EL NUEVO ENFOQUE DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN PARA EL MERCADO

FINTECH EN COLOMBIA

Eliana María Gil Linero*1

SUMARIO
Introducción – I. FINTECH, PARTICIPANTES Y RIESGOS – 1. Concepto de Fintech –
2. Antecedentes y origen de la industria Fintech – 3. Segmentos bajo los cuales se ha
desarrollado el Fintech – 4. Los beneficios y riesgos derivados del Fintech – II. ANÁLISIS
DEL MARCO TEÓRICO INTERNACIONAL SOBRE LA REGLAMENTACIÓN DEL
FINTECH EN EL MERCADO FINANCIERO – III. REVISIÓN DE LA EXPERIENCIA EN
COLOMBIA SOBRE LA APLICACIÓN DE TECNOLOGÍAS FINTECH Y SU
REGULACIÓN – 1. Fintech en Colombia – 2. Aspectos generales: regulación,
supervisión y protección de la actividad financiera – 3. Una aproximación de las
operaciones de los Agentes Fintech a la luz de las actividades exclusivas de las
entidades financieras. – 3.1 Pasarelas de Pago – 3.2 Monederos electrónicos o tarjetas
prepago – 3.3 Operaciones con monedas virtuales – 4. Regulación Fintech en Colombia
– IV. CONCLUSIONES – Referencias.

1* Abogada de la Pontificia Universidad Javeriana (2017). Especialista en Legislación Financiera de la

Universidad de los Andes (2018). Candidata a magister en Derecho Privado de la Universidad de los Andes,
ocupa el cargo de asociada en la firma de abogados Brigard Urrutia. Correo electrónico: [Link]@[Link]
Resumen
El Fintech presenta oportunidades como menores costos, mejores productos y servicios
financieros con mayor inclusión financiera, pero a su vez nuevos riesgos y desafíos para
los reguladores. Dada la rápida expansión de la industria Fintech en Colombia, es
importante que la normativa Fintech en el país sea adecuada para regular el sector. El
objetivo de esta investigación es llevar a cabo una exposición sistemática de las reglas
que rigen la industria Fintech en el marco internacional y local. Con base en la
información obtenida, esta investigación expondrá las áreas de dificultad que presenta el
Fintech en Colombia y sugerirá una dirección para la futura intervención legislativa en el
país.

Palabras clave: Fintech, tecnología, innovación, regulación Fintech, licencia, captación

de recursos.

Abstract
Fintech presents opportunities - like lower costs, enhanced financial products and
services and financial inclusion – and new risks and challenges for regulators. Given the
rapid expansion of the Fintech industry in Colombia, it is very important that the Fintech
laws in the country are adequate to regulate the sector. The aim of this research is to
undertake a systematic exposition of the rules governing the Fintech industry. Based on
the insight gained from the Fintech regulations and the practice in other jurisdictions of
the world, this research will explain areas of difficulty in the applicable Fintech laws in
Colombia and suggest a direction for future legislative intervention in the country.

Key words: Fintech, technology, innovation, Fintech regulation, license, collection of

funds from the public.
 3

Glosario
Para efectos de este documento y su adecuada interpretación, cuando sean utilizados
los siguientes términos, ya sea en singular o plural, deberán entenderse de acuerdo con
las definiciones que se incluyen a continuación. Los términos que no sean expresamente
definidos se entenderán en el sentido dado a ellos por el lenguaje técnico respectivo o
por su significado y sentido natural y obvio, de acuerdo con su uso general:

Fintech: Son aquellas innovaciones financieras generadas por desarrollos tecnológicos

que pueden resultar en nuevos modelos de negocios, aplicaciones, procesos o
productos, con un efecto material en los mercados financieros, sus instituciones y en la
prestación de los servicios financieros. Pueden ser generados por bancos ya
establecidos, entidades no financieras o nuevos emprendimientos tecnológicos o start
up2.

Industria Fintech: Hace referencia al segmento económico en el mercado financiero

que desarrolla Fintech.

Agentes Fintech: Son aquellas empresas o nuevos emprendimientos tecnológicas que

tienen como objetivo la prestación de servicios financieros mediante el uso de software
y tecnología moderna que dan lugar a nuevos modelos de negocios, aplicaciones,
procesos o productos que permiten crear oportunidades en el sector financiero.

Segmentos Fintech: Hace referencia a las actividades o sectores económicos que

desarrollan los Agentes Fintech como (i) pagos, compensación y liquidación; (ii)
depósitos y préstamos y recaudación de capital; (iii) seguros; (iv) servicios de gestión de
activos y (v) servicios de soporte tecnológico.

2El (Financial Stability Board (FSB), 2017 A) ha analizado las ventajas y los riesgos de las innovaciones Fintech
desde el punto de vista de la estabilidad financiera, y ofrece una definición en la página 7 de su informe Financial
Stability Implications from FinTech, Supervisory and Regulatory Issues that Merit Authorities’ Attention,
publicado el 27 de junio de 2017.
 4

Introducción
El Fintech (primera sílaba de las palabras Finance y Technology) es un desarrollo
tecnológico que ha logrado cambiar el concepto de banca tradicional, facilitando el
acceso a los servicios financieros mediante el desarrollo de aplicativos digitales cada vez
más sofisticados. En palabras del CGAP, la Industria Fintech tiene el potencial de
incrementar la inclusión financiera y de generar una mayor acumulación de activos para
los consumidores e inversionistas a través del ofrecimiento de productos y servicios
financieros más rápidos, más eficientes, más accesibles y con menores costos que los
ofrecidos usualmente por las entidades financieras. (Consultative Group to Assist the
Poor (CGAP), 2018, p. 1)

El uso de las tecnologías en la industria financiera ha venido evolucionando y ha tenido

un crecimiento exponencial en los últimos años. Como aproximación al contexto
económico global, (Accenture, 2016, p. 3) estimó que la inversión global en la Industria
Fintech fue de aproximadamente USD$ 22.300 millones en 2015, más de 12 veces la
cantidad de inversión en 2010, observando un mayor desarrollo en países como Estados
Unidos y Reino Unido. Para el año 2015, Asia-Pacífico tuvo un registro de inversión de
USD$ 3.000 millones y estudios liderados por el (Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), 2017, p. 109) calculan que la inversión acumulada en las Fintech latinoamericanas
oscila entre USD$ 800 y USD$ 1.000 millones y particularmente, Colombia se ubicaba
como el tercer país más importante de la región, solo superado por Brasil y México, con
una inversión aproximada de USD $10 millones al año.

No obstante, a pesar del impulso de la Industria Fintech, entidades como (Basel

Committee on Banking Supervision (BCBS), 2018, p.14), (International Organization of
Securities Commissions, 2016, p. 33) y el (European Banking Authority (EBA), 2018, p.
9) plantean que los Agentes Fintech son entidades que intervienen de manera activa en
el mercado financiero y su operación introduce nuevos participantes y riesgos que se
encuentran sin ningún tipo de regulación o supervisión, lo que puede llegar a afectar la
estabilidad del sistema financiero en general.
 5

Teniendo presente todo lo anterior, las nuevas iniciativas regulatorias y políticas públicas
anunciadas por diversas jurisdicciones entre 2016 y 2018 han abierto el camino para que
se generen marcos normativos para los Agentes Fintech. En esta misma línea, Colombia
ha reconocido la necesidad de abordar las características cambiantes del ecosistema
financiero y la necesidad de promover su crecimiento a través de la innovación
responsable y, aun cuando no se ha comprometido a establecer un marco regulatorio
integral para la industria, paulatinamente ha diseñado reglas particulares sobre la
materia.

Por ello, se estima necesario revisar los modelos de negocio y actividades comerciales
ofrecidas por los Agentes Fintech e identificar si la regulación colombiana actual es
suficiente para acotar los riesgos que se derivan de su operación, particularmente en lo
que se refiere al ejercicio irregular de la actividad financiera y la posible captación de
ahorros del público. Y, en caso que este marco regulatorio se muestre insuficiente,
convendría analizar el tipo de marco regulatorio necesario para el efecto.

Esta premisa apoyaría la tesis sostenida por diferentes reguladores al señalar como
conveniente la adopción de licencias especiales para los Agentes Fintech, a fin de que
sean equiparados a los mismos estándares de idoneidad que las entidades financieras
y que sean sujetos vigilados, considerando que proveen servicios financieros.

Así, el problema de investigación consiste en determinar si los Agentes Fintech ofrecen

o no un servicio financiero bajo la normativa vigente, el cual además será analizado bajo
tres casos de estudio relevantes en la materia: (i) las pasarelas de pago, (ii) los
monederos electrónicos o tarjetas prepago y (iii) las monedas virtuales, que permitirán
señalar si su ejercicio recae bajo las previsiones del artículo 335 de la Constitución
Política y, en consecuencia, su actividad se considere de interés público y requiera de un
esquema de regulación y supervisión especial.
 6

En tal sentido, para abordar el problema jurídico descrito se propone (i) explorar los
beneficios y avances de la Industria Fintech en el mercado financiero global y local, así
como los riesgos inherentes a su desarrollo; (ii) determinar si los Agentes Fintech en
Colombia intervienen de manera activa en el mercado financiero a través de la prestación
servicios complementarios y conexos con la actividad financiera y/o mediante la
realización de actividades de captación y colocación de dineros del público mediante el
análisis de tres casos de estudio, estos son las pasarelas de pago, los monederos
electrónicos o tarjetas prepago y las monedas virtuales; (iii) abrir la discusión jurídica
referente a si el regulador debería establecer un marco legal para los Agentes Fintech
en Colombia y (iv) finalmente, se presentarán las conclusiones y recomendaciones del
trabajo.

I. FINTECH. PARTICIPANTES Y RIESGOS

1. Concepto del Fintech

El Financial Technology – también conocido como Fintech es un término que se utiliza

para las actividades financieras que se llevan a cabo utilizando diversos tipos de
tecnologías. No obstante, con el paso de los años, esta expresión ha cambiado su
significado y hoy día diversos autores han propuesto definiciones de Fintech, dentro de
los cuales vale la pena destacar la conceptualización que realiza el Financial Stability
Board, en los siguientes términos:

“Son aquellas innovaciones financieras generadas por desarrollos tecnológicos

que pueden resultar en nuevos modelos de negocios, aplicaciones, procesos o
productos, con un efecto material en los mercados financieros, sus instituciones
y en la prestación de los servicios financieros. Pueden ser generados por bancos
ya establecidos, entidades no financieras o nuevos emprendimientos
tecnológicos o start up”. (Financial Stability Board (FSB), 2017 A, p. 7)
 7

Si bien prima facie es dado interpretar que Fintech es un término que pretende hacer
referencia a una nueva industria de servicios financieros, lo cierto es que ninguna
jurisdicción ha ofrecido una definición legal del concepto Fintech. Sin embargo, los
reguladores emplean referencias y denotaciones como “Empresas de Servicios
Tecnológicos”, “Instituciones de Tecnología Financiera” y “Sociedades de Innovación y
Tecnología Financiera”, entre otras, para hacer referencia a aquellas sociedades
dedicadas al desarrollo y aplicación de nuevas tecnologías en la prestación de los
servicios financieros que ofrecen productos innovadores.

2. Antecedentes y origen de la Industria Fintech

El sector financiero ha sido pionero en la utilización del uso de las tecnologías de la

información y de las comunicaciones para otorgar soluciones financieras al mercado.
Según (Madrid Parra, Guerrero Lebrón, & Pérez Rodríguez, 2010, p.17), su uso ha
permitido transformar el actual modelo de negocio al mejorar la capacidad de prestación
de servicios y productos, generar eficiencias en los costos y mantener las relaciones con
clientes a lo largo del tiempo.

El primer antecedente digital de la industria financiera tuvo origen en los años de 1960
cuando varios bancos e instituciones financieras alrededor del mundo –en su mayoría
países desarrollados- emplearon el uso de los cajeros automáticos como un canal para
facilitar la disponibilidad inmediata de efectivo.

En 1995 a 1998, con el auge del internet y el comercio electrónico se perfeccionó el

ofrecimiento de servicios de banca móvil o “M-banking”3 vía SMS4, navegadores
(WAP/7GPRS) y el comercio de valores en línea para el desarrollo de sus operaciones

3 El M-banking es definida como “la prestación de servicios bancarios y financieros con la ayuda de aparatos
de telecomunicación móvil donde los servicios incluyen operaciones bancarias y del mercado de valores, el
acceso remoto a cuentas y el acceso a información financiera personalizada”. (Tiwari Rajnish & Busf Stephan
(2007). The Mobile Commerce Prospects: A Strategic Analysis of Opportunities in the Banking Sector. Hamburg
University Press)
4 La sigla SMS es una abreviatura de la referencia en ingles a “short message system”.
 8

y transacciones bancarias. A principios del nuevo siglo, la rápida acogida del M-banking
desarrolló un concepto similar denominado E-Money5, lo cual más adelante dio origen a
las tarjetas prepago y los monederos electrónicos.

Bajo este modelo, paulatinamente se logró la penetración en nuevos segmentos usando

la tecnología y lo que es más importante, la distribución de servicios financieros utilizando
canales alternativos a las sucursales bancarias tradicionales (hoy día corresponsales
bancarios), lo cual representó una disminución de tarifas para los usuarios y una
reducción de costos de operación para las entidades.

Sin embargo, en el año 2008 y con ocasión de la crisis financiera global, la capacidad
crediticia de las entidades financieras se contrajo, la confianza depositada por los
usuarios en el sistema financiero se redujo, y se paralizó el crecimiento económico. Así,
con una actitud disruptiva frente a las formas tradicionales de la banca, surgieron
competidores que funcionaron al margen de toda regulación (sin que por lo mismo se
entiendan como ilegales) denominados “Shadow Banking”, un sector no financiero que
facilitó y desarrolló actividades de transito de recursos de los sectores superavitarios a
los deficitarios sin que los mismos circularan a través del sistema financiero o requirieran
involucrar entidades financieras. (Lemma, 2016, p. 13)

Tomando como punto de partida el Shadow Banking, surgieron emprendimientos

conocidos como Fintech, un nuevo modelo de negocio que, ante la percepción de
desconfianza por el mercado financiero, hizo uso de tecnologías innovadoras para
proporcionar nuevos productos y servicios como alternativas a la financiación bancaria.
Estos nuevos emprendimientos permitieron acceder de manera segura a servicios para
ahorrar, transar y aumentar la capacidad de consumo e inversión en segmentos
tradicionalmente excluidos o subatendidos por sistema financiero. (Consultative Group
to Assist the Poor (CGAP), 2018, p. 1)

5 E-money es dinero electrónico que se intercambiaba de forma electrónica utilizando redes computacionales,
internet o sistemas de depósito digitales de dinero.
 9

De esta manera, la Industria Fintech ha dado lugar a la integración y aplicación de

desarrollos tecnológicos, entre los cuales se destaca: la tecnología de registro distribuida
(Blockchain)6, inteligencia artificial7, interfaz de programación de aplicaciones (API´s)8 y
modelos agregadores9, que han sido empleados y han resultado en la creación de
productos como asesores de inversiones robotizados (Robo-advisors)10, plataformas de
préstamos personales (Peer-to-peer)11, contratos inteligentes (Smart Contracts)12,
aplicaciones de análisis de datos (Big data)13, entre otros.

3. Segmentos bajo los cuales se ha desarrollado el Fintech

El (Financial Stability Board (FSB), 2017 A, p. 7) y la (Asociación de Supervisores

Bancarios de las Américas (ASBA), 2017, p. 5) sugieren que las Fintech varían
ampliamente en sus modelos de negocios y ofertas de productos, y pueden clasificarse
en cinco categorías que pueden resumirse de la siguiente forma:

6 Blockchain, es una estructura de datos que se halla distribuida entre diferentes participantes, protegida
criptográficamente y organizada en bloques transaccionales relacionados entre sí matemáticamente. Véase
(Preukschat, Kuchkovsky, Fernández Hergueta, & Molero, 2018, p. 29)
7 La inteligencia artificial (Artificial Intelligence, o AI) es la simulación de procesos de inteligencia humana por

parte de máquinas, especialmente sistemas informáticos. Estos procesos incluyen el aprendizaje (la adquisición
de información y reglas para el uso de la información), el razonamiento (usando las reglas para llegar a
conclusiones aproximadas o definitivas) y la autocorrección. Véase Rouse, M. (12 de abril del 2017). Inteligencia
artificial, o AI. Techtarget Datacenter, recuperado de [Link]
8 Una API (por sus siglas en inglés, Application Programming Interface) es un conjunto de comandos, funciones

y protocolos que tienen el objetivo de permitir la interacción entre sistemas para aprovechar tendencias como
la nube, la movilidad, la analítica y el cómputo cognitivo. Véase Osores, M. (29 de septiembre del 2016). APIs
L cognitivas, impulsadoras de la innovación digital. Techtarget Datacenter, recuperado de [Link]
9 Un agregador es cualquier dispositivo que provee múltiples servicios a otros dispositivos, ya sea con sus

propias capacidades o reenviando transmisiones de una manera más eficiente y concentrada. Un agregador
típico es un dispositivo que gestiona llamadas de entrada de conexiones de líneas conmutadas desde una red
de internet (u otra red) y ejecuta otros servicios. Véase (Asociación de Supervisores Bancarios de las Américas
(ASBA), 2017, p. 8).
10 Es un gestor automatizado que proporciona asesoramiento financiero mediante algoritmos con una mínima

intervención humana Véase Fein. M.L. (30 de junio de 2015). Robo-advisors: a closer look, recuperado de
[Link]
11 Peer-to-peer lending (P2P, por sus siglas en inglés) es un modelo de negocio que usa plataformas

tecnológicas para ofertar microcréditos de bajo monto en línea. Véase Cosentino. A. (26 de abril de 2019). La
financiación alternativa P2P y su favorable impacto en Latinoamérica, recuperado de [Link]
12 Se refiere a un programa informático que se ejecuta de manera autónoma conforme a las previsiones del

contrato, minimizando costos para asegurar su cumplimiento Véase (Preukschat, Kuchkovsky, Fernández
Hergueta, & Molero, 2018, p. 184) .
13 Análisis de big data comprende actividades de análisis a través de plataformas tecnológicas para facilitar el

procesamiento de información Véase (Asociación de Supervisores Bancarios de las Américas (ASBA), 2017, p.
10).
 10

De igual forma, una aproximación de (Dermine, 2016, p. 5) sugiere que los Segmentos
Fintech también pueden ser clasificados según la operación individual o conjunta que
desarrollen con las entidades financieras en su estructura de negocio, pues se identifican:
(i) modelos donde la contraparte de los clientes en relación con los productos y servicios
ofrecidos es una entidad financiera, (ii) otros donde es una entidad no financiera pero
que actúa a través de una entidad financiera o viceversa, y finalmente, (iii) modelos
donde empresas no financieras son contraparte de clientes.

Es por lo anterior que, basados en la clasificación propuesta por (Consultative Group to

Assist the Poor (CGAP), 2015, p. 1) para los modelos de Servicios Financieros Digitales
(“SFD”), se podría abstraer que los Agentes Fintech podrían ser catalogadas
genéricamente en dos categorías, a saber: (i) “Bank Focused” o Modelo Bancario, el cual
tiene lugar cuando una entidad financiera usa Fintech como un canal adicional para la
prestación de sus servicios financieros y (ii) “Non-Bank Led” o Modelo Liderado por
Entidades no Bancarias, esquema aplicable cuando una entidad no bancaria, que no
 11

está sometida a la vigilancia y supervisión de una autoridad estatal, provee directamente

los servicios financieros.

Sin perjuicio de lo anterior, también puede identificarse un modelo hibrido que responde
a la tendencia denominada “Bank-Led” o Modelo liderado por Bancos, donde las
entidades financieras suscriben acuerdos o joint ventures con proveedores, en este caso
Agentes Fintech, para el ofrecimiento de servicios financieros. En palabras de (Flórez
Villegas & Tovar Niño, 2014, p. 64), este modelo no habilita a terceros que no tengan la
calidad de entidades financieras para que presten o realicen operaciones financieras por
cuenta propia sino por cuenta de una entidad financiera. Estos terceros sirven como
“agentes” de las instituciones financieras para permitir a los clientes depositar en éstas o
retirar de sus cuentas sus ahorros. Contractualmente, la relación se establece entre la
entidad financiera y los clientes con la ayuda o colaboración de un agente.

En este contexto, se pone en evidencia que los Agentes Fintech pueden entrar a operar
en una variedad de segmentos financieros y de manera individual o conjunta con las
entidades financieras, lo cual denota su interconexión y dinamismo respecto del sistema
financiero. De hecho, (Flórez Villegas & Tovar Niño, 2014) sugieren que las tendencias
del SFD se ha ido alejando del Modelo Bancario tradicional, y en la actualidad está
comenzando a protagonizar un rol más central e independiente mediante el desarrollo
del Modelo Liderado por Entidades no Bancarias.

4. Los beneficios y riesgos derivados del Fintech

La actividad bancaria y los intermediarios financieros han sido históricamente

considerados como un elemento vertebral para el ecosistema financiero y la estabilidad
económica, varios son los atributos que contribuyen a reafirmar su importancia en la
economía. (Armour, y otros, 2016, p. 22) y (Martínez Neira, 2004, p. 24) sostienen que
el sistema financiero provee servicios de pagos y permiten movilizar el ahorro y asignar
 12

crédito, además de limitar, valorar, aunar e intercambiar los riesgos resultantes de esas
actividades.

Por su parte, el Fintech también aporta propuestas de valor al mercado no muy diferentes
a las que el sistema financiero tradicional ofrece. Según el (Financial Stability Board
(FSB), 2017 A, p. 3), las funciones económicas que realiza el sistema financiero también
son realizadas por los Agentes Fintech y pueden ser ejemplificados de la siguiente
manera:

(i) Los préstamos pueden ser otorgados por los bancos mediante la captación de
dineros del público y su posterior colocación directa al mercado u otorgados a
través de plataformas de crédito en las que los deudores pueden acceder a un
número plural de acreedores o inclusive, acceder a préstamos en cooperación
con bancos14.
(ii) Igualmente, el segmento de pagos puede ejecutarse en moneda física, dinero
electrónico o en plataformas de pago móviles y basadas en la web, sin que los
mismos sean operados a través de una red bancaria.
(iii) La asesoría en materia de inversión ha sido una actividad predominante
conducida por sociedades comisionistas de bolsa, hoy en día existen opciones
de asesoría mediante la aplicación de inteligencia artificial y machine learning15.
(iv) También, la compensación y liquidación de transacciones de valores y divisas
puede ejecutarse a través de Blockchain.

Es por esto que entidades como (Fundación de Estudios Financieros, 2017, p. 8) (Global
Partnership for Financial Inclusion (GPFI), 2014, p. 2) y el (European Banking Authority
(EBA), 2018, p. 12) afirman que, si bien la aparición del Fintech no es más que la última
oleada de innovación que afecta a la industria financiera, a diferencia de otras fases de

14 Veáse (Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), 2016).

15 El aprendizaje automático (del inglés, machine learning) es un conjunto de actividades computacionales con
la habilidad de aprender a través de algoritmos de análisis de datos auto-optimizados. Véase (Asociación de
Supervisores Bancarios de las Américas (ASBA), 2017, p. 9).
 13

innovación que el sector ha experimentado en el pasado, estas innovaciones presentan

las siguientes ventajas: (i) realizan gestiones más rápidas y automatizadas que mejoran
la eficiencia; (ii) proveen diversas fuentes de financiación e inversión a precios
competitivos; (iii) ofrecen más flexibilidad y mejores soluciones que satisfacen las
necesidades de sus participantes; (iv) proporcionan una interconexión de mercados,
sinergias entre economías y una mayor competencia, y (v) facilitan la inclusión financiera
de poblaciones excluidas y subatendidas del sistema financiero.

No obstante, esta revisión también ha permitido abrir el debate al considerar que el

Fintech también introduce riesgos que no se encuentran regulados ni supervisados, entre
los cuales vale la pena destacar las señaladas por (Consultative Group to Assist the Poor
(CGAP), 2018, p. 3) y el (Financial Stability Board (FSB), 2017 B, p. 3) a continuación:

Así, atendiendo a los efectos de los Agentes Fintech en el mercado financiero y su

progresiva importancia, se ha generado una mayor conciencia para los reguladores y
supervisores en el mundo de crear normas específicas para estos actores como medio
de protección para el sistema financiero y sus participantes. En el siguiente capítulo se
 14

abordará en detalle las tendencias mundiales y algunas experiencias internacionales

sobre el alcance y contenido de su regulación.

II. ANÁLISIS DEL MARCO TEÓRICO INTERNACIONAL SOBRE LA

REGLAMENTACIÓN DEL FINTECH EN EL MERCADO FINANCIERO.

Ante la reciente evolución digital que ha tenido el sistema financiero y la creciente

penetración que ha alcanzado la Industria Fintech en el mercado, el (Financial Stability
Board, 2018, p. 5), (Basel Committee on Banking Supervision (BCBS), 2018, p. 13) y
(European Banking Authority (EBA), 2018, p. 15) han sugerido la importancia del
monitoreo continuo de la evolución de este mercado, en particular con respecto a su
tamaño, su interconexión de sus actividades con el sistema financiero y la naturaleza de
sus riesgos, toda vez que el marco jurídico vigente no captura la operación de los
Agentes Fintech.

Lo anterior, hacer necesario evaluar cuidadosamente la efectividad de los actuales

enfoques de regulación y supervisión sobre estos riesgos e innovaciones emergentes.
Por ese motivo, cualquier intento por construir una regulación sobre esta materia debe
atender al elemento central de cualquier política regulatoria sobre el sector financiero,
que según autores como (Armour, y otros, 2016, p. 60) consiste en proveer un marco
normativo integral que permita al mercado financiero funcionar mejor bajo un parámetro
regulatorio que en su ausencia.

Bajo esta perspectiva, el diseño y estructuración normativa debe basarse en la corrección

de las fallas de mercado que se prevean y materialicen, particularmente, mediante la
definición de lineamientos que aseguren su correcto funcionamiento y su permanente
mejoramiento. Los tres objetivos que representan los grandes propósitos de la regulación
son: (i) la protección de los inversionistas y el consumidor financiero, (ii) garantizar que
los mercados sean justos, eficientes y transparentes y (iii) la reducción del riesgo
sistémico.
 15

Dicho lo anterior, la respuesta de los reguladores en el mundo no ha sido homogénea. A

lo largo de estos últimos años se ha ido respondiendo gradualmente al fenómeno Fintech
con mecanismos regulatorios que emergen según el entendimiento y el monitoreo del
desarrollo de los nuevos productos y servicios financieros para lograr una adecuada
comprensión de su alcance e implicaciones a la luz del marco regulatorio vigente16.

Así, comparando la legislación desarrollada en diferentes jurisdicciones y zonas

geográficas, se observa que una primera tendencia legislativa fue la constitución de
areneras (en inglés “Sandbox”), un modelo regulatorio diseñado para que, individuos o
compañías Fintech trabajen armónicamente con el regulador en un entorno de pruebas
cerrado para ensayar, desarrollar y utilizar los productos tecnológicos, al tiempo que se
monitorean los objetivos propios de supervisión y acoplamiento del marco regulatorio.
Las jurisdicciones más representativas que lideraron este esquema a inicios del 2016
fueron Emiratos Árabes (Abu Dhabi), Reino Unido, Singapur, Holanda, Malasia,
Australia, Canadá y Hong Kong17.

Sin embargo, esta estrategia regulatoria a juicio de (Clements, 2019, p. 8) resulta

inadecuada para la rapidez con la que se desarrolla la tecnología y no resuelve la
incertidumbre regulatoria pues la tecnología plantea riesgos sistémicos que no son
abordados en el análisis de estos proyectos. Adicionalmente, otros detractores de esta
figura como (Zetzsche, Buckley, Arner, & Barberis, 2017, p. 79) plantean que el rol
supervisor no es el de asesorar a los emprendimientos en su modelo de negocio y
también alegan un elemento de arbitrariedad en la selección de los proyectos que
participan en el Sandbox.

Como consecuencia de lo anterior, el modelo de Sandbox paulatinamente se vio

reforzado por la concesión de autorizaciones o licencias especiales a los Agentes Fintech

16 Veáse (Chapman and Cutler LLP, 2018).

17 BBVA. (junio 7 del 2018). ¿Qué países están liderando la regulación 'Fintech'?. Recuperado de
[Link]
 16

para la ejecución de sus actividades con el fin de capturarlas dentro del marco regulatorio
existente. Dicha decisión incluye a los Agentes Fintech como nuevos sujetos especiales
de supervisión, sujetos a autorización y otorgamiento de un permiso estatal previo de
operación y al cumplimiento de regulaciones referentes a medidas de capital, liquidez y
gestión de riesgos similares a las entidades financieras que serán determinadas según
el perfil de los solicitantes.

Esta estrategia regulatoria fue acogida en legislaciones como la Unión Europea18,

Estados Unidos19, Alemania20, Suiza21, Turquía22 y China23, donde se implementó un
sistema de licencias para las entidades Fintech que desarrollan actividades en ciertos
nichos relevantes como pagos, dinero electrónico, depósitos o préstamos. En la misma
línea, en la Ley de Tecnología Financiera en México se incluyeron disposiciones relativas
al otorgamiento licencias temporales para empresas no bancarias de pagos, dinero
electrónico, monedas virtuales o préstamos24.

Las principales justificaciones para la creación de esta solución señaladas por

reguladores como (Office of the Comptroller of the Currency (OCC), 2016, p. 2) y autores
como (Clozel, 2017, p. 1) son cuatro: (i) la creación de un marco regulatorio para los
Agentes Fintech que permita garantizar que operen de manera segura y sólida para que
puedan atender de manera efectiva las necesidades de los clientes, negocios y
comunidades; (ii) una supervisión uniforme a los bancos nacionales y los Agentes

18 Véase para Europa, el derecho a conceder licencias restringidas en virtud del artículo 8 (4) de la Directiva
2011/61/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 8 de junio de 2011, relativa a los gestores de fondos de
inversión alternativos y por la que se modifican las Directivas 2003/41/CE y 2009/65/CE y los Reglamentos (CE)
no 1060/2009 y (UE) no 1095/2010.
19 Véase para Estados Unidos, (Office of the Comptroller of the Currency (OCC), 2018 A) donde el 31 de julio

de 2018, la OCC aprobó y publicó el suplemento a su manual de licencias mediante el cual incluyó a las
compañías Fintech como nuevo sujeto especial de supervisión.
20 Ley bancaria alemana (Kreditwesengesetz).
21 Artículo 1b de la Ley Federal de Bancos.
22 Ley de Bancos No. 5411 de 19 de octubre de 2005.
23 El Gobierno chino introdujo en 2015 la denominada «Estrategia Internet+», con la que pretende promover un

uso incremental en las industrias convencionales tanto de Internet como de las tecnologías relacionadas. En
línea con estos objetivos, se incluyó la creación de licencias especiales para las Fintech. Véase Gorgón. S. (30
de octubre de 2018). El crecimiento de la industria Fintech en china: un caso singular, recuperado de
[Link]
24 Véase para México. Ley de Instituciones tecnológicas financieras, recuperado de [Link]
 17

Fintech para fomentar la aplicación coherente de la ley y sus regulaciones en todo el país
y garantizar que los consumidores reciban un trato justo; (iii) proporcionar un camino para
que los Agentes Fintech se conviertan en bancos nacionales, lo cual puede fortalecer el
sistema bancario; y por último (iv) garantizar que estas compañías operen de manera
sólida y segura, así como alentarlas a explorar nuevas formas de promover la inclusión
financiera e innovar de manera responsable.

Dentro de los aspectos formales, las licencias especiales para los Agentes Fintech se
ocupan en determinar su nacimiento a la vida jurídica, su reconocimiento por parte del
Estado y la habilitación para desarrollar su actividad en el mercado financiero. Para
ilustrar este modelo, jurisdicciones como Estados Unidos y Alemania han dispuesto
requisitos, exigencias y autorizaciones que en palabras del (U.S. Department of the
Treasury, 2018, p. 81) y el (Office of the Comptroller of the Currency (OCC), 2018 B, p.
2) son elementos que aseguran la integridad del sistema financiero al capturar los riesgos
de su operación sin que constituyan un obstáculo para la innovación.

En el mismo sentido aboga (Zetzsche, Buckley, Arner, & Barberis, 2017, p. 47) al
establecer que las licencias no solo permitirán que los reguladores mantengan acceso a
altos niveles de información y que permanezcan conectados a un mercado innovador
que cambia rápidamente, permitiendo ajustar los enfoques de regulación y políticas en
función de su evolución, sino también facilitará que estos agentes operen en diversas
jurisdicciones, lo cual supone una ventaja competitiva para su operación y un beneficio
para la economía global.

De esta manera, los aspectos más relevantes de esta licencia se fundamentan en los
siguientes aspectos:
 18

Sin embargo, aunque pueden existir razones a favor de esta medida regulatoria, no
pueden dejar de mencionarse algunas en contra. Argumentos sostenidos por
(International Organization of Securities Commissions (IOSCO), 2016, p. 26) y (Long,
Steiner, & Springer, 2018, p. 1) señalan que un nivel óptimo de especificidad regulatoria
no necesariamente trae consigo el fortalecimiento de la Industria Fintech. A juicio de
(Zetzsche, Buckley, Arner, & Barberis, 2017, p. 29) a medida que aumenta la cantidad y
la variedad de actores que solicitan las licencias, aumenta la presión sobre la capacidad
del regulador de evaluar y procesar estas solicitudes caso a caso, lo cual genera altos
costos y riesgos que podrían distorsionar la competencia y llevar a una producción de
servicios financieros deficientes. También, apuntan que las licencias deban ser una
 19

herramienta temporal ya que no proporcionan seguridad jurídica al largo plazo para el

desarrollo empresarial.

Lo anterior muestra las dificultades de adoptar una normativa común sobre la materia,
ya que, si bien las propuestas regulatorias examinadas tienen el potencial de superar las
fallas del mercado, también pueden desembocar en resultados menos eficientes. Sin
embargo, le corresponde al regulador identificar el régimen más compatible con su
ordenamiento jurídico para dar cumplimiento a los objetivos legales y principios
regulatorios que debe salvaguardar.

Sobre este debate, el ordenamiento colombiano aún no se manifestado pero dada la

trascendencia actual del mercado Fintech ha optado por armonizarse con las tendencias
globales y acoger una regulación que atienda a las exigencias del mercado. Por ello,
conviene realizar un diagnóstico sobre el estado del arte regulatorio del Fintech en
Colombia y abordar de manera crítica la necesidad de optar por una armonización
legislativa en el país en este tema.

III. REVISIÓN DE LA EXPERIENCIA FINTECH EN COLOMBIA Y SU

REGULACIÓN
1. Fintech en Colombia

Considerando el contexto económico local, el (Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

2017, p. 109) afirma que Colombia se ubica como el tercer país más importante de
América Latina, solo superado por Brasil y México, con un flujo de capital de
aproximadamente USD $ 10 millones anuales para inversión en tecnología financiera, y
un crecimiento bruto exponencial del 45% en el último año y medio. Esto incluye
inversiones en distintos modelos de negocios, aplicaciones y productos innovadores,
principalmente relacionados con segmentos como sistemas de pagos y remesas,
préstamos, gestión de finanzas y tecnologías soporte para instituciones financieras.
 20

Esta tendencia ha demostrado el impacto positivo de la Industria Fintech en los servicios

financieros y la economía en general. En consecuencia, el Gobierno Nacional y la
Superintendencia Financiera de Colombia (“SFC”) han reconocido la necesidad de
abordar las características cambiantes del ecosistema financiero para propender por su
estabilidad y promover su crecimiento a través de la inclusión financiera mediante una
innovación responsable y, aunque en el caso colombiano, la tendencia regulatoria de
este fenómeno no se ha consolidado, se han logrado algunos avances regulatorios en la
materia.

Una revisión inicial del marco regulatorio indica que, mediante la promulgación de la Ley
1735 de 2014, que facilitó la creación de sociedades especializadas en depósitos y
pagos electrónicos (SEDPEs), se promovió un entorno más sólido de servicios
transaccionales como pagos, transferencias, giros y recaudos buscando llegar a sectores
no bancarizados. Igualmente, la emisión del Decreto 661 de 2018, estimuló el uso de
herramientas tecnológicas en el mercado de valores para el suministro de adecuadas
recomendaciones profesionales y/o asesorías en esta materia.

Al mismo tiempo, como un intento de fomentar la innovación, la competencia y el

crecimiento de la productividad en la industria financiera, en 2018, a través de la
promulgación del Decreto 1357, la actividad de financiación colaborativa (Crowdfunding)
fue regulada y a su vez, el Decreto 2443 autorizó que los establecimientos de crédito, las
sociedades de servicios financieros y las sociedades de capitalización pudieran realizar
inversiones en las sociedades de innovación y tecnología financiera conexas al
desarrollo de su objeto social, lo que permitió que operaran como socios conjuntos o a
través de otras estructuras colaborativas como joint ventures.

Además, a través de la reciente publicación de Ley 1955 de 2019 que contiene el Plan
Nacional de Desarrollo para 2018 - 2022, el Gobierno anunció mejoras clave en el marco
legal vigente con el fin de fomentar la implementación de nuevas economías e
 21

innovaciones en la industria de servicios financieros y en especial, la creación de

licencias especiales para estas entidades.

En la misma línea, recientemente la SFC ha expedido una serie de instrucciones

generales aplicables a las entidades vigiladas relativas al uso de computación en la
nube25 y los requerimientos mínimos para la gestión de la seguridad de la información y
la ciberseguridad26. También, ha puesto en marcha el programa InnovaSFC, un Sandbox
regulatorio para probar y comprender las nuevas tecnologías e innovaciones con el fin
de evaluar adecuadamente los riesgos y oportunidades asociados con el Fintech y el
sector financiero.

Igualmente, en Colombia se ha venido consolidando un gremio representativo de esta

industria conocido como “Colombia Fintech”, una asociación que integra a más de 100
empresas asociadas y afiliadas de tecnología e innovación financiera y 16 entidades del
sector financiero, que ha generado espacios coordinados y colaborativos con el Gobierno
Nacional y la SFC para fomentar un ambiente propicio en el país para el desarrollo de la
libre competencia y la innovación en el sector27.

Así pues, una revisión inicial de la situación parecería indicar que Colombia
paulatinamente ha venido logrando avances importantes en temas de regulación
Fintech. No obstante, el desarrollo actual de los Agentes Fintech y la incorporación de
nuevas tecnologías se enfrenta a la ausencia de un marco regulatorio compresible que
aborde de forma específica la interacción de estos agentes con el sistema financiero. En
el mismo sentido aboga (Asobancaria, 2016, p. 5) al señalar que los Agentes Fintech se
enfrentan a vacíos normativos que pueden convertirse en una barrera eminente para la
implementación de estas nuevas soluciones tecnológicas y solo en la medida en que

25 Superintendencia Financiera de Colombia. Circular básica Jurídica. Circular Externa 024 de 2014, Parte I,
Título I, Capítulo VI.
26 Superintendencia Financiera de Colombia. Circular básica Jurídica. Circular Externa 024 de 2014, Parte I,

Título IV, Capítulo V.

27 Rincón Cárdenas, E. (29 de abril del 2019). Colombia necesita una Política Pública en Fintech. La

República, recuperado de [Link]

 22

estas innovaciones empiecen a ser reguladas, se incrementará la confianza de los

consumidores y la seguridad en el mercado.

De ahí se plantea la conveniencia de preguntarnos por la facultad de intervención,

regulación y supervisión sobre la Industria Fintech, no solo por su evidente interconexión
con el sistema financiero y la generación de riesgos que no han sido evidenciados, sino
especialmente por cuestionar si estos modelos efectivamente desarrollan actividades de
captación o el ejercicio irregular de la actividad financiera28.

Frente a este panorama, conviene revisar el marco regulatorio de la actividad financiera,

en la cual se recogen los fundamentos constitucionales, las nociones básicas del servicio
financiero y las consecuencias jurídicas de realizarlas sin contar con autorización estatal.

2. Aspectos generales: regulación, supervisión y protección de la actividad

financiera.

El artículo 335 de la Constitución Política establece que las actividades financieras,

bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público son de interés nacional y solo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado.

La anterior disposición significa que, el ejercicio de la actividad financiera no puede ser

ejercida con plena libertad e iniciativa privada pues está sujeta a la previa autorización
del Estado y debe ser otorgada conforme a la ley, al contrario de lo que ocurre con otras
actividades. (Acosta Chacón, Bernate Ochoa, Blanco Serrano, Calderón Villegas, &
Canosa Suárez, 2006, p. 80) justifican dicha autorización en razón del alto riesgo social
que implica esta actividad, la necesidad de prestación en condiciones de seriedad,
liquidez y eficiencia, capaz de generar la confianza pública nacional e internacional.

28 Se presenta una actividad financiera cuando una entidad ofrece al público la prestación de servicios
financieros sin contar con autorización estatal.
 23

En la misma línea, la Corte Constitucional, en cuanto se refiere al control estatal de la

actividad financiera, señaló que:

“La actividad relacionada con la captación y manejo de ahorro es de interés

público (CP art.355) y está sometida a un especial control del estado, no solo por
cuanto se trata de entidades que trabajan con dineros que no son propios sino del
público, sino además por la importancia estratégica de ese sector para la suerte
global de la economía. Por ello, en este ámbito, la libertad económica se
encuentra más limitada que en otros campos, no solo porque esas actividades,
para ser ejercidas, requieren de previa autorización estatal (CP art. 335) sino
además porque la propia Carta señala que el gobierno debe reglamentar,
inspeccionar y controlar ese sector (CP. arts, 150.19 y 189-24).” (Corte
Constitucional, 2000, p. 28)

Es por ello que, (Acosta Chacón, Bernate Ochoa, Blanco Serrano, Calderón Villegas, &
Canosa Suárez, 2006, p. 76) señalan que el Gobierno nacional, en nombre del Estado
y conforme a la ley, autoriza a instituciones profesionales para que se encarguen de
realizar actividades financieras, consistentes en la captación de recursos del público o
provenientes del ahorro de terceros, de manera masiva, habitual y con carácter
profesional, mediante operaciones pasivas de crédito, con el objeto de colocarlos
mediante operaciones activas de crédito a través de las cuales se realiza su manejo,
aprovechamiento e inversión.

Para el efecto, la legislación colombiana ha dispuesto diferentes requisitos, exigencias y

autorizaciones con el fin de garantizar al público la idoneidad y seguridad que deben
ofrecer las entidades financieras para asegurar un adecuado desarrollo del sistema
financiero. Sobre el particular, el Capítulo I de la Parte Tercera del Decreto 663 de 1993
establece los requisitos y procedimientos que deben ser cumplidos, entre estos criterios
se destacan: la existencia de un patrimonio adecuado para prevenir perdidas de activos
(artículo 108), disposiciones sobre margen de solvencia y patrimonio técnico, régimen de
 24

inversiones autorizadas (artículo 119), idoneidad de los administradores (artículo 72 y

siguientes) y por último, obligaciones de reporte periódicas a la SFC (artículo 97).

Ahora bien, en lo que respecta la supervisión y protección de la actividad financiera, la

legislación colombiana ha previsto como objetivos del supervisor verificar el cumplimiento
del conjunto de reglas organizacionales, económicas y prudenciales que se disponen en
relación con las instituciones financieras, así como también el de evitar que personas no
autorizadas, ejerzan actividades exclusivas de sus vigiladas, entre ellas, la captación de
recursos del público, la intermediación (financiera y del mercado de valores) y la actividad
aseguradora.

De lo anterior se sigue que, por tratarse de una actividad que se relaciona con el ahorro
privado y en la que debe garantizarse la confianza en el sistema financiero, bursátil y
asegurador, la actividad financiera debe ser ejercida únicamente por entidades
financieras especializadas en nichos específicos de mercado, que cuenten con la
habilitación del estado para desarrollarlas. Las personas que incumplan tal mandato
podrán ser intervenidas conforme a la regulación prevista en la ley.

Sobre este punto, vale la pena agregar que la actividad de captación masiva y habitual
de recursos del público comprende la captación de recursos del público (recepción de
dineros) y la colocación de los mismos a terceros (otorgamiento de terceros), actividad
que por su naturaleza requiere de autorización previa y vigilancia permanente por parte
del Estado, tal y como se mencionó anteriormente.

Así, según el artículo 1 del Decreto 1981 de 1988, una persona natural o jurídica “capta
recursos del público de manera masiva y habitual” en cualquiera de los siguientes
eventos:
 25

(i) Cuando su “pasivo con el público”29 esté compuesto por (a) obligaciones con más
de 20 personas; o (b) por más de 50 obligaciones, independientemente de que
dichas obligaciones hayan sido contraídas directamente o a través de un tercero
(“Premisa No. 1”); o

(ii) Cuando dicha persona haya (a) suscrito más de 20 contratos de mandato con
terceros, de manera conjunta o separada, por un periodo de tres meses
consecutivos con el objeto de administrar los dineros de dichos terceros bajo la
modalidad de libre administración o para invertirlos en títulos o valores según las
instrucciones de los mismos; o (b) haya vendido títulos de crédito o de inversión
con la obligación para el comprador de transferirle la propiedad de títulos de la
misma especie, a la vista o en un plazo convenido, y contra reembolso de un
precio (“Premisa No. 2”).

El mismo artículo establece que únicamente habrá captación masiva y habitual de

recursos del público cuando, además de cumplirse la Premisa No. 1 o la Premisa No. 2,
se cumplan también las siguientes condiciones (las “Condiciones Objetivas”): (i) que el
monto total del dinero recibido bajo la Premisa No. 1 o la Premisa No. 2 sobrepase el
50% del patrimonio líquido de la persona bajo análisis; o (b) que las operaciones de
recaudo de dinero se hayan producido como resultado de ofertas públicas o privadas a
personas innominadas, o cuando se haya utilizado cualquier otro sistema con efectos
idénticos o similares.

En conclusión y según los términos, una persona natural o jurídica capta recursos del
público de manera ilegal cuando (i) capta masivamente ya que está inmerso en los
supuestos de la Premisa No. 1 o la Premisa No. 2; (ii) se cumplen las condiciones de

29Por pasivo para con el público se entiende el monto de las obligaciones contraídas por haber recibido dinero
a título de mutuo o a cualquiera otro en que no se prevea como contraprestación el suministro de bienes o
servicios.
 26

patrimonio líquido o difusión masiva; y (iii) no cuenta con la autorización previa del
Estado.

En cualquier caso, cabe resaltar que la SFC ha señalado que una entidad no autorizada
puede efectuar operaciones de crédito sin el permiso de esta autoridad, siempre y
cuando lo hagan disponiendo de recursos propios y no de recursos captados del público,
o en su defecto, cuando se ejerza la actividad sin exceder los supuestos de la Premisa
No. 1 o la Premisa No. 2 y las Condiciones Objetivas antes descritas30.

Así las cosas, las personas naturales o jurídicas que “capten recursos del público de
manera masiva y habitual” según los términos descritos, podrán ser investigadas e
intervenidas por las autoridades administrativas y judiciales, y estarán expuestas a las
sanciones administrativas y/o penales descritas a continuación:

(a) Acciones llevadas a cabo por la Superintendencia de Sociedades.

Según el Decreto 4334 de 2008, la Superintendencia de Sociedades
(“Supersociedades”) es la entidad encargada de intervenir los negocios, operaciones o
patrimonios de las personas que capten ilegalmente recursos del público sin la
autorización previa del Estado. Bajo esa línea, dicha entidad está facultada para tomar,
todas las acciones necesarias para tomar posesión de los bienes, haberes y negocios
de las personas que capten recursos del público ilegalmente con el fin de restablecer y
preservar el interés y el patrimonio del público afectado31.

El procedimiento administrativo que la Supersociedades puede llevar a cabo de

oficio o por previa solicitud de la SFC se denomina “procedimiento de intervención”.
Bajo dicho procedimiento, la Supersociedades tiene la facultad de ordenar las
siguientes medidas32:

30 SFC. Concepto 2008033390-001 (4 de junio de 2008).

31 Ver artículo 1 del Decreto 4334 de 2008.
32
Ver artículos 4 y siguientes del Decreto 4334 de 2008.
 27

(i) La toma de posesión para devolver, de manera ordenada, las sumas

de dinero aprehendidas o recuperadas;
(ii) La devolución de bienes de terceros, no vinculados a la actividad no
autorizada;
(iii) Autorizar los planes de desmonte que las personas que han captado
de manera ilegal recursos del público han voluntariamente aceptado
implementar con el fin de devolver los recursos recibidos;
(iv) Ordenar la suspensión inmediata de las actividades e imponer multas
sucesivas hasta de 2000 SMLMV; y
(v) Ordenar la disolución y liquidación judicial de la persona natural o
jurídica, o de cualquier contrato o forma de asociación que no genere
personería jurídica.

(b) Acciones llevadas a cabo por la Superintendencia Financiera.

La SFC deberá remitir y notificar a la Supersociedades cualquier hecho o información del
que tenga conocimiento en relación con la captación masiva y habitual de recursos del
público para que la Supersociedades adelante la investigación y el procedimiento
correspondiente.

(c) Delito de captación masiva y habitual de recursos del público.

Según el artículo 316 del Código Penal colombiano (Ley 599 de 200), el cual fue
modificado por la Ley 1357 de 2009, todo aquel que “desarrolle, promueva, patrocine,
induzca, financie, colabore, o realice cualquier otro acto” para captar masiva y
habitualmente dinero del público sin contar con autorización del Estado colombiano
incurrirá en prisión de 120 a 240 meses y multa de hasta 50.000 SMMLV.
Adicionalmente, según el artículo 316A del Código Penal, la persona que habiendo
captado recursos del público de manera ilegal no reintegre los montos recibidos incurrirá
en prisión de 96 a 180 meses y multas de 133.33 a 15.000 SMLMV.
 28

3. Una aproximación de las operaciones de los Agentes Fintech a la luz de las

actividades exclusivas de las entidades financieras.

Tradicionalmente, se ha entendido que las actividades cubiertas bajo el concepto de

servicios financieros comprenden las operaciones típicas de banca, seguros y valores.
Si bien es cierto que estas operaciones representan las instituciones que, con
fundamento al proceso de intermediación financiera, se ocupan profesionalmente del
financiamiento de la economía a partir de la captación, manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos provenientes del público y/o del ofrecimiento de servicios
financieros al público, el alcance de las operaciones que están habilitadas a ofrecer se
basan en un catálogo tipificado de actividades autorizadas que se encuentra en el EOSF
y otras disposiciones.

Lo anterior, dado que los actos y operaciones de las entidades vigiladas por la SFC solo
pueden realizar aquellas operaciones que expresamente les han sido autorizadas o
permitidas por el legislador, por lo que no es dable abstraer una definición de
“servicio financiero” a través de esta lectura.

Es por ello que, atendiendo al criterio de interpretación sistemática de las normas legales
y constitucionales aplicables a la materia, es posible distinguir dos normas que permiten
aproximarse a la noción de servicio financiero. La primera referencia normativa es el
literal e), artículo 2 de la Ley 1328 del 2009 (Estatuto del Consumidor Financiero), la cual
ampliamente define productos y servicios financieros así:
“Se entiende por productos las operaciones legalmente autorizadas que se
instrumentan en un contrato celebrado con el cliente o que tienen origen en la ley.
Se entiende por servicios aquellas actividades conexas al desarrollo de las
correspondientes operaciones y que se suministran a los consumidores
financieros”.
 29

La segunda referencia normativa es el Anexo sobre Servicios Financieros del Acuerdo

General sobre el Comercio de Servicios de la Organización Mundial de Comercio,
ratificado por Colombia a través de la Ley 170 de 1994, el cual define servicio financiero
como todo servicio de carácter financiero ofrecido por un proveedor de servicios
financieros33 de un Estado miembro.

Es importante aclarar que, si bien la interpretación y aplicación de la citada definición

es tautológica, una aproximación indirecta al catálogo de servicios financieros que
lista la norma en mención permite identificar las actividades que comprenden como
servicios financieros, dentro de las cuales vale la pena destacar: (i) aceptación de
depósitos y otros fondos reembolsables del público; (ii) administración de fondos en
efectivo; (iii) préstamos de todo tipo, con inclusión de créditos personales, créditos
hipotecarios; (iv) servicios de pago y transferencia monetaria, con inclusión de tarjetas
de crédito, de pago y similares, cheques de viajeros y giros; (v) administración de activos;
(vi) servicios de pago y compensación respecto de activos financieros; (vii) suministro y
transferencia de información financiera, y procesamiento de datos financieros y soporte
lógico y (viii) servicios de asesoramiento e intermediación y otros servicios financieros
auxiliares, con inclusión de informes y análisis de crédito, estudios y asesoramiento sobre
inversiones y carteras de valores, y asesoramiento sobre adquisiciones y sobre
reestructuración y estrategia de las empresas.

Al tenor de lo expuesto, se observa entonces que la noción de servicio financiero

concebida en el ordenamiento jurídico colombiano no ha sido limitada a actos y
actividades exclusivos de instituciones financieras, por el contrario, el regulador opta por
un concepto más amplio que involucra el ofrecimiento de servicios y productos
financieros por agentes bancarios y no bancarios, sin desconocer las autorizaciones y
restricciones que regulen la materia.

33 El Anexo sobre Servicios Financieros de la Ley 170 de 1994 establece que por proveedor de servicios
financieros se entiende toda persona física o jurídica de un Estado miembro que desee suministrar o que
suministre servicios financieros, pero la expresión “proveedor de servicios financieros” no comprende las
entidades públicas.
 30

Así, a la luz de esta interpretación es posible identificar que varios de los servicios
financieros antes enunciados, en la actualidad, son ejecutados y ofrecidos por Agentes
Fintech, lo que permitiría inferir que sus actividades califican dentro de las enunciadas
por Ley 170 de 1994 como servicios financieros, y por lo mismo, bajo el artículo 335 de
la Constitución Política, podrían ser consideradas como una actividad de interés público
que sólo puede ser ejercida mediante autorización y supervisión del Estado, dado que
en la actualidad estas actividades son reservadas a las entidades financieras y no
existiría la posibilidad para que entidades no bancarias de realizar estas operaciones.

Aunque pueden existir argumentos a favor de esta interpretación, emprendimientos

Fintech en el mundo como Lending Club34, SoFi35, Funding Circle36, entre otros, se
oponen. A su juicio, la intervención de los Agentes Fintech en el mercado financiero es a
través de la prestación servicios complementarios y conexos con la actividad financiera
y en ningún caso, mediante la realización directa de actividades de captación de dinero
del público o mediante el ejercicio de actividades de intermediación.

No obstante, olvidan los críticos que si bien existen Agentes Fintech que operan
mediante el Modelo Bancario y el Modelo Liderado por Bancos, a través de los cuales
eliminan el riesgo de intermediación teniendo en cuenta que su actividad se encuentra
regulada indirectamente a través de los lineamientos establecidos por la SFC a las
vigiladas con las que contratan, se evidencia una dificultad sobre aquellas que operan a
través del Modelo Liderado por Entidades no Bancarias, quienes al tenor de la citada ley
desarrollan actividades exclusivas de las entidades financieras.

Adicionalmente, aun cuando los argumentos antes descritos no se consideren

suficientes para demostrar el punto de discusión, a continuación se ilustrarán tres

34 Véase el comunicado del 17 de enero de 2017 de Lending Club por parte de Richard H. Neiman, recuperado
de [Link]
35 Skinner. C (1 de mayo de 2017). America’s troubled regulatory regime laid bare by the OCC, recuperado de

[Link]
36 Ibíd.
 31

modelos de negocio de la Industria Fintech que se estiman necesarios revisar a la luz de

la normativa local, máxime cuando existen características particulares que denotan el
desarrollo de actividades de captación masiva habitual o en su defecto, el ejercicio
irregular de la actividad financiera.

3.1 Pasarelas de pago

Las pasarelas de pago se entienden como sistemas de pago electrónico que permiten la
realización de pagos y transferencias entre tiendas electrónicas y establecimientos de
crédito de forma rápida y segura. Así, las pasarelas de pago se encargan de cifrar la
información confidencial que se requiere para ejecutar transacciones bancarias por las
redes electrónicas.

Se ha entendido que inicialmente las pasarelas de pago no reciben recursos de sus

usuarios, sino que únicamente canalizan el pago de obligaciones de los usuarios entre
las entidades financieras y las entidades comerciales vendedoras. Sin embargo, según
la información proporcionada por la (Cámara Colombiana de Comercio Electrónico,
2018) es posible diferenciar entre dos modelos de pasarelas de pago, las pasarelas de
pago “gateway” y las pasarelas de pago “agregadoras”.

Bajo el primer modelo, el proveedor de servicio de pago en línea gestiona la operación

de comercio y transferencia de la información para que el dinero llegue a las cuentas
bancarias de los establecimientos de comercio que venden el producto o servicio.

En el modelo agregador, el dinero llega a las cuentas bancarias del proveedor de servicio
de pago en línea y este, posteriormente, transfiere los recursos a las cuentas bancarias
del establecimiento de comercio.

Es conveniente resaltar las pasarelas de pago no se encuentran actualmente reguladas

en Colombia y tampoco existe un pronunciamiento oficial de la SFC sobre esta diferencia
 32

doctrinal y las implicaciones regulatorias de la administración de una plataforma con las

facultades del modelo agregador o gateway. Sin perjuicio de lo anterior, actualmente,
las pasarelas de pago no se encuentran vigiladas por la SFC. Tampoco puede
aplicárseles la reglamentación prevista para los sistemas de pago de bajo valor ni el de
cualquier otra entidad vigilada por la SFC.

De esta forma, se encuentra que no hay normatividad que en este momento regule
directamente este tipo de actividades, y en esa medida, se deben analizar los servicios
de las pasarelas frente a las actividades que son exclusivas de las entidades vigiladas.
Preliminarmente, podría advertirse un riesgo de captación en el modelo agregador pues
el administrador del sistema recauda los recursos del público y posteriormente, hace la
transferencia a los establecimientos de comercio correspondientes, distinto de lo que
sucede en el modelo Gateway, donde el dinero llega directamente a las cuentas del
establecimiento del comercio.

De acuerdo con lo expuesto y a manera de ilustración, los pagos realizados a través de

las pasarelas de pago del modelo agregador siguen el siguiente procedimiento:

Paso No. 1: El Cliente, actuando como titular de la tarjeta, ingresa a la plataforma

en línea y compra un bien o un servicio del Comercio. Al momento de la compra,
el Cliente utilizando su tarjeta débito o crédito37 realiza una orden de pago a la
Pasarela de Pagos en una fecha específica (T+0).

Paso No. 2: La Pasarela de Pagos procesa el pago y ordena al banco emisor

(Banco A) que transfiera los fondos de la cuenta bancaria del cliente (o tarjeta de
crédito) a la cuenta bancaria de la Pasarela de Pagos (Banco B).

37
De acuerdo con el artículo [Link].1 del Decreto 2555 de 2010, las tarjetas de débito y de crédito se entienden como
instrumentos de pago que actúan como “documentos o datos físicos” que permiten a una persona extinguir una
obligación dineraria o transferir fondos a través de un sistema de pago.
 33

Paso No. 3: Al final del día (T+0) o al comienzo del día siguiente (T+1), la Pasarela
de Pagos compensa y liquida las obligaciones del Comercio que surgen de las
instrucciones de pago de sus Clientes y la tarifa de contraprestación por sus
servicios.

Paso No. 4: Posteriormente, según la política de pagos acordada con el

Comercio (T+1 – T+30), la Pasarela de Pagos ordenará el pago por las
instrucciones de pago de los Clientes del Comercio a la cuenta bancaria de este
último (Banco C) con cargo de los recursos depositados en la cuenta de la
Pasarela de Pagos (Banco B).

Revisado el modelo de operación del modelo agregador, conviene precisar que, estas
pasarelas ofrecen un sistema de gestión de pagos electrónicos que permite a los
 34

comercios afiliados proveer, principalmente, a sus clientes el envío y recepción de

dineros con ocasión de compraventas online y participar directamente en la
compensación y liquidación de dichas órdenes. Estos servicios se estructuran a través
de contratos de mandato otorgados por los comercios afiliados, en donde las pasarelas
de pago reciben el encargo de efectuar o recibir un pago en relación con aquellas
transacciones que se efectúen en su nombre.

El recaudo de dinero por concepto de pago bajo la estructuración de contratos de

mandato, entendido como el contrato en virtud del cual una persona confía la gestión de
uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera,
según lo señalado por el artículo 2142 del Código Civil, si bien no se configura un pasivo
con el público (Premisa No. 1), por cuanto la relación jurídica de la pasarela de pagos es
con el Comercio, y desde el punto de vista contable, se configura una cuenta por pagar
(pasivo) a favor del comercio por parte de la pasarela (Paso No. 1 y 2), eventualmente
podría configurar la Premisa No. 2, al ejecutarse mandatos con amplias facultades de
administración de recursos de terceros y superar el numero permitido de estas
operaciones.

Alternativamente, también podría argumentarse que la que operación de mantener

fondos de terceros (comercios) por un largo periodo en la cuenta bancaria de la pasarela
podría indicar el ejercicio irregular de la actividad financiera por parte de las pasarelas al
configurar un contrato de depósito electrónico con los clientes, diferentes de las cuentas
corrientes y de ahorros, que únicamente pueden ser ofrecidos por establecimientos de
crédito y SEDPEs, entidades habilitadas para mantener depositados recursos de
terceros y realizar cualquier clase de giro financiero o transferencia, entre ellas el
pago de bienes y servicios, sin que para el efecto se requiera el retiro del dinero en
efectivo.
 35

Así de lo dispuesto, se desprende que este modelo podría presentar riesgos de

captación e intermediación en el curso de su operación, así como actividades propias de
entidades financieras vigiladas por la SFC, y por lo mismo, pone en evidencia la falta de
articulación de los Actores Fintech frente a la normativa actual, lo cual demanda un
estatuto que regule ampliamente su operación para su transformación y expansión.

Ello cobra aún más relevancia cuando se analizan las cifras estimadas por la (Cámara
Colombiana de Comercio Electrónico, 2018) donde figura que del total de transacciones
digitales realizadas en el año 2017, $7.1 billones de pesos colombianos corresponden al
comercio electrónico y $17.3 billones de pesos colombianos son por operaciones de
recaudo, una cifra cercana al 1.5% del PIB nacional. Así mismo, al cierre de 2018 este
tipo de plataformas llegaron a ser 97 en el país, lo cual representó un crecimiento del
53.9% desde la cifra anterior que manejaba la entidad de cerca de 63 pasarelas de pago
que ha permitido aumentar los niveles de transaccionalidad del país38.

3.2 Monederos electrónicos o tarjetas prepago

La emisión de tarjetas prepago o monederos virtuales hacen referencia a servicios

consistentes en permitir que los clientes o adquirientes puedan pagar, en forma previa a
su utilización, un bien o servicio que será adquirido o utilizado en el futuro.

Sobre este modelo en particular, la SFC señaló que debido al auge de la sistematización
se han desarrollado programas tecnológicos tendientes a cubrir las nuevas necesidades
de pago de bienes y servicios, de tal manera que el dinero efectivo ha venido siendo
reemplazado por otros mecanismos como el dinero plástico, que incluyen las tarjetas
crédito y débito, o el dinero electrónico que comprende las tarjetas inteligentes, dentro de
las cuales se encuentran las tarjetas prepagadas o los monederos electrónicos39.

38 Venegas Loaiza, A. (16 de febrero del 2019). El número de pasarelas de pago en línea en Colombia ha
crecido 53,9%. La República, recuperado de [Link]
39 SFC. Concepto 2005061072-1 (14 de febrero de 2006).
 36

Frente a los monederos electrónicos o tarjetas prepago es pertinente señalar que en

Colombia no existe una regulación al respecto ni una prohibición para su emisión. En
consecuencia, la emisión de tarjetas prepago constituye una actividad comercial válida
que no está sujeta a la supervisión de la SFC, siempre que, como consecuencia de la
emisión de tales tarjetas, el emisor, con cargo a recursos de su propio patrimonio, no
realice ningún tipo de intermediación financiera ni actividad que implique la captación
masiva y habitual de recursos del público40.

Por lo tanto, la SFC se ha pronunciado sobre la viabilidad de este instrumento digital,

señalando el cumplimiento de los siguientes aspectos:

(i) Las tarjetas o monederos electrónicos solo pueden ser emitidas con la finalidad
de adquirir o comprar bienes o servicios, que es el único propósito con el que ellas
cuentan41. La emisión de las tarjetas prepago debe siempre comportar la
adquisición real bienes o servicios, de lo contrario, quien las emite podría estar
incurso en captación de dinero del público.
(ii) La persona que emite las tarjetas o monederos electrónicos debe ser la misma
que ofrece el bien o servicio respectivo por el recibo de estos recursos42.
(iii) El recaudo de los recursos debe corresponder a la persona natural o jurídica que
comercializa los distintos bienes o servicios y no por un tercero ya que este último
evento implicaría la administración de recursos de terceros de manera masiva,
actividad que sólo puede ser desarrollada por entidades vigiladas por la SFC y
que expresamente estén autorizadas para tales efectos por las normas que
regulan sus actividades43.

40 Ibid.
41 SFC. Concepto 2012021788-002 (27 de marzo de 2012).
42 Ibid.
43 SFC. Concepto 2008081133 (9 de febrero del 2009).
 37

(iv) Los monederos electrónicos y/o las tarjetas prepago se utilizan para pagos de
bajo valor, por lo que el cliente puede tener un instrumento de pago que le permita
realizar compras diarias de forma rápida y sencilla sin llevar efectivo.44
(v) Los derechos que incorpore la tarjeta prepago o monedero electrónico, no pueden
contemplar por ningún efecto la restitución de dinero en forma total o parcial45.
Por tanto, las “tarjetas de valor acumulado” o tarjetas que comporten al mismo
tiempo el carácter de tarjetas débito o prepago no son legalmente viables.
(vi) Cualquier instrumento (llámese tarjeta prepago, tarjeta inteligente o teléfono
celular) que suponga mantener en depósito dineros y sirva como mecanismo para
la movilización de los mismos solo puede ser prestado por una institución vigilada.
(vii) Los monederos electrónicos no requieren para su utilización estar en un sistema
en línea con el emisor; basta que el establecimiento de comercio posea una
terminal en la cual se descarga el valor de la compra46.

Ahora bien, un punto esencial para el análisis que nos ocupa es que las Fintech, incluso
emprendimientos diferentes al sector financiero, utilizan aplicaciones móviles, páginas
web y plataformas digitales a través de las cuales actúan como intermediarios o
facilitadores en las operaciones comerciales, acercando a quienes demandan y ofrecen
un determinado producto o servicio, sin mandato de ninguna de ellas, a cambio una tarifa
por su gestión.

Para el efecto, estos emprendimientos han diseñado diversas estrategias comerciales

para facilitar las transacciones a través de sus plataformas, entre ellas el uso de tarjetas
prepago o monederos virtuales. Basta revisar los términos y condiciones de estos
productos para evidenciar que varios emprendimientos: (i) son emisores de tarjetas
prepago o monederos sin que ofrezcan el bien o servicio respectivo por el recibo de estos
recursos; (ii) realizan el recaudo pero no comercializan los bienes o servicios; (iii) no

44 SFC. Concepto 98014397-2 (17 de abril de 1998) y Concepto 2007054433-003 (23 de noviembre de 2007).
45 Ibid.
46 Ibid.
 38

tienen un monto máximo y no se utilizan para pagos de bajo valor; y por último, (iv)
implican la posibilidad de entrega o devolución de los saldos, esto es del dinero que
entregan los adquirientes al momento de adquirir la tarjeta respectiva y no sea utilizado,
sea devuelto y retirado en efectivo o consignado en una cuenta bancaria47.

Una revisión preliminar del modelo parecería indicar que la emisión de las mencionadas
tarjetas prepago por parte de los emprendimientos Fintech podría configurar
eventualmente una actividad de capitación masiva y habitual de recursos del público al
ejecutar la Premisa No. 1. Su ejercicio constituye un pasivo con el público por la
configuración de contratos de depósito de ahorro, donde se mantienen los dineros
entregados de manera anticipada y surge la obligación del depositario de conservarlo,
restituirlo y de disponer de estos bajo las instrucciones de pago realizadas por los
depositantes, las cuales ejecuta a través del suministro de una tarjeta debito (no prepago)
para su disposición y movilización, actividad que solo puede ser desarrollada por una
institución financiera.

Siguiendo esta misma línea de argumentación, también podría admitirse la configuración

de la Premisa No. 2 al suponer que existen mandatos de por medio a través de los cuales
los usuarios dan la orden a los emisores de las tarjetas de descontar el pago de los
bienes y servicios adquiridos con los recursos previamente acreditados, desarrollando
así funciones de intermediación financiera.

En contraste con lo anterior, los defensores de este modelo consideran que los fondos
recibidos por el pago de bienes y servicios del cliente no se reciben o administran por
una entidad no financiera, por el contrario, los recursos son custodiados y administrados
en cuentas bancarias, respaldadas por entidades financieras, mitigando así cualquier
riesgo de captación e intermediación.

47Véase los términos y condiciones de Allied Wallet , recuperado de [Link] los términos y
condiciones de E-toro, recuperado de [Link] también los términos y condiciones de Samsung
Pay, recuperado de [Link] y Amazon Pay, recuperado de [Link]
 39

Atendiendo a estos argumentos, puede argumentarse que aun con la vinculación de una
entidad financiera en el modelo de negocio de estos emprendimientos, tal y como
también ocurre en las pasarelas de pago, contablemente los recursos son registrados en
las cuentas patrimoniales de las Fintech al momento en el que el dinero es depositado
por los “tarjetahabientes”, cuando en realidad los fondos son propiedad de los terceros
prestadores del bien o servicio. Una situación similar ocurre con la disposición de los
recursos, pues únicamente es a través de la orden que efectúe su titular (Fintech) a la
entidad financiera los mismos podrán movilizarse.

3.3 Operaciones con monedas virtuales

Las criptomonedas o monedas virtuales (“MV”) se han convertido en una forma de pago
y financiamiento internacionalmente reconocida que tienen mayor capacidad, mejor
seguridad, liquidación y compensación que las estructuras financieras tradicionales con
el potencial de mejorar los pagos y las transferencias internacionales. (Kuo Chuen, Guo,
& Wang, 2019, p. 5)

Conceptualmente, Financial Action Task Force las define como unidades digitales
susceptibles de ser usadas como medio de pago en el intercambio de bienes y servicios,
como depósito de valor y como unidad de cuenta. Usualmente están denominadas en
su propia unidad de cuenta y son guardadas, negociadas y transferidas
electrónicamente. (Financial Action Task Force (FATF), 2015, p. 38)

Hoy por hoy, estos activos son reconocidos por tener la capacidad de satisfacer las
funciones de medio de pago, depósito de valor y fungir como unidad de cuenta. En
Colombia no ha sido prohibido el uso, compra y venta pero el Banco de la República ha
enfatizado que las MV no son reconocidas como moneda por el legislador ni por la
autoridad monetaria y carecen de poder liberatorio para la extinción de obligaciones48.

48 Banco de la República. Concepto Jurídico Q16-11774 (6 de diciembre del 2016).

 40

En la misma línea, la SFC mediante la expedición de las Cartas Circulares 29 de 2014,

78 de 2016 y 52 de 2017 reconoció estas particularidades y manifestó que las entidades
vigiladas no se encuentran autorizadas para custodiar, invertir, e intermediar en MV.

Si bien, la regulación de las MV como dinero está restringido, es importante reconocer

que dicho instrumento tiene el potencial de funcionar como un activo negociable y
fungible que ofrece una reserva de valor o representa un commodity, una utilidad o
contratos del mundo real. Como lo define la OECD, es un activo que funciona como
depósito de valor y sobre la cual los derechos de propiedad son protegidos de manera
individual o colectiva, y se espera un beneficio económico por sus tenedores de
poseerlas o usarlas por un período de tiempo49.

Es por ello que, el interés por este instrumento no ha parado de aumentar y lo demuestra
el hecho que las Fintech lo utilizan como una oportunidad de negocio por su potencial
uso como medio alternativo de pago o como instrumento de inversión que, por su
configuración jurídica y régimen de trasmisión, representan un derecho de contenido
patrimonial susceptible del ejercicio de derechos reales, derechos patrimoniales y de
negocios jurídicos.

En Colombia se han desarrollado tres tendencias respecto de la utilización de las MV, en

primer lugar, la emisión de tokens50 como parte de programas o sistemas de fidelización,
asimilados a los utility tokens51, que gozan de poder liberatorio ilimitado y tienen como
objetivo permitirle a los clientes o usuarios (i) la acumulación de puntos o tokens por el
uso de los productos y servicios ofrecidos, (ii) la posibilidad de redimir puntos o tokens
como medio de pago por bienes y servicios, y en algunos casos (iii) son canjeables por
dinero en efectivo o por cualquier otro beneficio.

49 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (16 de febrero del 2019). Glossary of
statistical terms, recuperado de [Link]
50 El token constituye una unidad de cuenta o de valor reconocida por una comunidad de usuarios
51 El concepto de utility tokens utilizado por (Financial Markets Supervisory Authority (FINMA), 2018, p. 3) se

refiere a aquellos tokens que están destinados a proporcionar acceso digital a una aplicación o servicio.
 41

Alternativamente, la segunda clase de operaciones son las denominadas ofertas iniciales

de monedas, en inglés “Initial Coin Offering” (“ICOs”), un mecanismo alternativo de
financiación digital en el cual se emiten asset tokens52, cuya función económica se
asemeja a los valores, bonos y derivados. También se identifica una tercera clase
denominadas payment tokens53 que tienen valor monetario y lo usuarios tienen la opción
de comprar, vender, intercambiar o transferirlos54.

Como se observa, la utilización de las MV es de contenido variable pues dependen de

los designios de sus creadores. No obstante, y al margen de su naturaleza, jurídicamente
habría que admitir que cualquiera de sus modalidades es abiertamente legal. El dinero
entregado por los compradores se recibe como contraprestación del suministro de un
bien, en este caso, un bien intangible como lo son los tokens, y en principio, al haber un
intercambio de dinero por puntos, no se puede hablar de una administración expresa por
parte de las Fintech del dinero de sus clientes ya que estos recursos dejan de ser “del
público” y constituyen una retribución por un bien vendido.

No obstante, el problema no es la MV como bien, sino que el valor de estos activos no

necesariamente está sujeto a las dinámicas del mercado (oferta y demanda) sino al
arbitrio de su emisor, pues a este le corresponderá definir su valor, lo cual no solo podría
terminar afectando el patrimonio de sus tenedores55 sino que también podría constituir
una actividad de captación masiva y habitual.

52 Veáse (Financial Markets Supervisory Authority (FINMA), 2018, p. 3).

53 El concepto de payment tokens según (Financial Markets Supervisory Authority (FINMA), 2018, p. 3) se refiere
a aquellos tokens destinados a ser utilizadas, ahora o en el futuro, como medio de pago para la adquisición de
bienes o servicios o como medio de transferencia de dinero o valor.
aquellos tokens que representan deuda o inversión del emisor.
54 Para todos los efectos, la SFC ha establecido que no constituyen un valor en los términos de la Ley 964 del

2005. Ver la Carta Circular 52 (junio 22 de 2017), SFC.

55 La DIAN ha advertido que las MV deben entenderse como bienes incorporales y que, al poder ser valorados

y poder producir un incremento en el patrimonio, deben ser declarados e influyen en el impuesto a la renta.
Concepto 20436 (2 de agosto de 2017), recuperado de [Link]
 42

Lo anterior, en la medida en que se entregan recursos del público a cambio de un activo

que, además de no estar instrumentado en ningún documento o respaldado con una
expectativa legitima de su existencia, para mantener su valor en el mercado, un tercero
(Fintech) debe realizar gestiones de intermediación necesarias para vender,
intercambiar, compensar y liquidar los tokens entre los agentes involucrados para que
los puntos emitidos mantengan su valor en el mercado para que esta manera pueda
concederle el derecho que yace en su esencia (payment, asset o utility).

Si bien las autoridades colombianas han aconsejado al público que esté al tanto de los
riesgos relacionados con estos activos digitales, ya que no están cubiertos por ningún
tipo de garantía o por el seguro de depósito, a partir de las consideraciones anteriores
resulta necesario que este modelo sea revisado y modernizado el alcance de los
conceptos jurídicos que hoy día aplican para las MV, pues basta revisar las cifras
presentadas a nivel mundial donde se atribuye que el 80% de las emisiones de MV son
estafas 56.

A manera de ilustración, (Gurrea-Martínez & Remolina, 2019, p. 23) plantean que para
proveer un ambiente regulatorio seguro para las MV se debe garantizar los derechos del
consumidor y la protección a los inversionistas como principios rectores del sistema
financiero, por ello sugieren que cualquier emisión de tokens, sin importar su naturaleza,
debe ser informada al regulador a través de un formulario electrónico en el cual se provea
un mínimo de información. De igual forma, aboga el regulador mexicano al establecer
que cualquier tipo de emisión de MV debe contar con autorización previa del estado57.

Así, considerando las reflexiones realizadas a lo largo del capítulo sobre la industria
Fintech en Colombia puede argumentarse que, los Agentes Fintech podrían estar
desarrollando de manera irregular actividades financieras sin contar con autorización

56 Alexandre. A (julio 13 de 2018). New Study Says 80 Percent of ICOs Conducted in 2017 Were Scams,
recuperado de [Link]
57 Véase Ley para regular las Instituciones de Tecnología Financiera, recuperado de [Link]
 43

estatal, y en casos específicos, sus modelos de negocio podrían llegar a converger en

riesgos asociados con la captación de dineros del público.

Esta premisa apoyaría la tesis sostenida por (Financial Stability Board (FSB), 2017 A, p.
2) y el (Basel Committee on Banking Supervision (BCBS), 2018, p. 5) al estimar
conveniente contar con un marco legal que otorgue suficiente flexibilidad a los
reguladores para adecuar y generar normativas acordes a los nuevos desarrollos,
tecnologías y procesos que se puedan implementar en las diversas industrias reguladas,
sin dejar de lado otras consideraciones de índole prudencial58, toda vez que las licencias
que contempla el marco jurídico vigente no se muestran como una alternativa para los
Agentes Fintech.

Por lo anterior, cabe cuestionarse qué tipo de regulación sería necesaria para el efecto,
pues es necesario que la misma cobije una autorización a entidades no bancarias para
prestar servicios financieros y además establezca bajo qué circunstancias estas
entidades podrían desarrollarlo.

4. Regulación Fintech en Colombia

Dado el importante papel que han cumplido la Industria Fintech en la economía y el papel
que están llamada a ejercer en el futuro, Colombia no descarta que en el futuro pueda
existir un marco regulatorio comprensivo para los Agentes Fintech y para las entidades
financieras que ofrezcan servicios bancarios utilizando innovaciones tecnológicas.

Ello, entre otras razones, porque el Gobierno de turno a través de la Ley 1955 de 2019 ,
por la cual se expide del Plan Nacional de Desarrollo (“PND”) vigente para el periodo
2018 a 2022, afirmó que uno de los objetivos primordiales es profundizar la actividad
financiera aprovechando en mayor escala las eficiencias de las nuevas tecnologías e

58 Veáse (Financial Stability Board (FSB), 2009).

 44

innovaciones para modernizar los productos y canales financieros para una mayor
inclusión.

En efecto, el Gobierno indicó que los Agentes Fintech, la innovación y el uso de

tecnologías aplicado en el sector financiero han tenido un impacto positivo en el
desarrollo de un sistema financiero inclusivo. Según las cifras publicadas en las Bases
del Plan Nacional de Desarrollo,

“Desde 2015 el 100% de los municipios del país tienen presencia del sistema
financiero, en buena parte gracias al modelo de corresponsales. Por su parte, la
población adulta con acceso a un producto financiero creció del 73,9% al 80,1%
entre en 2014 y 2017, y la que tiene un producto activo pasó del 61,8% al 68,6%
en el mismo periodo. Igualmente, ha aumentado el uso de productos de ahorro
de bajo monto con apertura simplificada y digital, como las cuentas de ahorro y
los depósitos electrónicos, que tienen un control proporcional de lavado de activos
y de manejo de riesgos. Entre 2014 y 2017 el número de colombianos con estos
productos aumentó en 300.000 y 2.000.000, respectivamente, lo que ha permitido
digitalizar la dispersión de subsidios y avanzar en la inclusión.” (Bases del Plan
Nacional de Desarrollo, 2018, p. 1305)

En este contexto, el Gobierno colombiano reconoció que el creciente ritmo del uso de la
tecnología ha promovido el surgimiento de nuevos operadores e infraestructuras que, sin
encajar en ninguna de las licencias financieras tradicionales, generan servicios
financieros similares a los que ofrecen los jugadores incumbentes y por ello, propone la
creación de una regulación que tenga un enfoque basado en la naturaleza de las
actividades y no en el tipo de entidad que las realiza. (Bases del Plan Nacional de
Desarrollo, 2018, p. 1310)
 45

Para ilustrar el grado de consolidación que ha alcanzado esta iniciativa, recientemente la

SFC anunció que preparará una licencia para los Agentes Fintech59. Decisión que se
encuentra alineada con lo establecido en artículo 166 del PND que propone la concesión
de licencias temporales a entidades Fintech en el siguiente tenor:

ARTÍCULO 166º. CONSTITUCIÓN DE EMPRESAS DE DESARROLLOS

TECNOLÓGICOS INNOVADORES. Quienes se propongan implementar
desarrollos tecnológicos innovadores para realizar actividades propias de las
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, podrán constituir una de
estas entidades y obtener un certificado para operar temporalmente, de acuerdo
con las condiciones, requisitos y requerimientos prudenciales, incluyendo la
determinación o aplicación de capitales mínimos, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional. Dicho certificado
de operación temporal no excederá de dos (2) años y podrá ser revocado en
cualquier momento por la Superintendencia Financiera.

La Superintendencia Financiera autorizará la constitución de estas entidades y

otorgará el respectivo certificado de funcionamiento, conforme al procedimiento
que se establezca para el efecto. En desarrollo de esta disposición, el Gobierno
nacional podrá determinar los montos mínimos de capital que deberán acreditarse
para solicitar la constitución de las entidades sometidas al control y vigilancia de
la Superintendencia Financiera de Colombia, el cual podrá estar diferenciado en
función de las operaciones autorizadas por la Superintendencia Financiera de
Colombia, en los términos del numeral 2 del artículo 53 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.

Parágrafo 1°. Con sujeción a las condiciones, requisitos y requerimientos

prudenciales que establezca la reglamentación a la que se refiere el presente
artículo, las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia
podrán implementar desarrollos tecnológicos innovadores para probar
temporalmente nuevos productos o servicios, bajo la supervisión de dicha
Superintendencia, por el término indicado en este artículo.

59Gómez Rodríguez, L. (abril 8 del2019). Preparan una licencia condicionada y por etapas para las ‘Fintech’.
Portafolio, recuperado de [Link]
 46

Parágrafo 2°. El Gobierno nacional a través de la Comisión Intersectorial para la

Inclusión Financiera articulará las medidas y políticas tendientes a desarrollar
mecanismos de financiación para empresas y emprendedores, con el propósito
de evitar duplicidad y que se diseñen instrumentos adecuados para las diferentes
etapas de desarrollo empresarial.

Para este propósito, la SFC anunció a través de medios de prensa que esta licencia
estará condicionada al cumplimiento de dos etapas previas, la primera consiste en la
aplicación a la oficina o “Hub” de innovación del Programa Innovasfc donde se presenta
el modelo de negocio y el interesado recibirá una revisión y diseño metodológico o
normativo del proyecto, así como un análisis de factibilidad por parte del supervisor60.
Identificada su viabilidad, se avanzará a la segunda etapa que comprende ingresar a la
“Arenera”, un espacio controlado y supervisado donde se podrá poner a prueba la
sostenibilidad del negocio61. Demostrada su funcionalidad, la SFC otorgará una licencia
temporal que tiene la virtualidad de concederle el permiso de funcionamiento para poder
desarrollar regularmente su objeto social, conservando la facultad de revocar o
suspender en cualquier tiempo la autorización otorgada cuando no esté dando
cumplimiento a las normas aplicables 62.

Esta iniciativa legislativa ha tenido opiniones encontradas, hay una corriente que,
precisamente para escapar del riguroso marco regulatorio que sería las licencias
especiales para los Agentes Fintech, aboga por que el régimen actual es suficiente. Los
proveedores de servicios de pagos digitales consideraron que dichas actividades se
encuentran cubiertas con la creación de las SEDPEs y, aun cuando el modelo de negocio
implique el desarrollo de servicios financieros o actividades de captación, mecanismos
como alianzas comerciales o joint ventures con entidades vigiladas permitiría su
participación sin riesgos legales.

60 SFC. Manual de Funcionamiento: elHUB, recuperado de [Link]

61 SFC. Manual de Funcionamiento: laArenera, recuperado de [Link]
62 Véase Gómez Rodríguez, L. (abril 8 del2019). Preparan una licencia condicionada y por etapas para las
‘Fintech’. Portafolio, recuperado de [Link]
 47

Aunque esta apreciación no es del todo errada, lo cierto es que la realidad desmiente tal
afirmación. Según las cifras publicadas por (Finnovista, 2019), el ecosistema Fintech en
Colombia alcanza a registrar 180 Fintech, las cuales se agrupan en siete segmentos
principales, así:

En contraste con los reportes de la SFC, solo 3 SEDPES han sido constituidas desde su
habilitación en 201463 y solo 5 plataformas de Crowfunding operan en el país en los
términos del Decreto 1357 del 201864, lo cual permite cuestionar el interés de los Actores
Fintech de operar como entidades vigiladas y cumplir de lleno con los requisitos exigidos
por el estatuto financiero.

Así mismo, pese la reciente autorización del Decreto 2443 en 2018, algunos Agentes
Fintech quieren operar sin la intermediación de un banco, entre muchas cosas por los
costos financieros y legales que representa dentro de su modelo de negocio que
repercuten negativamente en su crecimiento.

63 SFC. SEDPE - Superfinanciera, recuperado de [Link]

64 Crowdfunding: 5 plataformas de financiamiento colombianas. Colombia Fintech, recuperado de
[Link]
 48

En este sentido, con la sanción del PND se cumplirá con el objetivo de impulsar la
Industria Fintech en Colombia para promover una mayor competencia en condiciones de
igualdad. Sin embargo, tal decisión se muestra insuficiente para favorecer su plena
integración, principalmente porque la mayoría de las brechas parecen estar
concentradas en la prevención y control de los riesgos específicos del negocio, como lo
son el riesgo de captación y el ejercicio irregular de la actividad financiera, tal y como
quedó expuesto en el capítulo anterior, situación que no queda resuelta de una manera
definida y cuya existencia reclamaba una respuesta normativa.

Así, considerando la tendencia de crecimiento sostenido a mediano y largo plazo de la

Industria Fintech en Colombia, en virtud de la cual es previsible que este mercado tendrá
cada vez más peso, la mejor fórmula regulatoria para abordar este fenómeno requeriría
modificar la regulación vigente, de manera que la definición de captación prevista en el
Decreto 1981 de 1988 se integre con los nuevos modelos emergentes.

Esta medida no solo permitiría dilucidar cuáles productos o servicios que proveen los
Agentes Fintech verdaderamente constituyen una actividad captación de recursos o el
ejercicio irregular de la actividad financiera, sino que además favorecería para identificar
propiamente los nichos que deben ser regulados y aquellos excluidos se regulen
mediante instrucciones particulares por otras autoridades, como lo sería por ejemplo la
Supersociedades. A ello se agrega que se reducirían los costos asociados a la
concentración de funciones que tendría la SFC, en la medida que se segregaría la
supervisión y control interno de la Industria Fintech.

Bajo el contexto anterior, el contenido que la definición de captación debería (i) establecer
expresamente las asociaciones y sociedades, así como el grupo de personas naturales
que están autorizadas a captar. En su defecto, determinar que solo existiría captación en
la medida que haya colocación de los recursos; (ii) extender a cualquier instrumento
representativo de dinero, incluyendo recepción de especies monetarias, cheques,
depósitos, anticipos, mutuos, colocación de bonos, títulos u otras obligaciones la
 49

captación de dinero del público, y (iii) no sujetar a un número especifico de obligaciones

el pasivo con el público y mandatos con terceros pues la misma internacionalización de
las economías de las economías y el auge de las transacciones transfronterizas que hoy
permean en el mercado suponen que con facilidad estos topes puedan ser alcanzados.

Ahora bien, en lo que respecta a la implementación de licencias para los Agentes Fintech
esta debería ser aplicable únicamente para aquellas entidades que provean servicios
relativos a segmentos propios de entidades vigiladas y que deseen distribuirlo a través
de un Modelo Liderado por Entidades no Bancarias. En este caso, los emprendimientos
deberán estar sujetos a la vigilancia y control de la SFC con el fin de promover, organizar
y desarrollar el mercado Fintech en Colombia y la protección de los inversionistas,
ahorradores y asegurados, así como ser equiparadas a los mismos estándares de
idoneidad que las entidades financieras, incluyendo aspectos como (i) régimen de
autorización; (ii) capital mínimo para la constitución, (iii) reglas para la administración de
riesgo y requerimientos prudenciales, y (iv) las obligaciones especiales que deben
cumplir en el desarrollo de su actividad.

IV. CONCLUSIONES

De las reflexiones realizadas a lo largo del documento podemos concluir que a diferencia
de otras fases de innovación que el sector financiero ha experimentado en el pasado, el
Fintech tiene la capacidad de reducir las barreras de entrada al mercado de servicios
financieros al desarrollar múltiples modelos de financiación con la capacidad de aportar
desde una perspectiva diferente las necesidades del mercado.

Este potencial se ve reafirmado por el crecimiento sostenido que ha alcanzado la

Industria Fintech en los últimos años y las significativas contribuciones que ha realizado
para la economía digital y el mercado financiero. No obstante, también se ha identificado
que las actividades desplegadas por los Agentes Fintech pueden tener un efecto material
 50

en el sistema financiero y sus instituciones. Por ello, este actor se ha convertido en un

foco de interés para los reguladores y supervisores alrededor del mundo.

El estudio de varios aspectos aquí señalados permiten una visión general sobre los
Segmentos del Fintech, a partir de la cual se puede identificar que estos agentes de
innovación se dedican a la prestación de servicios financieros (préstamos, administración
de activos y pagos), alejándose del Modelo Bancario tradicional y comenzando a
protagonizar un rol más central e independiente mediante el desarrollo del Modelo
Liderado por Entidades no Bancarias, que actualmente se ejerce por fuera de cualquier
autorización y supervisión.

Pese a las ventajas de la creación de las licencias especiales para el ofrecimiento de

servicios financieros por parte de los Agentes Fintech y los continuos esfuerzos de las
autoridades por regular el ecosistema digital en el país, las condiciones de la captación
de recursos del público y el marco institucional de la actividad financiera sigue siendo un
obstáculo que debe resolverse pues en atención a la normativa constitucional y legal
vigente, las actividades que incluyan el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público están reservadas exclusivamente a las entidades
financieras.

Así, la modificación del Decreto 1981 de 1988 constituye un parámetro esencial para la
regulación para esta industria al permitir su delimitación de los Segmentos Fintech que
verdaderamente deben ser sujetos de la normativa que propone el Gobierno Nacional,
recordemos que la solución no está en transformar a estos agentes en entidades
vigiladas ni promover el Modelo Bancario sino asegurar reglas homogéneas para la
misma actividad o servicio, con independencia de la entidad que lo desarrolle.

Es por esto, que se encuentra conveniente adoptar una regulación de la Industria

Fintech, la cual consigue un triple propósito. En primer lugar, se lograría tener enfoques
regulatorios más livianos, incluso por fuera del supervisor financiero, para ciertas
 51

actividades que pudieran encajar en las definiciones tradicionales de captación, pero que
posiblemente no se realizarían si tuvieran que constituirse como entidades vigiladas. En
segundo lugar, se lograría una vigilancia homogénea y eficaz de las diferentes entidades
que comprenden el sistema financiero (incluyendo los Agentes Fintech con licencia
financiera), lo que permitirá garantizar que los mercados sean justos, eficientes y
transparentes. Finalmente, se pueden obtener lineamientos enfocados para evitar
prácticas excesivamente riesgosas, procurando así tanto la protección de los
depositantes e inversionistas como la reducción del riesgo sistémico y evitando una
restricción indebida de la innovación financiera.

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Decreto 2443 de 2018. (27 de diciembre). Por el cual se modifica el Decreto 2555
de 2010 en lo relacionado con la inversión de los establecimientos de crédito,
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unas facultades y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial n.° 40.820.
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Ley 35 de 1993. (5 de enero). Por la cual se dictan normas generales y se señalan

en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia
financiera y aseguradora. Diario Oficial n.° 40.710. (Colombia).

Ley 170 de 1994. (16 de diciembre). Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
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Ley 1328 de 2009. (15 de julio). Por la cual se dictan normas en materia financiera,
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Ley 1735 de 2014. (21 de octubre). Por la cual se dictan medidas tendientes a
promover el acceso a los servicios inancieros transaccionales y se dictan
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