Burocracia o autogestión

Manejo de pequeños sistemas de agua potable en cinco

municipios hidalguenses
Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades
Área Académica de Historia y Antropología

La publicación de este libro se financió con recursos del Programa para el Desarrollo Profesional Docente
(PRODEP) 2017.
 Burocracia o autogestión
Manejo de pequeños sistemas de agua potable en cinco
municipios hidalguenses

Emmanuel Galindo Escamilla

Pachuca de Soto, Hidalgo, México

202
 UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO

Adolfo Pontigo Loyola

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Primera edición electrónica: 2021

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Hecho en México/Printed in México

 Contenido

Introducción 7
Sobre la temática del libro y la metodología de estudio. 12
El concepto de agua potable en México y su abasto a poblados rurales. 15
Crisis y nueva gestión del agua. 17
Legislación y abasto en pequeños pueblos. Las enseñanzas del caso andino. 18
Estructura del libro. 20
Agradecimientos. 23

1. Estado, mercado o comunidad organizada. Explicaciones teóricas 25

De la comunidad aldeana a la comunidad corporada. 26
La influencia de la ecología. 28
La componente sociocultural de los sistemas hidráulicos. 29
Instituciones, organizaciones y manejo de recursos. 34
El agua como servicio público. Características económicas y modelos de gestión. 38

2. Tecnología, legislación y organizaciones. Abasto a pequeños pueblos 43

Entre pozos profundos, tuberías en red y la legislación nacional: la injerencia de ayuntamientos 45
y pueblos en los asuntos de aguas.
La modernización de sistemas. Una política de Estado. 72

3. Agua para uso doméstico en cinco municipios del Mezquital hidalguense 79

Tecnología y abasto de agua en la zona de estudio. Breves antecedentes. 81
Pueblos o ayuntamientos. Las disposiciones en la legislación estatal. 85
Generalidades de la zona de estudio. 95
Sistemas de agua entubada y organizaciones para su manejo. 98
Algunas definiciones 100
Organismos operadores descentralizados 102
Direcciones municipales 118
Comités de usuarios 133

4. Burocracia versus autogestión. Algunas lecciones del manejo de pequeños sistemas de 163
agua entubada
 Algunas definiciones. 164
Organismos operadores descentralizados
Tamaño del sistema y tipo de organización para su manejo. 166
Gobierno, administración y operación. 169
Reglas de acceso y exclusión. Legitimidad de las organizaciones. 173
Eficiencia financiera. 182

Conclusiones 189

Bibliografía 195
 Introducción

En 1934 el gobierno federal mexicano inició una política de salud pública con el objetivo de modernizar el
abasto de agua para uso doméstico en las zonas rurales, para lo cual se introdujo el sistema de tubería en
red, y los beneficiados fueron los pequeños centros de población con menos de 2,500 habitantes que no
constituyeran cabeceras municipales.1
Las dependencias que ejecutaron tal política entre 1934 y 1980 fueron: el Departamento de Salubridad,
después Secretaría de Salubridad y Asistencia; el Departamento de Asuntos Indígenas, después Instituto
Nacional Indigenista; el Departamento Agrario, después Secretaría de Agricultura; la Secretaría de Recursos
Hidráulicos a través de su Rama de Ingeniería Sanitaria; y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados, en coordinación con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas.2
En dicho proceso llama la atención el hecho de que los sistemas de agua potable construidos por la Secretaría
de Recursos Hidráulicos eran manejados por esta mediante las Juntas Federales de Agua Potable; pero una
vez que recuperaba la inversión, los entregaba a los ayuntamientos.3 También llama la atención el caso de los
sistemas construidos por la Secretaría de Salubridad y Asistencia, porque fueron entregados a los pueblos
beneficiados, mismos que con diez usuarios conformaron las denominadas juntas rurales de agua potable, que
tuvieron como atribuciones la administración, la operación, el mantenimiento y, en su caso, la ampliación del
sistema en cuestión.4
Las regiones conocidas como Valle del Mezquital y Los Altos, en Hidalgo y Chiapas, respectivamente,
representan casos en donde la Secretaría de Recursos Hidráulicos construyó y entregó sistemas de agua potable
a los usuarios. En la primera, la infraestructura se instaló en cooperación con el Patrimonio Indígena del Valle
del Mezquital y en la segunda, con el Instituto Nacional Indigenista.5
De acuerdo con lo anterior, y como resultado de la política nacional de modernización de sistema de agua
potable, durante buena parte del siglo pasado se tuvieron cuando menos tres tipos de manejo para la pequeña

1   Véase Primer Plan Sexenal 1934-9140 [1934], en SPP (1985a), Antología de la planeación en México 1917-1982, Tomo I, pp. 226 y 315;
SSA (1965), Agua potable rural, p. 1; SRH (1976), La obra hidráulica de México a través de los informes presidenciales. Volumen II, p. 173; Diana
Birrichaga (2007), Modernización del sistema hidráulico rural en el estado de México, p. 211.
2   Véase José Luis Bribiesca (1959b), El agua potable en la República Mexicana, Sexta Parte, pp. 100 y 104; SSA, Op. Cit., p. 1;
SPP, Op. Cit., p. 249 y (1985b), Tomo 2, p. 575; Gonzalo Aguirre Beltrán [1955] 1994, Teoría y práctica de la educación indígena, pp. 206,
y [1973] 1992, Programas de salud en la situación intercultural, p. 180; INI (1955), Qué es el I.N.I., p. 50, y (1964), Memorias, volumen X, pp.
58-64; COPLAMAR (1980), Convenio SAHOP-COPLMAR de caminos y aguas potable para zonas marginada, p. 14.
3   Véase el Artículo 5 de la Ley federal de ingeniería sanitaria [1948], el Reglamento de las Juntas federales de agua potable [1949] y el Artículo
34 de la Ley federal de aguas [1971], en Lanz Cárdenas (1982), Legislación de aguas en México, Tomo 2, pp. 283-288, 833-848 y 389-439.
4   Véase SSA, Op. Cit., p. 2.
5   Véase Manuel Marzal (1968), La aculturación de los otomíes, p. 86; Ulrich Kölher (1975), Cambio cultural dirigido en los Altos de Chiapas,
p. 274; Araceli Burguete (2001), Agua que nace y muere, pp. 92-97.

7
escala: las juntas rurales encabezadas por los usuarios; los ayuntamientos que recibían la infraestructura de parte
de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, y el manejo directo de esta última secretaría mediante las denominadas
junta federales. Además, cabe la posibilidad de que ejidos y comunidades agrarias también administraran
sistemas de agua potable o de uso mixto, sobre todos aquellos en los que se conformaron unidades de riego
para el desarrollo rural cuyo objeto era el manejo de la infraestructura necesaria para abastecerse de agua.6
Las décadas de 1980 y 1990 resultan relevantes para la temática que aquí se estudia, porque se dio una serie
de cambios en la legislación nacional que hacen de competencia exclusiva de los municipios la administración
de las aguas para uso doméstico, y en específico sobre a quién corresponden las atribuciones para el manejo
de los sistemas de abasto.
Tal cambio en la política pública comenzó en el mes de octubre de 1980 con un Acuerdo de entrega a
los gobiernos de los estados o a los ayuntamientos de todos los sistemas de agua entubada que desde 1949
manejaban las Juntas Federales de Agua Potable. Para dicha transferencia se enlistaron 1,413 sistemas que, se
dice, abastecían a 2,100 centros de población en todo el país.7
Cabe aclarar que algunos de esos sistemas fueron construidos a partir de 1928 con créditos del Banco
Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, en el marco de una política nacional para apoyar la modernización de
los sistemas de agua potable de las ciudades,8 pero por razones diversas en los convenios de entrega recepción
se incluyeron pequeños sistemas de poblados rurales.
La legislación crítica fue la reforma al artículo 115 constitucional, emitida el 3 de febrero de 1983, con la cual
se le asignó a los municipios como una más de sus atribuciones, el abasto del servicio público de agua potable
y alcantarillado en su jurisdicción administrativa.9 Por eso se incluyó en la estructura de la administración
municipal un área o dirección exclusiva para la operación de los sistemas de agua potable a cargo de los
ayuntamientos.
Adicionalmente, a los ejidos y comunidades agrarias se les quitaron atribuciones a partir de 1992 tras la
emisión de la nueva Ley agraria. Así, a partir de la década de 1990, los asuntos de las aguas para uso doméstico
de las ciudades, al igual que de los pequeños centros de población, se rigen por la Ley de aguas nacionales
vigente hasta ahora, y establece tres modalidades para el uso y aprovechamiento de las aguas de propiedad
nacional: libre acceso, asignación y concesión.10
Es de llamar la atención que en materia de aguas para uso doméstico, la asignación se otorga siempre a
nombre del municipio, no obstante, de acuerdo con el marco jurídico vigente, la administración y la operación
las puede concesionar a su vez el municipio a los usuarios o a terceros. Y en los casos en que se concesione a
ejidos, comunidades, asociaciones de colonos o usuarios, estos deben conformar una persona moral y adjuntar
a su solicitud de concesión la copia del acta constitutiva correspondiente.11
6   Véase los artículos 73-79 de la Ley Federal de Aguas de 1971.
7   Véase SAHOP (1981), Entrega de los sistemas de agua potable y alcantarillado, pp. 9 y 20-42.
8   Véase Jose Luis Bribiesca (1959b), Op. Cit., pp. 100-103; Luis Aboites (1998), El agua de la nación, pp. 161; Nicolás Pineda (2002),
La política urbana del agua potable en México, p. 45.
9   Véase Felipe Tena Ramírez (2002). Leyes fundamentales de México 1808-2002, pp. 1018-1027.
10   Véase, artículos 1 y 2 de la Ley agraria de 1992, en PA (1993). Legislación agraria, p. 39; artículos 3, 17, 18 y 20 de la Ley de aguas
nacionales de 1992, en CNA (1994). Ley de aguas nacionales y su reglamento, pp. 12 y 23-24.
11   Véase artículo 44 de la Ley de aguas nacionales de 1992, y artículos 18, 29, 31, 32, 81 y 82 del Reglamento de la Ley de aguas
nacionales de 1992, en CNA (1994). Op. Cit., pp. 44, 89, 95-97 y 115.

8
 Para el caso de los municipios del estado de Hidalgo, que es materia de análisis en este libro, la legislación
local reconoce únicamente a cinco tipos de prestadores de servicios públicos para el abasto de agua potable
y alcantarillado: municipios, organismos operadores, organismos operadores intermunicipales, la comisión
estatal del agua y concesionarios que muestren su acta constitutiva avalada por un notario público, donde se
indiquen el nombre y el registro federal de contribuyentes de la persona física o moral en cuestión.12
Bajo el marco legal descrito, es común que en los municipios hidalguenses tanto la administración del
servicio de agua entubada como la operación y mantenimiento de la infraestructura para abastecer a poblados
rurales esté a cargo de dos tipos de organizaciones emanadas de la legislación vigente: la dirección municipal
del agua potable o el organismo operador descentralizado del municipio. Pero también es común el manejo
de infraestructura por los mismos usuarios, y para eso conforman comités comunitarios o multicomunitarios,
mismos que en general se constituyen y cumplen con sus funciones al margen de la legislación en materia de
aguas.
Dado lo anterior, resulta pertinente hacer un ejercicio comparativo entre los distintos tipos de organizaciones
mencionados para tratar de responder dos interrogantes: cuáles pueden ser los modelos de gestión más
apropiados, eficaces y legítimos; y en la práctica, quién hace mejor las cosas, la profesionalización de la
administración bajo la dirección de gerentes o los mismos usuarios con base en sistemas de conocimientos
locales.13
Con lo hasta aquí expuesto, resulta claro que el marco legal y sus cambios o continuidades tienen efectos
directos sobre las organizaciones que manejan los sistemas de abasto de agua para uso doméstico.
A manera de ejemplo, basta decir que, a nivel país, la situación actual de México es distinta a la de Chile,
Perú o Bolivia, porque en estos últimos la legislación nacional ha dado cobertura jurídica al manejo que
hacen las organizaciones de los poblados rurales, y para eso influyeron los derechos históricos de sus pueblos
originarios.
Comparar el caso mexicano con otros países de herencia hispánica es relevante, porque la apropiación y
el manejo de recursos por la mismos usuarios tiene un fuerte trasfondo histórico cultural que data del siglo
dieciséis, sobre todo a partir del establecimiento de los pueblos de indios y su órgano de gobierno interno, las
repúblicas. Para la época contemporánea, tal ejercicio comparativo resulta más interesante, toda vez que por la
vía agraria, en el siglo pasado, tanto la propiedad como la administración de recursos, les fueron restituidas a
algunos pequeños centros de población bajo la figura jurídica de los ejidos y las comunidades agrarias.
Para responder a las dos interrogantes arriba plantadas se tomaron como caso de estudio doce sistemas de
agua potable localizados en cinco municipios de la región conocida como Valle del Mezquital en el estado de
Hidalgo, México.
La información obtenida permitió determinar el porqué, desde cuándo y bajo qué fundamentos, los usuarios
de algunos poblados rurales manejan los sistemas de agua entubada, y cuál de los tres tipos de organizaciones
encontrados en campo posee legitimidad ante los usuarios, hace una adecuada cobrabilidad del servicio de

12   Véase la Ley de agua potable y alcantarillado del estado de Hidalgo (POGEH, 30/12/1999) y el Reglamento de la misma
(POGEH, 10/07/2000).
13   Cabe destacar que algunos estudiosos del manejo del agua potable en México han abordado la importancia del marco jurídico
de las entidades federativas, y han señalado la posibilidad de que a nivel local se reintroduzcan espacios de gestión comunitaria. Para
esta temática véase Palerm (2014, 2015) y Aguilar (2010 y 2011).

9
agua potable y opera con eficiencia financiera.14
El marco teórico conceptual para responder a las preguntas planteadas es el despotismo hidráulico de Karl
Wittfogel, así como la nueva economía institucional de Douglas North y Elinor Ostrom, las cuales, como se
verá en los siguientes capítulos, resultan bastante pertinentes para la temática aquí abordada.15
Del despotismo hidráulico se retomaron sus dos vertientes: a) la necesidad de una burocracia, ya sea del
Estado o contratada por los usuarios para el manejo de las obras hidráulicas, y b) la presencia de una democracia
de mendigos, que se justifica dado un límite de tamaño o escala para la administración de las obras hidráulicas,
a partir de la cual al Estado le resulta oneroso imponer un aparato burocrático para eso.16
Respecto de la primera postura, de momento es suficiente señalar que el estudio formal de la relación obras
hidráulicas-organización social lo inició Karl Wittfogel con las llamadas sociedades asiáticas o hidráulicas,17
en las cuales surgió la oportunidad de coordinar de manera centralizada el trabajo humano para construir y
manejar grandes obras hidráulicas, y con esto se dio la presencia de una burocracia que administraba el agua,
los sistemas de riego y las tierras susceptibles de irrigarse.18
14   Se entiende por cobrabilidad a la capacidad que tiene una organización para recaudar la cuota monetaria que paga el titular de
una toma servida por el sistema de agua entubada a cargo de ella.
15   Véase Karl Wittfogel [1957] 1966, Despotismo oriental; Douglas North [1990] 1993, Instituciones…; Elinor Ostrom [1990] 2000, El
gobierno de los bienes comunes.
16   Véase Wittfogel, Op. Cit., pp. 41-70 y 135-153.
17   Ibíd., pp. 30-31 y 33-34.
18   En este punto conviene aclarar que Wittfogel, en su calidad de discípulo de Weber, tomó para sí el estudio de las burocracias
hidráulicas, y sobre esta temática en particular dijo que algunos autores, como el propio Weber, “… examinaron de una manera
brillante, aunque no demasiado sistemática, algunos aspectos del estatismo y la burocracia orientales”. Más adelante el propio
Wittfogel afirma que le “… habían pasado desapercibidas las implicaciones políticas de un estudio comparativo del totalitarismo,
cuando en el invierno de 1922-1923 y bajo la influencia de Max Weber empecé a investigar las peculiaridades de la sociedad y el
estatismo hidráulicos. Me pasaron desapercibidas, en 1924 y ahora en relación con Marx y Weber, e indiqué cómo la sociedad asiática
estaba dominada por un estado burocrático despótico. Me pasó inadvertido que había sacado las conclusiones de Marx del concepto
asiático, que el mismo Marx había editado, cuando en 1926 y empleando los criterios socioeconómicos del propio Marx, escribí que
la evolución de China en la segunda mitad del primer milenio a. de C. hizo del funcionario administrativo, a cuya cabeza estaba el
emperador absoluto, la clase dirigente, y que esta clase gobernante en China como en Egipto e India era una poderosa burocracia
hidráulica.” (Karl Wittfogel, Op. Cit., pp. 20 y 23-24).
Para una mayor precisión, se mencionan los argumentos planteados por Weber en su estudio detallado de la burocracia moderna.
A partir de lo cual identifica y distingue seis características fundamentales para analizar lo que llamó autoridad burocrática, que
se ejerce en el gobierno público, lo mismo que la administración burocrática, que es propia del ámbito económico privado, y que
son las siguientes: 1. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados en general normativamente, es
decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos; 2. Los principios de jerarquía de cargos y de diversos niveles de autoridad
implican un sistema de sobre y subordinación férreamente organizado, donde los funcionarios superiores controlan a los inferiores;
3. La administración del cargo moderno se funda en documentos escritos (“archivos”) que se conservan en forma original o como
proyectos. Existe, así, un personal de subalternos y escribas de toda clase. El conjunto de los funcionarios públicos estables, así como
el correspondiente aparato de instrumentos y archivos, integran una repartición; esto mismo es lo que en la empresa privada se llama
oficina; 4. Administrar un cargo, y administrarlo de manera especializada, implica, por lo general, una preparación cabal y experta.
Esto se exige cada vez más del ejecutivo moderno y del empleado de las empresas privadas, así como se exige del funcionario público;

10
 Cabe destacar que a partir de la propuesta de Karl Wittfogel se suscitó una discusión en torno a los sistemas
de riego modernos, y que tal discusión ha dado mucha luz tanto para la caracterización del tipo de regadío
como para la formulación de nuevas categorías de análisis. Esto es así porque diversos trabajos analizaron
sistemas de riego manejados por los mismos usuarios o autogestivos.19 Otros señalaron que aun cuando hay
autogobierno de los usuarios, la gestión o manejo de los sistemas grandes va aunada a una burocracia y
proponen que existen diferencias organizativas entre grande y pequeña irrigación.20 También se ha indagado
sobre los límites de gestión de grandes espacios sin burocracias, es decir, hasta que tamaño o escala la gran
irrigación puede ser manejada por los mismos usuarios, sin la necesidad de contratar a especialistas.21
En otro orden de ideas, desde el marco teórico de la nueva economía institucional, se concibe y analiza a
las instituciones como reglas de juego o limitaciones creadas por el hombre para dar forma a la interacción
humana. También se dice de ellas que reducen la incertidumbre porque proporcionan una estructura a la vida
diaria, que pueden ser formales y no formales, y que estas últimas, además de económicas, resultan eficientes,
sin importar que carezcan de reconocimiento legal.22
Así, bajo el marco teórico indicado, tanto los acuerdos no escritos como los cargos honoríficos, los
reglamentos comunitarios u otras reglas o limitaciones creadas por los usuarios de sistemas de agua para
uso doméstico, pueden ser definidos como instituciones no formales. De lo anterior resulta que las variadas
respuestas humanas para satisfacer el abasto de agua pueden ser vistas, en los pequeños centros de población,
como un mecanismo que da certidumbre y que estructura la vida diaria en relación con las necesidades
comunitarias, familiares e individuales en torno al elemento.
En otra vertiente del nuevo institucionalismo, la del estudio de los recursos de uso común, se correlaciona
el gobierno de este tipo de recursos con la creación de instituciones y organizaciones por parte de los usuarios.
Bajo este enfoque, tanto el agua como la infraestructura necesaria para su uso en sistemas de riego o en
sistemas de agua potable, pueden ser definidas como recursos de uso común. Además, se supone que los
arreglos institucionales diseñados por los usuarios para el gobierno y gestión de este tipo de recursos resultan
una tercera vía frente al Estado y el mercado para el uso continuo de los mismos.23
De acuerdo con lo anterior, tanto la hipótesis hidráulica como la democracia de mendigos aportan elementos
para explicar por qué es posible la presencia de sistemas de agua potable manejados por organizaciones
burocráticas y no burocráticas.

5. Si el cargo está en pleno desarrollo, las actividades del funcionario requiere de toda su capacidad laboral, aparte del hecho de que su
jornada obligatoria en el despacho está, estrictamente fijada; 6. La administración del cargo se ajusta a normas generales, más o menos
estables, más o menos precisas, y que pueden aprenderse. El conocimiento de estas normas es un saber técnico particular que posee
el funcionario. Abarca la jurisprudencia, o la administración pública o de empresas” (Véase Weber, 1924, 3-9).
19   Véase Thomas Glick (1970). Irrigation and society in medieval Valencia; Arthur Mass y Raymond Anderson (1978),… and the desert
shall rejoice; Robert Hunt [1988] 1997, Sistemas de riego por canales: tamaño del sistema y estructura de la autoridad.
20   Véase A. Vaidyanathan (1985). 2009, Instituciones de control del agua y agricultura; Donald Worster (1985), Rivers of empire;
Jacinta Palerm (2005), Gobierno y administración de sistemas de riego.
21   Véase John Stephen Lansing (1991). Priests and programmers; Clark L. Erickson (2006). Intensification, political economy, and
the farming community.
22   Véase Douglass North, Op. Cit., pp. 13-16.
23   Véase Elinor Ostrom, Op. Cit. pp. 65-70 y 80-82.

11
 Y con la nueva economía institucional es posible abordar las reglas o limitaciones no formales que dan
estructura y legitimidad a las organizaciones de usuarios, quienes garantizan el abasto de agua para consumo
humano. Por tanto, es preciso insistir que, si bien muchas de tales organizaciones se conforman al margen de
la legislación vigente y carecen de reconocimiento por parte del Estado, en la práctica representan la tercera
vía u opción en espacios o escalas donde al Estado y a la iniciativa privada les resulta oneroso instalar su actual
modelo basado en especialistas dirigidos por gerentes.
Para terminar este apartado solo resta mencionar que desde el siglo diecinueve se presentó el interés por
estudiar las capacidades de gestión no burocrática, y que el ejemplo más destacado corresponde a la llamada
comunidad aldeana.24 Pero en ese mismo siglo también se propuso que la propiedad privada y el mercado
podían ser los mecanismos más eficientes para la prosperidad de las naciones.25
Ahora se ha dado un giro para plantear que las comunidades aldeanas son formas de gestión pertinentes
y eficaces para el manejo de recursos, entre estos el agua para consumo humano o la producción agrícola.26

Sobre la temática del libro y la metodología de estudio

Como se dijo antes, en el caso mexicano, las décadas de 1980 y 1990 son cruciales para entender el papel que
han jugado cuatro actores sociales en el manejo de sistemas de agua potable: los gobiernos de los estados, los
ayuntamientos, la iniciativa privada y los usuarios.
La participación de los tres primeros ha sido documentada de manera suficiente, pero falta estudiar de
manera sistemática la participación de los usuarios,27 en especial a quienes residen en pequeños centros de
población con menos de 2,500 habitantes y que no son cabeceras municipales.28
24   Véase Henry C. Maine (1861). El derecho antiguo; Karl Marx (1867). El Capital; Emile De Laveleye (1878), Primitive property.
25   Véase Adam Smith (1777). Naturaleza y causa de la riqueza de las naciones.
26   Véase Robert Wade (1988), Village republics; Anil Agarwal y Sunita Narain (1991), Dying Wisdom; Anil Agarwal, Sunita Narain e
Indira Khurana (2001). Making water everybody´s business.
27   En diversas etapas históricas de lo que ahora es México, los pequeños centros de población, los ayuntamientos de los municipios
y la iniciativa privada, tuvieron injerencia en el abasto de agua para uso público y doméstico. Para la etapa del México colonial,
Emmanuel Galindo y Jacinta Palerm (2010) documentan que en la legislación novohispana las repúblicas de los pueblos indios y de
los lugares y villas de españoles, tuvieron a su cargo el manejo de sus recursos, incluida el agua, y que, con la erección de municipios
constitucionales a partir de 1812, el ayuntamiento tuvo entre sus atribuciones las siguientes: cuidar de la salubridad pública, cuidar del
abasto de agua para hombres y ganados; y cuidar que estuviesen en buen estado de las pilas públicas. Respecto de la participación de
la iniciativa privada y los ayuntamientos, a partir de la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX, véase la obra de Blanca Suárez
(1998), para el papel de los ayuntamientos durante la primera mitad del siglo XX, ver Luis Aboites y Valeria Estrada (2004), y para la
participación de los gobiernos estatales ver las obras de Nicolás Pineda (1998 y 2002).
28   Valga decir que también se ha documentado la presencia de ese tipo de organizaciones en algunas ciudades del país. Patricia
Ávila (2002) documenta el caso de la organización Colonias Unidas del Sur, en Morelia, ciudad capital de Michoacán, y dice que se
conformó por nueve colonias populares con la finalidad, primero de obtener el servicio y después para administrar el sistema de
abasto de agua entubada. Las nueve colonias son: Torrecillas, Lomas del Durazno, Unidos Santa Cruz, Sara Malfavón, Cayetano
Andrade, Los Encinos, Ampliación Los Encinos, Trinchera y El Durazno. Rodrigo Calderón (2005) documenta la presencia de ocho
comités de usuarios que manejan el mismo número de sistemas de agua potable con los que se abastecen los pueblos Santo Tomás
Chiconautla, Santa Clara Coatitla, Santa María Tulpetlac, Santa María Chiconautla, San Isidro Atlahutenco, Ruiz Cortinez, Nuevo
Laredo y San Pedro Xalostoc, todos pertenecientes a Ecatepec de Morelos, un municipio conurbano a la Ciudad de México. Y Araceli

12
 El interés por los sistemas de agua doméstica de pequeños centros de población, como ya también se
indicó antes, se debe a que la propiedad, la administración y la operación de ellos quedaron, por lo general, en
los mismos usuarios. De tal manera que es posible demostrar que ese tipo de sistemas siguieron un derrotero
distinto a la centralización de las grandes obras, que inició el gobierno mexicano en 1947 a través de la
Secretaría de Recursos Hidráulicos y culminó en la década de 1980 con la creación de la Comisión Nacional
del Agua.29
Por tanto, el estudio de casos concretos de este tipo de manejo en el servicio de agua para consumo
humano se justifica en la medida en que contribuya a llenar el vacío de conocimiento que existe respecto del
papel que han jugado los usuarios en su administración y operación.
Con la información obtenida de los casos analizados se cuestiona al actual modelo oficial de gestión para
los sistemas de agua doméstica, así como la pertinencia de su aplicación en la pequeña escala. Para lo cual fue
necesario comparar los tres tipos de organizaciones que se encontraron en la zona de estudio, con el objeto
de identificar y contrastar la toma de decisiones, la legitimidad de las organizaciones y su capacidad de cobro
y eficiencia financiera.
Resulta pertinente aclarar que desde el principio de la investigación que originó este libro se reconoció la
posibilidad de que en el modelo de autogestión no burocrática para el manejo de sistemas de agua potable
exista un problema de escala. Es decir, un tamaño a partir del cual resulte necesario contratar a personal
profesional; no obstante, como aquí se muestra, en la pequeña escala, ambas opciones son posibles, pero lo
que se busca ahora es documentar la pertinencia de las organizaciones que tiene a su cargo el servicio de agua
entubada.
Sobre la justificación para elegir a municipios del Valle del Mezquital, de momento es suficiente con
mencionar que esta región agrupa a 25 de los 84 que integran Hidalgo, entre los que se encuentran Ajacuba, El
Arenal, Cardonal, San Salvador y Santiago de Anaya. Y porque en los cinco municipios indicados, al igual que
en el resto de los que integran la región, hay sistemas de agua entubada, manejados por organismos operadores,
direcciones municipales30 o por comités de usuarios que pueden ser comunitarios o multicomunitarios.
Cabe agregar que en gran parte del Mezquital la altura con respecto del nivel del mar oscila entre 1,700
y 2,100 metros, que su clima es semiseco templado, con una temperatura media anual de 18º centígrados y
una precipitación media de 450 milímetros por año. Bajo tales condiciones, en gran parte de la zona resulta
bastante difícil encontrar corrientes naturales de tipo perenne y superficial. Por lo que, hasta la introducción de
los sistemas de tubería en red, algunas de las repuestas técnicas más comunes desarrolladas por los pobladores
locales ha sido la captación de manantiales, la construcción de jagüeyes y represas, así como la perforación de
pozos artesanales.
Frente a las opciones anteriores, a las que se puede clasificar como tradicionales porque resultan del
conocimiento local heredado, se le suma la presencia de un sistema artificial de corrientes superficiales que
depende en gran medida de las aguas residuales de la Ciudad de México, y que son la base de la zona irrigada

Burgete (2001) documenta los casos de tres comités de usuarios para el mismo número de colonias en San Cristóbal de las Casas,
Chiapas, las colonias son La Hormiga, Getsemaní y El Bosque.
29   Véase Aboites (1998). El agua de la nación y (2009). La decadencia del agua de la nación.
30   Véase CVIA (2015). Directorio de organismos operadores de agua potable y alcantarillado, pp. 53-64.

13
que conforman los distritos de riego 003-Tula, el 100-Alfajayucan y la Junta de Aguas de Ixmiquilpan, que en
conjunto suman un aproximado de 90,000 hectáreas.
Respecto de la población, resulta suficiente señalar que el área de estudio ha sido poblada por el grupo
étnico otomí, al menos desde la época del imperio tolteca de Tula, pero la literatura que aborda las técnicas y
formas de organización social para abastecerse del recurso agua es escasa. Por el contrario, son abundantes los
trabajos de corte técnico y social que señalan a la escasez de agua para riego y el consumo humano como el
principal problema de la región, así como las dificultades que sorteado la población para su abasto.31
En la bibliografía consultada resalta el uso de jagüeyes y manantiales como las principales fuentes de
suministro, y en muchos de ellos se reseñan las acciones que desde la década de 1950 realizaron dependencias
como el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital,32 la Secretaría de Recursos Hidráulicos y el Gobierno del
estado de Hidalgo, para modernizar los sistemas existentes e introducir la tubería en red.
Pero la razón principal para elegir a municipios del Mezquital como estudios de caso radica en que se tienen
organismos operadores en casi la totalidad de municipios que lo conforman, y porque algunos ayuntamientos
han desconocido a los comités que los usuarios conforman, y les han expropiado el sistema con el que se
abastecen de agua entubada.33
Lo anterior, sumado al vacío de conocimiento respecto del papel de los usuarios en el abasto de agua a
pequeña escala hace de los municipios seleccionados y sus sistemas de abasto un interesante ejercicio académico
para responder a las dos interrogantes ya planteadas sobre cuáles pueden ser los modelos de gestión más
apropiados, eficaces y legítimos, y también para comparar con datos empíricos quién hace mejor las cosas, la
gente misma con base en arreglos locales o los gerentes con sus burocracias.34
La herramienta básica para estudiar cada uno de los sistemas seleccionados fue el modelo de investigación
de las tareas siempre presentes, que consiste en analizar cuatro componentes de todo sistema hidráulico: 1.
La construcción de la infraestructura física; 2. El mantenimiento y la rehabilitación de esta; 3. El reparto o
distribución del agua, y 4. La resolución de los conflictos que surgen por el uso cotidiano del recurso y el
manejo de la infraestructura.35
En los casos en que la infraestructura hidráulica rebasa los límites espaciales de una localidad, y por tanto
el objeto de estudio resultó un sistema de tipo multicomunitario, el modelo de las tareas siempre presentes se
complementó con la metodología para analizar distintos niveles administrativos y organizativos,36 a partir de lo
31   Véase Luigui Tranfo (1975). Vida y magia en un pueblo otomí; Fernando Benítez (1982). Los indios de México; Raúl Guerrero (1983).
Los otomíes del Mezquital.
32   El Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital fue nombrado por decreto presidencial en septiembre de 1951 como un
organismo descentralizado del gobierno federal, con la finalidad de elevar la vida económica y cultural de los indígenas otomíes del
Valle del Mezquital, y en su estructura organizativa figuraba un departamento de aguas (PIVM, 1951).
33   Véase Emmanuel Galindo y Jacinta Palerm (2007). Pequeños sistemas de agua potable.
34   Cabe destacar que en el estado de Hidalgo son comunes las notas periodísticas en diarios de circulación local que informan
sobre conflictos por la infraestructura, así como de la situación financiera de direcciones municipales u organismos operadores. Como
ejemplo, los reportajes publicados en el Independiente de Hidalgo por Víctor Valera (3/9/2015 y 8/8/2016); Jesús Riveros (5/4/2016);
Daniel Martínez (25/11/2016), y Rocío Velarde (28/4/2015, 11/8/2016 y 12/11/2016).
35   Véase William Kelly (1983). Concepts in the anthropological study of irrigation; Robert Hunt (1988). Sistemas de riego por canales, y
Arthur Mass y Raymond Anderson, Op. Cit.
36   Véase Jacinta Palerm, Tomás Martínez, y Francisco Escobedo (1996). Modelo de investigación.

14
cual fue posible identificar los diferentes cargos que existen y las tareas que se realizan a medida que se pasa de
un nivel a otro, es decir, de la organización comunitaria a la organización multicomunitaria.
Una vez que se identificaron los sistemas de agua entubada a estudiar, los instrumentos que se emplearon
para obtener la información fueron la entrevista semiestructurada y los recorridos de campo.
La entrevista se empleó para conocer la estructura técnica y administrativa de la organización diseñada para
el manejo del sistema en cuestión; la forma en que se planean y realizan las tareas siempre presentes, y la toma
de decisiones para reclutar y seleccionar al personal, así como para establecer las tarifas que se cobran por el
servicio de agua entubada o fijar los criterios de acceso y exclusión.
Con los recorridos de campo se identificó la totalidad de la infraestructura hidráulica y las partes que la
integran, al tiempo que se verificaron las tareas que realiza cada uno de los involucrados en la parte del sistema
que tiene a su cargo.
La estrategia metodológica para analizar y presentar la información fue la siguiente: primero, distinguir
entre organización y sistema, esto es, considerar que organización y sistema no necesariamente se traslapan,
porque existen organizaciones que manejan dos o más sistemas que físicamente no están interconectados, pero
cuya administración se hace de manera conjunta. Segunda, al describir la organización, considerar el gobierno
por un lado y por otro, lo que es la administración y operación; para esto el énfasis se puso en la presencia o
ausencia de personal contratado.
Con base en tal estrategia, fue posible delinear una tipología de sistemas y organizaciones para el abasto de
agua doméstica en la pequeña escala, lo que resultó en sistemas con autogobierno y autogestión, al igual que
en organizaciones burocráticas y no burocráticas.
En los párrafos siguientes se mencionan algunos antecedentes mínimos para entender en su mayor
dimensión la problemática del abasto de agua en pequeños centros de población, se bosqueja cómo surge y
se hace popular el concepto de agua potable, lo mismo que las recurrentes referencias a la crisis del agua. Por
último, pero no menos importante, se destaca el papel de la legislación nacional y las sinergias que genera el
reconocimiento de la comunidad como unidad de gestión en materia de aguas.

El concepto de agua potable y su abasto a poblados rurales

En México, el abasto de agua para usos domésticos registra dos momentos históricos que representan el
paso a la modernidad: el primero se dio en las ciudades durante la segunda mitad del siglo diecinueve, con la
sustitución del sistema de abasto lineal por el de redes, el segundo a principios del siglo pasado en las zonas
rurales a partir de las políticas de salud pública dirigidas a los pequeños centros de población.
La causa de tales procesos de modernización, fue el cambio del paradigma médico para explicar
enfermedades gastrointestinales como el cólera o la disentería. Tales padecimientos tenían, por principio, su
origen en la explicación zimótica o de los miasmas, a casusa de ambientes insalubres o aguas contaminadas.
Posteriormente, con la explicación infecciosa o microbiana, la presencia de enfermedades se atribuye a las
bacterias y virus. Sobre este cambio de paradigma, Ruy Pérez Tamayo refiere:

Para cada enfermedad habría un principio zimótico diferente, lo que incluso se explicó dándoles nombres
precisos en 1852. Los principios zimóticos provenían del medio ambiente y se transmitían por el aire,

15
 aunque también podían ser generados por el hombre, por objetos de su habitación, o por material orgánico
en descomposición.37

Una vez desechada la explicación de los miasmas, la atención se centró de manera considerable en el
agua para consumo humano y su calidad. Como respuesta técnica a tal problemática, una opción fueron las
aguas subterráneas, su extracción con bombas hidráulicas movidas por electricidad, su distribución a través de
sistemas de tuberías de fierro conectadas en redes, y el uso continuo de filtros sofisticados.38
Con tales innovaciones, el abasto a la Ciudad de México inició su modernización hacia 1847, pero también
la perforación indiscriminada de pozos profundos, toda vez que, según los estudiosos de dicha transición, tan
solo en un año ya se habían perforado veinte. Para ilustrar la velocidad del proceso, basta referir que cinco años
después, en 1852, se tomó la decisión de iniciar con los trabajos para sustituir el viejo sistema de acueductos
con arquerías y pilas públicas, por el de tuberías gemelas a base de fierro fundido y distribución domiciliaria.39
A decir de Rocío Castañeda, las características del nuevo sistema de tubería en red y sus ventajas frente al
viejo sistema lineal son las siguientes:

El sistema lineal… constaba de tres partes: un acueducto que conducía el agua desde la fuente de
abastecimiento hasta un depósito o alcantarilla; estos y las cañerías que partían de estos puntos. Dichas
cañerías se desprendían de manera arbitraria de los depósitos y conducían el agua a pocos lugares específicos.
Los ramales eran totalmente independientes entre sí,… Además, muchas veces los acueductos corrían a
cielo abierto…
Por el contrario el sistema de red estaba pensado para proporcionar un flujo relativamente abundante
y uniforme de agua, a tanta gente como fuera posible…, todas las tuberías debían estar conectadas, pero
a la vez el sistema debía de dividirse en sectores que fueran independientes entre sí mediante válvulas, de
manera que, cuando fuera necesario realizar una reparación en alguno de estos, no se afectara el abasto a
los demás… entre otras ventajas, el sistema de red permitía mejorar la calidad del agua, extender el servicio
a una mayor cantidad de casas habitación, que el agua llegara con mayor regularidad y uniformidad y hacía
posible la independencia de cada una de las tomas.40

En términos generales, fue así como paulatinamente las ciudades mexicanas modernizaron sus sistemas
de abasto. Y el turno de los pequeños centros de población llegó cuando el gobierno federal estableció en
el Primer Plan Sexenal (1934-1940) que se introdujeran los sistemas de tubería en red y el abasto a través de
hidrantes públicos.41
Dado lo anterior, el concepto de agua entubada o potable se volvió popular, tanto en las ciudades como en
las zonas rurales, y su abasto se convirtió en una política federal de salud pública que sigue vigente.
Cabe mencionar que los cambios tecnológicos y del paradigma médico, trajeron consigo la elaboración y
aplicación del primer Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos en 1891, la creación del Departamento
37   Ruy Pérez Tamayo (1988). El concepto de enfermedad, p. 74.
38   Véase Luis Aboites (1998). Op. Cit., p. 74-80.
39   Véase José Luis Bibriesca (1959a). El agua potable en la República Mexicana. Quinta parte, p. 62.
40   Rocío Castañeda González (2007). Higiene o negocio, pp. 91-92.
41   Véase SPP (1985 a), Op., Cit., pp. 226-227.

16
de Salubridad Pública en 1917 y la promulgación de la Ley Federal de Ingeniería Sanitaria en 1947. Por lo que
resulta de primera necesidad analizar tales instrumentos jurídicos y dependencias federales, para tener una
interpretación más completa de esta temática en particular, a lo cual se dedica un apartado del segundo capítulo
de este libro.

Crisis y nueva gestión del agua

La competencia por el agua entre ciudades y poblados rurales, lo mismo que entre su uso agrícola, industrial o
para el consumo humano, ha hecho evidente una crisis en la disponibilidad de dicho elemento, a la cual se le
agrega la contaminación de cuerpos de agua superficiales y subterráneos.
Ante tal situación, se han dado dos respuestas que buscan tanto preservar la calidad del líquido como su uso
eficiente. La respuesta técnica, que se basa en el desarrollo, difusión y uso de nuevas tecnologías. Y la respuesta
social, cuyo eje principal son las políticas públicas que buscan la participación ciudadana en el uso eficiente, el
pago justo y la conservación, así como la participación de la iniciativa privada en la dotación de los servicios
de agua potable y alcantarillado.
En México, desde finales del siglo pasado, quienes están a favor de la iniciativa privada como opción para
alcanzar la eficiencia técnica y financiera en la dotación del servicio, sostienen que es necesario garantizar
los derechos de propiedad y establecer un sistema adecuado de precios y cobranza, para así conformar un
mercado de agua que asigne de manera eficiente el recurso.42
En ese sentido, para los partidarios de dicha postura resulta necesario un marco legal e institucional que
asigne al Estado, a la iniciativa privada y a los usuarios, su participación en la gestión del elemento y de la
infraestructura necesaria para dotar el servicio.
A manera de ejemplo se presentan de manera sintética algunos de los principales argumentos a favor de
la iniciativa privada frente a la gestión municipal, y son los siguientes: que cerca del 75% de los organismos
operadores municipales están en bancarrota u operan con números rojos; que existe baja recaudación por el
cobro del agua y un exceso de personal empleado; que los sistemas de agua potable están a merced de los
caprichos de los presidentes municipales, y que en ocasiones son utilizados como prebendas políticas, y que
para muchos municipios, dotar de servicio de agua potable les resulta incómodo porque distrae recursos
económicos y requiere de personal calificado.43
Como ya se señaló, el marco legal vigente en materia de aguas, establece la participación de los gobiernos
municipales y la iniciativa privada, al tiempo que condicionan la participación de los usuarios. Tal situación tiene
como origen el debate respecto de quién es más eficiente para el manejo de los sistemas de agua entubada, la
iniciativa privada o el municipio, y en los últimos veinte años la postura oficial del gobierno mexicano es crear
un mercado de aguas y darle mayor participación a la iniciativa privada.44
Lo anterior proporciona elementos para cuestionar el modelo oficial para el manejo de los sistemas de agua
doméstica y debatir la pertinencia de su aplicación en los pequeños centros de población de las zonas rurales,

42   Véase Andrés Roemer (1997). Derecho y economía; Américo V. Saldívar (2007). Las aguas de la ira.
43   Véase Carlos Rodríguez (2006). Agua, municipio y sustentabilidad, pp. 37-38. Otros trabajos donde se analiza la problemática de la
prestación del servicio por organismos operadores son los de Nicolás Pineda (2008). Nacidos para perder dinero y derrochar agua, y el de
Alejandro Salazar (2016). Fugas de agua y dinero.
44   Véase CNA (2001). La participación privada en la prestación de los servicios de agua y saneamiento, pp. 27-29.

17
toda vez que desde 1980, con la transferencia de sistemas de agua potable por parte del gobierno federal, a los
estatales y municipales, se busca la eficiencia técnica y financiera de las organizaciones que los manejan.

Legislación y abasto en pequeños pueblos. Las enseñanzas del caso andino

Como ya se dijo, en materia de agua para el consumo humano, el caso de México difiere de los de Bolivia y
Perú, porque en la Ley de aguas nacionales de 1992 se establece que solo las personas físicas o morales tienen
capacidad jurídica para obtener una concesión de aguas nacionales.45
Para tener más elementos comparativos en este apartado, se describe de manera sintética el marco legal
en ambos países andinos, y se deja en claro que los respectivos gobiernos nacionales han reconocido a los
pequeños centros de población como sujetos de derechos de agua, y también a sus organizaciones como
entidades capaces de manejar los sistemas con los que se abastecen para usos domésticos.

a) Juntas administradoras locales

En la Ley 13997 emitida en 1962 se decretó, para los pequeños pueblos de las zonas rurales del Perú, que el
Ministerio de Salud a través de la Dirección de Saneamiento Básico Rural tenía a su cargo la construcción de
los sistemas de saneamiento, incluido el abasto de agua para el consumo humano. Para cumplir su cometido,
esta dirección estableció oficinas regionales de saneamiento rural en todo el país, y los sistemas que construyó
se entregaron a los usuarios para que estos realizaran la operación y administración a través de una instancia
que denominaron Juntas administradoras locales.46
Bajo el marco de la descentralización administrativa de la década de 1980, el gobierno peruano estableció,
en la Ley Orgánica de Municipalidades o Ley 23853, que el abasto de servicios de agua es competencia y
responsabilidad de los municipios y como complemento a esta política, las oficinas regionales de la Dirección
de Saneamiento fueron transferidas a los gobiernos regionales, pero eso no implicó que desaparecieran las
juntas administradoras locales, por lo que estas siguieron con sus atribuciones.47
En 1994 se emitió la Ley de Servicios de Saneamiento o Ley 26388, cuyo artículo sexto establece que
los servicios de saneamiento deben de ser prestados por entidades públicas, privadas o mixtas, llamadas
Entidades Prestadoras (EPS), las cuales deben poseer patrimonio propio y gozar de autonomía funcional y
administrativa.48
Respecto del tamaño de las Entidades Prestadoras, el Reglamento de la Ley 26388, establece en su artículo
26 que, de acuerdo con el número de conexiones de agua potable, estas se clasifican en dos tipos: las EPS
de mayor tamaño, que corresponden a aquellas donde el número de conexiones supera las 10 mil, y que
forzosamente se tienen que constituir como sociedades anónimas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo

45   En México, las personas morales y sus formas de constituirse se definen en la legislación civil, y no obstante que a los ejidos y
comunidades agrarias la Constitución de 1917 les reconoció personalidad jurídica, porque poseen un patrimonio propio y un objeto
social determinado que les fueron otorgados por la Ley agraria de 1915 (Rincón, 1980), con las reformas a la ley agraria y a los
artículos 27 y 115 constitucionales, a partir de 1992, deben constituir una persona moral, en caso de que quieran manejar sistemas de
agua potable.
46   Véase Oscar Castillo (2005). Jalones sobre la modernización y descentralización en el área andina, pp. 103-104.
47   Ibíd.
48   Consulta en línea, en: [Link]/search?q=ley+26338+de+Perú&ie .

18
18 de la Ley General, y las EPS de menor tamaño, que se constituyen como sociedades comerciales de
responsabilidad limitada cuando el número de conexiones está entre 10 mil y mil.49
En agosto de 2006 se modificó el artículo 25 del reglamento indicado, y respecto del manejo comunitario
del agua para uso doméstico y las juntas administradoras se dijo:

En los pequeños centros poblados del ámbito rural, la explotación de los servicios será realizada por acción
comunal, mediante la organización de Juntas Administradoras que operen y mantengan dichos servicios.
El funcionamiento de las Juntas Administradoras será regulado por la Superintendencia… Para tal efecto
se considera como centro poblado de ámbito rural aquel que no sobrepase los 2,000 habitantes.50

De acuerdo con lo anterior, las juntas administradoras peruanas rebasan los 55 años de vigencia, y es de
resaltar que, no obstante las frecuentes modificaciones al marco jurídico nacional, se mantienen como la única
opción institucional y organizacional para el abasto de agua a pequeña escala.

b) Pueblos indígenas originarios y comunidades campesinas

En Bolivia, la Ley 2066 o Ley de prestación y utilización de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario
dice que el abasto de agua doméstica a los poblaciones estará a cargo de una Entidad Prestadora de servicios de
agua potable y alcantarillado sanitario (EPSA), y para ello especificó en su artículo octavo que estas entidades
son:

Una persona jurídica, pública o privada, que presta uno o más de los servicios de agua potable y
alcantarillado sanitario y que tiene alguna de las siguientes formas de constitución: 1. Empresa pública
municipal, dependiente de uno o más gobiernos municipales; 2. Sociedad anónima mixta; 3. Empresa
privada; 4. Cooperativa de servicios públicos; 5. Asociación civil; 6. Pueblos indígenas y originarios,
comunidades indígenas y campesinas, asociaciones, organizaciones y sindicatos campesinos; 7. Comités de
agua, pequeños sistemas urbanos independientes, juntas vecinales, y cualquier otra organización que cuente
con una estructura jurídica reconocida por la Ley, excepto los Gobiernos Municipales.51

Y con respecto de la propiedad de las fuentes de abasto de agua doméstica de los pequeños pueblos, la ley
referida dice en su artículo 50 que:

El uso y aprovechamiento de las fuentes de agua para la prestación de los servicios de agua potable por
parte de los pueblos indígenas y originarios, las comunidades campesinas, las asociaciones, organizaciones
y sindicatos campesinos se reconocen, se respetan y se protegen según el artículo 171 de la Constitución
Política del Estado, y que la autoridad competente del Recurso agua otorgará un documento jurídico que
garantice dichos derechos velando por el uso racional del recurso hídrico.52

49   Consulta en línea, en: [Link]/doc/normas%20legales/ssaneamiento/ds09_95pres.pdf .

50   Consulta en línea, en: [Link]/doc/normas%20legales/ssaneamiento/ds09_95pres.pdf .
51   Consulta en línea, en: [Link]/docs_portal/leyes/ley_2066_agua_potable.pdf.
52   Consulta en línea: en [Link]/docs_portal/leyes/ley_2066_agua_potable.pdf.

19
 El párrafo anterior hace alusión al artículo 171 de la Constitución Política del Estado emitida en 1967, en
la cual se reconoció la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y campesinas, y de las asociaciones
y sindicatos campesinos, al tiempo que se señaló que las autoridades naturales de estos centros de población
podían ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias, tales como la solución alternativa
de conflictos de conformidad a sus costumbres y procedimientos.53
La constitución boliviana de 1967 se derogó en 2008 y la vigente dice, en su artículo 30, que es nación y
pueblo indígena originario campesino toda la colectividad humana que comparta identidad cultural, idioma,
tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia sea anterior a la invasión colonial
española.
A los centros de población así definidos, la Constitución les da como derechos la libre determinación y
territorialidad, e indica que sus saberes, conocimientos tradicionales, sus rituales y símbolos, sean valorados,
respetados y promovidos.
Con respecto del abasto de agua en los pequeños centros de población, el artículo 374 establece que:

El Estado reconocerá, respetará y protegerá los usos y costumbres de las comunidades, de sus autoridades
locales y de las organizaciones indígenas originarias campesinas sobre el derecho, el manejo y la gestión
sustentable del agua.54

Por lo aquí expuesto, queda manifiesta la particularidad de los dos casos abordados en materias de aguas,
y tal particularidad radica en que las respectivas leyes nacionales han reconocido y fomentado el manejo que
hacen los pequeños centros de población.
Es de resaltar que las medidas tomadas por los países indicados crean una sinergia entre la legislación y las
prácticas cotidianas de los pequeños centros de población para su abasto de agua doméstica, lo cual, como
ya se dijo de manera reiterada, no es común que suceda en México, toda vez que existen organizaciones
comunitarias no reconocidas por el Estado a causa de que se conforman al margen de la legislación vigente.
Y, como se verá en los capítulos de este libro, las medidas impuestas por el gobierno federal mexicano y los
gobiernos de las entidades federativas correspondientes no necesariamente conducen a un manejo sostenible
de los pequeños sistemas de agua entubada.

Estructura del libro

En el primer capítulo se abordan propuestas teóricas en torno al porqué los pequeños centros de población
pueden autoorganizarse para el manejo de sus recursos, y se destaca que desde el siglo diecinueve se ha
estudiado esta forma de organización social no basada en el parentesco. Como ya se dijo, el capítulo se centra
en las teorías neo institucionalista y en el despotismo hidráulico, las cuales permiten explicar la coexistencia de
diferentes tipos de organizaciones que manejan sistemas de agua para uso doméstico.
Del despotismo hidráulico se enfatiza en la democracia de mendigos, bajo la cual se supone que el Estado
permite la presencia de grupos marginales como los comités de usuarios, porque al tiempo que le ahorran
recursos tienen poco o nulo impacto sobre la sociedad mayor.

53   Consulta en línea, en: [Link]/arpebol/leyes/[Link]#35.

54   Consulta en línea, en: [Link]/Portals/0/Users/documentos/[Link].

20
 Esta última idea se empata con el nuevo institucionalismo, en el sentido de que las organizaciones con
autogobierno y autogestivas creadas por los usuarios, contribuyen a la economía nacional porque son eficientes
en el manejo de recursos, y porque en comparación con el Estado o la iniciativa privada representan la opción
más viable en espacios o escalas donde resulta oneroso instalar burocracias dirigidas por gerentes.
En el segundo capítulo se presenta un bosquejo del abasto de agua para uso doméstico. Se aborda el cambio
o continuidad en la tecnología y en la legislación emitida en la materia, particularmente aquella relativa a la
participación de los pequeños centros de población en el manejo de los sistemas de agua para uso doméstico.
Respecto al cambio tecnológico, el capítulo se centra en la etapa de modernización del sistema de abasto
de agua para consumo humano y la introducción de sistemas de tubería en red. Como se muestra en el texto,
desde 1934 persiste una política de Estado dirigida a los pequeños centros de población de las zonas rurales,
cuya implementación estuvo a cargo de distintas instancias gubernamentales con la colaboración directa de los
usuarios, tanto en la construcción como en el manejo de la infraestructura. Un ejemplo son las ya mencionadas
Juntas Rurales de Agua Potable, que se conformaban en las poblaciones beneficiadas para recibir los sistemas
de agua entubada construidos por la Secretaría de Salubridad y Asistencia.
Finalmente, la información presentada en el capítulo dos muestra el proceso mediante el cual diferentes
tipos de agua fueron declaradas como de propiedad de la nación. Primero las superficiales, entre 1853 y 1888,
después las que brotan en manantiales, entre 1924 y 1936, por último las subterráneas, en 1947. Valga decir que
hasta 1970, era libre la extracción de aguas subterráneas para uso doméstico, por lo que los aprovechamientos
posteriores necesitaron de la concesión que otorga el Poder Ejecutivo federal.
El tercer capítulo contiene información relativa a la zona de estudio y los casos analizados. Por su amplitud se
divide en dos partes, la primera se subdivide a su vez en tres apartados, en el primero se muestra la persistencia
de jagüeyes, manantiales y pozos artesianos como principales fuentes de agua para consumo humano, hasta
las décadas de 1960 y 1970; en el siguiente se destaca la participación del Patrimonio Indígena del Valle del
Mezquital en materia de construcción de sistemas de agua potable; en el último se aborda la legislación vigente
en materia de agua para consumo humano y se bosqueja el proceso mediante el cual los municipios del estado
de Hidalgo recibieron la facultad para hacer directamente el manejo de los sistemas de agua potable o, en su
caso, concesionarlos a organizaciones constituidas como personas morales en los pueblos, ejidos, comunidades
o asociaciones de usuarios.
En la segunda parte del capítulo tercero, se presenta la información de los tres tipos de organizaciones que
se estudiaron durante el trabajo de campo y de los sistemas que tienen a su cargo. Primero dos organismos
operadores, el del municipio de San Salvador y el del municipio de Cardonal, respectivamente. Después dos
direcciones municipales, la de Ajacuba y la de El Arenal. Finalmente, los cuatro comités de usuarios, El Rincón,
Yolotepec, Santiago de Anaya y San Miguel Tlazintla, respectivamente.
Con la información obtenida se muestra que en los sistemas con autogobierno los usuarios mismos
participan en la toma de decisiones respecto de la contratación del personal operativo, las cuotas que se cobran
por el servicio de agua entubada y la elección de los integrantes del respectivo comité de administración.
Por el contrario, en las direcciones municipales esas son atribuciones del ayuntamiento en turno, el cual
solo está sujeto a las tarifas que por el cobro del servicio de agua entubada le aprueba el Congreso del estado.
La situación de los organismos operadores es muy particular, ya que están descentralizados de la
administración municipal, pero el alcalde y los regidores participan en la toma de decisiones, debido a que

21
forman parte de su junta de gobierno, y en lo referente a las tarifas también están subordinados a las que
aprueba el Congreso estatal.
Bajo tales circunstancias, la información presentada a lo largo del capítulo tres muestra que las direcciones
municipales y los organismos operadores carecen de autonomía, tanto administrativa como financiera. Y que
esto último los lleva a un déficit presupuestal porque sus ingresos son menores que sus egresos, por lo que tales
organizaciones se mantienen en activo por los subsidios que reciben de la administración municipal en turno.
En el cuarto y último capítulo se hace un análisis comparativo entre los tres tipos de organizaciones que se
encontraron en campo, y se cuestiona la pertinencia del actual modelo para el manejo del agua doméstica en
pequeños poblados, lo mismo que su aplicación en los municipios de la zona de estudio.
Para esto se pone atención en lo que es el gobierno, la administración y la operación de los sistemas de agua
entubada para consumo humano. Lo primero tiene que ver con la toma de decisiones, lo segundo con las tareas
propias de dirección del personal contratado y la cadena de mando, y lo último con las actividades diarias de
extracción y distribución de agua, así como el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura.
Es necesario aclarar que el personal administrativo también realiza tareas cotidianas como la contabilidad,
el pago de la nómina, el pago de la energía eléctrica y la renta de oficinas y servicio telefónico cuando es el caso,
y que si bien dichas tareas se pueden clasificar como operativas aquí se enlistan como administrativas.
A partir de lo anterior, los cuatro sistemas manejados por los usuarios se definen como autogobernados.
Y se muestra que en los de tipo comunitario la administración la hace el comité que se elige para ello, y que
la operación está a cargo de personal contratado por dicho comité, pero no existe una cadena de mando. Por
el contrario, en el sistema de tipo multicomunitario la administración está descentralizada en tantos comités
como localidades forman parte del sistema, y el mantenimiento está a cargo de los mismos usuarios con base
en un calendario previamente establecido.
En el resto de sistemas que se estudiaron, el gobierno está a cargo del ayuntamiento, ya que este toma las
decisiones, tanto en los que maneja una dirección municipal como los que maneja un organismo operador.
Se muestra que la administración y la operación se hacen de manera centralizada por personal contratado,
para lo cual existe la siguiente cadena de mando: ayuntamiento-director general-subdirectores-personal
administrativo/operativo.
Bajo tales circunstancias, los sistemas autogobernados resultan ser del tipo definido como no burocráticos,
y los gobernados por el ayuntamiento, del tipo definido como burocráticos o tecnocráticos. Con los estudios de
caso se muestra que en materia de agua para consumo humano a pequeña escala ambos tipos de administración
son posibles, con burocracia o tecnocracia y sin burocracia.
Lo anterior impacta de manera directa al tipo de organización que maneja el sistema, de tal forma que
una administración con burocracia o tecnocracia carece de legitimidad ante los usuarios, esto se traduce en
una inadecuada cobrabilidad por el servicio de agua entubada y ausencia de eficiencia financiera. Los datos
disponibles permitieron calcular que las tarifas aprobadas a ese tipo de organizaciones están por debajo del
monto mínimo que deben cobrar para garantizar el pago de gastos fijos tales como la nómina y la energía
eléctrica. Lo cual lleva a suponer que un incremento considerable en las tarifas provocaría el descontento de
los usuarios y el incumplimiento en sus pagos.
Finalmente, en el mismo capítulo se muestra que la estrategia de agregar pequeños sistemas dispersos
a una administración centralizada no se traduce en economías de aglomeración, y que el hecho de agregar
a pequeños centros de población o caseríos dispersos para dotarlos del servicio a partir de un solo sistema

22
abastecido por la misma fuente de agua tampoco produce economías de escala a la organización diseñada para
ello, aun cuando esta tenga el carácter de monopolio y sea la única de su tipo en un municipio.

Agradecimientos
En primer lugar, a la doctora Teresa Rojas Rabiela, quien fue mi directora de tesis doctoral en el CIESAS,
material que en su totalidad se incluye en este libro. Sobre todo le agradezco su paciencia, lo mismo que su
disponibilidad a siempre enseñar y escuchar. También le agradezco su constante insistencia en estudiar los
pueblos indios históricos y contemporáneos, lo cual fue de bastante utilidad para entender el manejo del agua
para consumo humano, tanto de manera diacrónica como sincrónica.
A la doctora Jacinta Palerm Viqueira, por seguir muy de cerca el desarrollo de toda la investigación y
discutir, no pocas veces, la información obtenida en campo y la forma de presentarla. Además, le agradezco
infinitamente estos más de diez años de colaboración y enseñanza, y por abrirme las puertas de su cubículo en
el Colegio de Postgraduados, sin más interés que el de contribuir en mi formación profesional.
A quién fuera el director del Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades en mis inicios como PTC en la
UAEH, el doctor Edmundo Hernández Hernández, por todo el apoyo recibido desde mi primer día en esta
noble institución, pero sobre todo por confiar plenamente en el trabajo de investigación que realizamos los
egresados de nuestra querida alma mater.
A todo el personal administrativo y operativo de las direcciones municipales y los organismos operadores,
cuyas facilidades y finas atenciones hicieron posible obtener la información que aquí se presenta. Lo mismo
que a los integrantes de los comités, quienes en más de las veces mostraron cierto recelo hacia mi trabajo, pero
sobre el desarrollo del mismo se convencían más de su necesaria presencia para garantizar el abasto de agua
en sus respectivos pueblos.
Al financiamiento obtenido del Proyecto PROMEP-DSA/103,5/14/7114 “Regadío y agricultura periurbana
en Pachuca. Siglos XIX y XX”, para la publicación de este libro.
Por último, un especial agradecimiento a mis cuatro grandes razones: Rosa, Lluvia, Sofía y Fátima, por el
tiempo prestado, pero sobre todo por ser compañeras incansables en las buenas, en las malas y en las peores.

23
 1 CAPÍTULO
ESTADO, MERCADO O COMUNIDAD
ORGANIZADA.
EXPLICACIONES TEÓRICAS

Resulta difícil que una sola familia o un solo individuo construyan y manejen
un sistema de agua entubada, y también resulta atípico que sean los únicos
propietarios de la fuente de abasto. Por tanto, se presupone que un grupo de
personas que buscan resolver el problema técnico para abastecerse de agua,
necesariamente encontraran otro problema, la forma de organizarse para
cumplir con tal objetivo, en otras palabras, llegar a acuerdos para el manejo de
la infraestructura construida, así como para la distribución del recurso.
Bajo tales circunstancias, una pregunta obligatoria es: ¿cómo y qué garantiza
la permanencia de la infraestructura, así como la organización social necesarias
para el funcionamiento constante de un sistema de agua potable?
Para dar respuestas se requiere en todo momento considerar las dos
componentes necesarias para el manejo de las obras hidráulicas: una de tipo
técnica y la otra de tipo social. La primera se relaciona de manera directa con

25
las implicaciones propias de la construcción, el mantenimiento y la rehabilitación de la infraestructura física.
La segunda, con el manejo y administración del agua así como del sistema que la conduce.
A partir de lo anterior se plantea, al igual que en la introducción, que en los sistemas de agua entubada
manejados por los usuarios existe un mínimo de organización a nivel familiar, comunitario o multicomunitario,
y ciertos conocimientos locales para resolver los problemas intrínsecos al componente técnico. En el caso
contrario, se presupone la ausencia total de los usuarios y que el manejo y administración de este tipo de
sistemas está a cargo de alguna agencia local o supra local, que opera de manera centralizada.
En los siguientes apartados se presenta un bosquejo de las corrientes teóricas más influentes en el estudio
de la organización social y el manejo de las obras hidráulicas, la evolucionista, la ecología cultural, el despotismo
hidráulico y la neoinstitucionalista. También se hace referencia a las propuestas teóricas que analizan el abasto
de agua para consumo humano como un servicio público, que por su naturaleza genera economías de escala
y economías de aglomeración.
De tal revisión teórica se destacan dos posturas opuestas para la temática aquí analizada: su inclinación
hacia el mercado o el estado frente a la comunidad organizada o autogestión.

De la comunidad aldeana a la comunidad corporada

La comunidad, como una forma de organización humana cuya base no es el parentesco, se empezó a estudiar
en el siglo XIX con el nombre de comunismo primitivo o comunidad aldeana.
Karl Marx señaló que esta fue una etapa en la evolución histórica de la humanidad, en la cual la tierra y
las herramientas eran de propiedad común, lo mismo que el producto del trabajo.55 De esta postura se derivó
la interpretación conocida como comunidad corporada propuesta por Eric Wolf, para explicar la presencia y
organización interna de comunidades campesinas en México y Java central.56
Emile de Laveleye destacó la existencia de la comunidad aldeana en distintos partes del mundo y bajo
distintos climas. Incluyó como ejemplos a Alemania, Italia, China, India, Perú, México, y señaló que esta escala
en las formas de organización humana también se conoció entre los árabes y escandinavos. Por eso, dijo que
este tipo de institución debe observarse como una fase del desarrollo social y un tipo de ley universal sobre la
evolución de formas de propiedad común de la tierra.57
Para el caso de la Rusia del siglo XIX, la comunidad aldeana se conoció con el nombre de El Mir, y así
se definía un tipo de organización bajo la cual los habitantes de una comunidad determinada se mantenían
ligados por la posesión de la tierra. Emile de Laveleye dijo que en edad adulta, cada hombre de la comunidad
era dotado de una parte igual de tierra para que fuese cultivada en común y su producto repartido entre todos
en proporción al número de labores por cada familia.58
Y sobre la propiedad de la tierra en El Mir, y su consecuente reparto, Henri Maine señaló que tras el
vencimiento de un periodo dado, se extinguía la propiedad separada, que la tierra de la aldea era reunida y
luego redistribuida entre las familias que componían la comunidad, según su número, y que una vez efectuada

55   Véase Karl Marx (1876). Op. Cit.

56   Véase Eric Wolf [1957] 1977. Comunidades corporativas cerradas de campesinos en Mesoamérica y Java central.
57   Véase Emile de Laveleye, Op. Cit.
58   Ibíd.

26
la repartición se permitía de nuevo que los derechos familiares e individuales se separaran y continuaran hasta
otro periodo de división.59
En el caso de la Alemania antigua al territorio común de un clan, se le conoció con el nombre de Marca,
la cual incluía tierras de cultivo y de pastoreo, así como bosques y agua. En las tierras de cultivo se practicaba
la rotación trienal, para lo cual una tercera parte de la tierra arable se utilizaba para sembrar granos o cereales
de invierno, otra tercera parte para los granos de verano y la tercera parte restante se tenía en barbecho. Al
siguiente año, otra parte de la tierra comunal se parcelaba y era cultivada de la misma manera. Después de
un tiempo, la porción de tierras trabajadas eran abandonadas a la vegetación natural, y se dedicaban otra vez
al pastoreo común por 18 o 20 años, una vez terminado este periodo nuevamente iniciaba el ciclo descrito.60
Respecto de la comunidad aldeana de la India, Henri Maine dijo que era una sociedad organizada de
copropietarios de tierra, la cual no se dividía ni por derechos de herencia. Tal tipo de propiedad lo administraba,
en general, el representante más viejo de la línea familiar más antigua, pero también era posible que por elección
lo administrara alguno de los copropietarios. Además, había un cuerpo de gobierno interno conformado por
ellos mismos que se encargaba del manejo de los fondos comunes, de la policía y administración de justicia así
como del prorrateo de impuestos y de las obligaciones públicas.61
Sobre las comunidades campesinas de Mesoamérica y Java central, clasificadas por Eric Wolf como
comunidades corporadas o cerradas, se ha dicho que en ambas latitudes ese tipo organización humana tenía
los siguientes principios organizativos: estaban contenidas en un territorio, no se basan en el parentesco, tenían
un cuerpo de derechos sobre la posesión del recurso tierra, presionaban a sus miembros a redistribuir los
excedentes obtenidos en festividades religiosas comunitarias, y porque la calidad de miembro de la comunidad
se aplicaba solo a los nacidos en esta, para evitar la integración de los forasteros.62
Según Eric Wolf, la finalidad que perseguían los integrantes de la comunidad corporada era nivelar tanto las
oportunidades como los riesgos que surgen por cualquier amenaza hacia el recurso clave para su subsistencia,
en este caso la tierra para cultivo y los productos obtenidos de ella.
De tal manera que las amenazas a este tipo de organización social provenían de afuera y desde adentro de
la comunidad. Así, cuando había más tierra disponible se formaban nuevas aldeas con los miembros jóvenes y
de esa manera se evitaba la presión sobre dicho recurso. Otro mecanismo fue la redistribución de excedentes
a través de celebraciones religiosas, con lo cual se evitó la acumulación de riqueza y de tierra en pocas familias
o individuos.63
Lo anterior llevó a concluir a Eric Wolf que la comunidad corporada no era una simple supervivencia ni
un retraso cultural, y que tampoco representaba una tendencia al conservatismo, por el contrario, señaló que
ellas existen porque sus funciones son contemporáneas. También dijo que al estar inmersas en una sociedad
capitalista dualizada eran incapaces de evitar el cambio, por tanto solo mantenían su integridad si promovían
la migración y la urbanización o la proletarización de sus hijos.64

59   Véase Henri Maine, Op. Cit., p.152.

60   Véase Emile de Laveleye, Op. Cit., s/p.
61   Véase Henry Maine, Op. Cit., pp. 149-155.
62   Véase Eric Wolf, Op. Cit., pp. 68-72.
63   Ibíd, pp. 91-92.
64   Ibíd, p. 93.

27
 Por el contrario, si los campesinos recurrían al forastero para disminuir el riesgo por medio de préstamos o
favores, tal alianza debilitaba las defensas impuesta por los miembros de la comunidad y con esto la organización
corporativa, en palabras de Eric Wolf, resulta un cascarón vacío o queda totalmente arrasada.65
Con las ideas hasta aquí expuestas, resulta claro que la comunidad aldeana, según los distintos autores que
la estudiaron, tiene como base material la tierra, y que en el acceso y distribución de este recurso entre sus
copropietarios, se encuentra la base material de tal tipo de organización humana.
Para terminar este apartado, resulta necesario subrayar que para el México contemporáneo, Raúl Olmedo
ha propuesto un regreso a la comunidad como una forma de gobierno, y dice de esta que representa el cuarto
orden de Estado.66

La influencia de la ecología
La ecología cultural es una de las propuestas teóricas más influyentes, trata de explicar la correlación que
existe entre la ecología de un lugar en particular y la organización social que desarrolla el grupo humano que
lo habita. Julian Steward fue uno de los primeros antropólogos en estudiar dicha relación, con la finalidad de
explicar qué procesos ocurren y cuáles son los medios desarrollados por un grupo humano en específico para
su subsistencia.67
Brigitte Bohem, la antropóloga mexicana que siguió más de cerca las propuestas teórico-metodológicas de
la ecología cultural, enfatizó el hecho de que Julian Steward identificara a la tecnología y la organización del
trabajo humano como los dos factores principales para dar respuesta a sus interrogantes. 68
La misma autora puso el acento tanto en la tecnología como en la organización del trabajo, para posteriormente
afirmar que la cultura y el ambiente mismo carecen del efecto determinante sobre otras prácticas sociales e
instituciones. Entonces, para la ecología cultural es crucial entender y analizar la división, organización y
ocurrencia del trabajo, lo mismo que su administración por parte de un grupo humano específico, con el
objeto de obtener su subsistencia, y a esto le han llamado el proceso del trabajo en su sentido más amplio.69
Para ejemplificar los postulados enunciados se presentan dos ejemplos bastante pertinentes, porque
muestran de manera suficiente la relación que existe entre ecología, respuesta tecnológica y organización
social. Uno de los ejemplos es la invención de la Carruca y la práctica de un tipo específico de agricultura,
el sistema de campos abiertos y alargados también denominado rotación trienal. El otro corresponde a la
presencia del tipo de agricultura itinerante conocida como Taungya, y que se practicaba en las colinas de lo que
en su momento se conoció como la Alta Birmania.
Edmund Leach mostró, para la Alta Birmania, que la diferencia en la organización social y sus sistemas
políticos, estaba influida de manera considerable por dos sistemas de producción. En los valles el cultivo de

65   Ibíd, p. 95.

66   En específico, Raúl Olmedo señala que en el caso de México resulta necesario añadir un cuarto orden a la organización estatal
vigente para que “…la comunidad tenga gobierno propio y competencias municipales que pueda ejercer dentro de los límites de su
entorno territorial y vecinal inmediatos con el fin de generar procesos de desarrollo comunitario en sus diversos aspectos, desde las
infraestructuras de servicios públicos hasta la economía y la cultura.” (Olmedo, 1990. El cuarto orden del Estado, pp. 33).
67   Véase Julian Steward (1955). Theory of culture changes.
68   Véase Brigitte Bohem (2005). Buscando hacer ciencia social, pp. 80-81.
69   Ibíd.

28
arroz con regadío por canales, y en las colinas el sistema de corte y quemado itinerante.70
Tal diferencia en la respuesta tecnológica, la explicó con la influencia de la ecología sobre la base económica
de cada aldea y en los tipos de asentamiento de la población.
Así, en una aldea del denominado grupo Shan, que habitaba los valles, la subordinación al príncipe era más
marcada, ya que difícilmente un cultivador de arroz de regadío podía dejar sus tierras y cambiar de residencia.
Caso contrario sucedía con un integrante del denominado grupo Kachin, habitante de las colinas, porque la
naturaleza itinerante de sus prácticas agrícolas no lo mantenían atado ni a un jefe ni a un sitio en específico, de
tal manera que los jefes Kachin establecieron un sistema político más democrático que sus vecinos los Shan
con el objeto de retener a sus súbditos.71
Con respecto de los campos abiertos y alargados, lo mismo que sobre el uso del arado con ruedas y tirado
por cuatro o más bueyes conocido como carruca, se ha dicho que tal respuesta técnica fue común en Francia y
buena parte de Europa hasta fines del siglo XVIII. Y que la economía agraria de entonces tenía como base la
asociación entre labranza y pasturaje, de tal manera que la presencia de animales de tiro era necesaria tanto por
su aporte alimenticio como por sus derivados y la fuerza motriz, y que precisamente por esto último resultaba
de suma importancia tener los pastos necesarios para la alimentación de los hatos de ganado. 72
Así, los factores que influyeron en la conformación de este sistema, también conocido como rotación
trienal, fueron la ecología de suelos húmedos y pesados, la tecnología desarrollada para la producción agrícola
mediante la carruca, y la necesidad de los animales de tiro.73 Tal sistema se complementó con la alternancia
forzosa de cultivos y el pastoreo obligatorio sobre las tierras de barbecho, por lo que dirigirse a la parcela
propia sin atravesar por las parcelas de los vecinos era casi imposible.74 Marc Bloch aseguró que dicho régimen
no pudo nacer más que en una gran cohesión social y una mentalidad eminentemente comunitaria.75
Hasta aquí, este bosquejo del factor ecológico como detonante de cohesión entre los grupos humanos.
Ahora se centra la atención en las implicaciones que trae consigo la necesidad de abastecerse de agua, ya fuese
para el consumo humano o la irrigación, y la correlación que existe entre la respuesta técnica para ello y la
organización social.

La componente sociocultural de los sistemas hidráulicos

Este apartado se basa fundamentalmente en el trabajo capital de Karl Wittfogel y sus estudios sobre las
sociedades a las que definió como asiáticas o hidráulicas, en las cuales analizó el despotismo y el poder totalitario
que obtiene un sector de la sociedad, precisamente al construir y manejar un tipo de obras hidráulicas; las
destinadas a la gran irrigación y su influencia en el surgimiento de un tipo específico de Estado.
Si bien el caso que se analiza en este libro corresponde al abasto de agua en la pequeña escala, lo relevante y
pertinente del pensamiento wittfogeliano radica en dos de sus postulados, la hipótesis hidráulica y la democracia
de méndigos. Que resultan sugerentes para analizar la problemática planteada en la introducción, y como se

70   Véase Edmund Leach (1976), Sistemas políticos de la alta Birmania, pp. 40-45.
71   Ibíd., pp. 235-236 y 253-278.
72   Véase Marc Bloch (1976), Les carecteres originaux de l´histoire rurale fracaise, pp. 23-24.
73   Ibíd., p. 31.
74   Ibíd., pp. 34-47.
75   Ibíd., p. 47.

29
deja constancia en este apartado, ambas posturas tienen una vigencia considerable para el estudio social y
cultural de espacios, redes o sistemas hidráulicos contemporáneos, sean de pequeña o gran escala.

a) La hipótesis hidráulica y la burocracia

Como ya se dijo, Karl Wittfogel se interesó por correlacionar los orígenes del Estado con la agricultura de
regadío en las llamadas sociedades asiáticas o hidráulicas. Y de entre sus argumentos resulta de particular
interés el que refiere precisamente a la práctica del regadío como la pauta que da origen al control planificado
del recurso agua, es decir a la presencia de una burocracia hidráulica.
No obstante lo anterior, Karl Wittfogel también dejó bastante en claro que el control gubernamental
del agua no necesariamente conduce a patrones despóticos de estatismo. Para eso enfocó su atención a los
volúmenes de agua utilizados en la agricultura de regadío, y sobre el particular mencionó que el hecho de
manejar poca o mucha agua tampoco conduce, necesariamente, a su control gubernamental. Para dejar más en
claro estas ideas, se refiere de manera directa el texto consultado, el cual dice lo siguiente:

El hombre primitivo ha conocido regiones deficitarias de agua desde tiempo inmemorial; pero mientras
dependía de la caza, recolección y pesca, tenía pocas necesidades de un control planificado del agua. Sólo
después que aprendió a utilizar los procesos reproductivos de la vida de las plantas empezó realmente
a apreciar las posibilidades agrícolas de las zonas secas, que contenían fuentes de agua distintas de la
lluvia. Solamente entonces empezó a manipular las cualidades recientemente descubiertas de los antiguos
lugares mediante un cultivo con riego a pequeña escala (hidroagricultura) y/o a gran escala y dirigida por
el gobierno (agricultura hidráulica). Sólo entonces surgió la oportunidad de que aparecieran patrones
despóticos de gobierno y sociedad…. La oportunidad, no la necesidad… De este modo, demasiada agua
o demasiado poca no lleva necesariamente al control gubernamental del agua; ni el control gubernamental
del agua implica necesariamente métodos despóticos de estatismo. El hombre solo se mueve, reaccionando
específicamente frente al paisaje deficitario de agua, hacía un orden de vida específicamente hidráulico.76

Como se advierte en la cita anterior, Karl Wittfogel propone el argumento de que existe una relación directa
entre la escala y el manejo de un sistema hidráulico. De manera más específica entre el tamaño o número, y la
operación y administración de un sistema de regadío.
También plantea de manera implícita una diferencia fundamental entre la gran irrigación a partir de
obras monumentales y costosas, frente al pequeño riego. En sus propias palabras, la agricultura hidráulica y
la hidroagricultura, como resultado de dos creaciones humanas a partir de respuestas tecnologías distintas,
mismas que pueden resultar en distintas formas de organización social y cultural.
Además, resalta la invención del regadío sobre la agricultura de secano, precisamente por el tipo de
organización social que generan, y sobre este punto señala que:

La agricultura de riego siempre exige más esfuerzo físico que el cultivo de lluvia realizado en condiciones
similares. Las tareas estrictamente locales de cavado, construcción de presas y distribución de agua pueden
realizarse por un solo campesino, una sola familia o un pequeño grupo de vecinos, y en este caso no son

76   Karl Wittfogel, Op. Cit., pp. 30-31.

30
 necesarias organizaciones de largo alcance. La hidroagricultura, cultivo basado en irrigación a pequeña
escala, aumenta la producción de alimentos, pero no supone los patrones de organización y control social
que caracterizan a la agricultura hidráulica y al despotismo oriental… Una gran cantidad de agua puede
canalizarse y guardarse dentro de límites solo por el uso de una labor masiva; y este trabajo masivo debe ser
coordinado, disciplinado y dirigido. Así, pues, un número de cultivadores que se esfuerzan por conquistar
valles y llanuras áridas se ven forzados a invocar los ingenios organizativos que –a base de la tecnología pre
maquinista– ofrecen la única posibilidad de éxito: deben trabajar en cooperación con sus compañeros y
subordinarse a la autoridad rectora.77

Para darle mayor precisión a sus argumentos, afirma de manera puntual que el agua representa un recurso
específico para la agricultura de riego, esto deriva de sus características naturales, que básicamente son dos:
movilidad y volumen, por lo que su abasto continuo solo se hace posible mediante la cooperación de los
regantes. De manera textual:

Si el hombre deseaba cultivar tierras áridas, pero potencialmente fértiles, de un modo permanente y
remunerativo, tenía que procurarse un suministro seguro de humedad… comparada con otros requisitos
naturales esenciales a la agricultura, el agua es específica… El operario humano que tiene que manejar el
agua trata con una sustancia que no solo es más móvil que otras variables agronómicas, sino también más
voluminosa… Ninguna necesidad operacional le impele a manipular el suelo o las plantas en cooperación
con muchos otros. Pero el volumen de todas las fuentes de suministro de agua, excepto las más pequeñas,
crean una tarea técnica que ha de resolverse con trabajo masivo o dejarse sin resolver.78

Por tanto, bajo el marco teórico propuesto por Karl Wittfogel, se asume que la agricultura hidráulica o gran
irrigación, requiere y solo es posible mediante la cooperación de un grupo humano coordinado y dirigido por
algún tipo de autoridad rectora. Y esto, como ya también se dijo, influyó de manera considerable para que se
desarrollaran métodos hidráulicos y despóticos de control social.79
Resulta pertinente mencionar que bajo tales antecedentes el análisis empírico del regadío contemporáneo,
se ha enfocado en gran medida al estudio de la irrigación a gran escala. Y que la postura wittfogeliana conocida
como la hipótesis hidráulica se ha utilizado, en muchos casos para explicar la presencia del Estado y sus
burocracias hidráulicas, para el manejo del agua y la infraestructura necesaria para conducirla.80
Con respecto del pequeño riego, los aportes de Karl Wittfogel se utilizan para señalar que el Estado está
ausente, por lo que son los propios regantes quienes organizan y dirigen la totalidad de actividades necesarias,

77   Ibíd., pp. 36-37.

78   Ibíd., pp. 31 y 33-34.
79   Ibíd., p. 34.
80   Resulta importante mencionar que para Wittfogel la burocracia se define como el gobierno por medio de las oficinas. Y que este autor
también distinguió entre la tarea organizativa para las grandes construcciones y la administración hidráulica. De esta última dijo: “Las formas
destacadas de la administración hidráulica (como yuxtapuesta a construcción) son la distribución del agua de riego y la vigilancia de
la inundación. En general, estas dos operaciones requieren mucha menos mano de obra que el trabajo de construcción y reparación,
pero los que se emplean en las primeras deben cooperar con mucha precisión”. (Wittfogel, Op. Cit., pp. 74-75).

31
entre las que se enumeran la construcción de infraestructura, lo mismo que su mantenimiento y rehabilitación,
la distribución del agua, la resolución de conflictos, la rendición de cuentas y el monitoreo.

b) La democracia de mendigos
Karl Wittfogel se preguntó en qué medida el tipo de gobierno desarrollado por las sociedades hidráulicas
resultó soportable, y a la vez benéfico para el sector de la población que no formaba parte de la burocracia.
Así, tras demostrar que dichas sociedades tenían una forma extraordinariamente dura de poder incontrolado
y total, también advierte que este no actúa en todas partes, y señaló de manera contundente que el Estado
no controla totalmente la vida de la mayoría de los individuos.81 Pero la pregunta anterior y sus respuestas lo
llevaron a formularse otra pregunta que resultó igual o quizás más interesante que las anteriores, a saber, cuál
es el límite o cuál es la situación que evita el ejercicio del poder despótico en todas y cada una de las esferas de
la vida. Y como respuesta dijo que: “Los representantes del régimen actúan (o dejan de actuar) en respuesta a
la Ley de disminución del rendimiento administrativo.”82
Sobre esta ley general que identificó para las sociedad hidráulicas, y sobre sus implicaciones económicas al
analizar el costo beneficio del trabajo humano en la construcción de la infraestructura y el suministro de agua,
señaló lo siguiente:

En un paisaje caracterizado por una aridez completa la agricultura permanente se hace posible solo si (y
cuando) la acción humana coordinada traslada el suministro de agua… Teniendo acceso a tierra arable y
agua de riego, la sociedad hidráulica pionera tiende a establecer formas de control público estatales. Ahora
el presupuesto económico se transforma en unilateral y sujeto a planificación. Los nuevos proyectos se
emprenden en una escala cada vez mayor y, si es necesario, sin concesiones a los plebeyos. Los hombres a
quienes el gobierno moviliza para el servicio de prestación de trabajo pueden no ver razón alguna para una
expansión ulterior del sistema hidráulico, pero el grupo director, confiado en las ventajas ulteriores, sigue
adelante a pesar de ello. Realizadas con inteligencia, las nuevas empresas pueden suponer un gasto adicional
relativamente pequeño… La expansión de la empresa hidráulica dirigida por el gobierno generalmente se
va debilitando cuando los gastos administrativos se acercan a los beneficios administrativos.83

Esta última afirmación es determinante para entender el planteamiento de la democracia de mendigos.

Mismo que se refuerza y toma forma a partir del análisis de sociedades y situaciones concretas, donde Karl
Wittfogel identificó que había muchas aldeas, lo mismo que organizaciones secundarias, tales como familias,
aldeas, gremios y religiones diferentes a la principal, en las cuales el Estado carecía de un control total. 84
Por tanto, el mismo autor afirma que control social total que emergió de las sociedades hidráulicas, tampoco
resulta necesario para perpetuar el despotismo agro administrativo, y que es así porque la enunciada Ley de
disminución del rendimiento administrativo inhibe todo intento de control total de individuos u organizaciones
secundarias. Con respecto de las aldeas o pequeños centros de población, y sus particularidades, se dijo que:

81   Ibíd., p. 135.

82   Ibíd.
83   Ibíd., p. 136.
84   Ibíd., p. 139.

32
 Generalmente las aldeas de las civilizaciones hidráulicas están bajo la jurisdicción de jefes que o son
nombrados por el gobierno o elegidos por sus colegas aldeanos… El control del gobierno sobre las aldeas,
aunque muy específico, también está limitado de un modo definido. Aun donde los funcionarios de la aldea
gozaban de un gran poder, los labradores que vivían junto con ellos tenían muchas oportunidades de hacer
sentir el peso de sus opiniones sobre los asuntos diarios de la comunidad. Una vez que se satisfacían las
exigencias del gobierno, el jefe y sus ayudantes generalmente arreglaban los asuntos de la aldea con poca
interferencia, si alguna, de arriba.85

Finalmente, al hacer una similitud con los Estados totalitarios modernos, dijo lo siguiente sobre la relativa
libertad que imperó bajo el despotismo hidráulico:

En los Estados totalitarios modernos, los inquilinos de los campos de concentración y trabajos forzosos
tienen permiso de vez en cuando para reunirse en grupos y charlar a voluntad; y con cierta frecuencia a
algunos de estos se les encarga trabajos menores de supervisión. En términos de la Ley de disminución del
rendimiento administrativo estas libertades rinden. Al mismo tiempo que ahorran personal no amenazan
el poder del comandante y sus guardias. Las aldeas, gremios y organizaciones religiosas secundarias
de sociedades agro administrativas, no fueron campos de terror. Pero, como ellos, gozaron de algunas
libertades políticamente insignificantes. Estas libertades –que en algunos casos fueron considerables– no
dieron paso a una autonomía completa. En el mejor de los casos establecieron una especie de democracia
de mendigos.86

De acuerdo con lo anterior, tanto en el despotismo hidráulico de las sociedades orientales como en el
totalitarismo de Estados contemporáneos, es posible cierta libertad en los pequeños centros de población, y
sobre todo la presencia de algunos principios de democracia en la toma de decisiones administrativas. Pero
como ya se dijo, estas libertades y democracias de pequeña escala, se hacen presentes porque resultan eficientes
al régimen totalitario y porque, en cierta medida, evitan que los gastos administrativos alcancen a los beneficios
administrativos.
Con lo hasta aquí expuesto, se han esbozado elementos suficientes para plantear que las organizaciones
de usuarios que manejan sistemas de agua para uso doméstico pueden ser analizadas bajo el esquema de la
democracia de mendigos. Lo anterior, porque al tiempo que reducen costos al Estado, o al mercado en la
prestación del servicio, tienen poco o nulo impacto sobre al marco legal e institucional vigentes en materia de
acceso y derechos de agua.

c) La influencia wittfogeliana en el estudio del regadío contemporáneo

La principal influencia de Karl Wittfogel para los estudiosos de los orígenes de la civilización, y para quienes
estudian las implicaciones sociales y culturales en formaciones sociales históricas o contemporáneas, es la
discusión respecto de la escala o tamaño de los sistemas hidráulicos.
Si bien la temática de este libro no versa sobre el regadío, los avances de investigación en ese campo,
proporcionan excelentes antecedentes teóricos y metodológicos para el analizar el abasto de agua para
85   Ibíd., pp. 144 y 150.
86   Ibíd., p. 153.

33
consumo humano. Es por ello que en las siguientes líneas se resume de manera rápida algunas de las principales
contribuciones en esa materia, con especial interés en la participación de los regantes en el manejo de la
infraestructura hidráulica.
De acuerdo con la revisión de los materiales consultados, algunos estudiosos del regadío contemporáneo
indican que no hay relación entre tamaño y centralización de la autoridad, y que el hecho de utilizar un sistema
de riego en común, trae aparejado un gran potencial para el conflicto entre los regantes, lo mismo que entre
los regantes y los administradores del mismo.87
Otros resultados muestran que son los mismos regantes quienes realizan tanto la operación como
la administración del sistema, y que este tipo de arreglo evita las burocracias centralizadas. También se ha
demostrado, de manera especial para el pequeño riego, que la ausencia del Estado no significa ausencia de
autoridad, toda vez que los regantes adquieren capacidades para negociar, y que la democracia al ejercer la
autoridad interna impide la arbitrariedad en la toma de decisiones arbitrarias.88
Con respecto del tamaño del sistema, la organización social resultante para su manejo, y la tecnología que
se utiliza se ha documentado que la elección es de tipo social, pero que en esto influye de manera considerable
tanto las condiciones geográficas como el desarrollo tecnológico y la situación socioeconómica.89
Sobre este último punto, es conveniente destacar que otros estudiosos del tema advierten la posibilidad de
que una respuesta técnica específica en la práctica se maneje de maneras distintas, por lo cual resulta de primer
orden identificar los límites organizacionales, debido a dos situaciones identificadas con casos concretos: obras
pequeñas y dispersas, da como resultado una administración burocrática y centralizada; obras grandes en
manos de los regantes, se burocratizan porque demandan contratar personal técnico de alto nivel a tiempo
completo.90 Por último, al separar gobierno y administración, los especialistas indican que un gobierno de tipo
descentralizado disminuye la posibilidad de conformar administraciones de corte burocráticas o tecnocráticas.91

Instituciones, organizaciones y manejo de recursos

a) Los recursos de uso común (RUC)
Para discutir con propiedad sobre el manejo eficiente de los bienes clasificados como recursos de uso común,
resultan de particular interés los trabajos de Garret Hardin y Elinor Ostrom. El primero analiza la tragedia que
lleva al agotamiento de este tipo de bienes, y la segunda, al gobierno, las instituciones y organizaciones que
permiten su permanencia en el largo plazo.92
En su famoso artículo sobre la tragedia de los comunes, Garret Hardin presenta los argumentos suficientes,
y demuestra la incapacidad de que dos o más personas alcancen acuerdos para utilizar de manera sostenida el
aprovechamiento de tal tipo de recursos. Como argumento central, retoma al egoísmo individual y argumenta
que la tragedia radica, precisamente, en la búsqueda del máximo beneficio individual. De manera hipotética el
planteamiento es el siguiente:

87   Véase Rene Millon, Op. Cit.

88   Véase Arthur Maas y Raymond Anderson, Op. Cit.
89   Véase A. Vaidyanathan, Op. Cit.
90   Véase Nirmal Sengupta, Op. Cit.
91   Véase Jacinta Palerm (2005). Gobierno y administración de sistemas de riego.
92   Véase Garret Hardin (1968). The tragedy of commons, y Elinor Ostrom (2000). El gobierno de los bienes comunes.

34
 Imagine un pastizal abierto para todos. Es de esperarse que cada pastor intentará mantener en los recursos
comunes tantas cabezas de ganado como le sea posible. Este arreglo puede funcionar razonablemente bien
por siglos gracias a que las guerras tribales, la caza furtiva y las enfermedades mantendrán los números
tanto de hombres como de animales por debajo de la capacidad de carga de las tierras. Finalmente, sin
embargo, llega el día de ajustar cuentas, es decir, el día en que se vuelve realidad la largamente soñada meta
de estabilidad social. En este punto, la lógica inherente a los recursos comunes inmisericordemente genera
una tragedia.
Como un ser racional, cada pastor busca maximizar su ganancia. Explícita o implícitamente, consciente
o inconscientemente, se pregunta ¿cuál es el beneficio para mí de aumentar un animal más a mi rebaño?
Esta utilidad tiene un componente negativo y otro positivo.
1. El componente positivo es una función del incremento de un animal. Como el pastor recibe todos
los beneficios de la venta, la utilidad positiva es cercana a +1.
2. El componente negativo es una función del sobrepastoreo adicional generado por un animal más.
Sin embargo, puesto que los efectos del sobrepastoreo son compartidos por todos los pastores, la utilidad
negativa de cualquier decisión particular tomada por un pastor es solamente una fracción de -1.
Al sumar todas las utilidades parciales, el pastor racional concluye que la única decisión sensata para él
es añadir otro animal a su rebaño, y otro más... Pero esta es la conclusión a la que llegan cada uno y todos
los pastores sensatos que comparten recursos comunes. Y ahí está la tragedia. Cada hombre está encerrado
en un sistema que lo impulsa a incrementar su ganado ilimitadamente, en un mundo limitado. La ruina es
el destino hacia el cual corren todos los hombres, cada uno buscando su mejor provecho en un mundo
que cree en la libertad de los recursos comunes. La libertad de los recursos comunes resulta la ruina para
todos.93

Elinor Ostrom refuta de manera importante los planteamientos anteriores, y en su libro sobre el gobierno
de los comunes, muestra con evidencias contemporáneas de distintas parte del mundo, que el manejo de este
tipo de recursos por parte de los mimos usuarios, representa la tercera vía ante las fallas del mercado y del
estado.
Los argumentos de Elinor Ostrom provienen de una pregunta previa, a saber, cómo un grupo de personas
que se encuentran en una situación de interdependencia pueden organizarse y gobernarse a sí mismos para
obtener beneficios ininterrumpidos, a pesar de que todos se vean tentados a gorronear (free-rider), eludir
responsabilidades, o actuar de manera oportunista.94 Para dar respuesta, primero define lo que son los recursos
de uso común y después el porqué de su éxito, y dice lo siguiente:

El término uso común alude a un sistema de recursos naturales o hechos por el hombre que es lo
suficientemente grande como para volver costoso –pero no imposible– excluir a destinatarios potenciales
de los beneficios de su uso… Entre los ejemplos de sistemas de recursos están las áreas de pesca, cuencas
subterráneas, áreas de pastizales, canales de riego, puentes, estacionamientos, computadoras centrales, así
como ríos, lagos, océanos y otros cuerpos de agua.

93   Véase Garret Hardin (2005). pp. 4-5.

94   Véase Elinor Ostrom (2000). pp. 65.

35
 El acceso a un RUC puede limitarse a un solo individuo o empresa, o bien a múltiples individuos o
grupos de individuos que usan el sistema de recursos al mismo tiempo.
Las unidades de recurso son lo que los individuos se apropian o usan de los sistemas de recurso; se
tipifican por las toneladas de pescado que se capturan en un terreno de pesca, los acres o metros cúbicos
de agua que se extraen de un manto acuífero o de un canal de riego, las toneladas de forraje que consumen
los animales de un área de pastizal, el número de veces que se cruza un puente por año, los lugares de
estacionamiento ocupados, las unidades de procesamiento central que consumen quienes comparten un
sistema de cómputo y la cantidad de desperdicio biológico que absorbe por un año un río u otra vía fluvial.
El proceso real de apropiación de las unidades de recurso puede realizarse por múltiples apropiadores
de manera simultánea o consecutiva. Sin embargo, las unidades de recurso no son susceptibles de la
apropiación o uso conjunto.95

Sobre el éxito del manejo de recursos de uso común, señala como algunos ejemplos los casos de pastoreo
y manejo forestal, tanto en Suiza como en Japón, lo mismo que algunos sistemas de irrigación en Filipinas
o España. Y plantea que algunos casos de los que analiza se pueden clasificar como instituciones de larga
duración, porque tienen al menos entre 100 y mil años en funcionamiento. E inmediatamente agrega que
se debe a la presencia de normas y sanciones, así como la presencia de autoridades que las hagan cumplir, y
que en todos los casos que analizó el éxito se debe a la presencia generaliza de ocho principios básicos en el
diseño institucional: reglas claramente definidas; los beneficios de la acción colectiva deben ser proporcionales
a los costos; existencia de medios para el logro de acuerdos colectivos; mecanismos de monitoreo; sistema de
sanciones; resolución de conflictos, y un reconocimiento mínimo de derechos para organizarse por parte del
Estado.96
Finalmente, sobre las fallas del estado o del mercado frente a lo que denomina como la tercera vía o
autogestión, la misma autora señala lo siguiente:

Algunos artículos eruditos sobre la tragedia de los comunes, recomiendan que el Estado controle la
mayoría de los recursos naturales para evitar su destrucción; otros sugieren que su privatización resolverá
el problema. Sin embrago, lo que se observa en el mundo es que ni el Estado ni el mercado han logrado
con éxito que los individuos mantengan un uso productivo, de largo plazo, de los sistemas de recursos
naturales. Además, distintas comunidades de individuos han confiado en instituciones que no se parecen ni
al Estado ni al mercado para regular algunos sistemas de recursos con grados razonables de éxito durante
largos periodos.97

b) Las instituciones no formales y su importancia económica

Para algunos autores el nuevo institucionalismo surge como una búsqueda de respuestas a interrogantes que su
antecesor, el institucionalismo racionalista, no podía ofrecer dado su énfasis en el individuo y sus preferencias.
Por lo que esta nueva corriente se divide en tres: nuevo institucionalismo en la historia comparada o histórico,
nuevo institucionalismo económico o de la elección racional, y nuevo institucionalismo sociológico. Sin
95   Ibíd. pp. 66-68.
96   Véase Elinor Ostrom (2010). Beyond markets and states.
97   Véase Elinor Ostrom, 2000, pp. 67.

36
importar el nombre o tipo de las subdivisiones, los tres enfoques tienen un origen común que parte de dos
supuestos básicos: las instituciones solo cambian en forma incremental, es decir poco a poco, sobre plazos de
tiempo relativamente largos, y las normas y reglas institucionales influyen de manera determinante sobre el
comportamiento individual.98
De lo anterior, resulta que la corriente teórica conocida como neoinstitucionalismo, tiene como objetivos
generales explicar e interpretar la relación entre instituciones y el comportamiento de los individuos que
participan de estas, así como el proceso de cómo y porqué surgen las instituciones. Y sobre su objeto de
estudio, se ha dicho que existe una diferencia entre sus principales corrientes, y por tanto en la unidad de
análisis. Así, en los modelos racionales destaca el individuo y sus preferencias, por el contrario, en los modelos
de dimensión institucional se pone atención en el marco institucional, entendido como el conjunto de reglas,
normas, prácticas informales, y tradiciones que influyen tanto en el comportamiento individual de quienes
forman parte de la institución, como en la institución misma.99
Douglass North es uno de los teóricos contemporáneos más influyentes del nuevo institucionalismo, su
importancia radica en establecer de manera clara las diferencias entre institución y organización, así como la
forma en que se influyen mutuamente la una sobre otra. Define a las instituciones como reglas de juego o
limitaciones creadas por los seres humanos, cuya función principal es reducir la incertidumbre y proporcionar
certeza a la interacción humana.100
Menciona de manera puntual que dichas reglas o limitaciones pueden ser tanto formales como no formales,
y como ejemplo de las del segundo tipo distingue a los acuerdos o códigos no escritos frente a las normas
escritas. De manera textual señaló lo siguiente:

Las limitaciones institucionales incluyen aquello que se prohíbe hacer a los individuos y, a veces, las
condiciones en que a algunos individuos se les permite hacerse cargo de ciertas actividades. Tal como las
definimos aquí constituyen, por consiguiente, el marco en cuyo interior ocurre la interacción humana…
Esto significa que consisten en normas escritas formales, así como en códigos de conducta generalmente
no escritos que subyacen y complementan a las reglas formales… Por consiguiente, una parte esencial del
funcionamiento de las instituciones es lo costoso que resulta conocer las violaciones y aplicar el castigo.101

Con respecto de las organizaciones a las cuales también define como organismos, menciona que se
constituyen a partir de grupos de individuos que persiguen algún objetivo en común. Tales organizaciones tienen
propósitos deliberados que pueden ser de tipo político, económico, social o educativos. Y las organizaciones
resultan de primera importancia porque también proporcionan estructura a la vida diaria.102 En específico, las
define como entidades y señala que:

Ideadas por sus creadores con el propósito de maximizar la riqueza, el ingreso u otros objetivos definidos
por las oportunidades que brinda la estructura institucional de la sociedad. En la búsqueda de estos
98   Véase los trabajos de Hall y Taylor (1998). March y Olsen (1997), y Vergara (1997).
99   Ibíd.
100   Véase Douglass North, Op. Cit., pp. 13-14.
101   Ibíd., p. 14.
102   Ibíd., p. 15.

37
 objetivos las organizaciones alteran incrementalmente la estructura institucional. Sin embargo no por
fuerza son socialmente productivas porque con frecuencia el marco institucional da incentivos adversos.103

Hasta aquí el bosquejo del nuevo institucionalismo, el cual, como resulta evidente, es útil para analizar el
manejo de los sistemas de agua potable de pequeña escala, toda vez que le da cabida tanto a las organizaciones
como a las instituciones, y de entre estas distingue a las de tipo formal como las del tipo no formal.
Por tanto, los organismos operadores, las direcciones municipales y los comités de usuarios, son definidos
como organizaciones, cuyo propósito específico es el manejo de los sistemas de agua entubada. Y las reglas del
juego o limitaciones institucionales bajo las que actúan los dos primeros tipos de organizaciones, resultan ser
del tipo formal, toda vez que su conformación y operación están regulados por la legislación nacional y estatal
en materia de aguas. Por el contrario, los comités de usuarios se conforman y operan bajo las instituciones no
formales o alegales, definidas por los propios usuarios.
Por último, a la luz de la teoría descrita, y siguiendo a Jacinta Palerm, es posible plantear que las comunidades
organizadas para el abasto de agua potable no representan una tradición cultural en proceso de descomposición.
Resulta que tales arreglos institucionales y organizacionales diseñados por los mismos usuarios tienen una
interpretación fuertemente vinculada al uso coordinado de recursos. 104
Con los tipos de recursos definidos a lo largo del capítulo, se confirma que la organización social tiene
una base material sobre la cual las aspiraciones y necesidades individuales convergen a colectivas. Y que esta
convergencia resulta no de la tradición o la cultura, sino más bien del interés individual y el común acuerdo en
el uso o manejo de algún tipo de recursos.
Entonces, al realizar estudios encaminados a identificar y describir la presencia de comunidades organizadas,
o mejor dicho con autogobierno en el manejo de sus recursos, es preciso iniciar la búsqueda a partir de la
definición de la base material de la organización social, misma que se puede reflejar en el uso y gestión de una
obra hidráulica, en el manejo de recursos comunes o de recursos críticos.
En los siguientes renglones se da paso al análisis de los supuestos económicos que tratan de explicar por
qué el agua para uso doméstico debe proporcionarse por una agencia del estado o por el mercado, sobre todo
a partir de considerar a esta necesidad humana como un servicio público.

El agua como servicio público. Características económicas y modelos de gestión

Miguel Solanes afirma que los servicios públicos son un componente fundamental para las sociedades
modernas, y que por eso desde el punto de vista de la teoría económica tienen dos características distintivas,
generar economías de escala, al igual que economías de aglomeración o alcance.
Respecto del primer tipo de economías, señala que son la base para justificar la presencia de monopolios
naturales en dicho sector, toda vez que desde la teoría se ha supuesto que a mayor producción menor costo
unitario del servicio. Y al referirse a las economías de aglomeración, sostiene que estas se hacen presentes
porque algunos servicios públicos resultan con costos más bajos cuando los provee una sola firma en vez de
dos o más.105

103   Ibíd., p. 99.

104   Véase Jacinta Palerm (2009). Del individua a la familia, p. 168-169.
105   Véase Miguel Solanes (1999). Servicios públicos y regulación, pp. 11-13.

38
 Con respecto del abasto de agua como servicio público y la posibilidad de que su manejo genere economías
de escala o de aglomeración, refiere lo siguiente:

Los servicios de agua potable y saneamiento son claros ejemplos de tales situaciones de ese tipo. Se ha
comprobado que el costo de inversión para el suministro de agua potable y saneamiento en sistemas
pequeños para una familia media de tres personas es de 1,600 dólares, mientras que en sistemas mayores es
de 200 dólares (economías de escala).
Por otra parte, el concepto de economías de alcance (o aglomeración) explica la tendencia a integrar
los servicios de agua potable y saneamiento. Los sistemas pequeños tienen problemas financieros que se
traducen en dificultades técnicas, de manejo y de adecuación general de los servicios. Las economías de
escala inciden en la formación de monopolios, los que, a su vez, justifican la regulación de precios (tarifas)
y productos (servicios).106

Con base en tales supuestos, muchos países han implementado cinco modelos para el manejo del servicio
de agua entubada, a fin de alcanzar economías de escala o de aglomeración, y para que las organizaciones que
manejan los sistemas de abasto sean eficientes en sus finanzas.107
A continuación, se presenta una aproximación a cada uno de los modelos para entender sus particularidades,
similitudes o diferencias con respecto del tipo de organizaciones encontradas en la zona de estudio.

a) Gestión pública directa

Se da a partir de dos formas básicas conocidas popularmente como gestión pública local o supralocal. La del
primer tipo corresponde al formato de comisiones, departamentos o direcciones municipales para el abasto
de agua, cuyo carácter distintivo es que la organización resultante forma parte del gobierno local y su grado de
autonomía presenta variaciones considerables. La segunda comprende a los grandes departamentos estatales o
provinciales con planes múltiples que abastecen a muchos municipios y distritos. A grandes rasgos, sobre estas
dos modalidades se ha dicho lo siguiente:

En un extremo se encuentra el departamento de abastecimiento de agua que ni siquiera dispone de un

presupuesto financiero independiente y se halla bajo el control directo de la alcaldía. En el otro extremo se
encuentra la empresa de servicios municipal que opera como una entidad financiera autónoma, aunque ha
de rendir cuentas al alcalde, al jefe distrital o a quien esté al frente del gobierno.108

b) Empresa de servicios corporativos

Para este modelo de gestión resulta necesario que la organización resultante se conforme como una cuasi
sociedad anónima que adquiera las siguientes prerrogativas:

Una posición corporativa autónoma bajo una ley o un decreto especial elaborado específicamente para el
servicio en cuestión. La ley de corporativización suele especificar las obligaciones y responsabilidades, así
106   Ibíd., pp. 13-14.
107   Véase Blokland, Maarten, Okke Braadbaart y Klaas Schwartz (1999). Negocio privado, propietarios públicos.
108   Ibíd. p. 7.

39
 como los poderes concedidos a la empresa de servicios… no están constituidas como entidades de acciones,
sino que suelen estar gobernadas por juntas directivas compuestas por altos funcionarios de gobierno… el
hecho de que estén sujetas al derecho público significa que permanecen firmemente arraigadas en el sector
público.109

c) Gestión privada concesionada o modelo francés

Se distingue de entre los otros modelos, porque subcontrata a empresas privadas sin que estas adquieran los
activos que manejan. La función principal del agente privado es realizar las tareas de gestión en los servicios
de abastecimiento.
Se conoce como modelo francés porque en dicho país se prohíbe que el municipio vendan los activos de
sus empresas de agua potable. Aclarado este punto, es pertinente mencionar que se conocen tres formas para
delegar el manejo de los sistemas de agua para uso doméstico a las cuales también se aplica el término de
modelo francés, los contratos de administración, los contratos de arrendamiento, y los contratos de concesión:

Los contratos de administración suelen tener una vigencia de cinco años y pasan las labores de gestión al
sector privado, quien es compensado con un grado limitado de participación en los beneficios.
Los contratos de arrendamiento tienen una duración más larga, de seis a diez años, y tienen más riesgo
en el socio privado que, a su vez, retiene parte de los ingresos cobrados.
Los contratos de concesión son la forma más extensa de implicación del sector privado, con una
duración típica de 15 y hasta 30 años, en la cual la propiedad y la gestión de los activos está en manos del
socio privado durante la vigencia del contrato.110

A los anteriores se agregan otras dos formas de subcontratación, a las que también se les conoce como
modelo francés, los contratos de servicios y los contratos llave en mano:

Los contratos de servicios regulan la subcontratación limitada con la que están familiarizadas la mayoría
de empresas de servicios, por ejemplo la instalación de conductos y otros trabajos de construcción, el
mantenimiento y la reparación de medidores, y la administración de clientes.
Un contrato llave en mano suele referirse a la construcción de una planta depuradora por parte de una
entidad privada, que luego opera la planta por un periodo de diez a veinte años, después de lo cual traspasa
el activo principal.111

d) Gestión privada directa no concesionada o modelo británico

Este tipo de manejo se conoce con ese nombre, debido a que tuvo sus orígenes en Inglaterra y Gales hacia
finales de la década de 1980. Como características distintivas, tanto las empresas prestadoras del servicio como
sus acciones, son propiedad privada y conforman monopolios. Además, desde sus inicios se les diseñó una

109   Ibíd. p. 9.
110   Ibíd., p. 11.
111   Ibíd.

40
contraparte en la figura de la Oficina de los Servicios del Agua, con el objetivo específico de regular las tarifas
para periodos de cinco años.112

e) Empresa pública de abastecimiento y tratamiento de agua

Se constituye como sociedad anónima bajo el derecho mercantil, y sus acciones son propiedad de los
representantes de la administración nacional, provincial, o local, según sea el caso, de tal manera que:

La esencia de la empresa pública para la gestión del agua es que utiliza el derecho mercantil como un
medio para proteger el negocio de los servicios de aguas contra las onerosas reglas y normativas del sector
público.113

Como se puede apreciar, los cinco modelos para el manejo de sistemas de abasto de agua doméstica
señalan dos direcciones opuestas. De un lado, el manejo directo con organizaciones públicas dependientes o
el descentralizado o desconcentradas de los gobiernos federal, estatal, o municipal. En el otro, la privatización
del servicio previa venta de activos. También se puede identificar que el agua adquiere el carácter de un bien
económico que demanda la creación de mercados.
Sobre las organizaciones encontradas en campo y que se analizan en este libro, se puede decir que, con ligeras
variantes, algunas corresponden a las del primero y segundo modelo. Las direcciones municipales representan
la gestión pública directa, y los organismos operadores resultan una mezcla entre la gestión pública directa y
la empresa de servicios corporativos. No obstante, el manejo autogestivo que realizan los comités de usuarios
escapan a esta tipología, lo cual no les resta eficiencia ni legitimidad.

112   Ibíd., p. 14.

113   Ibíd., p. 16.

41
 2 CAPÍTULO
TECNOLOGÍA, LEGISLACIÓN Y
ORGANIZACIONES.
ABASTO A PEQUEÑOS PUEBLOS

En este capítulo se expone un recuento de la tecnología para el abasto de

agua a los pequeños centros de población con menos de 2,500 habitantes,
de la legislación emitida en materia de agua para consumo humano durante
el siglo XX, así como de las organizaciones que se crearon para el manejo de
la infraestructura hidráulica.
El objetivo es identificar los cambios y continuidades que se han dado en
México respecto de cómo la población accede al agua para uso doméstico y el
manejo de los sistemas con los que se abastecen.
La legislación nacional que se consultó fue la emitida de 1915 a 1992, y
permitió identificar dos vías por las cuales el gobierno federal otorga aguas para
su uso doméstico: la legislación agraria y la legislación en materia específica de
aguas nacionales.

43
 Con la legislación agraria se otorgaron restituciones o dotaciones de aguas a pequeños centros de población.
Los cuales incluían pueblos, rancherías, congregaciones, condueñazgos, tribus o comunidades, y se reconoció a su
comisariado ejidal o el de bienes comunales, según el caso, como la única autoridad para el manejo y administración
de las aguas al interior del núcleo de población beneficiado.
A través de la legislación nacional en materia de aguas, se otorgaron asignaciones a nombre de municipios y
concesiones a individuos o empresas privadas, por lo que tales aprovechamientos quedaron bajo la supervisión de
la Secretaría de Fomento, la Secretaría de Recursos Hidráulicos o la Comisión Nacional del Agua, según el periodo
histórico que se analice.
Como se indica en el aparado respectivo, los pequeños centros de población que obtuvieron restituciones o
dotaciones de aguas por la vía agraria tuvieron acceso tanto a las aguas nacionales como a las de jurisdicción de los
estados y de propiedad privada. Y solo se subordinaron al reglamento aplicado por una Junta de Aguas cuando la
corriente o almacenamiento del cual se servían eran de jurisdicción federal, en caso contrario, como ya se dijo, todas
las atribuciones para el manejo y administración de las aguas recayeron en el comisariado ejidal o en el de bienes
comunales.
En materia específica de agua para uso doméstico resulta pertinente insistir que durante los últimos 40 años
se registró un cambio gradual, y como se indica en este capítulo las organizaciones de usuarios que no están
constituidas como una persona moral comienzan a perder atribuciones frente a los ayuntamientos.
Sobre tal proceso se puede decir que quizás inició en la década de 1970, cuando el Ejecutivo Federal estableció
tres modalidades para el uso y aprovechamiento de las aguas consideradas como propiedad de la nación: libre
acceso, concesión y asignación.
Como también se documenta en este capítulo, a inicios de la década de 1980, el Ejecutivo Federal dispuso que
el servicio de agua entubada es una atribución exclusiva de los municipios. Y una década después que las aguas
nacionales a emplearse en usos domésticos de las poblaciones, se otorgan únicamente por la vía de la asignación a
nombre de los municipios respectivos.
Para el tema del abasto de agua en la pequeña escala, interesan las dos últimas modalidades, toda vez que
mediante la concesión el gobierno federal les otorga a las personas físicas y morales el derecho para usar las aguas
nacionales, y bajo la asignación los derechos se otorgan únicamente a los municipios.
Así, como se verá en el apartado correspondiente, las aguas nacionales a emplearse en usos domésticos pueden
otorgarse mediante una concesión a nombre de ejidos, comunidades agrarias, asociaciones de colonos o vecinos
que conformen una persona moral para ese objeto específico y que lo soliciten ante la Comisión Nacional del Agua.
En este capítulo se deja en claro que tal solicitud procede únicamente en dos situaciones, cuando el municipio
respectivo no puede prestar el servicio de agua potable, o cuando mediante un acuerdo de cabildo el municipio en
cuestión le delega a personas físicas o morales tal atribución que por ley es de su competencia exclusiva.
Finalmente, es necesario mencionar que se recurre en demasía a la legislación revisada y que incluso se tomaron
citas textuales muy amplias. Ello se justifica porque el material consultado es vasto y está disperso en distintas
disposiciones jurídicas, lo cual se presupone dificultaría al lector contrastar las referencias aquí anotadas. Por eso,
y para hacer una discusión fundamentada, se consideró pertinente agregar, ya fuese en el texto o a pie de página,
los extractos de las disposiciones emitidas en torno al acceso y la administración del recurso agua, así como lo
concerniente a la política pública de modernización de los sistemas de abasto.

44
Entre pozos profundos, tuberías en red y legislación nacional: la injerencia de
ayuntamientos y pueblos en los asuntos de las aguas
Como ya se indicó en la introducción de este libro, el abasto de agua doméstica en las ciudades mexicanas
registró un cambio importante durante la segunda mitad del siglo XIX. Y para que eso fuera posible, no menos
importantes resultaron los cambios en la tecnología para la perforación de pozos, lo mismo que los avances
en los materiales de construcción, con lo primero fue posible extraer aguas subterráneas, y con lo segundo se
mejoraron tanto la conducción como el almacenamiento y la distribución del elemento.
Un estudioso de este tema, Martín Sánchez, señala de manera puntual que la invención del motor de combustión
interna, lo mismo que la maquinaria especial para la industria de la construcción, fueron detonantes significativos
para incrementar los alcances de la tecnología hidráulica del siglo XIX. Y que esta nueva tecnología permitió
la desecación de ciénegas y pantanos, así como la extracción de aguas subterráneas, por mencionar solo unos
ejemplos. Además de subrayar que en el mismo nivel de importancia están materiales como el cemento portland, el
hierro forjado, o el acero, mismos que permitieron edificar represas más altas y resistentes.114
El mismo autor dice que en los últimos 150 años la extracción y distribución del agua del subsuelo a partir de la
perforación de pozos, han cambiado significativamente. Como ejemplo señala que al inicio las bombas hidráulicas
impulsadas con motores a vapor y de combustión interna permitieron extraer agua desde cientos de metros de
profundidad, y que ahora la energía eléctrica proporciona la potencia necesaria a bombas hidráulicas que extraen
agua a miles de metros de profundidad.115
Señala que la reglamentación y las declaratorias de vedas fueron algunas de las consecuencias que trajo consigo
el hecho de perforar de manera indiscriminada pozos para la extracción de aguas del subsuelo.116 También es
pertinente mencionar que dicho afán modernizador permitió que en algunas ciudades del país se tuviera por vez
primera la participación de empresas privadas en el ramo del agua para consumo humano.117 Y como se mostrará
en este capítulo, uno de los resultados de tales procesos es que desde finales de la segunda década del siglo pasado,
el Estado mexicano comenzó a legislar sobre las aguas subterráneas y con ello todos los usuarios, incluidos los
pequeños pueblos, quedaron sujetos a las disposiciones emitidas en la materia.

a) Pequeños centros de población y municipios. Concesiones y asignaciones como instrumentos de control de

las aguas
La Ley sobre aprovechamientos de aguas de jurisdicción federal se emitió en 1910 y fue la primera de aplicación
nacional en materia específica de aguas. Con ella se declararon los tipos de aguas que serían de jurisdicción
114   Véase Martín Sánchez Rodríguez (2009), De la tradición a la modernidad, p. 34.
115   Ibíd., p. 35.
116   Ibíd., pp. 36-37.
117   Tal injerencia de la iniciativa privada fue posible porque entre las atribuciones de los ayuntamientos estaba la
dotación del servicio público de agua para consumo humano, y dado que estos carecían de los fondos suficientes para
modernizar los sistemas de abasto la opción inmediata fue concesionar dicho servicio a la iniciativa privada. La primera
empresa de agua potable fue la de la ciudad de Puebla, en la entidad federativa del mismo nombre, y entró en operaciones
en 1855. Al parecer la última empresa de ese tipo, y en esa primera etapa de participación de la iniciativa privada en el
ramo, fue la de Villa Cecilia en el estado de Tamaulipas en 1929. Para mayor referencia véase José Luis Bibriesca (1959 b).
El agua potable en la república mexicana. Sexta parte, pp. 56-61 y Diana Birrichaga (1998). Las empresas de agua potable
en México, pp. 184 y 99-204.

45
federal, así como los procedimientos para emplearlas en distintos usos y por diferentes usuarios de acuerdo
con lo siguiente:

Artículo 1. Son aguas de jurisdicción federal: I. Las de los mares territoriales; II. Las de los esteros, lagos y
lagunas que comunican con el mar; III. Las de los ríos y otras corrientes cuyos lechos en toda su extensión
o en parte de ella, sirvan de linde entre el territorio de la República y el de un país vecino…; IV. Las de los
ríos, lagos, lagunas o cauces en general, cuando… sirvan de límite en toda su extensión o en parte de ella,
a dos Estados y el Distrito Federal; o cuando se extiendan de un Estado a un Territorio o viceversa; V. Las
de los afluentes directos o indirectos, de las aguas a que se refieren los incisos III y IV; VI. Las de los lagos
y lagunas que se comuniquen con los ríos, lagos, lagunas y cauces que mencionan los incisos III, IV y V;
VII. Las de los ríos, lagos y lagunas y cauces en general situados en el Distrito y Territorios Federales.118

También se especificó que el uso y aprovechamiento de esas aguas solo era posible al obtener del Ejecutivo de la
Unión, por conducto de la Secretaría de Fomento,119 una concesión o una confirmación de derechos preexistentes
bajo los términos siguientes:

Artículo 14. Sólo podrán otorgarse concesiones para uso y aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal
a favor de individuos particulares de compañías constituidas conforme a las leyes de la República y de
corporaciones mexicanas, públicas o privadas, que tengan capacidad legal para obtener tales concesiones;…
Artículo 31. Quedan confirmadas por ministerio de la ley, los derechos que para el uso y aprovechamiento
de cualesquiera aguas se hubieren concedido o confirmado por el Ejecutivo de la Unión… Los usuarios
de aguas de jurisdicción federal, cuyos títulos no sean los que menciona la primera parte de este artículo,
tienen obligación de solicitar de la Secretaría de Fomento la confirmación de sus derechos; Artículo 32.
Se respetarán y confirmarán los derechos constituidos por cualquier título legal, inclusa la prescripción,
respecto al uso y aprovechamiento de las aguas que, por virtud de la presente ley, pasan a ser de jurisdicción
federal; Artículo 33. La confirmación de derechos se hará… para los usos a que se hubieren dedicado las
aguas en los últimos diez años.120

Y también se estableció que le correspondía únicamente al Ejecutivo Federal hacer la reglamentación para el
mejor uso y el aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, que los usuarios se sujetarían a los reglamentos
que emitiera la Secretaría de Fomento, y que estaban obligados a contribuir de manera proporcional a sus dotaciones
con los gastos que exigiera la ejecución de dichos reglamentos.121
Valga subrayar que las aguas subterráneas, las de manantiales, las almacenadas en presas, jagüeyes o aljibes,
y también las alumbradas mediante galerías filtrantes, quedaron fuera de la jurisdicción federal.122 Por lo que es
118   En Eduardo Pallares, Op. Cit., p. 545.
119   Véase Artículo 5, en Eduardo Pallares, Op. Cit., p. 547.
120   En Eduardo Pallares, Op. Cit., p. 548 y 555.
121   Véase artículos 4 y 44, en Eduardo Pallares, Op. Cit., p. 546 y 560.
122   La Ley de 1910 fue más específica respecto de las aguas de los manantiales y estableció que: “Artículo 47. El dueño de un predio
en que brote un manantial tendrá el libre uso y aprovechamiento, bajo cualquier forma, de las aguas de dicho manantial, aunque las
mismas afluyan a una corriente o depósito de jurisdicción federal. Este derecho comprende, tanto las aguas que esté utilizando el

46
posible sostener que la apropiación y uso de este tipo de aguas no era regulado por el gobierno federal, y dado que
eran consideradas como de propiedad privada, la entonces Secretaría de Fomento con su carácter de autoridad
federal en la materia, estaba imposibilitada para otorgar una concesión o confirmación para su aprovechamiento, lo
mismo se puede decir con respecto de su reglamentación.
Bajo tal marco jurídico se deduce que los pequeños centros de población que se abastecían con aguas de
jurisdicción federal para usos domésticos, necesitaron forzosamente de una concesión, o que les confirmaran sus
usos preexistentes. En caso contrario, si el abasto se daba con las que se consideraban como de propiedad privada,
entonces no fue necesario solicitar ni la concesión ni la confirmación para mantener los usos y derechos que en ese
momento tuviesen.
El procedimiento específico para solicitar una concesión se estableció en el Reglamento de la ley mencionada,
y se dijo que la petición se dirigía a la Secretaría de Fomento, indicando el nombre y domicilio del solicitante, el
nombre de la corriente o depósito, el objeto al que se destinaba el agua, así como el volumen que se pretendía
tomar, y que posteriormente el solicitante debía probar que tenía la capacidad legal para obtener la concesión.123 Es
decir, que acudiera en nombre de una compañía establecida de acuerdo con las leyes de la república, o a nombre de
corporaciones mexicanas públicas o privadas124 con el reconocimiento legal para hacer tal solicitud.
Respecto de las aguas a emplearse en usos domésticos, el reglamento señalado estableció dos formas de acceso,
la concesión o la confirmación. La primera se otorgaba atendiendo al número de habitantes de cada población y a
los usos públicos que hubiesen de satisfacerse.125 La segunda debía contener el nombre de la persona o corporación
a cuyo favor se otorgaba, el nombre de las poblaciones en que se utilizaban las aguas, la cantidad de agua por
confirmar, y la fecha del título que dio origen al derecho o la fecha en que se empezaron a utilizar las aguas.126
Con lo hasta aquí expuesto, resulta claro que los pequeños centros de población estaban en posibilidades de
obtener concesiones o confirmaciones para satisfacer sus necesidades domésticas con aguas de jurisdicción federal,
lo anterior en tanto se declararan como corporaciones en los términos de la constitución vigente en ese entonces
con sus reformas del 14 de mayo de 1901.
Resulta necesario destacar que ni en la ley ni en su reglamento se especificaron la vigencia de las concesiones o
confirmaciones, por lo que se puede suponer que el derecho otorgado para usar las aguas era por tiempo indefinido.
Años después, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emitida en 1917, estableció tres tipos
de propiedad sobre las aguas superficiales para diferenciar las de propiedad de la Nación de las que eran parte

propietario del predio, como las que aún no aproveche, pero no podrá cambiar el lugar de salida de los sobrantes, si con ello perjudica
derechos ya creados de acuerdo con las leyes.” (en Eduardo Pallares, Op. Cit., p. 561).
123   Véase artículos 7 y 16, en Eduardo Pallares, Op. Cit., pp. 568 y 570.
124   El 14 de mayo de 1901 se reformó el artículo 27 de la Constitución de 1857, y respecto de las corporaciones se dijo lo
siguiente: “… las corporaciones e instituciones religiosas… y las civiles cuando estén bajo el patronato, dirección o administración
de aquellas o de ministros de algún culto, no tendrán capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar más bienes raíces que
los edificios que se destinen inmediata y directamente al servicio y objeto de dichas corporaciones e instituciones. Las corporaciones
e instituciones civiles, que no se encuentre en el caso expresado, podrán adquirir, y administrar, además de los referidos edificios, los
bienes inmuebles y capitales impuestos sobre ellos, que se requieran para el sostenimiento y fin de las mismas…” (en Felipe Tena
Ramírez, Op. Cit., p. 713).
125   Véase artículo 29, en Eduardo Pallares, Op. Cit., p. 574.
126   Véase artículo 74, en Eduardo Pallares, Op. Cit., p. 584.

47
integrante de la propiedad privada, y las de los estados previa declaratoria de utilidad pública. Para ello, en su
artículo 27 se dijo:

Son también propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales…; las de las lagunas y esteros de
las playas; las de los lagos interiores…; las de los ríos principales o arroyos afluentes desde el punto en
que brota la primera agua permanente hasta su desembocadura, ya sea que corran al mar o que crucen dos
o más Estados; las de las corrientes intermitentes que atraviesen más de dos Estados…, las aguas de los
ríos, arroyos o barrancos, cuando sirvan de límite al territorio nacional o al de los Estados; las aguas que
se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos o corriente anteriores en la extensión
que fije la ley.
Cualquiera otra corriente de agua no incluida en la enumeración anterior, se considerará como parte
integrante de la propiedad privada que atraviese; pero al aprovechamiento de las aguas, cuando su curso
pase de una finca a otra, se considerará como de utilidad pública y quedará sujeta a las disposiciones que
dicten los Estados.127

Se puede decir que la Constitución de 1917 tampoco declaró como de propiedad nacional a las aguas subterráneas,
las extraídas mediante galerías filtrantes, las de manantiales ni a las almacenadas en pequeños reservorios.
Lo que sí dejó en claro fue que las de propiedad privada se sujetaban única y exclusivamente a las disposiciones
de los gobiernos de los estados en los casos en que procediera una declaratoria de utilidad pública.
Tal situación cambió parcialmente en 1929 con la emisión de la Ley de aguas de propiedad nacional, en la que
se incluyeron como propiedad de la Nación las aguas de manantiales localizados en los cauces, vasos, riberas,
playas y zonas marítimas de propiedad nacional. De tales aguas se dijo que el dominio sobre ellas era inalienable e
imprescriptible, y que su uso o aprovechamiento era posible con la autorización expresa del Ejecutivo de la Unión
a quien le correspondía reglamentarlas y regularizarlas cuando fuera para uso doméstico y para servicios públicos
e industriales.128
La última atribución recayó en la Secretaría de Agricultura y Fomento, para lo cual se declaró lo siguiente:

Artículo 10. Es libre el uso y aprovechamiento por medios manuales, de las aguas de propiedad nacional…
siempre que no se desvíen las aguas de su cauce…; Artículo 11. El dueño de cualquier terreno podrá
alumbrar y apropiarse libremente por medio de pozos, galerías, etcétera; las aguas que existan debajo de la
superficie de su finca, con tal que no perjudique aprovechamientos existentes, ni distraiga o aparte aguas de
propiedad nacional o privada de su corriente natural. Si con la ejecución y aprovechamiento de las obras de
que antes se trata, se afectan aguas de propiedad nacional o privada, la Secretaría podrá suspender dichas
obras o aprovechamientos; Artículo 12. Las aguas de los manantiales que no estén comprendidos en el inciso
X del artículo 1º, podrán aprovecharse libremente, pero solo por lo que respecta a los aprovechamientos
existentes con anterioridad a las vigencia de esta ley.129

127   En Felipe Tena Ramírez, Op. Cit., p. 884.

128   Véase artículo 7, fracción II del artículo 8 y fracción I del artículo 9, en Julio Cuadros, Catecismo agrario, p. 109 y 110.
129   Ibíd., p. 110.

48
 Además de lo anterior, en el Reglamento de esta ley se especificó que toda persona que construyera alguna obra
para el alumbramiento de aguas subterráneas en terrenos de su propiedad, sería dueña de las aguas afloradas y
podía disponer de ellas libremente. Y también se definieron como propiedad privada los manantiales que brotaban
en terrenos de propiedad privada, y cuyas aguas no fluyeran a ninguna corriente o depósito nacionales. En caso
contrario tales manantiales se declaraban de propiedad nacional y todo aprovechamiento futuro requería de una
concesión.130
No obstante el Ejecutivo Federal obtuvo la facultad para establecer zonas de veda, y con esto, la posibilidad de
suspender el trámite de una concesión131 para el uso o aprovechamiento de aguas propiedad de la Nación, en los
términos siguientes:

Artículo 13. Quedan confirmados de pleno derecho los aprovechamientos existentes, amparados por
títulos, concesiones o confirmaciones, expedidas por autoridad competente, con anterioridad a la fecha
de la presente ley;…; Artículo 23. La tramitación de las solicitudes de concesión de aguas se sujetará a…
las siguientes bases… I. El solicitante deberá llenar los siguientes requisitos: A) Presentar la solicitud con
todos los datos necesarios para precisar el aprovechamiento solicitado. B) Comprobar su capacidad legal
de acuerdo con las leyes generales. C) Demostrar, cuando el aprovechamiento que solicite sea para usos
domésticos o servicios públicos de las poblaciones, que se obra en representación de la autoridad municipal
o que se tiene concesión de ella, para suministrar los servicios públicos o domésticos de que se trate.132

De acuerdo con el último inciso del artículo citado, se puede decir que tras la emisión de la Ley de 1929 se le
negó el derecho que tenían los pequeños centros de población, para solicitar por sí mismos una concesión de aguas
nacionales, para satisfacer su uso doméstico.
Lo anterior, porque tal solicitud procedía solo en dos situaciones, cuando se hacía a nombre del municipio
o cuando un particular contaba con una concesión municipal para proporcionar el servicio en cuestión.133 Cabe
130   Véase artículos 23, 24, 26 y 27 del Reglamento de la Ley de 1929, en Julio Cuadros, Op. Cit., pp. 381-382.
131   Véase artículos 21 y 22 de la Ley de 1929, en Julio Cuadros, Op. Cit., pp. 111 y 112.
132   Ibíd., pp. 110 y 112.
133   Para aclarar dicha situación, el procedimiento necesario se señaló en el Reglamento de la Ley de 1929, donde se estableció lo
siguiente: “Artículo 51. Toda solicitud de concesión de aguas de propiedad nacional, deberá hacerse por memorial ante la Secretaría
de Agricultura y Fomento… y contendrá: 1. El nombre del solicitante… y en su caso, los generales del mandatario que gestione en
su representación; 2. El nombre o nombres de la corriente, depósito o manantial…; 3. El volumen que se proyecta aprovechar…; 4.
El régimen del aprovechamiento…; 5. La naturaleza del aprovechamiento… especificando si es para servicio propio o para venta; 6.
La clase de aguas que se solicitan…; Artículo 52. Junto con la solicitud de concesión, se deberán remitir los documentos que siguen:
I. Testimonio notarial del poder conferido al ocursante por el interesado, cuando este no gestione personalmente la concesión, salvo
el caso de que el solicitante sea un núcleo de población y de que sea la autoridad municipal la que solicite la concesión, en cuyo
caso bastará un oficio para acreditar la personalidad; II. Escritura constitutiva de la sociedad o compañía que solicite la concesión
en su caso;… VI. Tratándose de un aprovechamiento que se solicite para usos domésticos o servicios públicos de las poblaciones,
demostrar que se obra en representación de la autoridad municipal o que se tiene concesión de ella para suministrar los servicios
públicos o domésticos de que se trate; VII. Memoria y proyecto de las obras, en las cuales deberán constar los siguientes datos:…
g) población actual a que se dedicarán las aguas, probables necesidades futuras de dicha población y descripción de las obras de
distribución, cuando se trate de aprovechamientos para usos domésticos o servicios públicos de las poblaciones.” (en Julio Cuadros,

49
aclarar que ni la ley ni su reglamento especificaron a nombre de quién se otorgaba la concesión de aguas para uso
doméstico, es decir, al centro de población beneficiado o al municipio que fungía como solicitante.
Lo que si señaló el reglamento fue la obligación de que todos los tipos de usuarios de una corriente o depósito
formaran una asociación denominada Junta de Aguas,134 misma que tenía como principal atribución implementar
su particular reglamento elaborado por la Secretaría de Agricultura y Fomento para la distribución de las aguas.135
A raíz de lo anterior, es posible suponer que los pequeños centros de población que se abastecían con aguas
de propiedad nacional para cubrir sus usos domésticos, formaron parte de dichas asociaciones. Pero valga decir
que tales juntas solo aplicaron el reglamento general de la corriente o depósito nacional en cuestión, por lo que
la distribución del agua al interior de los municipios, ejidos o pueblos, se hacía de acuerdo con los reglamentos
particulares de cada uno de ellos.
Con lo expuesto hasta aquí, se puede decir que la Ley de 1929 empezó a limitar el libre acceso, al igual que la
apropiación y el uso de las aguas subterráneas, aun cuando en dicha ley ese tipo de aguas fueron declaradas de
propiedad privada.
También resulta que a partir de 1929, el municipio interviene de manera directa en las solicitudes de concesiones
para usos domésticos de los centros de población en su jurisdicción administrativa, situación que no sucedía con
la de 1910.
Dada tal situación, se plantea la posibilidad de que las concesiones de aguas nacionales para uso doméstico
solicitadas por el ayuntamiento, se otorgaran a nombre del municipio respectivo y no a nombre del centro de
población beneficiado.
Aquí es necesario hacer un paréntesis y aclarar que desde 1915, tanto los pueblos como las rancherías o
congregaciones que recibían una restitución o una dotación de aguas, se regulaban por la legislación agraria, por lo
que el municipio no tenía injerencia alguna ni en la solicitud de las aguas ni en la administración y distribución de
las mismas.
La ley de 1929 se derogó en 1934 con la Ley de aguas de propiedad nacional, no obstante respecto de la
definición de las aguas de propiedad nacional, no hay diferencias entre ambas. Tampoco las hay en lo que se refiere
a las del subsuelo o manantiales, y en la forma como se accedía a ellas.
Es de destacar que, con la de 1934, se confirmaban los derechos otorgados por el Ejecutivo de la Unión, pero
también, a partir de dicha ley se obligó a los propietarios de derechos contenidos en cualquier otro documento a la
legalización o confirmación de los mismos, mediante una concesión o un permiso provisional.136
Op. Cit., pp. 385-386).
134   Véase fracción VIII del artículo 122, en Julio Cuadros, Op. Cit., p. 400.
135   El artículo 122 del Reglamento de la ley de 1929, especificó que los reglamentos de corrientes o depósitos nacionales que emitía la
Secretaría de Agricultura y Fomento, tenían el carácter de provisionales y que deberían de contener: el nombre de la corriente; el gasto
en litros por segundo y volumen anual en metros cúbicos; el nombre de los predios, plantas, industrias y poblaciones que aprovechan
las aguas, especificando la clase de uso que respectivamente hicieran de estas; el nombre de los propietarios y la determinación que
reconocieran a cada uno de ellos; la obligatoriedad de constituir una asociación de usuarios para que nombrara una Junta de Aguas
para que tuviera a su cargo la aplicación del reglamento, y la obligatoriedad de todos los usuarios, para contribuir con los gastos por
la aplicación de tal reglamento, así como para los gastos de mantenimiento y reparación de las obras hidráulicas y las penas para los
usuarios que no cumplieran con el mismo reglamento. (en Julio Cuadros, Op. Cit., p. 399).
136   La Ley de 1934 estableció lo siguiente: “Artículo 17. Quedan confirmados en pleno derecho los aprovechamientos existentes,
amparados por títulos, concesiones o confirmaciones expedidos por el Ejecutivo de la Unión con anterioridad a la fecha de la presente

50
 Ya se dijo que las concesiones otorgadas a partir de 1929 indicaban el tiempo de su vigencia, lo cual se
reafirma con la de 1934. Así, en todos los derechos nuevos o los previos que se legalizaban vía una concesión o un
permiso provisional, necesariamente deberían de indicar el periodo de inicio así como el vencimiento. Además, se
establecieron tres causales por las que era posible cancelar tales títulos: porque administrativamente la Secretaría
de Agricultura y Fomento declarara el vencimiento, porque cesara el objeto para el cual se otorgaron las aguas, o
porque expirara el plazo indicado en el documento respectivo.137
Bajo estas nuevas circunstancias se definió el procedimiento para obtener una concesión, y se dijo en el
Reglamento de la ley de 1934, que la solicitud se hacía ante la Secretaría de Agricultura y Fomento con los datos
siguientes: el nombre del solicitante, la naturaleza del aprovechamiento que se pretendía realizar, y especificar si las
aguas de la Nación solicitadas se ocuparían en servicio propio o para la prestación del servicio a terceros mediante
el pago de cuotas. También se dijo que cuando fuesen para usos domésticos o para servicios públicos de las
poblaciones, la solicitud forzosamente tenía que indicar el nombre de la población donde se utilizaría, el número
de habitantes, la cantidad de cabezas de ganado, así como las áreas para jardines, parques o lotes urbanos que se
necesitaba regar con dichas aguas, cuando era el caso.138
Es destacar que la Ley de 1934 no refiere de manera precisa a los pequeños centros de población como sujetos
para obtener derechos de aguas nacionales a emplearse en usos domésticos. Para los ayuntamientos especificó dos
situaciones, que podían administrar directamente el servicio, o contratar con particulares el suministro del mismo,
además se dijo que en caso de que estos aprovecharan aguas nacionales sin la autorización del Ejecutivo, a partir de
la emisión quedaban sujetos a inspección y vigilancia por parte de la Secretaría de Agricultura y Fomento. Por lo que
el cumplimiento de esta última disposición implicó que se declararan con la categoría de aprovechamientos hechos
por la Nación, a los de las aguas propiedad de la Nación, en los casos en que el ayuntamiento poseía por cualquier
título las obras y proporcionara el servicio directamente.139
ley… Se confirman, igualmente, los aprovechamientos consignados en los reglamentos puestos en vigor y con autorización del
Ejecutivo federal o de la Secretaría, siempre que se hayan efectuado pública y pacíficamente. Los derechos que para el aprovechamiento
de las aguas señalen los reglamentos, tendrán el carácter de concesiones; Artículo 18. Los usuarios que tengan títulos diferentes a los
señalados en el artículo anterior, estarán obligados a solicitar ante la Secretaría la confirmación de sus derechos. La solicitud deberá
presentarse dentro del plazo de un año, contado a partir de la vigencia de esta ley, cuando se trate de aprovechamientos que existan en
corrientes, cuyas aguas estén ya declaradas de propiedad nacional; en cuanto a los aprovechamientos que haya en corrientes que, para
el futuro, se declaren de propiedad nacional, los interesados tendrán la obligación de solicitar la confirmación de sus derechos, dentro
del plazo de un año, contado a partir de la fecha en que se haga la declaración respectiva. Trascurridos esos plazos, la legalización de
los aprovechamientos se hará mediante concesión o permiso provisional.” (en Manuel Andrade (1940). Ley de aguas y su Reglamento, p.
7).
137   Véase artículo 49, en Manuel Andrade, Op. Cit., p. 17.
138   Véase los artículos 39 y 40 del Reglamento de la Ley, en Manuel Andrade, Op. Cit., pp. 51-52.
139   La Ley de 1934 estableció lo siguiente: “Artículo 63. Se consideran como aprovechamientos hechos por la Nación, los de las
aguas de propiedad nacional que se requieran para los servicios públicos y domésticos de las poblaciones, si los Ayuntamientos de
las mismas poseen por cualquier título las obras y administran los servicios directamente y sin intermediario. Para este fin, mediante
solicitud de los Ayuntamientos, el ejecutivo autorizará el aprovechamiento de las aguas en la cantidad necesaria. Las autorizaciones a
que se refiere el párrafo anterior, se sujetarán a los que prevenga el Reglamento, de acuerdo a las siguientes bases: I. Los Ayuntamientos
presentarán a la Secretaría para su estudio y su aprobación en su caso, los planos y proyectos de las obras que pretendan realizar;
II. Las obras se ejecutarán de acuerdo con los planos y proyectos aprobados; pero los Ayuntamientos no tendrán derecho a utilizar

51
 Tampoco se especificó disposición alguna sobre el tamaño o número de habitantes que debían tener aquellos
municipios donde el ayuntamiento respectivo podía obtener una concesión en los términos arriba indicados, y
tampoco sobre los requisitos en el caso de que decidieran contratar a particulares para que dotaran del servicio.
De este último punto en el particular, los únicos procedimientos son los que se indican en el Reglamento de la
ley para establecer lo siguiente: cuando se pedía una concesión para usos domésticos, a nombre o en representación
de la autoridad municipal, a tal solicitud se debería adjuntar un oficio de la misma autoridad municipal, así como
una copia del acta del cabildo en la cual se designaba al representante que realizaba el trámite. En caso de que algún
particular solicitara aguas para usos domésticos o para servicios de las poblaciones, estaba obligado a presentar la
concesión o en su caso el permiso que le fuese otorgado por la autoridad municipal competente.140
Para mayor precisión respecto de la participación del municipio, el mismo reglamento estableció que los
ayuntamientos estaban obligados a presentar sus solicitudes ante la Secretaría de Agricultura y Fomento. Además,
como se dijo desde 1929, la totalidad de usuarios de una corriente o depósito, también estaban obligados a integrarse
a la Junta de Aguas respectiva, y quien era la encargada de aplicar el reglamento correspondiente.141
De acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que además de los municipios, la Ley de 1934 incluyó a los
particulares como posibles prestadores del servicio público de abasto de agua potable a los centros de población,
pero necesariamente y como primer requisito, era necesario que estos solicitaran ante el ayuntamiento respectivo
un permiso o concesión municipal para ello.
Como quedó de manifiesto en los párrafos anteriores, hasta 1934, las aguas subterráneas no habían sido
declaradas como propiedad de la Nación. No obstante, tras la reforma del 21 de abril de 1945, al párrafo V del
Artículo 27 constitucional, el gobierno federal obtuvo facultades para reglamentar ese tipo de aguas de acuerdo con
lo siguiente:

las aguas, hasta que las obras hayan sido recibidas. La Secretaría fijará definitivamente los gastos por segundo y volúmenes anuales
de agua cuyo uso autorice, tomando en consideración la capacidad de las obras y las necesidades por satisfacer. En casos urgentes,
a juicio de la Secretaría, no será indispensable la recepción previa de las obras para poder utilizar las aguas; III. Los Ayuntamientos
se sujetarán a la vigilancia de la Secretaría para el efecto de que utilicen únicamente los gastos por segundo y volúmenes anuales que
se les permita aprovechar y para los fines de la autorización respectiva; IV. Los Ayuntamientos que administren directamente los
servicios, fijarán las tarifas para el suministro de las aguas, de acuerdo con las disposiciones hacendarias que rijan en las Entidades
a que pertenezcan, en la inteligencia de que en dichas tarifas, en ningún caso podrán exceder al costo del servicio, y V. El Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretaría, cuando lo juzgue conveniente, podrá revisar las tarifas y exigir que las mismas se sujeten a lo
prevenido en la fracción anterior; Artículo 64. Los ayuntamientos que estén autorizados para usar aguas de propiedad nacional, con
el fin de atender los servicios públicos y domésticos de las poblaciones, podrán contratar con particulares la suministración de dichos
servicios, previo permiso de la Secretaría. En este caso, el aprovechamiento de las aguas por mediación del contratistas se sujetará
al régimen de las concesiones con plazo fijo y especialmente por lo que se refiere a las tarifas que se presentarán a la Secretaría de
Agricultura y Fomento y a la de Economía Nacional, cuando proceda, para que sean revisadas y aprobadas en su caso; Artículo 65.
Los Ayuntamientos que actualmente aprovechan aguas de propiedad nacional, sin autorización del Ejecutivo Federal, se sujetarán a la
inspección y vigilancia e la Secretaría, con el fin de que se definan dichos aprovechamientos dentro de las disposiciones de esta Ley.”
(en Manuel Andrade, Op. Cit., pp. 22-23).
140   Véase el artículo 44 del Reglamento de la Ley, en Manuel Andrade, Op. Cit., p. 53.
141   Véase los artículos 169 y 215 del Reglamento de la Ley, en Manuel Andrade, Op. Cit., pp. 82 y 94.

52
 Son también de la Nación las aguas… de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces,
vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas. Las
aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales, y apropiarse por el dueño
del terreno, pero cuando lo exija el interés público, o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo
federal podrá reglamentar su extracción y utilización, y aun establecer zonas de veda, al igual que para las
demás aguas de propiedad nacional.
Cualesquiera otras aguas… se consideraran como parte integrante de la propiedad de los terrenos por
los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el
aprovechamiento de esta agua se considerara de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que
dicten los Estados.142

Con esto resulta claro que en dos situaciones muy particulares el Ejecutivo Federal reglamentaba las
aguas subterráneas o las declaraba como vedadas, cuando lo exigiera el interés público, y cuando se afectaran
aprovechamientos existentes. Además, como también se indica en la cita anterior, los gobiernos de las entidades
federativas obtuvieron atribuciones para reglamentar un tipo específico de aguas subterráneas, las que se localizaran
en dos o más predios de propiedad privada.
Dicho lo anterior, se puede suponer que los pequeños centros de población que se abastecían con aguas
subterráneas, o con las aguas subterráneas estancadas en un solo predio de propiedad privada, quedaron exentos
de lo dispuesto en el 27 constitucional, tras la reforma indicada. Y que, bajo tales circunstancias, no fue necesaria
una concesión para garantizar sus usos domésticos, y tampoco fueron sujetos de la jurisdicción de la Secretaría de
Agricultura y Fomento, ni de las disposiciones que emitieran los gobiernos estatales.
Las atribuciones del gobierno federal en materia de abasto de agua potable se ampliaron en 1947, tras la
emergencia de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, para lo cual, mediante un acuerdo presidencial del 15 de
enero, se dijo que era necesario unificar la acción gubernamental en una sola institución, porque la planificación y
construcción de obras para el abastecimiento de agua potable estaba dispersa en varias dependencias.143
Un resultado de dicho proceso fue que la Secretaría de Salubridad y Asistencia entregara los proyectos y obras
que ejecutaba en la materia, en específico en los poblados rurales.144 Y con la Ley reglamentaria del párrafo quinto
del artículo 27 constitucional en materia de aguas del subsuelo, lo mismo que con la Ley federal de ingeniería
sanitaria, ambas del 30 de diciembre de 1947, se complementaba la acción concentradora.
La primera de estas dos leyes resulta de particular interés porque amplió las atribuciones del gobierno federal
sobre las aguas subterráneas, ya que los dueños de un predio de propiedad privada quedaron obligados a dar aviso

142   En Felipe Tena Ramírez, Op. Cit., p. 826.

143   En los considerandos, el acuerdo presidencial citado dice que “… la creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, obedece
a la idea de que una sola dependencia del Ejecutivo se encargue de la construcción de las obras de drenaje y abastecimiento de agua
potable, que antes estaban dispersas en… la Secretaría de Salubridad y Asistencia, La Comisión Nacional de Irrigación, el Banco
Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas S.A., y otras dependencias oficiales y semioficiales, pues concentradas en una
sola dependencia se logrará unificar la acción del Gobierno Federal en ese género de actividades, que podrán desarrollarse mediante
planeación mejor, por elementos técnicos altamente especializados y con mejores resultados prácticos…” (en Lanz Cárdenas (1982).
Legislación de aguas en México, Tomo II, pp. 823-824).
144   Ibíd.

53
cuando quisieran alumbrar las aguas del subsuelo, y también porque en esta se reconoce a la Secretaría de Recursos
Hidráulicos como la única autoridad en materia de aguas nacionales de acuerdo con lo siguiente:

Artículo 1. Es libre de alumbramiento y apropiación por los dueños de la superficie, de las aguas del
subsuelo, excepto cuando dicho alumbramiento afecte al interés público o los aprovechamientos existentes;
Artículo 2. En los casos de excepción a que se refiere el artículo anterior, el Ejecutivo federal, por conducto
de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, podrá reglamentar la extracción y aprovechamiento de las aguas
del subsuelo y establecer zonas vedadas a su alumbramiento, como si se tratara de aguas de propiedad
nacional; Artículo 3. Los dueños de la superficie están obligados a avisar la iniciación de las obras de
alumbramiento de aguas del subsuelo, excepto cuando se trate de pozos de agua para usos domésticos.145

El artículo segundo da pie para insistir en que las aguas subterráneas aún no se declaraban de la Nación y si lo
eran de propiedad privada, y también insistir en que las atribuciones del gobierno federal aplicaban únicamente en
los casos de excepción que se especificaron en las disposiciones emitidas entre enero y diciembre de 1947, mismas
que aquí se han referido.
Bajo el escenario indicado, se puede plantear que los pequeños centros de población, al igual que las viviendas
aisladas, cuyo abasto de agua para usos domésticos se realizaba con las extraídas del subsuelo, quedaron fuera de
la jurisdicción Secretaría de Recursos Hidráulicos, y por tanto del gobierno federal, porque en tal situación no se
realizaba el aviso correspondiente al alumbrar las aguas.
Algo que sí dejo en claro la ley fue la intervención de los gobiernos de las entidades federativas, pero solo en
materia de aguas superficiales, y de manera específica, cuando estas estuvieran almacenadas en dos o más predios
de propiedad privada, y que forzosamente se declararan de utilidad pública.
En la otra vertiente, es decir, vía la Ley de ingeniería sanitaria, se dijo que las obras para abasto de agua potable
eran de utilidad pública, y con esto la Secretaría de Recursos Hidráulicos obtuvo todas las facultades para proyectar
y construir los sistemas de abasto, que para ese momento se ejecutaban de manera total o parcialmente con los
recursos aportados por el gobierno federal. Además, se estipuló que esta Secretaría administraría de manera directa,
o en la forma que dispusiera, las obras así construidas, hasta recuperar la inversión para posteriormente entregar
a las autoridades locales. En caso contrario, es decir en los sistemas cuyos fondos no se obtenían con aval u otra
garantía expedida por el gobierno federal, dicha Secretaría tenía participación únicamente desde el punto de vista
técnico en los proyectos.146
145   En Lanz Cárdenas, Op. Cit., p. 291.
146   Al texto, la Ley federal de ingeniería sanitaria decía lo siguiente: “Artículo 1. Se declaran de utilidad pública la planeación,
proyección y ejecución de las obras de abastecimiento de agua potable y de alcantarillado…; Artículo 2. Corresponde al gobierno
federal, por conducto de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, planear, proyectar y ejecutar las obras de abastecimiento de agua
potable y de alcantarillado… cuando dichas obras o trabajos se realicen total o parcialmente con fondos pertenecientes al erario
federal, o cuando se realice… con fondos obtenidos con el aval o con cualquier otra forma de garantía del gobierno federal;…
Artículo 3. Cuando dichas obras o trabajos se efectúen con fondos ajenos al erario federal u obtenidos sin garantía de la Federación,
la intervención de esta se limitará, por conducto de la mencionada Secretaría, a revisar, y, en su caso, aprobar desde el punto de vista
exclusivamente técnico los proyectos respectivos;… Artículo 5. Las obras construidas total o parcialmente con fondos del erario
federal u obtenidos con el aval o garantía del Gobierno Federal, serán administradas por la Secretaría de Recursos Hidráulicos,
directamente o en la forma que esta determine en cada caso especial; pero serán entregadas a las autoridades locales respectivas tan

54
 Con estas disposiciones nacen las Juntas Federales de Agua Potable, mismas que tuvieron a su cargo la
administración, operación y conservación de las obras construidas por la Secretaría de Recursos Hidráulicos en
materia de agua potable, y para ejercer sus atribuciones se emitió un Reglamento en enero de 1949, en el cual
se dijo que se conformaban con cinco integrantes, presidente, secretario, tesorero, así como primero y segundo
vocales, respectivamente. El municipio designaba al secretario, los vocales de manera conjunta entre la Secretaría
de Recursos Hidráulicos y el gobierno estatal, y una vez designados, los vocales y el secretario convocaban a una
reunión para elegir al presidente y secretario, cabe destacar que a dicha reunión forzosamente deberían acudir las
organizaciones municipales existentes en el municipio respectivo.147
Una vez integrada la junta, se procedía a la entrega por parte de la secretaría, para eso se elaboraba un acta de
entrega recepción en la que se indicaba el padrón de usuarios, la existencia en efectivo y el monto por rezago de los
usuarios morosos, así como el inventario de bienes entregados. Ya en funciones, a la junta le correspondía aprobar
el proyecto de tarifas a cobrar por el servicio, mismo que tenía que elaborar el primer vocal, y también aprobar su
reglamento interno y el de sanciones para los usuarios.148 Sobre estos dos últimos reglamentos, cabe aclarar que su
elaboración necesariamente estaba a cargo de un representante de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, y como se
dijo, a la junta solo le correspondía su aprobación.
En el reglamento de las juntas se abordaron dos situaciones muy particulares. Así, en el caso de los centros de
población con menos de 1,000 habitantes, se dijo que el presidente y el secretario se designarían en una asamblea
de usuarios. Y para aquellos municipios donde no se tenían las organizaciones requeridas, tales como cámaras
de propiedad urbana, de comercio o industrial, ni tampoco instituciones bancarias, organizaciones inquilinarias,
organizaciones de colonos urbanos, o federaciones sindicales, el secretario y los dos vocales convocarían a las
organizaciones existentes para elegir al resto de los integrantes de la junta en cuestión. 149
La legislación consultada permitió identificar que este estado de cosas permaneció más o menos igual hasta
1971, cuando entra en vigor una nueva ley de aguas. En dicho periodo se emitió otra ley reglamentaria del párrafo
quinto del Artículo 27 constitucional, de manera concreta en 1956, pero con respecto de las aguas del subsuelo y
su extracción para los usos domésticos, no modificó nada de lo establecido en la de 1947. Es decir, con lo hasta
aquí presentado, es posible afirmar que entre 1956 y 1970, el propietario de un predio estaba exento de avisar a la
Secretaría cuando alumbraba aguas subterráneas para consumo humano.
Es de resaltar que también se emitieron otras disposiciones en materia de construcción de sistemas de agua
potable, pero que los centros de población en los cuales se enfocaron fueron los que oscilaran en los 30,000
habitantes.150 Si bien tal universo escapa del motivo de este libro, es importante destacar este pasaje porque los
sistemas que se construyeron se entregaban a los municipios una vez recuperada la inversión.151 Esto quiere decir que

pronto como el Gobierno Federal haya recuperado totalmente sus inversiones… o, en su caso, e hayan extinguido las correspondientes
obligaciones avaladas o garantizadas; Artículo 6. En los casos a que se refiere el artículo anterior, la entrega de obras… se efectuará
previo acuerdo presidencial.” (en Lanz Cárdenas, Op. Cit., pp. 285-286).
147   Véase fracción I-VII del Reglamento de las Juntas federales, en Lanz Cárdenas, Op. Cit., p. 835-838.
148   Ibíd.
149   Véase fracción III del Reglamento de las Juntas federales, en Lanz Cárdenas, Op. Cit., p. 836.
150   Véase artículos 1 y 4 de la Ley de cooperación, en Lanz Cárdenas, Op. Cit., pp. 305 y 306.
151   Véase artículos 1 y 5 del Reglamento del Artículo 1º, en Lanz Cárdenas, Op. Cit., pp. 921 y 922.

55
su manejo y administración en un primer momento recayó en las Juntas Federales de Agua Potable y posteriormente
en Comités Administradores Municipales.152
Como ya se dijo, en 1971 entra en vigor la Ley federal de aguas, y con esta el Ejecutivo Federal se allega de
atribuciones en materia de aguas del subsuelo para uso doméstico, toda vez que estas se declararon de la Nación de
la siguiente manera:

Artículo 1. A fin de realizar una distribución equitativa de los recursos hidráulicos y cuidar de su conservación,
la presente ley reglamenta las disposiciones, en materia de aguas, de los párrafos quinto y sexto del artículo
27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y tiene por objeto regular la explotación,
uso y aprovechamiento de las aguas propiedad de la Nación, incluidas aquellas del subsuelo libremente
alumbradas mediante obras artificiales, para que se reglamente su extracción, utilización y veda conforme
lo exija el interés público;… Artículo 5. Son aguas de propiedad Nacional…; IX. Las aguas del subsuelo;
Artículo 6. Son también propiedad de la Nación...; VIII. Las presas, diques y sus vasos, canales, drenes,
bordos, zanjas y demás obras hidráulicas, para la explotación, uso, aprovechamiento y manejo de las aguas
nacionales con sus zonas de protección en la extensión que en cada caso fije la Secretaría.153

Y también, a partir de 1971, se definieron de manera específica las tres modalidades que hasta ahora están
vigentes para garantizar el acceso las aguas nacionales y regular su aprovechamiento, el libre acceso, la asignación y
la concesión:

Artículo 19. Es libre el uso y aprovechamiento de las aguas de propiedad nacional por medios manuales
para fines domésticos y de abrevadero, siempre que no se desvíen las aguas de su cauce;…Artículo 21. Los
organismos descentralizados, empresas de participación estatal y demás instituciones del sector público,
el Distrito y los Territorios Federales, los Estado y los Municipios, podrán explotar, usar o aprovechar las
aguas de propiedad nacional, previa asignación del Ejecutivo Federal a través de la Secretaría, la cual también
tendrá la facultad de revisar y aprobar los proyectos y la ejecución de las obras, así como la distribución de
las aguas; Artículo 22. Los particulares y las sociedades constituidas conforme a las leyes podrán explotar,
usar o aprovechar las aguas de propiedad nacional mediante concesión o permiso otorgados conforme a
esta ley y demás disposiciones legales aplicables, obedeciendo las limitaciones establecidas en el artículo
27 Constitucional; Artículo 23. Para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas del subsuelo en
zonas vedadas, se requerirá de asignación o concesión, previo permiso para las obras de alumbramiento,
conforme a las disposiciones del artículo 7.154

En específico, para las concesiones destinadas a los servicios públicos o domésticos de los centros de población,
se dijo que la persona que fungiera como solicitante estaba obligada a exhibir el permiso o licencia expedida por
las autoridades competentes y que, en caso de aprobación, la vigencia del instrumento la determinaría la Secretaría
de Recursos Hidráulicos y no podía ser mayor a 50 años.155 De las asignaciones, se dijo que subsistirían en tanto las
152   Véase artículos 1, 2, 3 y 14 del Reglamento de los comités administradores, en Lanz Cárdenas, Op. Cit., pp. 963 y 966.
153   En INCA (1972). Ley federal de reforma agraria y Ley federal de aguas, pp. 207 y 213-214.
154   Ibíd., pp. 221-222.
155   Véase artículos 121 y 135, en INCA, Op. Cit., pp. 255 y 258.

56
aguas se emplearan para lo que fueron otorgadas, y que de oficio, o a petición de parte, se revocarían si tenían un
uso distinto.156
Sobre los pequeños centros de población, se estableció la posibilidad de que la Secretaría de Recursos Hidráulicos,
cuando así lo considerara pertinente, construyera Unidades de Riego para el Desarrollo Rural, las cuales tenían entre
sus objetivos el proporcionar agua para usos domésticos a las comunidades rurales, y para eso dichas unidades
se podían integrar con obras del gobierno federal, de los gobiernos estatales, los ayuntamientos, organismos y
empresas del sector público, así como ejidos, comunidades y particulares.157
Con lo hasta aquí expuesto se tienen elementos para sostener que, de manera gradual, la legislación nacional
emitida entre 1929 y 1971, asignó facultades a los municipios para recibir concesiones o asignaciones de aguas para
usos domésticos de las poblaciones, y también la atribución de manejar directamente la infraestructura necesaria o
concesionar el servicio a terceros.
Así, todo parece indicar que únicamente en la ley 1910 se contempló a los pequeños centros de población como
sujetos de derechos de aguas propiedad nacional, sin la intervención de los gobiernos municipales o estatales.
Tal omisión, por así llamarla, como ya se mencionó, se debe a que tal vez lo referente a aquellos se reguló en la
legislación nacional en materia agraria. Misma que se emitió, también de manera gradual entre 1915 y 1992, para
normar los asuntos de pueblos, rancherías, congregaciones, comunidades, condueñazgos y tribus, así como los de
villas y ciudades con menos de 10,000 mil habitantes.

b) Ejidos y comunidades. La política agraria de restitución y dotación de derechos de agua a pequeños centros
de población
Con la primera Ley agraria, del 6 de enero de 1915, se estableció que los pequeños centros de población
estaban en posibilidades de recuperar sus aguas, tierras o montes, que perdieron por causa de la Ley de
desamortización de 1856. También se dijo que por la vía de la dotación podía solicitar tierras para conformar
un núcleo agrario bajo la modalidad de ejido, bajo los siguientes criterios:

Artículo 1. Se declaran nulas: I. Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los
pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos, gobernadores de los
Estados o cualquiera otra autoridad local, en contravención a lo dispuesto en la Ley de 25 de junio de
1856 y demás leyes y disposiciones relativas; II. Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras,
aguas y montes hechas por la Secretaría de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, desde
el primero de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente
los ejidos, terrenos de repartimiento o de cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías,
congregaciones o comunidades; III. Todas las diligencias de apeo o deslinde, practicadas durante el periodo
de tiempo a que se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces u otras autoridades, de los Estados
o de la Federación, con las cuales se hayan invadido y ocupado, ilegalmente, tierras, aguas y montes de
los ejidos, terrenos de repartimiento o de cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías,
congregaciones o comunidades.

156   Véase artículo 115, en INCA, Op. Cit., p. 253.

157   Véase artículo 73, en INCA, Op. Cit., p. 240.

57
 Artículo 3. Los pueblos que necesitándolos, carezcan de ejidos o que no pudieren lograr su restitución por
falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos o porque legalmente hubieren sido enajenados, podrán
obtener que se les dote del terreno suficiente para constituirlo conforme a las necesidades de su población,
expropiándose por cuenta del Gobierno nacional el terreno indispensable para ese efecto, del que se
encuentre inmediatamente colindante con los pueblos interesados.158

La misma ley determinó cuáles serían las instancias y dependencias encargadas de realizar los procedimientos
requeridos para obtener los dos tipos de derechos mencionados, una Comisión Nacional Agraria, así como las
comisiones locales agrarias y comités particulares ejecutivos en cada uno de los estados de la Federación. Y para
solicitar una u otra modalidad, se dijo que la petición se dirigía a los gobernadores de los estados y en el caso de los
territorios y el Distrito Federal a las autoridades políticas superiores.159
No obstante lo anterior, en un Acuerdo del 19 de enero de 1916, se aclaró que tanto las autoridades estatales
como las comisiones agrarias se abstuvieran de resolver cuestiones de aguas o bosques, y que antes de que tomaran
cualquier resolución, debían pedir autorización a la Secretaría de Fomento Colonización e Industria porque sus
funciones se limitaban a la restitución de tierras.160
Dos años después, en junio de 1917, se emitió la Circular Número 23 para resolver tal controversia, y se indicó
el procedimiento para tramitar restituciones de aguas o bosques:

Al recibirse una solicitud de restitución de aguas o bosques, la Comisión Local deberá de esclarecer
previamente si las aguas de que se trate, son de jurisdicción federal o de jurisdicción local de los Estados;
en el primer caso, para instruir el expediente respectivo y llegarse a la resolución que se estime conveniente,
deberán las locales solicitar directamente de la Secretaría de Fomento, la autorización… y en el segundo
caso, darán entrada a la solicitud y la tramitaran en la misma forma que las restituciones de tierras, sin
necesidad de la previa autorización que requiere el caso anterior.161

Sobre este último punto en particular, como ya se dijo en el apartado anterior, la Fracción V del Artículo
27 de la Constitución de 1917, especificó que las aguas de propiedad privada que pasaran de una finca a otra se
declaraban de utilidad pública y su reglamentación era una más de las atribuciones de los gobiernos estatales. Como
resultado, el uso o aprovechamiento de estas se tramitaban como restituciones ante los gobiernos de los estados y
las Comisiones Locales Agrarias sin la injerencia de la Secretaría de Fomento.162
El 18 de abril de 1917, se emitió la Circular Número 22 y se dijo que en cada núcleo de población se debía
formar, mediante mayoría de votos de los vecinos, un comité particular administrativo, a fin de que recibiera las
restituciones o dotaciones de tierras.163 Por lo que desde tal fecha los pueblos tienen un comité para el gobierno y
158   En Manuel Fabila (1981). Cinco siglos de legislación agraria, México, p. 272.
159   Véase artículos 4, 5 y 6, en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 273.
160   Véase artículo 8 del acuerdo del 19 de enero, en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 281.
161   En Manuel Fabila, Op. Cit., p. 322.
162   Véase el párrafo V del Artículo 27 de la Constitución de 1917, en Manuel Fabila, Op. Cit., 1981, p. 308. Como se dijo en la
sección anterior, con la reforma de 1945 al Párrafo V del Artículo 27 de la Constitución de 1917, se estableció que las aguas corrieran
o se almacenaran en dos o más predios de propiedad privada quedaban sujetas a la regulación de los gobiernos de los estados.
163   La circular de 1917 decía lo siguiente: “Primero. Procédase a designar en cada uno de los pueblos a quienes se les restituya

58
administración interna de los recursos que el gobierno federal les otorgó por la vía agraria, entre estos el agua para
distintos usos.
Con fecha del 30 de abril de 1926 entra en vigor otra disposición específica en materia de aguas, la denominada
Reglamentación del funcionamiento de las autoridades agrarias en materia de restituciones y dotaciones de aguas,
en la cual se estableció:

Artículo 1. Pueden solicitar y obtener aguas por concepto de restitución, en toda la República: I. Los pueblos;
II. Las rancherías; III. Las congregaciones; IV. Los condueñazgos; V. Las tribus; VI. Las comunidades; VII.
Las ciudades y villas que hayan sido privadas total o parcialmente de las aguas que utilizaban en sus usos
domésticos y públicos, así como en el riego de los terrenos que por cualquier título y en cualquier tiempo
hayan sido poseídos en común.
Artículo 2. Pueden solicitar y obtener aguas por concepto de dotación, para sus usos, públicos y
domésticos, y riego de terrenos del fundo legal, comunales o de los ejidales que les hayan sido dados en
posesión definitiva, en toda la República: I. Los pueblos; II. Las rancherías; III. Las congregaciones; IV.
Los condueñazgos; V. Las comunidades;… VII. Las ciudades y villas, exclusivamente para usos públicos y
domésticos de su población y riego de sus terrenos ejidales.164

De acuerdo con lo anterior los pequeños centros de población obtuvieron la facultad para solicitar restituciones
o dotaciones de aguas para su abasto doméstico. Las primeras procedieron cuando los interesados comprobaban
sus derechos sobre ellas y que les fueron despojadas después del 25 de junio de 1856. Las segundas, cuando el
núcleo de población solicitante comprobaba que carecía de agua o que no la tenía en cantidad suficiente para sus
necesidades domésticas, públicas o agrícolas.165 Y respecto del tipo de aguas que se otorgaban, se dijo que eran las
de propiedad de la nación, propiedad de los estados y con las de propiedad privada.166
o dote de ejido y demás tierras de que habla la ley de 6 de enero de 1915, Comités Particulares para la administración de ejidos;
Segundo. Estos Comités serán electos por mayoría de votos por los vecinos de los pueblos interesados; se formarán de tres personas
por lo menos, y se renovarán cada año, sin que puedan ser reelectos; Tercero. Los Comités Particulares Administrativos recibirán de
los Comités Particulares Ejecutivos, los terrenos que se restituyan o doten a los pueblos y proveerán lo necesario para que estos los
disfruten en común y de un modo gratuito de acuerdo al artículo 11 de la ley de 6 de enero de 1915; Cuarto. Los Comités de que se
trata tendrán la más amplia facultad para dictar todas las medidas que tiendan al mayor cultivo de los terrenos poseídos comunalmente
por los pueblos, y procurarán por su completa conservación; Quinto. Estos Comités tendrán facultad para dictar las disposiciones que
tiendan a la división provisional de los terrenos de los pueblos, entre los vecinos de estos, atentas las condiciones peculiares de cada
región.” (en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 320).
164   En Manuel Fabila, Op. Cit., p. 443.
165   Véase artículo 3, de la Reglamentación del 30 de abril, en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 444.
166   Para cada uno de los tres tipos de propiedad de las aguas, en la reglamentación del 30 de abril se dijo lo siguiente: “Artículo
4. Las dotaciones de aguas pueden hacerse con las de propiedad privada, propiedad de los Estados y con las de propiedad de la
Nación. En los dos primeros casos las aguas se expropiarán por cuenta de la Nación y pasarán en usufructo al núcleo de población
beneficiado. En el tercer caso, las dotaciones acordadas surtirán efectos de restricción… cuando el caudal disponible no sea suficiente
para hacer efectiva la dotación y mantener en el mismo estado los aprovechamientos existentes. Las restituciones y dotaciones de
aguas, cualquiera que se la jurisdicción de estas, dan al núcleo de población beneficiado, el derecho al uso y aprovechamiento de
las mismas, los que estarán sujetos a la policía y vigilancia de las Dirección de Aguas de la Secretaría de Agricultura y Fomento, así

59
 Como se lee en la cita anterior, también las villas y ciudades estuvieron en posibilidades de solicitar restituciones
o dotaciones de agua para uso doméstico o regadío.
Por tanto, bajo el marco jurídico de la legislación agraria, es posible sostener que a partir de 1926, tanto los
pequeños centros de población como las villas y ciudades, estuvieron en posibilidad de utilizar varios tipos de aguas
para satisfacer sus requerimientos: aguas subterráneas o de manantiales, aun cuando estas estuviesen en predios de
propiedad privada; aguas estancadas en dos o más predios de propiedad privada, y las de corrientes superficiales o
las almacenadas en lagos o lagunas nacionales.
Valga subrayar que, como se dijo en el apartado anterior, hasta ese año los pequeños centros de población
estaban imposibilitados para obtener derechos de aguas por la vía de la legislación nacional en materia de aguas, a
causa de que las subterráneas y las de manantiales se declararon de propiedad privada. Otra limitante fue que hasta
1909 no tenían la personalidad jurídica requerida.167
La reglamentación de 1926 señaló de manera puntual que las solicitudes de dotaciones o restituciones, debían
ser suscritas por la persona a quien el peticionario le concedía su representación, que se enviaban a la Comisión
Local Agraria correspondiente, que una vez recibida tal solicitud, la Comisión verificaba que el núcleo de población
solicitante tuviese la categoría política requerida, y verificaba la jurisdicción de las aguas en cuestión. Respecto del
volumen de agua para una restitución, se estableció que era el reivindicado legalmente, y en el caso de las dotaciones
se dijo que era necesario tomar como base la cantidad de población, lo mismo que el número de cabezas de ganado,
cuando se trataba de usos públicos y domésticos.168
Cabe destacar que el 26 de febrero de 1926, se creó un Departamento de Aguas, para que atendiera el ramo
de restituciones y dotaciones en la materia, el cual por mandato del Reglamento interior de la Comisión Nacional
Agraria, tenía como atribuciones lo siguiente:

Artículo 144. Trámite de expedientes de dotación, restitución y accesiones de aguas para riego de terrenos
ejidales, fondos y usos públicos y domésticos a pueblos que poseen ejidos; Artículo 145. Formación

como a las normas que para su distribución interior fijen las mismas autoridades otorgantes;… Artículo 8. Si las aguas solicitadas
resultaren ser de propiedad de la Nación, o sea de jurisdicción federal, la Comisión Local, previa declaración de procedencia de la
solicitud presentada, pasará el expediente instaurado a la Comisión Nacional Agraria para su substanciación y resolución. Cuando las
aguas resulten ser de jurisdicción de los Estados o de propiedad privada, la tramitación de la solicitud se proseguirá por la Comisión
Local Agraria;… Artículo 12. Siempre que una solicitud de restitución o dotación de aguas, afecte a corrientes o depósitos de aguas
de jurisdicción federal, se remitirá a la Secretaría de Agricultura y Fomento el estudio hecho sobre el volumen que debe otorgarse
al pueblo peticionario, y, en su caso, sobre los volúmenes en que sea necesario reducir los aprovechamientos legales existentes…
la Secretaría de Agricultura y Fomento, teniendo en cuenta la reglamentación de todos los usos y aprovechamientos de aguas de
jurisdicción federal que es a su cargo, emitirá una opinión sobre el proyecto, dentro del plazo de treinta días.” (en Manuel Fabila, Op.
Cit., pp. 444-446).
167   En la Constitución de 1917, se estableció la personalidad jurídica de los pequeños centros de población para poseer tierras
o aguas en uso común y se dijo que “... los condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones de
población, que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrán capacidad para disfrutar en común las tierras, bosques y
aguas que les pertenezcan o que se les hayan restituido o restituyeren conforme a la Ley de 6 de enero de 1915...” (Véase la fracción
V del artículo 27, en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 309).
168   Véase artículos 6, 7, 10 y 11 de la Reglamentación del 30 de abril, en Manuel Fabila, Op. Cit., pp. 444-445.

60
 de proyectos para obras hidráulicas para el caso de los pueblos de que se trata en el punto anterior,
asesorándoles técnicamente en su ejecución; Artículo 146. Reglamentación de aguas concedidas a los
pueblos por dotación, restitución o accesión. 169

Entonces se puede decir que el centro de población que tuviese ejido y solicitara aguas para usos domésticos
podía acudir al Departamento de Aguas de la Comisión Nacional Agraria a recibir asesoría para la formación y
ejecución del proyecto de abasto, así como para elaborar el respectivo reglamento de distribución.
Un año después, la situación descrita cambio para las ciudades con más de 10,000 habitantes, para las capitales
de los estados que integran la república y para los pequeños centros de población que no tuviese al menos 25
individuos con la capacidad de recibir tierras mediante dotación.
Lo anterior porque el 26 de abril de 1927 se emitió la Ley de dotaciones y restituciones de tierras y aguas
reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución, en la cual se especificó que:

Artículo 1. Todo poblado que carezca de tierras o de aguas, o que no tenga ambos elementos en cantidad
bastante para las necesidades agrícolas de su población, tiene derecho a que se le dote de ellos, en la
cantidad y con los requisitos que expresa esta Ley; Artículo 2. En ningún caso gozarán de capacidad para
obtener dotación de tierras o aguas: I. Las capitales de la Federación y de los Estados; II. Las poblaciones
que tengan más de diez mil habitantes…; III. Los puertos de mar dedicados al tráfico de altura; IV. Los
poblados… en los que no habiten, a lo menos, veinticinco individuos con derecho a recibir tierras por
dotación…; Artículo 3. Toda corporación de población que hubiere sido privada de sus tierras, bosques o
aguas por alguno de los procedimientos a que se refiere el párrafo noveno del artículo 27 de la Constitución
Federal, tiene derecho a que se le restituyan esos bienes.170

Tan solo cuatro meses después, se reformó la ley mencionada y se dijo que las restituciones procedían siempre
que los interesados comprobaran sus derechos, que el volumen de agua sería el reivindicado legalmente, y que en
todos los casos de restitución se respetarían los volúmenes necesarios para los usos públicos y domésticos de las
poblaciones que los utilizaran al dictarse la resolución respectiva. Para las dotaciones se estableció que se harían con
las aguas de propiedad privada o con las aguas de propiedad de la nación. Sobre las solicitudes de restituciones o
dotaciones se especificó que se mandaban al gobernador del estado en cuestión para que las turnara a la Comisión
Local Agraria, y que el Presidente de la República dictaría la resolución final y fijaría el volumen de agua de acuerdo
con las necesidades del poblado solicitante.171
También se dispuso que, una vez emitida la resolución presidencial, su respectiva ejecución procedía con solo
una diligencia de posesión, que las aguas restituidas o dotadas se sujetarían a la reglamentación, que para el uso de
la corriente o fuente emitiera la Secretaría de Agricultura y Fomento, y que tal resolución se tenía que inscribir en el
Registro Agrario de la Comisión Nacional Agraria.172
169   En Manuel Fabila, Op. Cit., p. 432.
170   En Manuel Fabila, Op. Cit., p. 449.
171   Véase artículo 103, 104, 106 y 118 de la Ley vigente a partir de agosto de 1927, en Manuel Fabila, Op. Cit., pp. 495-498.
172   La ley de restituciones y dotaciones, vigente en agosto de 1927, decía lo siguiente: “Artículo 119. Dictada una resolución por
el C. Presidente de la República, se procederá a su ejecución por conducto de la Delegación respectiva o por medio de comisionado
designado al efecto. La diligencia de posesión se limitará a dar a conocer la resolución dictada, a reserva de ejecutar posteriormente las

61
 El artículo 95 de la ley mencionada fue más específico respecto de las restituciones o dotaciones de tierras, al
establecer que la resolución presidencial que amparaba tales derechos también se debía inscribir como título de
propiedad en los Registros Públicos correspondientes.173
Tales fueron los procedimientos para inscribir las resoluciones presidenciales como títulos de propiedad, y en
materia específica de restituciones o dotaciones de aguas, tal resolución se inscribía solo en el Registro Agrario,
como lo estableció el artículo 122 de la Ley vigente a partir de agosto de 1927.
El 16 de enero de 1934 se emitió un decreto para crear al Departamento Agrario, instancia que tuvo como
atribución tramitar las dotaciones y restituciones de aguas al igual que la emisión de los respectivos reglamentos.
Como consecuencia, cesó la injerencia de la Secretaría de Agricultura y Fomento en la materia.174
Cabe aclarar que tal atribución fue solo para la reglamentación interna de los ejidos o comunidades agrarias,
porque como ya se dijo en el apartado respectivo, en la Ley de aguas de 1929 se estableció que a la Secretaría
de Agricultura y Fomento le correspondía elaborar el reglamento para las corrientes o depósitos de jurisdicción
federal, lo mismo que integrar las Juntas de Aguas para que aplicaran tales instrumentos.
Tres meses después, con fecha del 9 de abril de 1934, se emitió el denominado Código Agrario de los Estados
Unidos Mexicanos, en el cual se nombró al Departamento Agrario como el órgano superior para su aplicación. Y
también se dijo que a partir de esa fechas los comisariados ejidales eran parte de las consideradas como autoridades
agrarias para los trámites necesarios en materia de resolución y ejecución de los expedientes respectivos.175
Así, con los cuerpos de gobiernos y administración conformados a través del comisariado ejidal, se sustituyó al
comité particular administrativo en los núcleos de población que recibieron restituciones o dotaciones, y obtuvieron
las todas las facultades para ejercer la representación ante las autoridades agrarias, lo mismo que para administrar
las tierras, bosques o aguas recibidas.176
obras necesarias para el aprovechamiento…; Artículo 120. Las restituciones o dotaciones de aguas se sujetarán invariablemente a las
reglamentaciones que para aprovechamiento de la corriente o fuente de abastecimiento respectivas, se establezcan por la Secretaría de
Agricultura y Fomento…; “Artículo 122. Las resoluciones dictadas por el C. Presidente de la República sobre restitución o dotación
de aguas, se inscribirán en el Registro Agrario de la Comisión Nacional Agraria, en los términos establecidos por el Artículo 95 de
esta Ley. Además, se comunicará a la Secretaría de Agricultura y Fomento para que haga las modificaciones correspondientes, en los
aprovechamientos concedidos” (en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 498-499).
173   Véase artículo 95 de la Ley de restituciones y dotaciones vigente en agosto de 1927, en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 494.
174   Véase artículo 2 del decreto del 16 de enero, en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 563.
175   Véase artículos 1 y 3 del Código Agrario, en Manuel Fabila, Op. Cit., p. 567.
176   Respecto de la forma de integrar los comisariados ejidales y sus atribuciones, el Código Agrario decía lo siguiente: “Artículo
71… La entrega de las tierras o aguas restituidas o dotadas, se hará al Comisariado Ejidal nombrado al Efecto...; Artículo 119. La
administración de los bienes agrarios y la vigilancia de los fraccionamientos por parte del poblado, estará a cargo de un Comisariado
Ejidal, constituido por tres miembros propietarios y tres suplentes, con los cargos de presidente, secretario y tesorero. Dicho
comisariado tendrá la representación jurídica del núcleo de población correspondiente; Artículo 120. Para ser miembro del Comisariado
Ejidal, se necesita: I. Ser ejidatario del núcleo de población de que se trate…; Artículo 121. Los miembros del Comisariado Ejidal
serán electos por mayoría de votos, en junta general de ejidatarios; Artículo 122. Los Comisariados Ejidales tendrán las siguientes
atribuciones: I. Representar al núcleo de población…; II. Administrar la explotación de los bienes comunales del ejido… y vigilar que
las explotaciones individuales se ajusten a las disposiciones legales;… IV. Convocar a los ejidatarios a junta general…; V. Cumplir y
hacer cumplir los acuerdos de la junta general de ejidatarios, y las disposiciones del Departamento Agrario…; Artículo 123. Además
del Comisariado Ejidal, en cada núcleo de población habrá un Consejo de Vigilancia, que se constituirá en la forma que para los

62
 En el Código se establecieron los mismos lineamientos que en la Ley agraria de agosto de 1927, con respecto de
los trámites de las dotaciones y restituciones. Por lo que se excluyó a las capitales de la Federación y de los estados,
a las ciudades con más de 10,000 habitantes y a los centros de población con menos de 20 individuos con derecho a
recibir tierras por dotación.177 Asimismo, se estableció el tipo de obras hidráulicas que no se incluían al hacerse una
dotación de aguas en dichos centros de población.

Artículo 54. No se incluirán en las dotaciones:… II. Las obras hidráulicas que enseguida se enumeran: a) las
presas y vasos de almacenamiento…; b) las obras de derivación, tales como presas, vertedores, boca-tomas,
obras limitadoras; c) las obras de conducción, tales como túneles, canales, acueductos, tuberías; d) las
galerías filtrantes; e) las obras de mejoramiento de manantiales; f) las instalaciones de bombeo; g) los pozos,
siempre que estén prestando servicios a la finca afectada;…; Artículo 61. Serán inafectables por concepto
de dotación de aguas: I. Los aprovechamientos que se dediquen a usos públicos y domésticos; II. Las
dotaciones y restituciones de aguas concedidas por resolución presidencial;…; Artículo 94. Cuando para
dotar de aguas a un núcleo de población convenga económicamente utilizar una obra hidráulica ya existente,
ampliándola o reforzándola de acuerdo con la nueva capacidad que resulte del aprovechamiento adicional
concedido, el Presidente de la República podrá establecer la servidumbre correspondiente, quedando
obligados los vecinos del poblado beneficiado a ejecutar por su cuenta los trabajos necesarios;… Artículo
96. Los aguajes de propiedad particular comprendidos parcial o totalmente dentro de las dotaciones o
restituciones ejidales, quedarán, siempre que las circunstancias lo requieran, de uso común para abrevadero
de ganado o para usos domésticos de ejidatarios y propietarios, respetándose las costumbres establecidas.
Viceversa, lo aguajes que queden fuera del ejido, prestarán aquellos mismos servicios, siempre que hubieren
sido utilizados para dichos fines con anterioridad a la afectación.178

Al igual que en la Ley de restituciones y dotaciones, en el código se especificó que la posesión de las aguas se
consumaba una vez que a la autoridad ejidal del núcleo solicitante se le hacía saber sobre la respectiva resolución
presidencial, que los ejidatarios eran los únicos propietarios y poseedores de las aguas una vez verificada la
diligencia de posesión definitiva, y que el trámite para acreditar tal posesión terminaba al inscribir la resolución
presidencial como un título de propiedad en el Registro Agrario Nacional, lo mismo que en los Registros Públicos
correspondientes. 179
De acuerdo con lo anterior, se puede decir que, a partir de 1934, fue necesario inscribir en los registros públicos
las resoluciones presidenciales, ya que tal requisito no era indispensable en las leyes anteriores. Otra particularidad
del código fue que designó a los comisariados ejidales como los únicos responsables de la administración de las
aguas, y su negativa a la expropiación de estas, salvo en los casos en que no las hubiese para uso doméstico o
servicios públicos.180

Comisariados Ejidales determinan los artículos 119 y 121 de este Código.” (en Manuel Fabila, Op. Cit., pp. 584 y 594).
177   Véase artículos 20, 21 y 42, en Manuel Fabila, Op. Cit., pp. 570, 571 y 575.
178   En Manuel Fabila, Op. Cit., pp. 580, 581 y 589.
179   Véase artículos 78, 79, 81 y 110 del Código Agrario, en Manuel Fabila, Op. Cit., pp. 586 y 592.
180   Véase artículos 142, 143 y 150 en, Manuel Fabila, Op. Cit., pp. 602 y 604.

63
 Así, la facultad para administrar las aguas otorgadas por restitución o dotación, le correspondía única y
exclusivamente a las autoridad ejidales o comunales. Así, los ayuntamientos quedaron sin atribuciones al interior de
los núcleos agrarios, aun en los casos de aguas propiedad de la nación o de los entidades federativas.
En diciembre de 1940, se emitió un nuevo Código Agrario, el cual en términos generales estableció los mismos
lineamientos que su antecesor, respecto de los sujetos de restitución y dotación de tierras, bosques o aguas. También
se consideró como autoridad en materia agraria al comisariado de bienes comunales, cuando un núcleo de población
mantuviera en régimen comunal el aprovechamiento de sus recursos.
Este último código estuvo vigente hasta 1971, tras la emisión de la Ley federal de reforma agraria, en la cual se
estableció lo siguiente para restituciones y dotaciones de aguas:

Artículo 59. Los derechos sobre las aguas aprovechadas por los ejidatarios para usos domésticos o públicos
y para el riego de sus tierras, corresponden directamente al núcleo de población; deberán respetarse los
aprovechamientos que individualmente realicen los ejidatarios, de acuerdo con los reglamentos que sobre el
particular se dicten;… Artículo 61. Cuando las comunidades que hayan obtenido el reconocimiento de sus
derechos de propiedad sobre tierras, bosques o aguas opten por el régimen ejidal, sus bienes se deslindarán
y, si lo solicitan y resulta conveniente, se crearán y asignarán unidades individuales de dotación.181

La Ley de 1971 también le reconoció a ejidos y comunidades agrarias su personalidad jurídica, e indicó que la
asamblea general era su autoridad máxima, que se integraba con todos los ejidatarios o comuneros, según fuera
el caso, con pleno goce de sus derechos, y también les reconoció como autoridades internas a los comisariados
ejidales, a los comisariados de bienes comunales y a sus respectivos consejos de vigilancia.182
Una de las facultades y obligaciones de dicha asamblea general, era formular y aprobar el reglamento interior
del ejido o comunidad agraria, para regular el aprovechamiento de los bienes comunes.183 Entonces, si el agua para
usos domésticos era uno de los bienes que se mantenían en común, la asamblea general era la única facultada para
elaborar el reglamento interno para su uso y distribución sin importar que estas fuesen de jurisdicción federal, de
los estados o hubiesen sido de propiedad privada.
La Ley de 1971 también benefició a los núcleos agrarios con la categoría de Nuevo Centro de Población
Agrícola, porque los asentamientos que contaran con 20 individuos mayores de 16 años y que habitaran en el lugar
al menos con seis meses de antigüedad podían solicitar dotaciones de tierras, bosques o agua. Y se especificó que
en tal solicitud serían preferidos los núcleos de población indígena para así dotarles las tierras o aguas que tenían
en posesión.184
181   En INCA (1972), Ley federal de reforma agraria y Ley federal de aguas, p. 46.
182   Véase artículo 22 y 23 de la Ley federal de reforma agraria, en INCA, Op. Cit., p. 29.
183   Véase la fracción I del Artículo 47, en INCA, Op., Cit., p. 38.
184   La Ley federal de reforma agraria decía lo siguiente: “Artículo 198. Tienen derecho a solicitar dotación de tierras, bosques
y aguas por la vía de creación de nuevo centro de población, los grupos de veinte o más individuos que reúnan los requisitos
establecidos en el artículo 200, aun cuando pertenezcan a diversos pueblos; Artículo 199. Los núcleos de población indígena tendrán
preferencia para ser dotados con las tierras y aguas que hayan venido poseyendo; Artículo 200. Tendrá capacidad para obtener
unidad de dotación por los diversos medios que esta Ley establece, el campesino que reúna los siguientes requisitos: I. Ser mexicano
por nacimiento, hombre o mujer, mayor de dieciséis años, o de cualquier edad si tiene familia a su cargo; II. Residir en el poblado
solicitante por lo menos desde seis meses antes de la fecha de la presentación de la solicitud o del acuerdo que inicie el procedimiento

64
 Por lo hasta aquí expuesto, es posible afirmar que los pequeños asentamientos humanos no necesitaron de la
concesión que otorgaba la Secretaría de Recursos Hidráulicos para satisfacer sus usos domésticos, porque según
el marco jurídico de la legislación agraria vigente, en ese entonces era suficiente conformar un nuevo centro de
población agrícola, una comunidad agraria, o un ejido y solicitar el recurso por la vía de una asignación.

c) El abasto de agua doméstica a principios de siglo. Pueblos o ayuntamientos

Durante las dos últimas décadas del siglo pasado se emitieron cuatro disposiciones por las cuales se les asignó a
los ayuntamientos el abasto de agua para uso doméstico en su jurisdicción administrativa, y con ello la facultad
para manejar la infraestructura hidráulica y administrar dicho servicio público.
Tales disposiciones fueron las siguientes: en 1980, un Acuerdo de transferencia de los sistemas de agua entubada
que manejaba el gobierno federal; en 1983, una reforma al artículo 115 constitucional; y en 1992 la emisión de
nuevas leyes en materia agraria y de aguas nacionales.
El 29 de octubre de 1980 se firmó el denominado Acuerdo presidencial, para que la entonces Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas entregara a los gobiernos de los estados, y en algunos casos a los
ayuntamientos, la totalidad de sistemas de agua potable que manejaba directamente o mediante los organismos
creados para tal efecto. Tras la entrega, cesaron las Juntas Federales de Agua Potable y se derogó su reglamento
emitido en 1949. Además, en el mencionado acuerdo se estipuló que era necesario emitir leyes estatales u
ordenamientos municipales para regular el servicio público de abastecimiento de agua potable y alcantarillado.185
Otra acción gubernamental que contribuyó al proceso indicado, fue la reforma al artículo 115 constitucional de
febrero de 1983, por lo que en su fracción tercera dice:

Los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes,
tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) agua potable y alcantarillado;… Los municipios de
un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la Ley, podrán coordinarse o
asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.186

En febrero de 1992 se derogó la Ley federal de reforma agraria de 1971, y se emitió la Ley agraria vigente hasta
ahora, es reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia agraria. La nueva Ley especifica que en lo no
previsto por ella se aplicará supletoriamente la legislación civil federal, y en su caso mercantil según la materia de
que se trate.187 Y respecto de los ejidos y comunidades agrarias, así como su organización interna señala lo siguiente:

de oficio, excepto cuando se trate de la creación de un nuevo centro de población o del acomodo en tierras ejidales excedentes; III.
Trabajar personalmente la tierra, como ocupación habitual; IV. No poseer a nombre propio y a título de dominio tierras en extensión
igual o mayor al mínimo establecido para la unidad de dotación; V. No poseer un capital individual en la industria o en el comercio
mayor de diez mil pesos, o un capital agrícola mayor de veinte mil pesos;… Artículo 242. Procederá la creación de un nuevo centro
de población, cuando las necesidades del grupo capacitado para constituirlo no puedan satisfacerse por los procesos de restitución,
dotación o ampliación de ejidos, o de acomodo de otros ejidos.” (en INCA, Op. Cit., p. 99,100 y 118).
185   Véase SAHOP (1981). Entrega de los sistemas de agua potable y alcantarillado, pp. 8,13, 14 y 16.
186   Véase reformas al Artículo 115 constitucional, en Felipe Tena Ramírez, Op. Cit., p. 1022.
187   Véase artículos 1 y 2, en Procuraduría Agraria (1997) Legislación agraria, p. 39.

65
 Artículo 9. Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio
y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier
otro título; Artículo 10. Los ejidos operan de acuerdo con su reglamento interno, sin más limitaciones
en sus actividades que las que dispone la ley. Su reglamento se inscribirá en el Registro Agrario Nacional,
y deberá contener las bases generales para la organización económica y social del ejido que se adopten
libremente, los requisitos para admitir nuevos ejidatarios, las reglas para el aprovechamiento de las tierras
de uso común…; Artículo 21. Son órganos de los ejidos: I. La asamblea; II. El comisariado ejidal; III. El
consejo de vigilancia; Artículo 22. El órgano supremo del ejido es la asamblea, en la que participan todos
los ejidatarios…; Artículo 23. La asamblea se reunirá por lo menos una vez cada seis meses… Serán de la
competencia exclusiva de la asamblea los siguientes asuntos: I. Formulación y modificación del reglamento
interno del ejido;… XII. Terminación del régimen ejidal cuando, previo dictamen de la Procuraduría
Agraria solicitado por el núcleo de población, se determine que ya no existen las condiciones para su
permanencia;… Artículo 29. Cuando la asamblea resuelva terminar el régimen ejidal, el acuerdo respectivo
será publicado en el Diario Oficial de la Federación y en el periódico de mayor circulación en la localidad en
la que se ubique el ejido. Previa liquidación de las obligaciones subsistentes del ejido, las tierras ejidales, con
excepción de las que constituyan el área necesaria para el asentamiento humano, serán asignadas en pleno
dominio a los ejidatarios de acuerdo a los derechos que les correspondan;… Artículo 98. El reconocimiento
como comunidad a los núcleos agrarios deriva de los siguiente procedimientos: I. Una acción agraria de
restitución para las comunidades despojadas de su propiedad…; Artículo 99. Los efectos jurídicos del
reconocimiento de la comunidad son: I. La personalidad jurídica del núcleo de población y su propiedad
sobre la tierra; II. La existencia del Comisariado de Bienes Comunales como órgano de representación
y gestión administrativa…; III. La protección especial a las tierras comunales que las hace inalienables,
imprescriptibles e inembargables…; IV. Los derechos y las obligaciones de los comuneros conforme a la
ley y el estatuto comunal;…Artículo 106. Las tierras que correspondan a los grupos indígenas deberán ser
protegidas por la autoridades,…; Artículo 107. Son aplicables a las comunidades todas las disposiciones
que para los ejidos prevé esta ley, en lo que no contravenga a este capítulo.188

De acuerdo con lo anterior, los ejidos y las comunidades agrarias poseen personalidad jurídica, su patrimonio
lo constituyen las tierras que les fueron dotadas, se rigen internamente por el reglamento del ejido o por el estatuto
comunal, respectivamente, y tienen en el comisariado a un órgano de representación y administración.
Como quedó de manifiesto, la Ley agraria de 1992 prevé la terminación del régimen ejidal y la asignación
del pleno dominio de las tierras ejidales a los ejidatarios, pero no especifica nada respecto de las aguas para uso
doméstico. Esto es así porque desde diciembre de 1992, las aguas de los ejidos y comunidades agrarias son materia
de la Ley de aguas nacionales vigente, y en su caso, la Ley agraria solo menciona que:

Artículo 52. El uso y aprovechamiento de las aguas ejidales corresponde a los propios ejidos y a los
ejidatarios, según se trate de tierras comunes o parceladas; Artículo 53. La distribución, servidumbres de
uso y paso, mantenimiento, contribuciones, tarifas, transmisiones de derechos y demás aspectos relativos al
uso de volúmenes de agua de los ejidos estarán regidos por lo dispuesto en las leyes y normatividad de la

188   En Procuraduría Agraria, Op. Cit., pp. 41,44, 48 y 69.

66
 materia; Artículo 54. Los núcleos de población ejidal beneficiados con aguas correspondientes a distritos
de riego u otros sistemas de abastecimiento están obligados a cubrir las tarifas aplicables; Artículo 55.
Los aguajes comprendidos dentro de las tierras ejidales, siempre que no hayan sido legalmente asignados
individualmente, serán de uso común y su aprovechamiento se hará conforme lo disponga el reglamento
interno del ejido o, en su defecto, de acuerdo con la costumbre de cada ejido, siempre que no contravenga
la ley y normatividad en la materia.189

De acuerdo con lo anterior, desde 1992 lo relativo a las restituciones, dotaciones o accesiones de aguas otorgadas
a ejidos, comunidades agrarias, o nuevos centros de población, son de competencia exclusiva de la autoridad nacional
hidráulica en turno, la denominada Comisión Nacional del Agua.
A partir de la revisión a la Ley de aguas de 1992, se destacan sus reformas realizadas en 2003, no obstante en
términos generales tienen el mismo contenido con la excepción de ciertas particularidades en materia de agua para
consumo humano, mismas que se anotaran de manera puntual en los siguientes párrafos.
De manera similar que las leyes anteriores, la de 1992 declaró como aguas de la nación a las enunciadas
en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, e indica el libre acceso, la asignación, y la concesión como
mecanismo para su aprovechamiento.190 Bajo tal marco jurídico las dependencias y organismos descentralizados de
la administración pública federal, estatal o municipal, pueden solicitar asignaciones y las personas físicas o morales
únicamente concesiones.191
Si bien se considera la modalidad de libre alumbramiento en el caso de las aguas subterráneas, no es del todo
posible, debido a que en la ley y su reglamento se menciona de manera puntual que forzosamente todo título de
concesión o asignación debe estar inscrito en el denominado Registro Público de Derechos de Agua. Y para los

189   En Procuraduría Agraria, Op. Cit., p. 55.

190   Véase el artículo 16, en CNA (1994). Ley de aguas nacionales y su Reglamento, p. 23.
191   Para cada modalidad la Ley de aguas nacionales de 1992 dice lo siguiente: “Artículo 17. Es libre la explotación, uso y
aprovechamiento de las aguas nacionales superficiales por medios manuales para fines domésticos y de abrevadero, siempre que no
se desvíen de su cauce ni se produzca una alteración en su calidad o una disminución significativa en su caudal…; Artículo 18. Las
aguas nacionales del subsuelo podrán ser libremente alumbradas mediante obras artificiales, excepto cuando el Ejecutivo federal por
causas de interés público reglamente su extracción y utilización establezca zonas de veda o declare su reserva. Independientemente de
lo anterior, la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas del subsuelo causará las contribuciones fiscales que señale la ley. En las
declaraciones fiscales correspondientes se deberá señalar que se encuentra inscrito en el Registro Público de los Derechos del Agua, en
los términos de la presente ley;… Artículo 20. La explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales por parte de las personas
físicas o morales se realizará mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal a través de la Comisión, de acuerdo con las reglas
y condiciones que establece la ley y su reglamento. La explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por dependencias y
organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal o municipal, se podrá realizar mediante asignación otorgada
por la Comisión;… Artículo 44. La explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales superficiales o del subsuelo por parte de
los sistemas estatales o municipales de agua potable o alcantarillado, se efectuará mediante asignación que otorgue la Comisión,… Las
asignaciones de aguas nacionales a centros de población que se hubieran otorgado a los ayuntamientos o a las entidades federativas
que administren los respectivos sistemas de agua potable y alcantarillado, subsistirán aun cuando estos sistemas sean administrados
por entidades paraestatales o paramunicipales, o se concesionen a particulares por la autoridad competente” (en CNA, [Link]., pp.23,
24 y35).

67
aprovechamientos a realizarse en zonas reglamentadas o con veda, también se especifica que las aguas libremente
alumbradas requieren de una concesión o asignación para su uso.192
Sobre las personas físicas o morales y su derecho a pedir aguas nacionales mediante una concesión se dice que:

Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por: …; VII. Persona física o moral: los individuos, los
ejidos, las comunidades, las asociaciones, las sociedades y las demás instituciones a las que la ley reconozca
personalidad jurídica, con las modalidades y limitaciones que establezca la misma.193

En el Reglamento de la Ley se especificó lo que se entiende por organización de los usuarios y el mecanismo
para que estos obtengan una concesión de acuerdo con lo siguiente:

Artículo 18. Los usuarios podrán explotar, usar o aprovechar el agua, directamente o a través de la forma de
organización que mejor les convenga, para lo cual se podrán constituir en alguna de las personas morales
reconocidas en la legislación vigente.194

En el caso de las aguas nacionales para uso doméstico, interesa abordar a mayor detalle las opciones que el
marco legal vigente le da a las asociaciones de usuarios, y con lo expuesto hasta aquí resulta que únicamente tienen
la vía de las concesiones para obtener derechos de aguas.
En concreto, tanto la ley como su reglamento establecen tres requisitos mínimos: que el municipio no pueda
prestar directamente el servicio; que el ayuntamiento respectivo ceda tal atribución a través de un acuerdo a favor de
terceros, y que el ejido, la comunidad u organización de colonos o usuarios, que solicita la concesión tenga la figura
jurídica de persona moral en los términos establecidos por la misma Ley de aguas nacionales.
Además, en el reglamento se especifica que la asignación se otorgará a nombre de los municipios y que en caso
de que este último concesione a terceros o a usuarios, la respectiva asignación permanece a nombre del municipio
en cuestión.195

192   Véase artículos 30 y 42 de la Ley de aguas nacionales y artículo 57 de su Reglamento, en CNA, Op. Cit., pp. 29, 34 y 104.
193   En CNA, Op. Cit., p. 12.
194   Ibíd., p. 89.
195   El Reglamento de la Ley de 1992 dice lo siguiente: “Artículo 81. La explotación, uso o aprovechamiento de aguas
nacionales, superficiales o del subsuelo para centros de población o asentamientos humanos, se efectuará mediante asignación
para uso público urbano que otorgue la comisión, en términos del artículo 44 de la ley. La Comisión otorgará la asignación a los
respectivos municipios o en su caso al Gobierno del Distrito Federal; Artículo 82. La Comisión podrá otorgar: I. La asignación
de agua a organismos o entidades paraestatales o paramunicipales que administren los sistemas de agua potable y alcantarillado
de los municipios, así como de las zonas conurbanas o intermunicipales; II. La concesión de agua para servicio público urbano
a ejidos, comunidades, organizaciones de colonos o usuarios que administren sistemas de agua potable y alcantarillado; III.
La concesión de agua para empresas que administren fraccionamientos. El otorgamiento de las concesiones o asignaciones a
que se refiere el presente artículo, se efectuará en caso de que el municipio no pueda prestar directamente el servicio o cuando
medie acuerdo favorable del mismo. En caso de que conforme a la ley se concesionen por el municipio, total o parcialmente,
los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, las asignaciones de agua que expida la Comisión se harán en todo caso a
los municipios que tienen a su cargo la prestación de dicho servicio público.” (en CNA, Op. Cit., p. 115).

68
 En tales circunstancias, el hecho de que se otorgue una concesión a ejidos, comunidades u organizaciones
de colonos, está a criterio del ayuntamiento. Por tanto es posible suponer que en caso de que este niegue su
consentimiento, la solicitud de concesión no procede, debido a que no se cumple el requisito de que medie acuerdo
favorable entre municipio y solicitante.
En el Reglamento también se establece el procedimiento en el caso de que un ayuntamiento concesione el
servicio a alguna de las organizaciones arriba indicadas, y dice que:

Artículo 29. Las solicitudes de concesiones o asignaciones podrán ser presentadas tanto por personas
físicas como por personas morales, debiendo acreditar estas últimas su existencia legal, así como la
personalidad jurídica del promovente;… Artículo 31. Las solicitudes de concesión o asignación deberán…
ir acompañadas por los siguientes documentos: I. Los que acrediten la personalidad con que se ostenta
el solicitante, en su caso; II. La copia del acta constitutiva cuando se trate de persona moral; III. El que
acredite la propiedad o posesión del terreno en donde se localice el aprovechamiento de aguas del subsuelo,
así como, en su caso, la solicitud de las servidumbres que se requieran; IV. El croquis de localización del
aprovechamiento, incluidos los puntos de descarga y, en su caso, los planos de los terrenos que van a
ocuparse con las distintas obras e instalaciones…; Artículo 32. Las solicitudes de concesión o asignación
que se presenten para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales superficiales o del
subsuelo, solo se acompañarán de los documentos a que se refieren las fracciones I a IV del artículo
anterior, cuando se trate de extracción de agua: I. exclusivamente para uso doméstico en zonas rurales;…
III. Para uso público y urbano en localidades con menos de 500 habitantes.196

De la cita anterior se deduce que bajo el marco jurídico vigente todo centro de población con menos de 500
habitantes, que requiera aguas nacionales para usos domésticos y las solicite por la vía de la concesión, requiere de
manera previa conformar una persona moral y presentar ante las instancias correspondientes la copia de su acta
constitutiva, así como del título de propiedad del predio donde se ubicará la obra de extracción cuando se trate de
aguas subterráneas.
Para mayor precisión en los casos de abasto a ejidos y comunidades, la legislación consultada refiere lo siguiente:

Artículo 50. Se podrá otorgar concesión a: …; II. Personas morales para administrar u operar un sistema
de riego o para la explotación, uso o aprovechamiento común de aguas nacionales para fines agrícolas.
Artículo 51. Para la administración y operación de los sistemas o para el aprovechamiento común de
las aguas a que se refiere la fracción II del artículo anterior, las personas morales deberán contar con un
reglamento que incluya: I. La distribución y administración de las aguas concesionadas, así como la forma
en que se tomarán las decisiones por el conjunto de usuarios;… III. La forma de operación, conservación
y mantenimiento, así como para efectuar inversiones para el mejoramiento de la infraestructura o sistema
común, y la forma en que se recuperarán los costos incurridos. Será obligatorio para los miembros o
usuarios el pago de las cuotas fijadas para seguir recibiendo el servicio o efectuar el aprovechamiento; IV.
Los derechos y obligaciones de los miembros o usuarios, así como las sanciones por incumplimiento;…
VI. Los términos y condiciones en los que se podrán transmitir total o parcialmente a terceras personas

196   Ibíd., p. 95-96.

69
 el título de concesión, o los excedentes de aguas que se obtengan;… VIII. La forma y términos en que se
procederá a la fusión, escisión, extinción y liquidación;…
Artículo 55. La explotación, uso o aprovechamiento de aguas en ejidos y comunidades para el asentamiento
humano o para tierras de uso común se efectuarán conforme lo disponga el reglamento que a efecto
formule el ejido o comunidad, tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 51.197

Como se deja constancia en las citas anteriores la Ley de aguas resulta poco clara al referirse al agua para usos
domésticos en ejidos y comunidades. No obstante especifica la obligatoriedad de formular un Reglamento en los
términos establecidos por la misma ley, establece la posibilidad de que tanto ejidos como comunidades transfieran
a terceros sus derechos o sus excedentes de agua a terceros, y la posible extinción de la persona moral que solicita
y obtiene tal concesión para el abasto a asociaciones de colonos o usuarios.
Ante tales escenarios, resulta conveniente enfatizar que ni en Ley de aguas nacionales ni en su Reglamento, se
hace mención a las restituciones o dotaciones de aguas que se mencionan en el apartado anterior, y que el mismo
Estado mexicano otorgó para dar cumplimiento a lo establecido en la legislación agraria.
Tampoco se deja en claro si tales restituciones o dotaciones simplemente son canjeadas por una concesión, si
este fuese el caso, en ninguno de los dos ordenamientos jurídicos se especifica el procedimiento para retirar del
Registro Agrario Nacional la resolución presidencial que otorgó las aguas, para posteriormente inscribir la nueva
concesión en el correspondiente Registro Público de Derechos de Agua.
Cabe destacar que en los primeros años de este siglo, se realizaron reformas al marco jurídico de las aguas
nacionales. En agosto de 2002, se reformó el Reglamento de la ley, y en diciembre de 2003 la propia ley.
De acuerdo con la revisión de ambas disposiciones, es posible señalar que las reformas no alteraron en absoluto
las tres modalidades para obtener aguas nacionales, libre acceso, asignación y concesión. Pero, tras las nuevas
disposiciones, se define de manera previa cada una de estas en los términos siguientes:

Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por: …VIII. Asignación: Título que otorga el
Ejecutivo Federal, a través de la Comisión o del Organismo de Cuenca que corresponda, conforme a sus
respectivas competencias, para realizar la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, a
los municipios, a los estados o al Distrito Federal, destinadas a los servicio de agua con carácter público
urbano o doméstico;… XIII. Concesión: Título que otorga el Ejecutivo Federal, a través de la Comisión o
del Organismo de Cuenca que corresponda, conforme a sus respectivas competencias, para la explotación,
uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, y de sus bienes inherentes, a las personas físicas o morales
de carácter público y privado, excepto los títulos de asignación.198
Artículo 17. Es libre la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales superficiales por
medios manuales para usos domésticos conforme a la fracción LVI del artículo 3 de esta Ley, siempre que
no se desvíen de su cauce ni se produzca una alteración en su calidad o una disminución significativa en su
caudal…; Artículo 18. Las aguas nacionales del subsuelo podrán ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales, sin contar con concesión o asignación, excepto cuando el Ejecutivo Federal establezca zonas
reglamentadas para su extracción y para su explotación, uso o aprovechamiento, así como zonas de veda

197   Ibíd., p. 37-39.

198   En CONAGUA (2004). Ley de aguas nacionales, México, CONAGUA, p. 2.

70
 o zonas de reserva. Independientemente de lo anterior… En las declaraciones fiscales correspondientes,
el concesionario o asignatario deberá señalar que su aprovechamiento se encuentra inscrito en el Registro
Público de Derechos de Agua.199

En lo referente al abasto de agua para usos públicos y domésticos de los pequeños centros de población, así
como en ejidos o comunidades, continua vigente lo dispuesto hasta antes de las respectivas reformas de 2002 y
2003. De esto resulta que este tipo de usuarios, al igual que las organizaciones de colonos, acceden a las aguas bajo
las mismas condiciones desde 1992.
Una diferencia entre la Ley de 1992 y sus reformas de 2003, es lo relativo al tiempo de vigencia de las concesiones
y las asignaciones, así como a la forma de solicitar la renovación de dichos títulos.
En 1992 se estableció un rango que va de los cinco hasta 50 años,200 y tras las reformas las modificaciones
respectivas indican que:

Artículo 24. El término de la concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales
no seré menor de cinco ni mayor de treinta años, de acuerdo con la prelación del uso específico del cual se
trate,… Las concesiones o asignaciones… serán objeto de prórroga hasta por igual término y características
del título vigente por el que se hubieren otorgado, siempre y cuando sus titulares no incurrieren en las
causales de terminación previstas en la presente Ley… y lo soliciten dentro de los últimos cinco años
previos al término de su vigencia, al menos seis meses antes de su vencimiento. La falta de presentación de
la solicitud a que se refiere este artículo dentro del plazo establecido, se considera como renuncia al derecho
de solicitar la prórroga.201

Por último se resalta el hecho de que fue en los artículos transitorios de la Ley ya reformada, donde se estableció
lo relativo a las concesiones o asignaciones otorgadas en el periodo 1992 a 2003, al igual que lo concerniente a los
trámites que estaban en proceso en el momento de que se emitieron las reformas. Y para esto se dijo lo siguiente:

Noveno. Seguirán vigentes las concesiones, asignaciones,… y en general, todas las autorizaciones otorgadas
a favor de las personas físicas o morales, de conformidad con las reformas, adiciones y derogaciones que se
realizan a la Ley de aguas nacionales mediante el presente Decreto, así como los demás actos válidos que
hayan sido inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua;… Décimo Sexto. Los procedimientos
administrativos que se encuentren en trámite al momento de la entrada en vigor del presente Decreto, se
resolverán en los términos de la Ley vigente con anterioridad al presente Decreto que reforma, adiciona, y
deroga diversas disposiciones de la Ley de aguas nacionales.202

Con lo hasta aquí expuesto, se puede afirmar que a partir de 2004 se redujeron 20 años de vigencia a concesiones
y asignaciones. También es de resaltar la negativa inicial a renovar de manera continua los derechos otorgados, toda

199   Ibíd., pp. 44-45.

200   Véase artículo 24, en CNA Op., Cit, p. 25.
201   Véase CONAGUA, Op., Cit., p. 51.
202   Ibíd., pp. 113 y 115.

71
vez que se considera únicamente la posibilidad de solicitar una prórroga, misma que puede ser desechada a causa
de no presentarse en los tiempos y formas señaladas en la cita anterior.
Grosso modo, este nuevo ordenamiento en la materia, se puede considerar como un acto de expropiación irregular
para las personas físicas o morales con títulos cuya vigencia se otorgó por tiempo indefinido, lo mismo se puede
decir para ejidos o comunidades agrarias con restituciones otorgadas sin fecha de vencimiento.
Por último, también es pertinente subrayar que tras las reformas, la ley y su reglamento, omiten mencionar
cómo se compensará al afectado en el caso de que no solicite la prorroga mencionada, o que se le niegue. De lo que
resulta que únicamente con un acto administrativo el Ejecutivo Federal está en condiciones de cancelar los títulos
respectivos sin previo aviso y sin ningún tipo de compensación.

La modernización de sistemas. Una política de Estado

Como se dijo en la introducción de este libro, la tercera década del siglo pasado inauguró la intervención
continua del gobierno central en materia de salubridad pública en zonas rurales, y uno de los principales
componentes fue la modernización de los sistemas de abasto de agua para consumo humano. Y así, durante el
siglo pasado, se ejecutaron cuando menos seis programas de cobertura nacional, para atender en específico a
centros de población que no rebasaran los 2,500 habitantes.
Como se verá en este apartado, tales programas tuvieron reglas de operación que involucraron de manera
directa a los usuarios tanto en la construcción de los nuevos sistemas como en aportar recursos para la nueva
infraestructura, y una vez concluidas las obras en su recepción para su manejo.

a) Los inicios del siglo modernizador

En el periodo del presidente Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940) se elaboró el primer instrumento para la
acción planificada del gobierno central, el denominado Primer Plan Sexenal 1934-1940, mismo que consideró
dos apartados relativos al abasto de agua en pequeños poblados: obras constructivas de las comunidades y
salubridad pública.203
En el primero, se dijo que las comunidades emprenderían las obras, que cada entidad federativa formaría un
programa de las obras por realizar, que estas estarían bajo la responsabilidad de los gobiernos estatales y municipales,
y que en los casos donde el costo excedía la capacidad financiera de los beneficiados se otorgaría subvenciones de
los gobiernos estatales.204
En el segundo, se especificó que la introducción de agua entubada mejoraría las condiciones sanitarias
de los centros de población, y que dicha política estaría a cargo del Departamento de Salubridad Pública, que
los ayuntamientos estaban obligados a realizar la promoción para introducir esta nueva modalidad, y que los
gobernadores de las entidades federativas también estaban obligados a cooperar para ello.205
Como complemento a lo anterior el presidente Lázaro Cárdenas emitió, el 25 de abril de 1935, una Ley en la
que autorizó a la Secretaría de Hacienda para que entregara al Departamento de Salubridad Pública la cantidad de
un millón 500 mil pesos. Los cuales se destinaron a cubrir parcialmente el costo de las obras ejecutadas en poblados
que no tuvieran la capacidad para saldarlas y que no fuesen cabeceras municipales.206
203   Véase SPP (1985 a) Op. Cit., pp. 212 y 226.
204   Ibíd., pp. 226-227.
205   Ibíd., pp. 213-214.
206   Véase Jose Luís Bibriesca (1959). Op. Cit., pp. 102-103; SRH (1976). La obra hidráulica de México a través de los informes presidenciales.

72
 Para el Segundo Plan Sexenal 1940-1946 solo se incluyó el rubro de salubridad pública, y todo lo referente en
la materia continuó a cargo del Departamento de Salubridad. Una excepción fueron los ejidos para los cuales se
dispuso que al tramitarse las dotaciones de aguas para usos agrícolas también se estudiaría la posibilidad de dotar
agua para las colectividades.207
José Luís Bibriesca refiere la participación de la Secretaría de Agricultura y el Departamento Agrario en materia
de aguas, y señala que esto no solo se limitaron a perforar pozos para irrigación. Menciona de manera contundente
que también construyeron pequeñas obras, las cuales consistían básicamente en líneas para abastecer hidrantes
públicos, lo mismo que tanques reguladores dotados con llaves públicas.208
Por tanto, se puede asegurar que durante la primera mitad del siglo pasado, tanto el Departamento Agrario como
el de Salubridad, tuvieron un importante papel en materia de dotación de sistemas de agua entubada a poblados
rurales.

b) La institucionalización de la política pública y la injerencia de Secretarías de Estado

Ya se dijo en páginas anteriores que tras la creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, se pretendió
centralizar todas las acciones que en materia de aguas realizaba el Estado mexicano, pero por distintas
circunstancias, en el caso específico del agua para uso doméstico de pequeños pueblos, la pretendida
centralización no se logró.
En este apartado interesa documentar el papel de la Secretaría de Salubridad y Asistencia en la modernización
de los sistemas de abasto y dejar constancia de su injerencia al menos entre 1963 y 1980, cuando dejó sus
atribuciones a la naciente Secretaría de Asentamiento Humanos y Obras Públicas.
El retorno de la Secretaría en cuestión, que aparentemente estuvo en suspenso de 1947 a 1963, se dio en el
marco de la Carta de Punta del Este, suscrita por el presidente Adolfo López Mateos (1958-1964) en agosto de
1961.
Para dar cumplimiento a los acuerdos contraídos, se emitió el Plan de Acción Inmediata (1962-1964), a través del
cual se evaluó el monto y características con las cuales el país ingresó a los fondos de la Alianza para el Progreso.209
Como se deja constancia en el documento consultado, uno de los rubros en los cuales se invirtieron los fondos de
la alianza se denominó Inversiones de Beneficio Social, mismo que consideraba un apartado de Servicios Públicos
Urbanos y Rurales con el objetivo central de dotar con el servicio de agua entubada a más de cinco millones de
mexicanos.210

Volumen II, p. 146. Respecto de la ejecución del primer programa nacional de introducción de agua entubada a pequeños poblados,
Diana Birrichaga (2007) dice que únicamente serían beneficiados diez poblados por cada estado de la república, y para el caso
concreto del Estado de México, documenta que los criterios de selección fueron los siguientes: los recursos que cada pueblo podía
aportar en la construcción del sistema, incluyendo principalmente el trabajo de los pobladores y los materiales pétreos necesarios; que
los pueblos tuviesen un rango de población de entre 200 y 800 habitantes, y que si existía más de una solicitud por municipio se daba
la prioridad de formar una red de distribución multicomunitaria.
207   Véase SPP (1985 a) Op. Cit., pp. 315.
208   Jose Luís Bibriesca (1959). Op. Cit., pp. 104-105.
209   Véase SPP (1985 b). Antología de la planeación en México, Volumen 3, pp. 25-26.
210   Ibíd., p. 59.

73
 Es de destacar que hacia el mes de enero de 1963 llegó a México el denominado Comité de los Nueve, con la
encomienda de evaluar el impacto de Plan de Acción Inmediata. Tras la visita se aprobó una primera etapa para
financiar el mencionado apartado de servicios públicos, mismo que estuvo a cargo de la Secretaría de Recursos
Hidráulicos. Así, se planteó como objetivo que, para 1971, el 70% de la población urbana del entonces Distrito
Federal contaría con sistemas de agua potable, lo mismo se dijo para el 50% del total de la población rural que para
aquellos años vivían en centros de población de 500 o más habitantes.211
Es de resaltar que, de acuerdo con la información consultada hasta el momento, se pone en duda la participación
de la Secretaría de Recursos Hidráulicos en las zonas rurales y en concreto para los programas mencionados.
Para ahondar en lo anterior, se hace mención al 5º Informe presidencial de Adolfo López Mateos, donde se lee
que la Secretaría de Salubridad y Asistencia tuvo a su cargo desde el mes de febrero de 1963, un programa específico
para dotar de agua potable a núcleos de población campesina con menos de 2,000 habitantes. El mismo mandatario
refirió que los beneficiaros aportaron trabajo y dinero para la construcción de un total de 576 nuevas obras, y que
para ello se perforaron 458 pozos, se captaron 118 manantiales, se instalaron 12,300 hidrantes, se construyeron 502
unidades de agua, que incluían lavaderos y baños públicos, y que en algunos casos se construyeron abrevaderos para
el ganado.212 Para 1964, entre los resultados alcanzados por dicha secretaria y lo pueblos beneficiados se enumeran
1,318 obras para la dotación de agua entubada, las cuales incluyeron 885 unidades de agua, 12,000 hidrantes y 395
abrevaderos.213
En el periodo presidencial de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) se aplicaron fondos para continuar con la
política pública mencionada a través del Programa del Sector Público (1966-1970), para lo cual se incluyó el rubro de
Bienestar Social que contenía el apartado específico de Agua potable y Alcantarillado. Tales acciones se justificaron
con el argumento de que en 1965 un total de 8.4 millones de mexicanos vivían en centros de población con 500
habitantes o menos, y otros 10.5 millones en poblados con un rango de entre 500 a 2,500 habitantes.214
La instancia que ejecutó dicho programa fue la denominada Comisión Constructora e Ingeniería Sanitaria,
dependiente de la Secretaría de Salubridad y Asistencia.215 Y como se puede leer en los informes de esta Secretaría,
el criterio para el universo de población que se atendió se debe a que solo entre cien familias o más era posible
distribuir los costos de operación de los respectivos sistema. Es pertinente señalar que en algunos de los reportes
consultados también se lee que los recursos erogados los aportaron los gobiernos estatales, y que las comunidades
aportaron materiales de la región y mano de obra no calificada.216
Con respecto de las actividades de la Secretaría, se menciona que eran básicamente nueve, de acuerdo con
el siguiente orden: el estudio del poblado beneficiado, el proyecto de la red de distribución, la captación de la
fuente, el tanque elevado o superficial según el caso, la línea de conducción necesaria, la primera etapa de la
red de distribución que era como mínimo el 30.0% del total, la instalación de los hidrantes necesarios para el
aprovechamiento inmediato del sistema, la construcción de la caseta y dotación del equipo de bombeo en su caso,

211   Ibíd., p. 147.

212   Véase SRH, Op. Cit., pp. 191-192.
213   Ibíd., p. 93.
214   Véase SPP (1985 b). pp. 400-401.
215   Véase SSA (1965, 1967). Agua potable rural.
216   Véase SSA (1965). Op. Cit., pp. 1-2 y (1967) Op. Cit., pp. 2-3.

74
y la construcción de una unidad de baños y lavaderos cuando del estudio del poblado resultaba un desarrollo lento
del sistema de abastecimiento.217
Según informó la Secretaría de Salubridad y Asistencia en su momento, hacia 1965 se construyeron 340
obras y 54 unidades de agua con baños y lavaderos, y para 1967 un total de 475 obras y 37 unidades de agua
con su respectivo equipamiento. También se puede leer que la totalidad de obras se entregaron a los centros de
población beneficiados, y que para su administración, operación, mantenimiento y ampliación se conformaron las
denominadas Juntas Rurales de Agua Potable.218 Con respecto de la conformación de estas juntas, como ya se dijo
en otros apartados, tenían diez integrantes quienes ocupaban los cargos de presidente, secretario, tesorero, primer
vocal y segundo vocal, con sus respectivos suplentes.219
Con Luís Echeverría Álvarez (1970-1976) se puso en marcha el Programa de Inversión Financiamiento del
Sector Público Federal, en el cual se incluyeron los rubros denominados Bienestar Social y Programas Regionales.
El segundo consideró en específico a los pequeños centros de población bajo el concepto de comunidades rurales, y
con este se beneficiaron a 11,235 pueblos, con obras de agua potable y pequeños bordos para el regadío. El segundo
incluyó un concepto para Servicios Urbanos, con el objetivo de alcanzar un 80% de la población beneficiada.220
A mediados del sexenio siguiente, el de José López Portillo (1976-1982), se puso en marcha el programa SAHOP-
COPLAMAR, donde se estableció la colaboración de dos instancias federales en materia de agua potable y caminos
para zonas marginadas, la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, y la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, conocidas popularmente como COPLAMAR y SAHOP,
por sus siglas. Dicho programa tenía el objetivo dotar con agua entubada a quince millones de habitantes.221
Hasta aquí el bosquejo de la injerencia de la Secretaría de Salubridad en el ramo, que coincide con la década en
que el estado mexicano dio inicio a las políticas del nuevo federalismo tendientes a descentralizar o desconcentrar
funciones, y en materia de aguas con las transferencias de distritos de riego a los usuarios y de sistemas de agua
potable a los gobiernos estatales o municipales.
Como se dijo al principio del apartado, la constante en todos los programas públicos aquí reseñados es la
participación de los usuarios en la construcción y el manejo de la infraestructura hidráulica. Por lo que se tiene
elementos suficientes para afirmar que en la pequeña escala fue limitada, y en algunos casos nula, la participación de
la Secretaría de Recursos Hidráulicos, porque en los sistemas que construyó la Secretaría de Salubridad y Asistencia,
en todo momento se contempló el manejo por parte de los usuarios, es decir la autogestión.

d) La continuidad a inicios del presente siglo

La Comisión Nacional del Agua, como máxima autoridad en la materia, ejecuta desde 1992 el denominado
Programa Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales, el Prossapys,
por sus siglas, y tiene como objetivo modernizar los sistemas de agua para el abasto doméstico. Los recursos
ejercidos hasta ahora provienen de créditos del Banco Interamericano de Desarrollo, y la instancia encargada

217   Ibíd.
218   Ibíd.
219   Ibíd.
220   Véase SPP (1985 c), Op. Cit., pp. 31-32 y 75.
221   Véase COPLAMAR (1980), Convenio que establece el Programa SAHOP-COPLAMAR de agua potable y caminos para zonas marginadas,
México, COPLAMAR, 1980.

75
de ejecutarlo es la misma comisión con la participación de los gobiernos estatales y municipales, al igual que
con los organismos que estos niveles de gobierno designen para ello. 222
El universo a atender son los centros de población de hasta 2,500 habitantes, y su objetivo es incrementar la
cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento, para lo cual también se requiere de la participación de los
beneficiarios.223
Desde sus inicios, el programa ha incluido dos componentes para involucrar a los usuarios, y para su edición 2015
se denominaron Atención Social y Participación Comunitaria así como Desarrollo institucional y Fortalecimiento
a Ejecutores, respectivamente.
La primera ha mantenido más o menos constantes sus objetivos desde el inicio del programa, y para la edición
consultada eran los siguientes:

Este componente tiene como objetivo inducir la sostenibilidad de los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento en localidades beneficiadas con el programa menores a 2,500 habitantes,
mediante la incorporación de la población beneficiaria durante la planeación, la ejecución, operación y
mantenimiento de la infraestructura, y la creación de figuras organizativas comunitarias.
Cuando la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de agua potable y saneamiento
se deba llevar a cabo directamente por los organismos operadores estatales o municipales, en los casos que
así lo establezca la legislación estatal, las figuras organizativas actuarán como colaboradoras de los mismos
en las actividades que ambas partes acuerden.
Las actividades previstas a efectuar bajo este componente se realizarán en dos fases: A. Fase de
diagnóstico participativo y dictamen de factibilidad social, durante el diseño y elaboración de los proyectos
programados dentro del Componente de Infraestructura (Componente 1). B. Fase de consolidación de la
organización y participación comunitaria, a partir del proceso de construcción y hasta la entrega física de
las obras.
Con los recursos asignados a este componente se podrán financiar la contratación de servicios para
llevar a cabo, con la participación de la población beneficiaria en localidades menores a 2,500 habitantes,
las siguientes actividades: 1. Elaboración de diagnósticos participativos y dictámenes de factibilidad social
y acciones de promoción de la participación activa de los miembros de la comunidad; 2. Constitución
de figuras organizativas comunitarias que se responsabilicen o colaboren, en la administración y
funcionamiento sostenible de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento financiados con
recursos del Programa, fomentando en su integración la participación de las mujeres; 3. Capacitación a los
integrantes de las figuras organizativas para la operación y mantenimiento de los sistemas construidos y para
la gestión administrativa y financiera de los mismos, incluyendo posibles asesorías para el establecimiento
de fondos de reposición y emergencias; 4. Capacitación en aspectos de educación sanitaria y ambiental, así
como en contraloría social, al mayor número posible de integrantes de las localidades; 5. Asesoría y gastos
para la obtención de personalidad jurídica por parte de las organizaciones comunitarias; 6. Monitoreo del
mantenimiento y de la prestación de los servicios de las obras ejecutadas dentro del Programa. 224
222   Véase en línea el Manual de Operación y Procedimientos del Programa en su edición 2015, en [Link]
CONAGUA07/Noticias/MOP_PROSSAPYS_2015.pdf
223   Ibíd.
224   Véase CONAGUA (2011 y 2015). Manual de operaciones y procedimientos, México, CONAGUA, pp. 1-5 y pp. 4-10.

76
 La segunda también ha mantenido más o menos constante su finalidad, que es promover la participación social
para la planeación, el desarrollo y la operación de la infraestructura a través de la constitución de figuras organizativas
comunitarias, para lo cual se especifica lo siguiente:

Este componente busca continuar y profundizar las actividades de fortalecimiento de los Organismos
Participantes a nivel estatal y municipal, en materia de planeación sectorial, promoción y desarrollo del
Programa y atención a las localidades rurales.
Con los recursos asignados en este componente, se podrán financiar la adquisición de servicios de
consultoría para la preparación de estudios y asistencia técnica; la realización de acciones de capacitación
y divulgación; y la adquisición de materiales y equipos, para el desarrollo de los siguientes conceptos:
1. Diagnósticos sectoriales y planes de inversión relacionados con la infraestructura de agua potable y
saneamiento que permitan contar con una herramienta para la planeación de las acciones vinculadas con
la atención a localidades rurales menores a 2,500 habitantes; 2. Capacitación del personal en aspectos: a.
Administrativos b. Financieros c. Técnicos d. Sociales e. Ambientales f. Informáticos; 3. Adquisiciones de
equipos de cómputo (computadoras de escritorio y portátiles, impresoras, scanner y plotter), audiovisuales,
y de transporte, así como mobiliario y equipo de oficina y módulos de oficinas móviles. Podrán adquirirse
con recursos financieros propios de la contraparte estatal no mayor al 3%, del total de recursos financieros
de la contraparte asignados al Programa; 4. Elaboración de material de difusión y didáctico, como: a.
Guías b. Manuales c. Trípticos d. Folletos e. Mamparas; 5. Campañas itinerantes de instalación y reposición
de micromedidores y/o de facturación y cobranza, entre otras. Cuando la operación esté a cargo de un
organismo operador y con objeto de coadyuvar en el incremento y mejoramiento de la micromedición y de
su eficiencia comercial, las campañas serán dirigidas a localidades menores a 2,500 habitantes y que hayan
sido beneficiadas con infraestructura dentro de los cinco años inmediatos anteriores, mismas que opera y
administra el organismo operador; 6. Organización de talleres y seminarios regionales y nacionales, para
el intercambio de experiencias, difusión de lecciones aprendidas y diseminar mejores prácticas de temas
relacionados con el Programa; 7. Implementación de sistemas georreferenciados para el monitoreo de las
obras y el seguimiento post-construcción.225

De acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que el actual marco jurídico considera la colaboración de los
organismos operadores con las organizaciones comunitarias legalmente constituidas. Y que las obras construidas
con los fondos del Prossapys se entregan a las organizaciones que se constituyen como personas morales.
Una vez revisados los planes y programas en materia de modernización de sistemas de agua entubada que
estuvieron vigentes durante el siglo pasado y este que comienza, también se tienen los elementos suficientes para
señalar de manera contundente que más de setenta años de planeación y puesta en marcha de programas públicos
para esa finalidad, no han sido suficientes, y que tampoco los recursos propios han bastado, ya que de manera
recurrente se ha solicitado financiamiento internacional, lo mismo que la cooperación y la participación de los
beneficiarios.

225   Ibíd.

77
 3 CAPÍTULO
AGUA PARA USO DOMÉSTICO
EN CINCO MUNICIPIOS DEL
MEZQUITAL HIDALGUENSE

En este capítulo se presenta la información obtenida en los municipios

elegidos como zona de estudio: Ajacuba, El Arenal, Cardonal, San Salvador
y Santiago de Anaya, todos pertenecientes a la región conocida como Valle
del Mezquital.
Primero se presenta un bosquejo de las fuentes de agua que se han
utilizado para el consumo humano desde la época colonial hasta nuestros
días.
Como se verá en el apartado respectivo, el agua de lluvia captada en
jagüeyes fue de las principales y su uso se documenta hasta el siglo veinte.
Otra fuente de agua es la del subsuelo y se ha aprovechado de dos formas,
a través de manantiales o alumbrándolas mediante pozos artesianos. Los
primeros se siguen utilizando, ya sea a cielo abierto o mediante su captación

79
para distribuirla a través de sistemas de tubería en red. Los segundos, ya en desuso, se perforaban en las
cercanías de las viviendas.226
Entrado el siglo veinte, en los pequeños centros de población del Valle del Mezquital intervinieron la
Secretaría de Recursos Hidráulicos, el Gobierno del estado de Hidalgo, el Patrimonio Indígena del Valle del
Mezquital y los usuarios para modernizar o construir nuevas obras bajo la modalidad de los sistemas de tubería
en red en el contexto de la política nacional de salud pública.
Por tanto, el capítulo ilustra que en los municipios objeto de estudio se tienen sistemas que fueron
construidos o modernizados con recursos provenientes de distintas dependencias, y que a causa de esto su
manejo tuvo destinos diferentes. Así es posible encontrar sistemas que estuvieron a cargo de alguna Junta
Federal de Agua Potable, y posteriormente transferidos al gobierno estatal o municipal, otros que desde su
construcción o modernización se entregaron al municipio, y otros más que desde sus inicios fueron entregados
a los usuarios para su manejo.
En otro apartado se aborda el proceso de transferencia de los sistemas de agua potable que manejaba el
gobierno federal y fueron entregados al gobierno estatal o en su caso a los municipales. Como ya se indicó, tal
proceso data de la década de 1980, y en Hidalgo el gobierno federal entregó un total de dieciocho sistemas, de
los cuales cuatro se localizan en la zona de estudio.
También se da cuenta de los mecanismos por los cuales el gobierno estatal facultó a los ayuntamientos, para
que a través de una Dirección municipal de agua potable tengan a su cargo la dotación del servicio de agua
entubada en su jurisdicción administrativa, y cómo a partir de 1999, bajo el marco de la Ley Estatal de Agua
Potable y Alcantarillado, se fomenta la creación de organismos operadores para las tareas de administración,
operación y mantenimiento a nivel municipal o intermunicipal.
La segunda parte del capítulo contiene información específica para cada uno de los doce sistemas de agua
potable que estudiaron y del tipo de organización que los maneja. Se hace una reseña desde su origen hasta la
situación actual en cada uno, con el objeto de identificar qué dependencias participaron en su construcción y
su devenir en cuanto a su administración.
Se pone atención especial en las tareas de operación y administración, lo mismo que en el tipo de personal
que las realiza, si es contratado y devenga un salario, o por el contrario si son cargos honoríficos y de rotación
entre los mismos usuarios. Lo mismo aplica para la toma de decisiones respecto de las reglas de acceso y
exclusión, el monto y periodicidad de las cuotas o tarifas que se cobran por el servicio, y a los mecanismos de
contratación del personal empleado.
Por último se aborda la situación financiera de cada organización, para lo cual se pone atención a su capacidad
de cobro y los ingresos que obtiene, así como en los egresos que resultan por el manejo de la infraestructura
respectiva.

226   Dado que en este capítulo se utiliza constantemente los vocablos jagüey y pozo artesiano, es conveniente definir lo que es
cada uno. Pozo, es la perforación que se hace en la tierra para buscar una vena de agua, y un pozo artesiano es una perforación de gran
profundidad, para que el agua contenida entre dos capas subterráneas impermeables encuentre salida y suba naturalmente a mayor
o menor altura del suelo (Real Academia Española, 2001). Jagüey, sistema tradicional para captar y almacenar agua de escorrentía, se
compone de tres partes, una zona de captación donde cae el agua de lluvia y escurre hacia el punto más bajo, las obras de conducción
que permiten conducir la escorrentía y la obra de almacenamiento que es donde se retiene para su uso posterior (Galindo Escamilla,
2009).

80
 A partir de tal comparativo se muestra que los comités de usuarios son autosuficientes, y que tanto los
organismos operadores como las direcciones municipales son subsidiados con fondos públicos del municipio
correspondiente.

Tecnología y abasto de agua en la zona de estudio. Breves antecedentes

La información consultada permitió identificar que algunas referencias del siglo XVI dan constancia del uso
de manantiales y jagüeyes como las principales fuentes de abasto en la zona de estudio.
Peter Gerhard refiere, para lo que ahora se conoce como Valle del Mezquital, que era común el uso de
terrazas y jagüeyes para captar escorrentía. Al respecto dice:

El territorio otomí, especialmente la parte conocida como la Teotalpa, era y es muy seca, pero un ingenioso
sistema de retención de agua pluvial (jagüeyes y terrazas), más el uso extensivo de plantas xerófilas (como
el maguey y el nopal) hicieron posible mantener una población extraordinariamente densa.227

Otra fuente de información son las relaciones geográficas, y en la de Tolnacuchtla y su partido se mencionan
los pueblos que ahora se conocen como Actopan y Tepatepec. Sobre sus aguas dice los siguiente para el
primero y el segundo respectivamente:

Este d[ic]ho pu[ebl]o está poblado en tierra llana, rasa y cercada de cerros [y] de muchas fuentes de aguas
calientes… De las fuentes de aguas calientes que hay en este d[ic]ho pu[ebl]o, se riega parte de él… Esta
tierra no es muy fría; es seca: no tiene otra agua si no de jagüeyes, y de esta beben y se sirven. 228

En la Suma de Visitas se describe el pueblo de Ajacuba y al referir sus fuentes para el abasto de agua a sus
habitantes de aquel entonces, se menciona que:

Este pueblo es cercado de unos cerros en la parte del sur y del poniente, y de la parte del este tiene grandes
llanos; es tierra fría y seca: no tiene agua sino tres o quatro manantiales de agua callente la cual recogen
en una alberca grande, y quando está llena, de aquella riegan una sementera y beven de Xagueyes de agua
llovediza la cual les falta cassi quatro meses del año y an de traer agua de más de una legua lexos…229

Hacia la segunda mitad de la década de 1930 se realizaron los trabajos de la Comisión Geológica del Valle
del Mezquital, y en sus memorias publicadas se da cuenta de algunos de los recursos hídricos disponibles en
los municipios que conforman la zona de estudio. 230
El apartado de aguas de dichas memorias estuvo a cargo del ingeniero Luís Blázquez, quien refirió el
aprovechamiento de manantiales para abasto doméstico en tres municipios, seis en El Arenal, tres en Santiago
de Anaya, y uno en Cardonal. Así como el uso constante de 13 pozos, dos de los cuales estaban en Cardonal,

227   Peter Gerhard (1991). Congregaciones de indios en la Nueva España antes de 1570, p. 53.
228   Véase René Acuña (1986). Relaciones Geográficas del siglo XVI: México, tomo 3, pp. 127-130 y 150.
229   Véase Fernando del Paso y Troncoso (1905). Papeles de Nueva España, tomo 1, Suma de visitas…, pp. 20-21.
230   Véase UNAM (1938). Memoria de la comisión geológica del Valle del Mezquital, Hidalgo.

81
ocho en El Arenal y tres en Santiago de Anaya. Es de destacar que los pozos mencionados para ese entonces
registraban distintas profundidades, y que los rangos estaban entre los 3.0 y los 65.0 metros. 231
A la luz de la información consultada, se puede decir que finales de la segunda mitad siglo XX, el Valle
del Mezquital fue uno de los principales destinos del esfuerzo modernizador del Estado mexicano en materia
del agua potable rural, esto porque desde 1930 tuvieron injerencia en el ramo dependencias tales como el
Departamento de Asuntos Indígenas, el Departamento de Salubridad Pública, la Comisión Nacional de
Irrigación y el Gobierno del estado de Hidalgo. De lo cual dejaron constancia las notas periodísticas publicadas
en algunos diarios de circulación nacional, como El Universal, que el 8 de agosto de 1937 informaba lo siguiente:

Agua potable para la región del Mezquital. Intensa labor se ha venido realizando. Confirmando los datos que se
dieron a la publicidad, recientemente, acerca de los trabajos que ejecuta la Comisión Nacional de Irrigación
en el Estado de Hidalgo para el abastecimiento de agua potable a unos pueblos de la región del Mezquital,
consignamos el informe, ahora, de que ya se iniciaron los trabajos correspondientes, mediante los cuales
contará con agua potable el Internado Indígena que se construye en Ixmiquilpan, así como los pueblos de
Orizabita, Los Remedios y San Andrés, de la expresada región.
El personal técnico enviado por la Comisión Nacional de Irrigación, está laborando con toda actividad
para que en un plazo relativamente corto y de acuerdo con los programas respectivos, se dé cima a los
trabajo de referencia.232

En otra nota fechada el 19 de octubre de 1938, el mismo diario refería la participación de dos departamentos
nacionales en la región, el de Asuntos Indígenas y el de Salubridad Pública, de la siguiente manera:

Agua potable a los otomíes. Algunos pueblos de la zona del Mezquital serán debidamente aprovisionados. El Departamento
de Asuntos Indígenas, desde hace mucho tiempo se viene preocupando por la dotación del servicio de
agua potable a las comunidades aborígenes, por constituir una necesidad vital y un factor decisivo de salud.
Por esta circunstancia dicha dependencia –nos dice el DAPP–, ha venido estudiando el estado de vida de
nuestros indios, por lo que se refiere al aprovisionamiento de agua potable, y, en consecuencia la misma
plateó el problema de la necesidad de agua que tienen las diversas comunidades que se hallan en el Valle
del Mezquital.
El citado Departamento ha logrado la cooperación del Departamento de Salubridad Pública y del
Gobierno de Hidalgo, para aprovisionar de agua a la zona del Mezquital, y a la fecha ya se han realizado
dichas obras en muchas comunidades de la referida zona.233

No obstante el proceso modernizador, la presencia y uso de los jagüeyes para el abasto de agua doméstica,
estaba vigente hacia la década de 1950. Así lo expresó una publicación del recién creado Patrimonio Indígena
del Valle del Mezquital en el lejano año de 1951, en la cual se reportó que al menos doce municipios del

231   Ibíd., pp. 74-75 y 79-80.

232   Véase CONAGUA (2008). Boletín del Archivo Histórico del Agua, Año 13, Número especial: Captación de agua de lluvia, p. 99.
233   Ibíd., p. 100.

82
Mezquital sumaban una población de 139 829 habitantes, de los cuales un 23.41% se abastecían con agua de
jagüeyes y otro 22.74 % con manantiales.234
Una mención especial merece la participación de dicho patrimonio en la zona de estudio, toda vez que
se creó como un organismo descentralizado el 25 de junio de 1951, con el firme objetivo de mejorar las
condiciones de vida de la que entonces se consideraba la población con mayor pobreza en el país, para lo cual
entre sus objetivos destacaba el abasto de agua para consumo humano.235
Es de destacar que, en sus inicios, dicha dependencia estaba integrada por cuatro departamentos: Económico
y social, Agrícola y ganadero, Salubridad e higiene, y de Caminos, Aprovechamientos de aguas y electrificación.
Entre las tareas de este último estaba el estudio y ejecución de obras para aguas superficiales y subterráneas.236
Para dar muestra de la importancia de las labores del patrimonio, solo basta referir que a quince años de
iniciar operaciones, ya contaba con siete departamentos, de estos el de Recursos Hidráulicos tenía como
objetivo principal ampliar la zona de riego y proporcionar servicio de agua potable a las poblaciones a través
de su sección de agua potable, 237 cuyo personal y actividades eran las siguientes:

Un ingeniero en jefe, una secretaria, un topógrafo con una brigada de estudios y un equipo de fontaneros.
Todo este personal es de la Secretaría de Recursos Hidráulicos y, por lo tanto, está pagado por la misma
secretaría.
El campo de trabajo de esta sección comprende la instalación de hidrantes, de tomas domiciliarias y de
“unidades de agua”, que abarcan tanto regaderas como lavaderos públicos.
Para la instalación de hidrantes se tienen en cuenta las solicitudes de los pueblos interesados. Estas se
cursan a la gerencia de Pachuca, que las pasa al Patrimonio. Entonces éste comienza por hacer una visita al
pueblo para un estudio previo, en el que se tienen en cuenta las necesidades de la comunidad, el número de
sus habitantes, los manantiales de donde se podría traer el agua, el tipo de suelo, la cooperación que estaban
dispuestos a prestar los interesados.238

234   Véase PIVM, Op. Cit., p. 32.

235   Dicho decreto se firmó bajo los siguientes acuerdos, “I. Se crea un organismo descentralizado del Estado que se denominará
Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital; II. Se constituirá un consejo que será el organismo supremo de esta institución…; III.
El representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá las más amplias facultades de vigilancia y fiscalización de los
trabajos que desarrolle el Patrimonio…; IV. El Ejecutivo… designará un Vocal ejecutivo que tendrá a su cargo la administración
y el desarrollo de los programas de trabajo de dicha institución; V. El Gobierno Federal, por medio de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, pondrá a disposición del Patrimonio… una suma anual no menor de $500,000.00 (quinientos mil pesos), que
entregará, en fideicomiso, al Banco de México; VI. El Consejo del Patrimonio…, tendrá a la vez, el carácter de Consejo Técnico del
Fideicomiso que se constituya para el manejo de los fondos aportados por el Gobierno Federal, por el Estado de Hidalgo y por las
demás instituciones y personas que deseen cooperar en esta obra social y económica; VII. El Consejo del Patrimonio… en un plazo
no mayor de noventa días, elaborará el programa de actividades de esta institución y los proyectos de disposiciones gubernamentales
que se requieran para realizarlos.” (en PIVM, 1951: 27-29).
236   Ibíd.
237   Véase Manuel Marzal (1968), La aculturación de los otomíes del Valle del Mezquital. Un intento de evolución del PIVM.
238   Ibíd., p. 86.

83
 Una vez aprobada la solicitud en cuestión, el monto de las obras se cubría de la siguiente manera: el 40%
del costo total de la tubería la Secretaría de Recursos Hidráulicos, los beneficiarios el 30 o 40% del costo total
de la excavación y mano de obra, y por parte del Patrimonio el 20 o 30% del costo total de la mano de obra
especializada.239
Lo más importante a destacar de la intervención del patrimonio es su firme postura, desde el inicio de sus
operaciones, a entregar a los usuarios beneficiados la totalidad de sistemas de agua entubada que construyó o
modernizó. Sobre este punto en particular, el documento consultado refiere que:

Las obras se entregaban a las autoridades del pueblo para su conservación. Lo cual se hacía mediante
cuotas aportadas por los vecinos. Estas cuotas suelen ser muy modestas, por ejemplo un peso al mes.
Los hidrantes funcionan a tiempo completo, pero en zonas donde el agua es muy limitada funcionan solo
determinado número de horas.240

A la par de los sistemas, en los casos que así se requería de acuerdo con los estudios previos, el patrimonio
construyó otro tipo de obras conocidas en la región como unidades de agua. Éstas se edificaban en el centro
de las localidades con una población considerable e incluían la siguiente infraestructura:

Regaderas comunales y lavaderos públicos, y con frecuencia también abrevaderos para el ganado... El
tamaño de la unidad de agua está en función de la población de la comunidad, pero con frecuencia tiene
12 a 18 lavaderos y 12 regaderas, 6 para hombres y 6 para mujeres… Una vez construida la unidad, se
le entrega a las autoridades locales (municipales o comisariales) y luego se hace una visita periódica de
inspección.241

Con lo anterior, queda claro que los pobladores locales recibieron los sistemas de abasto de agua entubada
y en algunos casos las unidades de agua. Es posible afirmar que la Secretaría de Recursos Hidráulicos no
participó en el manejo de los pequeños sistemas que se construyeron en la zona de estudio en cooperación
con el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital.242

239   Ibíd.
240   Ibíd.
241   Ibíd., p. 87.
242   El Patrimonio indígena del Valle del Mezquital estuvo vigente hasta el día 01 de diciembre de 1991 y los activos que tenía a
su cargo se transfirieron al Gobierno del estado de Hidalgo. La liquidación de dicho organismo se dio en los términos siguientes:
“Artículo Único. Se derogan el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1951 por el que se crea
el organismo descentralizado actualmente denominado Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital y la Huasteca Hidalguense y su
modificatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1982. Artículos Transitorios: …II. La Secretaría
de Programación y Presupuesto designará un liquidador responsable de iniciar y encauzar el proceso de extinción y liquidación del
organismo… levantar el inventario de los bienes pertenecientes al mismo… y efectuar la transferencia de activos en el marco del
Convenio único de Desarrollo suscrito por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Hidalgo.” (en línea en: [Link]
[Link]/[Link]?ver=sp&mn=3&sm=3&lg=LIV_III&id=262).

84
 Las referencias bibliográficas aquí vertidas y el trabajo de campo en la zona de estudio indican dos resultados
distintos con respecto de la tecnología para el abasto de agua. Por un lado, la paulatina disminución y casi
desaparición de los jagüeyes en el periodo de 1970 a 1980. Del otro, el uso continuo de manantiales conectados
a sistemas de tubería en red a la par de la perforación de pozos profundos equipados con bombas hidráulicas
movidas por diesel o gasolina, en un principio y posteriormente con energía eléctrica. Con respecto de este
último punto, es de destacar algunos casos que han iniciado el uso de la energía solar.

Pueblos o ayuntamientos. Las disposiciones en la legislación estatal

Hasta 1869, el territorio que ahora conforma el estado de Hidalgo formó parte del Estado de México, por
lo que una búsqueda de los ordenamientos estatales o municipales en materia de abasto de agua para usos
domésticos a la poblaciones, necesariamente implica retomar por las respectivas legislatura mexiquenses, al
menos hasta 1870, cuando se emite la primera constitución del estado de Hidalgo.
En la Constitución Política del Estado de México de 1861 que estuvo vigente en los primeros días del
naciente estado de Hidalgo, se emitieron disposiciones relativas al gobierno interior de los centros de población,
y se dijo que para eso se instalarían ayuntamientos o municipales de acuerdo con lo siguiente:

Artículo 104. En todo pueblo que por sí o su comarca, tuviere 4 000 o más habitantes, habrá ayuntamiento;
Artículo 105. Lo habrá también en las cabeceras de los partidos judiciales aunque no cuenten cuatro
mil habitantes, y en los demás lugares en que el congreso juzgare conveniente…; Artículo 106. El
ayuntamiento se compondrá de alcalde o alcaldes, de síndico o síndicos y de regidores;... Artículo 113.
Habrá municipales en los lugares que determine la ley.243

Y para los centros de población, que para ese entonces tenían desde 500 habitantes, se determinó que su
gobierno interno estaría a cargo de un juez conciliador, quien resolvería únicamente asuntos de tipo judicial y
de conciliación.244
Es de llamar la atención el hecho de que en dicha constitución no se tengan referencias respecto del agua
para consumo humano y las atribuciones de los ayuntamientos en dicha materia. Tal omisión, por así llamarla,
se debe a que se normó en el Estatuto Provisional de 1855, el cual que quizá estaba vigente para la época,
y precisaba que una de las atribuciones de los ayuntamientos era el cuidado de la salubridad y de las obras
públicas de utilidad común.
La primera Constitución Política del Estado de Hidalgo se emitió en mayo de 1870, y sobre el gobierno de
los pueblos, lo mismo que de los ayuntamientos y sus atribuciones, se dijo lo siguiente:

Artículo 70. La administración de los municipios estará a cargo de asambleas municipales y de un presidente
municipal, electos directa y popularmente;… Artículo 75. Habrá asambleas y presidentes municipales en
todas las cabeceras de distrito; en todo pueblo que por sí o su comarca tenga los elementos necesarios y al
menos 3 000 habitantes; y en los lugares en que, sin tener ese número, lo determine el Congreso por justas
causas;… Artículo 78. Las facultades y obligaciones de las asambleas municipales son: I. Decretar y expedir

243   Véase Manuel Sánchez Vite (1967). Codificación de leyes del estado de Hidalgo, Tomo I, p. 51.
244   Véase artículos 129 y 130, en Manuel Sánchez Vite, Op. Cit., pp. 53-54.

85
 reglamentos sobre la administración municipal, arreglándose a las bases generales que la Ley establezca;…
III. Decretar las obras de utilidad y ornato del municipio y los fondos para ejecutarlas.245

En la misma constitución se instruyó sobre la instalación de jueces conciliadores y sus atribuciones, para lo
cual se dijo que estos estarían únicamente en las cabeceras de los municipios, lo mismo que en los lugares que
se determinara en respectiva legislación del naciente estado.246
Dos décadas después se emite otra Constitución Política del Estado de Hidalgo, en 1824 y se dice que:

Artículo 86. La base de la existencia y de la administración del Estado es el municipio. Para que una
fracción del Estado sea elevada a esa categoría son necesarios, cuando menos, 4,000 mil habitantes y los
recursos suficientes para su existencia…; Artículo 87. Habrá Asambleas y Presidentes Municipales en
toda cabecera de municipio; Artículo 92. Son atribuciones de las Asambleas Municipales las siguientes: I.
Decretar y expedir reglamentos sobre la administración municipal;… III. Decretar las obras de utilidad y
ornato del municipio y los fondos para ejecutarlas;… VII. Elegir a los jueces conciliadores del municipio
en la forma y términos que fije la Ley electoral.247

Con tal medida, todo centro de población con menos de 4,000 habitantes se quedó sin las posibilidades
de conformar un municipio, lo cual implica que la toma de decisiones sobre las obras de utilidad pública
a ejecutarse y los fondos para eso se realizaban única y exclusivamente en la localidad cabecera donde se
asentaban el presidente y la asamblea municipales.
Las disposiciones mencionadas estuvieron vigentes al menos durante un siglo, porque en 1920 se discutió
y aprobó una tercera Constitución Política del Estado de Hidalgo. Y sobre el tema tratado se dijo que se
erigiría como municipio aquella fracción del estado donde hubiese cuando menos 10,000 habitantes, y que las
atribuciones para elegir jueces conciliadores y decretar las obras de ornato o utilidad pública de los municipios
eran exclusivas de las asambleas municipales.248
En junio de 1934 se emitió otro ordenamiento de primera importancia para el tema tratado, el Código
Sanitario del Estado de Hidalgo, en este se decretó la conformación de lo que se denominaron juntas
municipales de sanidad bajo las siguientes consideraciones:

Artículo 1. Se instituye en el Estado de Hidalgo el servicio de Higiene y Salubridad Pública; Artículo 2.

La Administración Sanitaria depende directamente del Poder Ejecutivo y será ejercida por medio de la
Dirección General de Salubridad Pública, teniendo esta como auxiliares a los Ayuntamientos por medio de
sus Juntas de Sanidad;… Artículo 10. Para los efectos del Artículo 2º del presente Código Sanitario en cada
municipio, los Ayuntamientos crearán una junta especial que se denominará Junta de Sanidad; Artículo
11. Las Juntas de Sanidad estarán constituidas por el Presidente Municipal, el Edil de Sanidad y el Médico
Municipal.249
245   Ibíd., p. 74.
246   Véase artículo 96, en Manuel Sánchez Vite, Op. Cit., p. 77.
247   Ibíd., p. 96.
248   Véase el artículo 70 y la Fracción IV del Artículo 78, en Manuel Sánchez Vite, Op. Cit., pp. 123 y 124.
249   Véase Manuel Sánchez Vite, Op. Cit., Tomo II, pp. 381-383.

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 En el capítulo XVII se abordó lo relativo al servicio de agua para consumo humano en los centros de
población y se dijo que:

Artículo 250. Toda población en el Estado deberá tener un servicio regular de acondicionamiento y
distribución de agua potable. Los Ayuntamientos están obligados a instalar este servicio, ya sea por su cuenta
o dando concesión a alguna persona o compañía, con la condición de que la explote en términos convenientes
para el vecindario; Artículo 251. Los proyectos de abastecimiento de agua potable deberán ser sometidos a
la consideración de la Dirección General de Salubridad Pública para el estudio técnico del sistema adoptado
y para el análisis minucioso de las aguas;… Artículo 255. Queda prohibido terminantemente lavar ropas en
acueductos abiertos o manantiales de agua, así como el baño de personas en dichos lugares; Artículo 256.
Sólo en las poblaciones donde no haya agua corriente y potable se permitirá el uso de agua de aljibe o de
pozo, con la condición de que cada tres meses por lo menos, las Juntas de Sanidad ordenarán se practique
el examen químico y bacteriológico del agua; Artículo 257. Los acueductos, fuentes y surtidores de llave
estarán siempre completamente aseados; Artículo 258. Los depósitos de agua, tinacos, etc., deberán estar
perfectamente tapados, así como los acueductos que atraviesen parajes habitados, cuando no fuere posible
hacerlo desde el lugar de su origen, y solo tratándose del agua que se destina al servicio doméstico;…
Artículo 261. Las fuentes públicas serán substituidas por surtidores de llave. Sólo se permitirán las fuentes
de ornato;… Artículo 263. No podrá utilizarse para la bebida, el agua de ningún pozo ni aljibe, que no
estén alejados de una manera conveniente de todo retrete, alcantarilla, estercolero o cualquier depósito de
inmundicias; Artículo 264. Los jagüeyes deberán estar revestidos de cemento lateralmente y en el fondo.
En los jagüeyes dedicados al consumo para las personas no debe permitirse que de los mismos hagan uso
los animales; y no ser usados para baños o lavaderos, los destinados para el abastecimiento como agua
potable de los habitantes del lugar; Artículo 265. Las tuberías de conducción de agua potable deberán estar
cuando menos a dos metros de las alcantarillas, atarjeas y conductos de la majada de los retretes.250

Por tanto, se puede afirmar que, en cumplimiento del código mencionado, para 1934 inicia en Hidalgo la
política sanitaria mencionada. También se puede decir que se consideraron dos posturas claras y diferentes para
la ciudades y lo poblados rurales. Además, resalta el papel de los ayuntamientos, toda vez que se declararon
como los principales responsables para instalar el servicio de agua potable, para lo cual tuvieron la posibilidad
de otorgar una concesión a individuos o compañías, y esto último abrió la posibilidad de que la iniciativa
privada interviniera en el ramo.
Una década después se emitió la Ley local para obras de ingeniería sanitaria, el 23 de agosto de 1944, y se
declaró de utilidad pública la construcción, mejora, conservación y operación de obras de abastecimiento de
agua potable. Además se dijo que en la totalidad de predios ubicados frente a las calles por donde pasaba la
tubería de distribución, sus dueños estaban obligados a usar este nuevo servicio.251
En la misma ley se le concedió la facultad al gobernador para firmar convenios con el Ejecutivo federal,
para que este, por medio de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, construyera sistemas de agua entubada
para el consumo de las poblaciones. Y también se dijo de manera puntual que la infraestructura necesaria

250   Ibíd. pp. 408-410.

251   Véase artículos 1 y 6 de la Ley local, en Manuel Sánchez Vite, Op. Cit., Tomo II, pp. 156 y 157.

87
para eso sería administrada por la Dirección General de Ingeniería Sanitaria, dependiente de la Secretaría
mencionada.252
Para complementar el esfuerzo anterior, en mayo de 1946 se emitió la Ley del Servicio Público de Aguas
Potables en el estado de Hidalgo, con el objetivo específico de obtener la cooperación más amplia de los
vecinos de las poblaciones en todo lo concerniente a la instalación y puesta en marcha del nuevo sistema de
abasto, de acuerdo con lo expresado en 1944 por la Ley local para Obras de Ingeniería Sanitaria. Para lo cual
se creó la denominada Oficina de cooperación de obras y servicios de ingeniería en el estado.253
Una de las facultades de esta oficina era el nombrar a un encargado local para que ejerciera las funciones
de administrador, realizar los respectivos cobros y recibir las solicitudes de los peticionarios que requirieran el
servicio.254
Los municipios en los que entró en vigor lo anterior fueron Acaxochitlán, Apan, Atotonilco El Grande,
Ixmiquilpan, Jacala, Tizayuca, Tula, Tasquillo, Tepeji del Río, Tecozautla y Huichapan, en los cuales se estableció
una cuota fija mensual cuyos montos mínimos y máximos eran de $4.00 y $15.00 respectivamente.255
Por lo hasta aquí expuesto, se puede afirmar que la Dirección de Ingeniería Sanitaria fue la encargada de la
construcción de los sistemas de agua entubada que se construyeron en algunos centros de población del estado
de Hidalgo, y que a nivel estatal se realizaba la toma de decisiones para definir a los integrantes de la Junta
Local, la designación del encargado local, y el monto de las tarifas a cobrar por el servicio.
Resulta claro que las disposiciones estatales emitidas entre 1934 y 1946 fueron bastante pertinentes y
específicas para el tema analizado, no obstante llama la atención las omisiones con respecto de los sistemas
que ya estaban en funcionamiento, lo mismo aplica para aquellos que se construyeron con fondos distintos a
los aportados por la Secretaría de Salubridad y Asistencia.
Si bien el análisis del marco institucional aquí reseñado resulta inquietante, lo que ahora interesa es presentar
como se dio la municipalización y posterior descentralización municipal del servicio de agua potable.
Tal proceso inició en diciembre de 1980, cuando mediante un convenio con la Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Pública, el Gobierno del estado de Hidalgo recibió 18 sistemas de agua potable, mismos que
hasta ese momento eran manejados por juntas federales de agua potable o por otras instancias dependientes de
la misma Secretaría y creadas para ese fin específico.
En la zona de estudio se ubican cuatro de aquellos 18 sistemas que recibió el gobierno estatal: Ajacuba-
Tetepango, Bocja-Chimilpa, Lagunilla-Yolotepec y Pozo Grande. Al momento de la entrega, el primero servía
Ajacuba, Tetepango y Vicente Guerrero, todos pertenecientes al municipio de Ajacuba. El segundo abastecía
a la cabecera municipal de El Arenal y a otros cuatro poblados más. El tercero, a un total de seis pueblos de
Santiago de Anaya. El último surtía a dos municipios, Actopan y San Salvador, respectivamente.256
Para facilitar y acelerar el proceso de municipalización del agua potable se reformó el artículo 141 de
la Constitución estatal, en junio de 1983, y se dijo que: “Los municipios con el concurso de los estados,

252   Véase artículos 14 y 15, en Manuel Sánchez Vite, Op. Cit., Tomo II, p. 158.
253   Véase artículos 1 y 2, en Sánchez Vite Manuel, Op. Cit., Tomo II, p. 143.
254   Véase artículos 3 y 5, en Sánchez Vite Manuel, Op. Cit., Tomo II, pp. 143-144.
255   Véase artículo 8, en Sánchez Vite Manuel, Op. Cit., Tomo II, p. 145.
256   Véase SAHOP, Op, Cit., p. 34.

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cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, el servicio público de agua potable y
alcantarillado.”257
Para cumplir con tal disposición se conformaron las denominadas direcciones municipales del agua potable,
cuestionadas poco después de una década, y para sustituirlas se propuso la creación de organismos operadores.
El marco institucional para esto último se define en la Ley Estatal de Agua y Alcantarillado para el estado
de Hidalgo, que se emitió en diciembre de 1999. A partir de entonces, en la figura de la Comisión Estatal del
Agua y Alcantarillado, se tiene en la entidad un organismo público descentralizado de la administración pública
estatal que decide sobre los asuntos en la materia, así como los ya referidos organismos operadores para el
manejo de los sistemas de abasto en los municipios donde el ayuntamiento así lo ha decidido.258
De acuerdo con el artículo noveno de la ley estatal señalada, el objeto de dicha comisión es coordinar la
explotación, uso y aprovechamiento del agua para lograr el desarrollo equilibrado y la descentralización de
los servicios públicos del agua en la entidad. Para ello se especifican las facultades de los ayuntamientos y se
definen las entidades facultadas como prestatarios para hacer el abasto del servicio público mencionado, de
acuerdo con lo siguiente:

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: …; VII.- Concesionario: la persona moral a la
que se concesionen los servicios públicos de agua;…XVIII.- Prestador de los servicios: quien preste los
servicios públicos de agua potable y alcantarillado, saneamiento, drenaje pluvial, ya sean, los Municipios,
Organismos Operadores Municipales, Intermunicipales, Concesionarios o la propia Comisión;… XXIII.
Servicios públicos: los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, incluyendo, la potabilización,
conducción y distribución de aguas, y conducción, alojamiento y disposición final de las aguas del
alcantarillado sanitario y pluviales.259
Artículo 22… Los Municipios tendrán a su cargo los servicios públicos en su ámbito territorial, los
cuales podrán ser prestados directamente por la dependencia municipal que corresponda o bien, por los
prestadores de los servicios, en los términos de lo dispuesto en esta Ley, y podrán celebrar junto con otros
Municipios convenios de coordinación para la integración de Organismos Operadores Intermunicipales.260

Siete meses después se emitió el Reglamento de la Ley Estatal de Agua y Alcantarillado y se determinó, para
el abasto de agua potable, que en Hidalgo solo son reconocidos cinco tipos de prestadores para dicho servicio:
municipios, organismos operadores municipales, organismos operadores intermunicipales, la Comisión Estatal
del Agua y Alcantarillado, y los concesionarios.261
A continuación se describe de manera rápida cada una de dichas modalidades, para entender en su justa
dimensión los alcances y limitaciones de cada una de las organizaciones involucradas en la gestión del agua
para consumo humano.

257   Véase el Periódico Oficial del Estado de Hidalgo (POGEH) del 29/06/1983.
258   Véase Artículo 8, en Periódico Oficial del Estado de Hidalgo (POGEH) del 30/12/1999.
259   Véase POGEH del 30/12/1999.
260   Ibíd.
261   Véase Artículo 2 del Reglamento, en POGEH del 10/07/2000.

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a) Abasto de agua por el municipio
De acuerdo con el marco institucional vigente, cuando el municipio presta directamente el servicio de agua
potable adquiere las siguientes facultades y obligaciones:

Artículo 22.- El agua potable que los Organismos Operadores distribuyan en el Estado, deberá aprovecharse
conforme al siguiente orden de prelación: I.- Uso doméstico: II.- Uso comercial; III.- Agricultura; 12 IV.-
Uso industrial; V.- Acuacultura; VI.- Servicios Públicos Urbanos; VII.- Abrevaderos de ganado; VIII.- Usos
recreativos y IX.- Otros. Los Municipios tendrán a su cargo los servicios públicos en su ámbito territorial,
los cuales podrán ser prestados directamente por la dependencia municipal que corresponda o bien, por los
prestadores de los servicios, en los términos de lo dispuesto en esta Ley, y podrán celebrar junto con otros
Municipios convenios de coordinación para la integración de Organismos Operadores Intermunicipales.
Artículo 23.- Los Municipios deberán adoptar las medidas necesarias para que se alcance la autonomía
financiera en la prestación de los servicios públicos y establecerán los mecanismos de control para que
se realicen con eficacia técnica y administrativa. Para tal efecto, estarán obligados a diseñar y revisar
periódicamente el Programa de Desarrollo, en los términos del artículo 3, fracción, XVI de la presente Ley.
Artículo 24.- Las autoridades Municipales podrán solicitar al Gobierno Federal y Estatal asistencia técnica
en los proyectos de las obras de agua potable, alcantarillado, saneamiento, drenaje pluvial que pretendan
con la finalidad de asegurar la compatibilidad de los sitios de entrega y recepción de agua en bloque, la
eficiencia de la operación de las obras y el mejor aprovechamiento del agua, así como para el ejercicio de
las atribuciones que le corresponda en términos de Ley.
Artículo 25. Cuando los servicios públicos de agua y saneamiento sean prestados directamente por los
municipios, estos tendrán a su cargo: I. Planear y programar la prestación de los servicios…; II. Realizar
por sí o por terceros las obras requeridas para la prestación de los servicios públicos en su jurisdicción y
recibir las que se construyan para la prestación de dichos servicios; III. Realizar los actos necesarios para
la prestación de los servicios públicos en todos los asentamientos humanos…; IV. Celebrar los contratos
necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones…; V. Realizar las gestiones que sean necesarias a
fin de obtener los financiamientos que se requieran para la más completa prestación de los servicios…;
VIII. Pagar oportunamente las contribuciones, derechos, aprovechamientos y productos federales en
materia de agua y bienes nacionales inherentes, que establece la Legislación Fiscal aplicable; X. Elaborar
los programas y presupuestos anuales de ingresos y egresos derivados de la prestación de los servicios
públicos; XI. Proponer ante el Ayuntamiento, el anteproyecto de cuotas y tarifas correspondientes… para
su aprobación ante el Congreso del Estado; XII. Requerir el cobro de los adeudos…; XIII. Ordenar y
ejecutar la suspensión de los servicios públicos, previa su limitación en el caso de uso doméstico, por falta
de pago en dos ocasiones consecutivas…; XIV. Integrar y mantener actualizado el padrón de usuarios de
los servicios públicos que tenga a su cargo; XVII. Procurar que la selección del personal directivo, se realice
tomando en consideración la experiencia profesional comprobada en la materia…; XIX. Inspeccionar,
verificar y, en su caso, aplicar sanciones conforme a lo establecido en la presente Ley y su Reglamento.262

262   Véase POGEH del 30/12/1999.

90
 De acuerdo con las fracciones segunda y tercera del último artículo analizado, los municipios tienen amplias
facultades para recibir todas las obras de agua potable ya existentes o las que se construyan en su jurisdicción
administrativa. Así, otras instancias están imposibilitadas para ello, salvo los otros cuatro tipos de prestadores
para este servicio que la misma ley reconoce y en las circunstancias ya expresadas.
Es de resaltar que es facultad exclusiva del Congreso estatal, y no de los municipios, aprobar las tarifas a
cobrar por el servicio, lo mismo que definir los tipos de usuarios. Por tanto, es posible afirmar, para el caso
concreto del estado de Hidalgo, que los sistemas manejados por los municipios carecen de autonomía en la
materia indicada.263
A lo anterior se suma la posibilidad de que los ayuntamientos cedan su atribución a organismos operadores
municipales, concesionarios o contratistas.264 Por lo que solo a una década de iniciado el proceso de
municipalización del agua potable se decidió por la opción del manejo descentralizado o, en definitiva, cederlo
a terceros.

b) Abasto de agua por organismos operadores municipales o intermunicipales

Para estas dos modalidades se requiere un mínimo de habitantes en los centros de población donde se pretenden
implementar, así como la firma de convenios entre municipios. El marco jurídico establece que:

Artículo 30. La Comisión coadyuvará con los Municipios a promover la creación de Organismos
Operadores Municipales, particularmente en aquellos en los que la población de la localidad principal
sea mayor a 2 500 habitantes, para la prestación de los servicios públicos y la construcción, operación y
mantenimiento de la infraestructura hidráulica correspondiente; Artículo 31. Los Organismos Operadores
Municipales se crearán, previo acuerdo del Ayuntamiento correspondiente… como Organismos Públicos
Descentralizados de la Administración Pública Municipal, con personalidad jurídica y patrimonio propios;
Artículo 32. Los Organismos Operadores Municipales contratarán directamente los créditos que requieran
y responderán de sus adeudos con su propio patrimonio y con los ingresos que reciban, en los términos
de la legislación aplicable.265

Por lo anterior, se puede decir que los organismos operadores municipales e intermunicipales, tienen
atribuciones para la construcción y el manejo de la infraestructura necesaria para la dotación del servicio, y
entre su capital social cuentan con la misma infraestructura hidráulica así como los bienes muebles inmuebles
requeridos. También se destaca que son los únicos responsables de sus adeudos, dado su carácter de
descentralizados de la administración municipal o estatal.266
263   Sobre las atribuciones del Congreso estatal en la aprobación de tarifas, véase las reportajes José Manuel Martínez (3/12/2015)
y Víctor Valera (0/12/2016) en el Independiente de Hidalgo, y el de Emmanuel Rincón en el Excélsior (8/12/2016).
264   Véase artículos 28 y 29, en POGEH del 30/12/1999.
265   Véase POGEH del 30/12/1999.
266   El patrimonio de un organismo operador municipal se conforma por: “Artículo 40: I. Los activos que formen parte inicial de su
patrimonio; II. Las aportaciones Federales, Estatales y Municipales que en su caso se realicen; III. Los ingresos por la prestación de los
servicios públicos…; IV. Los créditos que obtenga para el cumplimiento de sus fines; V. Las donaciones, herencias, legados, subsidios
y adjudicaciones a favor del Organismo; VI. Las aportaciones de los particulares; VII. Los remanentes, frutos, utilidades, productos,
intereses y ventas que obtengan de su propio patrimonio; VIII. Los demás bienes y derechos que formen parte de su patrimonio

91
 Todo organismo operador tiene una junta de gobierno para su representación y toma de decisiones, así como
un director general que coordina la administración y operación. Por mandato legal, el presidente municipal en
turno será quien presida la mencionada junta, y entre sus principales atribuciones está la de nombrar al director
general y removerlo cuando sea necesario. El perfil mínimo de quien ocupará la Dirección General también se
especifica en la legislación consultada y se dice que debe ser mexicano y contar con experiencia en la materia.267
Con respecto de las atribuciones de los organismos operadores, en el marco institucional se declara que:

Artículo 33. El Organismo Operador Municipal tendrá a su cargo: I. Las atribuciones a que se refiere el
artículo 25 de la presente Ley; II. Elaborar el anteproyecto de las cuotas y tarifas… debiéndolas enviar
para su revisión, análisis y opinión a su junta de gobierno y posteriormente al Congreso del Estado para
su aprobación y publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado; III. Establecer las oficinas
necesarias dentro de su competencia; IV. Formular y mantener actualizado el inventario de bienes y
recursos que integran su patrimonio…; V. Elaborar los estados financieros del Organismo… VI. Utilizar
todos los ingresos que recaude, obtenga o reciba, para los servicios públicos que preste, para eficientizar
la administración y operación del Organismo, y ampliar la infraestructura hidráulica para cumplir con las
obligaciones derivadas de la fracción VIII del artículo 25 de la presente Ley.268

Las facultades y obligaciones del director general se enumeran en el artículo 39 y son las que se mencionan
a continuación:

I. Tener la representación legal del Organismo; II. Elaborar el Programa de Desarrollo del Organismo…
para su aprobación por parte de la Junta de Gobierno; III. Ejecutar el Programa de Desarrollo aprobado
por la Junta de Gobierno; IV. Ordenar la publicación de las cuotas y tarifas aprobadas por el Congreso del
Estado; V. Coordinar las actividades técnicas, administrativas y financieras del Organismo para lograr una
mayor eficiencia, eficacia y economía del mismo;… VII. Gestionar y obtener,… previa autorización de la
Junta de Gobierno, el financiamiento para obras, servicios y amortización de pasivos, así como suscribir
créditos o títulos de crédito, contratos u obligaciones ante instituciones públicas y privadas; VIII. Autorizar
las erogaciones correspondientes del presupuesto y someter a la aprobación de la Junta de Gobierno las
erogaciones extraordinarias; IX. Ordenar el pago de los derechos por el uso o aprovechamiento de aguas
y bienes nacionales inherentes; X. Ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno; XI. Rendir el informe
anual de actividades del Organismo a la Junta de Gobierno;… XIV. Ordenar que se practiquen, en forma
regular y periódica, muestreo y análisis del agua;… XVI. Proponer y nombrar con aprobación de la Junta

por cualquier título legal; IX.- Los bienes de los Organismos Operadores Municipales, Intermunicipales y de la Comisión… serán
inembargables e imprescriptibles, considerándose del dominio público” (en POE del 30/12/1999).
267   Véase artículos 34 y 38, en POGEH del 30/12/1999. Respecto de los integrantes de la junta de gobierno, la Ley citada
dice lo siguiente: Artículo 35. La Junta de Gobierno se integrara con: I. El Presidente Municipal, quien será el Presidente de la
Junta; II. El Síndico Procurador; III. Un Regidor; IV. El Tesorero Municipal; V. El Director de Obras Públicas Municipales; VI. Un
representante de la Comisión Estatal del Agua y Alcantarillado y VII. Un representante de la Comisión Nacional del Agua; VIII. Por
cada representante propietario se nombrará al respectivo suplente.” (en POGEH del 30/12/1999).
268   Véase POGEH del 30/12/1999.

92
 de Gobierno, al personal del Organismo; XVII. Someter a la aprobación de la Junta de Gobierno el
Reglamento Interior del Organismo y sus modificaciones.269

Por lo hasta aquí expuesto se puede afirmar que el marco institucional impide la autonomía administrativa
de los organismos operadores, toda vez que el Congreso estatal aprueba sus tarifas, y por la injerencia directa
del presidente municipal en turno en la toma de decisiones, dado su papel fundamental en la junta de gobierno.
Lo mismo se aplica para los organismos operadores intermunicipales, los cuales requieren la previa
aprobación del Congreso estatal para su integración, y además de constituirse como personas morales, también
están sujetos a lo dispuesto en la legislación propia de los organismos públicos descentralizados.270
Otra particularidad de la legislación consultada es que establece la posibilidad de que este tipo de organismos
cambien de figura jurídica y constituyan sociedades anónimas. Para los organismos operadores intermunicipales
se dijo que la asociación resultante será una empresa de participación estatal o municipal, y para los organismos
operadores municipales, una empresa de participación estatal.271
Para una u otra opción, se dejó en claro que el capital social de la empresa resultante se suscribirá
mayoritariamente por el municipio respectivo, y que tales empresas, a diferencia de los organismos operadores,
se regirán por la Legislación mercantil y la Ley orgánica municipal.272 También se especificó que en los
organismos operadores intermunicipales, el ayuntamiento o ayuntamientos respectivos, están facultados para
acordar una venta parcial de sus acciones representativas.273
Así, es posible afirmar que el marco jurídico de Hidalgo permite la participación de sociedades anónimas
en la dotación del servicio de agua para consumo humano, para lo cual solo se requiere liquidar organismos
operadores.

c) Abasto de agua por concesionarios

Bajo esta modalidad, los municipios están en condiciones de ceder sus atribuciones, tanto a los particulares
como a los mismos usuarios, de acuerdo con lo siguiente:

Artículo 61. Los sectores social y privado podrán participar en: I. La prestación de los servicios públicos;
II. La ejecución de obras de infraestructura hidráulica y proyectos relacionados con los servicios públicos,
incluyendo el financiamiento en su caso; III. La construcción, administración, operación y mantenimiento
total o parcial de los sistemas destinados a la prestación de los servicios públicos; IV. Las demás actividades
que convengan con los Municipios, con los Organismos Operadores Municipales o Intermunicipales.274

Para esto se requiere que el municipio respectivo otorgue una concesión de acuerdo con las disposiciones
que a continuación se indican:

269   Véase POGEH del 30/12/1999.

270   Véase artículos 49, 50 y 51 de la Ley, en POGEH del 30/12/1999.
271   Véase Artículo 44 y Párrafo Segundo del Artículo 51, en POGEH del 30/12/1999.
272   Véase artículos 44 y 45, en POGEH del 30/12/1999.
273   Véase Artículo 46, en POGEH del 30/12/1999.
274   Véase POGEH del 30/12/1999.

93
 Artículo 62: Para la prestación de los servicios públicos a que se refiere la fracción I del artículo
anterior se requerirá de concesión de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica Municipal y
en esta sección, solo podrá otorgarse a personas morales.
Artículo 63. Las concesiones mencionadas en el artículo anterior se otorgarán por el Municipio,
Organismos Operadores Municipales, Intermunicipales o la Comisión, previa licitación pública, a
quien resulte ganador de la misma… Tratándose de comunidades rurales, no se llevará a cabo el
procedimiento de licitación señalado en este artículo. En este caso, la concesión podrá ser otorgada
directamente por el Municipio a las organizaciones que para tal efecto se constituyan en las comunidades
y que así lo soliciten.
[…]
Artículo 65. Las concesiones se otorgarán, requiriendo la aprobación del Congreso Estatal, por el
tiempo necesario para recuperar las inversiones y obtener la utilidad razonable que deba percibir el
concesionario, sin que puedan exceder de treinta años… podrán prorrogarse hasta por un período
igual al establecido inicialmente, siempre y cuando el concesionario lo solicite dentro de un plazo
anterior a los últimos 5 años de duración de la concesión… la decisión de otorgar esa prórroga
corresponde al concedente.275

De acuerdo con lo anterior, las comunidades rurales también pueden obtener la concesión que otorga
el municipio, y para ello requieren conformar previamente una organización comunitaria bajo la figura de
persona moral para cumplir con el requisito establecido en la legislación vigente.
También se deduce que una vez que este tipo de organizaciones comunitarias adquieren el carácter de
prestador de servicios públicos, la concesión municipal a entregárseles requiera de la previa aprobación del
congreso local, y esta tendrá una vigencia de 30 años a cuyo término es necesario solicitar prorroga ante el
ayuntamiento en turno.
Para mayor precisión al respecto del artículo 64 de la Ley estatal, se señalan los datos que deben contener
las concesiones otorgadas por los ayuntamientos, y son los que a continuación se enumeran:

I. Los fundamentos jurídicos y su objetivo; II. La descripción de la autoridad concedente y del

concesionario; III. Los derechos y obligaciones de los concesionarios;… VI. Las obligaciones del
concedente;… IX. El período de vigencia; X. La descripción de los bienes, obras e instalaciones
que se concesionan, así como los compromisos de mantenimiento, productividad y aprovechamiento
de los mismos; XI. Las reglas y características de la prestación de los servicios públicos; XII. El
señalamiento del área geográfica donde el concesionario debe prestar los servicios públicos; XIII. Las
metas de cobertura y eficiencia técnicas, físicas y comerciales; XIV. Los programas de construcción,
expansión y modernización de los sistemas; XV. Las fórmulas para calcular las cuotas y tarifas; XVI.
El reconocimiento explícito a la Comisión como árbitro en caso de controversia…, y como autoridad
en el ejercicio de las atribuciones que se le confieren en la presente Ley, en el título de concesión
o cualquier otro ordenamiento cuando el concedente sea el Municipio, Organismos Operadores
Municipales e Intermunicipales; XVII. Las causas de revocación a que se refiere el artículo 71.276
275   Ibíd.
276   Ibíd.

94
 El marco legal hasta aquí descrito es la propuesta oficial en el estado de Hidalgo para el gobierno y manejo
de los sistemas de agua potable. La cual no está exenta de contradicciones en cuanto a su pertinencia en
la pequeña escala, lo mismo que en la autonomía para la toma de decisiones o sus eficiencias técnicas y
financieras.277

Generalidades de la zona de estudio

a) Localización
Los municipios elegidos para hacer el trabajo de campo fueron Ajacuba, El Arenal, Cardonal, San Salvador y
Santiago de Anaya, todos forman parte del Valle del Mezquital y se localizan en el estado de Hidalgo.278 Como
ya se dijo, los doce sistemas de agua entubada estudiados se localizan en los municipios mencionados cuyos
territorios forman parcial o totalmente parte del Alto Mezquital o del Mezquital Irrigado, es decir, podemos
encontrar sistemas que abastecen a centros de población asentados en las zona de riego o en los pies de monte
y la montaña.

b) Orografía
En dirección sur a norte el área que conforma la zona de estudio se delimita a partir de Ajacuba con el macizo
montañoso denominado Mesa grande y el Picacho, cuya altura es de 3,010 msnm. Por el este, un sistema
montañoso atraviesa El Arenal, Actopan y Santiago de Anaya y destacan por su altura los picos del Cerro
Grande y El Quelite con 2,910 y 2,450 msnm, respectivamente.279
En el extremo norte la línea divisoria se ubica en el municipio de Cardonal donde destacan la Cumbre de
Zapata con 2,650 msnm y la pequeña sierra de Santuario-Mapethe, de las cuales su pico máximo alcanza los
3,190 msnm. Finalmente, el flanco oeste tiene una barrera natural en la Sierra de Acambay cuyo punto más alto
es el Cerro del Corazón con 2,790 msnm.280

c) Hidrología
Los municipios de la zona de estudio forman parte de la Región Hidrológica RH26 correspondiente a la
cuenca alta del río Pánuco. El río Actopan es el principal drenaje de la escorrentía en la temporada de lluvias,
este inicia a 2,950 msnm en la sierra de Pachuca y termina en 1,720 msnm en Ixmiquilpan. Una vez que las
aguas salen de la zona de estudio. se unen al cauce del río Tula y este desemboca en el San Juan, para finalmente
llegar al Pánuco.281
277   Véase Emmanuel Galindo y Jacinta Palerm (2007), Pequeños sistemas de agua potable; (2012) Toma de decisiones y situación
financiera; y (2016) Sistemas de agua potable rurales.
278   Beatriz Moreno et al. (2006). Señalan que el Valle del Mezquital se subdivide en tres subregiones, la centro-sur, la centro y la
norte a la que llaman Alto Mezquital, y que está conforman por 27 municipios del estado de Hidalgo: Actopan, Ajacuba, Alfajayucan,
El Arenal, Atitalaquia, Atotonilco de Tula, Cardonal, Chapantongo, Chilcuautla, Francisco I. Madero, Huichapan, Ixmiquilpan,
Mixquiahuala, Nicolás Flores, Nopala, Santiago de Anaya, San Agustín Tlaxiaca, San Salvador, Tasquillo, Tecozautla, Tepetitlán,
Tetepango, Tezontepec, Tepeji del Río, Tlaxcoapan, Tula de Allende, y Zimapán.
279   Véase Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) (2000, 2001, 2003 a, 2004 y 2007), Cartas
topográficas escala 1:50 000.
280   Ibíd.
281   Véase SRH (1970), Boletín hidrológico número 46.

95
 La totalidad del sistema hidrológico se complementa con arroyos perenes e intermitentes. Así, siguiendo
el orden aguas abajo, al río Actopan se le unen los escurrimientos de los arroyos Cerro Viejo y Las Cajas; en
el municipio de San Agustín Tlaxiaca, los arroyos perenes El Sabino, La Mora, El Paje y El Toril en Actopan;
los arroyos intermitentes Paso El Viento, Rincón, Dohorno, Xhotadi y Cando, en Santiago de Anaya.282
En Cardonal, los arroyos intermitentes El Xotho, El Encino y El Decá; por último, en la parte oeste, los
escurrimientos de la sierra Acambay, los conduce el arroyo intermitente El Capulín.283 El resto de la hidrología
superficial, de acuerdo con la cartografía consultada, se integra por manantiales y pequeñas obras construidas
por el trabajo humano, tales como jagüeyes o represas para el regadío.284
Sobre las aguas subterráneas, la información oficial reporta tres acuíferos, Ajacuba, Ixmiquilpan y Actopan-
Santiago de Anaya, cuyos números para su clasificación administrativa son 1311, 1312 y 1313, respectivamente.285
El de mayor perímetro es el Ixmiquilpan con 1,152.0 km2, le sigue el Actopan-Santiago con 1,072.0 km2, y
el más pequeño es el Ajacuba con 7.60 km2. Sobre la disponibilidad media anual para cada uno de ellos, las
fuentes consultadas indican volúmenes de 19.63, 50.91 y 7.60 millones de metros cúbicos, respectivamente.286

d) Población y cobertura del servicio de agua entubada

Según el Censo de población y vivienda hasta el año 2005, en los cinco municipios que conforman la zona
de estudio había un total de 101,643 habitantes distribuidos en 197 localidades.287 Los datos de la tabla uno
indican que 172 localidades tenían menos de mil habitantes y tan solo cinco más de 2,500, lo cual quiere decir
que el 87.30% de los centros de población son pequeñas localidades. En el mismo censo se registró que en
2010 había un total de 25,166 viviendas en los municipios de la zona de estudio, y que el 86.28% de ellas
contaba con el servicio de agua entubada.288

Tabla 1. Población total y tipo de asentamientos humanos

Menos de Entre Entre 1,000
Municipio Total de Número de 250 250 y 999 y 2,499 Más de 2,500
Población localidades habitantes habitantes habitantes habitantes
Ajacuba 1,7055 15 8 3 2 2
Cardonal 1,8427 81 54 25 2 0
El Arenal 1,7374 25 11 8 5 1
San Salvador 3,2773 48 12 27 7 2
Santiago de Anaya 1,6014 28 11 13 4 0
Total 10,1643 197 96 76 20 5

Fuente: elaborado con datos INEGI (2011).

282   Véase INEGI (2000 y 2004), Cartas topográficas escala 1: 50 000.

283   Véase INEGI (2001 y 2003 a), Cartas topográficas escala 1:50 000.
284   Véase INEGI (2000, 2001, 2003 a, 2004 y 2007), Cartas topográficas escala 1:50 000.
285   Véase CONAGUA (2009 a, b y c), Actualización de la disponibilidad media anual...
286   Ibíd.
287   INEGI (2011), Censo de población y vivienda.
288   Ibíd.

96
 Gráfico 1. Servicio de agua entubada en las viviendas (2010)

Fuente: elaboración propia con datos del XIII Censo de población y vivienda (INEGI, 2011).

Gráfico 2. Cobertura del servicio de agua entubada por municipio (1970-2010)

Fuente: elaboración propia con datos del IX y XIII Censo de población y vivienda (SIC, 1971; INEGI, 2011).

Los gráficos 1 y 2 muestran el comportamiento del servicio de agua entubada a nivel municipal, e indican
que en Ajacuba ese indicador creció 22.8 puntos porcentuales entre 1970 y 1940, al pasar del 71.8% al 93.6%,
por lo que solo 274 viviendas, que representan el 6.4% del total municipal, carecen de agua entubada.
En San Salvador el crecimiento fue de 21.0 puntos porcentuales, y pasó del 74.6% al 95.6%, pero 361
viviendas que representan el 4.4% del total municipal, siguen sin agua entubada. El municipio Cardonal
registró mayor dinamismo con un incremento de 43.4 puntos porcentuales, con lo cual pasó de una cobertura
del 39.1% al 82.5%, no obstante mantiene un rezago de 798 viviendas sin agua entubada, las cuales representan
el 17.5% del total municipal.
Santiago de Anaya tuvo el menor crecimiento porcentual, al pasar del 74.7% al 76.3%, por lo que dicho
indicador solo se movió 1.6 puntos porcentuales y 956 viviendas permanecen sin el servicio de agua entubada,

97
las cuales representan el 23.7% del total municipal. Y en términos absolutos, El Arenal muestra el mayor
rezago con 1,060 viviendas sin agua entubada que representan el 25.7% del total municipal, dato considerable
al tomar en cuenta que su indicador creció 24.3 puntos porcentuales y su cobertura tuvo un incremento del
50.0% al 74.3%.
Otra lectura del gráfico 2 indica que a inicios de la década de 1970, la cobertura del servicio de agua
entubada era de más del 70.0% en Ajacuba, San Salvador y Santiago de Anaya, mientras que El Arenal estaba
al 50.0% y Cardonal por debajo del 40.0%.
Se puede decir que fue durante la década de 1960 cuando en Ajacuba, San Salvador y Santiago de Anaya, se
construyó el mayor número de sistemas de agua entubada, mientras que en Cardonal y El Arenal, el incremento
en la cobertura de dicho servicio se registró en la década de 1990.

Sistemas de agua entubada y organizaciones para su manejo

Los datos de la tabla 2 muestran que en los cinco municipios de zona de estudio existen cuando menos 46
sistemas de agua entubada, de los cuales 34 son manejados por comités de usuarios (74%), ocho por direcciones
municipales (17.3%) y solo cuatro por organismos operadores descentralizados del municipio (8.7%).

Tabla 2. Organizaciones y sistemas de agua entubada a su cargo

Municipio Tipo de Total de Total de sistemas
Organización Organizaciones a su cargo
Dirección
Ajacuba municipal 1 3
Comité de 1 1
usuarios
Dirección 1
El Arenal municipal 4 2
Comité de 4
usuarios
Organismo 1
Cardonal operador 10 1
Comité de 11
usuarios
Dirección 1
municipal 1
Organismo 9
San Salvador operador 3
Comité de 2
usuarios 9
Santiago de Anaya Comité de 10 10
usuarios
Total de sistemas 46
Fuente: elaborado con datos de campo.

98
 Los nombres de los sistemas y el tipo de organización que los tiene a su cargo son los siguientes: Sistema
El Rincón, Sistema Yolotepec, Sistema Santiago de Anaya y Sistema San Miguel Tlazintla, que son manejados
por un comité de usuarios respectivamente: Ajacuba, Tezontlale y Tecomatlán, manejados por la Dirección
municipal del agua potable de Ajacuba; 20 de Noviembre y Bocja-Chimilpa, por la Dirección municipal del
agua potable de El Arenal; Santa María y San Salvador por el Organismo operador del municipio de San
Salvador; y el sistema Cardonal, manejado por el Organismo operador del municipio (tabla 3).

Tabla 3. Sistemas, tomas servidas y organizaciones para su manejo

Sistemas Tomas Organización Sistemas Tomas Organización

San Salvador 3 080 Comisión de Agua El Rincón 144

Santa María 560 y Alcantarillado 144 Comité de
3640 del municipio de Usuarios del
San Salvador Sistema El Rincón

Cardonal 650 Santiago de Anaya 980 Comité de

650 Organismo 980 Usuarios del
Operador de Sistema Santiago
Cardonal de Anaya

Ajacuba 2 286 Dirección Yolotepec 700

Tezontlale 1 242 Municipal del 700 Comité de
Tecomatlán 1 097 Agua Potable de Usuarios del
4 625 Ajacuba Sistema Yolotepec

20 de noviembre 1 479 Dirección de San Miguel 1 697 Comité de

Bocja-Chimilpa 454 Agua Potable del Tlazintla 1 697 Usuarios del
1 933 municipio de El Sistema San
Arenal Miguel Tlazintla

Fuente: elaborado con datos de campo.

Por el número de tomas servidas, la totalidad de los sistemas estudiados se pueden definir como de pequeña
escala. De entre ellos, el de mayor tamaño es el Santa María, con 3,080 tomas, y el más pequeño es El Rincón
con 144. Esto permite afirmar, como se dijo en la introducción de este libro, que en la pequeña escala es
posible encontrar sistemas manejados de manera burocrática y de manera no burocrática.
Lo anterior también permite refutar, para los sistemas de agua potable analizados y para los municipios
elegidos como zona de estudio, que la escala o número de tomas servidas por un sistema, no tiene correlación
directa con el tipo de organización que lo maneja.
Esto es así porque en campo se encuentran casos como el Sistema San Miguel Tlazintla, que abastece 1,697
tomas, y es manejado por un comité de usuarios, o casos como los sistemas San Salvador y Cardonal, que

99
abastecen a 560 y 650 tomas, respectivamente, y que son manejados por organismos operadores descentralizados
de los municipios correspondientes.
La información hasta aquí presentada también proporciona elementos suficientes para afirmar que ni la
Ley de aguas nacionales, ni la Ley de agua y alcantarillado del estado de Hidalgo, se han implementado de
manera homogénea en la zona de estudio. Toda vez que en campo se encuentran casos como el municipio de
Santiago de Anaya, en donde no existe ni una dirección municipal ni un organismo operador, y la totalidad de
sistemas son manejados por comités de usuarios; por el contrario, en el municipio de San Salvador coexisten
una dirección municipal, un organismo operador y nueve comités de usuarios (tabla 2).
Como se verá en los siguientes apartados, la divergencia en el manejo y el tipo de organizaciones que lo lleva
acabo, obedece a una decisión de tipo social.
Así, los comités estudiados persisten por decisión de los mismos usuarios, sin importar que su conformación
y funcionamiento estén al margen de legislación vigente en materia de aguas. Por el contrario, las direcciones
municipales y los organismos operadores estudiados siguen en activo, porque así lo decide el ayuntamiento en
turno, sin importar que sus finanzas estén en números rojos y su déficit presupuestal sea cubierto con dinero
del erario municipal.

Algunas definiciones
Antes de presentar la información obtenida en campo para cada uno de los casos analizados, es pertinente
definir algunos conceptos que aparecen en adelante y con los cuales se nombra de manera genérica, ya sea al
tipo de organización que maneja el sistema en turno, los puestos o cargos que desempeña el personal ocupado
en dicha organización, así como las tareas de operación, administración y mantenimiento de la infraestructura
hidráulica.
Sistema de agua potable: infraestructura física para abastecer con agua entubada a un conjunto de
viviendas y se compone de cuatro partes: la fuente de agua con el dispositivo para su captación, las obras de
almacenamiento, las redes o líneas de conducción y distribución, y las tomas de agua.
Pozo profundo: perforación vertical que permite extraer las aguas capturadas en acuíferos subterráneos
mediante un equipo de bombeo.
Equipo de bombeo: conjunto de dos aditamentos instalados junto al pozo profundo para elevar el agua
subterránea. El conjunto se conforma de dos partes básicas, la caseta de arranque que generalmente se mueve
con energía eléctrica y la bomba hidráulica.
Línea de conducción: sistema de tubería en red cuyo material generalmente es de fierro y de plástico del
tipo PVC, que sirve para conducir el agua desde la fuente de abasto hacia los tanques de almacenamiento.
Tanque de almacenamiento: infraestructura que se localiza a ras de suelo o sobre una base elevada,
en la cual se deposita el agua extraída de la fuente de abasto para su distribución posterior o inmediata o las
viviendas servidas, el material del que está hecho generalmente es de piedra y concreto reforzado o de platico
industrial. En la zona de estudio predominan de los dos tipos, y generalmente se ubican en un punto elevado
para que la distribución se haga mediante la fuerza de gravedad.
Línea de distribución: sistema de tubería en red cuyo material generalmente es de fierro y de plástico del
tipo PVC, que sirve para conducir el agua desde el tanque o los tanques de almacenamiento hasta las viviendas
servidas.
Válvulas: llaves giratorias de operación manual que sirven para regular o suspender el suministro de agua

100
a una sección o a la totalidad de tomas servidas.
Toma de agua: punto donde se hace la perforación de una línea de distribución, con la finalidad de
introducir un conector, y a través de este proporcionar el servicio de agua entubada a una vivienda. La toma de
agua se complementa con la llave fija o de paso, que se instala dentro del predio o vivienda servida.
Organismo operador descentralizado del municipio: organización constituida como una persona
moral, con el objeto de ser un prestador de servicios en materia de abasto de agua para consumo humano.
Se rige por una junta de gobierno y está a cargo de un gerente o director general, quien es responsable del
suministro de agua a los usuarios y de coordinar las actividades del personal contratado.
Dirección municipal del agua potable: organización que forma parte de la estructura administrativa
del municipio. La encabeza un director o jefe de área, quien tiene a su cargo el suministro del servicio, todo
el personal trabaja para el municipio y el manejo contable de sus ingresos y egresos lo realiza la respectiva
tesorería municipal.
Comité de usuarios: organización que conforman los usuarios de un mismo sistema de agua entubada.
Puede ser de tipo comunitario o multicomunitario, en función del número de comunidades servidas por el
sistema en cuestión, se integra con cargos honoríficos mediante votación directa y cada determinado tiempo
se hace una rotación de dichos cargos entre los usuarios de la comunidad o comunidades servidas.
Usuario(a): persona cuyo nombre figura en una lista o padrón, y de esa manera obtiene el derecho al
servicio de agua entubada, pero también adquiere las obligaciones establecidas por la organización que maneja
el sistema.
Cuota: pago monetario y al trabajo manual, faena en lenguaje local, que aporta el usuario de un sistema
manejado por un comité, y que sirven para el mantenimiento o rehabilitación de la infraestructura. En los
sistemas estudiados, y que son manejados de esta manera, los usuarios participan en la toma de decisiones
respecto del monto y de la frecuencia con que se aportan las cuotas monetarias y en trabajo.
Tarifa: clasificación o tipo de toma de agua, y al monto que se paga por el servicio de agua entubada. En
la zona de estudio, las tarifas que aplican los organismos operadores y las direcciones municipales, deben ser
aprobados por el Congreso estatal, y por lo general tienen la siguiente clasificación: industrial, comercial o
doméstica.
Cobro o cobranza: tarea que consiste en recolectar el monto que cada uno de los usuarios inscritos en el
padrón, pagan por el servicio de agua entubada.
Situación financiera: balance que existe al comparar los ingresos promedio mensuales con los egresos
promedio mensuales. Los primeros se obtienen al multiplicar las tomas servidas por el tipo de cuota o tarifa
que se cobra por el servicio de agua entubada. Los segundos son la sumatoria del pago de energía eléctrica por
la extracción y distribución de agua, la renta de teléfono y de oficinas, cuando es el caso, y el pago de la nómina
del personal empleado, cuando es el caso.
Pocero o bombero: persona cuya actividad es encender y apagar cada determinado tiempo el equipo de
bombeo instalado en el pozo, con el fin de extraer el agua y conducirla a los tanques de almacenamiento.
Fontanero: persona que tiene a su cargo el mantenimiento preventivo y correctivo de las líneas de
conducción y distribución, así como de reparar o sustituir las válvulas cuando sufren desperfectos.
Lecturista: persona cuya actividad es acudir a las viviendas a revisar el aparato medidor y tomar el registro
del consumo de agua, para posteriormente entregar el dato al responsable de la cobranza, quien hace el cálculo
respectivo del monto que se cobrará al usuario, y por lo general la lectura se hace cada mes o cada dos meses.

101
Organismos operadores descentralizados
En este apartado se presenta la información obtenida en campo para dos organismos operadores ubicados en
los municipios San Salvador y Cardonal, respectivamente. Se describe el origen y la situación actual de cada
uno de los sistemas de agua potable a su cargo, así como las tareas que realiza el personal contratado, tanto
para la operación como para la administración, y con los datos obtenidos respecto de los ingresos y egresos de
cada sistema, se estimó la eficiencia financiera de dichos organismos operadores.
La información se obtuvo de fuentes primarias y secundarias, la primera con entrevista de tipo
semiestructurada, que se aplicaron al director general así como al personal administrativo y operativo de cada
organismo operador; además se realizaron recorridos de campo por el trayecto de cada uno de los sistemas
y las localidades servidas en cada caso. La información secundaria, básicamente, se obtuvo de documentos
emitidos por dependencias oficiales.

1. Comisión de agua y alcantarillado del municipio de San Salvador

1.1 Generalidades
Municipio: San Salvador, Hidalgo.
Nombre: Comisión de Agua y Alcantarillado del Municipio de San Salvador (CAAMSS).
Figura jurídica: organismo descentralizado del municipio, se creó el 26 de abril de 2002 y su alta en la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público fue con el número de Registro Federal de Contribuyentes CAA000426GH4.
Número de usuarios: 3,640 tomas domiciliarias, de las cuales 3,080 son abastecidas por el sistema Santa María
y las 560 restantes por el sistema San Salvador.
Responsable del sistema: arquitecta María Isabel López Avendaño.
Tiempo como responsable del sistema: siete meses al momento de la entrevista.
Informantes: directora del organismo operador, operarios y administrativos.
Localización: Felipe Ángeles número 10, colonia Centro, San Antonio Zaragoza, municipio de San Salvador,
Hidalgo, C.P. 42650.
Fuente de abastecimiento: un pozo profundo denominado Santa María, que provee al sistema del mismo
nombre, y un manantial denominado San Salvador, que alimenta al sistema del mismo nombre.

De acuerdo con la informante, la concesión del pozo Santa María se emitió a nombre de la Comisión
de Agua y Alcantarillado del Sistema Valle del Mezquital, y en 1997 fue inscrita en el Registro Público de
Derechos de Agua (REPDA) bajo el número 13HGO100531/26HMGE97.
En 2002, dicha comisión le cedió el pozo y sistema en cuestión a la Comisión de Agua y Alcantarillado
del municipio. Y con respecto del manantial, la misma informante dijo que está concesionado a nombre del
municipio de San Salvador e inscrito en el REPDA desde 2004, con el número 13HGO105527/26HMGE03.289
El sistema Santa María abastece a doce localidades denominadas El Colorado, El Puerto, Tothie, El Gómez,
El Tablón, El Rincón, El Fresno, San Antonio Zaragoza, Bocaja, Casa Blanca, Poxindeje y Santa María. Con
el sistema San Salvador se da servicio a otros cuatro, El Durazno, La Palma, El Rodrigo y San Salvador. Todos
pertenecientes al municipio del mismo nombre.

289   El REPDA se puede consultar en línea en: [Link]

26HMGE03|0|2|S

102
1.2 El agua entubada en el municipio
La directora del organismo operador informó que hasta antes de la introducción del sistema de tubería en
red, el abasto de agua en la mayoría de pueblos del municipio era mediante jagüeyes y que algunas viviendas
contaban con pozos artesianos.

Tabla 1.1 Tipo de organización, sistemas que maneja y localidades servidas el municipio de San
Salvador
Organización Sistemas Localidades servidas
Organismo Santa María, El Colorado, El Puerto, Tothie, El Gómez, El Tablón, El
Santa María
operador Rincón, El Fresno, San Antonio Z., Bocaja, Casa Blanca y Poxindeje
Organismo
San Salvador San Salvador, El Durazno, La Palma, y El Rodrigo
operador
Teofáni Demacú, El Dextho, Teofáni, San Antonio Abad y Bomintzha
Dirección
Pacheco Pacheco y Vixtha
Municipal
Olvera El Olvera, El Quémtha, La Peña y Natividad
Lagunilla Lagunilla
El Bóndho El Bóndho
Boxasni Boxasni
Bomintzha Bomintzha
Comité
San Miguel San Miguel, Dengandhó y Casa Grande
Comunitario
Caxuxi Caxuxi
El Mothé El Mothé
La Flor La Flor
El Mezquital El Mezquital

Fuente: elaboración propia con base en la información proporcionada por la directora del organismo operador.

A los pueblos Bocaja, Poxindeje y San Salvador, se les dotó de agua entubada en 1964, porque fueron
beneficiados con una línea de distribución denominada Ramal El Mexe, misma que se derivó de la línea
principal del entonces denominado Sistema Valle del Mezquital.290
En 1968 se cambió la tubería de dicho ramal, se instalaron 100 tomas domiciliarias en la cabecera municipal
de San Salvador y con la nueva línea se pudo abastecer a otros ocho pueblos del mismo municipio (El Bocaja,
Poxindeje, El Bóndho, El Pacheco, San Miguel, Casa Grande, El Olvera y El Quemtha) así como a dos más
de Francisco I. Madero (Arambó y Bocamiño, respectivamente). La inversión ejecutada fue de $520,000.00
(quinientos veinte mil pesos), de los cuales el 48% fueron erogados por la Secretaría de Recursos Hidráulicos
y el restante 52% por los usuarios.291
Los trece pueblos indicados conformaron el denominado Sistema San Salvador-Bocamiño, que a su vez
formaba parte del ya mencionado Sistema Valle del Mezquital.292
290   Véase SRH (1966). Hidalgo: agua potable.
291   Véase SRH (1969). Hidalgo: obras en el estado.
292   Ladislao Rojo (1964) documentó que, para esos años, el Sistema Valle del Mezquital tenía su origen en el municipio de
Tezontepec de Aldama, en donde se captaban varios manantiales que brotan en la cañada del Puedhé, que en el año 1964 tenía 50

103
 La directora del organismo operador dijo que en el municipio de San Salvador existen 14 sistemas de agua
entubada, dos de los cuales son manejados por el organismo a su cargo, otros tres por la dirección municipal
del agua potable, mientras que los nueve restantes por un comité de usuarios respectivamente (tabla 1.1).

Tabla 1.2 Cobertura del organismo operador del municipio de San Salvador al año 2009

Localidad Fuente de abasto Tomas

de agua servidas

Santa María 398

El Colorado 223
El Puerto 207
Pozo Santa María
Tothie 163
El Gómez 91
El Tablón 156
El Rincón 74
El Fresno 102
San Antonio Zaragoza 861
Bocaja 170
Casa Blanca 263
Poxindeje 372

Total sistema Santa María 3,080

San Salvador 336

El Durazno Manantial San Salvador 35
La Palma 57
El Rodrigo 132
Total sistema San Salvador 560

Total organismo operador 3,640

Fuente: elaboración con datos proporcionados por la directora del organismo operador.

kilómetros de longitud y abarcaba hasta 10 kilómetros de ancho. También indica que se abastecía a 65 centros de población que tenían
desde 100 hasta 7,000 habitantes, que los municipios beneficiados fueron Tezontepec de Aldama, Mixquiahuala, Francisco I. Madero,
San Salvador y Actopan, los cuales agrupaban un total de 60,000 habitantes. Respecto de la operación y administración, dice que
estaban a cargo de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, para lo cual tenía una gerencia cuyo personal administrativo era el gerente, un
jefe de oficina, un inspector de recaudadores, una cajera, cinco mecanógrafas, un “tubero”, un mozo recaudador, siete recaudadores,
mientras que el personal operativo era un ayudante de gerente, un operador de planta de bombeo, un “lecturista” recaudador, un
bombero, dos encargados de tanques, un fontanero albañil, y dos ayudantes de fontanero. En suma, a mediados de la década de 1960
el Sistema Valle del Mezquital era manejado por 27 empleados de la Secretaría de Recursos Hidráulicos.

104
1.3 Infraestructura a cargo del organismo operador y población atendida
Como se pudo constatar en campo, el pozo Santa María y el manantial San Salvador con sus respectivos
tanques de almacenamiento y líneas de distribución conforman la infraestructura que tiene a su cargo el
organismo operador en cuestión. Valga decir que los dos sistemas no están interconectados entre sí y que
físicamente están separados uno de otro, por lo que conforman espacios hidráulicos distintos (tabla 1.2).
Como se mostró en la tabla anterior, al agregar su administración, se hace posible que la CAAMSS
proporcione el servicio de agua entubada a 3,640 tomas dispersas en un total de 16 cetros de población.
Sistema Santa María. El pozo que provee de agua a este sistema se perforó en 1988, tiene una profundidad
de 120 metros, y se localiza en la plaza central del poblado de Santa María Amajac. De acuerdo con los poceros
respectivos, el equipo para extraer el agua es una bomba hidráulica de tipo sumergible, movida por un motor
eléctrico de 100 HP, con una capacidad para extraer 45 o 50 litros de agua por segundo y se mantiene en
operación las 24 horas del día.
Con los recorridos de campo se identificó que el almacenamiento y la distribución de agua en este sistema,
se hace a través de cuatro tanques de almacenamiento y varios kilómetros de tubería en red.
El tanque principal está en la localidad El Colorado, tiene una capacidad de almacenamiento de 800 m3,
con los cuales se abastece directamente a Santa María, Tothie, Casa Blanca, El Gómez, San Antonio Zaragoza,
Poxindeje y Bocaja, asimismo, desde dicho tanque se rebombea agua a El Rincón, El Colorado y El Tablón. El
primero almacena 20 m3 y abastece al pueblo del mismo nombre y a las partes altas de El Fresno y El Tablón.
La capacidad de almacenamiento del segundo es de 200.0 m3 y proporciona el servicio a El Puerto, El Colorado
y El Fresno. El tercero almacena 40.0 m3 de agua y la distribuye a El Tablón y El Pacheco, respectivamente.293
Sistema San Salvador. Como se observó en campo, el manantial que provee de agua a este sistema, se
localiza sobre el margen derecho del camino vecinal San Salvador-San Antonio Zaragoza, a una distancia
aproximada de 500 metros, desde la iglesia del pueblo de San Salvador. En el cárcamo está instalada una bomba
hidráulica que es movida por un motor eléctrico de 14.35hp y permite extraer 19 litros de agua por segundo.
El equipo de bombeo opera de manera continua durante 15 horas en una jornada que va de las 03:00 a
las 18:00 horas, el agua se envía al tanque principal cuya capacidad de almacenamiento es de 200.0 m3 y se
localiza en el pueblo de El Durazno. Desde este punto se abastece a los pueblos San Salvador y El Rodrigo, y
se envía agua a dos tanque elevados, con una capacidad de 10.0 y 20.0 m3 para dotar de agua a los pueblos de
El Durazno y La Palma, respectivamente.294
Respecto de las líneas de conducción y distribución, la directora del organismo operador dijo que en ambos
sistemas la red de conducción es de asbesto y que las líneas de distribución son de plástico del tipo PVC.
Sobre las tomas de agua, dijo que el material con que se hacen es poliducto negro del tipo manguera, con
diámetros que varían entre 1.0”, ¾” y ½” según el tipo de tarifa que se paga por el suministro del servicio.
Con la información presentada en este apartado se construyó la tabla 1.3, y a partir de esta se pudo estimar
que en promedio cada una de las 3,080 tomas servidas por el sistema Santa María consume 1.2 m3 de agua por
día, mientras que cada una de las 560 servidas por el sistema San Salvador consume 1.8 m3 por día.

293   Información proporcionada por la directora del organismo operador y corroborada por el personal operativo.
294   Ibíd.

105
 Tabla 1.3 Extracción y distribución de agua, por día, en los sistemas a cargo del organismo
operador del municipio de San Salvador

Gasto M3 Horas M3 Consumo medio

Sistema
promedio extraídos de bombeo extraídos por toma servida
Lts/Seg por hora al día al día M3
Santa María 45 162.0 24 3,888 1.2
San Salvador 19 68.4 15 1,026 1.8
Fuente: elaborada con datos de campo.

1.4 Estructura del organismo operador, selección y rotación del personal y distribución de
tareas para la operación y administración
El personal empleado por la CAAMSS suma 22 elementos, los cuales tienen la responsabilidad de proporcionar
el servicio de agua entubada a 3,640 tomas servidas por dos pequeños sistemas que no están interconectados.
Esto último cobra importancia, porque si bien la administración de dichos sistemas se hace en conjunto por
el mismo personal empleado, la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica se hace de manera
independiente por el personal operativo asignado a cada uno de estos.

Figura 1.1 Estructura del organismo operador del municipio de San Salvador

Fuente: elaborado con base en datos de campo.

106
 Como se observa en el organigrama, la autoridad máxima del organismo operador es la junta de gobierno,
y la sigue en jerarquía la Dirección general o Gerencia. La primera, de acuerdo con la Ley Estatal de Agua
Potable y Alcantarillado, tiene la facultad para aprobar el presupuesto anual, así como la obligación de enviar
a la Cámara de Diputados del estado de Hidalgo el proyecto de las tarifas a cobrar. Y como indica la misma
ley, quien ocupa el puesto de director general propone, ante la junta de gobierno, al personal que se contratará
para que preste sus servicios en tal organismo.

Selección y rotación del personal. De acuerdo con la Ley Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, al
presidente municipal le corresponde nombrar y remover a la persona que ocupe el cargo de director general,
y dado que en Hidalgo se elige a un nuevo presidente municipal cada tres años, ese mismo lapso es el que
dura en funciones una junta de gobierno, y generalmente también la persona designada como director general.
Todos los empleados de la CAAMSS, incluidos el director y los subdirectores, son contratados como
personal de confianza y firman contratos laborales cada seis meses. Pero, como ya se dijo, la rotación del
personal administrativo ocurre cada tres años, lo cual quiere decir que durante los quince años de vigencia
del organismo operador se ha cambiado, cuando menos, cinco veces a todo el personal de esa sección. En
el caso de los operarios existe una menor rotación, pero esta es muy notoria porque el empleado con mayor
antigüedad tiene solo cuatro años, lo cual quiere decir que en los últimos ocho años se ha cambiado cuando
menos una vez a todo el personal de dicha sección.

Tareas para la administración del sistema. El subdirector de Administración así como el jefe del
Departamento de Administración y Servicios Generales tienen como tareas: adquirir el material necesario
para la operación y el mantenimiento de la infraestructura hidráulica de los dos sistemas a cargo del organismo
operador; realizar los pagos correspondientes por la energía eléctrica que se consume en el pozo, el cárcamo
y el tanque de rebombeo; realizar el pago de la nómina del personal empleado, y llevar la contabilidad del
organismo operador.
El subdirector comercial está a cargo del sistema de cómputo que procesa los datos proporcionados por los
dos lecturistas, y lo pasa a cada una de las cajeras, quienes a su vez atienden las tres oficinas de cobro, una en
Santa María Amajac y dos más en San Antonio Zaragoza. Los días laborales y los horarios en que permanecen
abiertas dichas oficinas son los mismos que en las oficinas centrales, bajo lo cual está contratado todo el
personal administrativo, de lunes a viernes de 08:00 a 15:00 horas y sábados de 08:00 a 13:00 horas.
Al subdirector de Administración le corresponde hacer el corte de caja respectivo con cada una de las
cajeras, y recibir de ellas el dinero que hayan pagado los usuarios durante la jornada laboral.

Tareas para la operación, mantenimiento y rehabilitación del sistema. El subdirector técnico y el jefe
del Departamento de Operación Hidráulica, tienen a su mando a los poceros y los fontaneros; mientras que
el subdirector comercial y el jefe de inspección, a los lecturistas y al operador de corte y reconexión. Este
último tiene como tarea suspender el suministro de agua al usuario que no pague en tiempo y forma el monto
correspondiente al consumo realizado, y una vez que se han cubierto los adeudos acude al mismo domicilio a
reinstalar la toma de agua en la línea de distribución.
El personal contratado para el puesto de pocero tiene una jornada de 24 horas de trabajo por 24 horas
de descanso, y el cambio de turno se hace a las 08:00 horas. En el sistema Santa María, los poceros abren

107
las válvulas del tanque El Colorado a las 04:00 horas, y de manera ininterrumpida, hasta las 20:00 horas;
proporcionan el servicio a las tomas servidas por dicho tanque. Posteriormente cierran las válvulas y envían
el agua a los otros tres tanques, cuyo llenado se termina a las 03:00 horas, e inmediatamente inician el abasto
a los demás pueblos. En el sistema San Salvador, los poceros envían el agua al tanque principal de las 03:00 a
las 18:00 horas, con el agua almacenada se proporciona el servicio a la cabecera municipal durante las 24 horas
del día sin interrupciones, y a los dos tanques elevados cada vez que estos se vacían.
Otras tareas ordinarias de los poceros consisten en verificar el correcto funcionamiento de los equipos de
bombeo y aplicar las dosis de cloro necesarias para potabilizar el agua que se distribuye en cada sistema. Para
esto último verifican que los contenedores de gas cloro estén en los niveles aceptables, y si están próximos a
vaciarse solicitan más dotación a las oficinas centrales del organismo operador.
Una tarea extraordinaria para poceros y fontaneros es lavar cada seis meses todos los tanques de
almacenamiento, para lo cual se interrumpe el abasto de agua.
El subdirector técnico y el jefe de operación hidráulica son los responsables de suministrar el material
necesario para que los fontaneros hagan las reparaciones en las redes de conducción y distribución, también
acompañan al operador de corte y reconexión cuando suspende o reinstala una toma de agua entubada.
Cuando los equipos de bombeo sufren desperfectos mayores se contrata a una empresa especialista en la
extracción y reparación de dichos equipos, y tanto el subdirector técnico como el jefe de Operación Hidráulica,
deben estar al pendiente de dichas tareas. La empresa que se contrata es de Pachuca, la ciudad capital de
Hidalgo, y el tiempo en que se tarda en reinstalar el equipo es de dos a tres días.

1.5 Requisitos para ser usuario

El interesado debe solicitar un contrato por el servicio de agua entubada, para lo cual debe entregar copias
y exhibir los originales de la credencial de elector, de las escrituras del predio que se surtirá con el agua del
sistema y de la boleta predial. Además, debe entregar dos constancias que le expida el delegado municipal de la
localidad, en donde se localiza el predio a beneficiar: una donde se indique que el solicitante carece de adeudos
con respecto de las faenas comunitarias, y la otra donde se autorice demoler el pavimento en caso de que la
calle cuente con este.
El costo del contrato y la conexión ascienden a $800.00 (ochocientos pesos) y una vez que este es autorizado,
lo firman tanto el director en turno como el usuario. Terminado el trámite, la toma de agua debe ser instalada
en los siguientes tres días; al usuario le corresponde comprar el material y hacer la excavación necesaria para
descubrir la línea de distribución en el punto donde tomará el agua para introducirla a su vivienda.

1.6 Cobranza y costo del personal empleado

Para el ejercicio fiscal del año en que se realizó el trabajo de campo, el Congreso de Hidalgo le aprobó
al organismo operador de San Salvador las siguientes tarifas con sus respectivos montos: doméstico $46.0;
comercial $132.00 más IVA; industrial $324.00 más IVA; pensionado $23.00; tandeo $55.00; y toma muerta
$17.00, a las cuales se les agrega el 5% sobre el consumo de agua entubada por concepto de alcantarillado.
A decir de la directora del organismo operador, la eficiencia en la cobranza o cobro mensual por el suministro
de agua es del 100%. Por tanto los gastos corrientes en nómina y material para el mantenimiento, se cubren
con los ingresos propios. También dijo que reciben un subsidio del ayuntamiento, a fin de cubrir el monto
mensual que se paga por la energía eléctrica consumida en la extracción y distribución del agua. Mencionó que

108
se tenía un adeudo histórico superior a cinco millones de pesos con la hoy extinta Compañía Luz y Fuerza del
Centro, el cual fue liquidado en su totalidad por el ayuntamiento en turno con recursos de su gasto corriente.
Con la información proporcionada por la directora del organismo operador, se construyó la tabla 1.4 y
de esta se desprende que dicha organización tiene un déficit presupuestal de $-41,465.00 por mes, cifra que
representa el 22.83% de los ingresos mensuales.
Valga decir que solo se consideraron los gastos fijos en energía eléctrica, sueldos del personal empleado, y
renta de oficina y teléfono, pero no se incluyeron los gastos variables como el costo del material necesario para
el mantenimiento preventivo y correctivo, o los insumos para los vehículos del organismo operador.

Tabla 1.4 Situación financiera del organismo operador del municipio de San Salvador

SISTEMA SANTA MARÍA

Tarifa Tomas Ingresos Concepto Egresos
Doméstico
1,957 90022 Energía eléctrica 80,000
$46.0
Pensionado
214 4922 Renta de oficinas 1,050
$23.0
Tandeo
465 25527 Renta de teléfono 750
$55.0
Toma muerta
389 27619 Pago proporcional director general 8,150
$17.0
Comercial Pago proporcional subdirector
42 5544 3,528
$132.0 Administración
Industrial Pago proporcional subdirector
13 4446 3,528
$342.0 comercial
Pago proporcional subdirector
INGRESOS $158 080 3,528
técnico
Pago proporcional jefe Departamento
2,184
administrativo
Pago prop. Jefe Departamento
2,184
Operación
Pago prop. Jefe Departamento
2,184
Inspección
Pago prop. Auxiliar de departamento 1,693
Pago prop. Operador de corte y
1,603
reconexión
Cajeras 2 ($3,386 cada una) 6,772
Lecturista 3,216
Poceros 2 ($3 216 cada uno) 6,432
Fontaneros 2 ($3 216 cada uno) 6,432
EGRESOS $133 234
SALDO $ 24,846

109
 SISTEMA SAN SALVADOR
Tarifa Tomas Ingresos Concepto Egresos
Doméstico
380 17480 Energía eléctrica 40,000
$46.0
Pensionado
62 1426 Renta de oficinas 1,050
$23.0
Tandeo
0 0 Renta de teléfono 750
$55.0
Toma muerta
97 1649 Pago proporcional director general 8,150
$17.0
Comercial Pago proporcional subdirector
20 2640 3,528
$132.0 Administración
Industrial Pago proporcional subdirector
1 342 3,528
$342.0 comercial
Pago proporcional subdirector
INGRESOS $23 537 3,528
técnico
Pago prop. Jefe departamento
2,184
administrativo
Pago prop. Jefe Departamento
2,184
Operación
Pago prop. Jefe Departamento
2,184
Inspección
Pago prop. Auxiliar de departamento 1,693
Pago prop. Operador de corte y
1,603
reconexión
Cajera 2 ($3 386 cada una) 3,386
Lecturista 3,216
Poceros 2 ($3 216 cada uno) 6,432
Fontaneros 2 ($3 216 cada uno) 6,432
EGRESOS $89,848
SALDO $-66,311
BALANCE MENSUAL $ - 41,465

Fuente: elaborado con datos de campo.

De acuerdo con los datos de la misma tabla, se puede asegurar que el sistema Santa María es eficiente
porque sus ingresos promedio mensuales rebasan en 18.64% a sus egresos promedio mensuales.
Pero dicha eficiencia es producto de agregar y compartir los gastos del personal empleado con el sistema
San Salvador; por tanto, si se carga toda la nómina al sistema Santa María este tendría un déficit de $-23,202.00
por mes, lo que lleva a concluir que por sí solo el sistema Santa María no soporta el pago de todo su personal
contratado.
Otro dato útil es el costo del personal empleado que asciende a $99,488.00 por mes, cantidad que al dividirla
entre las 3,640 tomas servidas, da como resultado que al titular de una toma de agua, le cuesta el personal

110
empleado $27.33 al mes. Pero al desagregar el costo total del personal empleado, se obtiene costos diferenciales
para cada sistema, así en el sistema Santa María, al titular de una toma servida el personal empleado le cuesta
$16.69 por mes ($51,434.00/3 080 tomas servidas) y en el sistema San Salvador ese costo es de $85.80 por mes
($48,048.00/560 tomas servidas).
También se calculó el costo mensual de la energía eléctrica por cada toma servida, y resulta que en el sistema
Santa María es $25.97 mensual, mientras que en el sistema San Salvador es de $71.42 por mes. Caso contrario,
al agregar los dos sistemas en una sola contabilidad, el costo promedio de la energía eléctrica por toma servida
resulta ser de $32.96 por mes.
Dado que el ayuntamiento subsidia al organismo operador con el pago de energía eléctrica, se tienen
ingresos suficientes para cubrir los gastos fijos de renta del inmueble, pagos de teléfono, del personal empleado
y de los gastos variables que ocasiona el costo del material para mantenimiento.
Los datos obtenidos permiten concluir que al agregar los dos sistemas en una sola administración central,
y dividir entre los mismos dos sistemas los gastos totales, da como resultado que al usuario del sistema San
Salvador le cuesta más caro el personal empleado que al usuario del sistema Santa María.
En otras palabras, a causa de la contabilidad conjunta, el usuario del sistema San Salvador subsidia al
usuario del sistema Santa María, a fin de cubrir el costo mensual del personal que comparte al director general,
a los subdirectores, a los jefes de departamento, al auxiliar de departamento, lo mismo que al operador de corte
y reconexión.
Por el déficit presupuestal que prevalece en el organismo operador también se concluye que, en el caso del
municipio de San Salvador no se cumple el supuesto teórico con el cual se afirma que al agregar sistemas de
agua entubada a una sola administración central se alcanzan economías de escala o de aglomeración.
Finalmente, para garantizar que al menos se cubra el pago del personal empleado y la energía eléctrica, en el
sistema San Salvador se debe cobrar a todas las tomas servidas una tarifa única, cuyo monto ascienda a $157.22
por mes ($85.80 personal empleado + $71.42 energía eléctrica), y en el Santa María, una tarifa única con el
monto de $42.66 por mes ($16.69 personal empleado + $25.97 energía eléctrica).
La situación propuesta no da porque el organismo operador carece de autonomía para fijar el tipo de tarifas
y el monto que cobra por ellas, ya que en la Ley Estatal de Agua Potable y Alcantarillado se estableció que eso
es una atribución del Congreso del Estado. Esto tampoco es posible porque la tarifa estimada para el sistema
San Salvador es mayor a la que se cobra por una toma clasificada como comercial ($132.00 por mes), y porque
representa la mitad de lo que se cobra por una toma clasificada como industrial ($324.00 por mes). Entonces,
si el organismo operador decide cobrar los $157.00 que representa el monto de la tarifa estimada, es posible
que los usuarios del sistema San Salvador se nieguen a pagarla.

2. Organismo Operador del Municipio de Cardonal

2.1 Generalidades
Municipio: Cardonal, Hidalgo.
Nombre: Organismo Descentralizado de Agua Potable y Alcantarillado de Cardonal (ODAPAC)
Figura jurídica: Organismo descentralizado del municipio, se creó el 12 de marzo de 2001 y su alta en la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público es con número de Registro Federal de Contribuyentes MOH010312Q42.
Número de usuarios: 650 tomas domiciliarias en las ocho localidades que abastece.
Responsable del sistema: C. Francisco García Nava.

111
Tiempo como responsable del sistema: tres años al momento de la entrevista.
Fuente(s) de abastecimiento de agua: un pozo profundo denominado La Vega, cuya concesión se otorgó
a nombre del municipio Cardonal, y está inscrita en el REPDA desde el año el año 2003, con el número
13HGO105648/26HMGE03.295
Informante(s): C. Francisco García Nava, director del organismo operador y personal operativo y administrativo.
Localización: Benito Juárez 20-D, Centro, Cardonal, Hidalgo.

2.2 El agua entubada en el municipio

Antes de la introducción de los sistemas de tubería en red, el abasto de agua en el municipio era mediante
jagüeyes y manantiales. A decir del director del organismo operador, los jagüeyes aún existen y se utilizan como
abrevaderos.
La introducción de agua entubada inició en la década de 1960, cuando se construyeron dos sistemas de agua
potable, El Pinal y San Miguel Jigui, respectivamente. Con el primero se abasteció a cinco pueblos (El Pinal,
San Miguel Tlazintla, El Sauz, San Andrés Daboxtha y Santa Teresa Daboxtha) y con el segundo, otros cuatro
(San Miguel Jigui, El Decá, Cerro Colorado Bingu y San Antonio Sabanillas).296

Tabla 2.1 Organizaciones y sistemas que manejan en el municipio Cardonal

Organización Sistemas Localidades que atiende

Cardonal, El Buena, Cerritos, Piedra Chica, El Vithe, Cardonalito,

La Vega
Organismo Colonia Colosio y San Antonio Sabanillas*
Operador
La Florida Emilio Hernández, La Florida
San Cristóbal San Cristóbal
Comité comunitario El Bingú El Bingú y San Antonio Sabanilla
Comité comunitario Cerro Colorado Cerro Colorado
Comité comunitario Deca El Deca
Comité comunitario Cienieguillita Cieneguillita
Comité comunitario Santuario Santuario
Comité comunitario Yonthé Pilas Yonthé
Comité comunitario San Clemente San Clemente
Comité comunitario Pinalito Pinalito
Comité comunitario Los Fresnos Los Fresnos

Comité Cuesta Blanca, El Bóndho, San Miguel Tlazintla, El Sauz, Durango

San Miguel Tlazintla
multicomunitario Daboxtha, Santa Teresa Daboxtha, San Andrés Daboxtha, Pozuelos

* Sólo Incluye quince viviendas de la localidad, el resto se abastecen con agua del sistema Bingú-Sabanillas.
Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el director del organismo operador.

295   En línea en: [Link]

296   Véase SRH (1961), Hidalgo: agua potable.

112
 En el primer sistema la fuente de abasto era el manantial llamado El Pinal, y en el otro, dos manantiales
localizados en San Miguel Jigui. Los fondos para su construcción los aportaron el Patrimonio Indígena del
Valle del Mezquital, la Secretaría de Recursos Hidráulicos y los usuarios.297
De acuerdo con el director del organismo operador, hasta antes de perforar el pozo La Vega, la cabecera
municipal de Cardonal se abastecía con las aguas del manantial San Juan, ubicado en el poblado Santuario
Maphete.
También dijo que para tener acceso a dicha agua, los habitantes de la cabecera municipal pagaban las cuotas
que establecía el comité comunitario de Santuario, que le daban mantenimiento a la red de conducción que
llevaba el líquido desde Santuario hasta Cardonal, y que al iniciar operaciones el sistema de agua potable La
Vega, el pueblo de Cardonal dejó de abastecerse con el agua del manantial de Santuario.
El director del organismo operador informó que en todo el territorio municipal existen cuando menos otros
11 sistemas de agua entubada, manejados por comités de usuarios (tabla 2.1), y que estaban muy avanzadas
las negociaciones para que el pozo profundo del sistema comunitario La Florida pasara a formar parte del
organismo operador, esto último porque tal sistema tenía un adeudo de energía eléctrica y porque el presidente
municipal en turno era originario de La Florida y quería que el sistema fuera manejado por el organismo
operador.

2.3 Infraestructura hidráulica a cargo del organismo operador y población atendida

Se compone por un pozo profundo denominado La Vega, la tubería en red para la conducción y distribución
del agua y cinco tanques de almacenamiento. El sistema en su conjunto se terminó de construir en 1999, y al
momento de la entrevista abastecía a un total de 650 tomas distribuidas en ocho localidades (tabla 2.2).

Tabla 2.2 Cobertura del organismo operador de Cardonal

Fuente de abasto de
Localidad Tomas servidas
agua
Cardonal 225
Cardonalito 27
Cerritos 64
Colonia Colosio Pozo La Vega 10
El Buena 212
Piedra Chica 34
San Antonio Sabanillas 15
El Vithe 63
Total 650
Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el director del organismo operador.

El equipo de bombeo tiene una capacidad para extraer 20.0 litros de agua por segundo, y se mantienen en
operación desde las 06:00 hasta las 16:00 horas, todos los días de la semana.

297   Ibíd.

113
 Con la información disponible se construyó la tabla 2.3, y con base en esta se estimó que las 650 tomas
servidas por el organismo operador tienen un consumo promedio de 1.10 m3 de agua por día.

Tabla 2.3 Extracción y distribución de agua por día en los sistemas de agua potable a cargo del
organismo operador del municipio Cardonal

Gasto M3 Horas M3 Consumo diario

Sistema promedio extraídos de bombeo extraídos promedio por toma
Lts./Seg. por hora al día al día M3
La Vega 20 72 10 720 1.10
Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el director del organismo operador.

2.4 Estructura organizativa, selección y rotación del personal, distribución de tareas para
la operación y administración
Este organismo operador ha contratado un total de ocho empleados para el manejo del sistema a su cargo,
y como se observa en el siguiente organigrama del total de la plantilla, tres elementos tienen funciones
administrativas: el director, el subdirector y la secretaria, los otros cinco se encargan de la operación y el
mantenimiento de la infraestructura hidráulica.
El personal contratado labora de martes a domingo, el lunes es de descanso porque es cuando se lleva a
cabo el tianguis semanal en Ixmiquilpan, cabecera de un municipio vecino y principal centro de comercio de
la zona. El horario asignado es de 08:30 a 16:00 horas, de martes a sábado; de 08:30 a 13:00 los domingos;
mientras que el pocero es el único que labora toda la semana, y su horario de trabajo es de las 06:00 a las 16:00
horas.

Figura 2.1 Estructura del organismo operador de agua potable del municipio Cardonal

Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el director del organismo operador.

Selección del personal. De acuerdo con la Ley Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, el presidente
municipal de Cardonal, en calidad de presidente de la junta de gobierno del organismo operador, es quien

114
toma la decisión referente a quién y por cuánto tiempo se hace cargo de la dirección. A su vez, el director
puede proponer a quienes ocupen el cargo de subdirector, secretaria, los dos fontaneros, el pocero, el técnico
y su ayudante.
Tareas para la administración del sistema. Por mandato de la misma Ley, la junta de gobierno debe
elaborar el presupuesto anual del organismo operador, y enviar al Congreso local el proyecto de tarifas para el
cobro del servicio de agua entubada, con el propósito de que lo aprueben y publiquen en el Periódico Oficial
del Estado. Por su parte, quien ocupa el cargo de director general debe coordinar las actividades diarias del
organismo operador.
Otras funciones asignadas al director son: programar y acudir a las reuniones ordinarias que celebra cada tres
meses la junta de gobierno; adquirir los materiales y equipos necesarios para el mantenimiento o rehabilitación
de la infraestructura del sistema; contratar a técnicos especializados para que realicen el mantenimiento cuando
se presentan desperfectos mayores en el equipo de bombeo, y realizar el pago mensual por el consumo de
energía eléctrica que se hace en el pozo, así como la nómina del personal empleado.
El subdirector y la secretaria son los únicos administrativos que están en la oficina durante la mayor parte
del tiempo. Se ocupan de realizar el cobro mensual por el servicio de agua entubada que cada usuario paga,
además de calcular y cobrar los recargos que se generan cuando un usuario se retrasa con sus pagos, y atender
los trámites de solicitud de contrato para instalar una nueva toma de agua.
Adicionalmente, la secretaria lleva el control de los ingresos y egresos del órgano operador, pero la
contabilidad y las respectivas declaraciones fiscales están a cargo de un despacho contable que se contrata para
tales actividades en específico y al momento en que se requieren.
Tareas para la operación, mantenimiento y rehabilitación del sistema. Al personal operativo le han
asignado las funciones de abastecer de agua potable a la localidad de Cardonal, todos los días de la semana
durante las 24 horas del día, y a las otras siete, cada tercer día durante un lapso de cuatro horas, que generalmente
van desde las 13:00 hasta las 17:00 horas.
Como ya se dijo, el pocero debe poner en operación el equipo de bombeo, de las 06:00 a las 16:00 horas.
Durante la extracción y bombeo de agua a los tanques de almacenamiento, debe aplicar las dosis correctas de
cloro para potabilizar el agua y también vigilar el correcto funcionamiento de dicho equipo.
A los fontaneros les han asignado cinco actividades: abrir y cerrar las válvulas de distribución en los tanques
de almacenamiento que abastecen cada tercer día a Cardonalito, Cerritos, Colonia Colosio, El Buena, Piedra
Chica, San Antonio Sabanillas y El Vithe; realizar la lectura mensual del consumo de agua que se hace en
cada una de las tomas servidas; reparar las fugas de agua en las líneas de conducción y distribución; realizar
la instalación de nuevas tomas cuando estas se solicitan y lavar los tanques de almacenamiento cuando se
requiera.
El técnico y su ayudante se encargan de reparar las válvulas cuando estas sufren desperfectos, o las cambian
por otras nuevas cuando ya no sirven, también del mantenimiento al equipo de bombeo, y cuando el sistema
sufre desperfectos considerables apoyan a los fontaneros en su reparación.
Rotación de personal. Durante los primeros ocho años de actividades del organismo operador, la rotación
del personal operativo fue nula. En cambio, la rotación del personal administrativo es alta, porque cada tres
años que asume el cargo una nueva administración municipal, esta tiene como atribución nombrar al director,
al subdirector y a la secretaria.

115
2.5 Requisitos para ser usuario
Para tener el servicio de agua entubada se debe solicitar un contrato y entregar los siguientes requisitos: copias
de la credencial de elector y del pago de predial, o en su defecto copias de las escrituras del predio al que se le
va a dotar del servicio; un croquis de localización del predio donde se instalará la nueva toma; una constancia
del delegado municipal de la localidad en donde se indique que el solicitante no tiene adeudos comunitarios;
pagar el costo del contrato que asciende a $2,000.00; comprar el material necesario para realizar la conexión de
la nueva toma de agua, y hacer la excavación para descubrir la red de distribución del agua.
En el caso de que personas no nacidas en alguna de las localidades que atiende el órgano operador soliciten
una toma de agua, deben cumplir con los requisitos establecidos y previamente negociar con el delegado
municipal en turno las condiciones en que será avecindado de la localidad respectiva.
Cabe destacar que el contrato no procede cuando el solicitante carece de la constancia del delegado
municipal, sin importar que sea originario o avecindado.
Una vez que se autoriza la solicitud, el usuario y el director del organismo operador firman el contrato, y
con esto, la toma de agua debe ser instalada en un plazo no mayor de 10 días. Tras la firma del contrato, el
usuario se compromete a pagar el consumo mensual durante los primeros 10 días de cada mes, para lo cual
debe acudir a las oficinas del organismo operador sin necesidad de que sea notificado. En caso de no realizar
dicho pago en tiempo y forma, el usuario se hace acreedor al cobro de $10.00 por concepto de recargos, y
cuando adeuda una mensualidad se hace acreedor a una multa de $200.00.
El caso extremo es el estipulado en la cláusula sexta del contrato, y se da cuando el usuario se hace acreedor
a la suspensión del servicio por el adeudo de dos o más mensualidades consecutivas. Al suspender el servicio
también se cancela el contrato y para obtener nuevamente el servicio de agua entubada se debe solicitar y pagar
un nuevo contrato, además un monto adicional de $200.00 por concepto de reconexión.

2.6 Eficiencia en el cobro de cuotas y costo del personal empleado

Para el ejercicio fiscal del año en que se obtuvo la información, el Congreso estatal le aprobó al ODAPAC las
siguientes tarifas con sus respectivos montos: viviendas $50.00 por un consumo de hasta 10.0 m3 de agua por
mes, y por el metro cúbico adicional un costo de $6.00; y tomas comerciales $150.00 por un consumo de hasta
20.0 m3 al mes y $13.00 por cada metro cúbico adicional.
De acuerdo con el director del organismo operador, la eficiencia en el cobro de las tarifas es del 100%,
por lo tanto se tomó como promedio el consumo tope de 10.0 m3 y 20.0 m3 establecidos para cada tipo de
tarifa, y al hacer los cálculos respectivos se estima que el organismo operador obtiene ingresos mensuales por
$33,400.00 (tomas domiciliarias $32,050.00 + $1,350.00 tomas comerciales).
Según el director del organismo, los gastos fijos mensuales suman $105,400.00 e incluyen los pagos de la
nómina y la energía eléctrica que se consume en el pozo, así como la renta de oficinas y del servicio telefónico
(tabla 2.4).
Los datos de la tabla indican que el organismo operador tiene un déficit presupuestal de $-72,000.00
mensuales, sin contar los ingresos por recargos, multas o la expedición de contratos. Y es de destacar que esta
situación no se presenta porque, a decir de su director general, el pago mensual de la energía eléctrica que se
consume en el pozo, lo absorbe la tesorería municipal como uno más de sus gastos corrientes.

116
Tabla 2.4 Situación financiera del organismo operador del municipio Cardonal en un mes promedio

Tarifa Tomas Ingresos Concepto Egresos

Doméstica $50.00 641 3,2050 Energía eléctrica del pozo 60,000
Comercial $150.00 9 1350 Renta de oficinas 5,000
INGRESOS $33,400 Teléfono 1,000
Director 10,000
Subdirector 6,000
Secretaria 3,600
Técnico 5,000
Ayudante técnico 4,000
Fontaneros (2X $3,600) 7,200
Pocero 3,600
EGRESOS $105,400
SALDO MENSUAL $-72,000

Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el director del organismo operador.

Con los datos de la misma tabla se estimó que el pago de la energía eléctrica representa el 56.9% del
gasto total mensual y la nómina el 37.3%. En otras palabras, el consumo de energía eléctrica y los sueldos del
personal empleado, representan el 94.2% del gasto total mensual.
Al separar los gastos promedio mensuales de $60,000.00 por concepto de energía eléctrica y $39,400.00
por concepto de nómina para compararlos con los $33,400.00 de ingresos promedio mensual. Se concluye
que el total de la recaudación mensual alcanza únicamente para cubrir el 84.77% de la nómina mensual, o en
su defecto solo el 55.66% del pago mensual por consumo de energía eléctrica.
Dividir los costos fijos entre el total de tomas servidas, da como resultado que el personal empleado le
cuesta $60.61 por mes al titular de una toma servidas y la energía eléctrica $92.30. Por lo que se deduce que el
organismo operador debe cobrar una tarifa única con un monto de $153.00 por mes con la cual garantizaría el
pago de la energía eléctrica y del personal empleado.
El monto de la tarifa estimada es muy superior a los $50.00 que pagan hasta por 10.0 m3 de agua al mes,
y bastante cercano al pago de $150.00 que hacen los usuarios que tienen una toma clasificada como de tipo
comercial.
Por lo antes expuesto se puede decir que el organismo operador de Cardonal carece de autonomía financiera
y que su permanencia depende de los subsidios que le otorga el municipio respectivo. Además, con este caso en
particular se muestra que el modelo gerencial y descentralizado de los organismos operadores no resulta viable
para todos los pequeños sistemas. Y que tampoco resulta viable la estrategia de agregar pequeños pueblos
dispersos, y con esto buscar la autonomía financiera de la organización que maneja el único sistema de abasto.
Lo anterior, porque si bien el ayuntamiento cubre el déficit presupuestal por el consumo de energía eléctrica,
finalmente son los usuarios de las ocho localidades quienes cubren el costo del personal empleado, y solo una
de ellas tiene el servicio de agua entubada durante todos los días de la semana.

117
Direcciones municipales
En este apartado se presenta la información que se obtuvo en campo para la Dirección municipal del agua
potable de Ajacuba y para la Dirección municipal del agua potable de El Arenal. Se describe el origen y
situación actual de los sistemas de agua potable a su cargo así como las tareas que realiza el personal contratado
tanto para la operación como para la administración, y con los datos obtenidos respecto de los ingresos y
egresos, se estimó la eficiencia financiera de ambas organizaciones.
La información se obtuvo de fuentes primarias y secundarias. La primera, con entrevistas semiestructuradas
que se aplicaron a los titulares de cada una de las direcciones municipales y a su respectivo personal operativo y
administrativo, además de realizar recorridos de campo por el trayecto de cada uno de los sistemas que manejan
las localidades servidas. La información secundaria se obtuvo de documentos emitidos por dependencias
oficiales.

1. Dirección del agua potable del municipio de Ajacuba

1.1 Generalidades
Municipio: Ajacuba, Hidalgo.
Nombre: Dirección Municipal del Agua Potable de Ajacuba (DMAPA).
Figura jurídica: dirección dependiente del ayuntamiento.
Número de usuarios: 4,625 tomas servidas por tres sistemas, sistema Ajacuba con 2,286 tomas, sistema
Tezontlale con 1,242, y sistema El Mezquite con 1,097.
Responsable del sistema: C. Felipe González Hernández.
Tiempo como responsable del sistema: dos años al momento de la entrevista.
Fuente(s) de abastecimiento de agua: tres pozos profundos denominados Ajacuba, Tezontlale y El Mezquite,
respectivamente. Todos están concesionados a nombre del municipio de Ajacuba desde el año de 1999 y dados
de alta en el Registro Público de los Derechos del Agua con el número 13HGO100616/26HMGE99.298
Informantes: director general, operarios y administrativos.
Localización: la oficina central se encuentra dentro del inmueble que alberga la presidencia municipal, cuya
dirección es Palacio Municipal sin número, Ajacuba, Hidalgo. Además cuentan dos oficinas foráneas para
realizar el cobro por el servicio, una en Santiago Tezontlale y la otra en San Nicolás Tecomatlán, ambas se
ubican en la plaza central del poblado respectivo, y los inmuebles son propiedad de cada una de las localidades
indicadas.

1.2 El agua entubada en el municipio

De acuerdo con los informantes, el abasto en la cabecera municipal y otras localidades del municipio era
mediante jagüeyes, pozos artesianos y aljibes, para lo cual se indicó que había cuando menos once jagüeyes
(cinco en Tecomatlán, dos en Vicente Guerrero, dos en Santiago Tezontlale y otros dos en Ajacuba), tres aljibes
(uno en Tecomatlán, otro en Vicente Guerrero y uno más en Santiago Tezontlale) y como diez pozos artesianos.
También mencionaron que dicha tecnología se dejó de utilizar paulatinamente y que la infraestructura que aún
persiste se encuentra en desuso.

298   En línea: [Link]

118
 Los informantes dijeron que fue en la década de 1960 cuando se introdujo el agua entubada y que en un
principio el abasto se hacía mediante hidrantes públicos. La Secretaría de Recursos Hidráulicos reportó que en
1961 se perforó un pozo profundo en Vicente Guerrero, y que en el año 1964 se introdujo el agua entubada
en la cabecera municipal.299
Hacia 1963 se realizaron obras para conducir agua entubada, desde el tanque de almacenamiento de Vicente
Guerrero hasta Santiago Tezontlale y San Nicolás Tecomatlán, respectivamente. Para el primero de estos
pueblos se derivó el agua a través de un tubo de tres pulgadas de diámetro hasta un tanque de 20.0m3 de
capacidad, que se localizaba al centro del poblado y desde el cual se servían 17 hidrantes públicos y una toma
para la escuela del pueblo. Para San Nicolás Tecomatlán se utilizó tubería de tres y dos pulgadas de diámetro
hasta llegar a un tanque de 50.0 m3 de capacidad, en el cual se instaló el único hidrante público que abastecía
a la localidad. El costo de ambos sistemas fue de $359,500.00 y se financió de la siguiente forma: 29.0% los
usuarios, 34.0% el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital y el restante 37.0% la Secretaría de Recursos
Hidráulicos. 300
Para el abasto de agua en Ajacuba y Tetepango se construyó el Sistema de agua potable Ajacuba-Tetepango
que requirió de dos etapas. En la primera, de mayo de 1964 a diciembre de 1966, se perforó un pozo de 145.0
metros de profundidad que daba un gasto de 46.0 litros de agua por segundo, y presentaba un nivel estabilizado
a 75.0 metros. Para la segunda etapa, de julio de 1967 a septiembre de 1968, se instaló el sistema de tubería.301
Una vez terminado el sistema se abastecieron 400 tomas en Ajacuba y 410 en Tetepango. Su costo total fue
de $2´440,000.00, de los cuales la Secretaría de Recursos Hidráulicos aportó el 39.0%, el Gobierno del estado
de Hidalgo el 16.0%, y los usuarios el 45.0%.302
Según los informantes, el ayuntamiento tiene a su cargo el abasto de agua desde hace 25 años,
aproximadamente, dato que coincide con la época en que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas cedió la operación y administración de los sistemas de agua potable a las entidades federativas y en
algunos casos a los municipios. En un reporte de dicha secretaría se indica que en el municipio de Ajacuba se
entregaron dos sistemas, el Ajacuba-Tetepango y el Vicente Guerrero.303
Los informantes también mencionaron que a Tulancalco le proporciona el servicio la Comisión de Agua
Potable Alcantarillado y Saneamiento de San Agustín Tlaxiaca, Hidalgo, un municipio vecino. Lo anterior
porque dicha localidad se ubica más próxima a la cabecera municipal de este último que de Ajacuba.
También mencionaron que el Sistema Vicente Guerrero, con el que se abastece la localidad del mismo
nombre, es administrado de manera independiente por un Comité comunitario, pero que el ayuntamiento
apoya a ese sistema con una parte del monto mensual del pago de la energía eléctrica que se consume en su
pozo de agua.

1.3 Infraestructura hidráulica y población atendida

Como ya se dijo, la DMAPA tiene a su cargo tres sistemas con los cuales proporciona el servicio de agua
entubada a las 4,625 tomas servidas (tabla 3.1).
299   Véase SRH (1963 y 1966). Op., Cit.
300   Véase SRH (1966). Op., Cit.
301   Ibíd.
302   Véase SRH (1969). Op. Cit.
303   Véase SAHOP, Op. Cit.

119
 Tabla 3.1. Cobertura de la Dirección municipal de agua potable de Ajacuba

Fuente de abasto de
Sistema Tomas servidas
agua
Ajacuba Pozo Ajacuba 2,286
Tezontlale Pozo Tezontlale 1,242
Tecomatlán Pozo El Mezquite 1,097
TOTAL 4,625

Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el director municipal del agua potable.

Sistema Ajacuba. La infraestructura la conforman el pozo Ajacuba, tres tanques de almacenamiento y las
líneas de conducción y distribución. El pozo tiene 145.0 metros de profundidad, está equipado con una bomba
hidráulica de tipo sumergible de 175 HP que proporciona un gasto promedio de 38.0 litros por segundo y se
mantiene en operación durante 20.0 horas por día.
Los tres tanques de almacenamiento están construidos con mampostería y se denominan: Santa Teresa,
El Gorrión y Rebombeo, cuyas capacidades de almacenamiento alcanzan los 385.0, 118.0 y 112.0 metros
cúbicos, respectivamente. El último es llenado cada dos días con agua que se bombea del primero, y para eso
está equipado con una bomba hidráulica de 7.5 HP.

Sistema Santiago Tezontlale. Se conforma por el pozo Tezontlale, el tanque de almacenamiento La

Presa con 203.0 m3 de capacidad, y por las líneas de conducción y distribución. El pozo se localiza al margen
izquierdo de la carretera Santiago Tezontlale-Ajacuba, a una distancia aproximada de 2.0 kilómetros de la plaza
central del primer poblado. Se perforó en el año 2002, tiene una profundidad de 180.0 metros, da un gasto de
13 litros por segundo, está equipado con una bomba hidráulica de tipo sumergible con capacidad de 60 HP, y
se mantiene en operación las 24 horas del día.

Sistema Tecomatlán. Se integra por el pozo profundo denominado El Mezquite, cinco tanques de
almacenamiento y un tanque para rebombear agua. El pozo se perforó en la década de 1970, tiene 154.0
metros de profundidad con su nivel a los 70.0 metros, y se localiza a una distancia aproximada de 1.0 kilómetro
al oeste de la localidad Santo Niño.
Los tanques se denominan Chapopote (160.0 m3) Norte (80.0 m3), Centro (80.0 m3) La Palma Centro (20.0
m3) y Palma (65.0 m3). El tanque para el rebombeo se conoce como Bobindhó, tiene una capacidad de 100.0
m3, la bomba hidráulica para ello es de 75.0 HP y se mantiene en operación las 24 horas del día con un gasto
promedio de extracción de 17.0 litros por segundo.
Con los datos de cada sistema se construyó la tabla 3.2, y se estima que en promedio cada una de las tomas
servidas consume poco más de un metro cúbico por día.
El material de las redes de conducción es de asbesto-cemento y tienen un diámetro de ocho pulgadas. En
las redes principales de distribución predomina el mismo material, y también se tiene plástico tipo PVC con
diámetros variables de entre 8, 6 y 4 pulgadas. Para la red de distribución en los tres sistemas se tienen tubos
del plástico PVC con 2 pulgadas y las tomas se hacen con poliducto negro de media pulgada.

120
 Tabla 3.2. Extracción y distribución de agua por día

M3
Gasto M3 Horas M3
Sistema Consumo diario
promedio extraídos de bombeo extraídos
promedio por
L/Seg por hora al día al día
toma
Ajacuba 38 137 20 2,736 1.2
Tezontlale 13 47 24 1,123 1.0
Tecomatlán 17 61 22 1,346 1.2
Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el director del agua potable en el municipio.

1.4 Estructura organizativa, selección y rotación del personal, distribución de tareas para la
operación y administración
El presidente municipal en turno es el responsable inmediato de los tres sistemas y ha contratado a dieciocho
personas para que laboren de tiempo completo en la Dirección respectiva. El nombre de los puestos y la
cantidad de empleados se ilustra en el organigrama de la figura 3.1.

Figura 3.1 Estructura de la Dirección de agua potable del municipio de Ajacuba

Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el director municipal del agua potable.

121
 Cabe destacar que la contabilidad de los sistemas de agua potable a cargo del ayuntamiento los realiza
la tesorería municipal, para lo cual cada día de la semana las dos secretarias que recaudan los pagos de los
usuarios deben reportar los ingresos y dar un corte de caja a dicha tesorería.
Otras actividades ajenas a la Dirección del agua potable son las siguientes: el pago mensual de la energía
eléctrica; las compras del material necesario para el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura; la
adquisición de nuevos equipos cuando se averían los que están en uso, y el pago de la nómina del personal
administrativo y operativo.

Selección y rotación del personal. La decisión de nombrar al director y al subdirector es una atribución
del presidente municipal en turno, por lo que el personal empleado en estos dos puestos normalmente se
rota cada tres años al dar inicio una nueva administración municipal. Pero en todo momento, el presidente
municipal tiene la facultad de remover a cualquiera de los empleados y contratar a otra persona. Otro puesto
que se rota cada tres años es el de las secretarias.
Los poceros y fontaneros son los puestos que tienen menor rotación, es de destacar que el operario con
más tiempo de servicio es un pocero con 26 años , y el que menos tiempo tiene es un fontanero con 18 años.

Tareas para la administración del sistema. De los dieciocho empleados de tiempo completo, tanto el
director como el subdirector y el operador del camión cisterna participan en los tres sistemas. Por el contrario,
los poceros, fontaneros y las secretarias, solo participan en el sistema al que fueron asignados.
La secretaria contratada para laborar en la oficina central, tiene las siguientes funciones: mantener abierta
dicha oficina de 09:00 a 15:00 horas, de lunes a viernes, y de 09:00 a 12:00 los días sábados; realizar los
respectivos cobros por el servicio; expedir nuevos contratos; cobrar multas o recargos; solicitar a la tesorería
municipal la compra del material necesario para aplicar las dosis correctas de cloro al agua que se extrae en
cada uno de los pozos, así como la compra del material para el mantenimiento de la infraestructura hidráulica;
elaborar cada día el corte de caja del sistema a su cargo y entregar los ingresos obtenidos a la tesorería municipal.
Las otras dos secretarias realizan las mismas actividades, pero en su respectiva oficina, y únicamente para el
sistema al que fueron contratadas.

Tareas para la operación y mantenimiento. La operación y el mantenimiento preventivo están a cargo

de los fontaneros, poceros, el director y el subdirector. Únicamente se contrata a técnicos especialistas cuando
se da mantenimiento correctivo a los equipos de bombeo. Los poceros laboran bajo el sistema de 24 horas de
trabajo por 24 horas de descanso, el resto del personal tiene un horario de 09:00 a 16:00, de lunes a viernes,
y de 09:00 a 13:00 los sábados, pero cuando surge un imprevisto todo el personal trabaja más horas de las
establecidas.
Las actividades asignadas al director y subdirector son coordinar la operación de los tres sistemas y
monitorear su funcionamiento por medio de radios de onda corta e inspecciones directas. Sus obligaciones
son facilitar las herramientas y transportar el material necesario para corregir algún desperfecto de las redes
de conducción o distribución, vigilar que las reparaciones se hagan de manera adecuada y proveer el material
y equipo para que los poceros realicen la cloración del agua. También se encargan de adquirir el material para
reparaciones menores, así como cotizar y contratar a los técnicos especialistas para la extracción y cambio de
equipos de bombeo cuando es el caso.

122
 En el sistema Ajacuba las tareas de operación y mantenimiento están a cargo de dos poceros y dos
fontaneros. Los poceros deben poner en marcha y parar la bomba hidráulica instalada en el pozo, vigilar su
correcto funcionamiento durante el tiempo que dure en operación y aplicar las dosis correctas de cloro al agua
que se extrae. Cada uno trabaja 24 horas y el cambio de turno es a las 07:00 horas. Previo a esto, quien entrega
debe apagar el equipo de bombeo de la 01:00 a las 05:00 horas.
De los tres sistemas que maneja el ayuntamiento, solo en Ajacuba se cobra el servicio por el volumen
que se consume, para lo cual se han instalado aparatos medidores y uno de los dos fontaneros realiza la
correspondiente lectura mensual.
Otra actividad de los dos fontaneros es bombear el agua del tanque Santa Teresa al de Rebombeo, tarea
que se realiza cada dos días en un horario de 07:00 a 11:00 horas. Además deben realizar las reparaciones y
mantenimiento necesarios en la red de tubería al igual que las nuevas conexiones de tomas domiciliarias que
autorice el director, así como cancelar las tomas a falta del respectivo pago mensual.
El sistema Tezontlale tiene asignados dos poceros y un fontanero. Los poceros laboran 24 horas y descansan
otras 24, incluyendo sábados y domingos, el cambio de turno es a las 07:00 horas. La bomba hidráulica trabaja
las 24 horas del día y se detiene únicamente por algún desperfecto en el sistema de arranque o en las líneas de
conducción y distribución.
Los poceros deben revisar el correcto funcionamiento del equipo de bombeo y aplicar las dosis correctas de
cloro al agua que se extrae, y se envía a la red de distribución. El fontanero se encarga de hacer las reparaciones
necesarias en las redes de conducción o distribución, y también de suspender las tomas que tengan adeudos
en sus pagos. El director y subdirector apoyan el fontanero cuando los desperfectos son considerables y si lo
consideran necesario solicitan el apoyo de los poceros.
Para el sistema Tecomatlán se han contratado dos poceros, dos operadores de rebombeo y dos fontaneros.
Los poceros hacen el cambio de turno a las 07:00 horas y laboran 24 horas cada uno, también se encargan de
aplicar las dosis correctas de cloro al agua que se extrae y de reportar cualquier desperfecto. Los operadores
del equipo de rebombeo deben verificar su correcto funcionamiento, para lo cual suspenden la operación del
equipo durante una hora por cada turno.
Los dos fontaneros a cargo del sistema Tecomatlán, realizan las mismas actividades que los de Ajacuba
y Tezontlale, y solo cuando se presenta un desperfecto de tamaño considerable reciben apoyo del director y
subdirector.

1.5 Requisitos para ser usuario

Para obtener el contrato respectivo en alguno de los tres sistemas, es necesario entregar: copia de la credencial
de elector; copia del pago del predial (ejido o pequeña propiedad); la constancia de posesión del predio expedida
por el presidente del comisariado ejidal en caso de que sea ejido o de escrituras para la pequeña propiedad;
original del documento donde el jefe de manzana otorga su visto bueno para dicho trámite, y pagar la cantidad
de $300.00 por concepto de costo del contrato.
Cumplidos los requisitos, el director autoriza el contrato y lo firma, al igual que el solicitante. Para proceder
a la instalación de la nueva toma de agua, el solicitante ingresa la documentación indicada, al igual que su
solicitud por escrito, en la cual se compromete a cubrir los gastos de la instalación y los materiales necesarios.

123
1.6 Eficiencia en el cobro de cuotas y costo del personal empleado
De acuerdo con el director municipal del agua potable, en el año que se realizó el trabajo de campo, la
recaudación por el servicio de agua entubada en los tres sistemas estaba al 53% y había bastantes usuarios con
adeudos en sus respectivos pagos.
Ante esa situación, mencionó que él y el ayuntamiento encabezaron reuniones con los usuarios en cada
una de las localidades atendidas, y que en dichas reuniones se presentó un informe de la situación técnica y
financiera del sistema en cuestión.
Respecto de los logros en dicha actividad, indicó que fueron el aumento en el porcentaje de recaudación
de cuotas y un incremento de $10.00 en la cuota mensual que se cobra a cada usuario. Fue así como en esa
ocasión los usuarios participaron en fijar el monto mensual de la tarifa que se les cobra por el servicio de agua
entubada.
De manera individual, los cobros en cada uno de los sistemas era: 97.0% en Tecomatlán; 90.0% en
Tezontlale; y del 85.0% en Ajacuba. Con los datos obtenidos se calcularon los ingresos y egresos promedio
mensuales, y los resultados muestran que la Dirección municipal del agua potable en cuestión opera con un
déficit presupuestal de $-112,249.00 por mes (tabla 3.3).

Tabla 3.3. Situación financiera de la Dirección municipal del agua potable de Ajacuba en un mes
promedio

Sistema Ajacuba
Tarifa Tomas
Ingresos Concepto Egresos
Fija $50.00 2,286 114,300 Energía eléctrica Ajacuba 120,000
INGRESO TOTAL $114,300 Rebombeo Ajacuba 800
Pago proporcional director 2,533
Pago proporcional subdirector 1,600
Pago proporcional operador de pipa 600
Secretaria 3,600
Poceros (2 X $3,800.00 cada uno) 7,600
Fontaneros (2 X $3,600.00 cada uno) 7,200
TOTAL EGRESOS $143,933
SALDO $ -29,633
Sistema Tezontlale
Tarifa Tomas Egresos
Ingresos Concepto
Fija $50.00 1,242 62,100 Energía eléctrica Tezontlale 60,000
INGRESO TOTAL $62,100 Pago proporcional director 2,533
Pago proporcional subdirector 1,600
Pago proporcional operador de pipa 600
Pago proporcional secretaria 1,800
Poceros (2 X $3,800.00 cada uno) 7,600
Fontanero 1,900
TOTAL EGRESOS $76,033
SALDO $-13,933

124
 Sistema Tecomatlán
Tarifa Tomas Egresos
Ingresos Concepto
Fija $50.00 1,097 5,4850 Energía eléctrica El Mezquite 70,000
INGRESO TOTAL $54,850 Rebombeo Bobindhó 25,000
Pago proporcional director 2,533
Pago proporcional subdirector 1,600
Pago proporcional operador de pipa 600
Pago proporcional secretaria 1,800
Poceros (2 X $3 800.00 cada uno) 7,600
Fontaneros (2 X $3 600.00 cada uno) 7,200
Rebombeo (2 X $3 600.00 cada uno) 7,200
TOTAL EGRESOS $123,533
SALDO $ -68,683
SALDO TOTAL MENSUAL $ - 112,249.00
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el director municipal del agua potable.

No obstante al desagregar los resultados, se muestra que los sistemas tienen déficits diferentes, ya que
en Tezontlale el monto ascien de a $-13,933.00 por mes, mientras que en Ajacuba y Tecomatlán son de
$-29,633.00 y $-68,683.00 respectivamente.
Lo anterior quiere decir que uno solo de los sistemas concentra el 61.18% del déficit presupuestal de la
Dirección municipal del agua potable. Pero, dado que el ayuntamiento es el responsable de los tres sistemas, el
déficit presupuestal se elimina porque lo absorbe la tesorería municipal respectiva.
Como resultado de la situación financiera indicada, al momento de la entrevista, el ayuntamiento tenía un
adeudo histórico con la Comisión Federal de Electricidad que ascendía a $11´000,000.00 por concepto de
consumo de energía eléctrica en los tres pozos a su cargo.
Los datos de la misma tabla indican que el costo total del personal empleado asciende a $67,699.00 por
mes, el cual al ser dividido entre el total de tomas servidas, da como resultado un costo unitario de $14.63 por
mes. Pero al desagregar los datos se obtienen costos diferenciales, en el sistema Ajacuba es de $10.11 por mes,
$12.90 en Tezontlale, y $26.0 en el Tecomatlán.
El costo mensual de la energía eléctrica por toma servida es el siguiente: Ajacuba $52.84 al mes, Tezontlale
$48.30 y Tecomatlán $86.59.
Por tanto, para cubrir al menos los gastos fijos de energía eléctrica y personal empleado en el sistema Ajacuba,
el monto mensual que se cobra debe ser de $62.96; de $61.21 en Tezontlale; y de $112.60 en Tecomatlán.
Dado que la tarifa por el concepto de toma doméstica es de $50.00 por mes, es posible afirmar que
los tres sistemas están por debajo del cobro mínimo para garantizar su funcionamiento. Y bajo la situación
descrita se puede asegurar que la presencia de dichos sistemas y su manejo actual solo son posibles porque el
ayuntamiento absorbe parte de los costos de operación, administración y mantenimiento.
De la forma indicada se elimina el déficit presupuestal de la Dirección municipal respectiva, pero eso
significa un gasto de $112,249.00 por mes, que se eroga del erario municipal y que al año suma $1´346,988.00.
Finalmente, con la información aquí presentada también se muestra que no en todos los casos resulta viable
la estrategia de agregar pequeños sistemas a una administración central, ya que no necesariamente se presentan
las economías de aglomeración como se supone en la teoría.

125
2. Dirección del agua potable del municipio de El Arenal
2.1 Datos generales
Municipio: El Arenal, Hidalgo.
Nombre: Dirección de agua potable del municipio El Arenal (DAPMA).
Figura jurídica: dependiente del ayuntamiento.
Número de usuarios: 1,933 tomas servidas con dos sistemas, 454 por el Bocja-Chimilpa y 1 479 por el 20 de
Noviembre.
Responsable del sistema: C. Olegario Pérez Hernández.
Tiempo como responsable del sistema: cinco años al momento de la entrevista.
Fuente(s) de abastecimiento: dos manantiales cuyos nombres son Cosaguayán y San José Tepenené, y dos
pozos profundos denominados 20 de Noviembre y El Bocja.
El pozo 20 de Noviembre y el manantial Cosaguayán están concesionados al municipio de El Arenal y dados
de alta desde 1997 en el Registro Público de Derechos de Agua con el número 5HGO101814/26HMGE97.
El manantial San José Tepenené y el pozo El Bocja, también están concesionados al municipio e inscritos en
dicho registro desde 1994 con el número 5HGO100057/26HMGE94.304
Informantes: director municipal del agua potable y personal operativo.
Localización: la dirección municipal del agua potable no tiene un espacio asignado dentro del edificio que
ocupa la presidencia municipal. Lo anterior porque el director, los fontaneros y los poceros, son el único
personal empleado y no están en oficina.
Es de resaltar que el director de catastro municipal expide los contratos para las nuevas tomas de agua, y las
secretarias de la tesorería municipal hacen los cobros mensuales respectivos por el servicio de agua entubada.
La dirección oficial es Palacio Municipal sin número, colonia Centro, municipio de El Arenal, Hidalgo.

2.2 El agua entubada en el municipio

El director municipal del agua potable indicó que hasta antes de la introducción del agua entubada, el abasto se
hacía mediante manantiales o jagüeyes. Y señaló que cuando menos existían cinco jagüeyes en las localidades
que ahora atiende la Dirección municipal del agua potable, mismos que se dejaron de utilizar entre las décadas
de 1970 y 1980.
De los manantiales mencionó que aún son la principal fuente de abasto en dos localidades ubicadas en la
zona alta del municipio, Fray Francisco y La Mesa, y que también con agua de manantial se abastecen parte de
los requerimientos de la cabecera municipal y de San José Tepenené.
A decir de los informantes, El Bocja fue el primer pozo profundo que se perforó en el municipio, data de
1975, se localiza en la localidad del mismo nombre y es el que dio origen al primer sistema de agua entubada.
La Secretaría de Recursos Hidráulicos reportó que entre 1966 y 1967 se realizaron los trabajos para
introducir el agua entubada a El Bocja, Chimilpa y la colonia Cuauhtémoc, las primeras pertenecientes al
municipio de El Arenal y la última a Actopan. Para ello el agua se condujo desde un sifón que se ubicaba a la
altura del kilómetro 41.7 del entonces denominado acueducto Valle del Mezquital, y se depositó en un cárcamo
de 160.0 m3, ubicado en la colonia Cuauhtémoc.305
304   En línea, en: [Link] y en [Link]
[Link]/[Link]?Id=5HGO101814/26HMGE97%20|0|2|S.
305   Véase SRH (1969). Op. Cit.

126
 En dicho cárcamo se instaló una bomba de pozo profundo acoplada a un motor diesel de 7.5 HP que
daba un gasto de 2.0 litros por segundo. Para el abasto a la colonia Cuauhtémoc se construyeron dos tanques
de almacenamiento, uno de 100.0m3 de capacidad en la escuela del pueblo y otro de 50.0 m3 en la parte alta
de la localidad; también se instaron 12 hidrantes públicos y 32 tomas domiciliarias. Del mismo cárcamo se
condujo el agua a El Bocja y a Chimilpa mediante una red de tubería de asbesto-cemento, cuya longitud era 2.9
kilómetros. El líquido se almacenaba en un tanque de 100.0 m3 con el que se abastecían 5 hidrantes públicos y
15 tomas domiciliarias en ambos poblados.306
La Secretaría de Recursos Hidráulicos también reportó que los usuarios de las tres localidades beneficiadas
participaron con trabajo para la construcción de los tanques y la instalación de la tubería en red.307
En 1965 se captaron las aguas del manantial Cosaguayán para surtir a la cabecera municipal, para lo cual se
construyó una cortina de mampostería al fondo de la barranca de donde se derivó la conducción, al igual que
un tanque regulador de 450 m3 en el centro del poblado y una unidad de agua que contaba con 12 lavaderos
públicos, además de baños para hombres y mujeres. El costo del sistema se distribuyó entre la Secretaría de
Recursos Hidráulicos (58.6%), el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital (22.4%) y los usuarios (19.0%).308
Con la misma captación se introdujo el agua entubada a la localidad 20 de Noviembre. Esto en 1966,
para lo cual la toma de agua se derivó de un tanque regulador con capacidad de 1,250 m3, para surtir 5
hidrantes públicos. La misma Secretaría reportó que los usuarios participaron en la excavación necesaria para
la instalación de tuberías, que el 61.5% de los recursos para ejecutar los trabajos los aportó el Gobierno del
estado de Hidalgo y el restante 38.5% los beneficiarios.309
El director del agua potable especificó que en 1977 se terminó la construcción del sistema Bocja-Chimilpa,
y que la Secretaría de Recursos Hidráulicos le dejó la operación y administración a un comité de usuarios de
la localidad El Bocja. Que dicho comité tenía a su cargo el abasto de agua en la cabecera municipal y tres
localidades: El Bocja, Chimilpa y San José Tepenené, pero después de diez años de operación, el sistema fue
entregado al ayuntamiento en turno a causa de adeudos por concepto de energía eléctrica.
Como dato adicional señaló la posibilidad que en un futuro los dos pozos y la infraestructura hidráulica
a cargo del ayuntamiento fueran administrados por un organismo operador intermunicipal, la Comisión de
Agua y Alcantarillo de Sistemas Intermunicipales (CAASIM) que tiene su sede en Pachuca.
Es de resaltar que la CAASIM es un organismo operador descentralizado del Gobierno del estado de
Hidalgo y que en los últimos años ha tomado a su cargo el abasto de agua en 12 municipios de la misma
entidad.
Los motivos para que la CAASIM se expanda hacia El Arenal los enumeró el director municipal del agua
potable y son: la irregularidad en el pago de los usuarios; no se cobra el consumo real porque no se mide
el consumo en las tomas servidas; las constantes fallas técnicas ocasionadas por la antigüedad de las redes
de conducción; la imposibilidad de verificar la totalidad de la red de distribución porque el personal del
ayuntamiento carece de personalidad jurídica para inspeccionar tuberías dentro de predios urbanos o parcelas
agrícolas, y el robo de agua para uso doméstico o agrícola.

306   Ibíd.
307   Ibíd.
308   Véase SRH (1966). Op. Cit.
309   Véase SRH (1969). Op. Cit.

127
 Además de los anteriores, otros factores son la cercanía entre Pachuca y El Arenal, y dicho organismo
operador ya abastece a una de las localidades más alejadas de la cabecera municipal (tabla 4.1).

Tabla 4.1. Sistemas de agua potable y organizaciones para su manejo

Organización Fuente de agua Localidades que atiende

Organismo operador
Manantial Santa Rosa
intermunicipal

(CAASIM)

Pozo El Bocja
Dirección municipal El Bocja, Chimilpa y El Arbolito

Pozo 20 de
Noviembre El Arenal, 20 de Noviembre,
y manantial El Meje y San José Tepenené
Cosaguayán

Comité comunitario Pozo profundo El Jiádi

Comité comunitario Pozo profundo El Rincón

Comité comunitario Manantial Fray Francisco

Comité comunitario Manantial Ojo de agua

Fuente: elaborada con datos de campo.

2.3 Infraestructura hidráulica a cargo del sistema municipal de agua potable y población
atendida
El manantial Cosaguayán y el pozo 20 de Noviembre, conforman un pequeño sistema que surte a la cabecera
del municipio y tres localidades más. El pozo El Bocja conforma su propio sistema con el que se abastecen
otras tres localidades (tabla 4.2). En total, la Dirección municipal respectiva atiende 1,933 tomas distribuidas
en siete localidades.
Sistema Bocja-Chimilpa. El pozo se ubica sobre el margen izquierdo del camino vecinal que comunica a
la localidad del mismo nombre con la cabecera municipal. El nivel estático del agua está a los 70.0 metros y se
extrae con una bomba hidráulica de tipo sumergible de 75 HP, misma que da un gasto de 30 litros por segundo
y se mantiene en operación durante 12 horas por día. El sistema cuenta con tres tanques de almacenamiento
construidos con mampostería: el tanque elevado de 50.0 m3, el tanque bajo de 20.0 m3, y el tanque Bocja
Manzana Dos de 30.0 m3. La red principal de conducción es de tubo de fierro de 7 pulgadas de diámetro y
la de distribución es de tubo de plástico tipo PVC de 5 pulgadas. Las tomas se hacen con poliducto negro de
media pulgada de diámetro.

128
 Tabla 4.2. Cobertura de la Dirección del agua potable del municipio El Arenal
Sistema Localidades servidas Tomas servidas
20 de
El Arenal 655
Noviembre
El Meje 269
San José Tepenené 401
Colonia 20 de
154
Noviembre
Subtotal 1,479
Bocja-Chimilpa El Arbolito 11
Chimilpa 150
El Bocja 293
Subtotal 454
TOTAL 1,933

Fuente: elaborado con datos de campo.

Sistema 20 de Noviembre. El pozo se ubica en la localidad del mismo nombre y el manantial Cosaguayán
en el cerro del mismo nombre. Perforado en 1993, el pozo suma veintiséis años de operación ininterrumpida,
el nivel del agua está a 30.0 metros, y para elevarla cuenta con una bomba hidráulica de tipo sumergible de 125
HP. El gasto es de 20.0 litros por segundo y se mantiene en operación 20 horas cada día.
La distribución del agua se hace mediante seis tanques de almacenamiento, cuyos nombres y capacidades
son: 20 de Noviembre (40.0 m3); Cosaguayán (450.0 m3); El Meje 1 y El Meje 2 (30.0 m3, cada uno); La Cruz
(60.0 m3); El Frutillal (40.0 m3); Tanque de rebombeo (60.0 m3) y El Cerrito (20.0 m3). La red de conducción
es de fierro de 7 pulgadas de diámetro, la de distribución de tubo plástico tipo PVC de 5 pulgadas y las tomas
también se hacen con poliducto negro de media pulgada.
De acuerdo con la información de los entrevistados, las tomas servidas por el Bocja-Chimilpa tienen agua
todos los días de la semana. Por el contrario, en el 20 de Noviembre se tiene un calendario de tandeo con
el cual tres días de las semana reciben agua El Meje y San José, otros cuatro días la cabecera municipal y sus
barrios, y en la colonia 20 de Noviembre el suministro de agua se hace todos los días de la semana.
Con los datos indicados, se estimó el consumo promedio en los dos sistemas, y da como resultado que
las 454 tomas del Bocja-Chimilpa pueden recibir hasta 2.84 m3 por día, y que las 1,479 del 20 de Noviembre,
recibirían hasta 0.97 m3 si el servicio se proporcionara todos los días y no en función del calendario de tandeos
establecido (tabla 4.3).

2.4 Estructura organizativa y distribución de tareas

El presidente municipal es la máxima autoridad y le sigue en orden de jerarquía el oficial mayor, quien es el jefe
inmediato del director, de los poceros y de los fontaneros. Además de los operarios, se requiere de personal
administrativo para que extienda nuevos contratos por el servicio, y para la cobranza o recaudación mensual
del pago que hace cada usurario en la tesorería municipal.
Como se observa en el organigrama, esas tareas están asignadas al personal empleado en la oficina de
recaudación de rentas y en la tesorería municipal, respectivamente.

129
 Tabla 4.3. Extracción y distribución de agua por día en los sistemas de agua potable a cargo del
ayuntamiento El Arenal

Consumo diario
Gasto M3 Horas de M3 promedio por
Sistema promedio Extraídos bombeo Extraídos toma
lts/seg Por hora al día Al día M3
Bocja-Chimilpa 30 108 12 1,296 2.84
20 de
Noviembre 20 72 20 1,440 0.97
Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el titular de Recaudación de Rentas del municipio.

Figura 4.1 Estructura de la Dirección municipal del agua potable de El Arenal

Fuente: elaborado con base en información proporcionada por el Director del agua potable en el municipio.

El personal contratado a tiempo completo para la operación, suma seis elementos y lo conforman dos
poceros, tres fontaneros y el titular de la Dirección municipal del agua potable. Las personas empleadas en
recaudación de rentas y la tesorería, también son contratadas a tiempo completo, pero no de manera exclusiva
para realizar la administración de los dos sistemas de agua potable a cargo del municipio.

Selección y rotación del personal. El personal empleado en la recaudación de rentas o tesorería municipal,
se rota cada tres años cuando se elige a un nuevo ayuntamiento. El presidente municipal en turno es quien
decide qué personas ocuparán dichos puestos, lo mismo aplica para titular de la Dirección del agua potable y
este a su vez tiene facultades para proponer a las personas que ocupen los puestos de poceros o fontaneros.
Respecto de los poceros, el director del agua potable en turno dijo que en el 20 de Noviembre es la misma

130
persona desde el inicio del sistema, y que el del Bocja-Chimilpa llevaba al menos 12 años en el mismo puesto.
De lo anterior, resulta que la rotación de los poceros es muy baja o nula, no así en el caso de los fontaneros,
quienes duran entre cuatro y seis años.

Tareas para la administración. Como ya se dijo, el cobro por el abasto de agua entubada ha sido asignada
a una secretaria empleada en la tesorería municipal, y la expedición de nuevos contratos al titular de la Oficina
recaudadora de rentas.
Las tareas específicas de la secretaría mencionada es realizar el cobro respectivo y entregarle a cada usuario
el recibo correspondiente. Cada titular de una toma acude a la tesorería municipal, que está abierta de lunes a
viernes con un horario de 09:00 a 15:00 horas, y los sábados de 09:00 a 12:00 horas. El cobro se hace con base
en una cuota única clasificada como doméstica y tiene un costo de $40.00, al mes sin límite en el consumo.
Por su parte, el encargado de la recaudación de rentas atiende a la persona que solicite una toma de agua
para conectarse a la red de distribución, y una vez que el solicitante cumple con los requisitos establecidos,
le expide el contrato respectivo. El horario de servicio para este trámite específico es igual al arriba indicado.

Tareas para la operación y mantenimiento. Entre las tareas asignadas al director municipal del agua
potable está la de revisar que el equipo de bombeo instalado en los dos pozos, trabaje en tiempo y forma;
aplicar las dosis correctas de cloro al agua que se extrae; hacer la distribución en las tomas servidas por el
sistema 20 de Noviembre; monitorear por radio de onda corta el bombeo de agua del sistema Bocja-Chimilpa,
y coordinar las actividades de los fontaneros.
Las tareas de los fontaneros son reparar los desperfectos que se presentan en las tuberías de conducción y
distribución, instalar las nuevas tomas de agua que se solicitan, y auxiliar al director, tanto en la cloración como
en la distribución. Los poceros tienen a su cargo únicamente el encendido y apagado de la bomba hidráulica
sumergible con la que cuenta cada pozo, así como vigilar su correcto funcionamiento y, en caso de imprevistos,
dar el aviso correspondiente de manera inmediata por medio de un radio de onda corta.
Otra de las actividades de los fontaneros y del director, es realizar la limpieza de cada uno de los tanques
de almacenamiento en un lapso no mayor a tres meses, con la finalidad de garantizar una limpieza por año a
cada tanque.
En el equipo de bombeo las tareas de mantenimiento preventivo y correctivo las realiza personal
especializado que es necesario contratar en la Ciudad de México o en Pachuca.
La adquisición del material necesario para el mantenimiento de las líneas de conducción y distribución, las
hace el director del agua potable, para lo cual, con previa autorización del oficial mayor, debe solicitar el dinero
necesario a la tesorería municipal.
La compra de dicho material se hace en el momento que se necesita, generalmente se acude a las casas
ferreteras de Actopan, y en los casos en que se requiere material especializado las adquisiciones se hacen en
Pachuca. Otra de las compras que realiza es la del cloro, cuyo proveedor principal también es de Pachuca.
De entre los operarios, solo los fontaneros tienen un horario de trabajo fijo, que es de ocho horas diarias y
laboran de lunes a sábado. Los poceros y el director carecen de un horario establecido, además de que laboran
todos los días de la semana.
Valga decir que en la Presidencia municipal de El Arenal no existe físicamente una Dirección municipal
de agua potable, y que la persona que asume ese cargo es uno más de los operarios; tampoco se tienen

131
herramientas y transporte propio ni un almacén de refacciones o material para la reparación del sistema o la
instalación de nuevas tomas.

2.5 Requisitos para ser usuario

De acuerdo con el titular de la oficina recaudadora de rentas, los requisitos para solicitar una nueva toma de agua
son: constancia del delegado municipal de la localidad correspondiente, en donde se informe que el solicitante
ha cumplido con las cuotas monetarias y el trabajo comunitario, hasta el momento de solicitar la toma de agua;
copia de la credencial de elector del solicitante para demostrar que el domicilio correspondiente pertenezca al
municipio; cuando el solicitante no radica en el municipio o es nuevo residente, debe entregar una constancia
firmada por el delegado municipal de la localidad donde se informe que ha pagado la contribución respectiva,
ya sea en especie o monetaria, para tener acceso a los bienes y servicios que previamente se han construido
en la comunidad; que el predio para el cual se solicita la toma de agua ya tenga la construcción o vivienda a la
que se le suministrará el servicio.
Una vez cumplidos los requisitos, se elabora el contrato y se turna al presidente y secretario municipales
para su respectiva firma. Posteriormente se entrega al usuario para su revisión, y una vez que este acepta los
términos y condiciones, firma y paga $800.00 por concepto de instalación.
Junto con el contrato se expide una orden de conexión, pero antes los fontaneros deben revisar que
efectivamente el predio tenga la construcción, en caso contrario se cancela el contrato. Así, una vez que se
procede con la instalación, el usuario debe comprar el material necesario y realizar la excavación para introducir
la toma desde la línea de conducción hasta su vivienda.

2.6 Eficiencia en el cobro de cuotas y costo del personal empleado

Los costos de operación son los únicos que integran los ingresos fijos en ambos sistemas de agua entubada, ya
que la administración se hace entre la tesorería municipal y el área de Recaudación de Rentas.
Ni el director del agua potable ni el titular de la tesorería municipal proporcionaron información respecto de
la eficiencia en la recaudación mensual. Por tanto, para hacer el ejercicio comparativo se tomó el 100% en la
recaudación y con los datos que se muestran en la tabla 4.4 se calcularon los gastos fijos, que incluyen el costo
del personal empleado y el pago de la energía eléctrica consumida en los pozos.
Como en los casos anteriores, con los datos proporcionados se realizaron varios cálculos y se estimó que en
el sistema 20 de Noviembre el costo mensual del personal empleado asciende a $14.73 por cada toma servida,
y el de la energía eléctrica a $23.66. En el Bocja-Chimilpa el costo mensual del personal empleado es de $15.41
y el de la energía eléctrica asciende a $33.03.
Lo anterior da como resultado que la tarifa mínima mensual para garantizar el pago de nómina y energía
eléctrica debe ser de $48.45 en el Bocja-Chimilpa y de $38.40 en el 20 de Noviembre. Por tanto, la tarifa
que se cobra, y que asciende a $40.00, está por debajo del mínimo aceptable en el primer sistema indicado
arriba, y ligeramente por encima del mínimo requerido. Entonces, de acuerdo con los costos estimados y bajo
circunstancias indicadas, los dos sistemas de agua potable a cargo del ayuntamiento de El Arenal, pueden ser
manejados de manera eficiente, pero este no es el caso porque de acuerdo con el director municipal del agua
entubada, persiste la morosidad y la falta de pago por parte de algunos usuarios.

132
 Tabla 4.4 Situación financiera de la DMAPA en un mes promedio

SISTEMA 20 DE NOVIEMBRE
Tarifa Tomas Ingresos Concepto Egresos
Fija $40.00 1,479 59,160.00 Energía eléctrica 35,000
INGRESO TOTAL $59,160.00 Pago proporcional director 4,000
Fontaneros (3 X $4,600.00 c/u) 13,800
Pocero 4,000
EGRESOS TOTALES $56,800.00
SALDO $2,360.00

SISTEMA BOCJA-CHIMILPA
Tarifa Tomas Ingresos Concepto Egresos
Fija $40.00 454 18,160.00 Energía eléctrica 15,000
INGRESO TOTAL $18,160.00 Pago proporcional director 4,000
Pocero/Fontanero 3,000
EGRESOS TOTALES $22,000.00
SALDO $-3,840.00
BALANCE MENSUAL $-1,480.00
Fuente: elaboración propia con información proporcionada por el director del agua potable en el municipio.

Lo anterior permite afirmar que la Dirección municipal del agua potable carece de un mecanismo para que
los usuarios paguen por el servicio de agua entubada, lo cual se traduce en falta de legitimidad, toda vez además
de la falta de pago persiste el robo de agua entubada para su uso en la agricultura.

Comités de usuarios
En este apartado se presenta la información obtenida para tres comités comunitarios y uno multicomunitario:
El Rincón, Santiago de Anaya, Yolotepec y San Miguel Tlazintla, respectivamente.
Se describe el origen y situación actual del sistema de agua entubada que maneja cada comité, así como las
tareas que realiza el personal contratado o los mismos usurarios para la operación y administración. Con los
datos obtenidos de ingresos y egresos se estimó la eficiencia financiera en las organizaciones respectivas.
La información se obtuvo de fuentes primarias y secundarias. La primera con una entrevista semiestructurada
que se aplicó a integrantes de los comités, y con recorridos de campo por el trayecto de cada uno de los sistemas
que manejan y las localidades servidas. La información secundaria básicamente se obtuvo de documentos
emitidos por dependencias oficiales.

1. Comité del agua potable de El Rincón

1.1 Aspectos físicos y sociales de la localidad
El Rincón pertenece al municipio El Arenal y se localiza al noroeste de la cabecera municipal, a una distancia
aproximada de 6.0 kilómetros en línea recta. Las coordenadas geográficas del poblado son 20º 16´ 25´´ de
latitud norte y 98º 54´ 21´´ de longitud oeste. Para llegar a El Rincón la principal vía de acceso es el camino

133
vecinal Actopan-Santa María Magdalena. Colinda al norte con San Diego Canguihuindo, al este con La Peña, y
al oeste con San Andrés Tianguistengo, pertenecientes a Actopan, y al sur con El Meje, que también pertenece
a El Arenal.310
Hacia el este y sur del centro urbano, la orografía se compone por un macizo montañoso cuyos puntos más
altos son tres elevaciones denominadas cerro Grande, Corona y Cosaguayán con 2,620, 2,560 y 2,600 msnm,
respectivamente.311
La hidrología superficial se compone con seis lechos de arroyos secos que descienden del macizo montañoso
indicado. El arroyo más importante es el conocido como el rincón, porque cruza al poblado en dirección este
a oeste. En segundo lugar de importancia y por la amplitud de su área de captación, está el arroyo el paje, cuya
escorrentía de la temporada de lluvias se retiene en una represa para posteriormente utilizarla en el regadío.312
La hidrología subterránea se conforma por el acuífero Actopan-Santiago, del que se extrae el agua que
se distribuye a través del sistema de tubería en red. El señor Ángel Tapia, quien era encargado del pozo al
momento de la entrevista, señaló que además del sistema de agua potable existen cuando menos 100 pozos
artesianos que se utilizan tanto para el uso doméstico y el consumo animal, como para el regadío de cultivos
bajo el sistema de goteo.
Para su administración interna, la localidad El Rincón está dividida en cuatro manzanas, La Peña o Centro,
El Paje, La Mesa y La Cinta, que en conjunto suman 1,106 habitantes.313
La manzana que muestra mayor densidad poblacional es La Peña o Centro con un total de 1,031 habitantes
y 236 viviendas. En dicha manzana también se ubican los principales comercios y edificios públicos.
Por último, cabe destacar que además del comité para la administración del sistema de agua potable, se tienen
otras autoridades comunitarias, de las cuales la principal es la delegación municipal y le sigue en importancia
la comisaría ejidal.

1.2 Datos generales del sistema

Nombre: Comité de Agua Potable de El Rincón.
Localidad: El Rincón, municipio El Arenal, Hidalgo.
Figura jurídica: Comité comunitario. La concesión se otorgó en 1998 a nombre del señor Ángel Tapia Acosta,
quien fue el primer presidente del comité de agua potable, y está inscrita en el Registro Público de Derechos
de Agua con el número 13HGO102155/26APDL08.314
Número de usuarios: 144 tomas servidas.
Presidente del comité: Lic. José Luís Acosta Monrroy.
Tiempo que el comité dura en funciones: variable.
Fuente(s) de abastecimiento: un pozo profundo denominado Pozo Número 2 El Tablón.
Localización: El Comité de Agua Potable de El Rincón cuenta con una oficina adjunta a la comisaría ejidal y a
la delegación municipal, su domicilio es Plaza Principal s/n, El Rincón municipio El Arenal, Hidalgo.
Informante: Ángel Tapia, encargado de la operación del sistema.
310   Véase INEGI (2000). Carta topográfica escala 1:50 000.
311   Ibíd.
312   Véase INEGI (2004). Carta topográfica escala 1:50 000.
313   Véase INEGI (2006). II Conteo de población y vivienda.
314   En línea en: [Link]

134
1.3 El agua entubada en la localidad
El señor Tapia señaló que el pozo fue solicitado para irrigar algunas parcelas del ejido El Rincón, pero a causa
de que no se extrajo el volumen esperado se decidió utilizarlo para el abasto doméstico.
También indicó que fue en 1986 cuando un total de 22 ejidatarios iniciaron los trámites ante la Comisión
Estatal del Agua, que un año más tarde el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital ejecutó la perforación
y el equipamiento, así como la introducción de la tubería en red, y que en 1988 inició la operación del sistema,
para lo cual se conformó el respectivo comité.
Sobre los recursos para construir el sistema, informó que fueron aportados por la Comisión Estatal del
Agua, el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital, y que los 22 ejidatarios aportaron $500.00 por cada
hectárea a irrigar. También mencionó que estos últimos contribuyeron con trabajo en la excavación para
enterrar la tubería, y con el material y mano de obra para la construcción de los tanques de almacenamiento.
Con respecto de las fuentes de abasto que se utilizaban previo al sistema en red, dijo que se extraía agua
de los arroyos El Paje o El Rincón, y que se excavaban pozos artesianos. De esto último enfatizó que antes
se tenían aproximadamente treinta en todo el pueblo, y que ahora se han excavado por lo menos un ciento de
ellos para el riego de cultivos en invernadero bajo sistemas por goteo.

1.4 Infraestructura hidráulica y población atendida

El pozo se localiza en una parcela ejidal, tiene 200.0 metros de profundidad y su nivel estático está a los 60.0.
Cuenta con una bomba hidráulica sumergible de 25 HP, con la que se extrae un promedio de 3.5 litros de
agua por segundo durante 10.0 horas por día. El resto del sistema lo integran dos tanques de almacenamiento
construidos de mampostería, el Tanque Uno y el Tanque Chico con 60.0 m3 y 10.0 m3 de capacidad
respectivamente.
Las redes de conducción y distribución son de plástico tipo PVC, la primera tiene un diámetro de 3
pulgadas y la segunda de 2 pulgadas. La conexión de las tomas a la red de distribución se hace en todos los
casos con poliducto negro de media pulgada de diámetro.
La distribución de agua a las tomas se hace todos los días en un lapso de seis o siete horas, generalmente
de 07:00 a 14:00 horas. El entrevistado indicó que el abasto es parejo en toda la red de distribución y que no
existen medidores u otros mecanismos para regular el consumo en cada una de las tomas servidas.
Con los datos disponibles se construyó la tabla 5.1, en la cual se indica que en promedio cada una de las 144
tomas servidas dispone de 0.875 m3 de agua por día.

Tabla 5.1 Extracción y distribución de agua por día en el Sistema de Agua Potable El Rincón

Fuente de Gasto M3 Horas de M3 Consumo diario

Abasto promedio extraídos bombeo extraídos promedio por toma
lts./seg. por hora al día al día m3
Pozo número 2
3.5 12.6 10 126 0.875
El Tablón

Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el pocero.

135
 El entrevistado indicó que no existe trato preferencial hacia los usuarios, por eso tanto las escuelas como
el centro de salud, pagan su cuota correspondiente. Aclaró que únicamente el templo católico está exento del
pago, no así el templo protestante. Y sobre los adultos mayores o personas con capacidades diferentes, dijo de
manera categórica que tienen el mismo acceso y por tanto las mismas obligaciones para mantener el servicio
de agua entubada en su domicilio.
Sobre el tipo de propiedad de las parcelas donde se localizan el pozo y los dos tanques de almacenamiento,
señaló que en la década de 1990 se aplicó el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de
Solares (PROCEDE) en el ejido de El Rincón, pero que las parcelas en cuestión quedaron fuera de dicho
programa y son propiedad del sistema de agua potable.

1.5 Estructura del comité, su elección y la distribución de tareas

El comité se integra con cinco usuarios, quienes ocupan los cargos de presidente, secretario, tesorero y dos
vocales, como se ilustra en la figura 5.1, la máxima autoridad es la asamblea general de usuarios.
El comité se conforma con base en cargos honoríficos, por lo que sus integrantes no perciben compensación
alguna, así ha sido desde el inicio de operaciones del sistema. Por el contrario, desde 2003, la asamblea de
usuarios decidió que el pocero debe percibir un sueldo.
El informante también dijo que antes de 2002 no existía el cargo de vocal, y que desde dicho año quienes
ocupan el cargo tienen como obligación hacer la entrega domiciliaria de citatorios para las reuniones
programadas por el comité.

Figura 5.1 Estructura organizativa para el manejo del sistema de agua potable de El Rincón

Fuente: elaborado con base en información proporcionada por el pocero.

Elección y rotación del comité y del pocero. Los integrantes del comité son electos en una asamblea
general de usuarios. El señor Tapia enfatizó que no existe un periodo definido para la vigencia del mismo, y

136
que un comité puede durar en funciones de uno hasta cinco años, dependiendo de su desempeño. Señaló que
solo en cinco ocasiones se ha renovado el comité desde que se iniciaron las operaciones del sistema, que el
primero tuvo una vigencia de ocho años, y el que se sustituyó más rápido únicamente duró dos años.
Respecto del comité que menos tiempo duró en funciones, aclaró que la causa fue un descuido en el equipo
de bombeo, el cual sufrió una descarga eléctrica a menos de un año de su instalación.
Es de destacar que el señor Ángel Tapia es la única persona que ha ocupado el cargo de pocero en dos
ocasiones distintas. La primera duró nueve años y para la segunda ya tenía dos años. Sobre su elección como
pocero, indicó que fue en asamblea general de usuarios, que la experiencia previa en el manejo del sistema y la
cercanía de su vivienda tanto del pozo como de los dos tanques de almacenamiento, fueron los factores que
contribuyeron a que repitiera. El informante también indicó que desde 2008 el sueldo de pocero asciende a
$40.00 por día y que durante los anteriores cuatro años fue de $20.00 por día.
El monto del salario del pocero se fija en una asamblea general de usuarios y el presidente, el secretario y
el tesorero del comité pueden incrementar dicho salario sin consultar previamente a la asamblea, pero una vez
que toman tal decisión la tienen que comunicar a la asamblea en pleno para que la avale.

Tareas para la administración del sistema. Las tareas que realiza el comité son cuatro: expedir contratos,
instalar las tomas de agua entubada que se solicitan, cobrar la cuota mensual por el servicio, así como los
recargos a quien se haya demorado, o en su caso suspender el servicio por falta de pago, y con el dinero
recolectado realizar el pago mensual correspondiente por la energía eléctrica que se utiliza en el pozo.
El presidente del comité es el responsable inmediato del sistema, y tiene a su cargo la operación y
administración. El secretario y el tesorero realizan los cobros por el servicio, para lo cual tienen el padrón de
usuarios y un libro histórico donde anotan las cooperaciones monetarias y faenas realizadas para los arreglos
del sistema. Los vocales entregan citatorios e informan a los usuarios los días que se celebrarán las asambleas
correspondientes.
A decir del pocero, no existen tomas clandestinas porque se ha establecido la sanción de negarle el servicio
a quien se conecte a la red de distribución sin el aval del comité. El mismo informante comentó que en 2006
se dio un caso de conexión clandestina, pero el usuario se presentó con el comité y dio de alta la toma.
La cuota por el servicio de agua entubada se paga cada mes, el monto es variable y se fija en asamblea
general de usuarios con base en tres criterios: el costo de la energía eléctrica que se consume en el pozo, el
sueldo del pocero, y una cantidad adicional que se acumula en un fondo de reserva para gastos imprevistos.
La asamblea de usuarios ha establecido que el pago de la cuota se realice el domingo inmediato al día 20
de cada mes. El presidente, el secretario y el tesorero, acuden a la oficina comunitaria asignada al comité, en
horario de 09:00 a 12:00 horas.
Como se observó en campo, el cobro se hace únicamente en el día y horario establecido. Si algún usuario
no pudo hacer el pago respectivo, puede acudir ese mismo día por la tarde o en los siguientes tres días a la casa
del tesorero en turno a realizarlo, pero quien se retrasa después de dicho plazo se hace acreedor a recargos que
ascienden a $10.00 por cada día de retraso.
La sanción más severa para los morosos es la suspensión o corte de la toma, y se aplica al usuario que se
retrasa por tres meses consecutivos. El corte de la toma es una tarea realizada por el comité, acompañado de
algunos usuarios.

137
 Dado el caso, para tener nuevamente el servicio, un usuario moroso debe pagar una multa de $150.00, otros
$200.00 que equivalen al día de trabajo o jornal de la persona que le suspendió la toma, $150.00 por concepto
de reconexión, más el pago de los meses adeudados con sus respectivos recargos.
La sumatoria de los montos indicados, más los 90 días por concepto de recargos, da como resultado que el
usuario al que se le suspende una toma debe pagar $1,500.00 para tener nuevamente el servicio.

Tareas para la operación del sistema. La operación del sistema está a cargo de una sola persona de
tiempo completo, el pocero. Sus actividades diarias inician a las 05:00 horas con la puesta en marcha del equipo
de bombeo, a las 06:00 abre la válvula de salida del tanque grande para surtir a la manzana Centro y la del
tanque chico para abastecer a El Paje, La Mesa y La Cinta. A las 12:00 horas cierra la válvula del primer tanque
y una vez que este se llena, envía el agua al segundo. Terminada dicha actividad, generalmente a las 14:00
horas, se para el funcionamiento del equipo de bombeo, dejando listos los tanques de almacenamiento para el
siguiente día repetir el proceso indicado.

Mantenimiento y rehabilitación. El pocero dijo que solo en dos ocasiones se ha reemplazado todo el
equipo de bombeo.
La segunda ocasión en que se quemó la bomba fue en el año 2007 y los gastos para su reposición sumaron
$63,000.00 (extracción de la bomba averiada y sumergir la nueva $7,000.00, costo de la bomba nueva $38,000.00
y sistemas de arranque $18,000.00).
Dado que no fue suficiente el dinero que cada mes se deja en caja para imprevistos, en reunión de usuarios
se fijó una cooperación extra y el monto por cubrir se dividió en partes iguales entre todas las tomas servidas.
Sobre los tanques de almacenamiento y las redes de conducción o distribución, el entrevistado señaló
que no han sufrido desperfectos considerables, por lo que en dicha parte del sistema no ha sido necesario un
mantenimiento correctivo.
Respecto de las válvulas que regulan el abasto, comentó que cuando alguna de estas se descompone o
termina su vida útil, se repara o se cambia por otra nueva, tarea que realiza el pocero, lo mismo que el lavado
de los dos tanques de almacenamiento cada dos años.

1.6 Requisitos para ser usuario

Quien solicita una toma tiene que acudir con el tesorero del comité y tramitar un contrato para el servicio de
agua entubada. Éste verifica que el posible usuario esté inscrito en el libro de registros de las cuotas monetarias
o en trabajo, acto seguido define el tipo de cuota que le corresponde pagar al solicitante y se le indica que
compre el material necesario para hacer la conexión correspondiente.
La asamblea de usuarios ha establecido dos costos para el pago de una nueva toma de agua: una cuyo monto
es de $3,800.00 para las personas que llegan a vivir por primera vez a la localidad, o para los residentes que no
cooperaron con dinero o con trabajo para la construcción del sistema; la otra de $1,200.00 para los vecinos
de la localidad que son mayores de 18 años y que han cooperado con dinero o trabajo para el mantenimiento
del sistema. Esta última también se aplica para aquellas viviendas donde el jefe de familia apenas cumplió los
18 años y solicita por primera vez una toma de agua entubada. Y todo solicitante debe pagar $120.00 por
concepto de excavación y conexión a la red.

138
 Entonces, el costo de una toma de agua para las personas originarias que han participado con trabajo y
cooperaciones, o quienes acaban de cumplir su mayoría de edad, asciende a $1,320.00, y de $3,929.00 para
quienes son nuevos residentes o no han cooperado con el sistema.
Una vez cubiertos los requisitos, el pocero o alguno de los integrantes del comité asiste al lugar donde se
conectará la nueva toma para perforar la red de conducción e instalan la conexión respectiva.

1.7 Costos y eficiencia en la recaudación de cuotas

Dado que el comité para la administración del sistema de agua potable se integra por cargos honoríficos, los
gastos fijos en que incurre esta organización se componen por dos conceptos: el pago mensual por la energía
eléctrica que se consume en el pozo y el sueldo del pocero.
Cabe mencionar, al igual que en los anteriores casos, que si bien la compra de válvulas y materiales menores
de mantenimiento del sistema son un gasto, este no se considera como un gasto fijo, ya que no necesariamente
cada mes se adquieren nuevas válvulas o se reparan las que sufren desperfectos. Otro gasto que se excluye es
la compra del material para clorar el agua que se distribuye en el sistema, toda vez que el ayuntamiento se los
proporciona.
De acuerdo con el pocero, el máximo consumo de energía que se registra al mes, ha alcanzado los $5,000.00
y el mínimo $3,500.00, por consecuencia la cuota mensual más alta que han llegado a pagar cada uno de los
usuarios ha sido de $90.00, y la más baja de $45.00. También dijo que la recaudación de cuotas es del 100%.
Para hacer el ejercicio comparativo se tomó el costo promedio del consumo de energía eléctrica que es de
$4,000.00, y para calcular los ingresos se tomó la cuota mínima que se ha pagado y que asciende a $45.00 por
mes.
Con los datos disponibles se construyó la tabla 5.2, y a partir de estas se calculó que el pocero le cuesta al
titular de cada toma servida $8.33 por mes, y que en promedio la energía eléctrica que se consume en el pozo
le cuesta $27.77 por mes.
Lo anterior da como resultado que en promedio, el costo de operación por cada toma servida es de $36.10
mensuales. Finalmente, los datos arrojan que el sistema de agua potable opera con un saldo favorable de
$1,280.00 por mes. Es necesario aclarar que el costo de operación es variable de un mes a otro, porque el
consumo de energía eléctrica también lo es.

Tabla 5.2 Ingresos y egresos de sistema de agua potable El Rincón en un mes promedio

Cuota Tomas Ingresos Concepto Egresos

Variable $45.00 144 6,480 Energía eléctrica 4,000

INGRESO TOTAL $6,480.00 Pocero 1,200
EGRESOS TOTALES $5,200.00

SALDO PROMEDIO
MENSUAL $1,280.00

Fuente: elaboración propia con datos proporcionado por el operario del sistema.

139
 La situación financiera muestra que los usuarios hacen un manejo eficiente del sistema El Rincón, y que
la decisión de conformar un comité de administración abarató los costos de operación porque únicamente se
contabilizan el sueldo del pocero y el costo de la energía eléctrica.
Finalmente, también se puede decir que el tipo de organización diseñada por los usuarios goza de legitimidad
porque participan en la toma de decisiones referente a su conformación y el tiempo que dura en funciones,
así como en establecer la tarifa que se cobra por el agua entubada y el monto del sueldo del pocero. Lo cual
contribuye de manera favorable para que se cumplan las reglas y acuerdos que garantizan la sostenibilidad del
sistema en cuestión.

2. Comité del agua potable de Santiago de Anaya

2.1 Aspectos físicos y sociales
Santiago de Anaya es la localidad cabecera del municipio con el mismo nombre, se ubica entre los 20º 22´53´´
de latitud norte y 98º 57´ 48´´ de longitud oeste, su altura promedio con respecto del nivel del mar es de 2,040
metros. Colinda al norte con Hermosillo, al sur con Zaragoza y al oeste con González González y González
Ortega. El acceso principal es la carretera federal número 85. Sobre esta carretera y en dirección Pachuca-
Ixmiquilpan se encuentra una troncal justo en el poblado denominado Lagunilla, y a una distancia aproximada
de 8 kilómetros se encuentra el poblado en cuestión.315
En dirección oeste-este su orografía semiplana apenas es interrumpida por pequeños lomeríos y hacia
el este se ubican las elevaciones montañosas conocidas como Xitzo y La Cruz con 2,340 y 2,360 msnm,
respectivamente. Al norte destaca el conjunto montañoso formado por los cerros Coxguada (2,360 msnm),
San Francisco (2,320 msnm), Boludo (2,440 msnm) y Pelado (2,440 msnm).316
La hidrología superficial del lugar se compone por dos arroyos intermitentes que descienden desde los
cerros Xitzo y La Cruz. El primero atraviesa el poblado y pasa por el flaco sur del templo católico que
localizado en la plaza central. El segundo, que al principio se llama Paso el Viento, después cambia de nombre
a Xhotadi, justo en el punto donde se le unen los arroyos secos Rincón y Dohorno, estos últimos descienden
desde los cerros Coxguada y San Francisco, respectivamente.
El resto de la hidrología superficial se conforma con dos manantiales, el Xitzo localizado en la montaña del
mismo nombre y el Senthe, localizado en el fondo del arroyo seco del mismo nombre.317
Para fines administrativos el pueblos se ha divido en dos secciones: la sección norte y la sección sur, que a
su vez están divididas en cuatro manzanas cada una. Las manzanas uno a cuatro se ubican en la sección norte
y las manzanas cinco a ocho en la sur.
Además del comité del agua potable existen otras organizaciones comunitarias en las que todos los
habitantes deben participar sin percibir un sueldo, la delegación municipal, el comisariado ejidal, el consejo de
colaboración y un patronato que se encarga de organizar las festividades anuales en honor a Santiago Apóstol.

2.2 Datos generales del sistema

Nombre: Comité de Administración y Mantenimiento del Sistema de Agua Potable Santiago de Anaya
(CAMSAPSA).
315   Véase INEGI (2003 b). Carta topográfica escala 1:50 000.
316   Ibíd.
317   Ibíd.

140
Localidad: Santiago de Anaya, municipio de Santiago de Anaya, Hidalgo.
Figura jurídica: Comité comunitario.
Número de usuarios: 980 tomas domiciliarias registradas en el padrón de usuarios, y según el presidente del
comité en turno existen cuando menos otras 200 tomas no registradas.
Presidente del comité: C. Joaquín Ángeles Mejía.
Tiempo que el comité dura en funciones: 3 años.
Fuente(s) de abastecimiento de agua: un pozo profundo denominado Salitrera 3.
Localización: el comité cuenta con un predio de su propiedad en el que se han construido las oficinas, una
bodega y un auditorio para las reuniones generales de usuarios. Su dirección es Camino a Hermosillo sin
número, Santiago de Anaya, Hidalgo.
Informantes: C. Joaquín Ángeles Mejía, presidente del comité, y C. Víctor Gómez Hernández, ex integrante
del comité.

2.3 El agua entubada en la localidad

El señor Víctor Gómez informó que en la década de 1960 se introdujo el agua entubada a la cabecera
municipal a través de hidrantes públicos. El agua se condujo desde el manantial Senthe, hasta un tanque de
almacenamiento localizado en la plaza central del poblado. Valga decir que el tanque de almacenamiento y el
manantial aún existen, pero están en desuso.
La Secretaría de Recursos Hidráulicos reportó que en junio de 1964 iniciaron las obras para mejorar el
servicio de agua potable en la localidad, se construyó una galería filtrante en el sitio donde afloraban los
manantiales que con anterioridad aprovechaban los usuarios, dicha galería incrementó el volumen de agua
a 1.5 litros de agua por segundo, y esta se condujo por una red de tubería a un tanque de almacenamiento
localizado en el centro del poblado para distribuirla a través de hidrantes públicos. Asimismo, los recursos para
la instalación de la infraestructura fueron aportados por los usuarios y la Secretaría de Recursos Hidráulicos.318
El presidente del comité en turno especificó que desde sus inicios el actual sistema se ha abastecido por
tres pozos profundos denominados Salitrera 1, Salitrera 2 y Salitrera 3, mismos que han conservado el nombre
porque son reposiciones uno de otro y se localizan en un predio conocido como Salitrera.
Respecto del primer pozo, señaló que se perforó en 1969, que su vida útil fue de quince años y que
los recursos para eso fueron aportados por el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital, la presidencia
municipal y los usuarios, y del tercero dijo que se perforó en 2004, para el cual el titular de cada toma servida
aportó $600.00.

2.4 Infraestructura hidráulica y población atendida

El sistema se integra por el pozo Salitrera 3, y dos tanques de almacenamiento construidos con mampostería, el
tanque principal con 200.0 m3 de capacidad, y el tanque bajo de 54.0 m3. El pozo se localiza a una distancia de
3.0 kilómetros en dirección norte a partir del centro del poblado, y el predio donde se encuentra es propiedad
del núcleo ejidal de Santiago de Anaya.

318   Véase SRH (1966). Hidalgo: agua potable.

141
 El pozo está equipado con una bomba hidráulica de tipo sumergible de 75 HP que da un gasto de 20.0 litros
por segundo, y el equipo de bombeo se mantiene en operación durante dos turnos, el primero de 07:00 a 13:00
horas y el segundo de 15:00 a 17:00 horas.
Las líneas de conducción y distribución son de asbesto, de fierro galvanizado y de platico tipo PVC. La que
conduce el agua del pozo hacia los tanques de almacenamiento es de fierro galvanizado y tiene un diámetro de
6 pulgadas, algunos fragmentos de la red de distribución a los domicilios son de asbesto y de plástico PVC con
diámetro de 3 pulgadas. Las conexiones para las tomas domiciliarias se hacen con poliducto negro de media
pulgada de diámetro.
Con los datos disponibles se construyó la tabla 6.1 y se calculó que en promedio cada una de las 980 tomas
servidas consume 0.58 metros cúbicos por día.

Tabla 6.1. Extracción y distribución diaria del agua en el sistema de Santiago de Anaya

Gasto M3 Horas de M3 Consumo promedio por

Fuente de
promedio extraídos bombeo extraídos toma
abasto
Lts/Seg por hora al día al día M3 al día
Pozo
Salitrera 3 20 72 8 576 0.587
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el presidente del comité del agua potable.

Como dato adicional, el presidente del comité indicó que las festividades patronales de cada año se celebran
durante dos semanas, que durante ese tiempo el abasto de agua se hace las 24 horas del día y que el gasto
adicional de energía eléctrica lo cubre el patronato de las festividades religiosas.

2.5 Estructura del comité y las tareas para la administración y operación

El comité se integra por once usuarios, quienes ocupan los cargos de presidente, secretario, tesorero y ocho
vocales, todos los cargos son honoríficos y cada tres años se elige a un nuevo comité.

Selección y rotación del comité y del personal operativo. Los integrantes del comité se eligen en
asamblea de usuarios a través del sistema de voto directo, levantando la mano y contabilizando los votos al
momento de levantar la mano. Los vocales forzosamente deben de ser uno por cada manzana, de las ocho en
que está dividida la localidad.
El presidente del comité indicó que asisten pocos usuarios a las asambleas, incluida la que se realiza para el
cambio del comité; en promedio acuden 300 de los 980 registrados en el padrón, y a fin de rotar los cargos, se
ha elegido a personas ausentes al momento de la reunión, pero que radican en la localidad. Asimismo, aclaró
que únicamente para el cargo de vocal se ha elegido a personas ausentes.
A fin de celebrar la reunión de cambio de comité, se entrega por escrito un citatorio a cada usuario, donde
se les indica el día y la hora en que se celebrará dicha reunión. Adicionalmente, un día antes se les avisa por
medio de micrófono y bocinas acondicionadas en un automóvil que recorre las calles del pueblo.
Ya en la reunión, el proceso de elección es el siguiente: se hacen las propuestas por nominación directa
de los posibles usuarios a ocupar el cargo de presidente, y de entre ellos el más votado asume el cargo.

142
Quienes quedan en segundo y tercer lugar ocupan los cargos de secretario y tesorero, respectivamente. Una
vez nombrados los tres cargos principales, se procede a la elección de vocales de la misma manera.

Figura 6.1 Estructura organizativa para el manejo del sistema de agua potable de Santiago de Anaya

Fuente: elaborado con datos de campo.

Cada comité está en funciones durante tres años y el periodo debe coincidir con el de la administración
municipal. Lo anterior, a decir del entrevistado, se debe a que en el municipio se estableció que los comités de
obras, el delegado municipal y los comités de agua potable, deben iniciar su gestión al mismo tiempo que el
nuevo ayuntamiento municipal, a fin de que exista una mayor coordinación entre ellos.
En Santiago de Anaya la elección y cambio del comité del agua potable se hace entre los meses de enero
y febrero de cada tres años, y desde hace quince años la reunión de usuarios para tal efecto se celebra en el
auditorio propiedad del sistema.
Una atribución exclusiva del comité es nombrar al personal operativo que consta de un pocero y un
fontanero, otra es fijar el monto del salario que percibe cada uno de ellos. Al momento de las entrevistas
el pocero tenía doce años de laborar en el sistema y el fontanero seis, lo cual quiere decir que el primero ha
trabajado con cuatro comités diferentes y el segundo con dos, de tal manera que es baja la rotación de los
operarios.

Tareas para la administración del sistema. Las actividades que realiza el comité son seis: coordinar la
operación y mantenimiento del sistema; extender contratos para la instalación de nuevas tomas; entregar al
fontanero la orden para que realice la conexión; cobrar la cuota anual que cada usuario paga por el servicio;
realizar el pago de la energía eléctrica que se consume en el pozo, y convocar las reuniones de usuarios.
El comité desempeña sus actividades únicamente el día domingo de cada semana. Los integrantes se reúnen
en las oficinas y atienden a los usuarios desde las 08:00 hasta las 13:00 horas, al mismo tiempo cada uno de los

143
ocho vocales expone la problemática que se haya presentado con el abasto de agua en su respectiva manzana.
El mismo día se expiden los nuevos contratos que hayan sido aprobados, y se le entrega la respectiva orden de
conexión al fontanero para que proceda a instalar la toma.
La cuota que cada usuario paga por el servicio es anual y el monto vigente al momento de la entrevista era
de $500.00. Los entrevistados señalaron que se han establecido dos periodos para liquidarla, el primero en el
mes de julio de cada año y el segundo en el mes de diciembre. Además, cabe la posibilidad de que se liquide
durante todo el año, pero únicamente el día domingo de cada semana y en las oficinas del sistema.
El monto que se establece es general para todos los usuarios y no se mide el volumen de agua que se
consume. Sólo las escuelas, el centro de salud, la presidencia municipal y templo religioso católico están exentos
de dicho pago.
Con el dinero recaudado se paga la energía eléctrica que se consume en el pozo, esta tarea se hace cada mes
y la realiza el tesorero, el presidente o secretario del comité. Es de destacar que no se tenían adeudos históricos
por concepto de energía eléctrica, pero al momento de la entrevista, el presidente del comité dijo que faltaban
por cubrir dos pagos mensuales, y esperaban a finales de ese año reunir las cuotas de los morosos o en su
defecto, tenían planeado vender un vehículo propiedad del sistema para no dejar adeudos al comité entrante.
El comité en turno estableció en su plan de trabajo que celebraría únicamente una reunión general en el mes
de diciembre, en esta, el comité presenta su informe de actividades, así como la situación financiera y técnica
del sistema, se propone a la asamblea el incremento en la cuota anual y se solicita el cambio del vocal o los
vocales que no hayan cumplido.

Tareas para la operación del sistema. El pocero y el fontanero son los encargados de la operación del
sistema. El primero está contratado de tiempo completo y al segundo se le requieren sus servicios cada vez
que es necesario.
Las actividades del pocero son encender y apagar el equipo de bombeo, realizar la cloración y distribución
del agua, y dar aviso inmediato a alguno de los integrantes del comité de cualquier desperfecto en el equipo de
bombeo. Los usuarios disponen del servicio de 06:00 a 17:00 horas, posteriormente se interrumpe para llenar
los tanques de almacenamiento y dejarlos listos para el siguiente día. En general, las tomas servidas tienen agua
de las 07:00 a 19:00 horas cada día.
El pocero también tiene como obligación realizar el cambio de aceite al motor de la bomba hidráulica, y
cuando se avería el equipo de bombeo, el mantenimiento correctivo lo hacen técnicos contratados en la ciudad
de Pachuca. Cabe destacar que el Presidente del comité en turno dijo que la última ocasión en que se solicitó
a técnicos especializados fue en 2007.
A las redes de conducción y distribución no se les da mantenimiento preventivo, ni tampoco a las válvulas
de regulación. Y para su mantenimiento correctivo, lo mismo que para la instalación de las tomas de agua,
se contrata al fontanero, a quien se le paga por lo que haga o por el tiempo en que tarde en reparar los
desperfectos.
La persona que presta los servicios de fontanería ha trabajado seis años para el sistema, ya que, como indicó
el presidente del comité, cuenta con su propia herramienta, tiene experiencia en el ramo y conoce las líneas de
conducción y distribución.
El presidente del comité indicó que son comunes las reparaciones a causa de la ruptura de tubos, porque
desde el inicio del sistema no se ha cambiado la totalidad de la red de distribución. También dijo que en pasadas

144
administraciones se ha propuesto hacer el cambio de la tubería, pero que no se ha realizado por falta de dinero.
Finalmente, dijo que hasta 2006 la limpieza y desinfección de los tanques de almacenamiento se hacía dos
veces por año, en los meses de julio y diciembre. Tal actividad la realizaban los mismos usuarios, pero generaba
conflictos porque acudían muy pocos. El comité en turno decidió pagar un jornal de $200.00 a dos o tres
personas para realizar dicha tarea.

2.6 Requisitos para ser usuario

Para contratar una toma de agua se han establecido tres categorías de usuario. Para las personas que no son
originarias de la localidad el contrato tiene un costo de $10,000.00. Para los nativos de la localidad y que no
han formado parte de algún comité, el costo es de $5,000.00. Quienes han ocupado algún cargo solo pagan
$3,000.00.
Además del contrato, se debe pagar por adelantado un año de servicio, comprar el material necesario para
la instalación y realizar la excavación para descubrir la tubería de distribución en el punto donde se conectará
dicha toma.
Cuando el solicitante es nacido en la localidad debe presentar los documentos que prueben lo siguiente: que
ha cubierto las cooperaciones anuales fijadas por el consejo de colaboración, el patronato de la feria patronal
o la delegación municipal; los nombramientos de los cargos que haya desempeñado en años anteriores, o que
esté cumpliendo en el año que solicita la nueva toma de agua; los documentos probatorios de cumplimiento
de las faenas realizadas para las mejoras de la localidad.
Respecto de la vigencia del contrato, el presidente del comité indicó que difícilmente se cancelan, a pesar
de los adeudos que tengan los usuarios. Enfatizó que no son transferibles ni hereditarios, porque no está
permitido que una toma se cambie del domicilio al que fue asignada, ni tampoco que a la muerte del titular un
familiar se apropie de ella.

2.7 Gastos de operación y eficiencia en la recaudación de cuotas

El pago mensual de energía eléctrica, el sueldo del pocero y el pago por los servicios del fontanero, son los
tres gastos fijos que debe cubrir el comité de administración. El equipo de cloración y el cloro utilizado los
proporciona el municipio.
De acuerdo con la información proporcionada por el presidente del comité en turno, los costos promedio
de operación ascienden a $30,000.00 por mes, y la eficiencia en el cobro por el servicio de agua entubada es
del 100%. También señaló que si bien al momento de la entrevista se había recolectado solo el 50% de los
ingresos por concepto de la cuota anual, al final del año esta debía ser cubierta por todos los usuarios, igual está
permitido liquidar los tres años de consumo hasta el final de la administración del comité respectivo.
Es importante mencionar que existen usuarios con adeudos de hasta 10 años consecutivos, los cuales no
son sancionados ni con multas o recargos, ni con la cancelación de la toma. Lo anterior es posible porque los
adeudos históricos se cobran al monto de la cuota vigente, es decir, las anualidades que no se pagan en tiempo
y forma se actualizan y el monto resultante es el que paga el usuario moroso.
Los ingresos del sistema provienen de la cuota anual de $500.00 y de la cuota única de $150.00 para gastos
imprevistos. Los egresos, como ya se dijo, son el sueldo del pocero que asciende a $5,000.00 por mes, el pago
de la energía eléctrica que se consume en el pozo y en promedio es de $20,000.00 por mes, y los servicios del
fontanero que en promedio son de $5,000.00 por mes.

145
 Al dividir entre doce meses las dos cuotas anuales, se estimó que el titular de una toma servida paga $54.16
por mes, y con los datos disponibles se calculó que el sistema opera con un saldo a favor de $23,077.000
mensuales (tabla 6.2).

Tabla 6.2. Ingresos y egresos del sistema de agua potable Santiago de Anaya en un mes promedio

Cuota Tomas Ingresos Concepto Egresos

Fija $41.66 980 40,827 Energía eléctrica 20,000

Imprevistos $12.50 12,250 Pocero 5,000
INGRESO TOTAL $53,077.00 Fontanero a destajo 5,000
EGRESOS TOTALES $30,000.00

SALDO PROMEDIO
MENSUAL $23,077.00

Fuente: elaboración propia con datos proporcionado por el presidente del comité de administración.

Con los datos de la tabla anterior, se estimó que el personal empleado le cuesta al titular de una toma
servida $10.20 por mes, y la energía eléctrica $20.40. La suma de esos dos costos es de $30.61, monto inferior
a los $54.16 mensuales que pagan los usuarios, reflejado en el superávit presupuestal con el cual se maneja el
sistema.
Los datos presentados muestran porqué el sistema Santiago de Anaya es sostenible en el largo plazo.
Y permiten comprobar, una vez más, que la decisión de conformar comités de usuarios bajo el sistema de
cargos honoríficos, contribuye a disminuir los costos de operación, al tiempo que proporciona legitimidad a la
organización creada para el manejo del sistema.

3. Comité del agua potable de Yolotepec

3.1. Aspectos físicos y sociales
Yolotepec pertenece al municipio de Santiago de Anaya, se localiza sobre la carretera federal México-Laredo
a la altura del kilómetro 144. Sus coordenadas geográficas son 20º 23´26´´ de latitud norte y 99º 04´ 40´´ de
longitud oeste, la altura promedio en donde se concentra el mayor número de viviendas es de 1,920 msnm,
colinda al norte con El Mezquital y al oeste con Patria Nueva, que también pertenecen a Santiago de Anaya,
al este con Julián Villagrán que pertenece a Ixmiquilpan y al sur con El Boxaxni perteneciente a San Salvador.
Hacia el norte, el territorio de la localidad tiene una orografía plana hasta llegar al cerro Gaxidho que tiene
una altura de 2,140 msnm, y del centro del poblado hacia el sur las casas comienzan a establecerse en el flanco
noreste del macizo montañoso denominado Mesa El Tablón, cuya mayor elevación alcanza los 2,420 msnm.319
La hidrología subterránea se compone por los acuíferos Actopan-Santiago e Ixmiquilpan, ya que Yolotepec
se encuentra justo en los vértices de sus respectivos límites.320 Además del pozo para el abasto de agua potable,
sobre el margen izquierdo de la carretera México-Laredo se encuentran otros dos perforados por la Comisión
319   Véase INEGI (2003 c). Carta topográficas escala 1:50 000.
320   Véase CONAGUA (2002). Op. Cit.

146
Nacional del Agua. De acuerdo con el informante se desconoce para qué fueron perforados, ya que nunca han
estado en operación desde su equipamiento en 1993.
Para su administración interna, la localidad está dividida en cinco manzanas denominadas: Pueblo Nuevo,
Deca Uno, Deca Dos, La Cañada y El Vixtha, las cuales sumaban 2,144 habitantes y 447 viviendas habitadas.
El patrón del asentamiento humano muestra dos direcciones, el primero es básicamente la construcción
de nuevos establecimientos comerciales, y se extiende sobre ambos márgenes de la carretera federal México-
Laredo; el segundo es de nuevas casas habitación, se concentra principalmente hacia el sur del cetro del
poblado y comienza a subir la ladera noreste del macizo montañoso denominado Mesa El Tablón.
Además del comité de administración del agua potable, existen otras autoridades comunitarias: el
comisariado ejidal, la delegación municipal, y el consejo de colaboración. Cabe destacar que las distintas
autoridades comunitarias de Yolotepec, así como del resto de localidades que pertenecen al municipio de
Santiago de Anaya, son reconocidas por el ayuntamiento en turno, por lo que cada vez que se elige a un comité
se da aviso a la presidencia municipal y esta les otorga un nombramiento por escrito.

3.2. Datos generales del sistema

Nombre: Comité Administrativo del Sistema de Agua Potable Yolotepec (CASAPY).
Localidad: Yolotepec, municipio de Santiago de Anaya, Hidalgo.
Figura jurídica: Comité comunitario.
Número de usuarios: 700 tomas registradas en un padrón de usuarios.
Presidente del comité: C. Pedro González Jiménez.
Tiempo que el comité dura en funciones: 3 años.
Fuente(s) de abastecimiento de agua: un pozo profundo denominado Yolotepec.
Domicilio: el comité tiene asignado un espacio dentro de un edificio propiedad de la comunidad, su dirección
es José Parra Mata y Miguel Hidalgo, S/N, Manzana El Vixtha, Yolotepec, municipio de Santiago de Anaya,
Hidalgo.
Informante: C. Rubén Martínez Alonso, tesorero del comité en turno.

3.3. El agua entubada en la localidad

Antes de la introducción del agua entubada el abasto era con un jagüey y un manantial, el primero se localizaba
en la manzana El Vixtha, justo en el predio que ahora ocupa la escuela secundaria de la localidad y otros
edificios públicos. El manantial, que tiene poca agua utilizada por las personas que apastan su ganado en los
terrenos cercanos, se ubica en la parte alta de los terrenos ejidales propiedad de Yolotepec, a una distancia
aproximada de 1.5 kilómetros desde el centro del poblado. El entrevistado indicó que dicho manantial es
propiedad del mismo núcleo ejidal.
Rubén Martínez señaló que en la década de 1970 se introdujo el agua entubada en Yolotepec, que la fuente
de abasto era un pozo profundo ubicado en La Blanca, otra localidad perteneciente a Santiago de Anaya, y
que el servicio se hacía con 15 hidrantes públicos distribuidos por la localidad. También dijo que el pozo
mencionado se mantiene en uso y que para ese entonces abastecía a ocho localidades.
La Secretaría de Recursos Hidráulicos reportó que en 1963 iniciaron las obras de construcción del sistema
Lagunilla-Yolotepec; se captaron las aguas de un manantial denominado El Candhó y en cada una de las
localidades abastecidas se instaló un hidrante público. Los pueblos beneficiados fueron: Lagunilla, perteneciente

147
a San Salvador; Julián Villagrán, perteneciente a Ixmiquilpan; así como Cerritos, La Blanca, Guerrero, El
Mezquital, Patria Nueva y Yolotepec, pertenecientes a Santiago de Anaya.321
También se indica que entre 1965 y 1968 fue perforado el primer pozo profundo, se construyeron los
tanques de almacenamiento, se amplió la red de conducción y se introdujeron las primeras tomas domiciliarias.
Este nuevo sistema tuvo un costo de $1´598,000.00, de los cuales los usuarios aportaron el 35.5%, el Patrimonio
Indígena del Valle del Mezquital el 26.6%, y la Secretaría de Recursos Hidráulicos el faltante 37.9%.322
El Sistema Lagunilla-Yolotepec era manejado por un comité de usuarios, los beneficiarios estaban obligados
a pagar la cuota cobrada por el servicio, además de realizar el número de faenas que por año fueran necesarias
para el mantenimiento del mismo.
También se indicó que a causa de que el abasto era insuficiente, los usuarios de Yolotepec decidieron
separarse del sistema multicomunitario y en 1988 obtuvieron el propio. Según el entrevistado, tal separación no
causó conflictos con el resto de las localidades, y los fondos para la construcción del sistema Yolotepec fueron
aportados por los gobiernos municipal y estatal, y por los usuarios.
El informante dijo que en algunas de las reuniones celebradas en los inicios del sistema, se propuso que
este fuera manejado por el ayuntamiento, pero la mayoría de vecinos se opuso y así desde 1988 se nombra un
comité para su administración

3.4. Infraestructura hidráulica y tomas servidas

El tesorero del comité mencionó que la red de distribución ha registrado un crecimiento del 100%, tanto
en el número de usuarios como en la extensión de la misma; la ampliación se ha realizado con apoyo de las
autoridades estatales y municipales. Por eso la totalidad de viviendas y locales comerciales cuentan con agua
entubada.
El sistema se integra por el pozo Yolotepec y tres tanques de almacenamiento construidos con mampostería,
el tanque grande de 200.0 m3, el tanque chico de 50.0 m3 y el tanque nuevo de 100.0 m3. Los predios donde se
localizan el pozo y los tanques de almacenamiento son propiedad del ejido de Yolotepec.
El pozo se encuentra al sur del poblado, a una distancia aproximada de un kilómetro a partir de la plaza
central, tiene una profundidad de 180.0 metros y el nivel estático del agua se encuentra a 90.0 metros, el
equipo de bombeo es de 60 HP con una capacidad de extracción de 20.0 litros por segundo y se mantiene en
operación siete horas diarias.
El material y diámetro de las líneas de conducción y distribución es variable, la red principal es de asbesto y
tiene un diámetro de 3 pulgadas, la red secundaria es de plástico tipo PVC de 2.0 pulgadas de diámetro, y la red
de distribución a los domicilios tiene 1.5 pulgadas de diámetro, y también es de plástico tipo PVC. La conexión
de todas las tomas se hace con poliducto negro de media pulgada.
De acuerdo con los datos proporcionados por el tesorero, las viviendas disponen de agua entubada de
las 07:00 a las 12:00 horas, y únicamente en los días festivos el horario se prolonga hasta las 18:00 horas. Tal
programación está vigente desde 2007, y a decir del entrevistado, es suficiente para abastecer la totalidad de
tomas servidas.

321   Véase SRH (1969). Hidalgo, obras en el estado.

322   Ibíd.

148
 Los usuarios tienen libre acceso al agua durante el horario establecido, y no existen medidores u otro
mecanismo para el control del volumen utilizado. La situación descrita, señaló el tesorero, no es del todo justa,
ya que bajo esas circunstancias pagan la misma cuota tanto las viviendas en las que habitan tres personas, como
en las que se tienen hasta 50 cabezas de ganado.
Con los datos disponibles se estimó que en promedio cada una de las tomas servidas recibe 0.72 m3 de agua
por día (tabla 7.1).

Tabla 7.1 Extracción y distribución diaria del agua en el sistema Yolotepec

Horas
Gasto de M3 Consumo diario
Fuente de Promedio M3 extraídos bombeo extraídos promedio por
abasto L/Seg por hora al día al día toma M3
Pozo
Yolotepec 20 72 7 504 0.72
Fuente: elaborado con datos de campo.

3.5. Estructura del comité y la distribución de tareas

Como se observa en el organigrama de la figura 7.1, el comité de administración se integra por ocho usuarios
quienes ocupan los cargos de Presidente, Secretario, Tesorero y cinco vocales.

Figura 7.1 Estructura organizativa para el manejo del Sistema de agua potable de Yolotepec

Fuente: elaborado con base en información obtenida en campo.

149
 La totalidad de cargos son honoríficos, se eligen en asamblea comunitaria y se rotan cada tres años entre
los usuarios. Y para el cargo de vocal se debe elegir necesariamente a un usuario por cada una de las cinco
manzanas en que está dividido el pueblo.

Selección y rotación del comité. Para ser electo como integrante del comité no es necesario perfil alguno,
tampoco existen preferencia entre hombres o mujeres, y cualquiera de los usuarios puede ocupar alguno de los
ocho cargos. También es posible la reelección, pero no en el periodo inmediato.
Como ya se dijo, los integrantes del comité sl0on electos en una reunión comunitaria que se celebra cada
tres años. Y el cambio del comité se debe realizar el último domingo del mes de marzo.
Respecto de la relación entre el ayuntamiento y los comités de agua potable que existen en el municipio,
el entrevistado dijo que por usos y costumbres cada vez que se elige a un nuevo comité se da aviso a las
autoridades municipales, como respuesta, el ayuntamiento en turno debe reconocer al nuevo comité y otorgar
por escrito a cada uno de sus integrantes su respectivo nombramiento.
El comité saliente convoca a la reunión para el cambio de comité, para lo cual envía un citatorio por escrito
a cada usuario hasta en tres ocasiones a falta de quórum legal, y a la tercera convocatoria la elección se hace
con los usuarios presentes. El día previo se les recuerda a los usuarios que deben acudir a dicha reunión, para
esto un automóvil con equipo de sonido recorre las calles del pueblo.
La mecánica de la elección es la siguiente: se propone de entre los asistentes a tres candidatos para elegir al
presidente del comité, y los presentes levantan la mano para votar solo por una vez. Contabilizado el número
de votos, quien obtiene la mayoría asume dicho cargo. Posteriormente se propone a otros tres candidatos
para ocupar el cargo de tesorero y el más votado es quien desempeñará el cargo. La mecánica para elegir al
secretario es la misma.
Una vez elegidos los tres cargos principales, se procede con los vocales. Primero se pregunta a la asamblea
si hay alguno o algunos voluntarios que quieran ocupar el cargo en su respectiva manzana, de no haber
voluntarios como segunda opción, el comité recién conformado puede elegir libremente a las cinco personas
que quieran para colaborar con ellos, y como tercera opción la asamblea los nombra de manera directa.
Para ocupar el cargo de vocal se puede nombrar a usuarios ausentes en la reunión respectiva, y cuando es
el caso, el delegado municipal hace la notificación respectiva.
Una vez conformado el comité, se deja constancia de su nombramiento en el acta de asamblea
correspondiente, y para dar legalidad a la elección entrega una copia de dicha acta al delegado municipal.
En el caso de que el usuario electo no pueda asumir el cargo y lo exponga a la asamblea, esta determina que
en la misma reunión se elija a otra persona. Cuando se abandona el cargo una vez que el comité ha tomado
posesión, quien renuncia debe dar aviso al delegado, lo mismo que al consejo de colaboración, para que en
conjunto nombren a otra persona.
El entrevistado indicó que no se han presentado casos de remoción de integrantes a causa de malos manejos
del dinero, y que la única vez en que se cambió al secretario fue porque la persona elegida abandono el cargo.
En comparación, señala que la frecuencia de abandono del cargo por parte de los vocales es alta, debido
principalmente a la migración hacia Estado Unidos.

Tareas para la administración del sistema. Las tareas realizadas por el comité son: coordinar la operación
y mantenimiento del sistema con el pocero/fontanero, realizar el cobro de la cuota mensual que cada usuario

150
debe pagar por el servicio, pagar el consumo mensual de energía eléctrica que se hace en el pozo, comprar el
material necesario para el mantenimiento del sistema, y aprobar la instalación de nuevas tomas.
Hasta 2006, el cobro de la cuota mensual era una tarea asignada a los cinco vocales, para lo cual el primer
domingo de cada mes pasaban a las casas de los usuarios a fin de recolectar el monto establecido. Posterior a
la fecha indicada, el comité asumió esa función porque, a decir del informante, el dinero recabado estaba en
muchas manos.
El cobro respectivo continúa realizándose el primer domingo de cada mes, pero ahora en la oficina del
comité del agua potable, en horario de 08:00 a 12:00 horas, o hasta que pague el último usuario presente. Quien
no paga ese día lo puede hacer el siguiente domingo, o pude ir a casa del secretario a entregar el dinero.
Hasta marzo de 2007 la cuota era de $35.00 por mes, en esa fecha se celebró una reunión comunitaria y se
propuso a las asamblea un aumento de $10.00. La petición fue aceptada y desde entonces el monto asciende
a $45.00 por mes.
El tesorero dijo que, independientemente de la situación socioeconómica del usuario, el monto de la cuota
mensual se cobraba parejo, pero el comité en turno tomó la decisión de condonar el pago por el servicio de agua
entubada en aquellas viviendas donde solo habitan adultos mayores. También señaló que al templo católico, a
las escuelas y al centro de salud se les condona el pago, por el contrario, los dos templos protestantes tienen
la obligación de pagar la cuota mensual porque sus integrantes no cooperan para las festividades católicas de
la comunidad.
Una vez que se ha recolectado el cobro mensual, los integrantes del comité acuden a la ciudad de Pachuca
para pagar la energía eléctrica. Otra actividad consiste en adquirir los materiales para el mantenimiento del
sistema y estos se adquieren cuando se van a ocupar, en general el lugar de compra son las casas comerciales
de Ixmiquilpan, Hidalgo.
La tarea de otorgar contratos se hace los días domingos de cada semana y en las oficinas del comité, u otro
día de la semana en la casa del secretario.
En la localidad se han establecido tres tipos de costos para una nueva toma: para quienes viven en la
localidad y han cumplido con las faenas y cooperaciones monetarias el costo es de $500.00; para quienes viven
en la localidad, pero tienen adeudos por los conceptos arriba indicados el costo es de $1,000.00, además es
necesario que cubran los adeudos pendientes. Para quienes no son originarios de la localidad el costo también
es de $1,000.00.
Respecto de las personas no nacidas en la localidad, el entrevistado dijo que a partir del pago por la
conexión, pasan a formar parte de esta como avecindados.
Para terminar este apartado se abordan las tareas de los vocales, quienes tienen la obligación de entregarle a
cada usuario, y en su respectivo domicilio, los avisos necesarios para las reuniones u otros asuntos relacionados
con el sistema. Además, deben verificar el buen funcionamiento de la red de distribución del agua y cada
semana exponer ante el comité las respectivas inconformidades de los usuarios en su manzana.

Tareas para la operación del sistema y distribución del agua. Para la operación del sistema, el comité ha
contratado a una persona de tiempo completo, y las actividades que realiza son encender y apagar el equipo de
bombeo, aplicar las dosis correctas de cloro para potabilizar el agua y distribuirla a las tomas servidas. También
hace las funciones de fontanero, por lo que tiene a su cargo la instalación de las nuevas tomas y la reparación
de los desperfectos en las redes de conducción o distribución.

151
 El informante dijo que hasta finales de 2006, el salario del pocero era de $750.00 por semana trabajada, y
en una asamblea de usuarios se aprobó un incremento de $150.00 por lo que ahora percibe $900.00. Sobre la
jornada laboral, señaló que inicia a las 07:00 horas con la puesta en marcha del equipo de bombeo, y la apertura
de las válvulas en los tres tanques de almacenamiento para iniciar la distribución del líquido. A las 12:00 horas
suspende el abasto para permitir se llenen los almacenamientos y así dejarlos listos para el día siguiente. A las
14:00 horas se termina el llenado y el pocero apaga el equipo de bombeo para terminar de laborar a las 15:00
horas; no obstante, si es necesario ocuparlo a tiempo extra se le pagan $15.00 por cada hora trabajada.

Mantenimiento y rehabilitación. Para el mantenimiento correctivo al equipo de bombeo, se contratan

técnicos especializados en la ciudad de Pachuca, y para la red de conducción, al igual que las válvulas de
distribución, se ocupa al operario del sistema.
Para esto último, el pocero tiene la facultad de excavar y descubrir el tramo de tubería afectada y hacer la
reparación respectiva. Cuando el desperfecto es considerable, el comité en turno contrata a otras personas de
la misma localidad para ayudar al operario, o en su defecto contrata maquinaria para realizar la excavación y
demás maniobras en el menor tiempo posible.
Sobre la frecuencia con que se requiere la mano de obra especializada, el tesorero mencionó que en diciembre
de 2006 fue la última ocasión que se quemó el equipo de bombeo, y para su reemplazo se solicitó el servicio
de los técnicos de Pachuca. El costo e instalación del nuevo equipo fue de $179,000.00 y el del transformador
de energía eléctrica de $60,000.00. Para cubrir dicho monto se fijó una cooperación de $300.00 por cada toma
servida, y el dinero faltante se pidió como apoyo al gobierno estatal.
Por último, sobre la rotación del pocero-fontanero, se indicó que la misma persona tiene nueve años
trabajando para el sistema y solo otras dos personas han ocupado dicho puesto. Lo anterior quiere decir que
en su vida útil, el sistema ha sido manejado únicamente por tres individuos.

3.6. Requisitos para ser usuario

Una nueva toma se obtiene únicamente por contrato, para lo cual el solicitante debe hacer la petición por
escrito y dirigirla al comité del agua potable con copia al delegado municipal de la localidad.
El contrato que se expide tiene dos costos diferenciados: uno asciende a $500.00 y aplica para los habitantes
de la localidad que están al corriente con sus cooperaciones monetarias y las faenas anuales; el otro asciende a
$1,000.00, se aplica a los habitantes de la localidad que no están al corriente en los conceptos arriba indicados,
y también para los solicitantes no son nacidos en la localidad.
Como se indicó, una copia de la solicitud se dirige al delegado municipal y este tiene la facultad para
firmar de visto bueno y asignar el monto que se cobrará por la toma solicitada, en función a los parámetros
establecidos.

3.7. Costos de operación y eficiencia en la recaudación de cuotas

Dado que el comité de administración se integra por cargos honoríficos, los únicos gastos fijos son los de
operación, e incluyen el pago de la energía eléctrica que se consume en el pozo y el sueldo semanal del operario.
El tesorero dijo que la eficiencia en la recaudación de la cuota mensual era del 80%, los usuarios que
adeudan pagos al sistema tienen un retraso de solo 3 o 4 meses, y al cumplirse los tres años en el cargo, el
comité saliente no debe dejar adeudos ni retrasos en los cobros por el servicio de agua entubada.

152
 Tabla 7.2 Situación financiera del sistema Yolotepec en un mes promedio

Cuota Tomas Ingresos Concepto Egresos

Fija $45.00 700 31500 Energía eléctrica 12000
INGRESO TOTAL $31 500.00 Pocero 3600
EGRESOS TOTALES $15 600.00

SALDO PROMEDIO
MENSUAL $15 900.00

Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el tesorero del comité del agua potable.

Con los datos obtenidos, se estimó que el operario le cuesta al titular de cada toma servida $5.14 por mes,
y la energía eléctrica que se consume en el pozo $15.14. En suma, el manejo del sistema le cuesta al titular
de una toma servida $22.28 por mes, monto que comparado con la cuota mensual de $45.00 arroja un saldo
favorable (tabla 7.2).
Entonces, el manejo del sistema Yolotepec resulta sostenible en el largo plazo, y se puede asegurar que
la decisión comunitaria de manejar el sistema a través de un comité con cargos honoríficos se traduce en
eficiencia financiera, porque se eliminan los costos de administración.
Además, el hecho de que los usuarios participen en la toma de decisiones respecto del monto de la cuota
que se cobra y el sueldo del operario, le da legitimidad a la organización que maneja el sistema, lo cual le
permite cumplir con los acuerdos y las reglas establecidas.

4. Comité multicomunitario del sistema de agua potable San Miguel Tlazintla

4.1. Aspectos físicos y sociales del valle Tlazintla-Pozuelos
Al centro del territorio que comprende el municipio Cardonal, se localiza un pequeño valle sobre el que se
asientan ocho localidades denominadas Cuesta Blanca, El Bondho, San Miguel Tlazintla, El Sauz, Durango
Daboxtha, Santa Teresa Daboxtha, San Andrés Daboxtha y Pozuelos. Al espacio que ocupan lo denomino
Valle Tlazintla-Pozuelos porque en dirección norte a sur la primera es San Miguel Tlazintla y la última Pozuelos.
El relieve del valle es una planicie con una pendiente de -60.0 metros en dirección norte a sur, desde la
plaza central de Cuesta Blanca hasta Pozuelos, que se localizan a 2,080 msnm y 2,020 msnm, respectivamente.
Hacia el flanco norte el valle se delimitado por la depresión de la barranca Los libros y el cerro La Soledad,
cuya altura alcanza 2,700 msnm. En los flancos sur, este y oeste, se delimita por una unidad montañosa que
comienza al oriente del poblado El Sauz, con la elevación conocida como El Fraile, que tiene 2,360 msnm, la
misma unidad abarca unos 15 kilómetros en dirección sur, hasta llegar a Pozuelos, y termina al poniente de El
Sauz, justo en la zona conocida como Puerto del Xisdha, a una altura de 2,000 msnm.
Las ocho localidades asentadas en el valle pertenecen al municipio Cardonal, cada una tiene un representante
comunitario que es el delegado municipio, y en las que tienen ejido existe un comisariado ejidal.
Para el manejo del sistema se conforman ocho comités locales por cada una de las ocho localidades, y dos
generales que se integran con un representante de cada localidad abastecida. Estos últimos se denominan
comité general de administración y comité del concejo de vigilancia. Además, cada uno de los delegados
municipales auxilia a su respectivo comité local.

153
 La fuente de abasto, el manantial Salinas, se localiza cerca del poblado El Encino, justo al fondo del lecho
de un arroyo intermitente denominado Arroyo Hondo.
El agua se conduce por una línea de tubería hasta un tanque de almacenamiento ubicado en Cuesta Blanca
y desde allí se distribuye, siguiendo la pendiente natural del terreno, a la totalidad de tomas servidas en los ocho
pueblos beneficiados (figura 8.1).
Para entender la distribución espacial del sistema y su manejo, se incluye el siguiente esquema en el cual se
ilustra tanto el orden de las localidades como los respectivos espacios de gestión comunitaria y multicomunitaria,
al igual que los tramos para el mantenimiento general y local de las redes de conducción y las respectivas redes
de distribución.

Figura 8.1 Distribución espacial y secciones del sistema San Miguel Tlazintla

Fuente: elaborado con base en recorridos de campo.

4.2. Datos generales

Nombre: Comité General del Sistema de Agua Potable San Miguel Tlazintla (CSAPSMT).
Localidad: el sistema es multicomunitario porque abastece a ocho localidades.
Figura jurídica: Comité multicomunitario, la asamblea general de las ocho comunidades es la máxima autoridad.
Número de usuarios: 1,975 tomas servidas (278 públicas y 1,697 domiciliarias).
Presidente del comité: Francisco Hernández, presidente del comité de administración, y Ernesto Romero
Chávez, presidente del concejo de vigilancia.
Tiempo que el comité dura en funciones: 2 años.
Fuente(s) de abastecimiento: manantial Salinas propiedad de las ocho pueblos.
Domicilio: el tanque general se ubica en domicilio conocido sin número, Cuesta Blanca, Cardonal, Hidalgo,
y las oficinas generales en domicilio conocido sin número, El Sauz, Cardonal, Hidalgo, y cada una de las
localidades tiene una oficina para su propio comité.
Informantes: C. Francisco Hernández, presidente del comité general de administración, Celedonio Valencia
hijo de uno de los fundadores del sistema, e integrantes de los distintos comités comunitarios.

154
4.3. El agua entubada en el valle Tlazintla-Pozuelos
Antes del sistema de agua entubada el abasto se hacía mediante jagüeyes, para lo cual cada localidad tenía
el suyo. En San Miguel Tlazintla, El Sauz, Durango Daboxtha y Pozuelos persiste esta técnicas para captar
escorrentía y se usan para abrevar el ganado.
Celedonio Valencia señaló que el primer intento por tener agua entubada fue en 1954, para lo cual un grupo
de vecinos de San Miguel Tlazintla pidieron apoyo al Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital, a fin de
captar las aguas de un manantial denominado El Pinal y conducirlas hasta dicho poblado.
La Secretaría de Recursos Hidráulicos reportó que en 1961 se construyó el sistema El Pinal, dicho manantial
proporcionaba 0.5 litros por segundo, las líneas de conducción y distribución comprendían 1,900 metros de
tubo de 3 pulgadas de diámetro, 800 metros de tubo de 2 y media pulgadas de diámetro; 14,311 metros de tubo
de 2 pulgadas de diámetro. El resto del sistema se conformaba con cuatro tanques de almacenamiento que
previamente había construido el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital. Así fue posible proporcionar el
servicio a cinco centros de población: El Pinal, San Miguel Tlazintla, El Sauz, San Andrés Daboxtha y Santa
Teresa Daboxtha, y así beneficiar a 3,500 habitantes y 4,000 cabezas de ganado.323
Los informantes dijeron que el primer sistema no dio resultado a causa del poco volumen de agua que
manaba del manantial. Ante esa situación, los usuarios se propusieron traer el agua del manantial Salinas, y
en 1965 el Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital les proporcionó la tubería para conducir el agua hasta
Cuesta Blanca, así como unos topógrafos para que trazaran la línea de conducción.
También señalaron que hacia 1968 la primera sección del sistema se dividió en ocho partes o tramos, y que
cada uno se asignó a las localidades beneficiadas para que hicieran la brecha por donde ahora pasa la tubería.
Valga mencionar que el orden asignado aún prevalece y está en función a la distancia entre las localidades y
el manantial Salinas, de la siguiente manera: Cuesta Blanca, tramo 1; El Bóndho, tramo 2; San Miguel Tlazintla,
tramo 3; El Sauz, tramo 4; Santa Teresa Daboxtha, tramo 5; Durango Daboxtha, tramo 6; San Andrés
Daboxtha, tramo 7; y Pozuelos el tramo 8.
Un año después, en 1969, los usuarios terminaron de instalar los 10.2 kilómetros de tubería que comprende
la primera sección del sistema y el agua del manantial llego a Cuesta Blanca. En 1970 se conectó la tubería que
estaba fuera de uso y en 1971 se construyó el Tanque principal que se ubica en Cuesta Blanca.
Los bienes propiedad del sistema son los siguientes: un predio que se adquirió en 1995, cuya superficie
es de 400.0 m2 y es donde se localiza el manantial; otro predio de 10.0 hectáreas que se adquirió en 1999 y
comprende una zona boscosa contigua al manantial; el inmueble que alberga a las oficinas generales, las cuales
se construyeron en 2001, así como el predio donde estas se ubican y que se adquirió en el año 2000; otro
predio de 1,200 m2 ubicado en la manzana El Molino, perteneciente a San Miguel Tlazintla, y que se adquirió
en el año 2008 para la futura perforación de un pozo profundo que beneficiara a las ocho localidades.

323   Véase SRH (1961). Hidalgo: agua potable.

155
 Tabla 8.1 Tomas servidas por el sistema San Miguel Tlazintla

Tomas Tomas
Localidad Total
domiciliarias públicas
Cuesta Blanca 84 17 101
El Bóndho 76 23 99
San Miguel Tlazintla 368 59 427
El Sauz 353 8 361
Santa Teresa
218 14 232
Daboxtha
Durango Daboxtha 139 0 139
San Andrés
337 46 383
Daboxtha
Pozuelos 122 111 233
Total de tomas 1697 278 1 975

Fuente: elaborado con información de campo.

Como se observa en la tabla 8.1, el sistema abastece 1,975 tomas, de las cuales las clasificadas como públicas
pertenecen a las viviendas que se surten de agua en los hidrantes públicos, o directamente en los tanques de
almacenamiento, y las domiciliarias a las viviendas que cuentan con el servicio dentro del predio.

4.4 Estructura administrativa y distribución de tareas

Como ya se dijo, el manejo del sistema está a cargo de ocho comités locales, un comité general de administración,
un concejo de vigilancia y los respectivos delegados municipales de cada una de las ocho localidades (figura
8.2).
Todos los cargos son honoríficos y se rotan cada dos años, pero, a diferencia de los comités generales, los
locales y el delegado municipal se eligen en asamblea general de la comunidad respectiva, y se rotan solo entre
los habitantes de cada una de ellas.
Las actividades de los comités y los derechos y obligaciones de los usuarios se rigen por un reglamento
interno del sistema de agua de San Miguel Tlazintla, el cual fue elaborado los propios usuarios y eventualmente
se reforma para atender de manera adecuada las necesidades del sistema. El reglamento que estaba vigente al
momento de la entrevista fue reformado en el año 2007.
En dicho reglamento se estableció que el comité general y los ocho comités locales sean electos y tomen
posesión el primero y segundo domingo del mes de febrero, respectivamente, y que el concejo de vigilancia
debe tomar posesión a la mitad del periodo administrativo del comité general.324
Para ser integrante de algún comité se deben cubrir los siguientes requisitos, ser de nacionalidad mexicana,
tener entre 25 y 57 años de edad, ser usuario por un periodo mínimo de 7 años consecutivos, haber desempeñado
cargos de manera satisfactoria en su comunidad, y no desempeñar cargos en el ayuntamiento municipal.325

324   Véase artículos 8, 9 y 10 del Reglamento Interno del Sistema de Agua Potable San Miguel Tlazintla, 2007, p. 3.
325   Véase artículos 11, 12 y 13, Op. Cit., p. 3.

156
 Figura 8.2 Estructura administrativa del sistema de agua potable San Miguel Tlazintla

Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el presidente del comité general de administración.

El proceso y las reglas para la elección de los integrantes de los diferentes comités se establecen en el
Capítulo V del reglamento indicado:

Artículo 14. El Concejo de vigilancia en conjunto con los comités locales y delegados municipales,
publicarán la convocatoria para la elección del Comité general y del Concejo de vigilancia con tres
meses de anticipación; Artículo 15. Los candidatos a integrar el Comité general deben ser registrados
por su Comité local y Delegado municipal, con un mes de anticipación… habiendo desempeñado
como mínimo el cargo de delegado municipal o comité local del agua; Artículo 16. El Comité general
a través de los delegados municipales promoverá la elección de los comités locales con tres meses de
anticipación, de acuerdo a las normas internas de cada comunidad y sin contravenir los artículos 11,
12 y 15 del reglamento; Artículo 17. La elección del Comité general y del Concejo de vigilancia se
realizarán por los usuarios en asamblea general y podrán votar mediante el siguiente procedimiento:
a). Los usuarios titulares o en su representación los cónyuges, hijos o hijas mayores de edad que aún
dependan de sus padres, b). Presentar identificación con fotografía del usuario, acompañada de la
última tarjeta de pago, misma que se le pondrá el sello de VOTO, c). Se utilizará tinta indeleble en
el dedo pulgar de la mano derecha, y en la segunda ronda en el dedo pulgar de la mano izquierda,
para no representar a más de un usuario, d) Los usuarios que tienen más de una toma, tendrán
derecho a un solo VOTO, sellándose las tarjetas que presente aunque corresponda a comunidades

157
 diferentes; Artículo 18. Las elecciones serán presididas por una mesa de debates que se integrara
por un presidente, secretario y tres escrutadores, nombrados de entre los usuarios presentes en el
momento de las elecciones; Artículo 19. El proceso electoral tanto para el Comité general como
para el Concejo de vigilancia se llevará a cabo en dos etapas como sigue: a) En la etapa preliminar, se
elegirán de entre ocho candidatos, a los cuatro que ocupen el mayor número de votos, quienes pasaran
a contender en una segunda etapa, para ocupar los cargos de Presidente, Vicepresidente, Secretario, y
Tesorero, de acuerdo al número de votos emitidos en su favor, b) Los cuatro candidatos que queden
con menor número de votos en la etapa preliminar, ocuparán los cargos de 1ro., 2do., 3ro., y 4to., vocal
de acuerdo al número de votos emitidos a su favor, c) Los votantes depositarán su voto de manera
directa y abierta, mediante una raya al frente del nombre de su candidato favorito.326

Tareas para la administración y el mantenimiento. Las responsabilidades asignadas a cada uno de los
comités y los delegados municipales son las siguientes: celebrar una reunión extraordinaria el primer domingo
de cada mes y las reuniones extraordinarias que sean convenientes; llevar un control en los trabajos de
mantenimiento del sistema, para esto se han establecido dos calendarios o roles de trabajo, uno de recorridos
por la tubería y otro de faenas, el primero es para que los representantes de cada comunidad realicen un
recorrido mensual para inspeccionar la línea de tubería y la brecha por donde esta pasa, el segundo rol es para
llevar un control de las faenas o trabajo comunitario que cada usuario realiza para el sistema, y cuando una
comunidad agota su número de usuarios inscritos en el padrón, las faenas sucesivas le tocan a la comunidad
que sigue en el rol, este orden se sigue hasta que les toca a las ocho comunidades.
El recorrido mensual que hacen los representantes de cada localidad consiste en verificar que no haya fugas
de agua o que la brecha no esté obstruida con ramas o árboles caídos. Dicho recorrido debe realizarse una
semana antes de la reunión mensual ordinaria, y durante el trayecto se elabora un reporte escrito en el que se
indican los desperfectos encontrados en cada una de los ocho tramos de la primera sección. Ya en la reunión
mensual el comité general aprueba entre cuántos usuarios de la localidad a la que le toca en el rol realizarán los
trabajos necesarios para reparar los desperfectos.
Cada uno de los comités locales, junto con el delegado municipal respectivo, se encargan de llevar un
control del calendario de trabajo para la inspección mensual en la primera sección del sistema, asignar nuevas
tomas de agua, coordinar el mantenimiento del tramo de la línea de conducción que está dentro de los límites
territoriales de su comunidad, recolectar la tarifa anual que se cobra por el servicio de agua entubada y aplicar
las sanciones establecidas en el reglamento interno.
Los comités locales y el delegado municipal deben coordinar una faena por año con la finalidad de que cada
una de las ocho comunidades haga el mantenimiento necesario al tramo que le ha sido asignado en la primera
sección del sistema. Otra de sus actividades consiste en realizar como mínimo tres recorridos anuales para
verificar el estado de la red principal de distribución, así como el de las redes de distribución domiciliaria en la
sección dos del sistema. Durante tales recorridos deben revisar las instalaciones en cada una de las viviendas
que cuentan con toma doméstica y hacer reportes por escrito de los casos que ameriten sanción.

Respecto de lo anterior, en el reglamento interno se especifica que, para ingresar a un domicilio a revisar

326   Véase reglamento interno (2007), p. 4.

158
las instalaciones hidráulicas y la toma de agua de la vivienda, los integrantes del comité deben tener la
autorización de una persona mayor de edad o en su defecto hacerse acompañar de las autoridades de la
localidad correspondiente.327
Finalmente, le corresponde al presidente y al tesorero del comité general, previa autorización del presidente
del concejo de vigilancia, realizar las compras de materiales y equipos necesarios para el buen funcionamiento
del sistema, así como solventar los viáticos necesarios para solicitar apoyos monetarios o en especie ente la
presidencia municipal o el gobierno del estado.

4.5. Requisitos para ser usuario

En el reglamento mencionado se han establecido dos categorías de usuarios: los nacidos en cualquiera de las
ocho localidades y los no nacidos en ninguna de ellas.
Para el segundo caso se estableció que el solicitante de una toma deberá pagar el equivalente a 900 salarios
mínimos del vigente en la región, y que el dinero recabado por este concepto se queda en la tesorería del
comité local respectivo.328
Para los originarios del lugar que sean mayores de 18 años y que por ausencia no hayan cumplido con el
sistema, deberán pagar los años de adeudo a las cuotas vigentes y el equivalente a las cooperaciones monetarias
y faenas que se realizaron durante su ausencia.329 Además, todos los usuarios deben cumplir con las siguientes
disposiciones:

Artículo 42. Todo usuario debe realizar las faenas que el Comité general considere convenientes de acuerdo
a los trabajos (desastres o cambios de tubería en tramos largos, etc.); Artículo 43. Todo usuario debe
notificar a la autoridad correspondiente cualquier desperfecto o mal uso que se detecte en la línea de agua,
ramales, hidrantes y depósitos; Artículo 44. Todo usuario deberá desempeñar el cargo o puesto que su
comunidad le encomiende con relación al sistema…; Artículo 45. Todo usuario(a) que alcance la edad
de 60 años queda exento de pago de cooperaciones, reuniones y faenas para lo cual las autoridades de su
comunidad emitirán una constancia que autorice y avale la edad del usuario(a), el interesado(a) justificará
con acta de nacimiento original sin manchas ni correcciones al Comité local, con copia al Comité general;
Artículo 46. Cuando en una familia haya integrantes que obtengan la mayoría de edad en el hogar paterno,
pagarán al 100% el servicio y deben cumplir con las obligaciones con el sistema y los usuarios que se
sirvan con sistema de bombeo pagarán su servicio al 50%; Artículo 47. Toda madre soltera o viuda, tendrá
la obligación de integrarse al sistema siempre y cuando viva en la comunidad en forma permanente, aun
no teniendo domicilio; Artículo 48. Las madres solteras o viudas que hagan uso del servicio en hidrante
público, quedan exentas de faenas, pero no así del pago del servicio; Artículo 49. Toda madre soltera
o viuda, cuando uno de sus hijos alcance la categoría de ciudadano, asumirá la responsabilidad de las
obligaciones y derechos ante el sistema de agua potable (excepto estudiantes); Artículo 50. Todo usuario
tendrá la obligación de votar en todas las elecciones;… Artículo 70. Todo usuario que quiera construir
su cisterna… será con una capacidad máxima de 8,000 litros… será construida a nivel de tierra para
detectar posibles fugas subterráneas; Artículo 71. Hacer conciencia y establecer compromiso entre todos
327   Ver artículos 35 y 36 del reglamento interno del sistema de agua potable San Miguel Tlazintla, 2007, p. 6.
328   Ver Artículo 67 del Reglamento interno del Sistema de Agua Potable San Miguel Tlazintla, 2007, p. 9.
329   Ver Artículo 68 del Reglamento interno del Sistema de Agua Potable San Miguel Tlazintla, 2007, p. 9.

159
 los miembros de la familia para dar buen uso al agua considerando las siguientes recomendaciones: …; d)
se podrán lavar vehículos mediante mecanismos adecuados quedando prohibido el lavado a chorro libre
de manguera o a cubetazos; e) todo usuario que tenga la necesidad de establecer fábricas, invernaderos,
granjas, baños públicos, o cualquier establecimiento que requiera agua, deberá justificar mediante recibos o
facturas certificadas por sus autoridades locales; Artículo 72. El usuario podrá hacer uso del agua potable
para sus animales siempre y cuando que no sea granja debidamente establecida, ajustándose a las siguientes
cantidades: a) 10 animales grandes entre reses, caballo y/o burros; b) 30 borregos, 10 puercos y 100 aves.
Con la modalidad para quien no desee tener animales grandes, podrá incrementar hasta 10 borregos o
puercos;… Artículo 76. Todas las instituciones y organizaciones que proporcionan servicios a la comunidad
tienen derecho a una toma de agua quedando exentos de pago, así mismo para las personas con incapacidad
física para el trabajo, previo análisis de la asamblea comunitaria y acompañado de un dictamen médico.330

4.6. Eficiencia en la recaudación de cuotas y situación financiera

La cuota que cada usuario debe aportar al sistema de agua potable es anual, y como ya se dijo, asciende a
$120.00 para las tomas domiciliarias y a $60.00 para las públicas. El comité local y el delegado municipal son
quienes se encargan de reunir las cuotas en su respectiva localidad y entregan el dinero recabado al tesorero del
comité general, pero el dinero por concepto de multas y sanciones se quedan en la tesorería del comité local
en cuestión.
Durante el año en que se realizó la entrevista, la recaudación en el sistema era del 100% y por el número
de tomas servidas se obtuvieron ingresos por $220,320.00. Esta cantidad, más el saldo del año anterior, que
era de $42,934.00, dio como resultado que el comité general manejara la cantidad de $263,254.00 durante todo
el año. De acuerdo con los informantes, los egresos totales sumaron $214,665.50 al año, y se emplearon en la
compra de materiales y gestiones de los comités ante dependencias públicas (tabla 8.2).

Tabla 8.2 Ingresos y gastos anuales del sistema de agua entubada San Miguel Tlazintla

Cuota Tomas Ingresos Concepto Egresos

Doméstica $120.00 1,697 203,640 Gastos varios 214,665
EGRESOS
Pública $60.00 278 16,680 ANUALES $214,665.00
INGRESO ANUAL $220,320.00
SALDO ANUAL $5,655.00

Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por el presidente del comité general de administración.

Por tanto, el informe financiero del tesorero del comité general arrojó un saldo de $48,588.50. Cantidad que
sumada al sobrante de cooperaciones extraordinarias que fijó la administración en turno, da un saldo favorable
de $90,588.50, que se tenían en caja y el comité general saliente entregaría en la reunión de usuarios al comité
electo.
Dado que el mantenimiento y la administración se hacen con trabajo no remunerado, la operación de este

330   Ibíd, pp., 7 y 9-10.

160
sistema no genera gastos fijos. Y si la cuota anual que se paga por toma servida se divide entre los doce meses
del año, al titular de una toma doméstica le cuesta $10.00 mensuales el suministro de agua a su vivienda, y al
titular de una toma pública le cuesta $5.00 mensuales el derecho de asistir a un hidrante público o un tanque
de almacenamiento, a tomar el agua que necesite.
Los datos obtenidos para el caso del sistema de agua potable San Miguel Tlazintla demuestran, una vez
más, que las organizaciones comunitarias diseñadas por los usuarios son eficientes técnica y financieramente, y
que este tipo de organizaciones se mantienen a través del tiempo, porque las personas que ocupan los cargos
directivos así como los acuerdos y reglamentos que elaboran son reconocidos y legitimados por los mismos
usuarios.

161
 4 CAPÍTULO
BUROCRACIA VERSUS AUTOGESTIÓN.
ALGUNAS LECCIONES DEL MANEJO
DE PEQUEÑOS SISTEMAS DE AGUA
ENTUBADA

Como se dijo en el capítulo anterior, el marco institucional de finales del siglo

pasado le otorgó a los municipios la facultad para manejar los sistemas de
abasto de agua para uso doméstico asentados en su jurisdicción administrativa.
Y en el caso de Hidalgo, la legislación estatal también les dio atribuciones para
crear organismos operadores descentralizados de la administración municipal, bajo
el supuesto de que ese tipo de manejo permite alcanzar la eficiencia técnica y la
autonomía financiera en la dotación del servicio.
En este capítulo se presenta un análisis comparativo de los tres tipos de
organizaciones que se identificaron en campo, y se pone particular atención a
cuatro aspectos: a) la relación entre el tamaño del sistema y el tipo de organización
que lo maneja; b) la relación entre gobierno, administración y operación de los

163
sistemas de agua entubada; c) las reglas de acceso y exclusión, así como la legitimidad de la organización para
hacerlas cumplir; y d) la eficiencia financiera de la organización.
Como se deja constancia en este capítulo, la presencia de organismos operadores condujo a una administración
de tipo gerencial o tecnocrática, que en gran medida depende de subsidios municipales.
Tal situación es así porque no se ha conseguido la pregonada autonomía financiera que se supone traería consigo
el cambio en el modelo de gestión, la principal causa radica en que es el Congreso estatal quien aprueba el tipo y
monto de la tarifa que se cobra por el servicio de agua entubada.
Sobre las direcciones del agua potable se deja en claro que tienen una administración de tipo burocrática, y que
también depende de subsidios municipales para cubrir su respectivo déficit presupuestal.
Bajo tales circunstancias, los dos tipos de organizaciones mencionadas extraen dinero de las tesorerías municipales
respectivas, a fin de cubrir parte de sus gastos fijos, que pueden ser la nómina del personal empleado, el consumo
de energía eléctrica, así como la renta de oficinas y servicio telefónico, según el caso.
La situación de los comités que se estudiaron es diferente porque el manejo de los usuarios elimina una parte
considerable de los gastos fijos, a saber, el pago del personal administrativo que se contrata a tiempo completo.
Las principales razones de esto último son dos: la administración se hace con trabajo no remunerado, ya que esta
es una atribución de dichos comités, y porque el tipo y monto de las tarifas que se cobran por el servicio lo fijan
los usuarios en una asamblea general, y está en función a los costos del personal operativo, la energía eléctrica y un
monto extra para gastos imprevistos, según el caso.
Cabe mencionar que entre los sistemas autogestivos destaca el San Miguel Tlazintla, porque las actividades
propias para su administración y operación se hacen con trabajo no remunerado, además de que su fuente de abasto
de agua es un manantial y no utilizan energía eléctrica para distribuir el agua a las tomas servidas. Como resultado,
en este sistema no aparece el concepto de gastos fijos.
En los otros tres casos de manejo por los usuarios, las actividades propias de la operación las realiza personal
contratado, y tal erogación forma parte de sus gastos fijos, lo mismo que el pago de la energía eléctrica que consumen
los equipos de bombeo.

Algunas definiciones
Antes de entrar en materia, es conveniente hacer algunas definiciones de los conceptos utilizados a lo largo del
capítulo para dejar en claro la interpretación que se les da a cada uno de ellos.
Tamaño del sistema. Se refiere a la cantidad de tomas servidas por un sistema, mismo que puede incluir una
o más fuentes de agua.
Tipo de organización. Se refiere al diseño técnico administrativo establecido por los usuarios, el ayuntamiento
o la junta de gobierno de un organismo operador para el manejo del sistema o los sistemas de agua potable en
cuestión.
Cabe aclarar que una misma organización puede manejar dos o más sistemas sin la necesidad de que estén
interconectados, e incluso pueden estar distantes uno de otro.
De acuerdo con los teóricos de la organización social para el manejo de sistemas hidráulicas, las organizaciones
pueden ser no burocráticas, burocráticas o tecnocráticas: la primera se presenta cuando los usuarios realizan todas
las tareas; la segunda cuando se tiene personal contratado bajo una cadena de mando, y la tercera cuando se
contratan gerentes de quienes se supone tiene en conocimiento específico para el trabajo asignado.

164
 Gobierno. La capacidad para tomar decisiones y emitir órdenes en torno al manejo del sistema o los sistemas
a cargo de una organización.
Es pertinente dejar en claro que un tipo de gobierno específico puede estar acotado ya sea por la legislación
vigente o bien por el conjunto de reglas y limitaciones establecidas por los mismos usuarios. A los sistemas
manejados por los usuarios se les denomina autogobernados.
Administración. Conjunto de actividades que incluyen la cobranza por el servicio de agua entubada, así como
las multas por las faltas a las reglas establecidas; la emisión y cobro de nuevos contratos; la autorización para instalar
una nueva toma de agua; realizar los pagos correspondientes al personal empleado, el consumo de la energía
eléctrica y la renta de oficinas y el servicio telefónico cuando es el caso; realizar y enterar la contabilidad del sistema
o los sistemas de agua entubada que maneja una organización en particular.
Operación. Conjunto de actividades que incluyen la extracción del agua y su distribución a las tomas servidas;
el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura hidráulica; la instalación de nuevas tomas, así como la
suspensión de estas por falta del pago correspondiente, de acuerdo con la tarifa establecida, y cuando es el caso, la
medición periódica del consumo que se hace en cada toma servida para calcular el monto a cobrar por ello.
Personal de oficina y operarios. Los dos casos hacen referencia a personas contratadas de tiempo completo.
El primero se refiere a los empleados que realizan las tareas propias de la administración. El segundo a quienes
realizan la reparación de las redes de conducción y distribución del agua, la operación del equipo de bombeo y la
distribución del agua a través del sistema de tubería en red.
Reglas de acceso y exclusión. Conjunto de acuerdos y reglamentos escritos o no escritos que determinan la
manera en que un individuo se considera como usuario del sistema en cuestión, así como las causas por las cuales
se pierde tal categoría.
Legitimidad. La capacidad de una organización para ejecutar las reglas de acceso o exclusión del sistema.
Cobrabilidad. La capacidad de la organización para recaudar la cantidad de dinero que paga el titular de una
toma servida, de acuerdo con las tarifas previamente establecidas.
Ingresos fijos. Monto de dinero que percibe una organización al cobrar el servicio de agua entubada a cada
una de las tomas servidas. El dato se obtiene al multiplicar el número de tomas servidas por el tipo y monto de las
tarifas establecidas.
Ingresos variables. Cantidad de dinero que obtiene una organización por concepto de multas y expedición de
nuevos contratos.
Gastos fijos. Monto de dinero que eroga una organización por los conceptos de personal empleado, consumo
de energía eléctrica para extraer y distribuir el agua a las tomas servidas, y por el pago de la renta de oficinas y
servicio telefónico, cuando es el caso.
Gastos variables. El monto que se paga por el material necesario para el mantenimiento y rehabilitación de la
infraestructura hidráulica.
Eficiencia financiera. La capacidad de una organización para cubrir el monto total de sus gastos fijos, con el
monto total de sus ingresos fijos.
Índice de eficiencia financiera. Indicador que mide hasta cuantas veces los ingresos fijos cubren el total de
los gastos fijos. Se obtiene al dividir los ingresos fijos entre los gastos fijos.

165
Tamaño del sistema y tipo de organización para su manejo
Uno de los principales aportes de los estudiosos del regadío contemporáneo es su postura de que existe una
correlación entre el tamaño de un sistema y el tipo de organización que se crea para su manejo.
Así, entre los estudiosos del tema es comúnmente aceptado que en los sistemas grandes no hay una correlación
entre el tamaño y la administración por el Estado, pero sí la hay con la presencia de burocracias o tecnocracias. Es
decir, en general, este tipo de sistemas son manejados por especialistas y técnicos contratados.
Otra de las afirmaciones comúnmente aceptadas es que los pequeños sistemas pueden ser administrados por los
mismos usuarios. Es decir, no existe la necesidad de contratar a personal especializado.
Bajo esos criterios, a los sistemas de riego que son administrados por personal técnico contratado se les
ha clasificado como burocráticos o tecnocráticos, no importando quién los tenga a su cargo. Y a quienes son
administrados por los mismos usuarios, genéricamente se les ha denominado no burocráticos o autogestivos.
Cabe aclarar que lo anteriormente dicho sirve de puente metodológico para analizar la correlación entre tamaño
del sistema de agua entubada y tipo de organización para su manejo. Hecha esta aclaración, también resulta necesario
subrayar que los sistemas de agua entubada analizados, y que están a cargo de los usuarios, muestran una diferencia
considerable entre administración y operación, por lo que en este ejercicio comparativo tales conceptos se abordan
por separado cuando bien pueden ser englobados en uno solo: la administración.
Esto es así porque las tareas de administración las realizan los mismos usuarios mediante el comité conformado
para esto, pero las tareas de operación están a cargo de personal contratado, ya sea a tiempo completo o parcial. Y
si bien este personal se elige de entre los mismos usuarios, la diferencia radica en que percibe una remuneración.
También es pertinente enfatizar que este personal contratado no puede definirse como una burocracia, ya que
no existe una cadena de mando y tampoco es necesario perfil alguno para ocuparse de dichas tareas; además, en
algunos de los casos los operarios se contratan únicamente a tiempo parcial.

Fuente: elaborada con datos de campo.

166
 Como se ilustra en el gráfico 4.1, los sistemas El Rincón, Yolotepec, Santiago de Anaya y San Miguel Tlazintla
son manejados por comités de usuarios, por lo que se corresponden a los definidos como autogobernados y
autogestivos.
Por el contrario, los sistemas Ajacuba, Tezontlale, Tecomatlán, 20 de Noviembre, Bocja-Chimilpa, San Salvador,
Santa María y Cardonal, están a cargo de los respectivos ayuntamientos, y para su manejo se han creado direcciones
municipales u organismos operadores.
De esta segunda lista, los primeros cinco pueden ser definidos como burocráticos, toda vez que su manejo lo
realizan direcciones municipales que están dentro de la estructura administrativa del municipio correspondiente.
Los tres restantes caben dentro de la categoría de tecnocracia, ya que están descentralizados de las administraciones
municipales respectivas y son manejados por gerentes y personal técnico contratado exclusivamente para ello.
Por el número de tomas servidas, los sistemas que se estudiaron se clasifican como de pequeña escala. Diez
oscilan entre 500 y 2,500 tomas, y solo dos se salen de dicho rango: Santa María y El Rincón, con 3,080 y 144 tomas
respectivamente.
Como se observa en el mismo gráfico, no existe una correlación entre el tamaño del sistema y el tipo de
organización diseñada para su manejo, ya que los doce que se estudiaron son de tamaño pequeño y solo cuatro de
ellos son manejados por los usuarios.
Lo anterior permite afirmar, para la zona de estudio, que en materia de abasto de agua para consumo humano
no se cumple con el supuesto teórico de que los sistemas pequeños pueden ser autogobernados y no burocráticos.
Así, con los datos obtenidos en campo, se puede afirmar que en la pequeña escala ambas opciones son posibles, la
administración burocrática y la no burocrática.
La misma información proporciona elementos suficientes para afirmar que en la zona de estudio se cumple de
manera parcial con el marco legal vigente en la materia, toda vez que además de los organismos que han definido
los ayuntamientos se tienen la presencia de comités de usuarios.
Otro aporte de los estudiosos del regadío contemporáneo señala que la complejidad del sistema influye en
la forma en que este se maneja. Jacinta Palerm, citando a Spooner (1974), dice que a diferencia de los sistemas
simples donde el operador individual puede mantener y controlar el tramo que le corresponde, los sistemas
complejos requieren de ingeniería y mantenimiento, más allá de las habilidades de los individuos o de los grupos de
agricultores.331 En ese sentido la complejidad del sistema hace necesaria la contratación de personal especializado.
La tabla 9.1 muestra la complejidad de los sistemas estudiados, para lo cual se tomó en cuenta la infraestructura
y el número de operarios contratados.
La infraestructura hidráulica, como ya se dijo en el capítulo anterior, comprende la fuente de abasto de agua y su
captación, los tanques de almacenamiento, las líneas de conducción o distribución y las tomas servidas. El personal
operativo lo conforman los poceros, quienes se encargan de la extracción y distribución del agua, y los fontaneros
que se encargan del mantenimiento y rehabilitación de la red de tubería que conduce y distribuye el agua.
Los datos de la tabla indican que nueve sistemas tienen una sola fuente de agua, un pozo, en otros dos la fuente
de agua es un manantial, y solo el sistema 20 de Noviembre se abastece con un pozo y un manantial interconectados.
El número de tanques de almacenamiento es variable para un sistema y otro, pero como se aprecia en la tabla, la
mitad de los casos estudiados poseen entre uno y tres, el resto entre cuatro y seis. Por tanto, el grado de complejidad
es parecido en todos los sistemas que manejan los tres tipos de organizaciones.

331   Véase Jacinta Palerm (2005). Op. Cit., p. 10.

167
 Tabla 9.1 Complejidad del sistema y tipo de organización para su manejo

Organización* Fuentes de agua Tanques de Operarios Tomas

Sistemas que maneja Pozo Manantial Almacenamiento Poceros Fontaneros servidas

OO-San Salvador
1 3 2 2 560
San Salvador

Santa María 1 4 2 2 3,080

OO- Cardonal
1 5 1 2 650
Cardonal

DM-Ajacuba
1 3 2 2 2,286
Ajacuba

Tezontlale 1 1 2 1 1,242

Tecomatlán 1 5 4** 2 1,097

DM-El Arenal
1 1 6 1 3 1,479
20 de Noviembre

Bocja-Chimilpa 1 3 1 0*** 454

CU-El Rincón 1 2 1 0*** 144

CU-Santiago de Anaya 1 2 1 1 980

CU-Yolotepec 1 3 1 0*** 700

CU-San Miguel Tlazintla 1 8 0 0 1,697

* (OO) Organismo Operador (DM) Dirección Municipal (CU) Comité de Usuarios

** Se incluyó a dos operadores de equipos de rebombeo como poceros.
*** El pocero también hace las tareas de un fontanero.
Fuente: elaboración propia con datos de campo.

El número de operarios y del personal de oficina también influye en la complejidad del sistema, y como se
indica en nueve casos, la extracción y distribución del agua está a cargo de uno o dos poceros, y en siete de ellos el
mantenimiento de la red de tubería está a cargo de uno o dos fontaneros.
Los casos Bocja-Chimilpa, El Rincón y Yolotepec, muestran que una sola persona puede operar un sistema de
agua entubada sin importar que el primero lo maneje una dirección municipal y los otros dos sean autogobernados.

168
En el sistema San Miguel Tlazintla los usuarios realizan las tareas de mantenimiento y rehabilitación de la red de
tubería que distribuye el agua, así evitan contratar personal con la categoría de fontanero.
Con la información hasta aquí presentada, se cuenta con elementos para decir que de acuerdo con la complejidad
en su manejo, los casos analizados se pueden clasificar como sistemas simples. A esta clasificación también
contribuye el rango de tomas servidas que puede manejar un operario. Sobre este en particular, resulta que el Santa
María posee el rango máximo con 3,080 tomas servidas, y para abastecerlas el organismo operador de San Salvador
ha contratado a cuatro operarios, dos poceros y dos fontaneros, respectivamente. El rango mínimo lo tiene El
Rincón con 144 tomas servidas, y para su manejo el comité de administración respectivo ha contratado a un solo
operario que se desempeña como pocero y fontanero.
Los datos así interpretados parecen indicar que a mayor número de tomas servidas se requieren menos
operarios, es decir se presentan economías de escala. Pero los datos obtenidos en campo muestran que tal relación
no está presente en los sistemas objeto de estudio, porque existen sistemas como San Salvador y Cardonal, que
son administrados por organismos operadores y San Miguel Tlazintla por un comité de usuarios. Con el primero
se abastecen 560 tomas y para su operación se han contratado cuatro operarios, con el segundo se abastecen 650
tomas y se ha contratado tres operarios, el tercero abastece un total de 1,697 tomas y no se contrata personal.
También se puede decir que no se cumple con el supuesto de que al agregar sistemas dispersos se tienen
economías de aglomeración. Es así porque el sistema San Miguel Tlazintla no requiere de operarios para abastecer
a un total de 1,697 tomas dispersas en ocho localidades, lo cual contrasta con los dos sistemas que maneja el
organismo operador de San Salvador y tiene contratados a ocho operarios, o con el caso de la dirección municipal
de Ajacuba que maneja tres sistemas y para eso contrata a trece operarios.

Gobierno, administración y operación

Otro aporte de los estudiosos del regadío es proponer y demostrar que existe una correlación entre el tipo de
gobierno de un sistema y el tipo de administración del mismo.
Jacinta Palerm abunda en la tipología basada en la administración, y haciendo referencia a Max Weber, dice que
la administración con burocracia tiene las siguientes características: especificación precisa del trabajo a realizar, así
como de las obligaciones, responsabilidades y ámbito de autoridad; un sistema de supervisión y subordinación; el
uso de documentos escritos; la actuación basada en reglamentos; contratación y promoción basada en méritos y
experiencia, y una línea de autoridad o cadena de mando.332
Y sobre la administración con tecnocracia, citando a James Burnham, dice que es la que realizan los gerentes,
quienes poseen los conocimientos técnicos para el manejo del sistema.333 Con lo cual la administración se
profesionaliza y está a cargo de gerentes no propietarios.334 La tipología descrita se adecuó para interpretar los datos
obtenidos en los sistemas de agua potable estudiados y el resultado se muestra en la tabla 9.2.

332   Véase Jacinta Palerm (2005). Op. Cit., p. 14.

333   Ibíd.
334   Para una discusión más amplia de la discusión sobre el regadío con burocracia o con tecnocracia, consultar Jacinta Palerm
(2015). El autogobierno de sistemas de riego, pp. 19-24.

169
 Tabla 9.2 Gobierno, administración y cadena de mando en sistema de agua potable
Organización* Gobierno Cadena de mando
Sistemas que maneja Tipo de administración (personal ocupado)
(Número de empleados)
OO-San Salvador Junta de gobierno Junta de gobierno
San Salvador La preside el presidente municipal en turno Director (1)
Santa María Subdirectores (3)
(23 empleados) Tecnocrática Jefes de área (3)
La junta de gobierno contrata al director general y al Personal de oficina (6)
personal operativo y administrativo Operarios (10)
OO- Cardonal Junta de gobierno Junta de gobierno
Sistema Cardonal La preside el presidente municipal en turno Director (1)
(8 empleados) Subdirector (1)
Tecnocrática Personal de oficina (1)
La junta de gobierno contrata al director general y al Operarios (5)
personal operativo y administrativo

Ayuntamiento Ayuntamiento
DM-Ajacuba Lo preside el presidente municipal en turno Director (1)
Ajacuba Subdirector (1)
Tecomatlán Burocrática Personal de oficina (2)
Tezontlale El ayuntamiento contrata al personal de la tesorería Operarios (13)
(17 empleados) municipal y de la dirección del agua potable

Ayuntamiento Ayuntamiento.
DM-El Arenal Lo preside el presidente municipal en turno Director (1)
El Arenal Personal operativo (5)
20 de Noviembre Burocrática
(6 empleados) El ayuntamiento contrata al personal de la tesorería
municipal y de la dirección del agua potable

Autogobierno No hay cadena de

CU-El Rincón Los usuarios eligen un comité para la administración, mando.
El Rincón los cargos son honoríficos y se rotan entre los usuarios
(1 empleado)
No burocrática
El comité contrata a uno de los usuarios para la
operación del sistema

170
 Autogobierno No hay cadena de
CU-Santiago de Anaya Los usuarios eligen un comité para la administración, mando.
Santiago de Anaya los cargos son honoríficos y se rotan entre todos los
(2 empleados: usuarios. Cada una de las 8 manzanas en que se divide
uno de tiempo completo la localidad debe tener un representante en el comité.
otro de tiempo parcial)
No burocrática
El comité contrata a dos usuarios para la operación del
sistema. Uno para la extracción y distribución del agua,
y el otro para el mantenimiento de la red de tubería.

Autogobierno No hay cadena de

CU-Yolotepec Los usuarios eligen un comité para la administración, mando.
Yolotepec los cargos son honoríficos y se rotan entre los usuarios.
(1 empleado) Cada una de las 4 manzanas en que se divide la
localidad debe tener un representante en el comité.

No burocrática
El comité contrata a uno de los usuarios para la
operación del sistema.

CU-Sistema San Miguel T. Autogobierno No hay cadena de

San Miguel Tlazintla Los usuarios eligen a 2 comités generales, uno de mando.
administración y el otro de vigilancia, 8 comités locales
(No hay personal contratado) y 8 delegados municipales.
Los usuarios hacen el
No burocrática mantenimiento, para lo
Las 8 comunidades abastecidas tienen un representante cual cada comunidad
en los comités generales, los cargos son honoríficos, tiene un padrón de
se rotan entre todos los usuarios y se eligen en una usuarios y existe un
asamblea general de usuarios. rol de trabajo. Cuando
Los integrantes de cada comité local se eligen en la una comunidad agota
comunidad respectiva, los cargos son honoríficos y se el número de usuarios
rotan entre los usuarios de la comunidad. el mantenimiento lo
El delegado municipal es el representante legal de la hacen los usuarios de
localidad ante el municipio, y lo eligen entre todos los la que sigue en el rol de
habitantes de una localidad. trabajo.

* (OO) Organismo operador

(DM) Dirección municipal
(CU) Comité de Usuarios
Fuente: elaborada con datos de campo.

171
 Los datos obtenidos en campo permitieron identificar que en los cuatro sistemas con autogobierno, los usuarios
delegan autoridad al comité de administración en turno, y que tanto las tareas de oficina como la operación están a
cargo de los mismos usuarios.
En la tabla anterior se indica que los sistemas El Rincón, Yolotepec y Santiago de Anaya, tienen un gobierno
representativo por barrios o manzanas, dependiendo la división interna de la localidad en cuestión. Y que en el San
Miguel Tlazintla están presentes dos niveles organizativos en los que participan usuarios de las ochos localidades
abastecidas, a nivel de comunidad y a nivel de sistema compartido.
Al personal operativo que se contrata en los sistemas autogobernados se le especifican el trabajo a realizar
y sus obligaciones, así como sus responsabilidades y el ámbito de autoridad. Es decir, está bajo un sistema de
supervisión y subordinación, pero no hay cadena de mando porque son una o dos personas las que se contrata.
Además, los puestos de pocero o fontanero deben ser ocupados por usuarios del sistema, para lo cual los criterios
de contratación no se basan en documentos escritos y tampoco se necesita un perfil técnico ni profesional.
La información de la misma tabla muestra que de acuerdo con el marco legal vigente, cinco sistemas son
manejados por organizaciones burocráticas y otras tres por organizaciones tecnocráticas dirigidas por gerentes.
También se muestra que el presidente municipal en turno participa en el gobierno de dichos sistemas, por lo que
tiene injerencia en la toma las decisiones respecto de la contratación del personal empleado.
Bajo el esquema descrito, los ayuntamientos de Cardonal y San Salvador transfirieron las tareas de administración
y operación a sus respectivos organismos operadores, pero mantienen el gobierno sobre ellos y por eso a través del
presidente municipal participan directamente en la toma de decisiones de las correspondientes juntas de gobierno.
Como ya se dijo, de los sistemas gobernados por ayuntamientos, la tesorería municipal realiza los pagos de
la nómina del personal empleado; el de energía eléctrica, la extracción y distribución del agua, lo mismo que del
material para el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura hidráulica.
En el caso de El Arenal, la tesorería también realiza la cobranza por el servicio de agua entubada y solo se auxilia
del área de Recaudación de rentas para el trámite y entrega de los contratos para una nueva toma. En Ajacuba, las
dos secretarias contratadas para laborar en la dirección de agua potable, realizan el cobro por el servicio, el trámite
de los contratos para una nueva toma, y cada día rinden un corte de caja a la tesorería municipal y le entregan los
ingresos obtenidos en los tres sistemas a su cargo.
De lo anterior, resulta una pequeña burocracia contratada por el municipio que tiene a su cargo la administración
de los sistemas que manejan las direcciones municipales del agua potable analizadas.
En los sistemas manejados por el organismo operador de San Salvador, la administración está a cargo de una
pequeña tecnocracia contratada por la junta de gobierno del mismo, e incluye un profesional en contabilidad y
otro en sistemas informáticos. El primero tiene a su cargo una subdirección administrativa, cuyas funciones son
elaborar y enterar la contabilidad, el pago de la nómina, el pago de la energía eléctrica y la renta de oficinas, así
como la cartera de los acreedores. El segundo profesional se encarga de la subdirección comercial, y tiene a su
cargo realizar la lectura del consumo en cada una de las tomas servidas, determinar el monto a cobrar y realizar la
cobranza respectiva.
Para el organismo operador de Cardonal es preciso subrayar que la contabilidad está a cargo de un despacho
contable que se contrata para esa tarea específica, y que tanto el subdirector como la secretaria se encargan de
tramitar los nuevos contratos para el servicio de agua entubada y de la cobranza por el suministro del servicio.

172
 Al momento de la entrevista, el personal contratado en este organismo operador no se integraba por profesionales
o técnicos, pero la Ley de aguas del estado de Hidalgo señala que en los organismos operadores se debe contratar a
profesionales en la materia con experiencia comprobada, por lo que su estructura administrativa está diseñada para
ser manejada por una tecnocracia.
Con lo anterior, se puede afirmar que en los sistemas autogobernados los usuarios forman estructuras
administrativas y operativas de tipo horizontal en las que el titular de una toma servida puede ser parte de la
organización a la que delegan autoridad, y también puede ser contratado para ocupar alguno de los puestos para la
operación del sistema, ya sea pocero o fontanero.
En los sistemas gobernados por ayuntamientos o por juntas de gobierno se tiene una estructura administrativa
y operativa de tipo vertical, por tanto se puede decir que el tipo de gobierno influye de manera directa en la
administración y la operación. Como resultado, los usuarios de esos sistemas no participan ni en su manejo ni en la
toma de decisiones, y las tareas de administración u operación son organizadas y ejecutadas por una burocracia en
los del primer tipo, o por una tecnocracia en los del segundo.
Como se indica en la misma tabla, el tipo de gobierno también influye de manera directa en la cantidad de personal
contratado y la cadena de mando. Así, en los sistemas con autogobierno, las tareas de oficina son realizadas por el
comité de administración y el personal contratado se reduce al mínimo, para lo cual únicamente son contratados
uno o dos operarios de tiempo completo. Por el contrario, en los sistemas gobernados por el ayuntamiento o una
junta de gobierno, todo el personal es contratado de tiempo completo y en la estructura jerárquica sobresalen los
directores y los mandos medios.

Reglas de acceso y exclusión. Legitimidad de las organizaciones

Elinor Ostrom definió a los sistemas hidráulicos como recursos de uso común, y planteó que cuando los
usuarios manejan este tipo de recursos es frecuente la presencia de reglas y acuerdos para garantizar su uso a
través del tiempo. Asimismo indicó que el éxito en la autogestión radica en el establecimiento de reglas propias
para un sistema específico, el cumplimiento de los acuerdos establecidos, la vigilancia mutua entre los usuarios,
y la legitimidad de la autoridad.335 Con base en esto, se buscaron los principios que rigen las organizaciones
estudiadas, los resultados se muestran en la siguiente tabla y se resaltan las reglas de acceso, el tipo de faltas con
sus respectivas sanciones, y las causas de la exclusión.
De acuerdo con la información presentada, las direcciones municipales y los organismos operadores se rigen
por la legislación estatal en materia de aguas. Los comités por los acuerdos que se toman en asambleas generales
de usuarios y en el caso del Sistema San Miguel Tlazintla por un reglamento elaborado por los mismos usuarios.
Lo anterior tiene implicaciones en cada uno de los sistemas estudiados porque las reglas de acceso y exclusión
se definen en los instrumentos que los rigen.
La Ley de agua y alcantarillado del estado de Hidalgo y su reglamento establecen, para los sistemas manejados
por direcciones municipales u organismos operadores, las categorías o tipos de usuarios, las tarifas y el monto que
se cobra a cada toma servidas, así como las faltas, sanciones y las atribuciones de las organizaciones prestadoras del
servicio.

335   Véase Elinor Ostrom, Op. Cit.

173
 Tabla 9.3 Principios institucionales para el manejo de los pequeños sistemas analizados

Organización* Categoría de Acceso y costo de una toma Cuota o tarifa Tipo de faltas
Instrumentos que la rigen usuario de agua / Monto / Sanciones y su costo
OO-San Salvador Doméstico Permiso de autoridad Mensual / No se aplican las sanciones
Pensionado comunitaria Fijo establecidas en la Ley de agua del
San Salvador Comercial Contrato estado de Hidalgo y su reglamento,
Santa María Industrial Pago de tarifa Doméstica porque los usuarios se oponen.
Tandeo Pago de material $46.0
1. Ley de agua y alcantarillado del estado de Hidalgo T. Muerta Pensionado
2. Reglamento de la ley de agua del Estado de Hidalgo Contrato e instalación $23.0
$800.0 Comercial
$132.0
Industrial
$324.0
Tandeo $55.0

174
T. Muerta
$17.0
OO- Cardonal Doméstico Permiso de autoridad Mensual/ Fija No pagar la tarifa durante los
Comercial comunitaria primeros 10 días de cada mes /
Cardonal Contrato Doméstica $10.0 por recargos.
Pago de tarifa $50.0
1. Ley de agua y alcantarillado del estado de Hidalgo Pago de material Comercial Adeudo de un mes / $200.0 de
2. Reglamento de la Ley de agua del estado de Hidalgo $150.0 multa.
Contrato e instalación
$2 000.0 Adeudo de 2 meses consecutivos /
Se cancela el contrato, $2 200.0 por
nuevo contrato y reconexión.
 Organización* Categoría de Acceso y costo de una toma Cuota o tarifa Tipo de faltas
Instrumentos que la rigen usuario de agua / Monto / Sanciones y su costo
DM-Ajacuba Doméstico Permiso de autoridad Mensual/ No se aplican las sanciones
Comercial comunitaria Única establecidas en la Ley de aguas del
Ajacuba Industrial Contrato estado de Hidalgo y su reglamento
Tecomatlán Pago de tarifa Fijo $50.0 porque los usuarios se oponen.
Tezontlale Pago del material

1. Ley de agua y alcantarillado del estado de Hidalgo

2). Reglamento de la ley de agua del Estado de Hidalgo Contrato $300.0
DM-El Arenal Doméstico Permiso de autoridad Mensual/ No se aplican las sanciones
Comercial comunitaria Única establecidas en la ley de aguas del
El Arenal Industrial Contrato estado de Hidalgo y su reglamento
20 de Noviembre Pago de tarifa Fijo $40.0 porque los usuarios se oponen.
Pago del material
1. Ley de agua y alcantarillado del Estado de Hidalgo
2. Reglamento de la ley de agua del Estado de Hidalgo Contrato $800.0

175
CU-El Rincón Avecindado Contrato Mensual / Toma clandestina / Se niega el
Faenas Variable servicio.
El Rincón Originario de la Cooperaciones
localidad Pago de cuota Comprende Retraso en el pago de la cuota /
1. Acuerdos que se toman en las asambleas generales de Pago de material el costo de Recargos de $10.0 por cada día de
usuarios. la energía retraso a partir del cuarto día del
Contrato e instalación eléctrica y cobro.
Avecindado $3 920.0 del personal
Originario $1 320.0 operativo más Adeudo de 3 meses consecutivos
un monto / Se suspende el servicio y se
extra para cobran $150.0 de multa, $200.0
imprevistos. por desconexión y $150.0 por
reconexión.
 Organización* Categoría de Acceso y costo de una toma Cuota o tarifa Tipo de faltas
Instrumentos que la rigen usuario de agua / Monto / Sanciones y su costo
CU-Santiago de A. Avecindado Contrato Anual / Fijo La cuota se cubre durante todo
Pago de cuota el año o al final de los tres años
Santiago de Anaya Originario sin Pago de material $500.0 que está vigente un comité de
cargos administración / No existe sanción
1. Acuerdos que se toman en las asambleas generales de Contrato e instalación y para para quién no cubre la cuota.
usuarios. Originario con Avecindado $10 000.0 imprevisto
cargos Sin cargos $5 000.0 $150.0 Retraso en el pago por más de 3
Con cargos $3 000.0 años / Se actualiza el adeudo al
monto de la cuota vigente.
CU-Yolotepec Avecindado Contrato Mensual / Todos los usuarios cumplen con las
Faenas Fijo faenas y cooperaciones monetarias
Yolotepec Originario que Cooperaciones para el sistema.
no participa Pago de cuota $45.0
1. Acuerdos que se toman en las asambleas generales de Pago de material El pago en la cuota mensual tiene

176
usuarios. Originario que retrasos hasta de 4 meses / No
sí participa Contrato e instalación existe sanción por retraso en pagar
Avecindado $1 000.0 la cuota, pero el comité que termina
No participa $1 000.0 su periodo no debe dejar adeudos.
Sí participa $500.0
CU-San Miguel T. Avecindado Faenas Anual / Fijo Falta de pago de la cuota hasta por
Pago de cuota un año / Se pagan al doble de la
San Miguel Tlazintla Pago de material Doméstica cuota vigente.
Originario de la $120.0
1. Reglamento interno elaborado por una comisión de localidad Avecindado: un monto Pública Fugas de agua dentro y fuera de
usuarios. equivalente a 900 salarios $50.0 la vivienda / Multa de 5 salarios
mínimos. mínimos, si reincide dos veces se le
Originario: faenas suspende el servicio.
* (OO) Organismo operador (DM) Dirección municipal (CU) Comité de usuarios
Fuente: elaborada con datos de campo.
 En específico, el artículo tercero de la Ley define cuatro tipos o categorías de usuarios, comercial, industrial,
doméstico, y público. Sobre el cobro por el servicio de agua entubada, el mismo artículo dice que la tarifa es la
tabla autorizada para la fijación del pago por cada tipo de usuario, para lo cual se considera el nivel de consumo y
los precios por unidad de servicio que deberá pagar cada uno de ellos. Además, el artículo 124 establece que a las
personas de la tercera edad, a los discapacitados y a los jubilados se les aplicará un subsidio en la tarifa de servicio
doméstico, y que a las escuelas oficiales se les cobrará la cuota mínima cuando su consumo sea menor a 50 metros
cúbicos por mes.
La misma ley establece que las tarifas deben proporcionar la autosuficiencia financiera de la organización
prestadora del servicio, y que deben ser aprobadas por el congreso estatal.
Y sobre las faltas cometidas por los usuarios, las sanciones respectivas y las atribuciones de prestador del servicio
para aplicarlas dice lo siguiente:

Artículo 140. La falta de pago en dos ocasiones consecutivas por parte de usuarios no domésticos, faculta
al prestador de los servicios a suspender los servicios públicos hasta que regularice su pago. En el caso de
uso doméstico, la falta de pago en dos ocasiones consecutivas ocasionará la suspensión del servicio y de
no regularizarse el mismo en el término de treinta días naturales, se procederá a la suspensión desde la red
de distribución;… Artículo 145. Los prestadores de los servicios… podrán ordenar la práctica de visitas
de inspección y verificación de los servicios por medio del personal autorizado; Artículo 146. Se practicará
visitas para verificar: I. Que el uso de los servicios públicos sea el contratado; II. Que el funcionamiento
de las instalaciones hidráulicas sea acorde a lo que se disponga en la autorización concedida; III. El
funcionamiento de los medidores y las causas de alto o bajo consumo; IV. El diámetro exacto de las tomas
y de las conexiones de las descargas; V. Que no existan tomas clandestinas o derivaciones no autorizadas;
VI. La existencia de fugas de agua;… Artículo 164. Para los efectos de esta Ley cometen infracción:
I. Las personas que estando obligadas no soliciten oportunamente el servicio de agua potable…; II.
Las personas que instalen u obtengan en forma clandestina el suministro de agua…; III. Los usuarios
que causen o permitan desperfectos a un aparato medidor…; IV. Los usuarios que por cualquier medio
alteren el consumo marcado por los medidores o impidan la inspección o verificación de datos a los
inspectores; V. El que por sí o por interpósita persona retire un medidor sin estar autorizado o varíe su
colocación de manera transitoria o definitiva;… VIII. Los propietarios o poseedores de los predios frente
a los cuales se localice alguna fuga que no haya sido reportada oportunamente al prestador del servicio;
IX. Los que desperdicien el agua;… XII. Los que construyan u operen sistemas para la prestación de
los servicios públicos, sin la concesión correspondiente; Artículo 165. Las infracciones a que se refiere
el artículo anterior serán sancionadas administrativamente, por los Organismos Operadores con multas
que serán equivalentes a los siguientes días del salario mínimo general vigente en el área geográfica y
en el momento en que se cometa la infracción: 1). 10 a 50, en el caso de violación a las fracciones I
al V y VII al X; 2). 50 a 75, en el caso de violaciones a la fracción VI y XI;… Artículo 167.- En los
casos de las fracciones I, IV, VIII, IX y XII del artículo 164, así como en los casos de reincidencia,
el Organismo Operador podrá imponer adicionalmente la suspensión temporal o definitiva del servicio.

Organismos operadores. Como se indica en la tabla 9.3, la junta de gobierno del organismo operador de
Cardonal ha establecido dos categorías de usuario, doméstico y comercial. Y la junta del organismo operador de

177
San Salvador otras tres adicionales; pensionado que se aplica a las tomas de agua entubada cuyo titular tiene 60 o
más años de edad; tandeo que se aplica en aquellas tomas en donde el abasto agua no es continuo y se hace cada
determinado tiempo; y toma muerta que corresponde a usuarios que utilizan el servicio de manera esporádica.
Los dos organismos operadores cumplen con la legislación estatal en el sentido de que la totalidad de tomas
que abastecen, tiene instalados aparatos para medir el consumo de agua. Pero como se indica en la misma tabla,
el organismo operador de San Salvador no aplica las sanciones establecidas en la Ley de agua y alcantarillado del
estado de Hidalgo, y las categorías de usuario establecidas para el organismo operador de Cardonal no contemplan
todas las opciones enumeradas en la misma ley.
Algunas de las causas del porqué el organismo operador de San Salvador no aplica las sanciones establecidas en
la legislación son las siguientes: que existen tomas clandestinas; que los usuarios no pagan multas por fugas de agua
o cuando se excede en el consumo; que el usuario se opone cuando se le intenta suspender la toma de agua; y que
los usuarios acuden de manera individual con el presidente municipal en turno para que intervenga y le condonen
los pagos, o en caso extremo los usuarios acuden en grupo y protestan frente a la presidencia municipal. Además
de lo anterior, el personal empleado solo acude al domicilio a tomar la lectura del consumo de agua en los aparatos
medidores, porque los usuarios no permiten las visitas de inspección y verificación que marca la ley.
De lo anterior se concluye que en los sistemas San Salvador y Santa María, ni las tarifas ni los aparatos medidores
cumplen la función de mecanismo para regular el consumo de agua, y que las sanciones no se aplican porque los
usuarios se oponen o porque interviene el presidente municipal. Como resultado en dichos sistemas no es posible
excluir al usuario infractor o al que se demora en pagar el servicio de agua entubada.
En el organismo operador de Cardonal la situación es diferente, porque su junta de gobierno estableció más
sanciones que las indicadas en la Ley estatal de agua, las cuales están establecidas en el contrato que se le expide a
cada usuario, una de ellas incluye como pena máxima cancelar el contrato y desconectar la toma de agua en caso de
no cubrir la tarifa por el consumo de agua durante dos meses consecutivos.
Así, en el sistema que maneja el organismo operador de Cardonal es posible excluir al usuario moroso, pero ni
las tarifas ni los aparatos medidores cumplen con la función de regular el consumo de agua, toda vez que en siete de
las ocho localidades que atiende el servicio se hace bajo el sistema de tandeo y se les suministra el agua cada tres días.
Es decir, la junta de gobierno y el personal empleado han tomado la decisión de proporcionar el servicio cada
tres días, y es esta decisión, y no las tarifas ni los aparatos medidores, la que determina el volumen de consumo de
agua en las tomas servidas.
Además de lo anterior, la junta de gobierno del organismo operador de Cardonal no aplica la tarifa de pensionado,
ni la de toma muerta, aun cuando en las ocho localidades que abastece hay algunas viviendas cuyo titular tiene 60 o
más años de edad, y otras que solo utilizan el servicio en determinadas épocas del año.
Entre las reglas de acceso a los sistemas San Salvador, Santa María o Cardonal está el requisito de pedir por
escrito la autorización del representante legal de la localidad donde se localiza el predio o vivienda a dotar de agua,
los otros son solicitar el contrato respectivo ante el organismo operador en cuestión y comprar el material necesario
para la instalación de la toma de agua.
Por tanto, una vez que se obtiene el acceso a los sistemas San Salvador o Santa María, la categoría de usuario se
mantiene aun cuando no se cubra el monto de la tarifa en tiempo y forma. Por el contrario, en el sistema Cardonal
se pierde tal categoría cuando se adeudan dos meses consecutivos, y para obtener otra vez el servicio se debe
solicitar un nuevo contrato y una nueva toma de agua.

178
 Direcciones municipales. La información contenida en la tabla 9.3 indica que los ayuntamientos de El
Arenal y Ajacuba han establecido tres categorías de usuarios para los sistemas que tienen a su cargo (doméstico,
comercial e industrial), y que a los tres tipos de usuarios les han asignado una tarifa única y fija de $40.00 y $50.00,
respectivamente.
Lo anterior quiere decir que las tarifas se establecen de manera igualitaria para todas las tomas servidas por las
dos direcciones municipales en cuestión. Pero en la misma tabla se indica que ambas organizaciones no ejecutan las
sanciones enunciadas en la legislación estatal en la materia porque los usuarios se oponen a ello.
Así, existe igualdad en las tarifas y los usuarios cumplen con las reglas establecidas para el acceso a los sistemas
respectivos, pero las dos organizaciones mencionadas carecen de legitimidad para cumplir con las reglas establecidas
para mantener la categoría de usuario y no son capaces de excluir a los infractores.
Bajo tales circunstancias, los usuarios de los sistemas Tezontle, Tecomatlán, 20 de Noviembre y Bocja-Chimilpa,
pagan la misma tarifa sin importar cuánta agua consuman y en qué la utilicen. En otras palabras, en los sistemas
mencionados la tarifa no sirve como mecanismo para regularizar el consumo del agua como lo supone la Ley de
agua y alcantarillado del estado de Hidalgo, y de esa manera paga lo mismo el titular de una toma de tipo industrial
que el titular de una toma de tipo doméstico.
La situación anterior es posible porque las tomas servidas por los cuatro sistemas mencionados carecen de
aparatos medidores, y por esto último las dos direcciones municipales tampoco cumplen con el mandato legal de
que el servicio de agua potable debe ser medido. Valga decir que de los cinco sistemas manejados por direcciones
municipales solo en Ajacuba se han instalado aparatos medidores, y que los fontaneros realizan la lectura mensual
del consumo de agua.
La falta de aparatos medidores, como indicaron los directores municipales del agua potable en las organizaciones
respectivas, se debe a que los usuarios se oponen a su instalación, y porque cuando se han instalado dichos aparatos,
los usuarios los quitan o dejan de pagar el servicio.
Otra razón por la que ambas direcciones municipales incumplen con la ley estatal es que no realizan las visitas de
inspección, y tampoco cancelan la toma del usuario infractor. Lo anterior se debe a que los usuarios no reconocen
la autoridad del personal empleado por el ayuntamiento, por tanto no le permiten el acceso a su domicilio y mucho
menos desconectar la toma de agua de la red de distribución.
La oposición de los usuarios a la instalación de aparatos medidores y la incapacidad para inspeccionar el consumo
de agua y las tomas servidas, condujo al ayuntamiento de El Arenal a establecer el cobro de la tarifa única en los
dos sistemas a su cargo, de esa manera los usuarios más o menos han cumplido porque persiste la morosidad en
los pagos. En las entrevistas no fue posible obtener el porcentaje de recaudación mensual, pero el director del agua
potable mencionó que era muy bajo.
Cabe recordar que el ayuntamiento de Ajacuba y el director municipal del agua potable, permitieron a los
usuarios participar en la toma de decisiones para establecer el monto de las tarifas que estaban vigentes al momento
de las entrevistas, y como se documentó en el anterior capítulo, tal negociación permitió un incremento de $10.00
en la tarifa mensual, además se elevó de manera considerable el porcentaje en la recaudación mensual de los tres
sistemas a cargo de dicha organización.
Si bien la consulta con los usuarios permitió que la dirección municipal de agua potable de Ajacuba incrementara
el monto de la tarifa y el porcentaje de recaudación, las tomas servidas en los sistemas Tecomatlán y Tezontlale
siguen sin ser inspeccionadas y sin aparatos para medir el consumo de agua, porque los usuarios así lo han decidido.

179
 Sobre las reglas de acceso, la tabla 9.3 indica que en las dos direcciones municipales es un requisito solicitar la
autorización del representante legal de la localidad donde se ubica el predio o vivienda a dotar de agua, y una vez
que el posible usuario obtiene tal autorización, procede a solicitar el contrato que avala la prestación del servicio
ante la dirección de agua potable del municipio correspondiente.
Por lo anterior, se puede decir que los ayuntamientos de El Arenal y Ajacuba son flexibles al aplicar la legislación
vigente, en el sentido de que permiten la participación de la autoridades comunitarias al momento de solicitar una
toma de agua, y de hecho la autorización del represente legal de la localidad, es el primer requisito que se pide en
ambas direcciones municipales antes de iniciar el trámite de contratar el servicio.
Finalmente, ni la dirección municipal de Ajacuba ni la de El Arenal, excluyen a los usuarios morosos o infractores,
aun cuando esa es una de las sanciones establecidas en los instrumentos que las rigen y las faculta para ello. Así,
una vez que se obtiene el ingreso a los sistemas de agua entubada que manejan tales organizaciones, difícilmente
se pierde la categoría de usuario, incluso cuando no se cubran en tiempo y forma la tarifa mensual establecida o se
cometan las infracciones que marca la legislación estatal en la materia.

Comités de usuarios. Como se indica en la tabla 9.3, las reglas de acceso y exclusión son diferentes en los
sistemas analizados, lo mismo se puede decir respecto de las tarifas, sus montos y la periodicidad con que se cobran.
De acuerdo con Elinor Ostrom, esto es así porque los arreglos institucionales de cada uno de los cuatros
sistemas con autogobierno fueron definidos por los mismos usuarios y obedecen a situaciones concretas de cada
sistema. Y de acuerdo con Douglass North, el arreglo institucional resultante está dentro del tipo definido como
no formal, lo cual no quiere decir que sea ineficiente, por el contrario, como ya se dijo en el primer capítulo las
instituciones no formales al igual que las formales contribuyen de manera positiva a la economía de un país.
La información contenida en la misma tabla indica que los sistemas El Rincón, Yolotepec y Santiago de Anaya,
se rigen por los acuerdos que toman los usuarios en sus respectivas asambleas, y que en el sistema San Miguel
Tlazintla, los usuarios han elaborado su propio reglamento escrito. Así, bajo el marco institucional que impera
en los cuatro sistemas mencionados, los usuarios han establecido dos categorías o tipos de usuarios: nacido en la
localidad y avecindado. Esta última se utiliza para diferenciar a la persona que llega como nuevo habitante a una de
las localidades abastecidas por tales sistemas y solicita el servicio de agua entubada.
En los cuatro sistemas mencionados, la categoría de avecindado sirve como mecanismo para regular el acceso
tanto al servicio de agua entubada como a la localidad en cuestión. Lo anterior porque la persona no nacida en la
localidad tiene que solicitar su acceso al sistema de agua entubada con el comité de administración respectivo, y su
acceso a la localidad con el representante legal de la misma, quien puede ser el delegado municipal, el comisariado
ejidal o el comisariado de bienes comunales, según sea el caso. Y una vez que la persona no nacida en la localidad
accede al sistema de agua entubada, también adquiere la categoría de avecindado de la localidad en cuestión.
Como se documentó en el capítulo anterior, se tiene un procedimiento para determinar el acceso de un usuario
con la categoría de avecindado. Para esto, el comité de administración en turno tiene un registro histórico del
trabajo comunitario y de las cooperaciones monetarias que cada usuario ha aportado al sistema en cuestión, y el
representante legal de la localidad también lleva un control de las faenas y cooperaciones monetarias que cada
ciudadano aporta para las mejoras de la misma.
Con base en tales registros, el representante legal de la localidad respectiva determina la cantidad monetaria que
tiene que pagar la persona no nacida en dicha localidad para ser considerado como avecindado, y le corresponde al
comité de administración determinar las condiciones de su acceso al sistema de agua entubada, para lo cual toma

180
en cuenta los registros mencionados y el monto del contrato respectivo.
El procedimiento descrito hace que el usuario con la categoría de avecindado aporte una cantidad de dinero para,
de alguna manera, compensar las cooperaciones monetarias y el trabajo comunitario que realizaron por anticipado
los usuarios con la categoría de nacido en la localidad.
Como se indica en la misma tabla, los usuarios de los sistemas Yolotepec y Santiago de Anaya han establecido
subdivisiones para la categoría de usuario nacido en la localidad, y con ello aplican costos diferenciados a quien
solicita el contrato de una nueva toma de agua bajo esa categoría.
En el primer sistema la participación con faenas y cooperaciones es el criterio utilizado para establecer el monto
que paga una persona nacida en la localidad. En el segundo, el criterio es ocupar cargos honoríficos en alguno de
los comités, ya sea el del agua potable, el consejo de colaboración o el patronato de las festividades religiosas.
En el sistema San Miguel Tlazintla los usuarios han establecido un mecanismo para compensar la participación
de quienes realizan las tareas de administración. Lo anterior porque todos los usuarios menores de sesenta años
están obligados a formar parte de alguno de los diez comités que existen, y también lo están para realizar las faenas
necesarias a partir de que cumplen los dieciocho años de edad.
Bajo tal arreglo institucional, el usuario que ocupa el cargo de presidente del comité general o de presidente
del consejo de vigilancia queda exento, de por vida, para realizar faenas o para formar parte de alguno de los diez
comités, sin importar la edad que tenga al momento que asume el cargo.
La tabla 9.3 también contiene las reglas para conservar la categoría de usuario en los sistemas autogobernados,
y como se indica en El Rincón y Yolotepec tales requisitos son los siguientes: hacer las faenas necesarias para
las mejoras del sistema respectivo; aportar las cooperaciones monetarias cuando son requeridas, y pagar la cuota
mensual o anual, según sea el caso, por concepto del servicio de agua entubada. En el sistema Santiago de Anaya no
se hacen faenas ni se aportan cooperaciones monetarias, el único requisito es pagar la cuota anual por el servicio, al
igual que la cuota anual para cubrir gastos imprevistos.
El sistema San Miguel Tlazintla sobresale entre los anteriores, porque para mantener la categoría de usuario se
antepone el requisito de hacer las faenas al de pagar la cuota anual. En otras palabras, en dicho sistema resulta más útil
el trabajo manual que aporta cada uno de los usuarios para el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura,
que el pago monetario de la cuota anual por el servicio de agua entubada.
Como se indica en la misma tabla, entre las sanciones impuestas por los usuarios de los sistemas El Rincón y
San Miguel Tlazintla, está la exclusión del usuario. Mientras que en Yolotepec y Santiago de Anaya no está presente
la exclusión, pero no quiere decir que los usuarios respectivos incumplen con las reglas y acuerdos establecidos.
El hecho de que existan usuarios con adeudos no afecta el funcionamiento de los sistemas Yolotepec o Santiago
de Anaya, porque alguno o algunos de los integrantes del comité de administración respectivo, pueden prestar
dinero cuando no es suficiente el que se tiene en caja. Incluso, los integrantes de dichos comités pueden solicitarle
un préstamo de dinero a otro usuario del sistema y liquidar el adeudo al final del año lectivo, o hasta terminar el
periodo por el que fueron electos.
Por otro lado, aun cuando en los sistemas El Rincón y San Miguel Tlazintla existe la posibilidad de suspenderle
la toma a un usuario esto no es frecuente.
Las razones se deben a que en el primero es raro que se instalen tomas clandestinas, porque los habitantes de
esa localidad también se abastecen con pozos artesianos, y porque los recargos y multas que se han establecido
hacen eficiente la recaudación de la cuota mensual. En el sistema San Miguel Tlazintla prevalecen las faenas sobre
el pago de la cuota anual por el servicio de agua entuba, y si bien los ocho pueblos que abastece tienen altos índices

181
de migración, los usuarios ausentes pagan a una persona de la localidad para que realice en su lugar las faenas
correspondientes, y de esa manera el usuario ausente garantiza su derecho adquirido.
Por lo expuesto en este apartado, se puede decir que tanto el cumplimiento de las reglas establecidas así como
la legitimidad de los comités de usuarios y del personal operativo, contribuyen para que no se aplique la sanción
máxima en los sistemas autogobernados, la exclusión. De tal manera que los arreglos institucionales diseñados
por los mismos usuarios, resultan eficientes para lograr el objeto de la organización creada, el abasto de agua para
consumo humano.
Con la información presentada se demuestra que los arreglos institucionales diseñados a partir de los acuerdos
que se toman en las asambleas de usuarios, son reglas de juego eficientes para el manejo de los sistemas de agua
entubada, y que tal diseño institucional permite a los usuarios mantener el gobierno del sistema respectivo y
conformar organizaciones de tipo no burocrático para su administración y operación.

Eficiencia financiera
La información obtenida es suficiente para abordar la situación financiera de cada una de las organizaciones
analizadas y compararlas entre sí. Para esto se construyó un índice de eficiencia financiera que permite conocer
hasta cuántas veces las tarifas y sus respectivos montos que pagan los usuarios, son suficientes para cubrir los
costos del personal empleado, el consumo de energía eléctrica, la renta de oficinas y el servicio telefónico,
cuando es el caso.
En otras palabras, el índice de eficiencia financiera indica cuántas veces los ingresos fijos cubren el total de los
gastos fijos y se expresa de la siguiente manera:

El índice de eficiencia financiera se obtiene al dividir los ingresos fijos entre los gastos fijos y el producto
resultante, muestra el número de veces que los ingresos fijos son suficientes para cubrir el total de los gastos fijos.
Para calcular el índice se tomó como ingreso fijo el monto de dinero que percibe cada organización, al cobrar
el servicio de agua entubada a cada una de las tomas servidas por el sistema o sistemas que maneja, y este dato se
obtiene al multiplicar el número de tomas por el tipo de tarifa que se le cobra a cada una de ellas.
Como gastos fijos se tomó el monto de dinero que eroga cada organización por los conceptos de personal
empleado en la administración y operación, consumo de energía eléctrica para extraer y distribuir el agua a las tomas
servidas, y renta de oficinas y servicio telefónico en los casos que tienen ese tipo de gasto.
Para calcular el índice de eficiencia financiera se excluyeron los ingresos variables y los gastos variables. Los
ingresos variables son el monto de dinero que obtiene la organización respectiva por concepto de multas, y el cobro
del contrato que se le expide a cada uno de sus usuarios. Los gastos variables son el monto de dinero que eroga
cada organización para el mantenimiento preventivo y correctivo de la infraestructura hidráulica que conforma en
sistema o sistemas que maneja.

182
 Tabla 9.4 Ingresos, egresos y eficiencia financiera por tipo, organización y sistema estudiado

Costo de
Costo Costo Costo Renta IF Gastos fijos
Organización* GF Número de empleados
personal personal energía oficinas Ingresos / IEF
Sistemas que maneja Gastos fijos tomas /
adminis- operativo eléctrica y teléfo-no fijos Tomas
($) Tomas
trativo. ($) ($) ($) ($) servidas (IF/GF)
servidas
($) ($)
($)
OO - San Salvador 73,754 25,728 120,000 3,600 223,082 181,617 3,640 61.28 27.33 0.81
San Salvador 35,184 12,864 40,000 1,800 89,848 23,537 560 160.44 85.80 0.26
Santa María 38,570 12,864 80,000 1,800 133,234 158,080 3,080 43.26 16.70 1.19
OO- Cardonal
19,600 19,800 60,000 6,000 105,400 33,400 650 162.15 60.62 0.32
Cardonal
DM – Ajacuba 21,399 46,300 221,800 0 289,499 231,250 4,625 62.59 14.63 0.79
Ajacuba 8,333 14,800 120,800 0 143,933 114,300 2,286 62.96 10.12 0.79

183
Tezontlale 6,533 9,500 6,000 0 22,033 62,100 1,242 17.74 12.91 2.82

Tecomatlán 6,533 22,000 95,000 0 123,533 54,850 1,097 112.61 26.01 0.44
DM - El Arenal 8,000 20,800 50,000 0 78,800 77,320 1,933 40.76 14.89 0.98
20 de Noviembre 4,000 17,800 35,000 0 56,800 59,160 1,479 38.40 14.74 1.04
Bocja-Chimilpa 4,000 3,000 15,000 0 22,000 18,160 454 48.46 15.42 0.83

CU – El Rincón 0 1,200 4,000 0 5,200 6,480 144 36.11 8.33 1.25

CU - Santiago de
0 10,000 20,000 0 30,000 53,077 980 30.61 10.20 1.77
Anaya
CU- Yolotepec 0 3,600 12,000 0 15,600 31,500 700 22.29 5.14 2.02

CU - San Miguel T. 0 0 0 0 0 18,360 1,697 0.00 0.00 ND

* (OO) Organismo operador (DM) Dirección Municipal (CU) Comité de Usuarios

Fuente: elaborado con datos de campo.
 La razón del porque excluir estos tipos de ingresos y egresos, es que se busca, como ya se dijo, conocer hasta
cuántas veces los ingresos fijos son suficientes para cubrir los gastos fijos.
Los datos necesarios para calcular el índice de eficiencia financiera se presentan en la tabla 9.4, cuya última
columna muestra el índice que se obtuvo para cada una de las organizaciones estudiadas y el sistema o sistemas que
maneja.
En los casos en que una misma organización maneja dos o más sistemas, los gastos fijos de cada sistema se
calcularon de la siguiente manera: el monto total del sueldo pagado al personal operativo asignado al sistema en
cuestión, más el monto proporcional del sueldo pagado al director y los subdirectores, más el monto del pago de
la energía eléctrica que se consume en cada sistema, más el monto proporcional de la renta de oficinas y servicio
telefónico cuando es el caso.
Así, como se indica en la tabla respectiva, los organismos operadores de Cardonal y de San Salvador tienen
gastos fijos por concepto de renta de oficinas y servicio telefónico. Caso contrario, ni las direcciones municipales ni
los comités de usuarios reflejan esos gastos, las primeras porque sus oficinas se localizan en el edificio que alberga
la presidencia municipal, y porque el servicio telefónico es uno más de los gastos que paga la tesorería municipal
correspondiente. Los segundos porque sus oficinas ocupan edificios públicos propiedad de la localidad beneficiada,
y porque no ocupan el servicio telefónico.
En la tabla 9.4 se indica que el sistema San Miguel Tlazintla no incurre en gastos fijos, y eso se debe a que los
usuarios realizan las tareas de administración y operación, por lo que no existe personal empleado. Tampoco tiene
gastos de energía eléctrica, porque la fuente de agua que abastece al sistema es un manantial y no se requiere de
equipos de bombeo para extraer o distribuir el líquido.
Como se muestra en la misma tabla, solo uno de los tres sistemas que maneja la dirección municipal de Ajacuba
es autosuficiente; Tezontlale, cuyo índice de eficiencia financiera indica que sus ingresos fijos cubre 2.83 veces
el total de sus gastos fijos. Por el contrario, el indicador estimado para Ajacuba señala que los ingresos fijos solo
cubren el 79.0% de sus gastos fijos, mientras que Tecomatlán tan solo el 44.0%.
Los gastos en que incurre cada uno de estos sistemas se contabilizan de manera agregada en la tesorería municipal.
Así, el gasto por concepto de sueldos del personal administrativo se dividen a partes iguales entre los tres sistemas,
y el ayuntamiento absorbe el déficit presupuestal con el que operan los dos sistemas ineficientes.
Por tanto, el hecho de tener una contabilidad conjunta oculta la situación de cada sistema en particular, y de
esa manera los datos agregados indican que una toma servida le cuesta $62.59 a la dirección municipal de Ajacuba,
cuando en realidad el abasto de una toma en el sistema Tecomatlán tiene un costo de $112.61 y en el Tezontlale de
$17.74.
Lo mismo sucede con el personal empleado, porque el dato agregado indica que su costo es de $14.63 por cada
toma servida, pero el costo real es de $10.12 en el sistema Ajacuba, de $12.91 en el Tezontlale y de $26.01 en el
Tecomatlán.
La dirección municipal del agua potable de El Arenal está en condiciones similares a la anterior, y los datos
agregados tampoco reflejan la situación de cada sistema en particular.
El índice de eficiencia financiera indica que en dicha organización los ingresos fijos cubren el 98.0% de los
gastos fijos, pero al desagregar los datos de cada sistema el resultado indica que el Bocja-Chimilpa solo cubre 83.0%
de sus gastos fijos con sus ingresos fijos, y que el 20 de Noviembre cubre el 100.0%. Entonces, la contabilidad
agregada oculta la ineficiencia del primero de estos dos sistemas.

184
 Respecto del costo de una toma servida, los datos agregados indican que a la dirección municipal de El Arenal
le cuesta $40.76, pero los datos desagregados indican que en el sistema Bocja-Chimilpa dicho costo es de $48.46 y
de $38.40 en el 20 de Noviembre.
El organismo operador de San Salvador también maneja dos sistemas y sus datos agregados muestran un índice
de eficiencia financiera de 0.81. Quiere decir que el organismo operador alcanza a cubrir el 81.0% de sus gastos
fijos, con lo que obtiene por concepto de recaudación de la tarifas mensuales. Pero la situación es diferente para el
sistema San Salvador, porque sus ingresos fijos solo cubren el 26.0% de sus gastos fijos, mientras que en el Santa
María los ingresos alcanzan a cubrir sus gastos fijos 1.19 veces.
El costo de una toma de agua es de $160.44 en el sistema San Salvador, de $43.26 en el Santa María, y el dato
agregado indica que al organismo operador el suministro de agua a una toma servida le cuesta $61.28. Lo mismo
ocurre con el personal empleado, porque la contabilidad conjunta indica que al organismo operador le cuesta
$27.33, y al desagregar el dato resulta que por cada toma servida, el personal empleado cuesta $85.80 en el sistema
San Salvador y $16.70 en el Santa María.
La diferencia tan marcada que existe entre estos dos sistemas se debe a que los costos del personal empleado se
dividen a partes iguales entre ellos, pero San Salvador abastece a solo 560 tomas en comparación con las 3,080 de
Santa María.
De lo anterior, resulta que los usuarios del sistema San Salvador subsidian a los del Santa María, a fin de pagar
la nómina de todo el personal empleado. Además, la tesorería municipal de San Salvador absorbe el costo de la
energía eléctrica que consumen los dos sistemas, y así los usuarios pagan el personal empleado, y el ayuntamiento
la energía eléctrica.
El organismo operador de Cardonal maneja un solo sistema, porque el ayuntamiento así lo decidió, y resulta ser
el más caro de todos los que se eligieron como estudios de caso.
En dicho organismo, los gastos fijos por toma servida ascienden a $162.15 y el gasto del personal empleado a
$60.62, por lo que su índice de eficiencia financiera es de 0.32, lo cual quiere decir que solo cubre el 32.0% de sus
gastos fijos con sus ingresos propios. Y el dinero faltante lo obtiene a manera de subsidios de la tesorería municipal
de Cardonal.
En este sistema, al igual que en el organismo operador de San Salvador, la tarifa que pagan los usuarios se utiliza
para cubrir el monto de la nómina mensual, y la presidencia municipal aporta el monto total de la energía eléctrica.
De acuerdo con el índice de eficiencia financiera que se calculó para cada uno de los sistemas manejados por los
usuarios, se deduce que en El Rincón los ingresos fijos cubren 1.25 veces el total de sus gastos fijos; en Santiago
de Anaya, 1.77, y en Yolotepec, que posee el índice más alto, sus ingresos fijos cubren 2.02 veces a sus gastos fijos.
El índice de eficiencia financiera del sistema San Miguel Tlazintla permanece como “no determinado”, porque
en dicho sistema no existen costos fijos por energía eléctrica o pago del personal empleado, pero el hecho de que no
se haya calculado su respectivo índice no quiere decir que este sistema sea ineficiente en la recaudación de la cuota
anual que cobra por el servicio de agua entubada.
Así, las organizaciones que manejan sistemas autogobernados tienen finanzas sanas, porque los gastos fijos y
el costo del personal resultan bajos a causa de que las tareas de administración y operación las llevan a cabo los
mismos usuarios.
De acuerdo con los datos de la tabla indicada, el costo fijo de una toma servida en el sistema Yolotepec es de
$22.29, en Santiago de Anaya de $30.61, y en El Rincón de $36.11, mientras que el costo del personal empleado por
toma servida es de $5.14, $8.33 y $10.20, respectivamente.

185
 Al hacer la división de los gastos fijos entre el total de tomas servidas, se obtiene el valor más cercano al monto
de la tarifa que debe cobrar una organización para alcanzar la autosuficiencia financiera. Y del comparativo entre el
monto estimado con el que se cobraba al momento de las entrevistas, resultó el siguiente gráfico.

Gráfico 4.2 Tarifa que se cobra y tarifa estimada para la eficiencia financiera

Fuente: elaborada con datos de campo.

Como se observa en dicho gráfico, la tarifa para uso doméstico que el Congreso del estado de Hidalgo le aprobó
al organismo operador de Cardonal, apenas cubre una tercera parte de los gastos fijos en que incurre para garantizar
la extracción y distribución del agua. La que se le aprobó al organismo operador de San Salvador es suficiente para
cubrir los gastos en el sistema Santa María, pero en el sistema San Salvador solo permite cubrir una cuarta parte del
total de gastos fijos.
Los sistemas Yolotepec y Santiago de Anaya, que manejan los mismos usuarios, aplican una cuota cuyo monto
está por encima del mínimo necesario para cubrir sus gastos fijos, lo cual se traduce en eficiencia financiera y
flexibilidad al momento de cobrar las cuotas por el servicio de agua entubada.
El sistema El Rincón es el más eficiente en este rubro, porque su cuota es variable mes con mes, y porque para
establecerla se divide el monto total de la energía eléctrica que se consume en el pozo, más el pago del operario y
un adicional para imprevistos, entre el total de tomas servidas.
Ya se mencionó que el sistema San Miguel Tlazintla no incurre en gastos fijos, por lo que el dato que se presenta
en la gráfica se obtuvo al dividir entre los doce meses del año la tarifa anual de $120.00 por una toma doméstica. El

186
dato que se estimó se considera correcto, porque el monto que establecen los usuarios es suficiente para cubrir los
gastos variables e imprevistos que surgen.
Los dos sistemas que maneja la dirección municipal del agua potable de El Arenal, casi logran un balance global,
porque en el 20 de Noviembre la tarifa aprobada rebasa con dos pesos a la tarifa mínima para cubrir sus gastos
fijos, mientras que al Bocja-Chimilpa le faltan ocho pesos para alcanzar la tarifa que le permite hacer frente a sus
gastos fijos.
El inconveniente para esta dirección municipal, como ya se dijo, es la falta de pago por parte de los usuarios
y la incapacidad para controlar el consumo de agua, condiciones que a decir del director municipal del agua, han
conducido al ayuntamiento a considerar la posibilidad de ceder la operación de esos dos sistemas al organismo
operador intermunicipal que abastece a Pachuca, la capital hidalguense.
En los tres sistemas a cargo de la dirección municipal del agua potable de Ajacuba tampoco existe homogeneidad,
porque la tarifa aprobada representa la mitad de la tarifa mínima que le permite a Tecomatlán cubrir sus gastos fijos.
Con la misma tarifa, los usuarios de Tezontlale pagan 290.0% más que el mínimo necesario para cubrir los gastos
fijos. Finalmente, Ajacuba está trece pesos por debajo de la tarifa mínima que le permitiría ser autosuficiente en sus
gastos fijos.
Con base en los datos presentados, la lógica indica que tanto los dos organismos operadores como la dirección
municipal de Ajacuba, necesitan incrementar los montos que cobran por el servicio de agua entubada. Pero esto no
resulta del todo factible por dos causas: porque están sujetos a lo que aprueba el Congreso del estado, y porque tal
incremento tiene que aplicarse a la totalidad de sistemas que manejan, y con los datos presentados bajo las actuales
circunstancias, los sistemas eficientes subsidian a los ineficientes. Esto último también da pauta para afirmar que en
la pequeña escala no todos los casos de agregar sistemas dispersos conduce a economías de aglomeración.

187
 Conclusiones

Dada la amplitud de temáticas abordadas en torno al abasto de agua para uso doméstico en pequeña escala,
las conclusiones se dividen en dos apartados, con el objetivo de abordar los dos ejes centrales de la discusión
presentada.
Primero se retoma el marco institucional y organizacional para proporcionar dicho servicio público. Después, se
discuten algunas de las implicaciones que trae consigo la puesta en marcha del modelo oficial en pequeños sistemas,
claro está, a partir de la información obtenida en campo con los casos estudiados.
Por último, pero no menos importante, se plantea una agenda pendiente de temas por investigar, cuyas preguntas
centrales se originaron precisamente al sistematizar la información para redactar este libro.

El marco institucional y organizacional

Con la información presentada en el capítulo dos, se dejó en claro que durante el siglo veinte se emitieron
varias disposiciones para declarar como propiedad de la Nación a diferentes tipos de aguas, de 1924 a 1936
las que brotaran en manantiales, y en 1947 las subterráneas, con la excepción de que en materia de agua para
consumo humano era libre su extracción.
También se documentó que a partir de tales declaraciones, el Ejecutivo federal adquirió atribuciones para vigilar
y reglamentar el aprovechamiento de las llamadas aguas nacionales.
En el mismo capítulo se presentó un recuento de dicho proceso, así como de sus implicaciones para el abasto
doméstico, entre los que destaca la formación de las llamadas Juntas Federales de Agua Potable, que tuvieron
como atribución el manejo de los sistemas construidos o modernizados por la Secretaría de Recursos Hidráulicos,
principalmente en ciudades, pero también en muchos casos se incluyó a pequeños centros de población.
Con la información presentada en el apartado respectivo, es posible afirmar que fue en 1970 cuando el Ejecutivo
federal condicionó el acceso a las aguas subterráneas, y que a partir de tal fecha se establecieron tres modalidades
para el aprovechamiento de las aguas declaradas como propiedad de la nación: libre acceso, asignación y concesión,
la última de las cuales se otorga a personas físicas y morales, y la segunda únicamente a los municipios.
Por tanto, se puede afirmar que a partir de la información vertida en el capítulo dos, hasta 1971 los pequeños
centros de población no necesitaron de una concesión para garantizar el suministro de agua para consumo humano,
en tanto se abastecieran con aguas subterráneas o con agua de lluvia almacenada en pequeños reservorios.
Lo anterior también implica que los aprovechamientos así realizados no se subordinaron a la reglamentación
emitida por el Ejecutivo federal, ni tampoco a la jurisdicción de la Secretaría de Fomento, o la de Recursos
Hidráulicos, según el periodo histórico de que se tratara.
Con esto último también se tiene elementos suficientes para afirmar que en materia de abasto de agua para
uso doméstico a pequeña escala, no fue común el proceso de centralización de atribuciones en dependencias
del gobierno federal, ya que los sistemas construidos o modernizados por el Departamento o la Secretaría de
Salubridad, fueron entregados desde un principio a los usuarios para su manejo a través de las juntas rurales de agua
potable.

189
 En la introducción de este libro se advierte de manera insistente que las dos últimas décadas del siglo pasado
representan una ruptura importante en el marco institucional y la política pública, a causa del nuevo federalismo.
El gobierno mexicano traslada funciones a los gobiernos estatales y municipales, entre las que destaca el servicio
de agua potable para el consumo humano en los centros de población. Valga decir que para los municipios, tal
atribución se eleva a mandato constitucional desde febrero de 1983, tras una reforma al artículo 115.
También se dejó en claro que hacia finales de 1980, el gobierno federal y las entidades federativas firmaron un
acuerdo mediante el cual el primero entregaba a los segundos, y en algunos casos a los municipios, la totalidad de
sistemas de agua entubada para el consumo humano, que hasta ese entonces manejaban las ya mencionadas Juntas
Federales de Agua Potable.
Con estos dos mecanismos, resulta que a principios de este siglo el abasto de agua para consumo humano es una
atribución exclusiva de los ayuntamientos. Y como se dijo en los capítulos dos y tres, estos tienen facultades para a
su vez concesionar el servicio a la iniciativa privada, a los usuarios que para tal fin constituyan una persona moral, o
en su defecto descentralizar el manejo de los sistemas de agua potable a su cargo y asignar a un organismo operador
las tareas de administración y operación.
La vía agraria fue otra de las vertientes mediante la cual los pequeños centros de población se allegaron de
derechos de agua durante el siglo veinte, así como de atribuciones para el manejo de infraestructura hidráulica,
elaborar reglamentos de distribución del recurso y para la resolución de conflictos.
Valga subrayar que dicha política tocó de manera directa tanto al abasto de agua para consumo humano como
la estructura de gobierno interno en los pequeños centros de población, porque ya fuese con restituciones o
dotaciones se conformaron ejidos, comunidades agrarias o nuevos centros de población ejidal.
Y como se documentó en el tercer capítulo, la legislación agraria emitida durante la primera mitad del siglo
pasado, especificó que los pueblos, rancherías, congregaciones, condueñazgos, tribus y comunidades, podían
obtener por vía de restitución o dotación, aguas nacionales, o en su caso las de jurisdicción de los estados de la
federación o las de propiedad privada, a fin de satisfacer sus usos domésticos. Y bajo la modalidad de dotación, los
centros de población con al menos 25 individuos con derecho a recibir tierras por dotación.
También se dejó en claro que aquellos centros de población que recibieron una restitución o una dotación,
quedaron obligados para conformar un cuerpo de gobierno interno llamado comisariado ejidal o comisariado de
bienes comunales, según el caso, cuya principal atribución era el cuidado y administración de los recursos recibidos
por alguna de las dos modalidades mencionadas.
Bajo tales circunstancias, entre 1915 y 1992, los centros de población mencionados ejercieron el gobierno y
la administración de sus aguas para uso doméstico, bajo el marco institucional y organizacional, emanado de los
códigos y leyes agrarias respectivas. De tal manera que sobre el manejo de sus aguas no tuvieron injerencia ni la
Secretaría de Fomento ni la de Recursos Hidráulicos, a menos que el aprovechamiento se realizara con aguas de
jurisdicción federal.
Con la información presentada sobre el marco institucional y organizacional para el manejo del agua potable
a pequeña escala, se puede concluir que durante largos periodos el Estado mexicano ha fomentado el manejo
comunitario, es decir, ha permitido el autogobierno del agua y los sistemas de abasto, al igual que la autogestión.
No obstante, la información disponible también proporciona argumentos suficientes para afirmar que en otros
periodos se ha desconocido esa forma de gobierno y gestión sobre el recurso, y que han sido los municipios los que
reciben tanto los derechos como las facultades para el manejo de la infraestructura.

190
 Como se verá en los siguientes apartados, el actual modelo que se basa en una administración de tipo municipalista,
ya sea directa o descentralizada, no resulta del todo adecuado para la pequeña escala.
Para terminar este apartado, se retoma el tema del abasto de agua para consumo humano en pequeños centros
de población como una política de estado.
Sobre el particular, se puede decir que la información presentada en el capítulo tres es suficiente para identificar
que a partir de 1934, el gobierno mexicano emprendió la tarea de modernizar los sistemas de abasto en poblados
rurales, y que en ella participaron diferentes dependencias del sector público.
También se puede afirmar que la Secretaría de Recursos Hidráulicos vio limitadas sus atribuciones en los centros
de población con menos de 2,500 habitantes, a causa de la política de salud pública que trajo consigo la introducción
del sistema de tubería en red. Lo anterior, como ya se dijo, se debe a que la modernización de los sistemas de abasto
en este tipo de asentamientos, fue atribución exclusiva de la Secretaría de Salubridad.
Además, como se documentó en los apartados respectivos, entre 1950 y 1980, también tuvieron una participación
activa la Secretaría de Agricultura, el Instituto Nacional Indigenistas y la Coordinación General del Plan Nacional
de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados.
La información disponible permite afirmar que está cerca de cumplirse un siglo desde que el Estado mexicano
tomó para sí la atribución de modernizar el abasto de agua en pequeños pueblos, en la mayoría de programas
ejecutados para eso se ha tenido financiamiento internacional, muchas de tales iniciativas nacionales obedecieron
a directrices internacionales como la Carta de Punta del Este o los Objetivos del Milenio, y desde su concepción,
los distintos programas incluyen la componente de participación de los usuarios, tanto en la construcción de
infraestructura como en su manejo, una vez instalada y puesta en marcha.
Por lo expuesto en el libro, es de reconocer los esfuerzos realizados hasta ahora por los actores involucrados.
Pero también es pertinente afirmar que 83 años de política pública y participación ciudadana de quienes quizá son
los habitantes más pobres de este país, han sido insuficientes para abatir el rezago en la cobertura del servicio de
agua entubada.
En conclusión, en los albores del nuevo milenio, el abasto de agua para uso doméstico en los pequeños centros
de población, sigue siendo una agenda pendiente, pero con lo expuesto en este libro, también resulta que los
habitantes de dichos centros de población no son actores pasivos, ya que diseñan organizaciones, crean instituciones,
y muchas veces se aferran a sus sistemas de conocimientos locales, lo mismo que a técnicas tradicionales, a pesar
de la modernidad.

Implicaciones del nuevo modelo. Teoría y praxis

Con la información presentada en el capítulo 4, se puede afirmar que el modelo de organismos operadores
descentralizados de la administración municipal resulta forzado para los pequeños sistemas que se estudiaron,
lo mismo aplica para las direcciones municipales.
Lo anterior, porque con ese tipo de organizaciones no se ha logrado cumplir los objetivos planteados desde
1999 en la Ley de agua potable y alcantarillado del estado de Hidalgo y su reglamento, a saber: la autosuficiencia
financiera de los prestadores de los servicios públicos; una menor dependencia de los prestadores del servicio hacia
el Estado y la Federación, y que el consumo de agua potable debe ser medido.
Para cumplir con esto, los instrumentos que proporciona la legislación estatal vigente son las tarifas, categorías
o tipos de usuarios y la instalación de aparatos medidores.

191
 Como se dejó en claro a lo largo del capítulo 4, ninguno de esos instrumentos ha logrado su cometido por
dos razones: por la oposición de los usuarios y la excesiva intervención del ayuntamiento respectivo en la toma de
decisiones, tanto de las direcciones municipales como de las juntas de gobierno de los organismos operadores, y
porque están sujetos a las tarifas que les aprueba el Congreso estatal.
Otra razón del porqué los instrumentos indicados resultan inoperantes, se debe a que en la totalidad de sistemas,
el suministro de agua se hace bajo el formato de tandeos, es decir, los usuarios reciben el servicio tan solo dos o
tres días por semana, y este criterio tomado por los administradores es el que determina el nivel del consumo, y no
los aparatos medidores.
La información obtenida para cada uno de los estudios de caso, también es suficiente para decir que los usuarios
de un sistema comparten la fuente de agua y la infraestructura hidráulica que lo conforma; que el manejo de
dichos sistemas demanda la creación de organizaciones específicas para su manejo, y que existen reglas y acuerdos
claramente establecidos para ingresar y mantenerse como usuario en cada uno de ellos.
También se demostró que los sistemas con autogobierno y autogestión funcionan bajo arreglos institucionales
diferentes a aquellos que son manejados por direcciones municipales u organismos operadores, cuyo gobierno
lo tiene el ayuntamiento o una junta de gobierno con injerencia del presidente municipal en turno. Y el ejercicio
comparativo indica que los comités de usuarios presentan mayor eficiencia, legitimidad, equidad y resultan más
adecuados para la administración y operación de los pequeños sistemas de agua potable.
Ante tales resultados la pregunta lógica es la siguiente: cómo explicar a partir de la información vertida en este
libro, la inconsistencia de los organismos operadores y las direcciones municipales frente al éxito de los comités de
usuarios.
Nirmal Sengupta afirma, en el caso del regadío, que si los sistemas son pequeños y se encuentran dispersos en
el territorio, entonces resulta costosa una administración centralizada, lo mismo que una estructura burocrática
para su manejo. Por el contrario, en sistemas grandes y concentrados espacialmente resulta eficiente un manejo
centralizado y un estructura burocrática.
Tal postura ayuda a explicar la situación de las direcciones municipales y los organismos operadores estudiados,
toda vez que el actual modelo de gestión del agua para uso doméstico se ha diseñado bajo dos principios que
se supone contribuyen para alcanzar la eficiencia financiera: el primero consiste en agregar sistemas a una sola
administración central, lo cual en teoría permite alcanzar economías de aglomeración; el segundo parte de la
propuesta teórica de que la prestación del servicio por una sola firma conlleva a que el costo marginal de una toma
servida sea cada vez menor, y por tanto, se alcanzan economías de escala.
Como se demuestra en los capítulos 3 y 4, los arreglos institucionales que fomenta la legislación vigente se
convierten en estructuras verticales dirigidas por burocracias o tecnocracias, las cuales resultan bastante onerosas
para los usuarios de los pequeños sistemas de agua potable, y las organizaciones creadas para su manejo son
subsidiadas con recursos del erario público del municipio respectivo.
Por tanto, y siguiendo a Nirmal Sengupta, se puede afirmar que el manejo de pequeños sistemas de agua potable
dispersos en el territorio, o que abastecen a localidades distantes unas de otras, en la práctica resultan más costosos
si se les implanta una administración centralizada y dirigida por una burocracia o por una tecnocracia.
La información obtenida en campo también permite afirmar que los doce sistemas de agua entubada elegidos
como estudios de caso, no son de tamaño grande y tampoco son complejos en su infraestructura.
Por tanto, resulta de primer orden explicar el hecho de que esos pequeños sistemas con infraestructura simple,
sean manejados por tres tipos de organizaciones distintas.

192
 Una respuesta la proporciona Vaidyanatan, quien sostiene que el tipo de tecnología a utilizar y el tamaño del sistema,
influyen en el tipo de organización para su manejo, pero la elección de cómo se maneja un sistema determinado es
de tipo social y en ella influye el estado de la tecnología y las condiciones geográficas y socioeconómicas.
A partir de esto último, se puede decir que es una decisión social lo que determina cómo se manejan los
pequeños sistemas de agua entubada en los cinco municipios que se eligieron como zona de estudio. Y el hecho de
que en campo se hayan encontrado dos direcciones municipales y dos organismos operadores, es porque así lo ha
decidido la nación mexicana. Caso contrario, los 34 sistemas autogobernados persisten porque así lo han decidido
los mismos usuarios, incluso en los casos en que la organización responsable de su administración carezca de
reconocimiento por parte del Estado.
Otra respuesta la proporciona Karl Wittfogel con la democracia de mendigos, cuya explicación teórica se basa
en la Ley de rendimientos decrecientes administrativos.
De tal manera que si bien en Hidalgo el abasto de agua para consumo humano a los centros de población
es atribución exclusiva de los municipios, los datos obtenidos para una muestra de cinco de estos, indican que
34 sistemas son administrados por el mismo número de comités de usuarios; en contraparte, solo ocho son
administrados por direcciones municipales y otros cuatro por organismos operadores.
Tal disparidad permite afirmar, bajo la teoría wittfogeliana, que la presencia de los comités de usuarios es
tolerada porque reduce los costos que implicaría implementar una burocracia o tecnocracia mucho mayor a la que
ya existe, y porque no representan una amenaza al marco legal e institucional vigente en materia de abasto de agua
para uso doméstico.
En otras palabras, para los sistemas con autogobierno y autogestión analizados, es posible afirmar que estamos
ante una democracia de mendigos, cuya capacidad de gestión y toma de decisiones no rebasa más allá de sus límites
comunitarios o multicomunitarios.
No obstante, de acuerdo con neoinstitucionalistas como Ostrom y North, tal decisión social permite la presencia
de arreglos institucionales que en la práctica representan la tercera vía para el manejo de pequeños sistemas de agua
potable, y contribuyen a la economía nacional y estatal al disminuir costos de operación.
Finalmente, la información de campo es suficiente para sostener que el agua para consumo humano en los doce
sistemas estudiados es un recurso crítico, porque los usuarios dependen de los pozos profundos, de las bombas
hidráulicas para extraer el agua y de la tubería en red para distribuirla.
Pero el hecho de que el agua sea un recurso crítico, no implica que tenga una relación directa con el tipo de
organización diseñada para su manejo, ni con el tipo de administración que resulta.
Lo anterior porque la teoría de los recursos críticos supone que los usuarios son más organizados en sistemas
que tienen más riesgo de quedarse sin el recurso estratégico, en este caso el agua.
Sobre este punto, y con base en la información obtenida en campo, se puede asegurar que la única participación
que tienen los usuarios de los sistemas gobernados y manejados por ayuntamientos o juntas de gobierno, es pagar
la tarifa mensual que les cobra el prestador de servicios, en este caso las direcciones municipales o los organismos
operadores.
Así, en los cinco municipios elegidos como zona de estudio, la explicación del porqué algunos usuarios
manejan los sistemas con los que se abastecen de agua para consumo humano, y porqué otros dejan dicha tarea en
direcciones municipales u organismos operadores, resulta ser una decisión eminentemente social, en la cual poco
influye el tamaño y la complejidad del sistema en cuestión, lo mismo que lo crítico que resulta el abasto del agua
para consumo humano.

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 En conclusión, la presencia de una democracia de mendigos dispersa por el territorio limita la conformación
de estructuras verticales dirigidas por pequeñas burocracias conformadas a partir de profesionistas locales. Y si
bien el manejo centralizado contribuye con el empleo de algunos profesionistas de la región, esta opción resulta ser
demasiado costosa porque invariablemente demanda subsidios municipales.
La propuesta oficial que se dirige cada vez más a que el municipio delegue su atribución en organismos
operadores, no contribuye a crear sinergias con los arreglos institucionales y organizacionales diseñados por los
usuarios, de los cuales se demostró que son financieramente eficientes.

Una agenda pendiente

Al estudiar el abasto de agua en pequeños centros de población durante el siglo XX, surge la inquietud de
cómo fue en el siglo XIX, y de manera más específica cuál fue el papel de los pueblos y los ayuntamientos.
El análisis sugerido se torna más interesante si se considera que en dicha centuria se da el cambio de metrópoli a
nación independiente, y con ello se sustituyeron las antiguas repúblicas de indios por ayuntamientos constitucionales;
además, surgen las entidades federativas como un intermediario entre el gobierno federal y el municipal.
Para la época del México posrevolucionario queda por investigar lo sucedido con los sistemas de agua potable
construidos por la Secretaría de Agricultura y el Departamento Agrario, lo mismo que el devenir de las juntas
rurales de agua potable conformadas por los usuarios de las localidades que recibieron los sistemas construidos por
la Secretaría de Salubridad y Asistencia.
También queda para futuras investigaciones indagar cuáles eran las atribuciones específicas de la Secretaría de
Recursos Hidráulicos en materia de construcción y operación de pequeños sistemas de agua potable, durante el
periodo 1947-1963, en el cual se presume estuvo ausente la de Salubridad y Asistencia.
Para la segunda mitad del siglo pasado, es preciso documentar con casos concretos los efectos de la Ley de
aguas nacionales de 1992 en los ejidos y comunidades agrarias. En otras palabras, indagar cómo se dio el proceso
de canje de una restitución, dotación o accesión de aguas por una concesión de aguas. Asimismo, documentar el
proceso que siguieron los ejidos, comunidades agrarias o las asociaciones de usuarios, para obtener la autorización
del ayuntamiento respectivo, a fin de manejar un sistema de agua potable.
Además, está pendiente por explorar y documentar desde la perspectiva de la política agraria posrevolucionaria
cuáles fueron las atribuciones del Departamento Agrario en materia de construcción y modernización de pequeños
sistemas de agua para consumo humano.
Por último, pero no menos importante y pertinente, está por investigarse de manera sistemática el manejo
autogestivo a pequeña escala, para documentar con casos específicos si existen principios de equidad tanto en la
distribución del agua como en la tarifas que se cobran por el servicio, o por el contrario, que las democracias de
mendigos en el largo plazo se constituyan en comunidades despóticas, tanto para los nuevos usuarios como para los
sectores menos favorecidos, ya sean adultos mayores, viudas, o personas con capacidades diferentes.
También queda para una investigación de largo plazo, el análisis del tamaño óptimo o suficiente que permite
tanto el autogobierno como la autogestión a nivel comunitario o multicomunitario, es decir, el límite a las burocracias
o tecnocracias en el agua potable rural.

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se diseñó en formato electrónico en la Dirección de Ediciones
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del Estado de Hidalgo, en el mes de agosto de 2021.