AL CONTESTAR CITE:

2025-01-600638

TIPO: SALIDA FECHA: 25-08-2025 [Link]

TRAMITE: 124017 - QC - TRASLADO ENTIDAD COMPETENTE
SOCIEDAD: 860025614 - CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE
CO
REMITENTE: 303 - DIRECCIÓN DE SUPERVISIÓN DE CÁMARAS DE COMERCI

DESTINO: 860025614 - CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE

COM
TIPO DOCUMENTAL: Resolucion
CONSECUTIVO: 303-009177
FOLIOS: 103 ANEXOS: 0

RESOLUCIÓN

Por la cual se resuelven unas solicitudes de archivo, se da un traslado y se

requiere información

LA DIRECTORA DE SUPERVISIÓN DE CÁMARAS DE COMERCIO Y SUS

REGISTROS PÚBLICOS

En uso de sus atribuciones legales, especialmente por conferidas en la Ley

2069 de 2020 y en los numerales 8 y 9 del artículo 17A del Decreto 1736 de
2020 adicionado por el artículo 10 del Decreto 1380 de 2021;

CONSIDERANDO

PRIMERO. COMPETENCIA El artículo 70 de la Ley 2069 de 20201, asignó a la

Superintendencia de Sociedades la función inspección, vigilancia y control de las
cámaras de comercio.

A su vez, de conformidad con los numerales 8 y 9 del artículo 17A del Decreto
1736 de 2020 adicionado por el artículo 10 del Decreto 1380 de 20212 y el
numeral 44A.3 del artículo 44A de la Resolución 100-001881 del 10 de febrero
de 20223, le corresponde a la Dirección de Supervisión de Cámaras de Comercio
y sus Registros Públicos de la Superintendencia de Sociedades ejercer vigilancia
administrativa sobre las federaciones y confederaciones de las cámaras de
comercio en la medida en que éstas últimas administren algún registro público.
A su vez, esta Dirección está facultada para solicitar, confirmar y analizar, en la
forma, detalle y términos que determine, la información sobre la situación
contable, financiera, administrativa, económica y jurídica de cualquier sujeto
cuya competencia de supervisión le haya sido asignada, así como sobre la
organización, funcionamiento y operación de los registros públicos que
administran.

1 “Ley 2069 de 2020. Artículo 70. Facilidades para el emprendimiento. Con el fin de generar sinergias,
facilidades y alivios a los emprendedores, a partir del 1 de enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades
ejercerá las competencias asignadas por la Ley a la Superintendencia de Industria y Comercio para la
inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio, así como las previstas en los artículos 27, 37 y 94
del Código de Comercio respecto del registro mercantil, el ejercicio profesional del comercio y la apelación de
los actos de registro. (…)”.

2 "Artículo 17A.- Dirección de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos. Son
funciones de la Dirección de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos las siguientes: (…)
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8. Ejercer vigilancia administrativa sobre las cámaras de comercio, así como sobre sus federaciones y
confederaciones en la medida que estas últimas administren algún registro público;

9. Solicitar, confirmar y analizar, en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera
sobre la situación contable, financiera, administrativa, económica y jurídica de cualquier sujeto cuya
competencia de supervisión le haya sido asignada a la Dirección, así como sobre la organización,
funcionamiento y operación de los registros públicos que administran”. (Subrayas fuera de texto).

3 “Artículo 44A. Dirección de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos. Asignar
al Director de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos, además de las funciones previstas
en el artículo 17A del Decreto 1736 de 2020 adicionado por el Decreto 1380 de 2021 y en esta Resolución, las
siguientes:

44A.3 Supervisar el cumplimiento de las normas y el ejercicio de las funciones de las cámaras de comercio,
así como supervisar a sus federaciones y confederaciones de conformidad con lo dispuesto en las normas.”
(Subrayas fuera de texto).
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SEGUNDO. ANTECEDENTES

2.1. El 11 de junio de 2025 mediante Resolución 303-006587 (radicado 2025-

01-444349), la Superintendencia de Sociedades inició una actuación
administrativa contra la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio -
Confecámaras (en adelante, Confecámaras) y requirió la siguiente información:

“1. Estados financieros debidamente certificados de los últimos 3 años con

las respectivas notas.
2. Actas autorizadas del órgano competente donde obra la aprobación de los
estados financieros de los últimos 3 años.
3. Dictámenes del revisor fiscal de los últimos 3 años.
4. Certificaciones de cumplimiento de normas contables y fiscales emitidas
por el revisor fiscal durante los 3 últimos años.
5. Presupuestos de los últimos 3 años desagregando los rubros de ingresos
y gastos.
6. Copia de las actas autorizadas de la Junta directiva donde conste la
aprobación de los presupuestos anuales de los últimos 3 años, así como las
modificaciones a los mismos y el seguimiento de su debida ejecución.
7. Manuales de Políticas Contables aprobados por la Junta directiva vigentes
para los últimos 3 años y copia autorizada de las respectivas actas.
8. Manuales de procedimiento aprobados por la Junta directiva para la
elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto anual de ingresos y
gastos vigentes para los últimos 3 años y copia autorizada de las respectivas
actas.
9. Procedimientos de autorización y ejecución de pagos y demás
reglamentos, manuales o lineamientos relacionados con la administración
contable y financiera vigentes para los últimos 3 años y copia autorizada de
las respectivas actas donde obre su aprobación por el órgano competente.
10. Organigramas generales de Confecámaras aprobados por la Junta
directiva para los últimos 3 años y copia de las actas autorizadas donde
conste su aprobación.
11. Perfiles de cargos de acuerdo con los organigramas generales aprobados
para los últimos 3 años.
12. Sistemas de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST)
vigentes durante los últimos 3 años.
13. Informes de auditorías internas y externas que se hayan realizado en
los últimos 3 años, así como los planes de mejoramiento implementados
como consecuencia de los respectivos hallazgos y observaciones indicando
fecha de inicio, terminación y efectividad de la acción.
14. Informes de gestión y cuentas anuales rendidos por el Presidente y Junta
directiva en los últimos 3 años.
15. Informes sobre riesgos financieros u operacionales de la Confederación
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correspondientes a los últimos 3 años presentados a la Junta directiva

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acompañados de la copia autorizada de las actas de las reuniones en las

cuales se rindieron tales informes.
16. Programas anuales de trabajo de la Confederación correspondientes a
los últimos 3 años acompañados de la copia autorizada de las actas de las
reuniones en las cuales conste su aprobación.
17. Copia autorizada de las actas de la Junta directiva donde figure la
aprobación de los términos de referencia para la elección del Revisor Fiscal
de Confecámaras que estuvieron vigentes en los dos últimos periodos de ese
órgano de control acompañadas de los respectivos términos de referencia.

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18. Copia autorizada de las actas de la Asamblea General de Confecámaras

donde conste la elección del Revisor Fiscal y el mecanismo utilizado para su
elección en los dos últimos períodos de ese órgano de control.
19. Normas convencionales que rigen la estructura organizativa y la toma
de decisiones dentro de la Confederación, tales como estatutos, reglamentos
de Junta directiva, Código de Ética y Buen Gobierno y otros documentos de
gobierno corporativo vigentes durante los últimos 3 años acompañados de
las respectivas actas autorizadas donde conste su aprobación por el órgano
competente.
20. Procedimientos y requisitos para la afiliación de cámaras de comercio a
Confecámaras vigentes durante los últimos 3 años, acompañados de las
respectivas actas autorizadas donde conste su aprobación por el órgano
competente.
21. Reglamento o manual de contratación y todos aquellos lineamientos para
la adquisición de bienes y servicios, incluyendo criterios de transparencia y
cumplimiento normativo, vigentes durante los últimos 3 años, acompañados
de las respectivas actas autorizadas donde conste su aprobación por el
órgano competente.
22. Políticas, manuales o reglamentos de control interno vigentes durante
los últimos 3 años, acompañados de las respectivas actas autorizadas donde
conste su aprobación por el órgano competente.
23. Sistemas de Gestión de Calidad vigentes durante los últimos 3 años.
24. Manuales de atención a sus afiliadas o procedimientos para la prestación
de servicios, vigentes durante los últimos 3 años acompañados de las
respectivas actas autorizadas donde conste su aprobación por el órgano
competente.
25. Políticas y procedimientos de seguridad de la información vigentes
durante los últimos 3 años acompañados de las respectivas actas autorizadas
donde conste su aprobación por el órgano competente.
26. Procedimientos sobre el manejo, archivo y conservación de documentos
vigentes durante los últimos 3 años acompañados de las respectivas actas
autorizadas donde conste su aprobación por el órgano competente.
27. Informe de demandas judiciales o ante Tribunales de Arbitramento que
actualmente cursen contra la Confederación, así como de las sentencias
proferidas en su contra durante los últimos 3 años, en caso de existir.”

2.2. Mediante correo electrónico del 12 de junio de 2025, radicado 2025-01-

450435 del 16 de junio de 2025, la Cámara de Comercio de Valledupar para el
Valle del Río César, remitió una comunicación en la que señala:

“(…) Como lo reconoce expresamente el certificado vigente de existencia y

representación legal de CONFECÁMARAS, esta entidad declara estar
sometida a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de
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Sociedades, lo que refuerza su condición de sujeto obligado ante los

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requerimientos formulados mediante acto administrativo válido y motivado.

En ese contexto, esta Cámara respalda integralmente la solicitud de
información y documentación realizada en la Resolución de pruebas del 11
de junio de 2025, como ejercicio legítimo de la facultad de inspección
consagrada en el artículo 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, y como garantía de integridad institucional,
transparencia financiera, y sujeción al orden jurídico. (…)”

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2.3. Mediante correo electrónico del 13 de junio de 2025, radicado 2025-01-

458680 del 19 de junio de 2025, la Cámara de Comercio de Sur y Oriente del
Tolima, remitió una comunicación donde expresa:

“(…) En este contexto, y en aras de salvaguardar la probidad institucional y

preservar la reputación, legitimidad y confianza del sistema registral
colombiano, esta Cámara expresa su respaldo integral a la solicitud de
información y documentación contenida en la citada resolución de pruebas,
como expresión legítima del ejercicio de la función de inspección.

Con esta manifestación oficial, reiteramos nuestro compromiso con el

principio de legalidad, el respeto por la institucionalidad, la observancia de
la buena fe en las relaciones entre las cámaras de comercio y los entes de
supervisión, y con el fortalecimiento permanente del sistema registral en
Colombia. (…)”

2.4. Mediante correo electrónico del 17 de junio de 2025, radicados 2025-01-

455260 y 2025-01-455566 del 18 de junio de 2025, la Directora Distrital de
Inspección, Vigilancia y Control de la Alcaldía Mayor de Bogotá remitió por
competencia a esta Superintendencia la siguiente solicitud de Confecámaras:

“(…) Por medio de la presente me permito solicitar el certificado IVC de la

SJD de Confecámaras ID: 972 NIT. 860025614-0 (sic) favor remitir a
diegotorresgomez@[Link]
dtorres@[Link] (…)”

2.5. El 25 de junio de 2025, mediante credencial de radicado 2025-01-466048,

la Superintendencia de Sociedades comisionó a unos funcionarios para asistir en
calidad de observadores a la reunión de junta directiva de Confecámaras que se
celebró el 25 de junio de 2025 a las 9:00 a.m.

2.6. El 26 de junio de 2025 mediante radicado 2025-01-470152, Confecámaras

presentó los siguientes argumentos respecto de la actuación administrativa
iniciada:

“I. FALTA DE COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE

SOCIEDADES PARA EJERCER VIGILANCIA ADMINISTRATIVA SOBRE
CONFECÁMARAS

En la referida Resolución No. 2025-01-444349 del 11 de junio de 2025

proferida por la Dirección de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus
Registros Públicos, la Entidad afirma en el considerando primero relativo a
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la competencia que “El artículo 70 de la Ley 2069 de 2020, asignó a la

Superintendencia de Sociedades la función de inspección, vigilancia y
control de las cámaras de comercio”, lo cual es estrictamente cierto,
pero NO aplicable a Confecámaras, pues como es apenas obvio, una cosa
son las Cámaras de Comercio y otra bien distinta, la confederación
(Confecámaras).

En efecto, el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 indica lo siguiente:

“Artículo 70. Facilidades para el emprendimiento. Con el fin de

generar sinergias, facilidades y alivios a los emprendedores, a partir
del 1 de enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades
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ejercerá las competencias asignadas por la Ley a la Superintendencia

de Industria y Comercio para la inspección, vigilancia y control de
las cámaras de comercio, así como las previstas en los artículos 27,
37 y 94 del Código de Comercio respecto del registro mercantil, el
ejercicio profesional del comercio y la apelación de los actos de
registro. Desde dicha fecha, la mención realizada en cualquier norma
jurídica a esta última superintendencia como autoridad de supervisión
o superior jerárquico de las cámaras de comercio se entenderá referida
a la Superintendencia de Sociedades”.

Obsérvese que el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020, NO menciona por

ninguna parte a las federaciones y a las confederaciones de cámaras de
comercio, pues se limita, como con claridad meridiana lo indica, a las
“cámaras de comercio”. No hay mención alguna a las federaciones o
confederaciones de cámaras de comercio.

En el mismo aparte de la referida Resolución, la Dirección, con base en unos

decretos reglamentarios del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020, se atribuye
la competencia para ejercer vigilancia administrativa sobre Confecámaras
como confederación. Por cuenta de lo establecido en “los numerales 8 y 9
del artículo 17A del Decreto 1736 de 2020 adicionado por el artículo 10 del
Decreto 1380 de 2021 y el numeral 44A.3 del artículo 44A de la Resolución
100-001881 del 10 de febrero de 2022” la Superintendencia de Sociedades
dice que “le corresponde a la Dirección de Supervisión de Cámaras de
Comercio y sus Registros Públicos de la Superintendencia de Sociedades
ejercer vigilancia administrativa sobre las federaciones y confederaciones de
las cámaras de comercio en la medida en que éstas últimas administren
algún registro público”, ello es, la Superintendencia de Sociedades se
atribuye competencia para ejercer funciones de vigilancia administrativa
(inspección, vigilancia y control) sobre Confecámaras, no en normas de
rango de Lev, sino en decretos y resoluciones que, obviamente, no pueden
establecer ese tipo de funciones, pues como se indicará, ellas solo pueden
ser emanadas de la ley por tener reserva legal en los términos del artículo
211 de la Constitución Política, que permite delegar funciones presidenciales,
entre ellas, las de “inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad
común” previstas en el numeral 26 del artículo 189 de la Constitución
Política.

Obsérvese entonces que, la Superintendencia de Sociedades indica que su

competencia se deriva de lo establecido en el Decreto 1380 de 2021, lo cual
se reitera es un decreto expedido por el Presidente de la República bajo las
atribuciones establecidas en “el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020”, que
como ya se indicó delegó las funciones de vigilancia administrativa de las
cámaras de comercio en la Superintendencia de Sociedades, pero no
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mencionó a las federaciones y confederaciones.

Ahora bien, analicemos con detenimiento todo el Decreto 1380 de 2021

expedido por el Presidente de la República bajo las atribuciones establecidas
en “el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020” en lo que guarda relación con las
normas que otorgaron funciones al interior de la Superintendencia de
Sociedades que son materia de nuestro interés, para lo cual haremos un
breve comentario cada vez que transcribamos alguna de las varias
estipulaciones que allí se consagran.

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En efecto, el artículo 4 del Decreto 1380 de 2021 que modificó el artículo 7

del Decreto 1736 de 2021 al referirse a las funciones generales de la
Superintendencia de Sociedades indicó lo siguiente (numerales 50 y 51):

“Artículo 4. Modifíquese el artículo 7 del Decreto 1736 de 2020, el

cuál quedará así:

"Artículo 7. Funciones Generales de la Superintendencia de

Sociedades. La Superintendencia de Sociedades cumplirá las
funciones generales (...).

Teniendo en cuenta el contenido normativo anterior, se especifican las

siguientes Junciones:

(...)

5O. Ejercer las funciones asignadas por la ley en relación con

cámaras de comercio, así como sus federaciones, confederaciones y
aquellas asignadas respecto de comerciantes;

51. Ejercer las funciones asignadas por la ley en relación con los
registros públicos administrados por las cámaras de comercio, sus
federaciones u sus confederaciones; (...)”.

Resulta de la mayor importancia advertir que, el propio Decreto 1380 de

2011, hace énfasis en que las funciones a cargo de la Superintendencia de
Sociedades respecto de las federaciones o confederaciones de cámaras de
comercio necesariamente deben ser las “asignadas por la ley”. Y se reitera,
NO hay Ley que haya asignado funciones respecto de las federaciones o
confederaciones de cámaras de comercio, pues el artículo 70 de la Ley 2069
de 2020 se limitó a delegar en la Superintendencia de Sociedades la
“inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio”.

También el artículo 5 del Decreto 1380 de 2021 que modificó el artículo 8

del Decreto 1736 de 2021 al referirse a las funciones del Despacho del
Superintendente de Sociedades indicó lo siguiente (numeral 21):

“Artículo 5. Modifíquese el artículo 8 del Decreto 1736 de 2020, el

cual quedará así:

"Articulo 7. Despacho del Superintendente de Sociedades.

Son funciones del Despacho del Superintendente de Sociedades las
siguientes:
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(...)
21. Dirigir, instruir, orientar, coordinar y controlar el ejercicio de las
facultades asignadas en relación con las cámaras de comercio, sus
federaciones, confederaciones y comerciantes. (...)”.

Sobre el particular, se advierte lo que ya se indicó, en la medida en que esta

función del Despacho del Superintendente de Sociedades está huérfana de
Ley, pues NO hay Ley que haya asignado funciones respecto de las
federaciones o confederaciones de cámaras de comercio, ya que el artículo
70 de la Ley 2069 de 2020 se limitó a delegar en la Superintendencia de
Sociedades la “inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio”.
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El artículo 9 del Decreto 1380 de 2021 que modificó el artículo 17 del Decreto
1736 de 2021 al referirse a las funciones del Despacho del Superintendente
Delegado de Supervisión Societaria indicó lo siguiente (numeral 26):

“Artículo 9. Modifíquese el artículo 17 del Decreto 1736 de 2020, el

cual quedará así:

"Articulo 17. Despacho del Superintendente Delegado de

Supervisión Societaria. Son funciones de la Delegatura de
Supervisión Societaria las siguientes: (…)

26. Ejercer, de acuerdo con la ley, la supervisión sobre cámaras de

comercio, así como sobre sus federaciones, confederaciones y las
funciones asignadas respecto de comerciantes, para lo cual dirigirá y
coordinará las actuaciones administrativas necesarias para el
cumplimiento de estas atribuciones; (...)”.

Obsérvese, otra vez, que el propio Decreto 1380 de 2011, hace énfasis en
que las funciones a cargo del Despacho del Superintendente Delegado de
Supervisión Societaria de la Superintendencia de Sociedades respecto de las
federaciones o confederaciones de cámaras de comercio necesariamente
deben estar “de acuerdo con la ley”. Y se reitera, NO hay Ley que haya
asignado funciones de vigilancia respecto de las federaciones o
confederaciones de cámaras de comercio, pues el artículo 70 de la Ley 2069
de 2020 se limitó a delegar en la Superintendencia de Sociedades la
“inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio”.

Finalmente, el artículo 10 del Decreto 1380 de 2021 que adicionó un artículo

17A al Decreto 1736 de 2021 al referirse a las funciones de la Dirección de
Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos, indicó lo
siguiente (numeral 8):

“Artículo 10. Adiciónese un artículo al Decreto 1736 de 2020, el cual

quedará así: Adicionar el artículo 17A al Decreto 1736 de 2020, el cual
quedará así:

"Artículo 17A. Dirección de Supervisión de Cámaras de

Comercio y sus Registros Públicos. Son junciones de la Dirección
de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos las
siguientes:

(...)
8. Ejercer vigilancia administrativa sobre las cámaras de comercio, así
como sobre sus federaciones y confederaciones en la medida que
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estas últimas administren algún registro público;

(…)”

Sobre el particular, se advierte, nuevamente, lo que ya se indicó hasta la

saciedad, en la medida en que esta función de la Dirección de Supervisión
de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos de la Superintendencia de
Sociedades está huérfana de Ley, pues NO hay Ley que haya asignado
funciones respecto de las federaciones o confederaciones de cámaras de
comercio, ya que el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 se limitó a delegar
en la Superintendencia de Sociedades la “inspección, vigilancia y control de
las cámaras de comercio”.
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Ello es, la Superintendencia de Sociedades con base en una norma con rango
de Ley (artículo 70 de la Ley 2069 de 2020) tiene atribuidas funciones de
vigilancia administrativa respecto de las cámaras de comercio, pero NO tiene
una norma con rango de Ley que le haya atribuido a la Superintendencia de
Sociedades funciones de vigilancia administrativa ni sobre federaciones ni
sobre confederaciones de cámaras de comercio como Confecámaras. Ahora
bien, cuando exista una norma con rango de Ley que le establezca funciones
de vigilancia administrativa sobre las federaciones o confederaciones de
cámaras de comercio, ahí sí y solo ahí, la Superintendencia de Sociedades
podría ejercerlas en los términos visionarios y futuristas con que se
estructuró anticipadamente dicha vigilancia en los ya transcritos artículos del
Decreto 1380 de 2021. Mientras tanto, no. Sin Ley que asigne las funciones
de inspección y vigilancia administrativa ninguna autoridad administrativa
puede atribuirse competencia para tales efectos, pues se requiere que sea
una Ley la que entregue dichas funciones.

Por tanto, y con todo respeto, nuestro propósito es invitar a la Directora de

Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos en particular,
y a la Superintendencia de Sociedades en general, a ajustar su decisión a la
Ley vigente en materia de inspección, vigilancia y control y se abstenga por
ende, de ejercerlas sobre Confecámaras, por cuanto, el ejercicio de tales
funciones debe emanar de una norma con rango de Ley, que a la fecha es
inexistente, pues ésta existe (artículo 70 de la Ley 2069 de 2020) para la
vigilancia administrativa de las cámaras de comercio pero NO para la
vigilancia administrativa de federaciones y confederaciones de cámaras de
comercio como es el caso de Confecámaras.

Así las cosas, y a propósito de la vigilancia administrativa de las instituciones

de utilidad común como lo es Confecámaras, el artículo 2 de la Ley 22 de
1987 autorizó al Presidente de la República (obsérvese el rango de Ley)
delegar en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor de
Bogotá, la función de inspección y vigilancia que le corresponde sobre dichas
instituciones de utilidad común como Confecámaras.

Dice el artículo 2 de la Ley 22 de 1987 lo siguiente:

Artículo 2. El Presidente de la República podrá delegar en los

Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor de
Bogotá, D.E., de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 [hoy
artículo 189] de la Constitución Política, la función de inspección y
vigilancia que ejerce sobre las instituciones de utilidad común.

Esta delegación establecida en la Ley, óigase bien, en la Ley, fue

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inicialmente reglamentada en el Decreto 432 de 1988 asignando la

inspección y vigilancia sobre las fundaciones y corporaciones a la Alcaldía
Mayor de Bogotá, exclusivamente, para ejercer control sobre las sesiones
que realicen las asambleas, inclusive designando delegados a ellas.

Posteriormente, por medio del Decreto 1318 de 1988, el Presidente delegó

en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor del Distrito
Especial de Bogotá, la función de ejercer la inspección y vigilancia sobre las
Instituciones de utilidad común domiciliadas en el respectivo Departamento
y en la ciudad de Bogotá, que no estén sometidas por Ley a la vigilancia de
otra entidad. En concordancia con dicho estatuto, el Decreto 1093 de 1989
ordenó que a dichas entidades debían remitirse por parte de las instituciones
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de utilidad común, sus estatutos, los proyectos de presupuesto y los

balances de cada ejercicio.

Así las cosas, es obligatorio concluir que la Superintendencia de Sociedades

hoy, al igual que la Superintendencia de Industria y Comercio en el pasado,
a pesar de que sus decretos reglamentarios y organizacionales de su
estructura y funciones previeran que esas entidades podían ejercer vigilancia
administrativa (inspección, vigilancia y control) sobre las federaciones y
confederaciones de cámaras de comercio dichas funciones jamás han podido
ser ejercidas por cuanto NO hay norma de rango de Ley que las hubiese
delegado ni antes ni ahora en dichas superintendencias, por lo cual han
carecido y carecen de competencia para el ejercicio de funciones de vigilancia
administrativa sobre federaciones o confederaciones de cámaras de
comercio.

II. INADECUADA VINCULACIÓN A TERCEROS

El inciso 1° del artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y de

lo Contencioso Administrativo (CPACA) contempla en su parte pertinente, lo
siguiente frente a la comunicación a terceros de las actuaciones
administrativas:

“Artículo 37. Deber de comunicar las actuaciones

administrativas a terceros. Cuando en una actuación administrativa
de contenido particular y concreto la autoridad advierta que terceras
personas puedan resultar directamente afectadas por la decisión, les
comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma y el
nombre del peticionario, si lo hubiere, para que puedan constituirse
como parte y hacer valer sus derechos. (…)”

Como puede advertirse en el transcrito artículo 37 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA),
el deber de comunicar actuaciones administrativas a terceros está
constitucionalmente vinculado a garantizar los derechos al debido proceso y
defensa, así como el principio de publicidad, posibilitando que terceras
personas que puedan resultar directamente afectadas por una decisión, sean
comunicadas para que se logren ejercer los derechos que a bien tengan.

Esto implica tres requisitos o condiciones esenciales para poder proceder a

esa comunicación:

• Que se trate de una actuación administrativa de carácter particular y

concreta;
• Que la autoridad advierta la posibilidad de una afectación directa a
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terceros;
• Que dicha afectación no sea hipotética o eventual, sino real, concreta y
potencialmente lesiva de sus derechos o intereses jurídicos.

En la Resolución expedida por la Dirección de Supervisión de Cámaras de

Comercio y sus Registros Públicos NO se expone ninguna motivación fáctica
ni jurídica que permita advertir en qué medida la actuación administrativa
podría generar afectación directa a las 58 Cámaras de Comercio afiliadas a
Confecámaras o a sus representantes en la Junta directiva.

Tampoco se desprende del contenido del requerimiento -centrado en la

situación administrativa, contable y financiera de Confecámaras- que se
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esté discutiendo o definiendo nada que incida sobre la situación jurídica de

las afiliadas en general o de alguna de ellas en particular. Esto lleva a concluir
que no se satisface el supuesto fáctico que habilita la comunicación a
terceros.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que el artículo 37

del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA) busca garantizar el debido proceso y el derecho de
defensa de quienes puedan verse directamente perjudicados por una
actuación administrativa. Sin embargo, esa misma jurisprudencia ha sido
clara en que no todo tercero potencialmente interesado debe ser notificado,
sino únicamente aquellos cuya situación jurídica concreta pueda ser
modificada o afectada.

En este sentido, en Sentencia C-341 de 2014, que analizó la

constitucionalidad del artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Corte Constitucional concluyó
que:

“(...) Según lo planteado en el numeral 4 de esta providencia, el

artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, se encuentra dentro de la primera
parte del Código, en la que se regula el Procedimiento Administrativo,
es decir, la forma en se surten las actuaciones de la administración, y
de manera particular, establece el deber de la administración de
comunicar la existencia de una actuación administrativa de contenido
particular y concreto, a terceras personas que a juicio de la autoridad
puedan resultar directamente afectadas por la decisión que en
ella se adopte (…)”

En este sentido, también se advierte que la actuación desplegada por la

Superintendencia de Sociedades no expone una justificación suficiente para
comunicar la resolución a los terceros identificados, máxime cuando la
actuación administrativa se sustenta en un requerimiento de información
general y no en una actuación administrativa con incidencia sancionatoria
respecto de alguna situación en particular que pudiese afectar a uno o varios
terceros en particular.

Tampoco existe una argumentación clara u objetiva sobre la posible

afectación directa de los terceros identificados, por lo cual la inclusión masiva
e indiscriminada de destinatarios vulnera el principio de legalidad y
razonabilidad, y excede los límites del deber de comunicación a terceros con
fundamento en el artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (CPACA).” (Negrillas del texto original)
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Con el mismo radicado, Confecámaras remitió en 938 folios la siguiente

información:

“III. ENVÍO DE LA INFORMACIÓN REQUERIDA

(…)

1. Estados Financieros certificados de los años 2022 y 2023 con las

respectivas notas.

Respecto de los Estados Financieros correspondientes al año 2024 remitimos

certificación expedida por el Revisor Fiscal en la que se informa que éstos se
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encuentran surtiendo el proceso de revisión y emisión del dictamen para su

aprobación.

2. Extracto autorizado de las actas de la Junta directiva y de la Asamblea

General donde obra la aprobación de los Estados Financieros del año 2022 y
del año 2023.

Respecto de los Estados Financieros correspondientes al año 2024 remitimos

certificación expedida por el Revisor Fiscal en la que se informa que éstos se
encuentran surtiendo el proceso de revisión y emisión del dictamen para su
aprobación.

3. Dictámenes del Revisor Fiscal correspondientes a los años 2022 y 2023.

Respecto del Dictamen del Revisor Fiscal correspondiente al año 2024
remitimos certificación expedida por el Revisor Fiscal en la que se informa
que los estados financieros para la vigencia 2024 están en el proceso de
revisión y emisión del dictamen para su aprobación.

4. Respecto de la certificación de cumplimiento de normas contables y

fiscales emitidas por el revisor fiscal, nos permitimos indicar que la misma
está contenida en el dictamen correspondiente a las vigencias 2022 y 2023.

Respecto del año 2024 remitimos certificación expedida por el Revisor Fiscal
en la que se informa que los Estados Financieros para la vigencia 2024 están
en proceso de revisión y emisión del dictamen para su aprobación.

5. Extractos autorizados de las actas de Junta directiva donde consta la

información de los presupuestos aprobados para los años 2022, 2023 y
2024.

6. Extractos autorizados de las actas de Junta directiva donde obran los

seguimientos a la ejecución presupuestal para los años 2022, 2023 y 2024.

7. Políticas contables y extracto del acta de la Junta directiva

correspondiente.

8. Procedimiento Gestión de Presupuesto vigente para los últimos tres (3)

años debidamente aprobado.

9. Procedimientos pagos a terceros, gestión de cartera e inversiones

relacionados con la administración contable y financiera debidamente
aprobados.

10. Organigrama general, el cual no ha tenido modificaciones en los últimos

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tres (3) años.

11. Perfiles de cargos de acuerdo con el organigrama general.

12. Reporte generado por el Ministerio del Trabajo que da cuenta de la

implementación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo,
años 2023 y 2024.

Así mismo, remitimos copia de la solicitud de reporte correspondiente al año

2022 que aún no ha generado el Ministerio del Trabajo.

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13. Informes de auditorías internas efectuadas por la firma SGS S.A.,

externas efectuadas por ICONTEC y planes de mejoramiento
implementados (fecha de inicio, terminación y efectividad de la acción)
dentro del Sistema de Gestión de Calidad para los últimos tres (3) años.

14. Informes de gestión y cuentas anuales rendidos por el Presidente y Junta

directiva para los años 2021 - 2022, 2022 - 2023 y 2023 - 2024.

15. Anualmente junto con la Revisoría Fiscal se evalúan y comunican los

riesgos a efectos de que consten en el dictamen emitido, como aparece en
los Estados Financieros 2022 y 2023 dictaminados remitidos en el numeral
1 anterior, sección de notas, en la sección 3. Resumen de las Principales
Políticas contables, subsección 3.2 Instrumentos Financieros, numeral 3.2.8
Factores de riesgo financiero, se describen los tipos de riesgo a los que está
expuesta la confederación que surgen del uso de instrumentos financieros
en los que se encuentran: riesgo de liquidez, riesgo de mercado y riesgo
crediticio.

16. Programas anuales de trabajo aprobados por la Junta directiva en los

años 2022, 2023 y 2024, así como los extractos de las actas donde obra su
aprobación.

17. Extracto autorizado de las actas de la Junta directiva donde obra la

aprobación de los términos de referencia para la elección del revisor fiscal
en los últimos dos (2) periodos.

18. Extracto autorizado de las actas de la Asamblea donde obra la elección

del Revisor Fiscal y el mecanismo para su elección en los últimos dos (2)
periodos.

19. Estatutos y actas de la Asamblea General donde obra su aprobación, las

cuales se encuentran inscritas en el Registro de Entidades Sin Ánimo de
Lucro.

20. En relación con los procedimientos y requisitos para la afiliación de

Cámaras remitirse al artículo 6 de los Estatutos enviados en el numeral 19.
Adicionalmente, remitimos el extracto autorizado del acta de la reunión de
la Junta directiva en la que se aprobaron recientemente los requisitos para
la afiliación de la Cámara de Comercio de Soacha.

21. Manual de gestión de contratación y sus modificaciones vigentes durante

los últimos tres (3) años.

22. No obstante no estar obligados a la implementación de control interno

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por tratarse de un requisito propio para las entidades públicas,

Confecámaras tiene definidos los roles y responsabilidades previendo el
seguimiento escalonado de las actividades planeadas para el cumplimiento
de sus objetivos y se encuentra adelantando una evaluación de la madurez
de su control interno para cerrar brechas frente a sus procedimientos y
fortalecer la documentación relacionada.

23. Certificado de implementación y cumplimiento de Sistema de Gestión de

Calidad ISO 9001:2015 en Diseño, Desarrollo y Operación de Sistemas de
Información Registrales y de Apoyo para la Red de Cámaras de Comercio,
para los últimos tres años.
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24. Manuales de atención de prestación de servicios a las afiliadas.

25. Política general de seguridad de la información debidamente aprobada

en el marco del Sistema de Gestión de Calidad ISO 9001: 2015.

26. Procedimiento aprobado para el manejo de documentos.

27. Informe de demandas judiciales o ante tribunales de arbitraje contra la

Confederación en curso y sentencias proferidas en los últimos tres (3) años.”

En consecuencia, Confecámaras solicitó:

“V. SOLICITUD

Con base en lo anteriormente expuesto, solicito a la señora Directora, se

sirva ordenar, de manera inmediata, el ARCHIVO de la actuación
administrativa de la referencia teniendo en cuenta que la Superintendencia
de Sociedades carece de competencia para ejercer la función de vigilancia
administrativa sobre la Confederación Colombiana de Cámaras de
Comercio - Confecámaras.” (Negrillas del texto original)

2.7. Mediante correo electrónico del 11 de julio de 2025, radicado 2025-01-

512608 del 16 de julio de 2025, el ciudadano Sebastián León radicó una queja
en donde manifestó lo siguiente:

“(…) Ejerciendo la facultad1-obligación (sic) que la legislación establece en

la Inst. (sic) que Ud. representa, de vigilar, inspeccionar, controlar las
Cámaras, Federaciones, Confederaciones de Comercio, lo insto aperturar o,
en virtud de, vincular y/o testear, en una investigación ya iniciada, la
información que abajo se adjunta.

Como premisas, las actuaciones que CONFECÁMARAS ha venido realizado

respecto de dineros [bien] públicos dentro del Registro de garantías
mobiliarias que aquella administra y, que la Superintencia (sic) ejerce el
deber-jurídico (sic) de observar el cuidado que sobre aquellos se den.

Valídece (sic) la veracidad de la info. (sic) aformal (sic) contenida en los

cuadernos-contable de los que aquí se están tratando y establezca, su valor-
jurídico formal dentro de un proceso en legalidad, las consecuencias
normativas conforme lo ha . (sic) establecido la ley para cada supuesto-de-
casos que de aquellos libros contables se pueda(n) desprender(sen).”
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Con la presente queja se anexó un archivo en Excel de radicado 2025-01-

Validar documento Res. 325 19-01-2015

512608-A001.

2.8. El 15 de julio de 2025 mediante radicado 2025-01-510263, la

Superintendencia de Sociedades certificó lo siguiente:

“EL SUSCRITO COORDINADOR DEL GRUPO DE RELACIÓN ESTADO –

CIUDADANO DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
CERTIFICA

Que la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES a partir del 1 de enero de

2022 ejerce las funciones de supervisión asignadas por la ley sobre la
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CONFEDERACIÓN COLOMBIANA DE CÁMARAS DE COMERCIO –

CONFECÁMARAS identificada con NIT 860.025.614-0, de conformidad
con lo previsto en el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 y en los numerales
50 y 51 del artículo 7 del Decreto 1736 de 2020 modificado por el artículo 4
del Decreto 1380 de 2021.

La presente certificación se expide a solicitud del ciudadano DIEGO

TORRESGÓMEZ (radicados 2025-01-455260 y 2025-01-455566 del 18 de
junio de 2025), petición trasladada por competencia por parte de la
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ.”

2.9. Mediante correo electrónico del 15 de julio de 2025, radicado 2025-01-

522980 del 21 de julio de 2025, el ciudadano Francisco Nieto Peñaranda remitió
a esta Superintendencia, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría
General de la República y a algunos medios de comunicación, un oficio dirigido
a la junta directiva de Confecámaras en la cual señaló siete puntos donde
denuncia presuntas irregularidades relacionadas con: (i) el salario del
presidente ejecutivo de la Confederación, (ii) relacionamiento con el congreso y
el sector público, (iii) empresas que tienen un objeto social, pero realizan
actividades diferentes para la Confecámaras, (iv) gastos por alojamiento y
manutención, (v) gastos por tiquetes aéreos, (vi) gastos por restaurantes y (vii)
gastos por homenajes.

Con la presente queja se anexaron dos archivos en Excel, denominados:

 “CC98_Gastos2025”
 “salarios julian” (sic)

2.10. La Contraloría General de la República expidió la Resolución

Reglamentaria Ejecutiva 0150-2025 del 16 de julio de 2025, mediante la cual
actualizó la sectorización de los sujetos de vigilancia y control fiscal a cargo de
esa entidad y en el artículo 3 numeral 61 incluyó de manera expresa a
Confecámaras.

2.11. Mediante correo electrónico del 17 de julio de 20254, radicados 2025-01-

530027 y 2025-02-016506 del 23 de julio de 2025, Confecámaras envió un
documento denominado “Alcance solicitud de archivo de la actuación”, donde
señaló:

“II. FUNDAMENTOS ADICIONALES DE LA SOLICITUD DE ARCHIVO

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La actuación administrativa de la referencia se debe archivar por las

siguientes consideraciones:

1. La Superintendencia de Sociedades carece de competencia para

ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio - Confecámaras- en tanto ésta
no administra ningún registro público

4 La Superintendencia de Sociedades recibió dos correos electrónicos el 17 de julio de 2025, uno a las 9:55
a.m. y otro a las 4:15 p.m.
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No obstante que la Resolución No 2025-01-444349 del 11 de junio de 2025

no contiene adecuada sustentación para inferir a cuál registro público hace
esta referencia, los antecedentes sobre el asunto nos llevan a entender que
podría relacionarse con el Servicio de Garantías Mobiliarias.

La operación de garantías mobiliarias prevista en la Ley 1676 de 2013 y en

la Ley 2070 de 2025, no constituye un registro de carácter público ni otorga
competencias a Confecámaras propias de la administración pública.

En efecto, la Ley 1676 de 2013 de garantías mobiliarias y el Decreto 1835

de 2015, incorporado al Decreto 1074 de 2015 del Sector Comercio,
Industria y Turismo, estructuró e implementó la operación de las garantías
mobiliarias, como un servicio virtual, centralizado, de bajo costo, de consulta
pública y de alta disponibilidad, a través del cual los acreedores
garantizados, pueden anotar sus garantías mobiliarias con el fin de darles
publicidad, prelación y oponibilidad.

Según lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 1676 de 2013, lo anterior

consiste en un sistema de archivo, de acceso a la información de carácter
nacional, que tiene por objeto dar publicidad a través de Internet, en los
términos previstos en la ley, a los formularios de la inscripción inicial, de la
modificación, prórroga, cancelación, transferencia y ejecución de garantías
mobiliarias.

El servicio de garantías mobiliarias no es obligatorio, su acceso es voluntario

por acuerdo de las partes de una relación subyacente de crédito.

No es función del Servicio de Garantías Mobiliarias velar porque la

información incorporada en los formularios de registro sea completa, precisa,
correcta o legalmente suficiente, ni efectuar ningún examen o calificación
registral de su contenido o de los documentos anexos a los formularios de
registro; es decir, no se le encarga una función de control de legalidad de
actos privados.

El sistema de archivo electrónico es una anotación a cargo del acreedor como

antes se explicó y no implica el ejercicio de función pública alguna, y mucho
menos, ejercicio de autoridad inherente al Estado, pues no otorga el derecho
de contradicción a través de recursos administrativos. El repositorio
electrónico recibe los formularios debidamente diligenciados a través de la
plataforma y se limita a proveer las copias que se le requieran.

2. Alcance de la Ley 2470 de 2025 (recientemente expedida)

Esta claridad acerca de la naturaleza del servicio de garantías mobiliarias ha

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sido reiterada y confirmada con la reciente expedición de la Ley 2470 del 2

de julio de 2025, publicada en la Edición No. 53.169 del Diario Oficial del
2 de julio de 2025. En efecto, en el inciso segundo del numeral i) del artículo
3 de la Ley 2470 de 2025 establece con precisión que, la anotación de
garantías mobiliarias de que trata la Ley 1676 de 2013 constituye un
servicio con lo cual aclara la denominación imprecisa y equivocada de
denominarlo registro, para precisar que la expresión servicio corresponde
sustancialmente a su naturaleza, tal y como se ha explicado, además de
precisar que lo que se paga como contraprestación por los derechos del
servicio es un precio.

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En efecto, el inciso segundo del numeral i) del artículo 3 de la Ley 2470 de

2025, reza:

“Artículo 3. Creación de la política pública y sus lineamientos.

(…)

i) (…)

Los créditos aprobados que se respalden con garantías mobiliarias

deberán inscribirse en el servicio de garantías mobiliarias de que
trata la Ley 1676 de 2013. Los derechos de este servicio para todos
los efectos son un precio fijo y razonable a cargo de la entidad
financiadora.” (Énfasis particular).

El hecho de que la misma Ley 2470 del 2 de julio de 2025 señale que los
derechos por el servicio de garantías mobiliarias “para todos los
efectos” son un precio a cargo de la entidad financiadora, reitera que se
trata de un servicio que genera una contraprestación denominada precio,
que es propio de las relaciones contractuales entre particulares, con lo cual
se corrobora que nunca ha tenido la naturaleza de tasa.

De esta forma, el entendimiento completo de la interpretación de la Ley 2470

del 2 de julio de 2025 frente a la Ley 1676 de 2013 es: (i) es un servicio
de anotación a cargo del acreedor y no constituye un registro
público; y (ii) los derechos del servicio para todos los efectos son un
precio a favor del operador del servicio.

La Corte Constitucional ha explicado en varias oportunidades, entre ellas, en

Sentencia C-245 de 2002 que:

“(…) la interpretación con autoridad está encuadrada dentro del

ejercicio de la función legislativa del Congreso; de tal forma que los
límites de ésta para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada
se someten a los parámetros constitucionales que condicionan dicha
función, así como al contenido mismo de la ley que se interpreta, pues
la actividad del mencionado órgano consiste en expedir disposiciones
que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y hacer posible
su fácil y correcto entendimiento, con el efecto de la integración final
de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada (…)”.

De otra parte, en Sentencia C-076 de 2007, la Corte Constitucional expone

que:

“(…) Los límites de la función legislativa de interpretación se concretan

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en el respeto de los parámetros constitucionales que condicionan el

ejercicio dicha función, esto es, en la obligación de expedir
disposiciones que tiendan a aclarar o determinar el sentido exacto de
las normas oscuras, vagas o imprecisas y, por ende, hacer posible su
fácil y correcto entendimiento, con el propósito de lograr la integración
en un sólo cuerpo jurídico de la norma interpretativa junto con el
precepto interpretado (…)”.

También es importante mencionar que, de conformidad con lo establecido

en el artículo 14 del Código Civil y en el artículo 58 del Código del Régimen
Político y Municipal, cuando una ley posterior declara el sentido de otra, ese
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sentido se entiende incorporado en la norma anterior, como si siempre

hubiese sido ese el sentido.

Así las cosas, la Ley 2470 del 2 de julio de 2025 aclaró que de lo que habla
la Ley 1676 de 2013 es un servicio de garantías mobiliarias (servicio
de anotación) y no de un registro público, razón por la cual es claro que
Confecámaras no administra registro público alguno.

La Superintendencia de Sociedades resalta que la Dirección de Supervisión

de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos de la Superintendencia de
Sociedades tiene competencia para ejercer vigilancia sobre Confecámaras
por cuenta de que el artículo 10 del Decreto 1380 de 2021 que adicionó un
artículo 17A al Decreto 1736 de 2020 (numeral 8), al referirse a las funciones
de la Dirección de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros
Públicos, indica que puede “ejercer vigilancia administrativa sobre las
cámaras de comercio, así como sobre sus federaciones y confederaciones
en la medida que estas últimas administren algún registro público;”,
lo cual es improcedente, pues, por un lado, esa facultad de ejercer vigilancia
administrativa está plasmada en un decreto requiriéndose que esté en una
ley (reserva legal), y de otro lado, porque Confecámaras no administra
ningún registro público, como ya quedó atrás explicado.

Así las cosas, el servicio de garantías mobiliarias no constituye un registro

público y en consecuencia, no da origen a soportar un argumento jurídico
que determine la competencia de esa Superintendencia para ejercer las
funciones de inspección, vigilancia y control sobre la Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio - Confecámaras-. ejercer las
funciones de inspección, vigilancia y control sobre la Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio - Confecámaras-.

III. PETICIONES

Archivar la actuación administrativa por cuanto la Dirección de Supervisión

de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos de la Superintendencia de
Sociedades, carece de competencia para ejercer vigilancia administrativa
sobre la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio -
Confecámaras-.”

2.12. Mediante correo electrónico del 21 de julio de 2025, radicado 2025-01-

537788 del 25 de julio de 2025, la Cámara de Comercio de Casanare en calidad
de miembro de junta directiva de Confecámaras manifestó:

“(…) En coherencia con lo expuesto, informamos a este Despacho que, como

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miembros del órgano colegiado de administración, hemos solicitado

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formalmente a la administración de Confecámaras que atienda el

requerimiento contenido en el artículo segundo de la Resolución No. 2025-
01-444349.

Nuestra solicitud instó a la administración a aportar la totalidad de la

documentación requerida, que incluye, entre otros, estados financieros,
actas de junta directiva, presupuestos, manuales e informes, lo cual fue
cumplido dentro del plazo establecido, según lo informado a esta cámara.
(…)”

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2.13. El 28 de julio de 2025, mediante radicado 2025-01-541368, el Ministerio

de Comercio, Industria y Turismo trasladó a esta Superintendencia la queja
presentada por el ciudadano Francisco Nieto Peñaranda. Con este traslado se
anexaron dos archivos en Excel con la siguiente denominación:

 “CC98_Gastos2025”
 “salarios julian” (sic)

2.14. Mediante correo electrónico del 15 de agosto de 2025, radicados 2025-

01-586801 y 2025-01-586807 del 19 de agosto de 2025, la Directora Distrital
de Inspección, Vigilancia y Control de la Alcaldía Mayor de Bogotá remitió por
competencia a esta Superintendencia la petición de información presentada por
Gonzalo Pinzón Pinzón, donde solicita si Confecámaras se encuentra registrada
en esa entidad para efectos de vigilancia, control e inspección.

TERCERO. CONSIDERACIONES

3.1. Confecámaras reconoció que está sujeta a vigilancia administrativa

de esta Superintendencia y previamente a la expedición de la Ley 2069
de 2020 a la Superintendencia de Industria y Comercio

Confecámaras ha reconocido y declarado públicamente su condición de vigilada

de la Superintendencia de Industria y Comercio y posteriormente de la
Superintendencia de Sociedades tal como lo ha reportado anualmente en el
formulario para renovar su inscripción en el Registro de Entidades sin Ánimo de
Lucro5, como se evidencia a continuación:

 Formulario de renovación de la inscripción del 2025:

Consultado el expediente de Confecámaras que reposa en los registros de la

Cámara de Comercio de Bogotá, se advierte que para la vigencia 2025 declaró
que la entidad que ejerce inspección, vigilancia y control es la Superintendencia
de Sociedades:
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 Formulario de renovación de la inscripción del 2024:

5El principio de publicidad en el derecho registral implica que los actos inscritos en registros públicos producen
efectos declarativos, en el sentido de que su inscripción no constituye el acto en sí, sino que declara, exterioriza
una situación y la hace oponible frente a terceros, es decir, exigible.
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Consultado el expediente de Confecámaras que reposa en los registros de la

Cámara de Comercio de Bogotá, se advierte que para la vigencia 2024 declaró
que la entidad que ejerce inspección, vigilancia y control es la Superintendencia
de Sociedades:

 Formulario de renovación de la inscripción del 2023:

Consultado el expediente de Confecámaras que reposa en los registros de la

Cámara de Comercio de Bogotá, se advierte que para la vigencia 2023 declaró
que la entidad que ejerce inspección, vigilancia y control es la Superintendencia
de Sociedades:
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Validar documento Res. 325 19-01-2015

 Formulario de renovación de la inscripción del 2022:

Consultado el expediente de Confecámaras que reposa en los registros de la

Cámara de Comercio de Bogotá, se advierte que para la vigencia 2022 declaró
que la entidad que ejerce inspección, vigilancia y control es la Superintendencia
de Sociedades:

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De igual manera, consultados los expedientes de Confecámaras que reposan en

los registros de la Cámara de Comercio de Bogotá, se advierte que para la
vigencia 2021 y 2020 declaró que la entidad que ejerce inspección, vigilancia y
control es la Superintendencia de Industria y Comercio.

Conforme a las anteriores renovaciones obran las respectivas declaraciones en

los certificados de existencia y representación legal de Confecámaras oponibles
a terceros como consta en el acto de apertura de la actuación administrativa.
Dichas declaraciones fueron efectuadas libre y espontáneamente por
Confecámaras; la información consignada en los formularios del Registro Único
Empresarial y Social (RUES) se presenta bajo la gravedad del juramento, lo que
implica que, quien la suministra, declara que los datos consignados son ciertos,
veraces, confiables y exactos. Lo anterior se refleja en la siguiente imagen del
certificado de existencia y representación legal:
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

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También se debe resaltar que, Confecámaras, ha reconocido expresamente su

calidad de supervisado de la Superintendencia de Sociedades, en los estados
financieros con corte al 31 de diciembre de 2022 y 20236, como se muestra a
continuación:

Estados financieros: “La Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio

- Confecámaras obtuvo su personería jurídica mediante la resolución número
3926 el 14 de julio de 1969, otorgada por el Ministerio de Justicia; inscrita
en la Cámara de Comercio de Bogotá el 4 de febrero de 1997 bajo el número
00001770 del libro I de las Entidades Sin Ánimo de Lucro. La
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

Superintendencia de Sociedades es la entidad que ejerce la función

Validar documento Res. 325 19-01-2015

de vigilancia.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)

De acuerdo con lo anterior para esa Confederación es claro que en su carácter

de entidad sin ánimo de lucro está bajo la inspección, vigilancia y control de la
Superintendencia de Sociedades, no de otra manera se explica que reconozca y
declare públicamente esta condición, aunque ahora pretenda desconocerla.

6Los Estados Financieros de 2024 no fueron entregados por Confecámaras a la Superintendencia aduciendo
que no han sido aún dictaminados por el revisor fiscal.
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3.2. Pronunciamiento frente a la solicitud de archivo por presunta falta

de competencia para ejercer funciones de supervisión sobre la
Confederación en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 2069
de 2020

Revisada la postura de Confecámaras este Despacho manifiesta que no

comparte la interpretación que hace del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020, en
cuanto se expuso un ejercicio hermenéutico eminentemente exegético que
obstaculizó su correcta comprensión. En particular, dicho análisis omitió
incorporar el elemento histórico-genético, así como una interpretación
sistemática y finalista que le hubiera permitido identificar qué hechos llevaron al
legislador a expedir la referida disposición, qué necesidades eran satisfechas por
la fuente en el momento de su producción, cuál era el contexto del sistema
jurídico en materia de inspección, vigilancia y control de las federaciones y
confederaciones de cámaras de comercio antes de la entrada en vigencia de la
Ley 2069 de 2020 y de esa manera establecer el verdadero alcance y contenido
normativo.

3.2.1. La interpretación de la ley y sus elementos

Según el Diccionario de la Lengua Española interpretar significa explicar o

declarar el sentido de algo, y principalmente el de un texto problemático y para
abordar ese proceso existen criterios legales desarrollados jurisprudencial y
doctrinariamente que no son piezas independientes, sino partes que deben
conjugarse para evitar resultados incorrectos.

Para iniciar nuestro análisis, es necesario referirnos a las reglas de interpretación

de la ley consagradas en el Capítulo IV del Título Preliminar del Código Civil
(interpretación auténtica, interpretación doctrinal, interpretación gramatical,
sentido corriente de las palabras, sentido técnico de las palabras, interpretación
sistemática, interpretación extensiva e interpretación con equidad), y en la Ley
153 de 1887.

MARCO GERARDO MONROY7 explica la génesis de estos métodos de

interpretación, observado que guardan correspondencia con las respectivas
previsiones del Código Civil Chileno y del Código de Luisiana, y que ANDRÉS
BELLO retomó los criterios formulados en su momento por SAVIGNY:

“El capítulo IV del título preliminar del Código Civil Colombiano (arts 25 a
32) se refiere a la interpretación de la ley y corresponde a los artículos 19 a
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

24 del Código Civil Chileno, tomados según BELLO, de los artículos 13 a 18

Validar documento Res. 325 19-01-2015

y 20 del Código de Luisiana, excepto el 24 (correspondiente al 32

colombiano) sobre el cual no indica procedencia. El artículo 25 del Código
Civil Colombiano puede considerarse basado en el artículo 3º del Código
chileno8.

En cuanto a los métodos, don ANDRÉS BELLO estableció como

criterios los cuatro elementos que menciona SAVIGNY: el gramatical,
el lógico, el histórico y el sistemático. Sin embargo, para SAVIGNY,

7 MONROY CABRA, Marco Gerardo “Introducción al Derecho”. Editorial Temis; págs. 469 y 470.
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a los cuatro elementos ya enunciados, deberían agregarse otros,

como el motivo de la ley, el examen del conjunto de la legislación y
el resultado de la interpretación.

Algunos autores consideran que el método consagrado

originalmente en el Código Civil colombiano, que es el mismo Código
Civil chileno, era el exegético, mientras que otros le dan importancia
a la influencia de SAVIGNY.

La ley 153 de 1887 estableció novedades en cuanto a los medios de

interpretación. El artículo 4º determinó que la doctrina constitucional es
norma interpretar las leyes y les dio influencia a los principios del derecho
natural y las reglas de jurisprudencia. El artículo 5º de la mencionada ley
153 permite utilizar en la interpretación cualquier ley colombiana, la
doctrina constitucional, la crítica y la hermenéutica, dentro de la
equidad natural y la doctrina constitucional, lo que ha dado lugar a que
algunos autores consideren que quedó derogado el artículo 27, inciso 1º, del
Código Civil.

Consideramos que el inciso 1º del artículo 27 del Código Civil está vigente,
pero debe interpretarse en forma armónica con los artículos 4º y 5º de la ley
153 de 1887, y reconocemos que sería regresivo considerar que el
método utilizado por el legislador colombiano es el exegético9.
(Negrillas y subrayas fuera del texto).

Reiterando su criterio, MONROY CABRA al analizar el “elemento gramatical”

consagrado en el artículo 27 del Código Civil, explicó que una interpretación
finalista, sistemática y que consulta la realidad social debe negarse a
considerar como único método el exegético.

Dijo el citado tratadista:

“El artículo 27 del Código Civil dice que ‘cuando el sentido de la ley sea claro,
no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu’.

(…)

Consideramos que el inciso 1º del artículo 27 del Código Civil no

consagró una interpretación exegética de la ley. En una nota al artículo
19 inciso 1 del llamado Proyecto Inédito de BELLO se lee: ‘Nosotros creemos
que los más seguro atenernos a la letra; pero no debemos ampliarla o
restringirla, sino cuando de ella resultan evidentes absurdos o
contradicciones (…)”
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Al hablar de evidentes absurdos y contradicciones, parece que BELLO está

descartando la interpretación judaica, cuando se entiende esta como la que
‘sacrifica el claro sentido de la ley a un empleo erróneo o equivocado de las
palabras de que se ha servido el legislador’. La pregunta es: ¿cómo
interpreta la doctrina chilena esta norma? Prescindiendo de quienes por
considerarla natural casi ni la analizan, hay dos posiciones interesantes. Una
de ellas es la recogida en las explicaciones del Código Civil, que con base en
COOD y FÁBRES, publicó la Academia de Leyes y Ciencia Política de Chile.
Allí se parte del supuesto de que esta norma, que puede permitir en casos

MONROY CABRA, Marco Gerardo “Introducción al Derecho”. Editorial Temis; págs. 469 a 470.
9
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excepcionales resultados inequitativos o absurdos, solo se justifica en cuanto

la técnica legislativa ha llevado a un ‘alto grado de perfección’ la expedición
de las leyes. Por lo mismo, no puede aplicarse si conduce a monstruosos
absurdos y tiene en ese sentido limitaciones naturales. La otra posición de
interés es la de FUEYO. Sostiene este que no es lo mismo ‘tenor
literal que sentido’, y que, por tanto, el solo tenor literal claro no
hace claro el sentido de una ley. La claridad solo resulta después de
la aplicación de los cuatro elementos, gramatical, lógico, histórico y
sistemático’.

Una interpretación finalista, sistemática y que consulta la realidad

social debe negarse a considerar como único método el exegético y
entender que el inciso 1º del artículo 27 del Código Civil debe
interpretarse en consonancia con lo previsto en la ley 153 de 1887.

(…)

La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 2 de septiembre de

1936, con ponencia del magistrado EDUARDO ZULETA ANGEL
([Link], núm.2154, págs. 338-346), interpretó el inciso 1º del
artículo 27 del Código Civil no en forma exegética sino teniendo en
cuenta la finalidad, sentido y alcance de los artículos 905 y el hoy
derogado artículo 2595 del Código Civil. (…)” (Negrillas y subrayas fuera
del texto).

Así mismo, debe tenerse en cuenta, como lo señala TEIXERA DE SOUSA10, que:

“Como elementos de la interpretación hay que considerar según

SAVIGNY, el elemento gramatical (o sentido literal de la ley), el
elemento lógico (o a construcción lógica de la ley), el elemento
sistemático (o la conexión sistemática existente entre las diversas
reglas previstas en la ley) y, finalmente, el elemento histórico (o la
circunstancia que motivó la elaboración de la ley)11.

En la actualidad, los elementos (o cánones) de la interpretación

continúan siendo próximos a aquellos que fueron definidos por
SAVIGNY: para interpretar una ley, hay que considerar no solo su
texto sino también lo que resulta de su historia, teleología y su
contextualización en el respectivo en el respectivo sistema
jurídico”12

10 TEXEIRA DE SOUSA, Miguel “Introducción al Derecho”. Editorial Temis; págs.308 y 309.

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Validar documento Res. 325 19-01-2015

11SAVIGNY. System des heutigen Römischen Rechts, v. I, pp. 213 ss.; cfr. RÜCKERT, "Savignys Hermeneutik
- Kernstück einer Jurisprudenz ohne Pathologie", en Schröder (ed.), Theorie der Interpretation von
Humanismus bis zur Romantik - Rechtswissenschaft, Philosophie, Theologie, pp. 287 ss.; HUBER, "Savigny's
Lehre von der Auslegung der Gesetze in heutiger Sicht", en JZ, pp. 1 ss.; MEDER, Mißverstehen und Verstehen,
pp. 28 ss.; sobre los antecedentes de la hermenéutica savignyana, cfr. LONGO,
"Philosophiegeschichtebeschreibung nach der Aufklärung: Schleiermacher und der hermeneutische Zirkel von
Philosophie und Geschichte der Philosophie", en Bühler (ed.), Unzeitgemäße Hermeneutik - Verstehen und
Interpretation im Denken der Aufklärung, pp. 223 ss.; para una síntesis de la evolución de la interpretación
jurídica, cfr. COING, Die juristischen Auslegungsmethoden und die Lehren der allgemeinen Hermeneutik, pp.
6 ss.

12Es interesante verificar que los elementos de la interpretación propuestos por SAVIGNY no se apartan mucho
de aquellos que fueron propuestos por BLACKSTONE, Commentaries on the Laws of England, v.I,p.40: “the
words, the context, the subjet matter, the effects and consequence, or the spirit and reason of the law”.
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(…)

“En concreto, los elementos de la interpretación son el elemento

literal (respecto al sentido del texto de la ley), el elemento histórico
(referido al momento en que la ley fue producida), el elemento
sistemático (referido al encuadramiento sistemático de la ley) y el
elemento teleológico (respecto a la finalidad de la ley). El elemento
histórico y el elemento sistemático son ambos elementos de
contexto y estos constituyen, junto al elemento teleológico, los
elementos no literales de la interpretación. Estos elementos de la
interpretación coinciden, en su conjunto, con aquellos que normalmente son
reconocidos en los más variados ámbitos jurídicos.

(…)

Así mismo es importante aclarar que lo que es válido para la

interpretación de la ley es válido, mutatis mutandis, para la
interpretación de cada uno de sus preceptos (…)

Lo que verdaderamente se pretende es que el intérprete encuentre

el espíritu de la ley a partir de su texto con fundamento en su
historia, su sistemática y su teología”. (Negrillas y subrayas fuera del
texto).

En relación con la necesidad de conjugar los diferentes elementos de

interpretación, el mencionado autor comenta:

“Ninguno de los elementos de la interpretación es suficiente en sí

mismo, para poder determinar el significado de la ley, sino que cada
uno de estos contribuye para lograr esa determinación.

(…)

Esto significa que el elemento histórico, el elemento sistemático y el

elemento teleológico deben ser vistos desde una perspectiva
‘aditiva: cada uno de estos elementos trae algo que debe ser
conjugado con aquello que resulta de cada uno de los demás. En
suma, el intérprete debe escoger la interpretación que dentro de los
límites impuestos por la correspondencia mínima con el texto de la
ley y con apoyo en la justificación histórica de la ley, mejor se integre
en el sistema jurídico y mejor se adecúe a las necesidades sociales”13
(Negrillas y subrayas fuera del texto).
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Esta postura sobre la conjugación o integración de los elementos de

interpretación de la ley es prácticamente unánime en la doctrina. Para SAVIGNY
los criterios literal, filológico, gramatical, lógico-sistemático y teleológico no son
“cuatro clases de interpretación entre las cuales pueda escogerse según
el gusto o capricho, sino cuatro operaciones distintas cuya reunión es

Lecturas complementarias: SAVIGNY, System des heutigen Römischen Rechts,v. I, pp.212-245; SOUSA E
BRITO, ¨Hermeneutica e direito”, en BFD, págs.183-195.
13TEXEIRA DE SOUSA, Ob cit; pág. 330. GIRALDO ANGEL, Jaime “Metodología y Técnica de la Investigación

Jurídica”. Ediciones Librería del Profesional.

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indispensable para interpretar la ley”14. (Negrillas y subrayas fuera del

texto).

A su vez, como lo explica INSIGNARES GÓMEZ15, “el sentido literal de la norma

cobra en el proceso de interpretación un doble propósito: por un lado, define el
punto de partida para averiguar el sentido que nos es dudoso, y al mismo tiempo
se convierte en el límite de la actividad interpretativa, como lo señala MEIER-
HAYOZ”.16

En el mismo sentido, al analizar el valor del texto legal, TEXEIRA DE SOUSA17

menciona que este tiene un valor propio que no puede ser ignorado por el
intérprete y que impone dos límites: uno, que todo el significado que
corresponde al texto de la ley tiene que ser un significado posible de esa ley y
dos, que no puede ser considerado por el intérprete un significado que no tenga
en el texto de la ley un mínimo de correspondencia verbal, aun cuando esté
imperfectamente expresado.

De este modo, señala el mencionado autor18 con fundamento en la doctrina

alemana con exponentes tales como LARENZ:

“De esta afirmación pueden extraerse dos consecuencias. La primera

es que el texto de la ley constituye un límite para los demás
elementos de la interpretación, en especial, este texto limita
sustancialmente lo que puede ser considerado en el ámbito del
elemento sistemático.19 Una segunda consecuencia es que no puede
ser calificado como interpretación la conclusión del interprete que
no fuera compatible con el texto de la ley.20 Es lo que sucede, por
ejemplo, cuando la ley es aplicada analógicamente a un caso no previsto en
ella.

B) Límite mínimo

Como el artículo 9, numeral 1 del Código Civil impone la reconstitución del

pensamiento legislativo a partir de los textos, el texto de la ley nunca
constituye un obstáculo a que se pueda ir más allá de ella. Lo que se
exige es una correspondencia mínima con el texto, no que este no
pueda ser superado por el espíritu de la ley. La correspondencia
exigida por el artículo 9, numeral 2 del Código Civil impone un límite
mínimo (esto es, un límite por debajo del cual el intérprete no puede
pasar), no un límite máximo (es decir, no un límite que el intérprete
no pueda superar). Así, el texto de la ley no constituye una frontera
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

14 RODRIGUEZ PANIAGUA. [Link]. pág. 92

15 INSIGNARES Roberto en [Link]

16 Der Richter als Gesetzgener, citado por LARENZ, pág. 318.

17 [Link]., págs. 314.

[Link]., págs. 314 a 316.

[Link] otra profundidad, CHRISTENSEN; KUDLICH, Gesetzesbindung:Vom verikalen zum horizontalen
Verständnis, pp.88 ss.

20 Cfr. LARENZ, Metodología da Ciencia do Direito, 3ª ed., p. 454.

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insuperable por el resultado de la interpretación21, sino más bien un

punto de partida para la obtención de este resultado.

Podemos preguntarnos entonces hasta donde se puede ir con la

interpretación, cuando esta tenga un mínimo de correspondencia con el texto
de la ley. Dentro de una orientación objetivista, la respuesta es la siguiente:
puede irse hasta donde los elementos no literales de la
interpretación lo permitan o, más en concreto, puede irse hasta
cualquiera de los extremos de la interpretación, es decir, hasta la
interpretación restrictiva o hasta la interpretación extensiva. Por ejemplo:
a pesar de que la ley se refiera a la vacuna de los perros, es posible
extenderla a la vacuna de otros animales domésticos. La conjugación
de la orientación objetivista con la exigencia de la correspondencia
literal mínima atribuye a la interpretación un enorme margen: esta
puede permanecer con la confirmación del significado literal de la ley; pero
también puede restringir o ampliar este significado. En consecuencia, es
igualmente grande el margen de legitimación del resultado de la
interpretación”. (Negrillas y subrayas fuera del texto).

Finalmente, frente a lo que podría ser el resultado de la interpretación legal,

existen dos tendencias según JERZY WROBLESKI22:

“Una tendencia presenta la interpretación como el descubrimiento del

significado inherente a la regla general interpretada, y considera la actividad
interpretativa como la reconstrucción de este significado. La otra tendencia
presenta la interpretación como la atribución de un significado (determinada
por varios factores) a la regla general, y considera la interpretación como
una actividad creadora similar a la análoga del legislador”

Por su parte TEXEIRA DE SOUSA23 manifiesta que la reconstitución del

pensamiento legislativo a partir del texto de la ley puede originar situaciones de
coincidencia o de no coincidencia entre el significado literal y la dimensión
pragmática de la ley, y ello conduce, en el primer caso a una interpretación
declarativa o confirmatoria y en el segundo, a una declaración reconstructiva:

“La interpretación declarativa es aquella que resulta de la coincidencia entre

el significado literal y el espíritu de la ley: el texto otorga un significado literal
y el espíritu resultante de los elementos no literales de la interpretación se
muestra compatible con aquel significado, no restringiéndose a él ni
alejándose de él.

(…)
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Validar documento Res. 325 19-01-2015

El significado literal y el espíritu de la ley pueden no coincidir; en este,

supuesto hay que reconstruir el significado de la ley a partir de su texto con
apoyo en su espíritu. En esta reconstrucción es necesario observar el límite

21 DEPENHEUER, Der Wortlaut als Grenze-Thesen zu einem Topod der Verfassungsinter-pretation, pp. 17ss.,
desde otro campo legal, busca combatir el entendimiento del texto de la ley como “frontera” de la
interpretación.

22 JERZY WROBLESKI, Constitución y teoría general de la interpretación jurídica. Madrid. Cuadernos Civitas,
1985, p.18. Citado por INSIGNARES GÓMEZ.
23 Ob., Cit págs. 330 y 331.

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impuesto por el texto de la ley, ya que solo puede ser considerado como
espíritu de la ley aquel que tenga un mínimo de correspondencia con su
texto, aunque esté imperfectamente expresado (C.C., art. 9 num 2).

(…)

El texto puede llevar a atribuir un significado a la ley y los distintos

elementos de interpretación pueden imponer la atribución de un
significado mas amplio o mas restringido a la ley interpretada. En el
primer caso el intérprete realiza una interpretación extensiva;
mientras que en el segundo supuesto, una interpretación restrictiva. Dicho
de otro modo, en la interpretación extensiva, el intérprete induce el
ámbito de aplicación de la ley mas allá de su texto; por el contrario, en
la interpretación restrictiva, el intérprete reduce el ámbito de aplicación de
la ley a su texto. (…)”. (Negrillas y subrayas fuera del texto).

Por su parte, INSIGNARES GÓMEZ, comenta:

“A nuestro parecer, y dada la naturaleza evolutiva el derecho, nos parece

que el encontrar la explicación del sentido de una norma no es óbice para
que en dicho proceso pueda darse una cierta actividad creadora, la
cual estará limitada por los valores sobre los cuales se construye el
ordenamiento”24. (Negrillas y subrayas fuera del texto).

3.2.2. Interpretación del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020

[Link]. Elemento literal y teleológico

Como quiera que toda interpretación de la ley debe comenzar por el análisis de
su texto, a continuación, se transcribe el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020,
que ha generado problemas en su interpretación por parte de Confecámaras:

“Artículo 70. Facilidades para el emprendimiento. Con el fin de generar

sinergias, facilidades y alivios a los emprendedores, a partir del 1 de
enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades ejercerá las
competencias asignadas por la Ley a la Superintendencia de
Industria y Comercio para la inspección, vigilancia y control de las
cámaras de comercio, así como las previstas en los artículos 27, 37 y 94
del Código de Comercio respecto del registro mercantil, el ejercicio
profesional del comercio y la apelación de los actos de registro. Desde dicha
fecha, la mención realizada en cualquier norma jurídica a esta última
superintendencia como autoridad de supervisión o superior
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

jerárquico de las cámaras de comercio se entenderá referida a la

Validar documento Res. 325 19-01-2015

Superintendencia de Sociedades.

El Gobierno nacional garantizará los recursos técnicos, administrativos,

financieros y humanos para el traslado de tales funciones y establecerá
la tarifa o contribución que por concepto del servicio administrativo de
supervisión deberán pagar las cámaras de comercio a la Superintendencia
de Sociedades, de conformidad con los recursos necesarios para tal fin y su
presupuesto, la cual será recaudada por la Superintendencia de Sociedades.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto).

INSIGNARES, Roberto en [Link]

24
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De conformidad con el texto transcrito, se advierte que el mismo legislador deja

sentada en el texto de la norma su finalidad (elemento teleológico) señalando
que “con el fin de generar sinergias, facilidades y alivios a los
emprendedores” se llevará a cabo el “traslado de funciones” que tenía
atribuidas la Superintendencia de Industria y Comercio para vigilar a las cámaras
de comercio a la Superintendencia de Sociedades, para lo cual el Gobierno
Nacional garantizará los respectivos recursos, técnicos, administrativos,
financieros y humanos.

Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia C-113 de 2024 al estudiar

la exequibilidad del referido artículo 70 de la Ley 2069, explicó que este artículo
tiene una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con los objetivos
generales de la ley al disponer la reasignación o transferencia de funciones o
competencias que tenía asignadas la Superintendencia de Industria y Comercio
a la Superintendencia de Sociedades, lo que se alinea con el objetivo general de
la ley de propiciar un marco favorable para el crecimiento y la innovación en el
sector empresarial. Asimismo, explicó que dicha reasignación de funciones
responde a la necesidad identificada por el Congreso de fortalecer la supervisión
para adaptarse mejor a las dinámicas del ecosistema empresarial colombiano.

Las anteriores declaraciones del Alto Tribunal no pueden ser desconocidas como
elemento teleológico de interpretación del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020.

Textualmente, dijo la Corte Constitucional:

“77. Segundo, existe conexidad causal entre el artículo 70 y la Ley 2069 de

2020 pues, como se explicó en el acápite anterior, durante el proceso
legislativo previo a la expedición de dicha norma el Congreso
identificó la necesidad de fortalecer la supervisión de las cámaras de
comercio y otros entes reguladores para que estos se adaptaran
mejor a las necesidades del ecosistema empresarial colombiano. Así,
el Congreso, a partir de un análisis de los retos que enfrentaban los
emprendedores y pequeños empresarios en el país, quienes
frecuentemente se veían obstaculizados por procedimientos
regulatorios ineficientes o desactualizados, encontró que la
transferencia de competencias de la Superintendencia de Industrial
y Comerio a la Superintendencia de Sociedades era una medida
razonable y conducente para fortalecer el emprendimiento. La
respuesta legislativa, articulada a través del artículo 70, fue
diseñada para abordar estos desafíos directamente, al buscar una
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integración más eficaz y dinámica de las cámaras de comercio en el

Validar documento Res. 325 19-01-2015

soporte al emprendimiento.

78. Por lo tanto, existe una conexidad causal entre el artículo 70 y la Ley
2069 toda vez que el cambio introducido por la norma fue concebido
como una herramienta para aprovechar la capacidad técnica y la
experiencia de la Superintendencia de Sociedades en supervisión y
regulación empresarial. Al hacer esto, el Legislador no solo buscaba
mejorar la calidad y la respuesta de la supervisión, sino también
asegurar que las cámaras de comercio pudieran funcionar como
catalizadores efectivos del desarrollo empresarial, ofreciendo
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servicios que realmente respalden las iniciativas de emprendimiento

y la creación de nuevas empresas.

(…)

80. Este enfoque legislativo representa una adaptación estratégica a

las necesidades del sector empresarial, permitiendo que la
supervisión y regulación de las actividades comerciales sea realizada
por funcionarios que no solo entienden la lógica empresarial, sino
que también poseen las competencias técnicas necesarias para
evaluar y orientar adecuadamente el desarrollo empresarial. La
transferencia de funciones de inspección y vigilancia a un órgano
especializado en el ecosistema empresarial es un paso significativo
hacia la simplificación de procesos administrativos, lo que a su vez
se alinea con el objetivo general de la ley de propiciar un marco
propicio para el crecimiento y la innovación en el sector empresarial.

83. En conclusión, el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 tiene una conexidad

temática, causal, teleológica y sistemática con los objetivos generales de la
ley. Esta disposición, al reasignar funciones regulatorias a la
Superintendencia de Sociedades, se alinea temáticamente con el
propósito de la ley de optimizar la estructura de supervisión
empresarial, facilitando un entorno más ágil para las pequeñas y medianas
empresas. Causalmente, responde a la necesidad identificada por el
Congreso de fortalecer la supervisión para adaptarse mejor a las
dinámicas del ecosistema empresarial colombiano. Teleológicamente,
apunta a simplificar el marco regulatorio, haciéndolo más eficiente y menos
oneroso, lo que a su vez contribuye directamente a los fines
legislativos de fomentar un entorno favorable para el
emprendimiento y desarrollo empresarial. Finalmente, su inclusión
es sistemática y coherente dentro del marco legislativo de la Ley
2069, insertándose adecuadamente en un título que busca
consolidar y mejorar las condiciones para el crecimiento empresarial
en Colombia.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

[Link]. Elemento histórico

En línea con lo anterior, para la correcta interpretación del artículo 70 de la Ley

2069 de 2020, debe acudirse ahora al elemento histórico a fin de revisar el
conjunto normativo que antecedió el traslado de funciones de la
Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades
en materia de inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio, sus
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federaciones y confederaciones, para identificar las normas vigentes al momento

Validar documento Res. 325 19-01-2015

de expedición del artículo 70 que pasaron trasladadas a esta Superintendencia.

En ese sentido, el inciso 2 del artículo 27 del Código Civil dice: “Pero bien se
puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o
espíritu claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de
su establecimiento”.

Sobre la creación y funciones de las cámaras de comercio:

• Ley 111 de 1890

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Desde 1890 con la promulgación de la Ley 111 de ese año, las cámaras de
comercio fueron concebidas como entidades que colaboran con el Estado en el
cumplimiento de algunos de sus fines esenciales, hecho que se explica en las
funciones particulares que les han sido atribuidas desde entonces y en las
normas posteriores que se han expedido con este propósito.

En la Ley 111 se les dio el carácter de órganos oficiales del comercio cerca del
mismo Gobierno, y de cuerpos consultores en todos los asuntos relacionadas con
el comercio y la industria. Por lo tanto, se estableció que serían auxiliares del
Ministerio de Fomento en todos aquellos asuntos en que éste estimara
conveniente solicitar su dictamen y concurso.

Conforme a esta ley, las cámaras de comercio eran formadas por elección de los
comerciantes notables de cada localidad, de acuerdo con los trámites que
determinara el Poder Ejecutivo.

Se les atribuyó la facultad de acordar las medidas que creyeran convenientes en

servicio de la industria y el comercio, como entidades autónomas e
independientes, siempre que dichas medidas no fueran contrarias a las leyes o
decretos gubernativos.

También se estableció que tendrían el carácter de Tribunales de Comercio como

árbitros y amigables componedores, para resolver todas las diferencias que
puedan ocurrir entre comerciantes, siempre que las partes quisieran someterse
a su decisión y prescindir de los juzgados o tribunales ordinarios. Por lo cual, se
dispuso que sus decisiones tendrían fuerza obligatoria para las partes que se
hubieren sometido a su fallo.

Se facultó al poder Ejecutivo para reglamentar el establecimiento de cámaras de

comercio en los centros comerciales que estimara conveniente establecerlas, así
como para determinar el número de individuos del gremio comercial que debían
componerlas, los trámites para la elección, las facultades y deberes de la
asamblea y todos los medios conducentes a la completa organización.

• Ley 28 de 1931

Esta Ley es considerada el primer estatuto integral sobre las cámaras de

comercio y en ella se encuentra la facultad atribuida a las cámaras de comercio
para formar confederaciones, como se desprende del siguiente articulado:
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“Artículo 23. Las Cámaras de Comercio del país podrán formar

confederaciones de Cámaras de Comercio por la reunión de un cincuenta
por ciento por lo menos, de las Cámaras del mismo ramo, sea por invitación
que haga la Cámara de Comercio de Bogotá o por iniciativa de tres o más
Cámaras. Las reuniones se harán en la capital de la República o en el lugar
que determine la Mayoría de las Cámaras que habrán de concurrir.

Artículo 24. Las confederaciones de Cámaras de Comercio ejercerán en

cuanto a los intereses colectivos que representen y por analogía, las
atribuciones señaladas a las Cámaras de Comercio en general. Las
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confederaciones conocerán y decidirán de los asuntos que afecten a dos a

más Cámaras de Comercio que formen parte de aquéllas.

Artículo 25. Las Cámaras de Comercio se harán representar en las

confederaciones por tres de sus miembros por lo menos, elegidos en
votación secreta por las respectivas Cámaras.” (Negrillas fuera de texto)

Finalmente, se resalta que el artículo 29 dispuso que en los lugares en que

hubiera cámara de comercio era obligatorio el Registro Público de Comercio.

• Decreto Ley 410 de 1971 por la cual se expide el Código de Comercio

El Titulo VI de esta norma contempla el régimen de las cámaras de comercio

referido a su naturaleza, integrantes, composición de las juntas directivas,
sesiones, elección de las juntas directivas y procedimiento para estos efectos,
requisitos para ser miembro de las juntas, funciones de las cámaras de comercio,
organismos de control y vigilancia, afiliados y sus requisitos, apelaciones de los
actos de las cámaras, entre otros.

• Ley 1727 de 2014

Esta ley reforma el Código de Comercio, fija normas para el fortalecimiento de

la gobernabilidad y el funcionamiento de las cámaras de comercio y dicta otras
disposiciones. Introdujo modificaciones importantes al régimen de
administración y dirección, afiliados y de elecciones de las juntas directivas de
estas entidades.

En lo relacionado con la composición de las juntas directivas, se dispuso un

esquema mixto, entre representantes del Gobierno Nacional, hasta en una
tercera parte de cada junta y por los afiliados elegidos. Lo subrayado, de acuerdo
con la reforma introducida al artículo 80 del Código de Comercio por la Ley 1727
de 2014.

Las funciones de las cámaras de comercio fueron establecidas en el artículo 86,

donde además en el numeral 12 se facultó al Gobierno Nacional para atribuir
funciones a estas entidades.

Dichas funciones están actualmente establecidas en el Código de Comercio, en

el artículo [Link].1.4 del Decreto 1074 de 2015 y en el artículo 166 del Decreto
Ley 019 de 2012, frente a las cuales se puede señalar que están dirigidas a
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colaborar con el Estado en el cumplimiento de varios de sus fines.

Validar documento Res. 325 19-01-2015

En virtud de lo anterior es necesario advertir que a los entes camerales les está
prohibido realizar cualquier acto u operación que no esté encaminado al
exclusivo cumplimiento de sus funciones, como lo dispone el artículo
[Link].1.5. del Decreto 1074 de 2015; dicha limitación existe desde 1978,
cuando en el Decreto 1520 de ese año, se dispuso:

“Artículo 7 Limitación de funciones. Las Cámaras de votación cuantas sean

necesarias. Comercio sólo podrán ejercer las funciones señaladas en el
artículo 86 del Código de Comercio y en el artículo 5o de este Decreto. En
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consecuencia, les está prohibido realizar cualquier acto u operación que no

esté encaminando al exclusivo cumplimiento de las mismas, o que constituya
competencia comercial con las actividades propias del sector privado.”

A este respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-091 de 1997 señaló

que el objeto de estas organizaciones es reglado, es decir, que está establecido
en la ley y en las normas reglamentarias de la misma, al señalar lo siguiente:

“De conformidad con el artículo 78 del Código de Comercio, las cámaras de

comercio son "instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas
por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del
territorio donde hayan de operar". Las funciones de las cámaras no dependen
de la voluntad de los comerciantes inscritos en su respectivo registro
mercantil (artículo 79 Código de Comercio), ni de la de aquellos que pidieron
su creación. No, estas funciones están señaladas por la ley. Así, el
artículo 86 del Código, después de enumerar once (11) funciones, concluye:
"12. Las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional".”
(Negrillas en el texto original).

Dadas las funciones públicas de registro y de interés general atribuidas a las

cámaras de comercio, así como la naturaleza de los recursos que perciben y
administran, el legislador estableció un esquema de vigilancia y control para
asegurar el adecuando cumplimiento de las funciones y el recaudo, manejo e
inversión de los recursos.

De esta manera, en los artículos 87 y 88 del Código de Comercio se facultó en

su orden, a la Superintendencia de Industria y Comercio para ejercer la vigilancia
y el control sobre el cumplimiento de las funciones propias de las cámaras de
comercio (función transferida a la Superintendencia de Sociedades por el artículo
70 de la Ley 2069 de 2020), y a la Contraloría General de la República para
ejercer el control fiscal sobre el recaudo, manejo e inversión de los recursos
públicos que perciben estas organizaciones.

Sobre la creación de la Confederación de Cámaras de Comercio:

La Confederación de las Cámaras de Comercio fue creada el 16 de mayo de 1969

en desarrollo de lo previsto en el artículo 23 de la Ley 28 de 1931 que facultó a
las cámaras de comercio para confederarse, como consta en el artículo primero
de los estatutos aprobados por las cámaras de comercio que participaron en el
acto de creación de esta entidad, y que expresa lo siguiente:
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“Artículo 1º. La Confederación de cámaras de comercio de Colombia

(Confecámaras) es una institución autónoma, con personería jurídica y sin
ánimo de lucro, constituida para fines de ayuda mutua y de interés
colectivo por las cámaras de comercio colombianas que funcionen en el país
o en el exterior.” (Negrillas fuera de texto)

La Confederación de Cámaras de Comercio representa los intereses generales

del comercio, la industria, la agricultura, y demás actividades económicas en
toda la República y se crea en desarrollo de la facultad otorgada por el artículo
23 de la Ley 28 de 1931.
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Es claro entonces que la ley contempló la facultad de las cámaras de comercio

para confederarse, consagrando además su propósito y objeto, de tal manera
que cumpliera por “analogía” en cuanto a los intereses colectivos, las
atribuciones señaladas a los entes camerales25.

Es decir que tanto para las cámaras de comercio como para su confederación la
ley determinó su campo de acción. Lo anterior, por cuanto en desarrollo de esta
disposición, la confederación constituye el instrumento o mecanismo a través
del cual, las cámaras de comercio pueden cumplir parte de sus funciones y
promover el cumplimiento de los intereses colectivos.

La facultad de las cámaras de comercio de confederarse fue reproducida con

algunas modificaciones para actualizar la legislación en el artículo 96 del Código
de Comercio de la siguiente manera:

“Artículo 96. Confederación de Cámaras-Funciones. Las cámaras de

comercio podrán confederarse siempre que se reúnan en forma de
confederación no menos del cincuenta por ciento de las cámaras del país.

Las confederaciones de cámaras de comercio servirán de órgano consultivo

de las confederadas en cuanto se refiera a sus funciones y atribuciones, con
el fin de unificar el ejercicio de estas, recopilar las costumbres que tengan
carácter nacional y propender al mejoramiento de las cámaras en cuanto a
tecnificación, eficacia y agilidad en la prestación de sus servicios. Como tales,
convocarán a reuniones o congresos de las cámaras confederadas, cuando
lo estimen conveniente, para acordar programas de acción y adoptar
conclusiones sobre organización y funcionamiento de las cámaras del país.”
(Negrillas fuera de texto)

Como se observa esta disposición actualmente vigente establece también el

requisito para confederarse y las funciones que debe cumplir dicha organización.
Su objeto se relaciona de forma directa y exclusiva con las funciones de los entes
que la conforman y gobiernan.

Por lo tanto, a diferencia de otras entidades privadas sin ánimo de lucro, su

creación está particularmente prevista en la ley, con funciones inherentes o
conexas a las que corresponde cumplir a las cámaras de comercio, lo cual,
permite aseverar que es un brazo extendido de sus afiliadas, teniendo
igualmente un objeto reglado, todo lo cual explica el hecho de que la vigilancia
y control se extienda a esta institución.
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Funciones de inspección, vigilancia y control sobre las cámaras de

Validar documento Res. 325 19-01-2015

comercio y su confederación:

Con el Decreto Ley 2974 de 1968, por el cual se reorganiza el Ministerio de

Fomento y se dictan otras disposiciones, expedido por el Gobierno Nacional, en
ejercicio de las facultades legales y de las extraordinarias que le confirió la Ley

25Artículo 24. “Las confederaciones de Cámaras de Comercio ejercerán en cuanto a los intereses
colectivos que representen y por analogía, las atribuciones señaladas a las Cámaras de Comercio
en general. Las confederaciones conocerán y decidirán de los asuntos que afecten a dos a más Cámaras de
Comercio que formen parte de aquéllas”.
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65 de 1967, fue creada la Superintendencia de Industria y Comercio, con la

función de vigilancia sobre las cámaras de comercio, así:

“Artículo 26. Funciones. Conforme a lo dispuesto en el artículo anterior

corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio las siguientes
funciones:

b) Vigilar las cámaras de comercio, conforme a las disposiciones legales

vigentes;”

“Artículo 36. Sección de Cámaras de Comercio y Profesiones Comerciales. La

Sección de Cámaras de Comercio estará integrada por el grupo de Cámaras
de Comercio y por el grupo de profesiones comerciales.”

“Artículo 37. Funciones del Grupo de Cámaras de Comercio. Son Funciones

del Grupo de Cámaras de Comercio:

a) Estudiar las solicitudes de creación de nuevas Cámaras de Comercio;

b) Vigilar las elecciones de las Cámaras de Comercio;

c) Vigilar administrativa y contablemente el funcionamiento de las Cámaras

de Comercio;

d) Resolver las consultas que eleven a la Superintendencia las Cámaras de

Comercio y los comerciantes;

e) Promover la creación de Cámaras de Comercio colombianas en otros

países.” (Subrayas fuera de texto)

Debe advertirse que para la época de expedición de este Decreto aún no había
sido creada la Confederación de Cámaras de Comercio.

La función de inspección, vigilancia y control que se ejerce actualmente fue

atribuida inicialmente a la Superintendencia de Industria y Comercio en el
artículo 87 del Decreto Ley 410 de 1971 (Código de Comercio).

“Artículo 87. Vigilancia y control del cumplimiento de funciones. El

cumplimiento de las funciones propias de las cámaras de comercio estará
sujeto a la vigilancia y control de la Superintendencia de Industria y
Comercio. Esta podrá imponer multas sucesivas hasta (85 salarios mínimos
2153 suspensión o cierre de la cámara renuente, según la gravedad de la
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infracción cometida.”
Validar documento Res. 325 19-01-2015

Lo anterior, además de las facultades consagradas en los artículos 27, 37, 82,
86 (numeral 10) y 94 de este Código.

La Superintendencia de Industria y Comercio ejerció estas funciones hasta

diciembre 31 de 2021, cuando en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 de la
Ley 2069 de 2020, las competencias de esta entidad fueron asumidas por la
Superintendencia de Sociedades a partir del 1 de enero de 2022.

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Ahora bien, respecto a las funciones de vigilancia sobre las cámaras de comercio
que, en las normas expedidas para el efecto, se extienden y comprenden a la
Confederación de Cámaras de Comercio, es necesario señalar que no se trata de
una función recientemente atribuida ni mucho menos a partir de lo dispuesto en
el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020. Debe recodarse que los antecedentes se
remontan a varias normas expedidas desde 1972 con diferentes matices.

En efecto, mediante el Decreto 695 del 3 de mayo de 1972, por el cual se

reglamenta el Título VI del Libro Primero del Código de Comercio sobre Cámaras
de Comercio, se dispuso lo siguiente:

“Artículo 27. Las confederaciones de Cámaras de Comercio estarán

sujetas a la vigilancia fiscal y administrativa que el Código de
Comercio y este reglamento contemplan para las Cámaras de
Comercio y su presupuesto deberá ser aprobado por la Superintendencia
de Industria y Comercio.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

Es decir que, desde entonces, se dispuso que la Confederación de Cámaras de

Comercio estaría sujeta tanto al control fiscal ejercido por la Contraloría General
de la República de acuerdo con el artículo 88 del Código de Comercio, y a la
vigilancia administrativa a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio
de que trata el artículo 87 del mismo Código.

A su turno el Decreto 1361 de 1974, por el cual se reglamenta el Título VI del

Libro Primero del Código de Comercio, sobre Cámaras de Comercio, y algunos
artículos del Decreto-Ley 623 de 1974 sobre la Superintendencia de Industria y
Comercio, derogado por el Decreto 1520 de 1978, estableció lo siguiente:

“Artículo 22. El presupuesto de ingresos y egresos de las

confederaciones y federaciones de Cámaras de Comercio deberá ser
revisada por la Superintendencia de Industria y Comercio para lograr
que se adecue a los objetivos de esas entidades.” (Negrillas fuera de texto)

Por su parte el Decreto Ley 623 de 1974, por el cual se revisa la organización
administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio, derogado por el
Decreto 149 de 1976, dispuso:

“Artículo 2o. De las funciones de la superintendencia. Conforme a lo

dispuesto en el artículo anterior corresponde a la Superintendencia de
Industria y Comercio el desarrollo de las siguientes funciones:
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Validar documento Res. 325 19-01-2015

b) Vigilar el funcionamiento de las Cámaras de Comercio, sus

federaciones y confederaciones. (Subrayas y negrillas fuera de texto)

Así mismo, el Decreto Ley 149 de 1976, por el cual se suprime la

Superintendencia Nacional de Producción y Precios, se redistribuyen sus
funciones y se revisa la organización administrativa de la Superintendencia de
Industria y Comercio, expedido en desarrollo de la Ley 28 de 1974, por la cual
se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias en materia
administrativa, derogado por el Decreto Ley 2153 de 1992, al definir las
funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, estableció:
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“Artículo 6º. Definición y funciones. La Superintendencia de Industria y

Comercio, es un organismo adscrito al Ministerio de desarrollo Económico,
que goza de la autonomía administrativa establecida en este Decreto,
encargado de ejercer las siguientes funciones:

g). Vigilar las Cámaras de Comercio, sus Federaciones y

Confederaciones, de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la
materia;”

“Artículo 22. De la división de cámaras de comercio y profesiones

comerciales. Son funciones de la División de Cámaras de Comercio y
Profesiones Comerciales:

c). Vigilar administrativa y contablemente el funcionamiento de las

Cámaras de Comercio, sus Federaciones y Confederaciones;” (Subrayas
y negrillas fuera de texto)

A su vez, el Decreto Ley 2153 de 1992, expedido en ejercicio de las atribuciones

constitucionales en especial de la que le confirió al Gobierno el artículo transitorio
20 de la Constitución Política y teniendo en cuenta las recomendaciones de la
Comisión de que trata el mismo artículo, por el cual se reestructura la
Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones,
dispuso lo siguiente:

“ARTÍCULO 2º. FUNCIONES. La Superintendencia de Industria y Comercio

ejercerá las siguientes funciones:

7. Ejercer el control y vigilancia de las cámaras de comercio, sus

federaciones confederaciones, de acuerdo con las disposiciones vigentes
sobre la materia, y coordinar lo relacionado con el registro único mercantil.

(…)

ARTÍCULO 13. FUNCIONES DE LA DIVISION DE CAMARAS DE

COMERCIO. Son funciones de la División de Cámaras de Comercio:

3. Vigilar administrativa y contablemente el funcionamiento de las

cámaras de comercio, sus federaciones y confederaciones. (Subrayas
y negrillas fuera de texto).

En este punto es pertinente tener de presente el pronunciamiento del Consejo

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de Estado en el sentido de que los decretos expedidos con base en el artículo 20

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transitorio de Constitución tienen la misma fuerza o entidad normativa de

la ley.

Respecto a la naturaleza legislativa de los decretos expedidos con fundamento

en el artículo 20 transitorio de la Carta, específicamente el Decreto Ley 2153 de
1992, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la
Sentencia 2335 de 1993, al resolver la acción de nulidad sobre varios artículos
de este Decreto, hizo las siguientes precisiones, que guardan especial
importancia a la hora de revisar la constitucionalidad de las funciones que hoy

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ejerce la Superintendencia de Sociedades sobre las cámaras de comercio y la

confederación que las agrupa, y que se originan en este Decreto Legislativo:

“SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO -

Reestructuración / GOBIERNO NACIONAL – Facultades

Concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos expedidos

con fundamento en el art. 20 transitorio de la Carta, la sala considera que el
criterio para analizar el alcance de estos decretos está dado por la idea de
que a través de ellos el gobierno nacional podía dictar las mismas normas
para cuya expedición está habilitado el congreso con relación con la
supresión, fusión o reestructuración de entidades del orden nacional.

Además agrega la Sala, es lógico entender que ese alcance no está

delimitado por la decisión pura y simple de suprimir, fusionar o
reestructurar la entidad, sino que comprende la facultad de dictar
todas las medidas legislativas que tengan una relación necesaria con
la decisión central, de tal manera que esta última tenga unas
consecuencias reales en la vida jurídica.

6. En ese orden de ideas y concretamente con la decisión de

reestructuración, como es el caso sub judice respecto de la Superintendencia
de Industria y Comercio, esa facultad conllevaba la de disminuir o
ampliar sus funciones y consecuentemente con ella, si esa disminución o
ampliación de funciones afecta la conducta de los particulares, ello no
es extraño por sí mismo ya que es de las esencias de las funciones públicas
y sobre todo de la función legislativa, regular las relaciones entre los
gobernantes y gobernados, de tal manera que, salvo el ejercicio de funciones
entre entidades del Estado, lo normal es que la actividad de estas se ejerza
respecto de los casos particulares.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

“DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES /

CONTROL JURISDICCIONAL / CONSEJO DE ESTADO - Competencia

La interpretación lógica y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno

Nacional por el artículo 20 transitorio, consistentes, en "suprimir, fusionar o
reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de
economía mixta del orden nacional", frente a las normas constitucionales
permanentes, citadas, han llevado a la Sala a considerar que los
decretos expedidos con base en la norma transitoria tienen, en
consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la ley, lo que
equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico
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constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa.

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(…)

Los decretos del artículo 20 transitorio no obedecen a ningún reparto de

competencias entre el legislativo y el ejecutivo sino, por el contrario,
a una facultad temporal al gobierno para expedir normas en aspectos
que son propios del Congreso. La Sala considera que el análisis de los
decretos expedidos con fundamento en el artículo 20 transitorio de la
Constitución, debe hacerse bajo la consideración de que se trata de
"decretos con fuerza de ley, de naturaleza especial regulados por un

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régimen propio previsto en la citada norma constitucional.” (Subrayas

y negrillas fuera de texto)

Conforme a lo anterior, se debe indicar que el Decreto Ley 2153 de 1992 fue
derogado por el artículo 19 del Decreto 3523 de 2009, por el cual se modifica la
estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio y se determinan las
funciones de sus dependencias, con excepción de los artículos 1, 4, numeral 15
incisos 1 y 16, 11 numerales 5 y 6, 24 y 44 al 54.

Es de señalar que el Decreto 3523 de 2009 no es derogatorio de las atribuciones

de vigilancia sobre las federaciones y confederaciones de cámaras de comercio,
atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por el legislador; su
finalidad fue la reestructuración administrativa de la Superintendencia de
Industria y Comercio en ejercicio de las facultades que le confirió el artículo 54
de la Ley 489 de 1998 y por esa razón, recogió dichas funciones de vigilancia en
su estructura administrativa.

Conforme a lo anterior el Decreto 3523 de 2009, estableció lo siguiente:

“ARTÍCULO 1°. Funciones generales. La Superintendencia de Industria y

Comercio ejercerá las funciones establecidas en la Ley 155 de 1959, el
Decreto 3307 de 1963, el Decreto 1302 de 1964, los Decretos 3467 y 3466
de 1982, el Decreto 2876 de 1984, el Decreto 2153 de 1992, el Decreto 2269
de 1993, el Decreto 427 de 1995, la Ley 446 de 1998, la Ley 527 de 1999,
las Leyes 550 y 546 de 1999, el Decreto 1130 de 1999, el Decreto 1747 de
2000, la Ley 643 de 2001, el Decreto 3081 de 2005, el Decreto 3144 de
2008, la Ley 1266 de 2008, las Leyes 1340 y 1341 de 2009 y aquellas que
modifiquen o adicionen las anteriores, las demás que le señalen las normas
vigentes y las que le delegue el Presidente de la República.

“La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes

funciones:

“9. Ejercer el control y vigilancia de las Cámaras de Comercio, sus

federaciones y confederaciones de acuerdo con las disposiciones
vigentes sobre la materia y coordinar lo relacionado con el registro
mercantil.

“ARTÍCULO 8°. Funciones del Superintendente Delegado para la Protección

de la Competencia. Son funciones del Superintendente Delegado para la
Protección de la competencia:
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

“22. Vigilar administrativa y contablemente el funcionamiento de las

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Cámaras de Comercio, sus federaciones y confederaciones.”

(Subrayas y negrillas fuera de texto)

A su turno el Decreto 3523 de 2009 fue derogado por el Decreto 4886 de 2011
por medio del cual se modifica nuevamente la estructura de la Superintendencia
de Industria y Comercio, se determinan las funciones de sus dependencias y se
dictan otras disposiciones, el cual fue expedido en ejercicio de facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

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Como en el caso del Decreto 3523 de 2009, esta norma fue expedida con el
único propósito de reestructurar la Superintendencia de Industria y Comercio,
por lo cual recogió las funciones de vigilancia sobre las federaciones y
confederaciones de cámaras de comercio en la estructura administrativa de la
entidad, establecidas originalmente por el legislador. En este sentido el Decreto
4886 de 2011 dispuso:

“ARTÍCULO 1°. FUNCIONES GENERALES. La Superintendencia de Industria

y Comercio ejercerá las funciones establecidas en la Ley 155 de 1959, el
Decreto 3307 de 1963, el Decreto 1302 de 1964, los Decretos 3466 y 3467
de 1982, el Decreto 2876 de 1984, el Decreto 2153 de 1992, el Decreto 2269
de 1993, la Ley 256 de 1996, la Ley 446 de 1998, la Ley 527 de 1999, el
Decreto 1130 de 1999, el Decreto 1747 de 2000, la Ley 643 de 2001, el
Decreto 3081 de 2005, el Decreto 3144 de 2008, la Ley 1266 de 2008, las
Leyes 1335,1340 y 1341 de 2009, la Ley 1369 de 2009, el Decreto 4130 de
2011, y el Decreto 4176 de 2011, y aquellas que modifiquen o adicionen las
anteriores, las demás que le señalen las normas vigentes y las que le delegue
el Presidente de República.

La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes

funciones:

17. Ejercer el control y vigilancia de las cámaras de comercio, sus

federaciones y confederaciones de acuerdo con las disposiciones
vigentes sobre la materia y coordinar lo relacionado con el registro
mercantil.

(…)

ARTÍCULO 10. Funciones de la Dirección de Cámaras de Comercio. Son

funciones de la Dirección de Cámaras de Comercio:

7. Vigilar administrativa y contablemente el funcionamiento de las

Cámaras de Comercio, sus federaciones y confederaciones.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto)

En síntesis, la vigilancia administrativa sobre las federaciones y confederaciones

de cámaras de comercio se remonta al 3 de mayo de 1972 cuando fue expedido
el Decreto 695, por el cual se reglamentó el Título VI del Libro Primero del Código
de Comercio y donde expresamente se señaló que “Las confederaciones de
Cámaras de Comercio estarán sujetas a la vigilancia fiscal y administrativa que
el Código de Comercio y este reglamento contemplan para las Cámaras de
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

Comercio”.
Validar documento Res. 325 19-01-2015

Así mismo, mediante el Decreto 623 de 1974 se atribuyó a la Superintendencia

de Industria y Comercio la función de vigilar el funcionamiento de las Cámaras
de Comercio, sus federaciones y confederaciones, y dicha atribución permaneció
en esa Superintendencia por virtud del Decreto Ley 149 de 1976, el Decreto Ley
2153 de 1992, el Decreto 3523 de 2009 y el Decreto 4886 de 2011, vigente en
el momento del traslado de funciones a la Superintendencia de Sociedades por
mandato del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020.

Expedición del Decreto 1380 de 2020:

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En desarrollo de la transferencia o reasignación de funciones a la

Superintendencia de Sociedades en virtud del artículo 70 de la Ley 2069 de
2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1380 de 2021 que modificó el
Decreto 1736 de 2000 sobre la estructura de esta Superintendencia y dispuso:

“Artículo 7. Funciones Generales de la Superintendencia de Sociedades.

50. Ejercer las funciones asignadas por la ley en relación con

cámaras de comercio, así como sus federaciones, confederaciones y
aquellas asignadas respecto de comerciantes;

51. Ejercer las funciones asignadas por la ley en relación con los registros
públicos administrados por las cámaras de comercio, sus federaciones y sus
confederaciones;” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

“Artículo 8. Despacho del Superintendente de Sociedades.

21. Dirigir, instruir, orientar, coordinar y controlar el ejercicio de las

facultades asignadas en relación con las cámaras de comercio, sus
federaciones, confederaciones y comerciantes.” (Subrayas y negrillas
fuera de texto)

“Artículo 17. Despacho del Superintendente Delegado de Supervisión

Societaria. Son funciones de la Delegatura de Supervisión Societaria las
siguientes:

26. Ejercer, de acuerdo con la ley, la supervisión sobre cámaras de

comercio, así como sobre sus federaciones, confederaciones y las
funciones asignadas respecto de comerciantes, para lo cual dirigirá y
coordinará las actuaciones administrativas necesarias para el cumplimiento
de estas atribuciones.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).

“Artículo 17A. Dirección de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus

Registros Públicos. Son funciones de la Dirección de Supervisión de Cámaras
de Comercio y sus Registros Públicos las siguientes:

8. Ejercer vigilancia administrativa sobre las cámaras de comercio,

así como sobre sus federaciones y confederaciones en la medida que
estas últimas administren algún registro público.” (Subrayas y
negrillas fuera de texto)
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

Razones que subyacen en las previsiones legales de la vigilancia

administrativa de Confecámaras:

La función de control y vigilancia sobre la Confederación de Cámaras de

Comercio radica en el hecho de que esta organización fue fundada, es
administrada y financiada por las cámaras de comercio, en buena parte para el
cumplimiento de sus funciones legales, de manera que existe entre la
Confederación y sus afiliadas, una identidad orgánica y funcional que mal podría
desconocerse.

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La ley establece las funciones generales de las confederaciones, como la de

servir de órgano consultivo de las confederadas, en cuanto se refiera a sus
funciones y atribuciones, con el fin de unificar su ejercicio, recopilar las
costumbres que tengan carácter nacional y propender al mejoramiento de
las cámaras en cuanto a tecnificación, eficacia y agilidad en la
prestación de sus servicios.

A su vez, el cumplimiento de una parte significativa de las funciones registrales

atribuidas a las cámaras de comercio a través de su Confederación es un claro
ejemplo de su articulación colectiva y del rol predominante de esta entidad en
el sector cameral, como se explica a continuación:

El Registro Único Empresarial y Social-RUES-, de que trata el artículo 166

Decreto Ley 019 de 2012, establece que las operaciones de los registros públicos
a cargo de las cámaras de comercio, deben estar incorporados e integradas en
este registro, el cual según esa misma norma, es administrado por las cámaras
de comercio atendiendo a criterios de eficiencia, economía y buena fe, para
brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los contratistas,
a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una
herramienta confiable de información unificada tanto en el orden nacional como
en el internacional.

Para efectos de dar cumplimiento a esta disposición, las cámaras de comercio

acordaron que la plataforma tecnológica a través de la cual opera el RUES sería
manejada y operada por la Confederación de Cámaras de Comercio.

En esta misma plataforma se hospeda la Ventanilla Única Empresarial-VUE-

creada mediante el Decreto 1875 de 2017, compilado en el Decreto 1074 de
2015, como una estrategia de articulación público-privada coordinada por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para promover y facilitar la
actividad empresarial en el país a través de la simplificación y automatización
de trámites.

De acuerdo con el artículo [Link].4. del Decreto 1074 de 2015, la VUE cuenta
con una plataforma tecnológica que incorpora el RUES que permite integrar
trámites relacionados con el proceso de apertura, operación y cierre de
empresas.

Según esta misma disposición, la operación de la plataforma de la VUE está a

cargo de las cámaras de comercio; operación que se surte a través del RUES
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

que, como ya se dijo, opera la Confederación de Cámaras de Comercio por

delegación de los entes camerales.

Es necesario advertir que los costos de funcionamiento de estas plataformas son

asumidos por las cámaras de comercio con cargo a los recursos públicos
derivados de las funciones registrales.

Una muestra de la incidencia que directa o indirectamente puede ejercer la

Confederación de Cámaras de Comercio, en temas inherentes a las funciones
registrales a cargo de las cámaras de comercio, específicamente, en la
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determinación de los costos asociados al Registro Único de Proponentes, y la

fijación de tarifas y la captación de dichos recursos, la constituye la decisión
contenida en la sentencia del 28 de agosto de 1995, dictada bajo el expediente
3161 del Consejo de Estado, en la cual se señaló:

“No encuentra la Sala por qué la Confederación Colombiana de Cámaras de

Comercio –Confecámaras– no podía ser quien llevara a cabo la evaluación
de costos, pues siendo ésta la entidad que agrupa a todas las cámaras
de comercio del país, bien podía, como en efecto lo hizo, con base en
un estudio serio que obra en el expediente como antecedente administrativo,
aplicar los costos en que incurran dichas entidades (personal, equipos,
muebles y enseres, espacios, etc.), en la prestación de los servicios. Dicho
estudio fue tenido en cuenta por el Gobierno Nacional, para expedir el
decreto acusado que fijó las tarifas tantas veces referidas.” (Negrillas fuera
de texto)

En línea de lo expuesto, resulta relevante memorar lo que al respecto ha dicho

la Corte Constitucional en la Sentencia C-136 de 2016, al considerar que el
Estado puede intervenir en la economía, generando vigilancias y
controles sobre las federaciones y confederaciones de cámaras de
comercio, con el siguiente sustento:

“14. En cuanto a las funciones propias de las Cámaras de Comercio, el

legislador extraordinario dispuso que su cumplimiento estaría sujeto a la
vigilancia y control administrativo y contable de la Superintendencia de
Industria y Comercio, quien previa investigación tiene competencia para
imponer multas o decretar la suspensión o cierre del ente cameral (art. 87
del CCo). Esa misma facultad la consagró el Decreto 4886 de 2011,
señalando que corresponde a aquella Superintendencia el control y vigilancia
de las Cámaras de Comercio, de sus federaciones y confederaciones, así
como coordinar lo relacionado con el Registro Único Empresarial y Social y
aprobar el reglamento interno que cada cámara, entre otras. Dicha
vigilancia y control por parte del Estado se da en el marco de la
intervención de éste en la economía y con la finalidad de proteger el
bien empresa como base del desarrollo que tiene una función social.”
(Negrillas fuera de texto)

Lo anterior explica, que en la Circular Externa100-000002 del 25 de abril de

2022 proferida por esta Superintendencia, se dispongan medidas de supervisión
sobre el RUES, que como ya se dijo, es operado por Confecámaras.

[Link]. Integración de los elementos literal, teleológico e histórico en

40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

la interpretación del artículo 70 de la Ley 2069 de 2020

Como se mencionó anteriormente, para interpretar una ley, hay que considerar
no solo su texto, sino también lo que resulta de su historia, teleología y su
contextualización en el respectivo sistema jurídico.

Trayendo a colación la cita de FUEYO, que resulta muy pertinente frente a la

interpretación literal que hace Confecámaras del texto del artículo 70 de la Ley
2069 de 2020, no es lo mismo tenor literal que sentido y, por tanto, la mera

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claridad del texto normativo no determina, por sí sola, la claridad de su sentido

ni su alcance.

No puede entonces aceptarse como correcta la tesis propuesta por

Confecámaras según la cual el artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 se limitó a
delegar en la Superintendencia de Sociedades solo la inspección, vigilancia y
control de las cámaras de comercio y no la de sus federaciones y confederaciones
al no ser mencionadas.

Recuérdese que el elemento histórico es un elemento de contexto y constituye

junto al elemento teleológico y al sistemático, los denominados elementos no
literales de la interpretación, razón por la cual, al interpretar el alcance del
artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 no puede omitirse lo siguiente:

(i) El elemento histórico, esto es, las leyes que antecedieron la expedición de
la norma que se interpreta. El artículo 70 de la Ley 2069 de 2020 entró a
ocupar un puesto dentro de la totalidad del ordenamiento jurídico, en un
específico entorno normativo que preveía la vigilancia de las federaciones
y confederaciones de cámaras de comercio. Así pues, el entorno
normativo que precedió el “traslado de funciones” da cuenta de que la
función de vigilancia administrativa sobre las confederaciones de las
cámaras de comercio que fue atribuida legalmente a la Superintendencia
de Industria y Comercio permaneció hasta la expedición de la Ley 2069
de 2020 cuando fue reasignada a la Superintendencia de Sociedades.

(ii) El elemento teleológico. La finalidad del “traslado de funciones” según

la propia norma, es “generar sinergias, facilidades y alivios a los
emprendedores” y además fortalecer la supervisión de las cámaras de
comercio, como lo precisó la Corte Constitucional al señalar que “el
Congreso identificó la necesidad de fortalecer la supervisión de las
cámaras de comercio y otros entes reguladores para que estos se
adaptaran mejor a las necesidades del ecosistema empresarial
colombiano”, esta última referencia en clara alusión a la Superintendencia
de Sociedades. En el mismo sentido, dice la Corte: “Esta disposición, al
reasignar funciones regulatorias a la Superintendencia de
Sociedades, se alinea temáticamente con el propósito de la ley de
optimizar la estructura de supervisión empresarial, facilitando un
entorno más ágil para las pequeñas y medianas empresas.
Causalmente, responde a la necesidad identificada por el Congreso
de fortalecer la supervisión para adaptarse mejor a las dinámicas
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

del ecosistema empresarial colombiano”.

Así pues, no se entiende, cómo se fortalecería dicha supervisión

excluyendo de control y vigilancia a Confecámaras, entidad que agrupa a
todas las cámaras de comercio del país y que desde sus orígenes es
vigilada administrativamente por disposición del mismo legislador,
máxime cuando proclaman sus estatutos que “El objeto principal de la
Confederación es el de propiciar la competitividad, la gestión del
registro público, las buenas prácticas y el desarrollo regional a
través del fortalecimiento de la red de Cámaras de Comercio y la
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representación del sector promoviendo la defensa de sus

intereses”, es decir, que Confecámaras es claramente protagonista de
las “dinámicas del ecosistema empresarial colombiano”.

Por lo anterior, la interpretación del artículo 70 de la Ley 2069 en el sentido de

que la Confederación de Cámaras de Comercio quedó excluida de inspección,
vigilancia y control no se compadece de manera alguna con el espíritu de la
norma.

[Link]. Resultado de la interpretación del artículo 70 de la Ley 2069 de

2020

Toda vez que en este caso la interpretación del artículo 70 de la Ley 2069 de
2020 no puede agotarse en su significado literal y que fueron los diferentes
elementos de la interpretación en conjunto, los que permitieron descubrir su
dimensión pragmática, esta situación de no coincidencia permite hacer una
interpretación extensiva de la norma para abarcar dentro de los sujetos de
inspección, vigilancia y control no solo a las cámaras de comercio, sino a su
Confederación.

Esta interpretación es la escogida por la Superintendencia de Sociedades, porque

dentro de los límites impuestos por la correspondencia mínima con el texto de
la ley (dada la identidad orgánica y funcional que se verifica entre Confecámaras
y sus afiliadas) y con apoyo en la justificación histórica de su expedición, es la
que mejor se integra en el sistema jurídico y mejor se adecúa a las necesidades
sociales, toda vez que dicha vigilancia y control por parte del Estado se da en el
marco de la intervención de éste en la economía y con la finalidad de proteger
el bien empresa como base del desarrollo que tiene una función social.

En ese sentido, la adaptación estratégica que representa la reasignación de

funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia
de Sociedades en beneficio de la supervisión del sector empresarial como lo
precisa la Corte Constitucional, en manera alguna puede excluir a uno de sus
principales protagonistas como es Confecámaras, entidad que agrupa a todas
las cámaras de comercio del país y que desde hace más de 50 años ha sido
sujeto de vigilancia administrativa como forma asociativa de las cámaras de
comercio.

Llama la atención que sea precisamente esa Confederación, cuyo objeto principal
es el de propiciar la competitividad, el buen gobierno, la gestión del registro
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público, buenas prácticas y el desarrollo regional a través del fortalecimiento de

la red de cámaras de comercio, quien considere ahora con la apertura de la
actuación administrativa, que no es un sujeto supervisado de esta Entidad,
cuando públicamente lo anuncia en su certificado de existencia y representación
legal y en sus estados financieros, desatendiendo la identidad orgánica y
funcional que tiene con sus afiliadas y su papel preponderante en el tejido
empresarial de nuestro país a través de sus asociadas.

Menos aún es comprensible tal postura, cuando precisamente la voluntad de

legislador de 2020 es que la Superintendencia de Sociedades ejerza la
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supervisión sobre el sector cameral que tenía atribuida la Superintendencia de

Industria y Comercio dadas sus especiales competencias técnicas –por ser un
órgano especializado en el ecosistema empresarial– y que entiende la lógica
empresarial, lo que le permite evaluar y orientar de mejor manera el desarrollo
empresarial del país. Por lo dicho, es que ni la Ley 2069 de 2020, ni la Corte
Constitucional avalan la postura aislada y descontextualizada de Confecámaras.

Finalmente, no puede pasarse por alto que el Decreto 1736 de 2020 adicionado
y modificado por el Decreto 1380 de 2021, que modifica la estructura de la
Superintendencia de Sociedades para atender el traslado de funciones que
venían de la Superintendencia de Industria y Comercio, mantiene la supervisión
sobre las cámaras de comercio, sus federaciones y confederaciones; reglamento
que se presume legal y tiene fuerza obligatoria en tanto no sea anulado o
suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ciertamente,
mal haría esta Superintendencia en hacer caso omiso de estas disposiciones que
hacen parte del ordenamiento jurídico colombiano.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, esta Superintendencia no acogerá los argumentos

expuestos por Confecámaras y no archivará la presente actuación administrativa
por las razones atinentes a una supuesta falta de competencia para ejercer
vigilancia administrativa sobre esa Confederación.

[Link]. La Alcaldía Mayor de Bogotá reconoce que la vigilancia

administrativa de Confecámaras recae en la Superintendencia de
Sociedades

Frente a la alegada competencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá para ejercer la

inspección y vigilancia sobre Confecámaras, es pertinente recalcar que
precisamente ese ente territorial trasladó por competencia a esta
Superintendencia, el 13 de junio de 2025 con los radicados 2025-01-455260 y
2025-01-455566, una solicitud efectuada por Confecámaras para la expedición
de un certificado de inspección, vigilancia y control que en su parecer ejercía esa
Entidad.

La Alcaldía sostuvo que las facultades de supervisión de esa Confederación no

se encuentran bajo su competencia, en los siguientes términos:

“La Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de la Secretaría

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Jurídica Distrital en uso de sus facultades legales, por medio de la presente

se permite dar traslado de las solicitudes de entidad sin ánimo de lucro
denominada CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE COMERCIO
CONFECAMARAS identificada con NIT 860025614 - 0, con base en la
siguiente información y normatividad que regula lo concerniente a
Inspección, Vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro
domiciliadas en la ciudad de Bogotá.

Al revisar el certificado de existencia y representación legal, se observa que,

“El objeto principal de la Confederación es el de propiciar la competitividad,
la gestión del registro público, las buenas prácticas y el desarrollo regional a
través del fortalecimiento de la red de Cámaras de Comercio y la
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representación del sector promoviendo la defensa de sus intereses. De

acuerdo con lo establecido en el artículo 96 del Código de Comercio, servirá
de órgano consultivo de sus afiliadas en cuanto se refiere a sus funciones y
atribuciones con el fin de unificar el ejercicio de las mismas, recopilar las
costumbres mercantiles que tengan carácter nacional y propender al
mejoramiento de las Cámaras en cuanto a tecnificación, eficacia y agilidad
en la prestación de sus servicios. Cooperará con las Cámaras de Comercio
para el desarrollo de actividades concertadas con el sector público tendientes
a promover el desarrollo socioeconómico de sus regiones en particular, y el
país, en general. Buscará la vinculación activa con las cámaras binacionales,
asociaciones internacionales de cámaras y de otros organismos de igual
naturaleza, para proyectar y consolidar la red de Cámaras de Comercio y la
actividad empresarial en el exterior. Podrá, además: A. En concordancia con
la legislación vigente y en conjunto con las entidades gubernamentales,
articular la correcta destinación de los recursos administrados por sus
afiliados, para atender programas de desarrollo empresarial. B. Prestar
servicios de asesoramiento en materia registral, contable y de control fiscal,
así como en temas de buen gobierno. C. Coordinar aquellas actividades de
las cámaras que por su naturaleza imponen programas conjuntos para
optimizar los recursos existentes. D. Servir de mediador en la solución de
controversias entre sus afiliados parágrafo. En desarrollo de su objeto, la
confederación tendrá la capacidad para adquirir y enajenar bienes muebles
e inmuebles, así como la de suscribir toda clase de actos y contratos lícitos.”

Por otro lado, el artículo 70 de la ley 2069 de 2020 señala ARTÍCULO 70.
FACILIDADES PARA EL EMPRENDIMIENTO. Con el fin de generar sinergias,
facilidades y alivios a los emprendedores, a partir del 1 de enero de 2022,
la Superintendencia de Sociedades ejercerá las competencias
asignadas por la Ley a la Superintendencia de Industria y Comercio
para la inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio,
así como las previstas en los artículos 27, 37 y 94 del Código de
Comercio respecto del registro mercantil, el ejercicio profesional del
comercio y la apelación de los actos de registro. Desde dicha fecha, la
mención realizada en cualquier norma jurídica a esta última
superintendencia como autoridad de supervisión o superior jerárquico de las
cámaras de comercio se entenderá referida a la Superintendencia de
Sociedades...”.

Así mismo, el numeral 50 del artículo 7 del DECRETO 1736 DE 2020 “Por el
cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades”, indica:
“50. Ejercer las funciones asignadas por la ley en relación con
cámaras de comercio, así como sus federaciones, confederaciones y
aquellas asignadas respecto de comerciantes;”
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Así las cosas, y en virtud de las funciones y competencias de inspección,

vigilancia y control asignadas a esta Dirección según lo establecido en el
artículo 13 del Decreto Distrital 323 de 20161 (modificado por el artículo 11
del Decreto Distrital 798 de 2019) y el artículo 272 del Decreto Distrital 479
de 20242, se pudo identificar que la ESAL, no se encuentra bajo la
competencia de esta Dirección.

1 Decreto 323 de 2016, artículo 13, “Son funciones de la Dirección Distrital de

Inspección, Vigilancia y Control las siguientes: 1. Ejercer la función de inspección,
vigilancia y control a las entidades sin ánimo de lucro domiciliadas en Bogotá D.C.,
sin perjuicio de las competencias asignadas en la materia, a otras entidades y
organismos distritales. Ver Decreto Distrital 499 de 2022.”
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2 Por medio del cual se expide el Decreto Único Distrital del Sector Gestión Jurídica

Lo anterior, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 21 de la Ley

1437 de 2011, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015.”
(Subrayado y resaltado fuera de texto).

De esta manera la Alcaldía Mayor de Bogotá y esta Superintendencia coinciden

en que la entidad que ejerce las competencias de inspección, vigilancia y control
sobre Confecámaras es la Superintendencia de Sociedades.

3.3. Pronunciamiento frente a la presunta falta de competencia de la

Superintendencia y de la Dirección de Supervisión de Cámaras de
Comercio y sus Registros Públicos para ejercer funciones de inspección,
vigilancia y control sobre la Confederación en tanto esta aduce que no
administra ningún registro público

Este Despacho no comparte el criterio de Confecámaras según el cual la Ley

2470 de 2025 es aclaratoria de la Ley 1676 de 2013; esta labor interpretativa
que le atribuye la Confederación a la Ley 2470 es apenas una suposición pues el
legislador jamás manifestó esa intencionalidad, ni en los antecedentes de la
norma aparece dicha voluntad.

La mencionada postura parte del falso presupuesto de que la Ley 1676 de 2013
consagra expresiones imprecisas y equivocadas al denominar “registro” al
registro de garantías mobiliarias.

Sobre el particular, debe señalarse que ninguna autoridad como el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo, que lideró en el Congreso de la República el
Proyecto de Ley que se concretó en el actual régimen de garantías mobiliarias
vigente, ni la Superintendencia Financiera o esta Superintendencia, ni los
usuarios del registro (acreedores garantizados), han manifestado en ningún
escenario durante los 11 años de vigencia de la Ley 1676, la necesidad de aclarar
una supuesta denominación oscura, vaga o imprecisa del “registro” de
garantías mobiliarias.

Por el contrario, desde la concepción del Sistema Unitario de Garantías sobre los
Bienes Muebles de que trata la Ley 1676 de 2013 y hasta la fecha, el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia de Sociedades que ejerce
la función de vigilancia administrativa sobre Confecámaras y la supervisión del
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cumplimiento y la adecuada organización, funcionamiento y operación del

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registro de garantías mobiliarias y el cumplimiento de las funciones que

corresponden al administrador u operador del mismo, conforme a los
lineamientos establecidos por el Superintendente de Sociedades, así como la
Corporación Financiera Internacional (IFC) que promovió y cofinanció esta
iniciativa en el país, por tratarse de una práctica internacional con importantes
resultados, los acreedores garantizados y en general, todos los expertos que
participaron en el proceso de modificación del régimen de garantías mobiliarias
en el país, grupo del cual hizo parte Confecámaras en representación de las
cámaras de comercio, todos sin excepción en perfecto consenso acogieron la

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denominación precisa y adecuada de “registro de garantías mobiliarias” por

la sencilla razón de tratarse de un registro.

Así pues, la denominación registro es clara, adecuada y pertinente a su

naturaleza dentro de la aplicación integral del régimen de garantías mobiliarias
establecido por el legislador en la Ley 1676 de 2013, en tanto que la
denominación servicio, contrario a lo argumentado por Confecámaras, puede
ella sí, resultar vaga e imprecisa, razón por la cual para su correcto
entendimiento se hace necesaria su integración armónica y sistemática con el
cuerpo jurídico de la Ley 1676 de 2013.

Para esta Superintendencia, el literal i) del artículo 3 de la Ley 2470 se ilustra

adecuadamente a través de la Ley 1676 en tanto que, a través del registro de
garantías mobiliarias se prestan “servicios” (registrales).

La perfecta coherencia que existe entre la Ley 1676 de 2013 y la Ley 2470 de
2025 (art. 3 lit i) se desprende de la interpretación de estas normas según las
reglas de interpretación contenidas en los artículos 30 y 32 del Código Civil.

Adicionalmente, vale la pena hacer anotar que si se encontrara alguna tensión

entre las leyes 1676 y 2470 (como se deriva del argumento de Confecámaras
que implica una supuesta contraposición entre la denominación “registro” y
“servicio”) se aplicaría el criterio de especialidad de la ley según lo dispuesto en
el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, produciéndose nuevamente como resultado
la prevalencia de la Ley 1676 de 2013.

Por no tratarse de un asunto de competencia de esta Superintendencia sino de

la Contraloría General de la Nación, no se harán comentarios al aparte del literal
i) del artículo 3 de la Ley 2470 que dice “los derechos del servicio para todos los
efectos son un precio fijo y razonable a cargo de la entidad financiadora”.

A continuación, se hará la interpretación de ambas leyes haciendo uso de los

elementos literal, histórico, teleológico, sistemático y de especialidad propios de
la hermenéutica jurídica.

3.3.1. Antecedentes de la expedición de la Ley 1676 de 2013 (elemento

histórico) y su finalidad (elemento teleológico)

El registro de garantías mobiliarias tiene su origen en el Plan Nacional de

Desarrollo (2010-2014) “Prosperidad para Todos”, y corresponde a una política
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pública, que lideró el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, a través de

la Superintendencia de Sociedades.

Dicha política quedó consignada en el Capítulo III “Crecimiento Sostenible y

Competitividad” del Plan Nacional de Desarrollo, que en materia de crédito se
planteó la necesidad de “Revisar el régimen de garantías inmobiliarias y
mobiliarias”.

Al respecto se dejaron las siguientes motivaciones que justificaron la expedición

de la Ley 1676 de 2013:
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“Aunque el Fondo Nacional de Garantías (FNG) ha contribuido a la superación

de las barreras de acceso a crédito de personas naturales y de Mipymes72,
actualmente el conjunto de garantías está regulado de manera dispersa,
limita el uso de diversos bienes muebles e inmuebles como respaldo de
obligaciones y dificulta la recuperación de activos en caso de incumplimiento,
lo que incrementa el riesgo de las operaciones de crédito73 y sus costos.
Mejorar el sistema actual de garantías tendrá efectos positivos sobre la
movilización de recursos financieros al ofrecer mayores opciones para
respaldar obligaciones de crédito y reducir los costos de acceso, una vez los
intermediarios financieros perciban la disminución de los riesgos asociados
al otorgamiento de recursos.

Este régimen será promovido por el Gobierno nacional y deberá: (1) generar
nuevos tipos de garantías admisibles, (2) crear mecanismos ágiles y seguros
para la recuperación de recursos en caso de incumplimiento, y (3)
establecer un sistema de información que facilite el conocimiento de
todas las obligaciones que recaen sobre un bien. Estos elementos
favorecerán principalmente la participación de los microempresarios y las
personas de bajos ingresos en la demanda de recursos financieros del
mercado formal, considerando que son ellos quienes suelen enfrentar las
mayores dificultades para calificar como sujetos de crédito.
72 Durante el año 2009, la línea de garantía empresarial del FNG respaldó 192.512 operaciones
de crédito de Mipymes por $4,8 billones; mientras la línea educativa y de vivienda ofreció
garantías para 12.970 operaciones por un valor cercano a $158.000 millones. (FNG, 2009: 6).
73 Para Colombia, el Índice de Protección de los Derechos de los Acreedores del estudio Doing

Business 2010 del Banco Mundial se ubicó en 5 en una escala de 0 a 10, por debajo del promedio
general de América Latina y el Caribe (Banco Mundial, 2010; 114)” (Negrillas y subrayas
fuera de texto)

La iniciativa legislativa de origen gubernamental como ya se indicó se concretó

con el Proyecto de Ley 200 de 2012, en cuya exposición de motivos se indicó
que un régimen efectivo de garantías mobiliarias podría aportar notables
beneficios económicos, fomentando financiación para la creación y expansión de
las empresas e incrementando el comercio.

La finalidad principal de la iniciativa era promover el acceso al crédito de las

micro, pequeñas y medianas empresas, sin perjuicio de que otros actores
económicos también se beneficiaran de los mecanismos flexibles y seguros para
constituir garantías mobiliarias.

De igual manera, se hizo referencia a los problemas que se identificaron en el

régimen de garantías existente, debido a la fragmentación desde el punto de
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vista normativo y del registro.

Para la redacción del proyecto de ley, se tuvieron en cuenta los más altos
estándares internacionales trazados por la OEA y la CNUDMI y el trabajo de la
comisión redactora contó con el apoyo del Banco Mundial (IFC).

3.3.2. Origen del registro de garantías mobiliarias (elemento histórico y

teleológico)

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Uno de los pilares fundamentales de la Ley 1676 de 2013 es el registro de

garantías mobiliarias concebido para garantizar la operatividad integral de este
régimen y la oponibilidad, prelación y ejecución de las garantías mobiliarias.

En la exposición de motivos del Proyecto de Ley 200 de 2012 del Senado de la

República de iniciativa gubernamental (presentado por el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo), entre los problemas asociados al sistema de
garantías vigente en la época, se expusieron los siguientes:

“Los estudios que inspiraron la redacción de este proyecto de ley

identificaron que el sistema de garantías en Colombia adolecía de numerosos
problemas normativos. En efecto, se advirtió la fragmentación del sistema
no solo desde el punto de vista de las normas que lo componen, sino también
en aspectos tales como el registro y la publicidad registral.

(…)

“Adicionalmente, el sistema de registro de los contratos de prenda y

de fiducias en garantía no proporciona medios públicos y de bajo costo
para averiguar si existen gravámenes previos sobre los bienes.

(…)

Estos problemas legales tienen su fuente en las normas sobre prenda del
Código Civil y del Código de Comercio y se combinan con registros
ineficientes y con procedimientos de ejecución costosos, para limitar y
encarecer el acceso al crédito garantizado por bienes muebles.” (Negrillas y
subrayas fuera del texto original).

Así mismo, frente a los requerimientos del nuevo registro, en el Proyecto de Ley
200 de 2012 (Gaceta del Congreso 69 del 15 de marzo de 2012 del Senado de
la República) se indicó lo siguiente:

“8. Registro de las garantías

El adecuado funcionamiento del nuevo régimen de garantías

mobiliarias exige un sistema de registro acorde con su espíritu. Por
este motivo el proyecto establece un registro no constitutivo, pero
que busca asegurar la publicidad efectiva de las garantías y a la vez
generar un sistema de prelación.

Dada la seguridad, eficiencia, eficacia y transparencia con que las

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cámaras de comercio del país han manejado los registros públicos a

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ellas asignados, se les entrega a estas entidades el manejo del mismo, lo

cual garantiza su operatividad inmediata y genera confianza en su manejo
por parte de los actores interesados.

Adicionalmente, se pretende amparar también la protección adecuada de la

información y se establece que el registro deberá ser llevado por
medios electrónicos y de manera centralizada, de manera que cualquier
ciudadano, desde cualquier lugar, pueda acceder al mismo y obtener la
información más relevante en relación con las garantías mobiliarias que
recaigan sobre los bienes que soporten este tipo de gravamen.

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Especial cuidado se ha dado a la facilitación de los trámites frente a este

registro, los cuales pueden realizarse a través de Internet, al más bajo costo
posible y sin cargas tributarias que aumenten y desvirtúen el espíritu de la
ley.

9. Graduación de la prioridad de acreedores sobre bienes del deudor

y publicidad de la garantía

En el proyecto se hace hincapié en el sistema de prioridad de acreedores e

inscripción pública de garantías. Este sistema resulta clave en el costo del
crédito porque cualquiera sea el valor de un bien dado en garantía, un
prestamista o financiador solo puede determinar su valor cuando conoce el
valor de cualquier otro gravamen anterior sobre el mismo bien. Cuando es
oneroso y difícil obtener esta información ¿como es actualmente de costoso
y difícil bajo el sistema actual de registros ¿los prestamistas no cuentan con
información precisa y suficiente que les permita mitigar los riesgos de
otorgar financiación? (sic)

Cuando el registro mismo es incierto y oneroso o cuando otros gravámenes

que no se registran tienen prioridad frente a garantías reales registradas, los
prestamistas no valorarán adecuadamente los bienes susceptibles de ser
dados en garantía para con base en ellos otorgar créditos a los micros,
pequeños y medianos empresarios y a cualquier persona natural que así lo
requiera.

A efectos de cumplir con estos objetivos, en el proyecto se establece que,

en general, el grado de prioridad de acreedores se determine desde que
estos inscriban su gravamen en el registro de garantías constituido por una
base de datos electrónica. Las normas del proyecto de ley que se
refieren al registro, contemplan un sistema accesible y barato para
todos los usuarios.

Adicionalmente, es importante destacar que con el fin de proteger la

privacidad de las personas, en el proyecto se limita la información
que debe inscribirse a aquella estrictamente necesaria.

Finalmente, el proyecto optó por autorizar al Gobierno Nacional para

reglamentar el establecimiento y funcionamiento de este registro de
garantías sobre la base de estos principios, debido a que muchas cuestiones
técnicas precisan de seguidas revisiones regulatorias.

Actualmente, y gracias a la tecnología disponible, existen experiencias

comparadas importantes de sistemas de inscripción de garantías parecidos
que son sumamente seguros, accesibles y baratos. Tal es el caso de
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Honduras y México entre otros. En este sentido es importante resaltar

igualmente que, se cuenta también en esta materia con estándares
internacionales, puesto que la Comisión de Naciones Unidas para el Derecho
Mercantil Internacional CNUDMI, desarrolló la Guía Legislativa de la CNUDMI
sobre operaciones garantizadas, que sirvió de base para este desarrollo
conceptual.

Es así como la Guía Legislativa de la CNUDMI establece que el sistema

registral tiene tres finalidades principales, esto es, (i) brindar a los
acreedores garantizados un método general para lograr la eficacia frente a
terceros de las garantías constituidas sobre todos los tipos de bienes
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muebles; (ii) servir como fuente objetiva de información para determinar si

los bienes de un otorgante están sujetos a una garantía; y (iii) la inscripción
registral contribuye a la determinación eficiente y justa del orden de
prelación mediante el establecimiento de una referencia temporal
objetivamente verificable para aplicar las normas de prelación, basadas en
el momento de la inscripción”. (Subrayas y negrillas fuera de texto)

De la exposición de motivos se desprende que el propósito de establecer el

régimen de garantías mobiliarias no fue únicamente modernizar las figuras
jurídicas de los contratos de prenda y de fiducias en garantía, sino también
garantizar la existencia de un sistema registral público, eficiente y transparente,
que asegurara la publicidad y la prelación de los derechos de los acreedores.

En este sentido, se optó expresamente por asignar la administración del registro

a las cámaras de comercio, en atención a la experiencia, confianza y seguridad
que estas han demostrado en el manejo de registros públicos en Colombia.
Así, el espíritu de la Ley 1676 de 2013 fue consolidar un registro de garantías
mobiliarias de carácter público, centralizado y electrónico, que facilitara el
acceso a la información para todos los ciudadanos, fortaleciera la seguridad
jurídica en las transacciones y contribuyera al acceso al crédito en condiciones
más favorables.

A su vez, se observa de la Gaceta 872 del 3 de diciembre de 2012, que en la

ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 143 de 2012 en la Cámara de
Representantes del Congreso de la República sobre el registro de garantías
mobiliarias se expuso lo siguiente:

“1. El registro

Uno de los temas novedosos del proyecto de ley es que se crea un registro
para la inscripción de las Garantías Mobiliarias. En muchos Estados, una
garantía constituida sobre bienes muebles es exigible entre las partes y
eficaz contra terceros al concluir el acuerdo de garantía sin medidas
adicionales, pero en otros se exige una medida adicional a fin de que la
garantía sea oponible a terceros y eso en la mayoría de los casos se hace a
través de la publicidad a fin de lograr una notificación pública de la existencia
efectiva de una garantía sobre los bienes de una persona.

Es precisamente para que lo anterior surta efecto que se crea, un Registro

Especial para la inscripción de todos los bienes que se otorguen en garantía.
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Este tipo de requisitos de publicidad contribuye a un control eficaz, eficiente,

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certero de las garantías existentes y proporciona a cualquier persona natural

o jurídica pruebas ciertas del estado en que se encuentran los bienes del
otorgante, además ponen sobre aviso a los acreedores del otorgante, los
posibles compradores y ante terceros protegiéndolos contra posibles
perjuicios que puedan causar “garantías” ocultas sobre los bienes de un
otorgante.

Así mismo, este registro servirá para dos temas de gran importancia que
garantizan los derechos del “acreedor garantizado”, oponibilidad y prelación.
La primera, hace referencia a que el acto jurídico es atribuible a quien se
obliga y la segunda, al orden en que las obligaciones serán satisfechas.
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La Comisión Redactora consideró que una entidad que puede

coadyuvar en este proceso de inscripción y que lo ha hecho bien en
el pasado, es la Cámara de Comercio, que tiene capítulos en las
principales ciudades del país. Ello garantizará la operatividad y
genera confianza entre las partes.

Dice la ponencia para primer debate en el Senado de la República que “… se

pretende amparar también la protección adecuada de la información y se
establece que el registro deberá ser llevado por medios electrónicos y
de manera centralizada, de manera que cualquier ciudadano, desde
cualquier lugar, pueda acceder al mismo y obtener la información más
relevante en relación con las garantías mobiliarias que recaigan sobre los
bienes que soporten este tipo de gravamen.” Y que, se ha tenido un especial
cuidado para facilitar los trámites “los cuales pueden realizarse a través de
Internet, al más bajo costo posible y sin cargas tributarias que aumenten y
desvirtúen el espíritu de la ley”.

Un elemento de temporalidad juega el papel trascendental en los procesos

de cobro de estas garantías, la prioridad para el pago dependerá de la fecha
en la que se haga la inscripción pública de la garantía.

Lo anterior es fundamental para que cualquier acreedor garantizado calcule

el costo de un préstamo si un bien tiene un gravamen anterior y eso solo se
logra dando acceso fácil al Registro de Información sobre Garantías
Mobiliarias que se propone en este proyecto.

Aquí se trata de no permitir que los acreedores den pasos de ciego y se

elimine cualquier sobrecosto e incertidumbre generada por falta de
información.

Igualmente, el orden de inscripción establece el orden de prioridad de

acreedores, constituido por la base electrónica que deberá consolidar la
Cámara de Comercio.” (Negrillas y subrayas fuera de texto)

Se debe anotar que, en relación con la administración del registro de garantías

mobiliarias, en las primeras versiones del proyecto de ley—según consta en las
gacetas iniciales del Congreso— en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes, se preveía que dicho registro estaría a cargo de las Cámaras de
Comercio, en consonancia con su experiencia y tradición en la gestión de
registros públicos.

No obstante, en el trámite surtido ante la Cámara de Representantes,

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específicamente en la Gaceta del Congreso 872 del 3 de diciembre 2012

previamente citada, la Comisión Redactora modificó el texto, señalando que la
administración del registro correspondería a “la Cámara de Comercio, que
tiene capítulos en las principales ciudades del país”, bajo el entendido de
lo dicho en la ponencia del primer debate de que se trataba que el registro
pudiera garantizar de manera más eficiente la centralización, operatividad y
confianza del sistema; en razón a lo anterior en el texto del proyecto de ley se
escogió a Confecámaras como la entidad encargada de llevar el registro de
garantías mobiliarias.

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Este ajuste, por supuesto, no alteró el carácter público del registro ni sus
funciones, que se mantuvieron intactas según los proyectos originales. Como
puede comprobarse el cambio respondió a una decisión de política legislativa
orientada a conferir la operación a una entidad especializada y con capacidad
técnica para administrar de manera unificada la base de datos electrónica a nivel
nacional.

Al respecto, debe recordarse que Confecámaras fue creada en desarrollo de lo

establecido en el artículo 23 de la Ley 28 de 1931 y que de acuerdo con el
artículo 24 de esta misma disposición, la Confederación constituye el
instrumento o mecanismo a través del cual, las cámaras de comercio pueden
cumplir parte de sus funciones e intereses colectivos, propósito que en la
actualidad preserva el artículo 96 del Código de Comercio. De lo anterior, se
deprende que el objeto de Confecámaras se relaciona de forma directa y
exclusiva con las funciones de los entes que la conforman y gobiernan.

Conviene precisar que el legislador, al expedir la Ley 1676 de 2013, estableció

expresamente en su artículo 47 que la Confederación podría celebrar convenios
con las cámaras de comercio para la administración y operación del Registro de
Garantías Mobiliarias. Con ello se reafirma, de un lado, la decisión de conferir la
gestión centralizada del registro a la entidad que agrupa a todas las cámaras, y
de otro, la posibilidad de articular su ejecución mediante convenios con estas
últimas, reconociendo así su experiencia en el manejo de registros públicos. Esta
disposición refleja la voluntad del legislador de mantener la naturaleza pública
del registro, asegurando a la vez su operatividad, confianza y eficacia mediante
un esquema coordinado entre Confecámaras y las cámaras de comercio del país.

De otra parte, no se puede perder de vista que con la entrada en operación del
registro de garantías mobiliarias de que trata la Ley 1676 de 2013, se modificó
entre otros aspectos, lo atinente a la inscripción de la prenda sin tenencia y otras
garantías, razón, por la cual fueron derogados los artículos 1203, 1208, 1209,
1210 del Código de Civil, en lo referente al registro mercantil del artículo 1213
del Código de Comercio, como se dispuso en el artículo 91 de la Ley 1676 de
2013. De esta manera, las cámaras de comercio perdieron la competencia para
inscribir en el registro mercantil este tipo de garantías.

Sobre este punto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2018 señaló

expresamente:

“Se identificaron como problemas el hecho de que la prenda era

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generalmente limitada por la ley a pocas operaciones de crédito y a escasos

tipos plenamente identificables de bienes muebles. De igual forma, que las
normas establecían costos altos para documentos públicos en relación con
los montos comunes de los créditos con garantías mobiliarias, así como la
circunstancia de que el sistema de registro de los contratos de
prenda y de fiducias en garantía no proporcionaba medios públicos
y de bajo costo para averiguar la existencia de gravámenes previos
sobre los bienes. Además, se advirtió que la ejecución era onerosa y
demorada y los bienes se depreciaban, los registros eran ineficientes y
los procedimientos de ejecución costoso.

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Como resultado, en la Ley se amplió la noción de prenda al concepto de

garantía real sobre bienes muebles y se crearon nuevas reglas para la
constitución de las garantías mobiliarias y su oponibilidad (Títulos 1 a 3).
Se estableció el registro de garantías mobiliarias (Título IV), en la
forma de un sistema de archivo, de acceso público a la información de
carácter nacional, para dar publicidad a través de Internet, a los formularios
de inscripción inicial, modificación, prórroga, cancelación, transferencia y
ejecución de garantías mobiliarias. De igual manera, se crearon diversas
reglas de prelación (Título V) y se establecieron mecanismos especiales de
ejecución de las garantías mobiliarias (Título VI).” (Negrillas y subrayas fuera
de texto).

Puesto lo anterior de presente resulta contradictorio sostener que, cuando el

registro de la prenda estaba en cabeza de las cámaras de comercio no se
cuestionaba una denominación imprecisa ni su carácter de registro público, pero
ahora al haber sido confiada su administración a la entidad que agrupa y
coordina a todas ellas, se le pretenda restar dicho carácter y calificar de
“imprecisa” su denominación.

3.3.3. El registro de garantías mobiliarias como servicio (elemento

literal dimensión semántica)

Según el diccionario de la Real Academia Española significa: Del lat. servitium

'esclavitud, servidumbre'. Acción y efecto de servir, y en alguna de sus diversas
acepciones: “organización y personal destinados a cuidar intereses o satisfacer
necesidades del público o de alguna entidad oficial o privada: servicio de correos,
de incendios, de reparaciones”; “organización, organismo, sociedad, institución,
sistema, red”.

Adicionalmente, el término “servicio” tiene tantas acepciones como sectores,

campos, áreas, especialidades, profesiones, disciplinas y ramas; para efectos
del régimen de garantías mobiliarias, es necesario enmarcar o limitar su
significado en el registro instituido por la Ley 1676 de 2013.

Para lo anterior, es pertinente señalar que una cosa es el registro propiamente

dicho, que, consiste en un sistema de archivo, de acceso público a la
información de carácter nacional, que tiene por objeto dar publicidad a través
de Internet, en los términos de esa ley, a los formularios de la inscripción inicial,
de la modificación, prórroga, cancelación, transferencia y ejecución de garantías
mobiliarias; y otra cosa, son los servicios virtuales que se derivan y son
inherentes a la función registral; servicios que se ofrecen a través de la
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plataforma tecnológica desarrollada para tal fin, la cual dicho sea de paso, no
fue financiada con recursos propios y privados de Confecámaras sino con los
derechos de registro establecidos en los términos del artículo 44 de la Ley 1676
de 2013.

De esta manera, cuando la Confederación interpreta que en la Ley 1676 de 2013

y el Decreto 1835 de 2015, incorporado al Decreto 1074 de 2015, se estructuró
e implementó “la operación de las garantías mobiliarias, como un servicio
virtual”, pretende desconocer la verdadera dimensión y naturaleza del registro
de garantías mobiliarias como verdadero registro público al servicio de la
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sociedad bajo la supervisión del Estado, para reducirlo a una plataforma o

software, que por demás fue desarrollado por un proveedor externo financiado
con recursos de los usuarios.

Frente a esta interpretación, se debe precisar que los registros públicos

constituyen instituciones concebidas para la prestación de servicios que pueden
estar a cargo del Estado o de particulares. Así, el hecho de que el registro de
garantías mobiliarias se denomine o no servicio, no cambia la naturaleza pública
de la función que este cumple como se desprende de diferentes
pronunciamientos de la Corte Constitucional al referirse a los servicios que
prestan las cámaras de comercio en cumplimiento de las funciones registrales
que desarrollan por atribución directa de la ley, como se explicará más adelante.

 Sentencia C-144 de 1993

“REGISTRO MERCANTIL-Tarifa

Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación de la

matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que
la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con
todos estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio
del comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el
sistema y método identificado en la Ley busca que el costo se distribuya de
acuerdo con escalas diferenciales dependientes de los indicados factores. La
carga impositiva - en este caso dirigida a la recuperación del costo de un
servicio - debe graduarse de conformidad con la capacidad del sujeto,
medida objetivamente a partir de los mencionados parámetros. Entre un
método y sistema uniforme y otro diferencial, se optó por éste último. No
puede desconocerse que el órgano legislativo haya dejado de intervenir - y
de manera decisiva - en la construcción normativa de la tarifa. La
circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se
desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha
actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta
ser el único adecuado e idóneo para ese propósito.”

(...)

“Las cámaras de comercio no obstante su carácter privado pueden

ejercer la función pública de administrar el registro mercantil. Los
artículos 123 y 365 de la C.P. permiten al Legislador disponer que un
determinado servicio o función pública sea prestado por un particular de
acuerdo con el régimen que para el efecto establezca.
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La circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se

desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha
actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta
ser el único adecuado e idóneo para ese propósito. En este evento, la
determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de complejidad
técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el Legislador, a lo
cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un particular que
participe en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro particular)
y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la tarifa y recibe
el ingreso correspondiente a la misma) de librar su determinación al
particular que presta el servicio. En estas condiciones, cabe admitir que la
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tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta directamente el

servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución le confía su
control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365). La función pública de la
administración del registro mercantil, se lleva a cabo bajo la estricta
vigilancia y control del Gobierno, que de esta manera participa en la
prestación de los servicios inherentes al mismo. No se observa, por
este concepto, violación alguna al texto del artículo 338 de la C.P.” (Subrayas
y negrillas fuera de texto).

 Sentencia C-167 de 1995

“En efecto, para esta Corporación es racional entender que si el registro

mercantil implica la prestación de un servicio público, su
financiamiento debe asegurarse mediante un ingreso percibido por la
Cámara de Comercio en forma de tasa, cuyo destino no es el acrecimiento
del patrimonio de la entidad, tal como lo entiende el libelista sino para
asegurar la adecuada prestación de este servicio público, vale decir
para la recuperación del costo total o parcial del servicio, que es
consustancial a la naturaleza de este ingreso público. Si bien es cierto que
no es objeto de discusión por parte del libelista, conviene precisar y recordar
la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-465 de 1993), en donde
se estableció el concepto de tasa como ingreso tributario, para concluir que
en este caso específico, este ingreso no se puede considerar como ingreso
privado de las Cámaras de Comercio.”

(…)

“La Corte insiste, no obstante, que la erogación que se viene analizando

posee las características de un ingreso público, puesto que es una obligación
pecuniaria decretada por el poder público a cargo de quien necesita
utilizar el servicio público específico, en provecho de las Cámaras de
Comercio para financiar gastos de dichas entidades, es decir son una serie
de recursos con una destinación particular exigidos con autoridad, que se
dirigen a defender y estimular los intereses de algunos sectores de la
economía o a la defensa de intereses comunes económicos de algunos
miembros, o para atender las necesidades de costos operativos de ciertas
funciones de los organismos particulares o privados a los cuales les fueron
confiadas esas atribuciones por la ley. Por lo cual, en ningún caso, pueden
considerarse ni tratarse como recursos ordinarios de la Nación.” (Subrayas
y negrillas fuera de texto).

 Sentencia C-602 de 2000

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“No cabe duda de que tanto los comerciantes matriculados como los
comerciantes afiliados, tienen la condición de comerciantes y, desde luego,
bajo este aspecto son iguales y no pueden ser objeto de tratamientos
diferenciados. Sin embargo, la condición de comerciante puede ser decisiva
cuando ella justamente constituya el término de comparación relevante, lo
que ocurre, por ejemplo, en relación con la prestación de servicios de
registro por parte de las cámaras, que no puede ofrecerse a unos
comerciantes y rehusarse a otros no obstante la concurrencia de las mismas
circunstancias y presupuestos objetivos. Deja de ser determinante
el status de comerciante cuando el factor relevante para establecer un
determinado trato es independiente o ajeno a esta calificación.” (Subrayas y
negrillas fuera de texto).
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 Sentencia C-277 de 2006

“De otro lado, es claro para esta Corporación que la sistematización de la

que se ha hablado, que presenta el registro mercantil como una base de
datos, debe ser sustentada con recursos para su mantenimiento. La
actualización no es el único servicio que proporciona el registro en
comento – se insiste -. Su conservación, la cual permite que esté a
disposición de quien lo necesite, incluyendo entidades del Estado que lo
utilizan para ejercer su función dentro de la administración pública, autoriza
que el costo de la renovación pretenda apoyar su mantenimiento.

35.- No sólo la utilidad y servicio que presta la existencia del registro

de matrícula mercantil autoriza la fijación de un costo para su renovación
anual, incluso cuando la actualización de la información implica reiterar ésta.
También, como lo ha dicho esta Corte, la estipulación de las empresas como
actividades económicas organizadas (art 25 Código de Comercio) y el
mandato constitucional según el cual éstas tienen una función social que
genera obligaciones, dentro del ejercicio de la libre competencia que supone
responsabilidades (art 333 C.N), hace “…posible afirmar que la libertad de
empresa es un derecho que al mismo tiempo exige obligaciones por parte de
su titular.”[21]

[21] C- 063 de 1994.

(…)

37.- La Corte Constitucional encuentra pues, que el artículo 33 del Código

de Comercio al establecer la obligación en cabeza de los comerciantes de
renovar anualmente el registro mercantil incluso si la información que se
aportará en dicho ejercicio ya reposa en la Cámara de Comercio, y pagar un
valor por ello, no es una carga desproporcionada para los mencionados
comerciantes, por lo que presume la mala fe de los particulares. Al contrario
se da pleno cumplimiento a los artículos 95-9 y 338 (inc. segundo) de la
Constitución, pues para las Cámaras de Comercio el cobro del valor en
comento implica tanto la “recuperación de los costos de los servicios que
les prest[a]n”[22] a las entidades estatales, a los comerciantes y a los
ciudadanos en general, como una contribución “dentro de los conceptos de
justicia y equidad”[23], en tanto se benefician de la existencia del registro y
el valor al que están obligados a pagar es proporcional al capital de la
empresa.[24]

[22] Artículo 338 de la Constitución Nacional.

40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

[23] Artículo 95-9 de la Constitución Nacional.

Validar documento Res. 325 19-01-2015

[24] Inciso segundo artículo 124 Ley 6º/92 y artículos 23 y 24 Decreto 393 de 2002.

(…)

A juicio de la Corte, este argumento desconoce todo lo expuesto hasta el

momento en la presente sentencia. Por un lado, como se ha dicho, el carácter
actualizado del registro es uno de los méritos que hace que éste preste un
servicio efectivo a la organización de las actividades mercantiles. Luego
entonces, dicho requisito no puede ser interpretado, como encaminado a
perseguir a los comerciantes para determinar la veracidad de la información
aportada cada año. Por el contrario la verificación de ello implica certeza y
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seguridad de que la información tiene una fuente reciente, y sobre todo de

que la actividad económica está siendo permanentemente controlada y
vigilada, en cumplimiento de lo contenido en los artículos 333 y 334
superiores, tal como se expuso.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

 Sentencia C-909 de 2007

“En cuanto a las funciones públicas asignadas por la ley a las Cámaras de
Comercio, cabe recordar que cuando la administración pública no asume la
prestación de determinados servicios, puede ocurrir que la ley autorice
a los particulares para que tomen a su cargo la actividad respectiva,
presentándose, entonces, la figura de la descentralización por colaboración,
autorizada mediante los artículos 1º., 2º., 123, 209, 210 y 365 de la
Constitución Política.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

 Sentencia C-135 de 2016

“9. Todas las anteriores funciones asignadas por ley a las Cámaras de
Comercio corresponden en principio asumirlas a la administración pública,
pero por expresa habilitación constitucional (artículo 123 y 365 de la Carta
Política) es posible que ésta no preste determinados servicios sino que
el legislador autorice que una actividad sea asumida por los particulares
mediante la figura de la descentralización por colaboración.” (Subrayas y
negrillas fuera de texto).

A nivel normativo, se encuentra que, el artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012
en lo que se relaciona con la destinación de los recursos públicos que perciben
las cámaras de comercio, también establece que los registros públicos a cargo de
los entes camerales conllevan la prestación de servicios. Sobre el particular el
inciso cuarto de esta norma establece:

“Los derechos por la prestación de los servicios registrales serán los

previstos por la ley para el registro mercantil, el registro único de
proponentes y el registro de entidades sin ánimo de lucro, según el caso. Las
Cámaras de Comercio no podrán cobrar derechos de inscripción y renovación
sobre los registros que se le trasladan en virtud del presente decreto-ley y
que a la vigencia del mismo no los causan.” (Subrayas y negrillas fuera de
texto).

Igualmente, el Decreto 1074 de 2015 en lo que se relaciona con las funciones

atribuidas a las cámaras de comercio contempla el hecho de que las funciones de
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

registro corresponden a un servicio.

Validar documento Res. 325 19-01-2015

“Artículo [Link].1.3. Sedes, seccionales y oficinas. Con el objetivo de

facilitar la prestación y acceso a sus servicios, las cámaras de comercio
podrán abrir sedes, seccionales y oficinas en diferentes lugares, dentro de
su circunscripción territorial.

Artículo [Link].1.4.
(…)
11. Prestar servicios de información empresarial originada
exclusivamente en los registros públicos, para lo cual podrán cobrar
sólo los costos de producción de la misma;
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Disponer de los servicios tecnológicos necesarios para el

cumplimiento y debido desarrollo de sus funciones registrales y la
prestación eficiente de sus servicios;” (Subrayas y negrillas fuera de texto).

Dado este contexto, las cámaras de comercio publicitan a través de sus páginas
web los servicios inherentes a las funciones registrales, así:
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

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A nivel nacional los servicios registrales se prestan a través de la plataforma

tecnológica del RUES en cumplimiento de la obligación establecida en el artículo
166 del Decreto Ley 019 de 2012, bajo la cual también funciona la Ventanilla
Única Empresarial-VUE, cuya operación corresponde a las cámaras de comercio.

Como se observa los registros públicos ofrecen a los diferentes tipos de usuarios
una serie de servicios derivados e inescindibles de su naturaleza y fines para los
cuales fueron instituidos, por ello, denominar servicio al registro no cambia la
naturaleza de la función registral que se encuentra reglada en los términos de la
ley para cada caso.

En general se trata de servicios virtuales, relacionados con el control de

homonimia nacional, la expedición de certificados, las consultas de información,
los trámites de inscripción y renovación de los registros públicos, la matrícula
mercantil y su renovación, entre otros servicios.

En el caso del registro de garantías mobiliarias, dichos servicios son inherentes a

todos los trámites que se realizan virtualmente a través de la plataforma
desarrollada para tal fin, de acuerdo con lo señalado en el Título IV Capítulo I de
la Ley 1676 de 2013.

En línea con lo anterior, el artículo 44 de la Ley 1676 de 2013 señala:

“Derechos de registro. El Gobierno Nacional establecerá los derechos por el

registro, que se basarán en una tasa fija y razonable con el objeto de cubrir
los gastos de operación, e incluyen la remuneración por la prestación del
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

servicio”. (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Validar documento Res. 325 19-01-2015

A su vez, las siguientes disposiciones del Decreto 1074 de 2015, también se

refieren a los servicios que ofrece el registro de garantías mobiliarias, entre
otras:

“ARTÍCULO [Link].1.1. Objeto. La presente sección tiene por objeto

reglamentar los artículos 5, 8, 12, 13, 22, 36 al 46, 48, 49, 54, 56, 72, 77,
78 y 85, los parágrafos de los artículos 11 y 14, el parágrafo 2 del artículo
65, los numerales 5 y 6 del artículo 19 y los numerales 1, 2 y 3 del artículo
65 de la Ley 1676 de 2013 y, en particular:
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1. La inscripción, las operaciones, funciones, administración, procedimientos

y prestación de los servicios del Registro de garantías mobiliarias con el fin
de recibir, almacenar y permitir la consulta de la información registral
vigente consignada en el Registro de garantías mobiliarias. (…)”

“ARTÍCULO [Link].1.3. Funciones del Registro de garantías

mobiliarias. El Registro de garantías mobiliarias se llevará por
Confecamaras y cumplirá las siguientes funciones:

(…)

2. Ofrecer acceso público de sus servicios a través de Internet, así como

los servicios de consulta y comunicación con los registros especiales y otros
registros, de conformidad con lo dispuesto en este capítulo.

ARTÍCULO [Link].1.4. Acceso al Registro de garantías mobiliarias.

Todas las personas tendrán acceso a los servicios del Registro de garantías
mobiliarias referidos a la inscripción, consulta y/o solicitud de certificaciones
y copias, de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley 1676 de
2013, en el presente capítulo y en el manual de usuario.

No se exigirán o impondrán requisitos o restricciones adicionales. La

presentación de los formularios de registro será electrónica y estará
disponible las veinticuatro (24) horas del día, todos los días de la semana,
incluyendo fines de semana y días festivos. Cualquier persona, patrimonio
autónomo o entidad podrá realizar una consulta en la información registral
vigente por medio de internet, la cual se encontrará disponible veinticuatro
(24) horas al día, todos los días de la semana, incluyendo fines de semana
y días festivos. El Registro de garantías mobiliarias deberá prevenir cualquier
falla en el sistema que afecte el acceso a sus servicios. Las consultas al
sistema de archivo, que contiene la información registral vigente, se
realizarán por medio de internet”. (Negrillas y subrayas fuera del texto).

De acuerdo con lo anterior, es claro que el registro de garantías mobiliarias opera

a través de una plataforma tecnológica mediante la cual se ofrecen servicios, lo
cual no implica, como lo pretende Confecámaras, que el registro de garantías
mobiliarias “es” un servicio, por demás privado, relevado de supervisión estatal.
Esa no es la realidad ni del registro de garantías mobiliarias, ni de los demás
registros atribuidos a las cámaras de comercio, como ha quedado ampliamente
evidenciado.

3.3.4. El registro de garantías mobiliarias como una de las especies en

40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

el Derecho Registral (Sentido técnico de la palabra registro)

Según sostiene Confecámaras esa entidad solo lleva “un servicio de anotación
a cargo del acreedor y no constituye un registro público”, afirmación que
no goza de sustento legal alguno.

Para interpretar adecuadamente, tanto la Ley 1676 de 2013 como la Ley 2470
de 2025, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 29 del Código Civil,
que prescribe:

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“Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que

les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca
claramente que se han tomado en sentido diverso” (Negrillas y subrayas
fuera del texto original).

Para tener clara la definición, connotación y alcances de la palabra “registro”,

nada más adecuado y pertinente que acudir entonces a las propias cámaras de
comercio como referentes en el país en la administración y manejo de registros
públicos.

En este sentido, la obra denominada “El Registro Mercantil en Colombia”,

segunda edición, de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, Capítulo
III Teoría General de los Registros Públicos: Registro Mercantil y Registro
Inmobiliario del profesor Eduardo Caicedo Escobar, trae una definición clara y
adecuada que se reproduce a continuación.

“-1-
Acepciones y Génesis del registro

La etimología enseña que la palabra registro viene del latín, a diferencia del
término protocolo, su equivalente, que proviene del griego. Algunos la ubican
en el latín bárbaro: registrum (de res gestus: «hecho memorable»; «hecho
registrado», del cual se guarda memoria). Otros afirman que procede del
latín moderno: regestum, singular de regesta, «acción y efecto de registrar»
que significa poner por escrito y reducir en orden (Diccionario de la RAE).
También lo relacionan con el participio pasivo de regere, que es «copiar»,
«trasladar».

Múltiples significados tienen la palabra registro. Sirven a nuestro estudio los

siguientes: la acción y el efecto de registrar, y el continente material
donde se consigna algo por escrito, de trascendencia jurídico-
económica, con el interés fundamental de perpetuarlo y de ser usado
en cualquier momento por los otorgantes, interesados iniciales o
terceros.

También se identifica el término registro con la organización estructural

y la oficina encargada de las inscripciones; con los libros donde se
anotan los actos, contratos, hechos y derechos; y con los asientos,
las anotaciones y las inscripciones de los mismos.

(…)
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

-2-
Validar documento Res. 325 19-01-2015

Derecho Registral

Partiendo del neologismo registral, se ha dado nombre a una rama jurídica

que se denomina derecho registral, entendida como:

El conjunto de principios y normas que tienen por objeto reglar los

organismos encargados de registrar personas, hechos, actos, documentos o
derechos; así como también la forma como han de practicarse las
inscripciones, y los efectos y consecuencias jurídicas que derivan de estas.
(Molinario, 1971, pp. 40-41)
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El derecho registral es el género, y algunas de sus especies son:

registro público mercantil, registro inmobiliario, registro del estado civil de
las personas, y registro de automotores, entre otras.

(…)

Por otra parte, existen principios y normas de derecho privado que

regulan los efectos y consecuencias jurídicas de las inscripciones, en
la medida en que estas interesan a las relaciones de los particulares
entre sí y, naturalmente, al Estado, como persona de derecho privado
(sic), en sus relaciones con los habitantes.

Al derecho registral, a través de sus principios y normas, le corresponde

regular:

 Los organismos encargados del registro de derechos, hechos, actos,

contratos, documentos, títulos.
 La forma como deben llevarse esos registros.
 Y los efectos jurídicos inherentes a esos registros.

El fundamento del derecho registral se encuentra en el denominado

poder de policía, entendido como la potestad jurídica en virtud de la
cual el Estado –con el fin de asegurar libertad, convivencia armónica,
seguridad, orden público, moralidad, salud, y bienestar general de
los habitantes– impone, por medio de la ley, y de conformidad con
los principios constitucionales, limitaciones razonables al ejercicio
de los derechos individuales. Desde esta perspectiva, el derecho
registral atañe a la seguridad y al orden público”. (Caicedo, 2001, p.
13) (Subrayas y negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, debemos significar que en el caso que nos ocupa, el
legislador definió el registro de garantías mobiliarias como: (i) el continente
material (sistema de archivo-plataforma tecnológica) donde se consigna la
información registral, clasificada y organizada, incluida en todos los formularios
que se almacenan; ii) la organización estructural (la infraestructura
administrativa y tecnológica dispuesta por Confecámaras para la prestación de
los servicios); (iii) los archivos electrónicos o formularios de registro donde se
consigna la información para realizar la inscripción inicial, modificación,
prórroga, transferencia ejecución, cancelación o restitución de una garantía
mobiliaria; y (iv) a los asientos, las anotaciones y las inscripciones (incluidas las
modificaciones, prórrogas, cancelaciones, transferencias y ejecuciones de
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

garantías mobiliarias).
Validar documento Res. 325 19-01-2015

Lo antes dicho, se evidencia al leer las siguientes normas vigentes sobre el

registro de garantías mobiliarias:

 Ley 1676 de 2013

“Artículo 38. El Registro. El registro es un sistema de archivo, de acceso

público a la información de carácter nacional, que tiene por objeto dar
publicidad a través de Internet, en los términos de la presente ley, a los

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formularios de la inscripción inicial, de la modificación, prórroga,

cancelación, transferencia y ejecución de garantías mobiliarias.

Los archivos electrónicos del registro deberán ser accesibles a través de

Internet y las certificaciones que se extiendan sobre los datos que en él
consten, ya sean en papel o en forma de mensajes de datos, se considerarán
documentos públicos y sirven de plena prueba.

La administración del registro estará regulada en el reglamento del

registro que al efecto emita el Gobierno Nacional.

Artículo 39. Características del registro. El registro tiene las siguientes

características:

1. Opera por medio de la inscripción de formularios de registro

diligenciados a través de internet.
2. Se organiza como un registro de naturaleza personal, en función de
la identificación de la persona natural o jurídica garante. A cada garante le
corresponderá un folio electrónico, en el que se inscribirán
cronológicamente los datos contenidos en los formularios.
3. Será un registro único con una base de datos nacional que se
llevará por la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
(Confecámaras) de manera centralizada.

En la inscripción, solo se verificará que cada uno de los campos

obligatorios de los formularios de inscripción tenga algún contenido
y que los documentos que según el reglamento del registro deban adjuntarse
a los formularios de inscripción para efecto de la ejecución o restitución de
la garantía mobiliaria por parte del garante, estén adjuntos.

Los documentos que se adjunten no estarán sujetos a calificación registral

alguna y no serán parte de la inscripción de la garantía mobiliaria. El registro
mantendrá los documentos que se adjunten en su archivo electrónico y
deberá proveer copias y/o certificaciones de los mismos, de conformidad con
las disposiciones del reglamento del registro.”

(…)

Artículo 48. Prelación entre garantías constituidas sobre el mismo

bien en garantía. La prelación de una garantía mobiliaria sin tenencia,
incluyendo la de sus bienes derivados o atribuibles, constituida de
conformidad con esta ley, así como los gravámenes surgidos por ministerio
de la ley, judiciales y tributarios, se determina por el momento de su
inscripción en el registro, la cual puede preceder al otorgamiento del
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

contrato de garantía.

Una garantía mobiliaria que sea oponible mediante su inscripción en el

registro, tendrá prelación sobre aquella garantía que no hubiere sido
inscrita.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

 Decreto 1074 de 2015, artículo [Link].1.2

“FOLIO ELECTRONICO: Es el número único asignado por el Registro de

garantías mobiliarias a un formulario de inscripción inicial,
permanentemente asociado a este y a todo otro formulario conexo. El
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número de inscripción inicial deberá consistir en la secuencia numérica que

se adopte para el sistema de registro, que al menos deberá tener dos (2)
dígitos para indicar el día, dos (2) dígitos para indicar el mes, cuatro (4)
dígitos para indicar el año y siete (7) dígitos para indicar el orden de
recepción.

FORMULARIOS DE REGISTRO: Son los formatos electrónicos del

Registro de garantías mobiliarias previamente autorizados por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que contienen los campos en
los cuáles se consigna la información para realizar la inscripción inicial,
modificación, prórroga, transferencia, ejecución, cancelación o restitución de
una garantía mobiliaria.”

“INFORMACION REGISTRAL: Son los datos y demás documentos

adjuntos contenidos en los formularios de registro.

INSCRIPCION: Es la incorporación en el sistema de archivo de la

información consignada en los formularios de registro.

MANUAL DE USUARIO: Es el manual informativo de las condiciones de uso

del Registro de garantías mobiliarias.

MODIFICACION: Es cualquier cambio en la información contenida en un

formulario previamente inscrito en el Registro de garantías mobiliarias al que
se refiera la modificación.

REGISTRO DE GARANTÍAS MOBILIARIAS: Es el sistema de archivo,

de acceso público a la información de carácter nacional, que tiene por objeto
dar publicidad a través de internet a la información contenida en los
formularios de registro con el propósito de establecer la oponibilidad frente
a terceros y para ello se encuentra habilitado para recibir, almacenar,
certificar y permitir la consulta de la información registral vigente relativa a
las garantías mobiliarias.

SISTEMA DE ARCHIVO: Es la información registral, clasificada y

organizada, contenida en todos los formularios que se almacenen en el
Registro de garantías mobiliarias.

(…)

ARTÍCULO [Link].1.3. Funciones del Registro de garantías

mobiliarias. El Registro de garantías mobiliarias se llevará por
Confecamaras y cumplirá las siguientes funciones: 1. Disponer para el
acceso del público la información vigente de las garantías mobiliarias
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inscritas en el Registro de garantías mobiliarias. 2. Ofrecer acceso

público de sus servicios a través de Internet, así como los servicios de
consulta y comunicación con los registros especiales y otros registros, de
conformidad con lo dispuesto en este capítulo. 3. Rechazar automáticamente
y dar a conocer los motivos del rechazo de la inscripción de alguno de los
formularios de registro de conformidad con lo dispuesto en este capítulo. 4.
Incorporar en el sistema de archivo la información contenida en los
formularios presentados al Registro de garantías mobiliarias y
consignar la fecha y hora de cada inscripción. El Registro de garantías
mobiliarias capturara la identidad de la persona que efectúe la inscripción.
5. Asignar el número de folio electrónico de inscripción inicial y los números
de inscripción relacionados con este. 6. Organizar la información
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consignada en el sistema de archivo, cómo un registro de naturaleza

personal, en función de la identificación del garante. 7. Garantizar la
integridad de la información consignada en el Registro de garantías
mobiliarias y prevenir cualquier falla en el sistema que afecte sus servicios.
8. Proveer a través de internet las certificaciones y copias. 9. Conservar
toda la información para mantener un registro histórico de las
inscripciones de las garantías mobiliarias, que permita su
recuperación de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2. [Link]
de este decreto. 10. Disponer de mecanismos de pago por internet de los
derechos de registro. 11. Asegurar el cumplimiento de los derechos al habeas
data, estableciendo los mecanismos necesarios para ello. (Decreto 1835 de
2015, art. 1)

(…)

ARTÍCULO [Link].1.9. Acceso a los servicios de consulta. Toda

persona podrá consultar la información registral vigente en el sistema de
archivo del Registro de garantías mobiliarias. Si el Registro de
garantías mobiliarias niega el acceso a los servicios de consulta, informará
automáticamente los motivos

ARTÍCULO [Link].1.10. Inscripción de un formulario de registro y

validez. La información registral deberá presentarse
electrónicamente al Registro de garantías mobiliarias a través de los
formularios de registro correspondientes. La inscripción de los
formularios de registro será válida a partir de la fecha y hora en que el
formulario sea incorporado electrónicamente al sistema de archivo y
quede disponible para consulta. El Registro de garantías mobiliarias
incorporara al sistema de archivo la constancia de la fecha y hora en que la
información contenida en el formulario de inscripción inicial o de modificación
se incorpore al sistema de archivo. La incorporación al sistema de archivo
y la organización de la información se hará inmediatamente y en el orden en
que sean incorporados los formularios electrónicamente. (Decreto 1835 de
2015, art. 1)

(…)

ARTÍCULO [Link].1.15. Archivo histórico del Registro de garantías

mobiliarias. El Registro de garantías mobiliarias deberá conservar la
información histórica del sistema de archivo. Dicha información estará
disponible para la consulta de las autoridades administrativas y judiciales
cuando ellas lo requieran.

(…)
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Validar documento Res. 325 19-01-2015

ARTÍCULO [Link].1.37. Criterios de consulta. La consulta en el sistema

de archivo que contiene la información registral vigente se hará por el
número de identificación del garante según lo dispuesto en este capítulo.
Adicionalmente, el Registro de garantías mobiliarias podrá ofrecer la consulta
por el nombre del garante o por el número de serie, siempre y cuando el
bien en garantía haya sido descrito con un número de serie. (Decreto 1835
de 2015, art. 1)

ARTÍCULO [Link].1.38. Resultado de la consulta. El resultado de la

consulta deberá indicar la fecha y la hora en que se efectuó la consulta y
deberá consignar la información de que trata el artículo 41 de la Ley 1676
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de 2013. El Registro de garantías mobiliarias informará automáticamente si

el resultado de la consulta no coincide con alguno de los criterios de consulta
utilizado por el usuario previstos en el artículo anterior. Cuando el criterio
utilizado ha sido el nombre del garante, para efecto de facilitar la consulta,
el Registro de garantías mobiliarias informará automáticamente al usuario
los resultados aproximados o que coincidan parcialmente con este. El
usuario podrá solicitar al Registro de garantías mobiliarias
certificaciones sobre los datos que resulten de su consulta, ya sea
en papel o en forma de mensajes de datos. Las certificaciones en papel
serán impresas por el usuario de la consulta. El usuario también podrá
solicitar copia de los formularios y de los documentos que según este
capítulo se hayan adjuntado a los formularios de registro, los cuáles
serán impresos por el usuario.

(…)

ARTÍCULO [Link].1.40. Derechos de registro y formularios de

registro. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determinará
mediante resolución los formularios de registro y los derechos a favor de
Confecamaras por concepto de las inscripciones correspondientes a
inscripción inicial, modificación, modificación global, ejecución,
terminación de la ejecución, cancelación y restitución, así cómo por
los certificados, las copias y los servicios de comunicación con los registros
especiales definidos en el artículo 8 de la Ley 1676 de 2013. Las consultas
al sistema de archivo, que contiene la información registral vigente se
realizarán por medio de internet sin costo alguno. Confecamaras
determinará los medios de pago a través de los cuáles los usuarios podrán
cancelar los derechos de registro establecidos en el presente artículo. Los
actos del Registro de garantías mobiliarias constituyen actos de trámite
y en consecuencia no podrán ser objeto de recurso alguno. El Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo podrá incluir en los formularios la solicitud de
datos referidos a información exclusivamente para fines de implementación,
impacto y seguimiento de política pública relacionada con el acceso al crédito
y a las garantías mobiliarias. Los datos y reportes estarán disponibles para
las mediciones que elaboren las entidades del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. Confecamaras presentara al Ministerio de Comercio, Industria

y Turismo un estudio técnico soporte de la propuesta de derechos de
registro, de los formularios de registro y del manual de usuario. La
Superintendencia de Sociedades supervisara el funcionamiento del
Registro de garantías mobiliarias y el cumplimiento de sus funciones
y las que corresponden al administrador del mismo”. (Subrayas y
negrillas fuera de texto)
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

Igualmente, debe resaltarse que de acuerdo con el parágrafo del artículo 21 de

la Ley 1676 de 2013 a partir de su vigencia, los efectos de las garantías
mobiliarias frente a terceros se producen con la inscripción en este registro, sin
que se requiera de inscripción adicional en el registro mercantil, es decir, que se
trasladaron los efectos de un registro a otro. De hecho, el contrato de prenda
que de acuerdo con el artículo 1210 de Código de Comercio se inscribía en el
registro mercantil que administran las cámaras de comercio fue derogado, así
como los artículos 1203, 1208 y 1209 del mismo Código y el artículo 1213 del
Código de Comercio en lo referente al registro mercantil, tal y como lo dispuso
en el artículo 91 de la Ley 1676 de 2013.
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Así mismo, es importante destacar la articulación que existe entre el registro de

garantías mobiliarias y otros registros:

“ARTÍCULO [Link].1.34. Registro de garantías mobiliarias sobre

bienes de propiedad intelectual y sobre los derechos patrimoniales
derivados de los mismos. Las garantías mobiliarias sobre bienes de
propiedad intelectual y sobre los derechos patrimoniales derivados de los
mismos, se inscribirán ante la Superintendencia de Industria y Comercio, o
ante las demás autoridades encargadas de llevar ese tipo de registros, a
través de los formularios de inscripción, modificación, ejecución, terminación
de la ejecución y cancelación y seguirán las reglas contenidas en el presente
capítulo y en el procedimiento establecido por dicha superintendencia para
tal efecto. El Registro de garantías mobiliarias permitirá la consulta
en línea del registro de propiedad industrial, una vez recibido el aviso
por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, según lo dispuesto
en el artículo 11 y 36 de la Ley 1676 de 2013. Las garantías mobiliarias sobre
otros derechos patrimoniales derivados de la propiedad intelectual que no
estén sujetos a registro, se inscribirán y consultarán directamente en el
Registro de garantías mobiliarias. (Decreto 1835 de 2015, art. 1)

(…)

ARTÍCULO [Link].1.36. Registro de garantías mobiliarias sobre

vehículos automotores. La inscripción de las garantías mobiliarias sobre
vehículos automotores matriculados se hará en el Registro Nacional
Automotor siguiendo las reglas y requerimientos de información establecidos
en este decreto para el formulario de inscripción inicial. El Registro
Nacional Automotor dará aviso al momento de la inscripción por
medio electrónico al Registro de garantías mobiliarias para la
creación del folio electrónico y los demás efectos de la Ley 1676 de
2013. La inscripción de la modificación, de la ejecución, de la
restitución o de la cancelación de la garantía, se hará en el Registro
de garantías mobiliarias en cumplimiento de lo dispuesto en los
artículos 82 y 84 de la Ley 1676 de 2013. El Registro de garantías
mobiliarias enviará automáticamente y por medios electrónicos, la
información concerniente a dichas inscripciones al Registro Nacional
Automotor, salvo que dicha modificación sea de aquellas descritas
en el artículo 49 de la Ley 769 de 2002, caso en el cuál la
modificación deberá inscribirse en el Registro Nacional Automotor.
Para los efectos de verificación de los actos de su competencia el
organismo de tránsito al momento de la inscripción, deberá
consultar el Registro de garantías mobiliarias a través del Registro
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

Nacional de Transito (RUNT) o directamente.

Validar documento Res. 325 19-01-2015

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Ministerio de Transporte y el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo definirán los procedimientos, desarrollos,
requerimiento de datos adicionales, entre ellos la determinación del tipo de
bien, que deban ser efectuados para garantizar la interoperabilidad de
los dos registros y el cumplimiento de las reglas y requerimientos de
información para el formulario de inscripción inicial y los necesarios para el
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1005 de 2006. Hasta
tanto se definan dichos procedimientos, desarrollos y requerimiento de datos
adicionales, la inscripción y cancelación de las garantías mobiliarias sobre
vehículos automotores continuara efectuándose en el Registro Nacional
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Automotor. Lo anterior, sin perjuicio de la inscripción inicial, la inscripción de

modificación, ejecución, de restitución y cancelación de la garantía que debe
realizar el acreedor garantizado en el Registro de garantías mobiliarias para
efecto de establecer su oponibilidad, prelación y de permitir la utilización de
los mecanismos de ejecución de que trata la Ley 1676 de 2013 en aplicación
de los artículos 82, 84 y 91 de dicha ley. (Decreto 1835 de 2015, art. 1)”
(Subrayas y negrillas fuera de texto)

Finalmente, cabe destacar que la normativa contempla que Confecámaras

determine la estructura administrativa con la cual llevará el registro de garantías
mobiliarias y prestará los respetivos servicios:

“ARTÍCULO [Link].1.39. Estructura administrativa del Registro de

garantías mobiliarias. Confecamaras determinará la estructura
administrativa responsable del Registro de garantías mobiliarias.” (Negrillas
fuera de texto)

3.3.5. Intervención del Estado en la economía (elemento teleológico Ley

1676 de 2013)

Como ya se dijo el régimen de garantías mobiliarias establecido en la Ley 1676

de 2013 es de iniciativa del Gobierno Nacional por lo cual su génesis se enmarca
en el cumplimiento de los fines del Estado según lo dispuesto en los artículos
333 y 334 de la Constitución Política, que le permiten intervenir en la economía
con diferentes propósitos.

Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2003 se refirió a

tres formas de intervención del Estado en la economía, en los siguientes
términos:

“De acuerdo con su función, la intervención del Estado en la economía

también se puede agrupar en diferentes tipos. Algunos doctrinantes
distinguen, entonces, tres clases de intervencionismo económico:
conformativa, que establece los requisitos de existencia, formalización y
funcionamiento de los actores económicos; finalística, que señala los
objetivos generales o las metas concretas a los cuales han de propender los
actores económicos; y condicionante, que propiamente fija las reglas de
juego del mercado o de un sector económico.”

Respecto a la puesta en marcha de una específica forma de intervención del

Estado en la economía a través de la Ley 1676 de 2013 contentiva del régimen
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

de garantías mobiliarias, la Corte Constitucional en la sentencia C-145 de 2018

Validar documento Res. 325 19-01-2015

al analizar la exequibilidad de los artículos 50 y 51 esta Ley, se pronunció en los

siguientes términos:

“6.4. Fundamentos

i. La intervención del Estado en la economía

20. Con base en el artículo 333 de la C.P., la Corte ha sostenido

reiteradamente que la empresa es la base del desarrollo y tiene una función
social que supone obligaciones. Así mismo, ha indicado que en el Estado
recae el deber de fortalecer y promover el desarrollo empresarial e
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impedir que se obstruya o se restrinja la libertad económica, en la

medida en que la empresa es fuente de empleo y de bienes y
servicios para el mejoramiento de la calidad de vida de los
ciudadanos[30]. En este sentido, se ha considerado que la situación
económica de las empresas no es indiferente para el Estado[31] y que
la intervención de este como director general de la economía puede
resultar obligatoria para garantizar la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo[32].”

[30]Sentencias C-870 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-1319 de 2000. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa; C-645 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P. Jaime
Araújo Rentería; C-100 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-242 de 2006, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández; C-823 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-823 de 2006 M.P. Jaime
Córdoba Triviño; Sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, citadas en la Sentencia C-
620 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt.

[31] Sentencias C-992 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-527 de 2013. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.

[32] Sentencia C-527 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(…)

39. En este orden de ideas, el Legislador buscó remediar un problema

relevante del sector empresarial relacionado con la ausencia de
mecanismos idóneos para la obtención de crédito, que se reflejaba
en su crecimiento y desarrollo y en su capacidad para generar
riqueza y ser fuente de empleo. Su pretensión fue, así, promover la
apertura al crédito, en especial de las micro, pequeñas y medianas
empresas. Con esta finalidad, creó unas reglas específicas sobre
garantías mobiliarias, diseñadas para generar confianza a los
acreedores y agilidad en la realización de las transacciones, así como
mecanismos para propiciar facilidades y seguridades en torno a la
satisfacción de las obligaciones.

40. De esta forma, la Sala observa que a través de la Ley 1676 de

2013 el Legislador puso en marcha una específica forma de
intervención del Estado en la economía. No pretendió fijar restricciones
o racionalizar el mercado, para salvaguardar bienes ambientales u otros
derechos fundamentales. Tampoco actuó estrictamente con el objeto de
garantizar los atributos propios de las libertades económicas de los sujetos.
Por el contrario, su objetivo fue promover el desarrollo económico,
la competitividad y la productividad, así como reactivar la empresa,
en particular, la micro, pequeña y mediana empresa, a partir de unas
reglas modernas y un sistema efectivo para el acceso al crédito.
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

41. Pues bien, como se indicó en los fundamentos de esta Sentencia,

el Estado se encuentra constitucionalmente facultado y, en ciertas
ocasiones, obligado a intervenir en la economía, ya sea con el fin de
racionalizar el mercado, garantizar las libertades económicas y, así mismo,
promover, recuperar e impulsar la empresa”. (Negrillas y subrayas
fuera de texto)

De otra parte, el artículo [Link].1.40. del Decreto 1074 de 2015, reglamentario

de la Ley 1676 de 2013, dispone que el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo podrá incluir en los formularios, la solicitud de datos referidos a
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información exclusivamente para fines de implementación, impacto y

seguimiento de política pública relacionada con el acceso al crédito y a
las garantías mobiliarias. Los datos y reportes estarán disponibles para las
mediciones que elaboren las entidades del Gobierno Nacional.

De esta manera, resulta claro que mediante la expedición de la Ley 1676 de

2013 el Estado intervino en la economía con el fin de facilitar y promover el
acceso al crédito principalmente a las micro, pequeña y medianas empresas a
partir de unas reglas modernas y un sistema efectivo para el acceso al crédito.

3.3.6. Atribución de funciones administrativas a Confecámaras para

llevar el registro de garantías mobiliarias (delegación por
descentralización)

De conformidad con el artículo 210 de la Constitución Política “los particulares

pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale
la ley.”

Respecto de la denominada descentralización por colaboración, la Corte

Constitucional ha señalado lo siguiente:

 Sentencia C-308 de 1994

“La intervención de los particulares en la gestión de servicios

estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia
participativa, porque hace real uno de los fines esenciales del Estado que
consiste en "facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación" y, además, permite involucrar en la acción pública a los
propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del
servicio. Y es, por todo ello, una de las formas que adopta la
descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como
"descentralización por colaboración". (Negrillas y subrayas fuera de
texto).

 Sentencia C-166 de 1995

Al declarar exequibles los numerales 5º y 6º del artículo 22 de la Ley 80 de 1993,

sobre la impugnación de la clasificación y calificación, y sobre las sanciones a los
inscritos en el registro de proponentes a cargo de las cámaras de comercio, la
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

Corte Constitucional señaló:

Validar documento Res. 325 19-01-2015

“La presencia de organizaciones de naturaleza privada en la

realización de actividades administrativas, de las cuales el Estado es
titular originario, doctrinariamente es concebida como una especie
de la denominada descentralización por colaboración, lo que permite
afirmar sin lugar a dudas, que la función administrativa no atañe de
manera exclusiva al poder público sino que también incumbe a
personas privadas, aspecto este último que se inscribe dentro de la
perspectiva, más amplia, de la participación de los administrados "en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación", que el artículo 2o. de la Constitución colombiana
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consagra como uno de los fines prevalentes del Estado.” (Negrillas y

subrayas fuera de texto).

 Sentencia C-091 de 1997

En este fallo al declarar exequible el inciso primero del artículo 233 de la Ley 223
de 1995, que atribuyó a las cámaras de comercio la función de liquidar y recaudar
el impuesto de registro, la Corte Constitucional hizo importantes precisiones sobre
aspectos relacionados con la atribución y el cumplimiento de funciones
administrativas por parte de los particulares, así:

“Tercera.- El cumplimiento de funciones administrativas por los

particulares.

La frase con que termina el inciso primero del artículo 210 de la Constitución,
autoriza el cumplimiento de funciones administrativas por los particulares:
"Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las
condiciones que señale la ley".

Como la Constitución no distingue, hay que entender que "los particulares"

pueden ser personas naturales o personas jurídicas.

¿En qué condiciones cumplen los particulares funciones administrativas? En

las condiciones que señale la ley, como lo prevé la norma constitucional. Es
el mismo principio consagrado por el último inciso del artículo 123 de la
misma Constitución, en lo que tiene que ver con desempeño temporal de
funciones públicas: "La ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará
su ejercicio".

La Constitución asigna al legislador la facultad de establecer cuándo los

particulares pueden cumplir funciones administrativas y en qué
condiciones. Es lo que, en las palabras del inciso final del artículo 123, se
menciona como determinar el régimen aplicable y regular el ejercicio
de funciones públicas.

Pero, es claro que la Constitución no impone unos límites al legislador, en

esta materia. Apenas establece que debe dictarse una ley, pero no traza
unas pautas rígidas para la misma. La Constitución, por ejemplo, en el caso
del artículo 123, no señala un determinado límite temporal. Y no establece
ninguna restricción en lo que atañe a la retribución del particular, como
tampoco lo hace en el artículo 210.
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

En el caso de las cámaras de comercio, que no son entidades públicas sino

de naturaleza "corporativa, gremial y privada", la ley les atribuye
funciones públicas, entre ellas las de llevar el registro mercantil y
certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, recopilar las
costumbres mercantiles y certificar sobre la existencia de las
recopiladas, y servir de tribunales de arbitramento. Al atribuirles
tales funciones, la misma ley regula su ejercicio.

Para asignar funciones públicas a los particulares, la Constitución no exige

que ellos expresen su consentimiento previamente. En el caso de las
cámaras de comercio, por ejemplo, es evidente que una de éstas no podría
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negarse a llevar el registro mercantil, del mismo modo que un ciudadano

sólo puede excusarse de cumplir la función de jurado electoral cuando tenga
causa justa, prevista en la ley. En síntesis, la ley puede asignar
funciones públicas a los particulares, sin obtener su previo
consentimiento.” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

 Sentencia C-909 de 2007

Asimismo, la Corte Constitucional, al declarar exequible el numeral 12 del artículo

86 del Código de Comercio que faculta al Gobierno Nacional para atribuir funciones
a las cámaras de comercio en la Sentencia C-909 de 2007, precisó:

“DESCENTRALIZACION POR COLABORACION/PARTICULARES EN

EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las

condiciones que señale la ley, siendo una posibilidad reconocida y avalada
constitucional y legalmente, que en el caso de las personas jurídicas, no
implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la
función, que conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al
régimen de derecho privado en lo atinente a la organización y desarrollo de
las actividades anejas a su específica finalidad, pero que cuando son
investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas,
participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con el
ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición
de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del
poder público y encontrándose, en consecuencia, sometidas a la
disciplina del derecho público; de modo que los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que,
según el artículo 209 Superior, guían el desarrollo de la función
administrativa, les son por completo aplicables. Además, el régimen de
derecho administrativo sujeta a la persona privada que cumple
función administrativa a la consiguiente responsabilidad y le impone
el despliegue de una actuación ceñida a lo expresamente autorizado
y permitido para la consecución de la específica finalidad pública que
se persigue; ello se erige en una garantía para el resto de los
asociados y justifica la operancia de los controles especiales que,
normalmente, se ubican en cabeza de la administración pública.”
(Negrillas y subrayas fuera de texto)

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la atribución del manejo y

administración del registro de garantías mobiliarias atribuida directamente por
la Ley 1676 de 2013 a Confecámaras, se enmarca en los artículos 2º, 123 y 210
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

de la Constitución Política que permite la presencia de organizaciones de

naturaleza privada en la realización de actividades administrativas de las cuales
el Estado es titular originario (descentralización por colaboración), quien
cumplen en tales casos, funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley bajo los controles especiales que se establezcan en cabeza
de la administración pública.

Sobre el particular la Ley 1676 de 2013 dispone en el inciso tercero del artículo
38 que la administración del registro estará regulada en el reglamento del
registro que al efecto emita el Gobierno Nacional y así mismo, el parágrafo único
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del artículo [Link].1.40 del Decreto 1074 de 2015 establece que la

Superintendencia de Sociedades supervisará el funcionamiento de este
registro y el cumplimiento de sus funciones y las que corresponden al
administrador del mismo.

De la misma manera, el Decreto 1380 de 2021, que adiciona el artículo 17A al

Decreto 1736 de 2020 atribuye a la Dirección de Supervisión de Cámaras de
Comercio y sus Registros Públicos de la Superintendencia de Sociedades, la
supervisión del cumplimiento y la adecuada organización, funcionamiento y
operación del registro de garantías mobiliarias y el cumplimiento de las
funciones que corresponden al administrador u operador del mismo, conforme
a los lineamientos establecidos por esta entidad.

Vale la pena anotar que de conformidad con lo anterior Confecámaras ejerce

funciones públicas entre ellas las de llevar el registro de garantías mobiliarias
creado por la ley y certificar sobre los datos que resulten de su consulta, las
cuales se consideran documentos públicos y sirven de plena prueba
(artículo 38 Ley 1676 de 2013). Así mismo, los actos administrativos del registro
de garantías mobiliarias constituyen actos de trámite (artículo [Link].1.40.
del Decreto 1074 de 2015) que de conformidad con el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no son objeto de recurso
alguno.

3.3.7. El registro de garantías mobiliarias es un registro público

autónomo dentro del modelo registral colombiano

La Superintendencia de Sociedades se ha pronunciado en reiteradas

oportunidades sobre la naturaleza pública del registro de garantías mobiliarias
que administra esa entidad, criterio que además comparte la Contraloría General
de la República26.

En efecto, esta Superintendencia a través de la Oficina Jurídica ha emitido los

conceptos Nos. 220-228622 del 18 de diciembre de 2014; 2020-01-677436;
2023-01-685780 y 2024-01-112203, según los cuales el citado registro tiene el
carácter de público.

Ahora bien, en el seno de las propias cámaras de comercio se ha estudiado y

definido la naturaleza pública del registro de garantías mobiliarias como se
evidencia en la obra denominada “El Registro Mercantil en Colombia”, segunda
edición de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, Capítulo XII “EL
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RÉGIMEN DE GARANTÍAS MOBILIARIAS EN COLOMBIA. UNA MIRADA DESDE EL

REGISTRO” del profesor Jorge Villegas Betancur.

Dicho estudio señala que, de acuerdo con lo estudios del Banco Interamericano
de Desarrollo, entidad que asesoró a los países que decidieron incorporar en sus
legislaciones el modelo de garantías mobiliarias, eran necesarios cuatro pilares
para estructurar dicho régimen entre ellos, un “registro”, el cual debía ser
centralizado, de bajo costo, y virtual, esto es, accesible a través de internet, lo
que facilitaría el ingreso para el registro y la consulta, mejorando el sistema de

26CGR-OJ-PI-144-2024; SGD 25-10-2024; 2024EE0211210.

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publicidad y por ende, de oponibilidad frente a terceros. Lo anterior reduciría los

costos de transacción, porque evitaría la búsqueda en diferentes registros, así
como traslados físicos de los bienes entregados en garantía y de los garantes a
las oficinas de registros.

Así mismo, el mencionado doctrinante explicó que el modelo registral

colombiano descansa en entidades especializadas, públicas y privadas, y que el
registro de garantías mobiliarias tiene frente a los demás registros unas
características propias que permiten calificarlo como “autónomo” y en el cual,
su operador Confecámaras, no tiene atribuida la función de control de legalidad.

Veamos:

“Sobre el modelo registral colombiano se puede afirmar que es un sistema

concentrado e institucionalizado en entidades especializadas. Dichas
instituciones son, unas, de naturaleza pública, como las oficinas de registro
de instrumentos públicos, la Registraduría del Estado Civil y la
Superintendencia Financiera (Registro Nacional de Valores y Emisores
RNVE); otras, de naturaleza privada, como las cámaras de comercio
(Registro Único Empresarial y Social RUES) y, recientemente, Fasecolda con
el RUS y la Confederación de Cámaras de Comercio, Confecámaras,
delegataria del registro de garantías mobiliarias”27.

A continuación, el autor menciona que en ese modelo registral institucionalizado

en entidades especializadas, se tienen entre otros los siguientes registros: de la
propiedad inmueble, a cargo de las oficinas de registro de instrumentos públicos;
del estado civil de las personas, a cargo de la Registraduría Nacional del Estado
Civil; el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT); el Registro Único
Empresarial y Social (RUES), a cargo de las cámaras de comercio que integra el
Registro Mercantil, el Registro Único de Proponentes, el Registro de Entidades
sin Ánimo de Lucro, el de Vendedores de Juegos de Suerte y Azar, el Registro
de Veedurías Ciudadanas, el Registro Nacional de Turismo, el de Entidades
Extranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de Lucro con domicilio en el exterior
que establezcan negocios permanentes en Colombia y el Registro de la Economía
Solidaria; el Registro de garantías mobiliarias regulado por la Ley 1676 de 2013,
a cargo de Confecámaras; el Registro de Propiedad Intelectual a cargo de la
Superintendencia de Industria y Comercio; y el Registro Único de Seguros
(RUS), administrado por Fasecolda.

Según VILLEGAS BETANCUR: “El propósito de la Ley 1676 de 2013 es

40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

incrementar el acceso al crédito para las pequeñas y medianas empresas, para

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lo que no solo amplia la gama de bienes objeto de las garantías, sino que
adicionalmente, introduce un sistema de registro centralizado, de fácil
acceso y bajo costo que permita dar publicidad a las garantías
(oponibilidad) y servir de referente para la aplicación de las reglas de
prelación de garantías definidas en la misma ley”. (Subrayas y negrillas
fuera de texto)

27Págs 671 a 672.

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Así mismo, señala en relación con la naturaleza propiamente tal del registro de
garantías mobiliarias que, este puede tener efectos declarativos si nos
encontramos en el ámbito de la oponibilidad y constitutivos, si nos
encontramos en el ámbito de la prelación, e incluso en el ámbito de la ejecución,
los respectivos formularios constituyen títulos ejecutivos:

“Como ya se mencionó, el registro dentro del Sistema Unitario de Garantías

sobre los Bienes Muebles constituye un elemento relevante en los ámbitos
de oponibilidad, prelación y ejecución de la garantía mobiliaria, que fue
concebido en la ley como registro de naturaleza sustancialmente
diferente a la de otros registros como el mercantil, el RUES o el
RUNT. Así mismo, la naturaleza del RGM es diferente para cada uno de los
ámbitos de oponibilidad, prelación y ejecución de la garantía mobiliaria,
como consecuencia de la función o propósito que cumple en el ciclo
económico de la garantía.

En el ámbito de la oponibilidad, el RGM tiene como objeto dar publicidad a

través de internet a través de los formularios de inscripción inicial, de
modificación, de prórroga, cancelación, transferencia y ejecución de
garantías mobiliarias, como lo menciona expresamente el artículo 38 de la
ley.

Del anterior precepto se deduce, entonces que el RGM, en el ámbito de la

oponibilidad, tiene una naturaleza declarativa en la medida que su
función principal es darle publicidad al formulario de inscripción de la
garantía y que como tal no le agrega ningún elemento jurídico al acto
registrado.

(…)

Igual naturaleza declarativa puede predicarse del papel el RGM en los

diferentes eventos de conversión de una garantía mobiliaria, pues la
prelación ya estaba dada por la tenencia o no del bien y el registro cumple
una función exclusiva de publicidad (artículo 37).

En lo referente al ámbito de prelación de las garantías, a la luz de la Ley

1676, el RGM tienen una naturaleza constitutiva, como se despende del
artículo 48, en la medida que señala que la prelación de una garantía
mobiliaria sin tenencia, así como la de los gravámenes surgidos por
ministerio de la ley, judiciales y tributarios, se determina por el momento de
su inscripción en el registro, que puede incluso, en este sistema a diferencia
del régimen anterior, preceder al otorgamiento del contrato de garantía.
Como puede concluirse, el efecto no es meramente de publicidad, por el
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

contrario, la inscripción en el registro da origen a un derecho de prelación

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entre diversas garantías.

Igual naturaleza constitutiva puede predicarse del acto de registro del

contrato de fiducia mercantil con fines de garantía (…)

En el ámbito de ejecución, los formularios registrales de ejecución o de

restitución de la garantía mobiliaria inscritos tendrán el carácter de título
ejecutivo (artículo 12). Así mismo, la inscripción tendrá efectos de
notificación del inicio de la ejecución (numeral 1 del artículo 65) y suspende

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para el garante el derecho de enajenación de los bienes dados en garantía

(parágrafo1, artículo 65)”28. (Subrayas y negrillas fuera de texto)

Finalmente, señala que, el registro de garantías mobiliarias es un registro

“autónomo” y que (…) hacer un análisis sobre la categoría o no de registro del
RGM con los mismos parámetros legales que rigen el registro mercantil conlleva
un error de hermenéutica jurídica, en la medida que se trata de dos registros
independientes, con naturaleza jurídica diferente, con regulaciones propias
acordes con su finalidad como institución jurídica (…)”.

Adicionalmente, indicó “(…) con el propósito de destacar su autonomía como

registro, es oportuno resaltar algunas diferencias entre estos dos registros”,
reconociendo en todo caso, que se trata de un registro público al igual que el
mercantil.

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anotación a cargo del acreedor sin que ello implique el ejercicio de función
pública, y mucho menos, el ejercicio de autoridad inherente al Estado pues no
otorga el derecho de contradicción a través de recursos administrativos, lo cierto
es que tales circunstancias no alteran ni desnaturalizan su esencia de registro
público, tal como sucede con otros registros públicos a cargo de las cámaras de
comercio que presentan características similares.

Por ejemplo, tanto el Registro Nacional de Turismo (RNT) como el Registro Único
Nacional de Entidades Operadoras de Libranza (RUNEOL) son ejemplos de
registros públicos virtuales que operan a través de plataformas electrónicas,
los cuales son administrados por las cámaras de comercio, donde los interesados
deben diligenciar formularios electrónicos como medio principal para realizar
la inscripción, renovación, actualización u otras actuaciones registrales. A pesar
de que cada registro tiene finalidades y requisitos particulares, ambos fueron
integrados al Registro Único Empresarial y Social (RUES) a través del
artículo 166 del Decreto Ley 019 de 201229, que determinó la centralización de
múltiples registros públicos con el propósito de facilitar el acceso y dar publicidad
a la información empresarial y social.

En relación con el RNT, el Decreto 1836 de 2021 en el artículo 1 que sustituye

el artículo [Link].2.1. del Decreto 1074 de 2015, indicó lo siguiente:

29 “Artículo 166. Del registro único empresarial y social. Al Registro Único Empresarial (RUE) de que trata
el artículo 11 de la Ley 590 de 2000, que integró el Registro Mercantil y el Registro Único de Proponentes, se
incorporarán e integrarán las operaciones del Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro creado por el Decreto
2150 de 1995, del Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de
vendedores de Juegos de Suerte y Azar de que trata la Ley 643 de 2001, del Registro Público de Veedurías
Ciudadanas de que trata la Ley 850 de 2003, del Registro Nacional de Turismo de que trata la Ley 1101 de
2006, del Registro de Entidades Extranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de Lucro con domicilio en el exterior
que establezcan negocios permanentes en Colombia de que trata el Decreto2893 de 2011, y del Registro de
la Economía Solidaria de que trata la Ley 454 de 1998, que en lo sucesivo se denominará Registro Único
Empresarial y Social -RUES-, el cual será administrado por las Cámaras de Comercio atendiendo a criterios de
eficiencia, economía y buena fe, para brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los
contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta
confiable de información unificada tanto en el orden nacional como en el internacional.

Con el objeto de mantener la actualización del registro y garantizar la eficacia del mismo, la inscripción en los
registros que integran el Registro Único Empresarial y Social, y el titular del registro renovará anualmente
dentro de los tres primeros meses de cada año. El organismo que ejerza el control y vigilancia de las cámaras
de comercio establecerá los formatos y la información requerida para inscripción en el registro y la renovación
de la misma. Los registros mercantil y de proponentes continuarán renovándose de acuerdo con las reglas
vigentes.

El organismo que ejerza el control y vigilancia de las cámaras de comercio regulará la integración e
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implementación del Registro Único Empresarial y Social, garantizando que, específicamente, se reduzcan los
Validar documento Res. 325 19-01-2015

trámites, requisitos e información a cargo de todos los usuarios de los registros públicos y que todas las
gestiones se puedan adelantar, además, por internet y otras formas electrónicas. La regulación que realice la
autoridad competente deberá, en todo caso, hacerse en armonía con las disposiciones estatutarias y con las
contenidas en códigos, respecto de los registros de que trata el presente artículo.

Los derechos por la prestación de los servicios registrales serán los previstos por la ley para el registro
mercantil, el registro único de proponentes y el registro de entidades sin ánimo de lucro, según el caso. Las
Cámaras de Comercio no podrán cobrar derechos de inscripción y renovación sobre los registros que se le
trasladan en virtud del presente decreto-ley y que a la vigencia del mismo no los causan.

Los ingresos provenientes de los registros públicos y los bienes adquiridos con éstos, continuarán afectos a las
funciones atribuidas a las Cámaras de Comercio por la ley o por el Gobierno Nacional en aplicación del numeral
12 del artículo 86 del Código de Comercio. En ningún caso los recursos de origen público podrán destinarse
para sufragar operaciones o gastos privados de las Cámaras de Comercio. Los registros públicos que se le
trasladan a las Cámaras de Comercio serán asumidos por éstas a partir del primero (1) de marzo de 2012.”
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"Artículo [Link].2.1. Naturaleza del Registro Nacional de Turismo.

La inscripción en el Registro Nacional de Turismo es uno de los requisitos
habilitantes para la prestación de servicios turísticos, es un instrumento
gratuito que establece un sistema de información del sector turístico, y no
es un registro documental de actos, contratos o negocios jurídicos.

La inscripción, actualización, renovación, suspensión, reactivación y

cancelación se realizará electrónicamente." (Subrayas fuera del texto)

De este modo, aunque el RNT no consista en el depósito físico de documentos

ni exista el control de legalidad sobre actos o contratos, su funcionalidad
permanece intacta y se reafirma como un registro público orientado a la
habilitación, publicidad e información del sector turístico, tal como lo expresan
los artículos [Link].1.1 y [Link].1.2. del mismo Decreto, así:

"Artículo [Link].1.1. Objeto del Registro Nacional de Turismo. El

Registro Nacional de Turismo tiene como objeto:
1. Habilitar las actividades de los prestadores de servicios turísticos.
2. Dar publicidad a los actos de inscripción, actualización, renovación,
cancelación, suspensión o reactivación de la inscripción.
3. Establecer un sistema de información sobre el sector turístico.

PARÁGRAFO. La inscripción en el Registro Nacional de Turismo es requisito

previo y obligatorio para que los prestadores de servicios turísticos inicien
sus operaciones.

Artículo [Link].1.2. Publicidad. La información del Registro Nacional de

Turismo es pública. Cualquier persona podrá consultarla, salvo la
información sometida a reserva por la Constitución y la Ley.

(…)

Artículo [Link].1.9. Prueba del Registro. El registro se probará

únicamente con el certificado de Registro Nacional de Turismo expedido por
la cámara de comercio correspondiente a su domicilio, el cual será
descargado a través de la plataforma electrónica habilitada por esta."
(Subrayas fuera del texto)

Así, su naturaleza de registro público no se ve desvirtuada por el hecho de ser

electrónico ni por no incluir control de legalidad de actos o contratos,
conservando su finalidad legal de publicidad, habilitación y certificación de los
prestadores de servicios turístico.
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Validar documento Res. 325 19-01-2015

Lo anterior también aplica al RUNEOL, creado por el artículo 14 de la Ley 1527

de 2012, y reglamentado en múltiples disposiciones posteriores. Inicialmente en
cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este registro fue trasladado
a las cámaras de comercio e integrado al RUES conforme al artículo 166 del
Decreto Ley 019 de 2012 antes citado.

Su objeto es el siguiente de conformidad con el artículo [Link].1.1 del Decreto

1074 de 2015 adicionado por el Decreto 1840 de 2015:

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"Artículo [Link].1.1. Objetivo. El presente capítulo tiene por objeto

reglamentar el Registro Único Nacional de Entidades Operadoras de Libranza
o Descuento Directo (Runeol), el cual consiste en la anotación electrónica
que realizarán las Cámaras de Comercio de manera virtual, con el fin de
darle publicidad a los operadores de libranza o descuento directo que
cumplan con los requisitos establecidos en la ley, en las demás normas
reglamentarias y complementarias, así como también a las entidades
operadoras a las que se les haya asignado el código único de reconocimiento
a nivel nacional." (Subrayas fuera del texto)

Esta estructura electrónica de registro se refuerza con lo dispuesto en el Decreto

1008 de 2020, que modificó la anterior disposición incluyendo las operaciones
de compra, venta y gravamen sobre derechos crediticios derivados de libranzas,
así:

"Artículo [Link].1.1. Objetivo. El presente capítulo tiene por objeto

reglamentar el Registro Único Nacional de Entidades Operadoras de Libranza
o Descuento Directo (Runeol), el cual consiste en:

1. La anotación electrónica que realizarán las Cámaras de Comercio

de manera virtual, con el fin de darle publicidad a los operadores de libranza
o descuento directo que cumplan con los requisitos establecidos en la ley, en
las demás normas reglamentarias y complementarias, así como también a
las entidades administradoras de créditos de libranza a las que se les haya
asignado el código Único de reconocimiento a nivel nacional, y

2. La anotación electrónica que realizarán las Cámaras de Comercio de

manera virtual, con el fin de darle publicidad a la información de las
operaciones de compra, venta y gravámenes que se hayan efectuado
respecto de los derechos patrimoniales de contenido crediticio derivados de
operaciones de libranza, durante el tiempo que dichas operaciones y actos
jurídicos se encuentren vigentes, realizados por entidades no vigiladas por
la Superintendencia Financiera de Colombia, conforme al cumplimiento de
los requisitos legales." (Subrayas fuera del texto)

Sobre este registro se dispuso que operaría también a través de formularios en

virtud del artículo [Link].2.9. del Decreto 1074 de 2015 adicionado por el
Decreto 1840 de 2018, así:

“Formulario Único Electrónico. Las Cámaras de Comercio, adoptarán el

formulario único aprobado por la Superintendencia de Industria y Comercio,
para solicitar la anotación electrónica de inscripción, actualización,
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renovación y cancelación. Dicho formulario se entenderá incorporado al

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formulario de Registro Único Empresarial y Social (RUES) como uno de sus

anexos.”

En el caso del RUNEOL se estableció que se daría publicidad a las entidades

operadoras o administradoras de libranzas y a las operaciones de compra, venta
y gravámenes que se hayan efectuado respecto de los derechos patrimoniales
de contenido crediticio derivados de operaciones de libranza, así como al código
único de reconocimiento asignado a la entidad30, no obstante, a diferencia del

30Decreto 1074 de 2015 “Artículo [Link].1.3. Administración del Registro Único Nacional de Entidades
Operadoras de Libranza o Descuento Directo. En cumplimiento de lo establecido en el artículo 143 de la Ley
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registro nacional de turismo, pero al igual que en el registro de garantías

mobiliarias, no se emiten certificaciones. Además, se señala que, en el RUNEOL,
“La anotación electrónica, los requerimientos y la publicidad en el Runeol, son
meros actos de trámite y contra ellos no procede recurso alguno.”31

Ahora bien, en el Decreto 1008 de 2020 se incluyó la interoperabilidad

registral, en el sentido de que el registro de gravámenes sobre derechos
patrimoniales derivados de operaciones de libranza realizado en el RUNEOL se
inscribiera automáticamente también en el Registro de Garantías
Mobiliarias, y viceversa, conforme al artículo [Link].3.5 ibidem, así:

“Artículo [Link].3.5. Interoperabilidad con el Registro de Garantías

Mobiliarias. El administrador del Runeol adoptará las medidas necesarias
para que el registro de un gravamen definido en el artículo [Link].2 del
presente decreto o, garantía mobiliaria sobre derechos patrimoniales de
contenido crediticio derivados de operaciones de libranza sea
simultáneamente inscrito en el Registro de Garantías Mobiliarias y
viceversa.”

En conclusión, tanto el Registro Nacional de Turismo como el Registro Único

Nacional de Entidades Operadoras de Libranza comparten elementos
fundamentales que permiten afirmar que, aunque operen mediante formularios
electrónicos, en uno de ellos no se incluya el depósito de documentos y no estén
sujetos al control de legalidad los actos o contratos, conservan su naturaleza
jurídica de registros públicos. Ambos registros cumplen funciones sustanciales
de publicidad, y consolidación de información sectorial, lo cual ha sido
respaldado por la Corte Constitucional, la cual mediante la Sentencia C-263 de
2011 indicó que "El requisito de inscripción en el Registro Nacional de Turismo
no desconoce el "núcleo esencial" de la libertad de empresa y no es
desproporcionado.", afirmando también que:

"(…) es una medida encaminada a dar publicidad sobre cuáles son los
establecimientos que prestan de servicios turísticos y qué clase de
servicios ofrecen, lo que contribuye a (i) regular la competencia, (ii)
identificar los contribuyentes de los tributos asociados a la actividad turística
y (iii) proteger los derechos de los consumidores y usuarios. En este orden
de ideas, cumple una finalidad similar a la del Registro Mercantil.

En segundo lugar, el medio elegido por el Legislador es idóneo para alcanzar

este propósito. Como en el caso de Registro Mercantil, el Registro Nacional
de Turismo, en tanto es de divulgación pública, permite que los usuarios de
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servicios turísticos conozcan los prestadores que existen en el mercado y la

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1753 de 2015, a partir de la entrada en vigencia del presente Capítulo, las Cámaras de Comercio administrarán
el Registro Único Nacional de Entidades Operadoras de Libranza o Descuento Directo (Runeol), y serán las
entidades autorizadas por mandato de la ley para dar publicidad al Código Único de Reconocimiento asignado
a la entidad operadora de libranza o descuento directo.” (Subrayas fuera del texto)

31 Decreto 1074 de 2015 “Artículo [Link].2.13. Abstención de la inscripción, actualización o

renovación. La Cámara de Comercio, se abstendrá de realizar la inscripción, actualización o renovación, en
los siguientes eventos:

(…) PARÁGRAFO. La anotación electrónica, los requerimientos y la publicidad en el Runeol, son meros actos
de trámite y contra ellos no procede recurso alguno.” (subrayas fuera del texto)
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clase de servicio que prestan para efectos de elegir las mejores condiciones."
(Subrayas con negrillas fuera del texto)

Estas similitudes normativas, funcionales y estructurales permiten confirmar que

ambos registros, a pesar de sus particularidades, responden a una misma lógica
de intervención Estatal en la economía, a través de registros públicos virtuales,
cumpliendo funciones estratégicas en la transparencia del mercado y el acceso
a información por parte de los ciudadanos y operadores del sistema económico,
resaltando la importancia de los registros analizada por la Corte Constitucional
en la Sentencia C 234 de 2014, así:

“(…) la importancia del registro para la publicidad tanto de la

existencia, como de los actos, de una serie de sujetos que actúan en
la vida social y, también se advierte, en la segunda providencia citada, que
dicha publicidad protege a terceros, los cuales sin esa información pública
podrían ser fácilmente defraudados dado que estarían en riesgo de
interactuar con entes desconocidos. En suma, el registro público
presenta en su trasfondo un interés público y, corresponde al Estado,
velar por su protección.” (Subrayas con negrillas fuera del texto)

Igualmente, debe precisarse que, si bien la inscripción de las garantías

mobiliarias no es una obligación, si es lo es, para aquellos que quieran
beneficiarse de sus efectos en materia de publicad (oponibilidad), prelación y
ejecución de dichas garantías en los términos de la Ley 1676 de 2013.

Finalmente, en este punto del análisis, no bastaría más que resaltar que, a través
del registro de garantías mobiliarias se presta entonces un verdadero servicio
público, pues el beneficiario final de la publicidad, la oponibilidad y la prelación
de las garantías mobiliarias es la sociedad que se ve favorecida con elementos
que brindan certeza y seguridad al tráfico jurídico-económico y facilita las
transacciones entre particulares, lo cual se traduce en un circuito de orden,
generación de riqueza y bienestar para la comunidad y de progreso para el país.

Es decir, en palabras de CAICEDO ESCOBAR32 “El destinatario de cualquier

registro es la sociedad -con fines de bienestar seguridad y orden-
cumpliendo con una necesidad pública: brindar publicidad cierta y confiable
en los actos, los hechos y los contratos privados”. (Negrillas y subrayas fuera de
texto).

3.3.8. Integración de los elementos literal (art. 29 CC), histórico y

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teleológico en la interpretación de la Ley 1676 de 2013 y jurisprudencia

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de las altas Cortes

A partir de lo expuesto, puede observarse que la Ley 1676 de 2013 es una norma
que consagró la creación de un nuevo registro público con efectos declarativos
(oponibilidad) y constitutivos (prelación) de las garantías mobiliarias en el país,
corrigiendo la fragmentación que en aspectos registrales se advirtió frente a este
tipo de gravámenes, y ello como parte de una política pública para promover el
acceso al crédito de las pequeñas unidades productivas como una forma de

32El Registro Mercantil en Colombia”, segunda edición, de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia,
Capítulo III Teoría General de los Registros Públicos: Registro Mercantil y Registro Inmobiliario”; pág 126.
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intervención del Estado en la economía, teniendo en cuenta que se ha

considerado que la empresa es la base del desarrollo, como lo ha precisado la
Corte Constitucional a partir del artículo 333 de la Constitución Política.

Así mismo, el registro de garantías mobiliarias opera través de una plataforma

tecnológica mediante la cual se prestan sus servicios en ejercicio de función
pública por parte de la Confecámaras, servicios que tienen el carácter de públicos
al brindar publicidad cierta y confiable sobre actos privados de importancia para
el tráfico jurídico-económico de la sociedad.

La Ley 1676 de 2016 constituye por demás, una regulación especial e íntegra
del sistema de garantías mobiliarias en el país.

3.3.9. Antecedentes de la expedición de la Ley 2470 de 2025 (elemento

histórico) y su finalidad (elemento teleológico)

El Proyecto Ley 013 de 2023 publicado en la Gaceta 957 del 28 de julio de 2023
de la Cámara de Representantes, que antecedió la expedición de la Ley 2470 de
2025, buscaba formular lineamientos para la política pública social a favor de las
tiendas y panaderías de barrio y vecinales del país.

La iniciativa surgió como respuesta a un panorama socioeconómico que buscaba

reconocer y fortalecer el papel de las tiendas y panaderías de barrio como
actores clave en la economía popular, que aportan a la seguridad alimentaria del
país, especialmente en estratos socioeconómicos bajos, al comercializar
productos básicos de la canasta familiar.

La falta de datos estadísticos precisos y la alta informalidad justificaron la

necesidad de una política pública específica que fomentara la asociatividad, la
modernización tecnológica y la formación de estos actores de la economía.
Además, el proyecto pretendía mejorar su inserción en el mercado, facilitando
el acceso a líneas de crédito y establecer una categoría especial en materia de
servicios públicos para estos negocios.

El proyecto de ley se fundamentó en el derecho a la alimentación equilibrada,

articulándolo con leyes como la 905 de 2004 sobre el desarrollo de las Mipymes.
Adicionalmente, el proyecto se alineó con la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de
Desarrollo), que reconoce la importancia de la economía popular y comunitaria,
categoría en la cual se insertan las tiendas y panaderías de barrio. Por último, la
iniciativa se apoya en conceptos de la Organización de las Naciones Unidas para
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Validar documento Res. 325 19-01-2015

la Agricultura y Alimentación (FAO) y el CONPES 113, que refuerzan la necesidad

de fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional a través de la formalización
y el apoyo a estos micronegocios.

En suma, esta normativa tuvo como eje central la formulación de una política
pública integral para el fortalecimiento de las tiendas y panaderías de barrio; la
propuesta central es transformar estos establecimientos, de unidades
económicas aisladas y predominantemente informales, en microempresas,
garantizando su sostenibilidad, mejorando su capacidad competitiva y

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reconociendo su papel crucial en la economía nacional y en la seguridad

alimentaria y nutricional de las comunidades.

Por lo anterior, es claro que la norma se enfocó en establecer un marco

regulatorio que beneficiara a las tiendas de barrio desde diferentes vértices
incluido el acceso a la financiación con líneas de crédito especiales.

En este sentido, en el artículo 1o se indicó que el objeto de la ley es establecer

lineamientos de política pública con enfoque territorial para fortalecer, formalizar
y generar empleo a través de los micronegocios barriales y vecinales del país
como parte de la economía popular y comunitaria, así como de las tiendas y
panaderías de barrio como aliados estratégicos en el suministro de productos de
primera necesidad.

A su vez, el artículo 2º de la ley definió como micronegocios barriales o vecinales

aquellas unidades económicas que tienen entre 1 y 9 personas ocupadas y
desarrollar actividades productivas de bienes o servicios con fines de obtener
ingresos, operando en calidad de propietario o arrendatario de los medios de
producción, ubicado en zonas barriales o rurales, cuyos ingresos brutos anuales
no superan las 3.500 UVT.

Por su parte, el artículo 3 de la ley crea la Política Pública Nacional de los

micronegocios barriales y vecinales, disponiendo lineamientos, entre ellos:

- Reconocer a estas unidades como parte de la cadena de comercialización

y suministro de productos alimentarios y de aseo de la canasta básica y
de primera necesidad de los hogares colombianos.
- Incluirlos en programas de promoción y acompañamiento social y
empresarial a microempresas.
- Fortalecer los sistemas de información y consolidación del censo nacional
para focalizar programas en beneficio de esta población.
- Fortalecer las Redes Regionales de Emprendimiento para focalizar
programas en beneficio de esta población.
- Promover la asociatividad a pequeña escala desde los micronegocios y la
movilidad laboral;
- Promover programas educativos para el fortalecimiento de esta población
a través del SENA, gremios, Fondo Emprender y certificación de
competencias.
- Crear la ruta para la de los micronegocios con trámites simplificados.
- Crear líneas de crédito para micronegocios a cargo de Bancóldex y el
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Validar documento Res. 325 19-01-2015

Banco Agrario, con respaldo de garantía del FNG), con acceso preferente
a mujeres cabeza de hogar, adultos mayores y personas con discapacidad.
- Fomentar la participación en compras públicas.
- Promocionar programas de formalización laboral y de ahorro para la vejez.
- Articular acciones territoriales y nacionales en favor de las tiendas y
panaderías de barrio y vecinales del país en torno a la Seguridad
Alimentaria y Nutricional y planes de abastecimiento.
- Programas de apoyo al emprendimiento o capital semilla, como parte del
fortalecimiento en el suministro de los productos de primera necesidad
para los micronegocios de barrio.
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- Acompañamiento integral a las comunidades campesinas, indígenas,

afrocolombianas, raizales y palenqueras que respondan -+las necesidades
de estas comunidades y sus territorios.

En esta medida, esta iniciativa surge como parte de la política de seguridad

alimentaria y nutricional de país - CONPES 113, en concordancia con las
disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo que busca fortalecer la economía
popular categoría en la cual se encuentran las tiendas de barrio y panaderías,
estableciendo lineamientos para el fortalecimiento de estos micronegocios, entre
ellos líneas de crédito especiales de que trata el literal i) del artículo 3 de la Ley
2470 de 2025, cuyo contenido literal se analizará a continuación.

Como puede apreciarse, ni en el texto del proyecto de ley que antecedió la

expedición de la Ley 2470, ni en el texto de la misma ley, aparece ninguna
referencia a la voluntad del legislador de hacer una interpretación de la Ley 1676
de 2013, con lo cual, el planteamiento de Confecámaras en ese sentido carece
de fundamento.

3.3.10. Elemento literal artículo 3 literal i) Ley 2470 de 2025

El artículo 3 de la Ley 2470 de 2025 estableció:

“Créase la Política pública Nacional de los micronegocios barriales y vecinales

del país, en la cual se dispondrán, entre otros, de los siguientes
lineamientos:

Crear líneas de crédito para micronegocios a cargo de Bancóldex y el Banco

Agrario con plazos y condiciones especiales, las cuales contarán con respaldo
de garantía del Fondo Nacional de Garantías (FNG) o cualquier tipo de
garantía legalmente admisible. Se considerará el acceso preferente a
mujeres cabeza de hogar, adultos mayores, personas en condición de
discapacidad, así como a quien demuestre por medio de los criterios que
establezca el Gobierno nacional, que tiene a su cargo personas mayores o
en condición de discapacidad. Del mismo modo, se incluirán los
micronegocios de barrio y vecinales en los beneficios de la Ley 2157 de 2021
que le sean aplicables.

Los créditos aprobados, que se respalden con garantías mobiliarias

deberán inscribirse en el servicio de garantías mobiliarias de que
trata la Ley 1676 de 2013. Los derechos de este servicio para todos los
efectos son un precio fijo y razonable a cargo de la entidad financiadora.
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El Gobierno nacional reglamentará una tarifa preferente para las madres

Validar documento Res. 325 19-01-2015

cabeza de hogar mayores de 53 años, que sean dueñas de los

establecimientos a los que se refiere la presente ley.

Los derechos de este servicio para todos los efectos son un precio fijo y
razonable a cargo de la entidad financiadora” (Negrillas y subrayas fuera de
texto)

La Superintendencia observa que la citada norma contiene algunas expresiones

oscuras porque en el registro de garantías inmobiliarias creado por la Ley 1676
de 2013, no se inscriben los “créditos aprobados” sino los formularios de registro

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y de otro lado, los registros públicos no “son” servicios, sino que a través de
ellos se prestan servicios registrales.

Por lo anterior, a fin de superar las dificultades que presenta una lectura
exclusivamente exégeta de la anterior disposición, se hace necesario acudir a lo
dispuesto en los artículos 30 y 32 del Código Civil.

3.3.11. El elemento sistemático en la interpretación del literal i) del

artículo 3 de la Ley 2470 de 2025

Nuestra legislación acoge el método sistemático cuando en artículo 30 del Código

Civil, establece: “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada
una de sus partes, de manera que haya entre toda ellas la debida
correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de la ley pueden ser
ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el
mismo asunto”. (Se resalta)

A su vez, el artículo 32 de la Código Civil agrega que “En los casos en que no
pudieren aplicarse las reglas de interpretación anteriores, se interpretarán los
pasajes oscuros o contradictorios del modo que más conforme parezca
al espíritu general de la legislación y a la equidad natural”. (Se resalta)

Para MONROY CABRA, el elemento sistemático se explica en que las leyes de un

país obedecen a una orientación general y a unos mismos principios o ideas,
directrices que deben guiar al intérprete en su labor. Igualmente, señala que
estas pautas están diseminadas a lo largo de la legislación, y que el intérprete
debe buscarlas para conocer el espíritu que informe el ordenamiento jurídico33.
Para SAVIGNY el elemento sistemático de la interpretación de la ley parte del
postulado de que las instituciones jurídicas constituyen un sistema y solo en
conexión con ese sistema pueden ser completamente comprendidas34 y se basa
en el presupuesto de que el significado de una ley resulta normalmente de su
contexto, es decir, del conjunto de regulación dentro de la cual esta realiza una
determinada función.

Para TEXEIRA SOUSA, el elemento sistemático de la interpretación es tanto una

consecuencia como un postulado de la unidad del sistema jurídico, ya que tienen
como objetivo asegurar que ninguna fuente sea interpretada en divergencia y
menos aún en contradicción con este sistema35.

Así mismo, el referido tratadista indica que:

40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

“De esta información es posible extraer que ninguna ley debe ser
interpretada aislada de otras leyes con las cuales esta presenta una
conexión sistemática y que, entre los diversos significados literales
posibles, hay que preferir aquel que fuere compatible con el

33 Ob., Cit., pág 473.

34 SAVIGNY. System des heutigen Rómischen Rechts, v. I, p.10.

35 Ob., cit., pág 319.
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significado de otras leyes. Solo así se da expresión a la unidad del

sistema jurídico”. (Negrillas y subrayas fuera de texto)36

En el mismo sentido, advierte GIRALDO ANGEL que, la certeza científica dentro

de cualquier orden de conocimientos como reflejo de una región del ser, solo es
posible de acuerdo con esta concepción de la verdad, por y mediante el “sistema”
y agrega:

“El sistema nos indica un conjunto de ideas caracterizadas tanto por

su coherencia interna y vinculación como por su referencia a la
totalidad. Nada aquí es aislado. Todo está en conexión con todo. Si
esto es así, entonces la parte solo adquiere sentido en relación con
el todo”. (Negrillas y subrayas fuera de texto) 37

Por lo anterior, si el derecho es un sistema, el sentido auténtico del literal i) del

artículo 3 de la Ley 2470 de 2025 no está contenido solamente en ese cuerpo
normativo, sino en el específico entorno del sistema de las garantías mobiliarias
que no es otro que el contenido en la Ley 1676 de 2013 aplicable a la
constitución, oponibilidad, prelación y ejecución de garantías mobiliarias sobre
obligaciones de toda naturaleza, presentes o futuras, determinadas o
determinables y a todo tipo de acciones, derechos u obligaciones sobre bienes
corporales, bienes incorporales, derechos o acciones u obligaciones de otra
naturaleza sobre bienes muebles o bienes mercantiles (art. 2).

En esa medida, para determinar el significado de los términos y el alcance de las

expresiones oscuras contenidas en el literal i) del artículo 3 de la Ley 2470 de
2025 debemos referirnos obligatoriamente a la Ley 1676, a partir de la cual se
tiene que:

(i) Lo que se inscriben son los formularios de la inscripción inicial, de la

modificación, prórroga, cancelación, transferencia y ejecución de garantías
mobiliarias y no los “créditos aprobados que se respalden con garantías
mobiliarias” como dice de manera imprecisa la Ley 2470.

Al respecto, es importante precisar que de conformidad con la Ley 1676 de

2013, en este registro se inscriben las garantías mobiliarias que “(…) se
constituye (n) mediante contrato entre el garante y el acreedor garantizado
(…)”38, garantía que es oponible frente a terceros a través de la inscripción
en el registro39. Para la inscripción de las garantías mobiliarias debe
diligenciarse un formulario de “inscripción inicial, de la modificación,
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

prórroga, cancelación, transferencia y ejecución de garantías mobiliarias.”

Validar documento Res. 325 19-01-2015

A estas inscripciones deben adjuntarse documentos que según el artículo

36 Ob., cit., pág 319.

37 Ob., Cit., pág 106.

38 Artículo 9 Ley 1676 de 2013.

39 Ley 1676 de 2013. Artículo 21. “Mecanismos para la oponibilidad de la garantía mobiliaria. Una garantía
mobiliaria será oponible frente a terceros por la inscripción en el registro o por la entrega de la tenencia o por
el control de los bienes en garantía al acreedor garantizado o a un tercero designado por este de acuerdo con
lo dispuesto en el presente título, razón por la cual no se admitirá oposición ni derecho de retención frente a
la ejecución de la garantía, a la entrega, a la subasta o a cualquier acto de ejecución de la misma en los
términos establecidos en esta ley.”
________________________________________________________________________
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39 de la Ley 1676 de 2013 no están “(…) sujetos a calificación registral

alguna y no serán parte de la inscripción de la garantía mobiliaria. (…)”

(ii) El registro de garantías mobiliarias es un registro público de naturaleza

personal, con efectos declarativos (oponibilidad) y constitutivos (prelación)
a través del cual se prestan servicios (registrales). Afirmar que el registro
de garantías mobiliarias “es” un servicio como aduce Confecámaras,
además de confundir la institución con la función, conlleva una
interpretación aislada y descontextualizada del régimen de las garantías
mobiliarias en Colombia.

En línea con lo expuesto, esta Superintendencia considera que la interpretación

de Confecámaras, no se ajusta a las reglas contenidas en el Código Civil que
aseguran la unidad el sistema jurídico.

3.3.12. Las leyes especiales prevalecen sobre las generales

Si el legislador dicta una ley sobre determinada materia ello significa que prima
sobre cualquier otra norma de índole general, según el aforismo Lex specialis
derogat generalis.

Así lo dispone el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 que señala:

“Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una

legal, preferirá aquélla.

Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones

incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:

1ª La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga

carácter general;

2ª Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad ó generalidad,

y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en
artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón
de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal. Judicial,
Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de
Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública”. (Negrillas y subrayas fuera
de texto).

Ahora bien, cuando el conflicto es entre dos normas especiales, la Corte

40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

Constitucional en Sentencia 005 de 1996 precisó lo siguiente:

Validar documento Res. 325 19-01-2015

“(…) El artículo 5º de la Ley 57 de 1887 estableció con claridad que la

disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter
general.
De lo dicho se deduce también que si se tienen dos normas especiales y una
de ellas, por su contenido y alcance, está caracterizada por una mayor
especialidad que la otra, prevalece sobre aquélla, por lo cual no
siempre que se consagra una disposición posterior cuyo sentido es contrario
al de una norma anterior resulta ésta derogada, pues deberá tenerse en
cuenta el criterio de la especialidad, según los principios consagrados en los
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artículos 3º de la Ley 153 de 188740 y 5º de la Ley 57 del mismo año.”

(Negrillas fuera del texto)

En este sentido también se ha pronunciado el Consejo de Estado, Sección

Tercera, en Sentencia con radicación 11001-03-26-000-2013-00094-01(47831)
del 4 de marzo de 2014, en la que dispuso lo siguiente:

“2. Conflicto entre el criterio de especialidad y el cronológico. Este

conflicto tiene lugar cuando una norma anterior - especial es incompatible
con una norma posterior - general. Existe conflicto porque al aplicar el
criterio de especialidad se le da prevalencia a la primera norma, y al aplicar
el criterio cronológico se da prevalencia a la segunda. También aquí se ha
establecido una regla general: lex posterior generalis non derogat priori
speciali. Con base en esta regla el conflicto entre el criterio de
especialidad y el criterio cronológico debe ser resuelto a favor del
primero: la ley general posterior no elimina la ley especial anterior.
Ello lleva a una excepción ulterior al principio lex posterior derogat
priori, ya que este principio desaparece no sólo cuando la lex
posterior es inferior, sino también cuando es general (y la lex prior
es specialis).” (Negrillas fuera del texto)

Por lo anterior, cuando exista conflictos en la interpretación de una norma,

deberá prevalecer la norma especial sobre la general, de manera, que los
posibles conflictos que pudiesen darse entre la Ley 2470 de 2025 y Ley 1676 de
2013, en materia de garantías mobiliarias, deben interpretarse en favor de la
norma especial que regula la materia (Ley 1676 de 2013) y si se entendiera que
ambas son normas especiales, la Ley 1676 tiene una mayor especialidad que la
Ley 2470 y prevalece sobre aquélla.

Conclusión:

Por las razones expuestas esta Superintendencia no archivará esta actuación

administrativa por las razones aducidas por Confecámaras en relación con los
efectos de la expedición de la Ley 2470 de 2025.

3.4. Sobre la inadecuada vinculación de terceros

Confecámaras sostiene que no existe una justificación clara sobre la afectación

directa a los terceros por lo que la comunicación del inicio de la actuación
administrativa remitida a las 58 cámaras de comercio vulnera los principios de
legalidad y razonabilidad, y excede el alcance del deber de comunicación previsto
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

en el artículo 37 del CPACA.

Validar documento Res. 325 19-01-2015

Previo a señalar las consideraciones jurídicas que tiene esta Entidad frente a las
manifestaciones realizadas por la Confederación, es fundamental puntualizar el
alcance de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de las
superintendencias. Sobre este asunto, el Consejo de Estado mediante concepto

40 “ARTÍCULO 3. Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente
la materia A que la anterior disposición se refería.”
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proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el expediente n.° 2223 del
16 de abril de 2015, señaló:

“(…) Aunque la ley no define “inspección, control y vigilancia”, el contenido

y alcance de estas funciones puede extraerse de diversas disposiciones
especiales que regulan su ejercicio en autoridades típicamente supervisoras,
como las Leyes 222 de 1995 (Superintendencia de Sociedades), 1122 de
2007 (Superintendencia Nacional de Salud) y 1493 de 2011 (Dirección
Nacional de Derechos de Autor), entre otras. Con base en tales disposiciones
puede señalarse que la función administrativa de inspección comporta la
facultad de solicitar información de las personas objeto de supervisión, así
como de practicar visitas a sus instalaciones y realizar auditorías y
seguimiento de su actividad; la vigilancia, por su parte, está referida a
funciones de advertencia, prevención y orientación encaminadas a que
los actos del ente vigilado se ajusten a la normatividad que lo rige; y,
finalmente, el control permite ordenar correctivos sobre las actividades
irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico
o administrativo”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Las facultades de inspección, vigilancia y control han sido reconocidas como

medidas de intervención en la economía a fin de proteger el bien empresa como
base del desarrollo que tiene una función social, las cuales permiten la adopción
de medidas de advertencia, prevención y orientación y también de índole
correctivo o sancionatorio.

Ahora, frente a los argumentos relacionados con la “inadecuada comunicación

de terceros”, la doctrina especializada ha precisado que aquellos que, aun
permaneciendo por fuera de la actuación administrativa, puedan ver afectados
sus derechos o su situación jurídica, deben ser convocados para convertirse en
parte, garantizándoles el ejercicio de sus derechos de defensa y contradicción.
Esta vinculación puede resultar necesaria cuando de la revisión de los
antecedentes o documentos disponibles, se advierte un interés concreto que
puede verse comprometido con la decisión que adopte la
administración.

Lo anterior fue explicado de la siguiente manera:

“2. LOS TERCEROS

981. En los términos de los artículos 37 y 38 de la Ley 1437 de 2011 son

terceros todos aquellos sujetos que, no obstante detentar algún tipo de
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

interés en los resultados de una actuación administrativa,

Validar documento Res. 325 19-01-2015

permanecen fuera de esta, generando en consecuencia para la

administración la obligación de convocarlos con el fin de que se conviertan
en parte y hagan valer sus derechos y se les brinde la totalidad de garantías
propias de toda actuación administrativa.

982. Ahora bien, conforme lo establece el artículo 38 de la Ley 1437 de

2011, los terceros serán parte y tendrán todos los derechos, deberes y
obligaciones y responsabilidades como sujetos interesados en las resultas
del proceso, en especial en los siguientes casos:

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(i) Cuando hayan promovido la actuación administrativa sancionatoria en

calidad de denunciantes, resulten afectados con la conducta por la cual se
adelanta la investigación, o estén en capacidad de aportar pruebas que
contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma; (ii) Cuando sus
derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación
administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión que
sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios, y (iii) Cuando la actuación
haya sido iniciada en interés general.

Bajo el contexto de la Ley 1437 de 2011 encontramos que los terceros

pueden ser necesarios y obligatorios.

a. TERCEROS NECESARIOS

983. Conforme se deduce de las citadas disposiciones, son terceros

necesarios aquellos que normalmente surgen de la realidad material de la
controversia y que nuestra ley de procedimiento administrativo desagrega
en terceros determinados e indeterminados.

984. Los primeros son aquellos sujetos cuya existencia e identidad es posible
percibir sin mayores esfuerzos de los antecedentes documentales, es decir,
aquellos respecto de los cuales la administración concluye, así sea del
documento contentivo del derecho de petición o de los documentos que
reposan en su poder, que tienen algún tipo de interés en la decisión
final, pudiéndolos identificar y delimitar no solo en su individualidad sino
también en cuanto a su tipo de interés en la decisión que se llegare a
adoptar. (…)” (Subrayas fuera del texto)41

Por su parte, los estatutos de Confecámaras en los artículos 2 y 8 disponen:

“ARTÍCULO 2. OBJETO: En concordancia con el artículo 96 del Decreto 410

de 1971 [Código de Comercio), CONFECÁMARAS servirán de órgano
consultivo de las confederadas en cuanto se refiera a sus funciones y
atribuciones, con el fin de unificar el ejercicio de las mismas, recopilar las
costumbres qua tengan carácter nacional y propender por el mejoramiento
de las cámaras en cuanto a tecnificación, eficacia y agilidad en la prestación
de sus servicios. Como tales, convocaran a reuniones o congresos de las
cámaras confederadas, cuando lo estimen conveniente, para acordar
programas de acción y adoptar conclusiones sobre organización y
funcionamiento de las cámaras del país.

CONFECÁMARAS se compromete con el mejoramiento continuo equitativo de

las confederadas, priorizando aquellas de menor capacidad financiera,
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0

propendiendo por el mejoramiento tecnológico, organizacional y un

Validar documento Res. 325 19-01-2015

desarrollo innovativo, del sistema.

Propiciará la competitividad, la gestión del registro público para sus afiliadas,

las buenas prácticas y el desarrollo regional a través del fortalecimiento de
la Red de Cámaras de Comercio y la representación del sector promoviendo
la defensa de sus intereses.

41Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Universidad Externado de

Colombia, 2017. Pág. 255
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Alcance del objeto: CONFECÁMARAS en desarrollo de su objeto social

deberá:

a. Cooperar con las Cámaras de Comercio para el desarrollo de actividades

concertadas con el sector público tendientes a promover el desarrollo
socioeconómico de sus regiones en particular, y el país, en general.
b. Buscar la vinculación activa con las Cámaras Binacionales, asociaciones
internacionales de Cámaras y de otros organismos de igual naturaleza, para
proyectar y consolidar la Red de Cámaras de Comercio y la actividad
empresarial en el exterior.

c. En concordancia con la legislación vigente y en conjunto con las entidades

gubernamentales, articular la correcta destinación de los recursos
administrados por sus afiliados, para atender programas de desarrollo
empresarial.

d. Prestar servicios de asesoramiento en materia registral, contable y de

control fiscal, así como en temas de buen gobierno.

e. Coordinar aquellas actividades de las Cámaras que por su naturaleza

imponen programas conjuntos para optimizar los recursos existentes.

f. Servir de mediador en la solución de controversias entre sus afiliados.

g. Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles, así como la de suscribir

toda clase de actos y contratos lícitos.

(…)

ARTÍCULO 8.- Cuota de Sostenimiento: Las Cámaras de Comercio pagarán

a la Confederación la cuota de sostenimiento que fije anualmente la Junta
directiva.

(…)” (Subrayas fuera de texto original)

Igualmente, es pertinente destacar que una de las funciones esenciales de las

cámaras de comercio consiste en la administración de los registros públicos, los
cuales actualmente se encuentran integrados en el Registro Único Empresarial y
Social –RUES–. Conforme a lo dispuesto por la normativa vigente, este sistema
debe ser administrado por las cámaras de comercio bajo criterios de eficiencia,
economía y buena fe, con el propósito de que sea una herramienta confiable de
información unificada. En la actualidad, las cámaras de comercio han delegado
en Confecámaras la operación del RUES, financiado en su totalidad con recursos
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
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de naturaleza pública provenientes de la gestión de dichos registros por parte

de las entidades camerales. Del mismo modo, se debe resaltar que al RUES,
operado por Confecámaras, está integrada la Ventanilla Única Empresarial –
VUE–, lo que permite a los usuarios acceder de manera centralizada y ágil a los
trámites relacionados con la creación, formalización y funcionamiento de las
empresas.

Es indiscutible entonces que Confecámaras desempeña un papel fundamental

dentro del sector, pues coordina y asiste a las cámaras de comercio en el
desarrollo de sus funciones, incluidas aquellas de carácter público que les han
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sido delegadas por el Estado. Asimismo, impulsa la competitividad y el desarrollo

regional mediante el fortalecimiento institucional de las cámaras, representa a
la red ante el Estado en la promoción de la formalización, el emprendimiento y
la innovación empresarial, facilita la articulación público-privada y actúa como
órgano consultivo y de representación de las cámaras de comercio, que a su vez
cumplen un rol de agencias de desarrollo en sus respectivas regiones.

Adicionalmente, es relevante destacar que las cámaras de comercio y

Confecámaras celebran convenios destinados al cumplimiento de las funciones
públicas delegadas a estas últimas. En virtud de dichos convenios, registran
operaciones en su contabilidad como transacciones con sus vinculados.

Todo lo antes dicho revela una identidad orgánica y funcional entre

Confecámaras y sus afiliadas en la medida en que la actuación de la
Confederación se encuentra directamente ligada al ejercicio de las funciones
conferidas a las Cámaras, quienes además le aportan recursos —incluyendo
recursos públicos— para su funcionamiento, participan en su orientación
estratégica y se benefician de los programas y servicios que esta desarrolla.

En consecuencia, este Despacho advierte que el inicio de una actuación

administrativa de inspección, vigilancia y control por parte de esta
Superintendencia a Confecámaras, actuación que en virtud de su naturaleza
puede conllevar a la adopción de medidas de advertencia, prevención y
orientación y también de índole correctivo, es susceptible por tanto de generar
efectos directos sobre sus afiliadas; por ello, en garantía del debido proceso y
del principio de publicidad, aparece más que necesaria la vinculación de todas
las cámaras de comercio para que puedan constituirse como parte y hacer valer
sus derechos como afiliadas.

Ahora bien, la comunicación en los términos contenidos en el artículo 37 de

CPACA a la junta directiva de la Confederación, también se advierte como
necesaria en tanto este órgano constituye la instancia de dirección y control de
la entidad, con funciones expresas en materia de planeación estratégica,
definición de políticas, supervisión de la gestión y control del cumplimiento de la
misión institucional, según sus estatutos (artículo 29). Sus atribuciones incluyen,
entre otras, la aprobación de presupuestos y la adopción de lineamientos de
gobierno corporativo. En consecuencia, cualquier decisión administrativa que
recaiga sobre su gestión es de interés directo de la junta directiva.

3.5. Requerimiento de información

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3.5.1 Información incompleta

Luego de revisar el contenido de los 938 folios allegados por Confecámaras en

respuesta al requerimiento de información formulado por esta Entidad, se
advierte que fue atendido de manera incompleta, pues no se remitió la siguiente
documentación:

- Copia autorizada de las actas de junta directiva donde conste la

aprobación de los manuales de procedimiento para la elaboración,
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aprobación y ejecución del presupuesto anual de ingresos y gastos

vigentes para los últimos 3 años.

- Manual de procedimiento para la elaboración, aprobación y ejecución del

presupuesto anual de ingresos y gastos vigente en el año 2022 con la
copia autorizada del acta de junta directiva donde conste la aprobación.

- Copia autorizada del acta de junta directiva donde conste la aprobación

del “Procedimiento Gestión de Presupuesto” de fecha 28 de septiembre
del 2023.

- Copia autorizada de las actas de junta directiva donde conste la

aprobación del organigrama general de Confecámaras.

- Informes de gestión y cuentas anuales rendidos por el Presidente y la

junta directiva en los últimos 3 años.

- Normas convencionales que rigen la estructura organizativa y la toma de

decisiones dentro de la Confederación, tales como reglamentos de junta
directiva, Código de Ética y Buen Gobierno y otros documentos de
gobierno corporativo vigentes durante los últimos 3 años acompañados
de las respectivas copias de las actas autorizadas donde conste su
aprobación por el órgano competente.

- Copia autorizada de las actas del órgano competente donde conste la

aprobación de los Manuales de Gestión de Contratación.

Por lo anterior, esta autoridad administrativa solicita se expliquen las razones

por las cuales no se aportó la información completa requerida en la Resolución
2025-01-444349 del 11 de junio de 2025; lo anterior dentro de los diez (10)
días hábiles siguiente a la firmeza de la presente Resolución.

3.5.2. Información adicional que debe aportar Confecámaras

Este Despacho solicita a Confecámaras allegar la siguiente información:

- Copia del contrato suscrito con el revisor fiscal actualmente designado.

- Estados financieros correspondientes a la vigencia 2024 con sus notas,

los cuales fueron puestos en consideración del revisor fiscal para la
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emisión del correspondiente dictamen. En caso de ya estar dictaminados,

remitirlos acompañados del dictamen emitido por el revisor fiscal.

- Plan de trabajo de los años 2024 y 2025 acordado con el revisor fiscal
donde conste el cronograma aprobado para la ejecución de sus
funciones de auditoría y control.

La información solicitada debe entregarse dentro de los diez (10) días hábiles
siguiente a la firmeza de la presente Resolución.

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3.5.3. Información que debe aportar la Cámara de Comercio de Bogotá

Este Despacho ordenará a la Cámara de Comercio de Bogotá que aporte los

siguientes documentos para que formen parte del expediente:

- Certificado histórico de los revisores fiscales designados por

Confecámaras e inscritos en el Registro de las Entidades sin Ánimo de
Lucro en los últimos veinte (20) años.

- Certificado histórico del patrimonio reportado por Confecámaras en el

Registro de las Entidades sin Ánimo de Lucro en los últimos tres (3) años.

La información solicitada debe entregarse dentro de los diez (10) días hábiles
siguiente a la firmeza de la presente Resolución.

3.5.4. Información que debe aportar la Revisoría Fiscal

Este Despacho ordenará a la Revisoría Fiscal de Confecámaras que aporte los

siguientes documentos para que formen parte del expediente:

- Certificación en la que consten las razones por las cuales a la fecha no se

han dictaminado los estados financieros de la vigencia 2024 y en caso de
estar ya dictaminados brindar las explicaciones sobre los hechos que
dieron lugar a la expedición del dictamen en la respectiva fecha.

La anterior certificación debe entregarla la Revisoría Fiscal dentro de los diez

(10) días siguiente a la firmeza de la presente Resolución.

3.6. Traslado de las quejas recibidas y de la comunicación aportada por

la Alcaldía Mayor de Bogotá

De conformidad con lo expuesto en el acápite de “ANTECEDENTES” los

ciudadanos Sebastián León y Francisco Nieto Peñaranda, presentaron sendas
quejas donde denunciaron presuntas irregularidades en la administración de la
Confederación.

A su vez, la Directora Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de la Alcaldía

Mayor de Bogotá remitió por competencia a esta Superintendencia una petición
de Confecámaras y del señor Gonzalo Pinzón Pinzón.
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Para asegurar el derecho de contradicción y defensa se dará traslado de las

denuncias presentadas y de las comunicaciones remitidas por la Alcaldía Mayor
de Bogotá, para que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la firmeza
de este acto, puedan pronunciarse en forma precisa y clara, indicando los
fundamentos legales o estatutarios en que soportan su pronunciamiento y
aporten ante este Despacho las pruebas que pretendan hacer valer para
esclarecer los hechos.

En mérito de lo expuesto, la Directora de Supervisión de Cámaras de Comercio

y sus Registros Públicos,
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RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. NO ARCHIVAR la actuación administrativa iniciada

contra la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio "Confecámaras”.

ARTÍCULO SEGUNDO. ORDENAR a la Confederación Colombiana de Cámaras

de Comercio "Confecámaras” rendir las explicaciones y aportar la
documentación requerida en los numerales 3.5.1. y 3.5.2. de esta Resolución en
un plazo de diez (10) hábiles contados a partir de la firmeza del presente acto
administrativo.

ARTÍCULO TERCERO. ORDENAR a la Cámara de Comercio de Bogotá aportar

la documentación requerida en el numeral 3.5.3. de esta Resolución en un plazo
de diez (10) días hábiles contados a partir de la firmeza del presente acto
administrativo.

ARTÍCULO CUARTO. ORDENAR a la Revisoría Fiscal de Confecámaras aportar

lo requerido en el numeral 3.5.4. de esta Resolución en un plazo de diez (10)
días hábiles contados a partir de la firmeza del presente acto administrativo.

ARTÍCULO QUINTO. TRASLADAR los escritos a que se refiere el numeral 3.6.

del presente acto administrativo, para que la Confederación Colombiana de
Cámaras de Comercio "Confecámaras” y los interesados puedan pedir pruebas
y pronunciarse sobre los mismos en un plazo de diez (10) días hábiles contados
a partir de la firmeza de la presente Resolución.

Las respuestas y los pronunciamientos deberán ser remitidas al correo

electrónico webmaster@[Link] con copia al buzón
direccioncamaras@[Link]

Es necesario resaltar, que el presente procedimiento obra en un expediente

escrito y se adelanta de manera híbrida, como quiera que se permite la recepción
y envío de documentos físicos o por medios electrónicos y se expiden actos
administrativos electrónicos.

El respectivo expediente puede ser consultado de manera física en las

instalaciones de la Superintendencia de Sociedades ubicadas en la ciudad de
Bogotá en la Av. El Dorado #51-80, en el horario de 8:00 a. m. a 5:00 p.m.
Igualmente, podrá solicitarse una copia escaneada mediante solicitud dirigida al
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

correo electrónico webmaster@[Link] con copia al buzón

direccioncamaras@[Link]

ARTÍCULO SEXTO. ADVERTIR que contra la presente resolución no procede

recurso alguno de conformidad con lo previsto en el artículo 75 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO SÉPTIMO. COMUNICAR el contenido del presente acto

administrativo a las siguientes personas jurídicas:

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1. CONFEDERACIÓN COLOMBIANA DE CÁMARAS DE COMERCIO –

CONFECÁMARAS identificada con el NIT 860.025.614-0, a través de su
representante legal Gerardo Julián Domínguez Rivera, al correo electrónico
confecamaras@[Link].co42

2. MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LA CONFEDERACIÓN

COLOMBIANA DE CÁMARAS DE COMERCIO – CONFECAMARAS:

 CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ identificada con NIT 860007322,

a través de su Representante Legal José Ovidio Claros Polanco, al correo
electrónico quejassic@[Link].co43

 CÁMARA DE COMERCIO DE CASANARE identificada con NIT

800013469, a través de su Representante Legal Carlos Wilbar Rojas
Arenas, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE VILLAVICENCIO identificada con NIT

892000102, a través de su Representante Legal Marly Paola Trujillo
Riveros, al correo electrónico presidencia@[Link].co45

 CÁMARA DE COMERCIO DE MEDELLÍN PARA ANTIOQUIA

identificada con NIT 890905080, a través de su Representante Legal Lina
María Vélez de Nicholls, al correo electrónico
entesdecontrol@[Link] 46

 CÁMARA DE COMERCIO DE DOSQUEBRADAS identificada con NIT

800101632, a través de su Representante Legal Lorenza Martínez
Hernández, al correo electrónico presidencia@[Link].co47

 CÁMARA DE COMERCIO DE CHINCHINÁ identificada con NIT

890801258, a través de su Representante Legal Jhon Jairo Quintero
Alzate, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE BUCARAMANGA identificada con NIT

890200110, a través de su Representante Legal Juan Carlos Rincón
Liévano, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE ARAUCA identificada con NIT 892003457,

a través de su Representante Legal Lina Patricia Merchán Ramírez, al
correo electrónico [email protected]
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

42 Dirección electrónica autorizada en el Certificado de Existencia y Representación Legal consultado en el

RUES el 9 de junio de 2025.
43 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
44 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
45 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
46 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
47 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
48 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
49 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
50 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
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CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE COMERCIO

 CÁMARA DE COMERCIO DE PAMPLONA identificada con NIT

890503097, a través de su Representante Legal Carlos Humberto Solano
Espinosa, al correo electrónico ccpamplona@[Link].co51

 CÁMARA DE COMERCIO DE BARRANQUILLA identificada con NIT

890102010, a través de su Representante Legal Manuel Tercero
Fernández Ariza, al correo electrónico comunica@[Link].co52

 CÁMARA DE COMERCIO DE LA GUAJIRA identificada con NIT

892115002, a través de su Representante Legal Álvaro José Romero
Guerrero, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE MONTERÍA identificada con NIT

891080019, a través de su Representante Legal Álvaro Segrith Sepúlveda
Salgado, al correo electrónico presidenciaejecutiva@[Link].co54

 CÁMARA DE COMERCIO DE CALI identificada con NIT 890399001, a

través de su Representante Legal María Del Mar Palau Madriñan, al correo
electrónico secretariageneral@[Link].co55

 CÁMARA DE COMERCIO DEL PUTUMAYO identificada con NIT

891224106, a través de su Representante Legal Deccy Yanira Ibarra
González, al correo electrónico correspondencia@[Link].co56

 CÁMARA DE COMERCIO DE PALMIRA identificada con NIT 891380012,

a través de su Representante Legal Guillermo Arturo Lizarazo Yovanni, al
correo electrónico csistemas@[Link].co57

3. DEMÁS MIEMBROS DE LA CONFEDERACIÓN COLOMBIANA DE

CÁMARAS DE COMERCIO – CONFECAMARAS:

 CÁMARA DE COMERCIO ABURRÁ SUR identificada con NIT 800157427,

a través de su Representante Legal María Luisa Jaramillo Zapata, al correo
electrónico presidencia@[Link].co58

 CÁMARA DE COMERCIO DE AGUACHICA identificada con NIT

800073355, a través de su Representante Legal Anuar Jalil Yaver Escobar,
al correo electrónico notificaciones@[Link].co59

 CÁMARA DE COMERCIO DE AMAZONAS identificada con NIT

40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
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860044445, a través de su Representante Legal Liliana Beatriz Martínez

Guerra, al correo electrónico presidencia@[Link].co60

51 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)

52 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
53 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
54 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
55 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
56 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
57 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
58 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
59 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
60 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
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CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE COMERCIO

 CÁMARA DE COMERCIO DE ARMENIA Y DEL QUINDÍO identificada

con NIT 890000332, a través de su Representante Legal Rodrigo Estrada
Reveiz, al correo electrónico camara@[Link].co61

 CÁMARA DE COMERCIO DE BARRANCABERMEJA identificada con NIT

890201676, a través de su Representante Legal Pilar Adriana Contreras
Gómez, al correo electrónico info@[Link].co62

 CÁMARA DE COMERCIO DE BUENAVENTURA identificada con NIT

890399034, a través de su Representante Legal Luz Stella Suárez
Granada, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE BUGA identificada con NIT 891380018, a

través de su Representante Legal Wilder López Jiménez, al correo
electrónico camara@[Link].co64

 CÁMARA DE COMERCIO DE CARTAGENA identificada con NIT

890480041, a través de su Representante Legal Andrea Piña Gómez, al
correo electrónico pqrsd@[Link].co65

 CÁMARA DE COMERCIO DE CARTAGO identificada con NIT 891900539,

a través de su Representante Legal Sandra Milena Santa Ocampo, al
correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE CAUCA identificada con NIT 891580011, a

través de su Representante Legal Ana Fernanda Muñoz Otoya, al correo
electrónico presidenciaejecutiva@[Link].co67

 CÁMARA DE COMERCIO DE CHOCÓ identificada con NIT 891600003, a

través de su Representante Legal Elsa Paselia Delgado Rosero, al correo
electrónico ccq@[Link].co68

 CÁMARA DE COMERCIO DE CÚCUTA identificada con NIT 890500513,

a través de su Representante Legal Sergio Hernando Castillo Galvis, al
correo electrónico cindoccc@[Link].co69

 CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA identificada con NIT 891855025,

a través de su Representante Legal Carlos Javier Molano Corredor, al
correo electrónico ccdpresidencia@[Link].co70
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
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61 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)

62 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
63 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
64 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
65 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
66 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
67 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
68 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
69 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
70 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
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 CÁMARA DE COMERCIO DE FACATATIVÁ identificada con NIT

860522136, a través de su Representante Legal Gratiniano Suárez
Suárez, al correo electrónico correspondencia@[Link].co71

 CÁMARA DE COMERCIO DE FLORENCIA PARA EL CAQUETÁ

identificada con NIT 891190012, a través de su Representante Legal Carlo
Andrés Prada Gómez, al correo electrónico
presidencia@[Link].co72

 CÁMARA DE COMERCIO DE GIRARDOT, ALTO MAGDALENA Y

TEQUENDAMA identificada con NIT 890680000, a través de su
Representante Legal Luisa Fernanda Aragón Moncaleano, al correo
electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE HONDA, GUADUAS Y NORTE DEL

TOLIMA identificada con NIT 890700642, a través de su Representante
Legal William Calderón Perdomo, al correo electrónico
contacto@[Link] 74

 CÁMARA DE COMERCIO DEL HUILA identificada con NIT 891180000,

a través de su Representante Legal Lina Marcela Carrera, al correo
electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE IBAGUÉ identificada con NIT 890700622,

a través de su Representante Legal Carlos Hernando Enciso Pérez, al
correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE IPIALES identificada con NIT 891200485,

a través de su Representante Legal Iván Javier Flórez Portilla, al correo
electrónico contactodirecto@[Link].co77

 CÁMARA DE COMERCIO DE LA DORADA, PUERTO BOYACÁ, PUERTO

SALGAR Y ORIENTE DE CALDAS identificada con NIT 890801156, a
través de su Representante Legal Joel Díaz Rodríguez, al correo
electrónico secretaria@[Link].co78

 CÁMARA DE COMERCIO DE MAGANGUÉ identificada con NIT

890481080, a través de su Representante Legal David Briñez De León, al
correo electrónico presidentejecutivo@[Link].co79
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
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71 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)

72 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
73 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
74 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
75 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
76 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
77 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
78 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
79 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
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CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE COMERCIO

 CÁMARA DE COMERCIO DE MAGDALENA MEDIO identificada con NIT

800029972, a través de su Representante Legal Laura Daniela Soto
Echeverri, al correo electrónico contabilidad@[Link].co80

 CÁMARA DE COMERCIO DE MANIZALES POR CALDAS identificada

con NIT 890801042, a través de su Representante Legal al correo
electrónico lmramirez@[Link] y smsalazar@[Link].co81

 CÁMARA DE COMERCIO DE OCAÑA identificada con NIT 890506160, a

través de su Representante Legal Fabio Rincón Ortiz, al correo electrónico
[email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE ORIENTE ANTIOQUEÑO identificada con

NIT 800015551, a través de su Representante Legal Camila Escobar
Vargas, al correo electrónico presidencia@[Link]

 CÁMARA DE COMERCIO DE PASTO identificada con NIT 891280005, a

través de su Representante Legal Arturo Alexander Ortega Cornejo, al
correo electrónico presidencia2@[Link].co83

 CÁMARA DE COMERCIO DE PEREIRA identificada con NIT 891400669,

a través de su Representante Legal Jorge Iván Ramírez Cadavid, al correo
electrónico jramirez@[Link].co84

 CÁMARA DE COMERCIO DE PIEDEMONTE ARAUCANO identificada

con NIT 800187953, a través de su Representante Legal Daniel Antonio
Coronel Mejía, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA

CATALINA identificada con NIT 892400080, a través de su
Representante Legal Jennifer Yepes Brun, al correo electrónico
[email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE SAN JOSÉ identificada con NIT 822003321,

a través de su Representante Legal Franf Helver Garzón Lozano, al correo
electrónico camarasanjose@[Link].co87

 CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA PARA EL MAGDALENA

identificada con NIT 891780160, a través de su Representante Legal Silvia
Elena Medina Romero, al correo electrónico
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
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correspondencia@[Link].co88

80 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)

81 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
82 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
83 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
84 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
85 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
86 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
87 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
88 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
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CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE COMERCIO

 CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA ROSA DE CABAL identificada con

NIT 891400792, a través de su Representante Legal Cristian Marcel
Londoño Jaramillo, al correo electrónico
recepcion@[Link] 89

 CÁMARA DE COMERCIO DE SEVILLA identificada con NIT 891902186,

a través de su Representante Legal Isabel Cristina Arias Aguilera, al correo
electrónico contacto@[Link].co90

 CÁMARA DE COMERCIO DE SINCELEJO identificada con NIT

892280013, a través de su Representante Legal Herman Enrique García
Amador, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE SOACHA identificada con NIT 901792704,

a través de su Representante Legal Karol Dayana Rojas Huérfano, al
correo electrónico presidencia@[Link].co92

 CÁMARA DE COMERCIO DE SOGAMOSO identificada con NIT

891855066, a través de su Representante Legal Henry Alberto Valcárcel
Vega, al correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE SUR Y ORIENTE DEL TOLIMA identificada

con NIT 890705453, a través de su Representante Legal Jaime Eduardo
Melo Palma, al correo electrónico contactenos@[Link].co94

 CÁMARA DE COMERCIO DE TULUÁ identificada con NIT 891900300, a

través de su Representante Legal Miguel Ángel González Bermúdez, al
correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE TUMACO identificada con NIT 891200310,

a través de su Representante Legal Sayda Luz Mosquera Patterson, al
correo electrónico [email protected]

 CÁMARA DE COMERCIO DE TUNJA identificada con NIT 891800238, a

través de su Representante Legal John Jairo Martínez Álvarez, al correo
electrónico secretariageneral@[Link].co97

 CÁMARA DE COMERCIO DE URABÁ identificada con NIT 890984659, a

través de su Representante Legal Eladio Antonio Ramírez Vásquez, al
correo electrónico contacto@[Link].co98
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
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89 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)

90 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
91 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
92 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
93 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
94 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
95 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
96 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
97 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
98 Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)
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CONFEDERACION COLOMBIANA DE CAMARAS DE COMERCIO

 CÁMARA DE COMERCIO DE VALLEDUPAR PARA EL VALLE DEL RÍO

DEL CÉSAR identificada con NIT 892300072, a través de su
Representante Legal José Luis Urón Márquez, al correo electrónico
actosadministrativos@[Link].co99

4. REVISOR FISCAL

 CROWE CO S.A.S. identificada con NIT 830.000.818-9, a través de su

Representante Legal Jorge Eliécer Castelblanco Ávila, al correo electrónico
contacto@[Link].co100

 BLANCA YANETH ROMERO REYES en su calidad de revisora fiscal

principal identificada con cédula de ciudadanía 52.192.218, al correo
electrónico contacto@[Link]

 YEIMY MARTÍNEZ MÉNDEZ en su calidad de revisora fiscal suplente

identificada con cédula de ciudadanía 52.296.117, al correo electrónico
contacto@[Link]

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

MARCELA EUGENIA DORIA GÓMEZ

Directora de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos
TRD: JURÍDICO
Radicado: 2025-01-470152
NIT: 860025614
Código Trámite: 126024
Código Dependencia: 303
Código funcionario: L7322
Expediente: A2025303004000000001
Anexos: 0
40EE-25c0-6cQ3-42a0-6c83-N2a0
Validar documento Res. 325 19-01-2015

99Dirección electrónica tomada del Sistema de Administración Integral de Riesgos (SAIR)

100Dirección electrónica tomada del certificado de existencia y representación legal de la sociedad CROWE CO
S.A.S de fecha 11 de junio de 2025.
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 ELABORADOR(ES):
NOMBRE: L8806
CARGO: Secretario Ejecutivo
REVISOR(ES) :
NOMBRE: D8996
CARGO: Directora de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos
APROBADOR(ES) :
NOMBRE: MARCELA EUGENIA DORIA GOMEZ
CARGO: Directora de Supervisión de Cámaras de Comercio y sus Registros Públicos
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