TEMA 2

LAS CORTES GENERALES (I)

TEMA 2. LAS CORTES GENERALES (I): COMPOSICIÓN Y

ESTRUCTURA

1. ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES: EL

BICAMERALISMO

El artículo 66.1 de la Constitución dispone que “Las Cortes Generales

representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el
Senado” (apartado primero). El Parlamento español es, por tanto, bicameral.

El origen del bicameralismo se encuentra en la división de las Asambleas

estamentales de la Baja Edad Media, en que existía una Asamblea representativa de los
nobles y el alto clero (a la que se vino a denominar como Cámara Alta) y otra de la
burguesía (Cámara Baja). Posteriormente, en el siglo XIX, la división se mantuvo con la
idea de que la Cámara Alta representaba el legado histórico de la Nación (por lo que sus
miembros eran vitalicios, hereditarios o de elección real o gubernamental) y la Cámara
Baja, la voluntad popular (por lo que sus miembros eran elegidos por sufragio
censitario, inicialmente, y universal, ulteriormente). La democratización del Estado
liberal se manifestó en la composición de la Cámara Alta y en sus funciones, que se
supeditaron a las de la Cámara Baja. Por otra parte, la aparición de Estados federales
generó un nuevo tipo de bicameralismo en que la existencia de dos Cámaras obedece a
la necesidad de representar los intereses de los Estados federados.

Se distingue bicameralismo perfecto, cuando ambas Cámaras tienen las mismas

potestades y se hallan en una situación de igualdad, e imperfecto, cuando una Cámara
prevalece sobre la otra.

En el caso de España, el antecedente inmediato se encuentra en la Ley para la

Reforma Política, que estableció un Senado junto a la Cámara de Representación
popular. El Parlamento de la II República, derrocada por la dictadura de Franco, fue
unicameral.

La idea a que respondió el Senado previsto en la Ley para la Reforma Política

fue la de servir de Cámara moderadora del Congreso de los Diputados, dada la mayor
representación de las provincias que se consideraban más conservadoras y la presencia
de senadores de designación real, si bien se introdujo como mecanismo corrector un
menor peso de las funciones encomendadas al Senado. Este modelo se trasladó en buena
medida a la Constitución.

Cabe destacar que el bicameralismo es exclusivo de las Cortes Generales, pues

las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas son unicamerales.

2. LA ELECCIÓN DE LAS CORTES GENERALES: LAS FASES DEL

PROCEDIMIENTO ELECTORAL

El artículo 68.1 de la Constitución establece que los miembros del Congreso de

los Diputados son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los
términos que establezca la Ley. El artículo 69.2 de la Constitución prevé que los

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Senadores elegidos en las provincias lo sean por sufragio universal, libre, igual, directo
y secreto, en los términos que señale una Ley orgánica.

La Ley que regula el procedimiento electoral para las Cortes Generales es la Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG, en adelante).

El derecho de sufragio activo (elegir) corresponde a los españoles mayores de

edad que no estén comprendidos en ninguno de los casos privación de este derecho
(condena por sentencia judicial firme a la pena de privación de este derecho, declaración
de incapacitación que afecte al ejercicio de este derecho, internamiento en un hospital
psiquiátrico con autorización judicial que incluya la declaración de incapacidad para el
ejercicio de este derecho). Para el ejercicio de este derecho es indispensable la
inscripción en el censo electoral vigente y su ejercicio es libre, por lo que nadie puede
ser obligado o coaccionado para el ejercicio del derecho de sufragio o para que revele su
voto.

El derecho de sufragio pasivo (ser elegido) corresponde a los españoles mayores

de edad que, poseyendo la cualidad de elector, no estén incursos en algunas de las
causas de inelegibilidad (las que enuncia el artículo 6 LOREG). Al respecto, el artículo
70.1 de la Constitución dispone que la Ley electoral determinará las causas de
inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en
todo caso:

- A los componentes del Tribunal Constitucional.

- A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con
la excepción de los miembros del Gobierno.

- Al Defensor del Pueblo.

- A los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo.

- A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad y Policía en activo.

- A los miembros de las Juntas Electorales.

La Administración Electoral tiene por finalidad garantizar la transparencia y

objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad. Está integrada por las
Juntas Electorales Central, Provincial, de Zona y, en su caso, de Comunidad Autónoma,
y las Mesas Electorales. La Junta Electoral Central, entre otras funciones, dirige la
actuación de la Oficina del Censo Electoral, cursa instrucciones en materia electoral
obligatorias para las Juntas Electorales Provinciales y, en su caso, de Comunidad
Autónomas, resuelve las consultas que le eleven y unifica los criterios intepretativos en
la aplicación de la normativa electoral. Las Juntas Provinciales ejercen funciones
semejantes pero en relación con las Juntas de Zona.

Las circunscripciones se dividen en Secciones Electorales, cada una con una

Mesa Electoral. Los miembros de las Mesas Electorales (Presidente y dos Vocales) son
elegidos por sorteo. Los cargos son obligatorios.

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La convocatoria de elecciones puede responder a uno de los siguientes

supuestos:

- Disolución anticipada de las Cortes. El decreto de disolución fija la

fecha de las elecciones (artículo 115.1 de la Constitución) y se publica
al día siguiente de su expedición (entra en vigor el mismo día de su
publicación). Las elecciones habrán de celebrarse el 54º día posterior a
la convocatoria.

- Disolución ordinaria (por finalización del mandato de 4 años). El

decreto de convocatoria se expide el día 25º anterior a la expiración del
mandato y se publica al día siguiente (cuando entra en vigor). Las
elecciones habrán de celebrarse el día 54º posterior a la convocatoria.

Las fases del procedimiento electoral son las siguientes:

- Presentación y proclamación de candidatos.

Pueden presentar candidatos o listas de candidatos:

- Los partidos políticos y federaciones inscritos en el registro

correspondiente.

- Las coaliciones.

- Las agrupaciones de electores.

Las candidaturas se presentan a la Junta Electoral entre el 15º y el 20º día

posteriores a la convocatoria. Se publican el 22º día, 2 días después de comunican a los
representantes de las candidaturas las irregularidades apreciadas, para cuya subsanación
se dispone de 48 horas. La proclamación de candidatos se realiza por las Juntas
Electorales el 27º día posterior a la convocatoria.

Las listas en el caso del Congreso son cerradas (el elector no puede mezclar
candidatos de listas distintas) y bloqueadas (el elector no puede alterar el orden de
preferencia en que aparecen los candidatos de cada lista).

- Constitución de las Mesas Electorales.

Los sorteos tienen lugar entre los día 25º y 29º posteriores a la convocatoria. En
3 días debe notificarse la designación al Presidente, los Vocales y los 2 suplentes que
debe haber para cada miembro de la Mesa. Los designados como Presidente y Vocales
disponen de 7 días para alegar y acreditar el motivo que les impida aceptar el cargo. La
Junta Electoral de Zona resuelve en 5 días. Si se acepta alguna alegación, el afectado
por la causa impeditiva se sustituye por el primer suplente.

- Campaña electoral.

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La campaña comienza el 38º día posterior a la convocatoria de elecciones y dura

15 días. En todo caso termina a las 0 horas del día inmediatamente anterior a la
votación.

Los Ayuntamientos tienen la obligación de reservar lugares especiales gratuitos

para la colocación de carteles y, en su caso, pancartas y carteles colgados. No pueden
contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de comunicación de
titularidad pública ni en las emisoras de televisión privada. Durante la campaña los
partidos, coaliciones y agrupaciones que concurran a las elecciones tienen derecho a
espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de televisión y radio de titularidad
pública.

- Votación.

El voto puede emitirse por correspondencia o de forma presencial. Para este

segundo supuesto es precios que las Mesas Electorales, el día de la votación, estén
integradas necesariamente por el Presidente y dos Vocales (si falta el Presidente, le
sustituye su primer suplente; si falta también el primer suplente, le sustituye el segundo;
si también falta el segundo, le sustituye el primer Vocal y así sucesivamente).

La votación se indicia a las 9 horas y continúa sin interrupción hasta las 20

horas. Durante este período es necesario que estén al menos dos miembros de cada
Mesa.

El derecho a votar se acredita por la inscripción en los ejemplares certificados de

las listas del censo o por certificación censal específica y por la identificación del
elector mediante DNI, pasaporte o permiso de conducir en que aparezca la fotografía del
titular.

El voto es secreto.

- Escrutinio.

El escrutinio es público. Se realiza extrayendo el Presidente, uno a uno, los

sobres de la urna y leyendo en voz alta la denominación de la candidatura o candidato
votados. Terminado el recuento, se confronta el total de sobres con el de votantes
anotados. Concluido lo anterior, la Mesa hace públicos los resultados mediante un acta
de escrutinio. Posteriormente se prepara la documentación electoral.

El escrutinio general se realiza el tercer día siguiente a la votación por la Junta

Electoral correspondiente. Es un acto único y tiene carácter público.

3. COMPOSICIÓN DEL CONGRESO Y DEL SENADO

El artículo 68.1 de la Constitución dispone que el Congreso se compone de un

mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados. La LOREG lo fija en 350.

El artículo 68.2 establece que la circunscripción electoral es la provincia, que las

poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado
y que la Ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación

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nínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la

población. La LOREG atribuye un mínimo de 2 Diputados a cada provincia. Los
restantes 248 se distribuyen en el Decreto de convocatoria de las elecciones de acuerdo
con el método previsto en la LOREG (artículo 162).

El artículo 68.3 establece que la elección se verificará en cada circunscripción

atendiendo a criterios de representación proporcional. En virtud de la LOREG, los
escaños se distribuyen aplicando la fórmula D´Hondt. Es necesario alcanzar al menos el
3% de los votos de la circunscripción para entrar en el reparto de escaños (barrera
electoral).

En cuanto al Senado, el artículo 69.2 dispone que en cada provincia se elegirán 4

Senadores. El 69.3, que en las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con
Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de
Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores (Gran Canaria,
Mallorca y Tenerife) y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones (Ibiza-
Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma). El 69.4,
que las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas 2 Senadores. Y el
69.5, que las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por
cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la
Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad
Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo
caso, la adecuada representación proporcional.

El sistema de elección de los Senadores en cada provincia se establece en la

LOREG. Se trata de un sistema mayoritario corregido. Donde se eligen 4, cada elector
puede votar a 3 de los que se presenten en la circunscripción. Donde se eligen 3, así
como en Ceuta y Melilla, a 2. Y en el resto, a uno. Se puede votar a candidatos de
formaciones políticas distintas. Son elegidos los candidatos que obtengan mayor
numero de votos hasta completar el número de Senadores de la circunscripción.

Como ejemplo de designación de Senadores por las Comunidades Autónomas, el

artículo 24.5 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuye a las Cortes de
Castilla y León designar a los Senadores que han de representar a la Comunidad, según
lo previsto en el artículo 69.5 de la Constitución. Se prevé que la designación se hará en
proporción al número de miembros de los grupos políticos representados en las Cortes
de Castilla y León.

4. LA AUTONOMÍA DE LAS CÁMARAS. ESPECIAL REFERENCIA

AL REGLAMENTO PARLAMENTARIO: SU NATURALEZA
JURÍDICA

Con carácter previo al análisis de la autonomía parlamentaria es preciso referirse

a la inviolabilidad de las Cortes Generales, prevista en el artículo 66.3 de la
Constitución.

La inviolabilidad supone la no sujeción a responsabilidad de las Cortes

Generales, entendidas como totalidad orgánica, aunque dicha irresponsabilidad no es
completa ni en relación con el Tribunal Constitucional (inconstitucionalidad de las
Leyes) ni con el Gobierno (disolución prevista en el artículo 99.5 de la Constitución).

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Asimismo implica el señorío de su recinto, en que nadie puede entrar, permanecer,

intervenir o interferir en sus actuaciones sin la autorización de las Cortes.

En cuanto a la autonomía parlamentaria, el artículo 72.1 de la Constitución

dispone que “Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban
autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el estatuto del personal
de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a votación
final sobre su totalidad que requerirá la mayoría absoluta”.

La autonomía parlamentaria es una garantía de la libertad e independencia de las

Cortes Generales. En virtud de ella son dueñas de su organización y de los
procedimientos a través de los cuales ejercen sus funciones y, en segundo lugar, se
garantiza la plena disposición sobre los medios auxiliares necesarios para el desarrollo
de sus tareas.

La autonomía parlamentaria se manifiesta en tres vertientes: autonomía

reglamentaria, autonomía presupuestaria y autonomía en materia de personal.

- Autonomía reglamentaria.

En virtud de esta prerrogativa, las Cortes Generales son dueñas de su

organización y funcionamientos internas. Ello se concreta en la capacidad para regular
esas cuestiones a través de un instrumento normativo específico: el Reglamento
parlamentario

Además del Reglamento del Congreso de los Diputados, aprobado el 10 de

febrero de 1982, y del Senado, aprobado el 3 de mayo de 1994, el artículo 72.2 de la
Constitución prevé un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría
absoluta de cada Cámara. Sin embargo, hasta la actualidad no se ha aprobado el
Reglamento de las Cortes Generales.

Es muy discutida la naturaleza jurídica de los Reglamentos parlamentarios. Se

plantean tres cuestiones fundamentales:

- Su relación con la Constitución. La doctrina entiende que es una norma

directamente ordenada a la Constitución, lo que hace impropia la
denominación de “reglamento”. De lo que no cabe duda es de que están
subordinados a la Constitución, como acredita que puedan ser objeto de
recurso de inconstitucionalidad.

- Su relación con la Ley. Existen distintas posturas doctrinales: la de

quienes sostienen que las Leyes están subordinadas jerárquicamente a
los Reglamentos parlamentarios, a pesar de que éstos se aprueban por
una de las Cámaras (con la salvedad del de las Cortes Generales), al
exigirse una mayoría cualificada; y la de quienes argumentan que existe
una relación no jerárquica, sino competencial (el Reglamento
parlamentario debe regular lo que le atribuye la Constitución).

- La naturaleza intrínseca del Reglamento parlamentario. No es una Ley

formal porque no se aprueba por las dos Cámaras ni pasa a sanción real.

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La doctrina mayoritaria considera que es un acto normativo sui generis

(no legislativo pero tampoco administrativo), pero de carácter jurídico.

La autonomía reglamentaria no sólo se manifiesta en la aprobación de los

Reglamentos parlamentarios, sino también en su interpretación y aplicación. Así, se
atribuye al Presidente del Congreso de los Diputados la interpretación del Reglamento y
suplirlo en caso de duda.

- Autonomía presupuestaria.

Con esta prerrogativa se pretende asegurar a las Cámaras los medios materiales y
personales necesarios para su adecuado funcionamiento y evitar, de este modo, que
otros órganos del Estado puedan mediatizar su funcionamiento mediante la negativa a
proporcionarles recursos económicos.

Hay que señalar que la aprobación del Presupuesto se hace por la Cámara
respectiva, salvo algunos gastos comunes a ambas (personal de las Cortes Generales,
Defensor del Pueblo y Junta Electoral Central, entre ellos), que los Presupuestos
aprobados se incluyen automáticamente como partida independiente en los Presupuestos
Generales del Estado, que la autonomía presupuestaria incluye la gestión de los créditos
consignados en los Presupuestos y que existe fiscalización de su ejecución.

- Autonomía en materia de personal.

El estatuto del personal de las Cortes Generales se aprobó por las Mesas de
ambas Cámaras, reunidas en sesión conjunta, el 27 de marzo de 2006. En él se regulan
los derechos, deberes, situaciones, funciones y competencias de los funcionarios al
servicio de las Cámaras.

Los funcionarios que prestan servicios en el Congreso de los Diputados y en el

Senado son personal de las Cortes Generales con independencia de la Cámara en que
presten sus servicios.

La finalidad de esta prerrogativa es que las Cámaras puedan contar con los
recursos humanos que estimen convenientes para el mejor desarrollo de sus funciones
constitucionales y que los funcionarios al servicio de las Cortes Generales queden al
margen de las decisiones del Gobierno, de modo que no se comprometa su
imparcialidad.

5. EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS PARLAMENTARIOS

Para adquirir la condición de parlamentario, además de ser elegido Diputado o

Senador en la forma analizada, es preciso cumplir los siguientes requisitos:

- Presentar ante la Secretaria General de la Cámara correspondiente

(Congreso o Senado) la credencial expedida por la Junta Electoral
Provincial de la circunscripción en que fue elegido o de la Asamblea
Legislativa autonómica (en el caso de los Senadores del artículo 69.5 de
la Constitución) que acredite su condición de parlamentario electo.

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- Formular una declaración de las actividades que puedan constituir

causas de incompatibilidad y de cualquier otra actividad que le
proporcione o pueda proporcionarle ingresos económicos, así como de
sus bienes patrimoniales.

- Prestar juramento o promesa de acatar la Constitución.

La incompatibilidad es la prohibición de que el parlamentario ya elegido pueda

simultanear el ejercicio de su mandato representativo con otra función o actividad que
pueda desvirtuar o comprometer aquel. Se diferencia de la inelegibilidad en que opera
una vez obtenido el mandato parlamentario, mientras la inelegibilidad lo hace antes de
las elecciones. Las finalidades de la incompatibilidad son preservar el principio de
separación de poderes, al impedir la participación de las mismas personas en el ejercicio
de varios poderes del Estado (con la excepción del Gobierno, cuyos miembros pueden
ser parlamentarios), y asegurar un grado de dedicación suficiente de los parlamentarios
a sus tareas representativas y evitar que se aprovechen de ellas en beneficio particular.

En cuanto a las causas de incompatibilidad, el artículo 67.1 de la Constitución

dispone que nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular
el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso. El
artículo 70.1 remite a la Ley electoral la determinación de las causas de inelegibilidad
(todas las cuales operan asimismo como causas de incompatibilidad) e
incompatibilidad. El artículo 155 LOREG concreta las causas de incompatibilidad.

La apreciación de la concurrencia de causas de incompatibilidad corresponde a

la Cámara de que sea miembro el parlamentario.

Para el ejercicio de sus funciones los parlamentarios gozan de una serie de

prerrogativas que persiguen garantizar la libertad e independencia de la institución
parlamentaria. Estas prerrogativas no son derechos propios de los parlamentarios, sino
que son garantías vinculadas al ejercicio de la función representativa y cuya titularidad
última corresponde a las Cortes Generales.

El artículo 71 de la Constitución establece las prerrogativas:

“1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones

manifestados en el ejercicio de sus funciones.

2. Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán

asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en el caso de flagrante delito. No
podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara
respectiva.

3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo

Penal del Tribunal Supremo.

4. Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las
respectivas Cámaras”.

Son los siguientes:

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- Inviolabilidad.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, se trata de un privilegio de

naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios
por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales
aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las
articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de
las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo finalidad
específica del privilegio asegurar a través de la libertad de expresión de los
parlamentarios la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que
pertenezcan.

Sólo se aplica a las opiniones y votos (expresados de forma oral o escrita), no a

otras conductas. Se proyecta sobre todos los ámbitos jurídicos (civil, penal, laboral y
administrativo) y se prolonga más allá de la duración del mandato parlamentario, de
forma que protege al parlamentario incluso una vez que ha perdido tal condición, pero
sólo respecto de los actos amparados por tal prerrogativa.

El efecto de la inviolabilidad es impedir la incoación de cualquier procedimiento

dirigido a exigir responsabilidad jurídica por las opiniones y votos indicados. Es un
límite a la jurisdicción.

- Inmunidad.

El origen histórico de esta prerrogativa se encuentra en evitar que mediante

detenciones más o menos justificadas se modifique la composición natural de las
Cámaras.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, es una prerrogativa de naturaleza

formal que protege la libertad personal de los representantes populares contra
detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad,
evitando que por manipulaciones políticas se impida al parlamentario acudir a las
reuniones de las Cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su
composición y funcionamiento.

A diferencia de la inviolabilidad, se proyecta sobre actos delictivos no

originados en manifestaciones o decisiones de los parlamentarios y ya se cometan con
ocasión del ejercicio de su mandato representativo o al margen de tal actividad. Sólo
afecta al proceso penal y únicamente se disfruta de ella mientras se ostenta la condición
de parlamentario, periodo durante el cual se extiende tanto a los actos presuntamente
delictivos cometidos antes de acceder al escaño como de los que pueda cometer una vez
adquirida tal condición. Con la finalización del mandato se extingue automáticamente la
inmunidad.

En virtud de la inmunidad, además de la detención sólo en caso de flagrante

delito (el que se está cometiendo o se acaba de cometer y se percibe evidentemente su
comisión), el enjuiciamiento penal de los parlamentarios exige el cumplimiento de un
presupuesto procesal que es la obtención de la previa autorización (suplicatorio) de la
Cámara.

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El suplicatorio se debe solicitar por el órgano competente para el enjuiciamiento

(la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo) y el juicio de la Cámara para conceder o
denegar la autorización no ha de versar sobre el fundamento de la imputación, sino que
ha de limitarse a comprobar el eventual carácter político que pueda tener.

En cuanto al procedimiento para la obtención del suplicatorio, una vez recibida

la petición, el Presidente de la Cámara, previo acuerdo de la Mesa, lo remite en 5 días a
la Comisión del Estatuto de los Diputados (Congreso) o de Suplicatorios (Senado). La
Comisión, previa audiencia del interesado, eleva en el plazo máximo de 30 días su
dictamen al Pleno, que ha de pronunciarse sobre la concesión o denegación del
suplicatorio. Adoptado el acuerdo, el Presidente de la Cámara lo comunica a la Sala de
lo Penal del Tribunal Supremo. Se entiende denegada la autorización si la Cámara no se
pronuncia en un plazo de 60 días a partir del siguiente a la recepción de la petición.

- Aforamiento.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, la finalidad de esta prerrogativa es

salvaguardar la independencia institucional tanto de las Cortes Generales como del
propio Poder Judicial, al preservar un cierto equilibrio entre los Poderes y permitir una
resistencia más eficaz frente a la eventual trascendencia de la resolución judicial.

Se extiende tanto a los presuntos actos delictivos cometidos por el parlamentario

antes de acceder a su cargo representativo como los que pueda cometer durante el
desempeño del mismo. La prerrogativa concluye con el mandato, de modo que las
causas de que esté conociendo el Tribunal Supremo como consecuencia del aforamiento
pasan a los tribunales competentes en caso de no existir aforamiento, salvo que esté
vigente la concesión de un suplicatorio y los hechos presuntamente delictivos estuvieran
directamente relacionados con el ejercicio de las funciones inherentes al mandato
parlamentario.

- Asignación económica.

Esta prerrogativa está destinada a asegurar que los representantes populares

dispongan de los recursos necesarios para garantizar su libertad e independencia
económica.

La asignación la fijan las propias Cámaras y en ella se encuadran la asignación

económica propiamente dicha (que incluye dietas e indemnizaciones por gastos,
irrenunciables e irretenibles), una franquicia en los medios de transporte para los viajes
por el territorio nacional y el abono de las cotizaciones a la Seguridad Social y
Mutualidades. Estas cantidades están sujetas a las normas tributarias de carácter general.

Además, como derecho de los parlamentarios debe mencionarse el de

desempeñar su cargo sin restricciones, lo que se manifiesta en el derecho (y deber) de
asistir a las sesiones de los respectivos Plenos y Comisiones de las que formen parte y a
votar en ellas; asistir con voz y sin voto a las sesiones de las Comisiones de las que no
formen parte; formar parte de al menos una Comisión; recabar de las Administraciones
Públicas datos, informes o documentos que obren en poder de ellas; y con carácter

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general ejercer las facultades y desempeñar las funciones que el Reglamento

parlamentario respectivo les atribuye.

Como deberes cabe destacar, además del de asistir a las sesiones de los Plenos y
Comisiones de que formen parte, el de adecuar su conducta al Reglamento de la Cámara
y respetar el orden, la cortesía y disciplina parlamentarios, no revelar las actuaciones
que tengan el carácter de secretas, no invocar o hacer uso de su condición de
parlamentario para el ejercicio de actividades mercantiles, industriales o profesionales,
formular declaración de sus bienes patrimoniales y observar las normas sobre
incompatibilidades. El incumplimiento de estos deberes puede ser sancionado con
incluso la suspensión temporal de la condición de parlamentario, en el caso de los
Diputados.

La condición de parlamentario se pierde por:

- Decisión judicial firme que anule su elección o proclamación.

- Fallecimiento.

- Extinción del mandato, al concluir la legislatura o disolverse la Cámara

de la que forme parte, sin perjuicio de la prórroga en sus funciones de
los miembros de la Diputación Permanente.

- Renuncia del parlamentario presentada ante la Mesa del Congreso o del

Senado.

- Incurrir en causa de incompatibilidad y no poder o querer optar por

continuar en el ejercicio de la función parlamentaria.

En el caso del Congreso se prevé además la pérdida de la condición por

incapacitación declarada por decisión judicial firme.

En el caso del Senado, también por condena a pena de inhabilitación absoluta o

especial para cargo público dispuesta por sentencia judicial firme (hay que entender que
también es aplicable a los Diputados), pérdida de los requisitos generales de elegibilidad
(aplicable a los Diputados, cabe entender), cese de los Senadores designados por la
Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma.

6. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS

Como órgano complejo, las Cortes Generales pueden reunirse en sesión conjunta
para ejercer las competencias no legislativas que el Título II (“De la Corona”) les
atribuye (artículo 74.1 de la Constitución): proveer a la sucesión en la Corona
extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, prohibir a alguna persona que tenga
derecho a la sucesión que contraiga matrimonio, reconocer la imposibilidad del Rey
para el ejercicio de su autoridad, nombrar la Regencia si no hubiera ninguna persona a
quien corresponda, nombrar Tutor si no hubiera delación testamentaria ni puedan
desempeñar la tarea el padre o la madre del Rey, la proclamación del Rey y tomar
juramento al Rey, Príncipe y, en su caso, Regentes.

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También actúan conjuntamente, pero no en sesión conjunta, para autorizar la

prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o
convenios internacionales, la autorización de acuerdos de cooperación entre
Comunidades Autónomas y la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.

El Reglamento que ha de regir esas sesiones, bajo la Presidencia del Presidente

del Congreso de los Diputados (artículo 72.2 de la Constitución), aún no se ha
aprobado. A falta del Reglamento de las Cortes Generales previsto en la Constitución, la
Presidencia de las sesiones conjuntas corresponde al Presidente del Congreso de los
Diputados y las decisiones se adoptan por mayoría de cada una de las Cámaras,
nombrándose una Comisión mixta Congreso-Senado, si no hay acuerdo, que emitirá un
texto para ser votado, y si aun así no hay acuerdo, decidirá el Congreso por mayoría
absoluta.

En cuanto a la organización interna de las Cámaras, supone el análisis de sus

órganos. Se distinguen órganos de gobierno o dirección (Presidente, Mesa y Junta de
Portavoces), de representación (Presidente, Mesa y Diputación Permanente) y de trabajo
(Pleno, Comisiones y Grupos Parlamentarios).

Comenzamos por los órganos de trabajo. El artículo 75.1 de la Constitución

dispone que “Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones”.

- El Pleno es la reunión de todos los miembros de la Cámara. Pueden participar

en él también los miembros del Gobierno que no tengan la condición de parlamentarios.
Es el órgano preeminente de la Cámara.

La delimitación de las competencias del Pleno se efectúa en el Reglamento de la

Cámara respectiva, sin que pueda avocar competencias atribuidas a otros órganos sin
habilitación expresa. Las competencias no atribuidas expresamente a otro órgano
corresponden al Pleno. Sus decisiones no pueden someterse a otro órgano de la Cámara.

- Las Comisiones tienen su fundamento en la división del trabajo parlamentario.

Constituyen órganos de trabajo de las Cámaras que suelen desempeñar las mismas
funciones de las Cámaras, especialmente por lo que se refiere a la potestad legislativa y
orientación y control políticos.

Se componen en función de los Grupos Parlamentarios y en proporción a la

importancia numérica de los mismos por los miembros designados por los Grupos y en
el número que respecto de cada uno indique la Mesa de la Cámara oída la Junta de
Portavoces. Cada Grupo debe estar representando en cada una de ellas por al menos un
parlamentario. Los Grupos pueden sustituir a sus miembros comunicándolo al
Presidente de la Cámara.

La organización de las Comisiones, salvo las excepciones previstas en los

Reglamentos de las Cámaras, es semejante a la de las Cámaras, con una Mesa
compuesta por un Presidente, 2 Vicepresidentes y 2 Secretarios elegidos por la propia
Comisión de entre sus miembros. Para elegir al Presidente se efectúa una primera
votación en que se exige mayoría absoluta en primera votación y simple en segunda. A
continuación se elige a los Vicepresidentes, votación en que cada miembro sólo puede

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votar a un candidato y resultan elegidos los que obtengan mayor número de votos. Y en
tercer lugar se elige a los Secretarios de la misma manera que a los Vicepresidentes.

Las funciones de la Mesa son el gobierno y dirección de los debates de la

Comisión y la calificación y juicio de admisibilidad a trámite de las enmiendas
presentadas a los proyectos y proposiciones de Ley (las decisiones sobre calificación y
juicio de admisibilidad son recurribles ante la Mesa de la Cámara).

Destaca la formación dentro de las Comisiones de una Ponencia, compuesta por

un número impar de parlamentarios y con representación de los principales Grupos
políticos, que se encarga principalmente de preparar los trabajos de la Comisión.

Las Comisiones son convocadas por sus Presidentes, de acuerdo con el

Presidente de la Cámara, por iniciativa propia o a petición de 2 Grupos Parlamentarios
de una quinta parte de los miembros de la Comisión (en el Congreso) o de un tercio de
los miembros de la Comisión (en el Senado). Excepcionalmente los Presidentes de las
Cámaras pueden convocar y presidir cualquier Comisión, pero sólo tienen voto en
aquellas de que formen parte.

Clases de Comisiones:

- En el Congreso se diferencian Comisiones Permanentes (que suelen estar en

función de los Ministerios, denominadas Legislativas, aunque hay otras que
reciben esta consideración, como la de Reglamento y Estatuto de los
Diputados o que se crean con este carácter durante la Legislatura) y No
Permanentes (creadas para un trabajo concreto, de las cuales las más
importantes son las de Investigación).

- En el Senado se distinguen Comisiones Permanentes (Legislativas o no) y de

Investigación o Especiales (constituidas hasta la finalización del trabajo que
motivó su creación). En el Senado destaca la Comisión General de las
Comunidades Autónomas, configurada con la finalidad de convertir al
Senado en una auténtica Cámara de representación territorial sin proceder a
la reforma de la Constitución. Como particularidad, en la Comisión General
de las Comunidades Autónomas pueden intervenir los Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas, que también pueden solicitar su
convocatoria.

Hay que destacar las Comisiones de Investigación. El artículo 76.1 de la

Constitución dispone que “el Congreso y el Senado y, en su caso, ambas Cámaras
conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de
interés público”. La decisión de creación de la Comisión corresponde al Pleno de la
Cámara a iniciativa del Gobierno, de la Mesa, de 2 Grupos parlamentarios o de la quinta
parte de los Diputados (en el Congreso) o del Gobierno o 25 Senadores que no
pertenezcan al mismo Grupo parlamentario (en el Senado). Es obligatoria la
comparencia a requerimiento de la Cámara respectiva. Sus conclusiones no son
vinculantes para los Tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales (ya que las
Comisiones de Investigación no son órganos judiciales), sin perjuicio de que el
resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio,
cuando proceda, de las acciones oportunas. Las conclusiones de la Comisión se plasman

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en un dictamen que se discute en el Pleno de la Cámara respectiva y las que se aprueben

por el Pleno se publican en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y se comunican al
Gobierno.

- Grupos parlamentarios.

Ejercen funciones relativas a los órganos de dirección y trabajo de la Cámara

(determinan su composición y elección, así como su funcionamiento) y relativas a las
funciones de las Cámaras.

Se componen en el Congreso de los Diputados de 15 diputados, aunque también

es posible formarlo con un mínimo de 5, siempre que la formación política que lo
constituya hay obtenido el 15% de los votos de las circunscripciones electorales donde
se haya presentado o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la nación. Es posible
acudir al préstamo de parlamentarios para formar Grupo. Los no incluidos en ningún
Grupo pasan a formar parte del Grupo Mixto. Su organización interna suele contar con
un Presidente y un Portavoz.

En el Senado el tope mínimo es de 10 senadores. Los no incluidos en ningún

Grupo pasan a formar parte del Grupo Mixto. Pueden constituirse dentro de los Grupos
Parlamentarios Grupos Territoriales, formados por un mínimo de 3 senadores elegidos
en el territorio o designados por los órganos legitimados de las Comunidades
Autónomas, cuya función es asistir a la Junta de Portavoces cuando se trate de deliberar
sobre materias referentes a sus respectivas Comunidades Autónomas y participar en los
debates del Pleno de la Cámara en el mismo supuesto.

Los órganos de representación son los siguientes:

- El Presidente de la Cámara.

La elección del Presidente de la Cámara (que se establece en los Reglamentos de

las Cámaras) tiene lugar con arreglo a un sistema electoral mayoritario conforme al cual
se exige en primera votación mayoría absoluta de los miembros de la Cámara y en
segunda votación, de no conseguirse la mayoría indicada, la obtención del mayor
número de votos entre los dos candidatos que mayor respaldo hubieran obtenido en la
primera votación. La votación se efectúa por medio de papeletas. Cada parlamentario
sólo puede escribir un nombre.

Entre las funciones del Presidente destacan:

- Representación de la Cámara.

- Presidir y ser miembro de la Mesa.

- Dirigir los trabajos parlamentarios, destacando la dirección de los debates del

Pleno y poder presidir cualquier Comisión.

- Funciones económicas y disciplinarias, que lo convierten en la máxima

autoridad administrativa de la Cámara.

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- Hacer cumplir el Reglamento de la Cámara, interpretándolo en caso de duda

y supliéndolo en caso de omisión (en este último caso, con acuerdo favorable
de la Mesa y Junta de Portavoces).

- La Mesa de la Cámara.

Es el órgano colegiado rector de la misma, máximo representante de cada una.

Se compone del Presidente, 4 Vicepresidentes (2 en el caso del Senado) y 4

Secretarios. Salvo el Presidente, son elegidos por sistema mayoritario, pero con voto
limitado: cada parlamentario escribe un nombre en la papeleta (2 en el caso de los
Secretarios del Senado) siendo elegidos los que, por orden sucesivo, obtengan mayor
número de votos. Esto contribuye a facilitar la presencia de todos los Grupos
parlamentarios importantes en la Mesa.

Destacamos:

- Ordenar la organización de los trabajos parlamentarios (fija el calendario de

actividades del Pleno y las Comisiones, calificación y admisión de
documentos, etc.).

- Actividad económica interna de la Cámara (elaboración del Presupuesto,

fijar las asignaciones a los parlamentarios, etc.)

- La Diputación Permanente cumple la función de dar continuidad a la Cámara

respectiva, bien por haberse disuelto ésta o por hallarse en período de vacaciones
parlamentarias. Se contemplan el artículo 78 de la Constitución.

Está compuesta por el Presidente de la Cámara y por un mínimo de 21 miembros

designados por los Grupos Parlamentarios, que también podrán designar a sus suplentes,
en atención a su importancia numérica. La forma de constituir la Diputación
Permanente es la misma que la expuesta para las Comisiones.

Aparte del Presidente, que es el de la Cámara, hay 2 Vicepresidentes y 2

Secretarios, elegidos como los de las Comisiones.

Sus funciones varían en función de que corresponden a períodos de vacaciones

parlamentarias o disolución de la Cámara:

- En el primer supuesto, pueden convocar sesiones extraordinarias de la

Cámara, ya sea del Pleno o de las Comisiones. La petición, que incluye
orden del día, es vinculante para el Presidente de la Cámara, que debe
efectuar la convocatoria.

- En el segundo (sólo aplicable a la Diputación Permanente del Congreso),

asumir la función de convalidación de los Decretos-leyes y las
correspondientes a los estados de alarma, excepción y sitio.

Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes

sigue ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales.

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Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente da cuenta de los asuntos

tratados y de sus decisiones.

Los órganos de dirección son el Presidente, la Mesa (ya vistos) y la Junta de

Portavoces.

La Junta de Portavoces, no prevista por la Constitución, está compuesta por los

portavoces de todos los Grupos Parlamentarios y presidida por el Presidente de la
Cámara. Sus decisiones se adoptan en función del criterio del voto ponderado, es decir,
en atención a los votos que cada Grupo parlamentario tenga en la Cámara. Se
diferencian funciones de carácter decisorio (que precisan su acuerdo) y de carácter
consultivo (sólo tiene que ser oída).

Por lo que se refiere al funcionamiento de las Cámaras, implica el estudio de las

funciones de los órganos de las Cámaras, que se manifiestan a través de los actos
parlamentarios.

Con carácter previo, hay que hacer referencia a la legislatura, que es el período
de tiempo por el que son elegidas las Cámaras, el período de duración del mandato
parlamentario, que es de 4 años, tanto para el Congreso como para el Senado, contado
desde las elecciones. Finaliza transcurrido el plazo de 4 años o el día de la disolución de
la Cámara (anticipadamente al transcurso de los 4 años).

Las reuniones de las Cámaras pueden ser ordinarias (anualmente en dos períodos
de sesiones, el primero de septiembre a diciembre y el segundo de febrero a junio, de
acuerdo con el artículo 73.1 de la Constitución) y extraordinarias (durante de las
vacaciones parlamentarias, a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la
mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, debiendo convocarse sobre un orden
del día cerrado y clausurarse cuando ese orden haya sido agotado, de acuerdo con el
artículo 73.2). La finalización del período ordinario de sesiones interrumpe los plazos y
procedimientos parlamentarios en curso.

Las reuniones de Parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria

no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus
privilegios.

Las sesiones (períodos de unidad del trabajo parlamentario, que no tienen que
identificarse con los días de reunión de la Cámara, ya que una misma sesión puede durar
varios días) plenarias son públicas, salvo que se traten cuestiones concernientes al
decoro de la Cámara o sus miembros, propuestas de las Comisiones de Investigación
y/o lo acuerde la mayoría de sus miembros. Las de las Comisiones no son públicas, pero
pueden asistir los medios de comunicación, salvo que tengan carácter de secretas, por
acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros. Relacionado con la publicidad, debe
hacerse referencia al Diario de Sesiones, que es una publicación oficial de las Cámaras
en que se reproducen íntegramente todas las intervenciones y acuerdos adoptados en las
sesiones del Pleno, de la Diputación Permanente y de las Comisiones, salvo que tengan
carácter secreto.

El orden del día del Pleno es fijado por el Presidente de la Cámara acuerdo con
la Junta de Portavoces en el Congreso y de acuerdo con la Mesa, oída la Junta de

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Portavoces, en el Senado. Las Cámaras no pueden examinar ni discutir asuntos que

previamente no se hayan consignado en el orden del día.

Para adoptar acuerdos las Cámaras debe estar reglamentariamente reunidas y con
asistencia de la mayoría de sus miembros (quórum). Si no existe quórum, se pospone la
votación por un plazo máximo de 2 horas y, si transcurridas, sigue sin haberlo, se
pospone para la siguientes sesión del órgano (en el Congreso) o se aplaza hasta el
momento que el Presidente estime oportuno (en el Senado).

Los acuerdos se entenderán adoptados siempre que vote a favor de ellos la

mayoría de sus miembros, sin perjuicio de las mayorías cualificadas establecidas. El
voto es personal e indelegable (artículo 79.3 de la Constitución).

Clases de votación:

- En el Congreso: por asentimiento (ausencia de reparo u oposición a la

propuesta), ordinaria (por sistema electrónico o levantamiento), pública por
llamamiento (reservada a cuestiones como la investidura del Presidente del
Gobierno, moción de censura y cuestión de confianza, y cuando lo soliciten 2
Grupos Parlamentarios o la quinta parte de los miembros del Pleno o la
Comisión) o secreta (por procedimiento electrónico o por papeletas, cuando
se trate de elección de personas, lo decida la Presidencia o se hubiere
especificado en la solicitud de voto secreto). Además, en caso de embarazo,
maternidad, paternidad o enfermedad grave, la Mesa de la Cámara puede
autorizar que un Diputado que no esté presente emita su voto por
procedimiento telemático.

- En el Senado: por asentimiento, ordinaria o nominal (que puede ser pública o

secreta, pudiendo realizarse en este segundo caso por papeletas o por el
sistema de bolas blancas o negras).

En caso de empate, se repite la votación y, si persiste, se suspende la votación

durante el plazo que el Presidente estime razonable. Transcurrido el plazo, se repite de
nuevo y, si continúa el empate, el asunto se considera rechazado.

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