Tema 1.
1: La Alta Dirección Pública
Subtema a. Concepto.
Concepto
Se considera a la ADP como al conjunto de posiciones “bisagra” entre los niveles puramente
políticos, de carácter electivo o de designación discrecional —denominado como Alto Gobierno*— y los
niveles profesionales, técnicos y operativos de las administraciones públicas. La ADP se distingue de
sus posiciones jerárquicamente superiores porque su misión es ejecutar la conducción técnico-
política del área funcional de su competencia, en el marco de las políticas públicas definidas.
Abarca los niveles directivos de las organizaciones públicas. Todos ellos se reclutan, dependiendo de
momentos y contextos, mediante el acceso selectivo y meritocrático, o por designación directa
fundada en intereses del poder político (Iacoviello y Pulido, 2014). En definitiva, la ADP alude al
conjunto de posiciones que intermedian a los niveles estrictamente políticos (electivos o de
designación discrecional) y los niveles profesionales, técnicos y operativos de la administración
pública (Iacoviello y Pulido, 2014).
*Se entiende por el alto gobierno a los máximos niveles políticos de conducción.
Tema 1.1: La Alta Dirección Pública
Subtema a. Concepto
Políticos:
confianza
Pirámide del
ADP
empleo
público
Combinación
Base,
eventuales:
equipo
La importancia estratégica de la Alta dirección Pública
para la profesionalización
Un diagnóstico compartido con relación a los aparatos estatales latinoamericanos refiere a la
debilidad que muestran sus servicios civiles. Se suelen mencionar los siguientes problemas:
1 En el ingreso a la carrera —que debería ser por
mérito—
2 En la movilidad dentro de la misma —debido a la
ausencia de evaluaciones—,
3 En la productividad y desempeño —por problemas
de incentivos—
4 Y/o en la capacitación para poder avanzar en el
sistema de carrera.
La importancia estratégica de la Alta dirección Pública
para la profesionalización
Las buenas prácticas, así como los expertos, indican, en primer lugar, que la profesionalización
del servicio civil contribuye a reducir la ineficiencia, la desconfianza ciudadana, el
clientelismo y la corrupción que se observa en el seno de estos gobiernos (Martínez Puón, 2013).
Algunos estudios señalan una relación directa entre la profesionalización del servicio civil y el
crecimiento económico sostenible de un país (Evans y Rauch, 1999; Henderson et al., 2003;
Dahlström, Lapuente y Teorell, 2011; Knack y Keefer, 1995; Mauro, 1995; Acemoglu, Johnson y
Robinson, 2001).
A su vez otras investigaciones muestran que contar con un servicio civil profesionalizado mejora
la calidad de los servicios brindados (Lira, 2012) y contribuye a incrementar la confianza en el
gobierno (Maxfield y Schneider, 1997; Van de Walle, Van Roosebroek y Bouckaert, 2005; Sacks,
2010).
La importancia estratégica de la Alta dirección Pública
para la profesionalización
Los servicios civiles buscan convertirse en instituciones eficaces, independientes
de intereses particulares y proveedoras de servicios de calidad a los ciudadanos. Es
decir que una adecuada regulación de los empleados públicos puede evitar o disminuir
el desarrollo de prácticas de corrupción y clientelismo que interfieren en los procesos de
profesionalización y favorecer la implementación de políticas orientadas al bien común
(Grindle, 1997; Echebarría, 2001; Longo, 2002; Iacoviello y Pulido, 2012; Iacoviello y
Zuvanic, 2005; CLAD, 2003; Iacoviello, Zuvanic y Rodríguez Gustá, 2010; Iacoviello y
Chudnovsky, 2014).
La importancia estratégica de la Alta dirección Pública
para la profesionalización
Asimismo, un sistema de selección basado en el mérito ayuda a mejorar la gestión
interna y a legitimar el rol del director público (Cortázar, Fuenzalida y Lafuente, 2016).
Esta situación, a su vez, contribuye a la continuidad de las políticas públicas y a brindar
certidumbre a los ciudadanos en escenarios de cambio de gobierno.
De este modo, impacta positivamente en la profesionalización del servicio civil y mejora
la eficacia gubernamental. Más aún, algunos estudios muestran que existe un vínculo
entre la profesionalización del servicio civil y el control de la corrupción, ya que la
estabilidad del personal ante los cambios de gobierno y la selección por mérito con
base en las cualidades objetivas de estas personas, contribuyen a evitar casos de
corrupción (Kaufmann et al., 2003 y Carlson y Payne, 2003).
La Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP)
Destaca la relevancia que tiene la profesionalización de las áreas rectoras en
materia de gestión de las personas y de los directivos públicos en tanto
responsables de sus equipos técnicos. En el artículo 53 de la CIFP se sostiene:
“los requerimientos de profesionalismo de la Administración que son consustanciales a la
función pública se extienden a la franja directiva o gerencial de los sistemas político-
administrativos. Esta Carta entiende por tal aquel segmento de cargos de dirección
inmediatamente subordinado al nivel político de los gobiernos, cuya función es dirigir,
bajo la orientación estratégica y el control de aquél, las estructuras y procesos mediante
los cuales se implementan las políticas públicas y se producen y proveen los servicios
públicos. Se trata de una función diferenciada tanto de la política como de las profesiones
públicas que integran la función pública ordinaria. La adecuada definición y
consolidación de una dirección pública profesional son básicas para un correcto diseño
institucional de los sistemas públicos contemporáneos” (CLAD, 2003).
En este sentido, la exposición de motivos de la LFT señala que el CFCRL y los
centros locales tienen como atribución “capacitar y profesionalizar a los servidores
para que realicen sus funciones”*, además de “poner en práctica, en su esfera de
competencia, el Servicio Profesional de Carrera”**.
*Exposición de motivos de la Ley Federal del Trabajo.
La importancia estratégica de la Alta dirección Pública
para la profesionalización
El propósito de hacer énfasis en el trabajo de capacitación de los cargos de la ADP se basa, al
menos, en dos aspectos:
El primero tiene que ver con alcanzar un objetivo práctico:
El desafío que asume toda nueva administración política es modernizar y profesionalizar el
servicio civil en un ejercicio de gobierno —al menos, en principio. El problema es que los servicios
civiles de las administraciones públicas suelen estar muy regulados, ser numéricamente grandes
y tener estrecha relación con los sindicatos. Esto hace que los políticos suelan tener pocos
incentivos en transformar esa compleja realidad puesto que el eje de su gobierno son políticas
públicas, usualmente, sectoriales vinculadas a los planes de gobierno y no las políticas públicas
hacia adentro del aparato estatal. Esto explica que contraten nuevos equipos para implementar
sus políticas: buscan gente "técnica" pero de confianza y ya capacitada en la orientación que
persiguen darles a las políticas sectoriales que impulsan. Esto suele generar capas "geológicas" de
empleados acentuando, cada vez más, el problema de la magnitud del empleo público, así como
de su rigidez.
La importancia estratégica de la Alta dirección Pública
para la profesionalización
En ese contexto, y dado que los servidores públicos —que componen la ADP— asumen funciones
de jefatura, están en contacto directo con los equipos que conforman a los servidores de línea.
Como se mencionó, el empleo público adquiere una gran relevancia numérica en la región y es
muy difícil trabajar directamente con las dotaciones en toda su magnitud y en un período
acotado de tiempo, en el que, por supuesto, existen prioridades y metas de gobierno que
alcanzar. En este sentido, las franjas directivas constituyen una primera franja estratégica de
política pública. La razón es sencilla: suelen conformar un número “manejable” de servidores
públicos que, además, toman decisiones estratégicas y tienen equipos a cargo. En consecuencia,
permiten trabajar tanto sobre aspectos técnicos como con base en elementos vinculados al
manejo de equipos, de modo tal que ellos puedan generar un efecto “cascada” hacia todos los
servidores públicos.
La importancia estratégica de la Alta dirección Pública
para la profesionalización
El segundo aspecto se vincula a la construcción de capacidad estatal:
La ADP suele estar pensada como una bisagra entre los cargos estrictamente políticos y los
servidores públicos de carrera. Centrando la reforma sobre esta franja se dejan capacidades
instaladas en el aparato estatal que trascienden la rotación política ligada al juego electoral.
La selección de los cargos que conformará a la ADP debe decidirse en cada caso específico. Es
por ello que, en este manual, se anexa una hoja de ruta que busca apoyar en los criterios técnicos,
organizacionales y políticos para el armado de la ADP. En el caso de los centros de conciliación
deberían decidir qué cargos quedarían dentro del gabinete político, que estarían sujetos a los
cambios que deciden a nivel de la rotación que se de en el gobierno, y qué cargos conformarían
aquellos que serían parte del sistema de la ADP. Esto implica una toma de decisiones de los
actores involucrados y no hay reglas generales, sino que lo que importa es transmitir el espíritu
que debe guiar la conformación de esta capa directiva (sobre esto aprenderás más en la sesión 2).
