GRUPO I TEMA 2. Los tratados internacionales (I): Concepto y clases.
Las fases de celebración de
los tratados internacionales. Los órganos competentes para la celebración de los tratados
internacionales según el Derecho Internacional y en el Derecho español. Acuerdos internacionales
administrativos. Acuerdos no normativos.
I.- Introducción.
Siendo la existencia de la Sociedad Internacional (SI) una cuestión de hecho, y siguiendo la máxima latina
ubi societas ibi ius (“donde hay Sociedad hay Derecho”), para comprender el funcionamiento de aquélla es
necesario atender a la configuración del llamado Derecho Internacional Público (DI).
Tradicionalmente, las normas del DI consuetudinario regían la celebración de los tratados internacionales
(TI). No obstante, la creciente importancia de los TI en el DI contemporáneo, muestra de lo cual es su
inclusión en el art. 38 del ETIJ como fuente del DI, llevó a la adopción de la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (CV), a la que España se adhiere en 1972 (BOE de 13
de junio de 1980).
II.- Los tratados internacionales (I): Concepto y clases.
II.1.- Concepto. Según el art 2.1.a) CV, «se entiende por Tratado un acuerdo internacional celebrado por
escrito entre Estados y regido por el DI, ya conste en un instrumento único o en varios instrumentos conexos
y cualquiera que sea su denominación particular».
Esta definición limita la aplicación de la CV a los acuerdos concertados: 1) en forma escrita, ya sea en un
instrumento único o en varios conexos; 2) entre Estados; 3) los regidos por el DI, sin que importe la
denominación que reciban (acuerdo, convención, carta, compromiso, concordato, modus vivendi, pacto,
protocolo, estatuto, etc.).
No obstante, el hecho de que la CV no se aplique ni a los acuerdos internacionales celebrados entre Estados
y otros sujetos de DI o entre esos otros sujetos de DI, ni a los acuerdos internacionales no celebrados por
escrito, no afectará al valor jurídico de tales acuerdos (art. 3.a). Por el contrario, no son acuerdos
internacionales los concluidos entre personas privadas o entre Estados y personas privadas. Asimismo, la
CV se aplicará a todo TI que sea un instrumento constitutivo de una OI y a todo TI adoptado en el ámbito de
una OI, sin perjuicio de cualquier norma pertinente de la OI (art. 5).
También serán válidos los TI celebrados en cualquier forma o bajo cualquier denominación, siempre que
supongan un acuerdo de voluntades entre sujetos de DI regido por el DI. Lo que caracteriza a un TI es la
naturaleza del acto o transacción contenida en el mismo y no su forma.
El TIJ ha señalado que «un acuerdo internacional puede tener formas variadas y presentarse bajo
denominaciones diversas». La práctica internacional confirma que no es necesaria la forma escrita para que
exista un acuerdo obligatorio entre las partes, siendo posible incluso la forma oral. En el asunto sobre la
delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein (1994), el TIJ consagró en Derecho
positivo un nuevo modo de celebración de los TI a través de un «acta» de una reunión, en virtud de la cual
las partes se comprometían a someter al TIJ la totalidad de la controversia que las enfrentaba. El TIJ
consideró que el acta no era una simple «minuta» de una reunión (como esgrimió Bahréin), ni un simple
relato de los debates y un resumen de los puntos de acuerdo y desacuerdo, sino que constituía un acuerdo
internacional al enumerarse en ella los compromisos adquiridos por las partes, creando derechos y
obligaciones para éstas.
La inexistencia de un poder legislativo institucionalizado en la comunidad internacional ha conferido al TI
una importancia primordial como medio de creación y de codificación. El desarrollo y la codificación del DI
en esta materia se ha venido realizando preferentemente a través de la CDI y en las grandes conferencias
auspiciadas por la ONU, como las que elaboraron la CV de 1969, en vigor desde 1980, y la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y OOII o entre OOII, de 1986, que complementa
a la anterior aunque todavía no ha entrado en vigor (España la ratificó el 24 de julio de 1990). Ambos
instrumentos constituyen lo que podría llamarse “tratados sobre tratados”, aunque no por ello puede
afirmarse que cubran todas las cuestiones o reglas en la materia o eliminen su naturaleza consuetudinaria. El
Derecho consuetudinario sigue su curso, tal como reconocen ambos Convenios en sus respectivos
preámbulos, al afirmar que “las normas de Derecho internacional consuetudinario continuarán rigiendo las
cuestiones no reguladas en las disposiciones de la presente Convención”.
El análisis de los TI puede centrarse en la CV, fruto de la labor de codificación de la CDI. Por situarse en un
contexto esencialmente contractual, la regulación jurídica gira en torno a la autonomía de la voluntad de los
Estados, con algunas limitaciones. Al haber sido ratificada virtualmente por todos los Estados de la
comunidad internacional, sus disposiciones son generalmente reconocidas como la expresión del Derecho
vigente en la materia.
II.2.- Clases. Existen muchas clasificaciones doctrinales en función de diversos criterios:
1) Por el número de partes contratantes: bilateral y multilateral, que a su vez puede ser restringido (abierto
a un número determinado de Estados) y general (con vocación de universalidad).
2) Por su grado de apertura a la participación: abierto (se puede llegar a ser parte aunque no se haya
involucrado en su proceso de formación), cerrado (restringidos a los participantes originarios y en los que la
participación de un nuevo Estado supone la creación de un nuevo acuerdo) y semicerrado (los Estados no
originarios pueden llegar a ser parte: a) al figurar en una lista anexa; b) o bien se prevé un procedimiento
particular de adhesión; c) o bien se envía una invitación a la adhesión).
3) Por la materia que es objeto de regulación: de carácter político, económico, cultural, humanitario,
consular, de establecimiento, etc.
4) Por su función (según la doctrina alemana iuspositivista del s. XIX): tratado-contrato (prevén un
intercambio de prestaciones) y tratado-ley (intentan crear una norma de carácter general aplicable a toda la
SI o a una parte de ella; p. ej., la convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del mar).
5) Por la naturaleza de los sujetos participantes: a) entre Estados, b) entre Estados y otros sujetos de DI (p.
ej., los concordatos de la Santa Sede o los acuerdos de sede entre una OI y el Estado en que ésta tiene su
sede u oficina principal) y c) entre sujetos de DI distintos de los Estados (acuerdos de las OOII entre sí).
6) Por su duración: de duración determinada, pasado el cual se extingue; de duración indeterminada, salvo
denuncia; y prorrogable, bien expresa o tácitamente. Es muy frecuente la cláusula de prórroga tácita por
períodos determinados, salvo denuncia expresa dentro de un término preestablecido.
7) Por la forma de concluirse: solemne (cuyo perfeccionamiento exige: a) un acto de ratificación autorizado
por el parlamento, b) la intervención en su proceso formativo del Jefe del Estado como órgano supremo de
las relaciones internacionales, y c) el intercambio o depósito de los instrumentos de ratificación) y
simplificada (que obliga en virtud de un acto distinto a la ratificación, manifestándose el consentimiento
mediante la autenticación del texto o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación,
como la aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión). El número de acuerdos en forma
simplificada es enorme y sigue aumentando, y ello es posible porque el DI no hace depender la validez de
los TI de ninguna forma especial.
8) Por su concreción: tratado-marco (umbrella convention, establece los principios generales de una acción
convencional que se pretende proseguir en el futuro) y tratado-protocolo (convenio ulterior más detallado a
través del que se desarrolla la regulación prevista en el tratado-marco).
9) Por el procedimiento interno seguido para su aprobación, de acuerdo con la CE de 1978: a) tratado
ordinario (no modifica la CE), que a su vez puede precisar la autorización previa de las Cortes Generales
(art. 94.1 CE) o no precisarla (art. 94.2 CE), y b) tratado extraordinario (modifica la CE): superado el
control constitucional (art. 95 CE), sería necesaria una ley orgánica (art. 93 CE).
III.- Las fases de celebración de los tratados internacionales.
Siguiendo a Manuel DÍEZ DE VELASCO, la celebración de los TI sigue una serie de fases: 1ª)
Otorgamiento de los plenos poderes. 2ª) Negociación. 3ª) Adopción del texto. 4ª) Autenticación. 5ª)
Manifestación del consentimiento del Estado en obligarse. 6ª) Entrada en vigor. 7ª) Depósito, notificación y
registro.
3.1.– Otorgamiento de los plenos poderes. Es una fase durante la cual las autoridades nacionales designan
a sus representantes de acuerdo con su ordenamiento interno. Según el art. 2.1.c CV, «se entiende por
“plenos poderes” un documento que emana de la autoridad competente del Estado y por el que se designa a
una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto
de un TI, para expresar el consentimiento del Estado en obligarse por un TI, o para ejecutar cualquier otro
acto con respecto a un TI».
Para determinar cuáles son los órganos competentes para la celebración de los TI, el art. 7 CV contiene una
regla general (exigencia de plenos poderes) y unas reglas específicas (no exigencia de plenos poderes en
virtud de sus funciones), que veremos en su apartado correspondiente.
3.2.– Negociación. De acuerdo con Adolfo MARESCA, en esta fase los representantes elaboran un
proyecto de acuerdo destinado a pasar a una fase ulterior. La negociación constituye la esencia misma del
método diplomático. Las negociaciones se desarrollan generalmente: a) en conversaciones directas entre los
representantes de los Estados, interviniendo generalmente los servicios técnico-administrativos o
diplomáticos en la preparación del texto; b) en una Conferencia diplomática convocada al efecto por un
Estado, que invita a los demás Estados interesados, o por una OI.
La fase de la negociación culmina con la adopción y la autenticación del texto, actos que acreditan que el
texto adoptado es el convenido, pero que no lo convierten en obligatorio para los Estados.
3.3.– Adopción. Es la declaración no vinculante por la que se manifiesta que el texto es asumido: «La
adopción del texto de un TI se efectuará por consentimiento de todos los Estados participantes en su
elaboración, salvo lo dispuesto en el párrafo 2» (art. 9.1 CV). 2º) La adopción del texto de un TI en una
conferencia internacional se efectuará por mayoría de dos tercios de los Estados presentes y votantes, a
menos que esos Estados decidan por igual mayoría aplicar una regla diferente» (art. 9.2 CV). 3º) La
adopción del texto de un TI en una OI se efectuará según su propio régimen para los acuerdos concluidos en
su seno.
3.4.– Autenticación. Es el acto por el que se establece el texto definitivo de un TI y por el que se certifica
que ese texto es el auténtico y correcto. De acuerdo con el art. 10 CV: «El texto de un TI quedará
establecido como auténtico y definitivo: a) mediante el procedimiento que se prescriba en él o que
convengan los Estados que hayan participado en su elaboración; o b) a falta de tal procedimiento, mediante
la firma, la firma ad referendum [es decir, con la condición de ser aprobada por la autoridad competente, que
en España es el Consejo de Ministros (vid. art. 14 LT)] o la rúbrica puesta por los representantes de esos
Estados en el texto del TI o en el acta final de la conferencia en la que figure el texto».
Con la autenticación termina la elaboración material del texto del TI, pero los Estados negociadores no están
todavía obligados por el TI. La vinculación jurídica sólo se producirá con la manifestación del
consentimiento [firma, canje de instrumentos, ratificación, aceptación, aprobación, adhesión].
No obstante, la autenticación ya produce ciertos efectos jurídicos por el principio de buena fe. Así:
1) un Estado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un TI: a) si
lo ha firmado, mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte; o, b) si ha manifestado
su consentimiento, durante el periodo que preceda a su entrada en vigor (art. 18 CV);
2) el Estado que ha autenticado no sólo pasa a tener obligaciones, sino también derechos en relación con el
TI. Deberán serle comunicadas las informaciones relativas a la vida del TI efectuadas por el depositario,
y de otra parte, podrá hacer objeciones a las reservas formuladas por otros Estados;
3) el acuerdo puede llegar a tener un estatuto especial ante el DI. En el asunto sobre la delimitación
marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein (2001): el TIJ afirmó que «los acuerdos
firmados y no ratificados pueden constituir fiel expresión de las opiniones comunes de las partes en la
época de la firma»;
4) «Las disposiciones de un TI que regulen la autenticación de su texto, la constancia del consentimiento de
los Estados en obligarse por el TI, la manera o la fecha de su entrada en vigor, las reservas, las funciones
del depositario y otras cuestiones que se susciten necesariamente antes de la entrada en vigor del TI se
aplicarán desde el momento de la adopción de su texto» (art. 24.4 CV).
5) la autenticación del texto de un TI multilateral por un número muy significativo de Estados puede llegar
a incidir en la formación de normas consuetudinarias. Un claro ejemplo se dio con la cristalización de
normas consuetudinarias tras la adopción de la convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
mar de 1982 antes de su entrada en vigor en 1994.
3.5.– Manifestación del consentimiento. En los orígenes del DI, y siguiendo la teoría enunciada por Hugo
GROCIO, la ratificación se concebía sobre una base civilista, concretamente, sobre la institución del
mandato. Suponía la confirmación por el Jefe de Estado (mandante) de los plenos poderes (mandato)
conferidos a su representante (mandatario). No suponía añadir nada al tratado, que desde el momento de la
firma se volvía obligatorio. La rigidez de su irrevocabilidad dio lugar a la costumbre de introducir cláusulas
que permitían al soberano dar por sí mismo valor obligatorio al tratado, por procedimiento distinto a la
firma. Con la aparición del constitucionalismo, esta ratificación adquiere nuevas dimensiones, volviéndose
un medio de control parlamentario de las relaciones internacionales del poder ejecutivo. Con el incremento a
lo largo del s. XIX de las relaciones interestatales en los ámbitos técnicos y comerciales se vuelve a las
formas simplificadas de manifestación del consentimiento, apareciendo nuevas instituciones como la firma,
el canje de instrumentos que constituyan un TI, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión .
Con la aparición e incremento en número de OOII multilaterales, se acude a modos como la vía del silencio
o la prolepsis (la no objeción en un plazo determinado).
De esta pluralidad se hace eco la CV: «el consentimiento de un Estado en obligarse por un TI podrá
manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un TI, la ratificación, la aceptación,
la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido» (art. 11 CV).
La prestación del consentimiento transforma al Estado negociador en “Parte contratante”, y con la entrada en
vigor en “Parte” en el TI o Acuerdo.
Los Estados negociadores determinan libremente cuál va a ser el modo concreto de expresar el
consentimiento. Tradicionalmente la ratificación era el más importante. El consentimiento puede
manifestarse de forma plena (sobre el conjunto del TI) o incompleta (con reservas).
Mientras hay formas de manifestación del consentimiento, como el canje de instrumentos, que implican la
constancia internacional del hecho, hay otras formas, como la ratificación, la aceptación, la aprobación o la
adhesión, que requieren determinados pasos para ser conocidos por el resto de los Estados interesados. De
ahí que: «Salvo que el TI disponga otra cosa, los instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o
adhesión harán constar el consentimiento de un Estado en obligarse por un TI al efectuarse: a) su canje entre
los Estados contratantes; b) su depósito en poder del depositario; o c) su notificación a los Estados
contratantes o al depositario, si así se ha convenido» (art. 16 CV).
3.6.– Entrada en vigor. «1. Un TI entrará en vigor de la manera y en la fecha que en él se disponga o que
acuerden los Estados negociadores. 2. A falta de tal disposición o acuerdo, el TI entrará en vigor tan pronto
como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el TI» (aps. 1 y
2 del art. 24 CV)
Pero así como en los bilaterales la entrada en vigor suele coincidir con la manifestación del consentimiento
en obligarse, en los multilaterales suele hacerse depender, cada vez más, de la recepción de un determinado
número de manifestaciones del consentimiento, así como del transcurso de un plazo tras la citada recepción.
Por ello: «Cuando el consentimiento de un Estado en obligarse por un TI se haga constar en una fecha
posterior a la de la entrada en vigor de dicho TI, éste entrará en vigor con relación a ese Estado en dicha
fecha, a menos que el TI disponga otra cosa» (art. 24.3 CV).
Finalmente, «Un TI o una parte de él se aplicará provisionalmente antes de su entrada en vigor: a) si el
propio TI así lo dispone; o b) si los Estados negociadores han convenido en ello de otro modo» (art. 25.1
CV).
3.7.– Depósito, notificación y registro.
Depósito. Según el art. 76 CV: «La designación del depositario de un TI podrá efectuarse por los Estados
negociadores en el TI mismo o de otro modo. El depositario podrá ser uno o más Estados, una OI o el
principal funcionario administrativo de tal OI» (ap. 1). Sus funciones son de carácter internacional y está
obligado a actuar imparcialmente (ap. 2).
Salvo que el TI disponga o los Estados contratantes convengan otra cosa al respecto, sus funciones
comprenden en particular las siguientes: a) funciones de archivero y notariales: custodiar el texto original
del TI y los plenos poderes, así como los instrumentos, notificaciones y comunicaciones; examinar si una
firma, un instrumento o una notificación o comunicación están en debida forma; b) funciones de recepción,
información y transmisión: recibir las firmas del TI y los instrumentos, notificaciones y comunicaciones;
informar a las partes y a los Estados facultados para llegar a serlo de los actos, notificaciones y
comunicaciones; informarles de la fecha en que se ha recibido o depositado el número de firmas e
instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión; y transmitirles copias certificadas del texto
y los demás instrumentos (art. 77.1 CV).
Finalmente, «De surgir alguna discrepancia entre un Estado y el depositario acerca del desempeño de las
funciones de éste, el depositario señalará la cuestión a la atención de los Estados signatarios y de los Estados
contratantes o, si corresponde, del órgano competente de la OI interesada» (art. 77.2 CV).
«Los TI, después de su entrada en vigor, se transmitirán a la Secretaría de la ONU para su registro o archivo
e inscripción, según el caso, y para su publicación» (art. 80 CV). A su vez, la Secretaría los debe publicar lo
antes posible en su Récueil des traités. Se trata de una obligación establecida en el art. 102 de la CNU (ap.
1), so pena de no poderse invocar dicho TI o acuerdo ante órgano alguno de la ONU (ap. 2), y cuya finalidad
es acabar con la práctica de la diplomacia secreta propia del DI clásico.
Es paradigmático que la propia CV, pese a que regula de forma general el proceso de celebración de TI,
establece en su Parte VIII («Disposiciones finales», arts. 81 a 85) unas reglas específicas para su propia
celebración.
Todo el proceso de celebración del TI está regido por el principio de la buena fe, pudiendo la mala fe
engendrar responsabilidad internacional. En los casos de la la plataforma continental del Mar del Norte
(1969): el TIJ afirmó que con respecto al trazado de los límites entre las plataformas continentales de
Estados adyacentes, la Declaración Truman [28 de septiembre de 1945] había afirmado que esos límites
“serán determinados por los Estados Unidos y el Estado de que se trate con arreglo a principios equitativos”.
Los principios básicos en materia de delimitación derivados de la Declaración Truman, eran que debía ser
objeto de acuerdo entre los Estados interesados y que había que llegar a ese acuerdo de conformidad con
principios equitativos.
Durante las negociaciones, las partes deben abstenerse de cualquier acto encaminado a malograr su objetivo
mientras éstas prosiguen. En los casos de la la plataforma continental del Mar del Norte (1969): el TIJ
afirmó que las partes estaban obligadas a emprender negociaciones con miras a llegar a un acuerdo, y no
simplemente con miras a iniciar un proceso formal de negociación, como una suerte de condición previa
para la aplicación automática de cierto método de delimitación a falta de acuerdo. Esa obligación constituía
una aplicación especial del principio subyacente en todas las relaciones internacionales, reconocido además
en el art. 33 de la CNU como uno de los métodos de arreglo pacífico de controversias internacionales.
IV.- Los órganos competentes para la celebración de los tratados internacionales según el Derecho
Internacional y en el Derecho español.
A) Órganos competentes según el DI. «Todo Estado tiene capacidad para celebrar TI» (art. 6 CV).
Regla general (art. 7.1 CV): Para la adopción o la autenticación del texto de un TI, o para manifestar el
consentimiento del Estado en obligarse por un TI, se considerará que una persona representa a un Estado: a)
Si presenta los adecuados plenos poderes [representación expresa]; b) Si se deduce de la práctica seguida
por los Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a
esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes
[representación implícita].
Reglas específicas (art. 7.2 CV): «En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar los plenos poderes, se
considerará que representan a su Estado: a) los jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones
exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un TI; b) los jefes de misión
diplomática, para la adopción del texto de un TI entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se
encuentran acreditados; c) los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional
o ante una OI o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un TI en tal conferencia, OI u órgano».
Confirmación ulterior de un acto ejecutado sin autorización (art. 8 CV): «Un acto relativo a la celebración de
un TI ejecutado por una persona que, conforme al art. 7, no pueda considerarse autorizada para representar
con tal fin a un Estado, no surtirá efectos jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese
Estado».
B) Órganos competentes según el Derecho español. También los derechos internos regulan la actividad de
los órganos estatales que intervienen en la celebración de TI, lo que puede dar lugar a complicaciones en dos
ámbitos:
a) terminológico: aunque, según Paul REUTER, en general se admite el recurso desde la CV a cualquier
terminología mientras su significación y las intenciones del Estado queden claras; y
b) de conflicto: «El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido
manifestado en violación de una disposición de su Derecho interno concerniente a la competencia para
celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que
esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su Derecho interno»
(art. 46.1 CV).
Las normas fundamentales de Derecho español sobre celebración de tratados figuran en la CE y en la Ley
25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros acuerdos internacionales (LT), que se adapta a la CE
y a la CV al codificar una larga práctica administrativa en materia de TI y acuerdos internacionales.
En España es el Gobierno quien tiene la iniciativa y dirección de las relaciones internacionales y la política
exterior (arts. 149.1.3ª y 97 CE), entendiendo, sin embargo, según Antonio REMIRO BROTÓNS, que en
esta labor su libertad no es absoluta, en primer lugar, por ser un poder delimitado por la CE y, en segundo,
porque, en el ejercicio de su potestad legislativa, las Cortes pueden promover la conclusión de una serie de
tratados (art. 94 CE) y ostentan el deber constitucional de vigilancia de la acción del Gobierno (art. 66.2
CE). Las CCAA podrán participar en la celebración de TI (art. 7 in limine LT).
Representación internacional de España (Capítulo I del Título II). El art. 9 LT establece que el MAEC, a
propuesta del ministerio o ministerios competentes por razón de la materia, nombrará a los representantes de
España para la ejecución de cualquier acto internacional relativo a un TI, quienes deberán estar provistas de
una plenipotencia firmada por el MAEC en nombre del Rey (art. 10.1). No obstante, no necesitarán
plenipotencia para representar a España (art. 10.2): a) el Rey, el Presidente del Gobierno y el Ministro de
Asuntos Exteriores y de Cooperación; b) los Jefes de Misión Diplomática y de Representación Permanente
ante una OI para la negociación, adopción y autenticación del texto de un TI entre España y el Estado u OI
ante los que se encuentran acreditados; c) los Jefes de Misión Especial enviados a uno o varios Estados
extranjeros para la negociación, adopción y autenticación del texto de un TI entre España y cualquiera de
los Estados a los que ha sido enviada la Misión; d) los representantes acreditados ante una conferencia
internacional o ante una OI o uno de sus órganos, para la negociación, adopción y autenticación del texto
de un TI elaborado en el seno de tal conferencia, OI u órgano.
Se hace notar que la LT recoge el guante del CV al señalar que el MAEC puede convalidar los actos
relativos a la celebración de un TI que haya efectuado una persona sin plenipotencia (art. 10.3). En cambio,
no permite la posibilidad que ofrece el art. 7.2 CV de que la representación española venga determinada
«por la práctica seguida por los Estados interesados».
Celebración de los TI (Capítulo II del Título II). Se regula la participación de España en las distintas fases
de celebración de TI, en coordinación con el Ministerio de AEC, pero dando cabida, por razón de la materia,
a cualquier otro ministerio (arts. 11 a 14). Así: «Los departamentos ministeriales negociarán los TI en el
ámbito de sus respectivas competencias, en coordinación con el Ministerio de AEC» (art. 11.1).
Las CCAA y las ciudades de Ceuta y Melilla podrán:
1) participar en las negociaciones de un TI en los términos previstos en el Título V (art. 11.3); y
2) solicitar al Gobierno: a) la apertura de negociaciones para la celebración de TI que tengan por objeto
materias de su competencia o interés específico, o por afectar de manera especial a su respectivo ámbito
territorial (art. 49); y b) formar parte de la delegación española que negocie un TI que tenga por objeto
materias de su competencia o interés específico o por afectar de manera especial a su respectivo ámbito
territorial (art. 51.1).
Se pone de manifiesto la competencia del Consejo de Ministros para autorizar tanto la aplicación provisional
de un TI como la manifestación del consentimiento en obligarse por él (arts. 15 y 16). Respecto de la
segunda, el art. 17 impone a los negociadores españoles que no permitan una tipología de manifestación del
consentimiento que impida obtener la autorización parlamentaria previa de los arts. 93 (autorización
mediante ley orgánica) y 94.1 (previa autorización de las Cortes Generales) de la CE.
De conformidad con lo establecido en el art. 94.2 CE, el Gobierno informará inmediatamente al Congreso
de los Diputados y al Senado de la conclusión de todo TI (art. 18). El control previo de constitucionalidad
de los TI previsto en el art. 95 CE se tramitará de conformidad con lo establecido en el art. 78 LOTC y en
los reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado (art. 19). Por tanto, en esos tipos de TI (los que
no requieran la previa autorización de las Cortes Generales ‒art. 94.2 CE‒ y los que exijan la previa revisión
constitucional ‒art. 95 CE) será necesario que la manifestación del consentimiento sea solemne, con firma y
ratificación (o figuras equivalentes), dando tiempo entre una y otra a la susodicha autorización.
El Ministerio de AEC adoptará las medidas pertinentes para proceder al canje, depósito o notificación a los
contratantes o al depositario de los instrumentos mediante los que se manifiesta el consentimiento de España
en obligarse por un TI (art. 20). En los casos de TI relativos a materias contempladas en aquellos dos
preceptos constitucionales, la manifestación del consentimiento irá acompañada de las «reservas y
declaraciones en los términos en que hayan sido autorizadas por las Cortes Generales» (art. 21). Se
sobreentiende por tanto que las Cortes no solo “autorizan” la ratificación de un TI, sino que tienen
competencia para decidir (a propuesta del Gobierno o no) sobre reservas y declaraciones.
El Rey, con el refrendo del Ministro de AEC, firmará los instrumentos de ratificación y de adhesión
que manifiesten el consentimiento de España en obligarse por un TI (art. 22), en coherencia con lo dispuesto
en el art. 63.2 CE [«Al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarse
internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes»].
El diseño territorial del Estado realizado tras la entrada en vigor de la CE ha significado el reconocimiento a
las CCAA, a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, de relevantes competencias en materia de
acción exterior. En referencia a la cuestión sobre si los entes integrantes de un Estado de estructura
compleja pueden concluir un TI, el art. 149.1.3ª CE establece que las relaciones internacionales son de la
competencia exclusiva del Estado, en tanto que el TC interpreta que la expresión «relaciones
internacionales» incluye el ius ad tractatum específicamente (STC 26/05/1994). Esto no obsta para que
algunos Estatutos otorguen a las CCAA la iniciativa para solicitar al Gobierno la celebración de un TI, o les
arroguen el derecho a ser informadas de la elaboración de TI que afecten a materias de su específico interés.
Además, las CCAA están obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de los TI en todo lo
que afecte a materias de su competencia (STC 8/07/1982).
V.- Acuerdos internacionales administrativos y acuerdos internacionales no normativos.
Las CCAA y Ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades Locales podrán celebrar otros acuerdos
internacionales en el marco de las competencias que les otorgan los TI, la CE, los Estatutos de Autonomía y
el resto del ordenamiento jurídico, en los términos establecidos en el título V de esta Ley (art. 7 in fine).
La LT distingue (y define en su art. 2) entre “TI”, “acuerdo internacional administrativo” y “acuerdo
internacional no normativo”, lo que responde, según Antonio PASTOR PALOMAR, a una práctica estable y
constante de España con otros sujetos y órganos con capacidad de celebración de acuerdos internacionales.
1) Acuerdo internacional administrativo (de ejecución de un TI): es un acuerdo de carácter internacional
no constitutivo de TI que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de DI competentes por
razón de la materia, cuya celebración está prevista en el TI que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual
es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el DI. No constituye acuerdo
internacional administrativo el celebrado por esos mismos órganos, organismos o entes cuando se rige por
un ordenamiento jurídico interno (art. 2.b).
Aunque no se mencionan explícitamente a las CCAA nada impide que éstas puedan celebrar este tipo de
acuerdos si un TI así lo prevé, pues son “administración pública”.
A juicio de Jaume SAURA ESTAPÀ, no son distintos que los TI que se describen en el art. 96 CE, salvo en
la tramitación, que exige en todo caso informes de la Asesoría Jurídica Internacional del MAEC y del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en un plazo de diez días, respectivamente (art. 39),
debiendo respetar en todo caso lo establecido en el TI que le dé cobertura (art. 40.1). Y aunque la LT no lo
establezca de manera explícita, aquí se integran aquéllos que traen causa de un acto jurídico vinculante de
una OI, que autoriza más que obliga a un acto de ejecución. P. ej., los del CS de la ONU, o los acuerdos de
cooperación entre regiones europeas que traen causa en el Reglamento (CE) nº 1082/2006 del PE y del
Consejo, basado en el art. 175 del TFUE (sobre «Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial»).
2) Acuerdo internacional no normativo (de carácter político): frecuentemente denominado Memorando de
Entendimiento o «MOU» (Memoranda of Understanding), es un acuerdo de carácter internacional no
constitutivo de TI ni de acuerdo internacional administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los
órganos, organismos y entes de la AGE, las CCAA y ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las
Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, que
contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido político, técnico o
logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el DI (art. 2.c).
Se diferencian claramente de los TI porque no constituyen fuentes de obligaciones internacionales (art. 43)
ni se rigen por el DI. Lo cual no excluye que tengan efectos jurídicos internos, en tanto que puedan
establecer “compromisos de actuación” de contenido “político, técnico o logístico”, por lo que algunos de
ellos podrían calificarse como convenios administrativos transnacionales. Es decir, esa calificación de
acuerdo político solo es válida desde el punto de vista jurídico internacional y no puede descartarse que el
acuerdo produzca efectos y sea exigible en Derecho español (y extranjero).
Los proyectos de acuerdos internacionales no normativos serán informados por el Servicio Jurídico
respectivo del órgano u organismo público que los celebre (art. 45 in limine), sin que la LT establezca un
plazo. Y con respecto a la tramitación, los signatarios tienen autonomía para decidir el procedimiento (art.
46.1 in fine).
VI.- Conclusión.
Desde el final de la 2ªGM el desarrollo del sistema de fuentes del DI ha venido teniendo una importancia
cada vez más creciente, lo que ha tenido su reflejo en el estado actual de desarrollo de la SI.
La teoría general del Derecho señala que el sistema de fuentes de todo ordenamiento jurídico está
íntimamente ligado a su estructura de poder. Los TI constituyen la base de la diplomacia mundial como
instrumentos indispensables para la existencia de un orden internacional en constante lucha por el
mantenimiento de la paz, el orden público y la resolución de los conflictos. En el momento actual, los
asuntos regulados a través de TI son cada vez de mayor significación e importancia.
