POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE DROGAS.

Políticas sobre la Oferta: Abordan el problema de la producción,

tráfico, distribución y venta de drogas, y sus problemas asociados:
lavado de dinero, violencia asociada, etc.
Políticas sobre la Demanda: Abordan la prevención del consumo, la
asistencia a los usuarios problemáticos y la reducción de daños que
provoca el uso de drogas tanto en sus consumidores como en terceros.
Política Integral sobre Consumo de Drogas: Conjunto de instrumentos
que regulan y orientan las acciones de los diversos sectores que, a
diferentes niveles, tienen como misión la reducción de los efectos
perjudiciales del consumo de sustancias psicoactivas.
➢ Involucra a los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y
local) y a múltiples sectores y disciplinas (en concreto, educación,
salud, aplicación de la ley y empleo) y alguna ONG.
➢ Todos ellos deben cooperar en la planificación, ejecución,
seguimiento y evaluación de los programas prevención y
tratamiento del uso de sustancias.

Módulo 1 - Historia de las políticas públicas sobre drogas en

Argentina:
● En 1924 (Ley 11309) y 1926 (Ley 11331) se crean las primeras leyes
(prohibicionistas, copiandole a EEUU) que penalizan la venta y
entrega de alcaloides (sustancias psicoactivas) sin receta médica
y se penaliza su tenencia injustificada.
● En 1972 (Gob. de Gral. Lanusse) se creó la Comisión Nacional de
Toxicomanías y Narcóticos (CONATON )con el objetivo
contradictorio de “La investigación, educación, prevención,
asistencia, legislación, y represión de las toxicomanías”
Ya desde esa época empezó a haber una confusión entre una vista
contra la oferta (represión) y una vista contra la demanda (educación).
Además, por estigmas ideológicos, se le empezó a dar una identidad de
peligroso, de delincuente y de amenaza social al consumidor.
● En 1985 (Gob. de Alfonsín) se creó la Comisión Coordinadora Para
El Control Del Narcotráfico Y Abuso De Drogas. Nuevamente, en
una misma institución se concentraban la política sobre la oferta
y la política sobre la demanda de drogas. La figura del
consumidor de drogas como un joven-adicto-subversivo giró
hacia la figura de un joven-adicto-desviado que necesitaba
tratamiento de internación y se crea, por primera vez, una
escuela de formación sobre el modelo italiano de comunidades
terapéuticas de rehabilitación.
● En 1986 se dictó la ley 23358 que incluyó en los planes de estudios
primarios y secundarios contenidos para “establecer una
adecuada prevención de la drogadicción”.
 ● En 1989 (Gob. Menem) se creó la Secretaría de Coordinación para
la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el
Narcotráfico (Sedronar) y se dicta la Ley 23737, vigente hasta hoy.
● En 1990 empezó a aumentar la circulación y la incautación de
drogas notablemente. También aumentaron los tipos de drogas
circundantes y bajaron sus calidades
● En 1996 se puso en marcha el Consejo Federal de Drogas
(COFEDRO) con el objetivo de reunir a los distintos
representantes de las 24 jurisdicciones provinciales encargados
de las políticas de drogas de cada provincia.
● En 2005 (Gob. de Kirchner) se crea el Observatorio Nacional sobre
Drogas, el cual depende de la Sedronar y se iniciaron los estudios
exploratorios para poner en marcha en Argentina los Tribunales
de Tratamientos de Drogas (TTD).
Los Tribunales de Tratamiento de Drogas (TTD) son respuestas del
Estado dentro del sistema penal, a quienes se encuentran sometidos a
un proceso y padecen el consumo problemático de drogas. En este tipo
de respuestas, los operadores del sistema penal –jueces, fiscales,
letrados- cumplen un rol activo y principal, en miras de lograr que el
imputado se someta a un tratamiento y logre su recuperación
● En 2009 sucede el Fallo Arriola, donde la corte suprema declara
inconstitucional sancionar la tenencia de marihuana para uso
personal, entrando en una contradicción entre la ley 23737 y la
CSJ que se mantiene en la actualidad.
● A partir de 2015, durante el Gob. de Macri se crearon: las Casas
de Atención y Acompañamiento Comunitario (CAAC), los
Dispositivos de Intervención y Abordaje Territorial (DIAT), el
programa Municipios en Acción y la palabra Sedronar cambió el
significado de su nombre para pasar a definirse como la
Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación
Argentina.

Módulo 2 - Políticas de drogas en la esfera Internacional:

Régimen Internacional de Control de Drogas (RICD): es el sistema

prohibicionista y punitivo de control de sustancias psicoactivas que, a
nivel internacional, está regulado por las tres convenciones
internacionales de fiscalización de drogas:
 ➢ La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, modificada
por el Protocolo de 1972.
➢ El Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971.
➢ La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.

El RICD se constituye como una respuesta de los distintos países al

“problema mundial de las drogas”, que consiste en el cultivo,
producción, fabricación, venta, demanda, tráfico y distribución ilícita
de estupefacientes, sustancias psicotrópicas, incluyendo los
estimulantes de tipo anfetamínico, el desvío de precursores y delitos
conexos.

Características del sistema

● Prohibicionista: prohíbe posesión, cultivo, producción y
comercialización, salvo fines médicos y científicos.
● Punitivo: los delitos se consideran penales, con penas de prisión.
Argentina es signataria de estos tratados, por lo tanto tiene
obligaciones internacionales.

Objetivos de las convenciones

● Reducir disponibilidad de sustancias estupefacientes y
psicotrópicas, para prevenir abuso y adicción “reconociendo que
la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y
entraña un peligro social y económico para la humanidad”
● Asegurar disponibilidad adecuada de estas sustancias para fines
médicos y científicos.

Contexto histórico y político

En 1909 EE. UU. organizó en Shanghái una reunión con doce países más
con el objetivo de lograr un control internacional sobre el opio.
A fines de la década del 50, la normativa internacional sobre drogas
estaba conformada por una serie de nueve acuerdos sobre los que no
había total consenso y que no todos los países habían firmado.
Convención Única de 1961: Su objetivo fue limitar el uso de drogas a
fines médicos y científicos, considerando abuso toda utilización que
quedara fuera de estos dos campos.
● La redacción de su preámbulo tiene diferencias según idioma
(bienestar vs. moralidad), lo que genera ambigüedad.
● Busca eliminar cualquier otro consumo humano, bien sea
recreativo, experimental, religioso, o social de estas drogas.
 ● La Convención también designó los organismos de control: la
Comisión de Estupefacientes (CND) de la ONU, que tiene su
asiento en Viena y se encarga de la formulación de políticas
sobre drogas.
● Se acordó también la confección de cuatro listas de drogas que
serían absolutamente prohibidas o puestas bajo estricto control,
con drogas clasificadas según peligrosidad y valor médico de
acuerdo con sugerencias provenientes del Comité de Expertos en
Farmacodependencia de la Organización Mundial de la Salud.
● Muchas clasificaciones no se basaron en evidencia científica, sino
en un enfoque generalizador.
● Problemas: La mirada de la Convención estuvo centrada en el
problema de la oferta de drogas y no en el de la demanda. Los
problemas vinculados a los consumidores, a los adictos, no
ocuparon un lugar central en las deliberaciones internacionales.

La Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971: Su objetivo fue

limitar el uso de drogas a fines médicos y científicos, considerando
abuso toda utilización que quedara fuera de estos dos campos.
● Surge por el avance de la industria farmacéutica, el auge de los
psicofármacos y la dificultad de controlar nuevas drogas.
● Se trata de incluir sustancias sintéticas como los estimulantes
anfetamínicos y los alucinógenos, como el LSD y el MDMA o
éxtasis.
● Busca distinguir entre narcóticos, estupefacientes (contemplados
en la de 1961) y sustancias psicotrópicas (de origen sintético,
aunque carece de definición científica clara).
● La incorporación de drogas sintéticas prohibidas era más
rigurosa ya que se debía demostrar sin lugar a duda el riesgo
que generaba su consumo.
● Se tienen en cuenta factores económicos, sociales, legales, y
administrativos, favoreciendo a la industria farmacéutica.
● Problemas: El narcotráfico crea nuevas drogas no prohibidas aún
(NPS) y los consumidores desconocen lo que consumen
realmente.

La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de

Sustancias Estupefacientes y Sicotrópicas de 1988: puso el énfasis en el
tráfico de sustancias ilícitas, enfocada en combatir el narcotráfico
internacional, con medidas más severas.
● Surge por el fracaso de los acuerdos anteriores. El narcotráfico
creció y se constituyó en la década del 70 y 80 en un problema
internacional como nunca, a pesar de los acuerdos anteriores.
● Comienza una “Guerra contra las drogas”
● Se pone en evidencia la relación entre el crimen organizado del
narcotráfico y su amenaza en la estabilidad económica, política y
de seguridad y soberanía de los países.
 ● Se empieza a controlar también los precursores químicos y
disolventes y exige a los países a tipificar como delito penal todos
los aspectos relacionados con el tráfico ilícito de drogas: “La
producción, la extracción, la preparación, la oferta para la venta,
la distribución, la venta, la entrega en cualquier condición, el
corretaje, el envío, el transporte, la importación y/o exportación”
● Se hizo obligatoria la penalización de la tenencia de drogas para
uso personal (aunque deja margen a los países para definir
sanción)
● Se visualiza más la importancia que tiene el lavado de activos y el
blanqueo de dinero y se exigió a los Gobiernos nacionales
reforzar la respuesta legal a este tipo de delitos mediante
penalizaciones más duras y adoptar sistemas de respuesta a los
delitos económicos ligados al narcotráfico.
● Se postularon estrategias para combatir el crimen organizado
del narcotráfico como la entrega vigilada, la cual consiste en
permitir que remesas sospechosas o precursores químicos
puedan continuar su camino hasta su destino final a efectos de
poder desmantelar toda la red de delito organizado.
● Se incluyen consideraciones sobre derechos humanos, usos
tradicionales y medioambiente (ej. hoja de coca en Bolivia).

Módulo 3 - El modelo prohibicionista. Crítica

El Modelo Prohibicionista se construyó bajo la creencia de que,
controlando la oferta de sustancias, también se controlaría su
demanda. Se enfoca únicamente en atacar y anular la disponibilidad
de drogas.
A medida que fueron avanzando las Convenciones de 1961, de 1971 y de
1988, el problema del fenómeno de las drogas parecía que, más bien, se
iba complicando.
El modelo Prohibicionista tiene varias críticas:
1. Aumentar el precio de la droga:
● Hipótesis inicial: Si el Estado persigue la oferta, dificultando
la producción y el tráfico, habrá menos droga en la calle,
por lo tanto, subirá el precio y eso desalentará el consumo.
 ● Resultado real: El precio de las drogas en realidad baja y la
calidad de las mismas mejora.
● Explicación:
○ La droga tiene una demanda inelástica, lo que quiere
decir que, aunque el precio suba, igual la van a
comprar.
○ Al ganar más gracias a la subida de precio, el
narcotráfico invierte e innova en mejores tecnologías
para producir mejores drogas, más eficientes de
producir y más baratas.
○ A pesar de la represión, el narcotráfico sigue
creciendo, hay más drogas circulando en más
lugares, esto aumenta la oferta y si la demanda es
estable: baja el precio.
○ Cuanto más se persigue, más profesional se vuelve el
narcotráfico, se organizan mejor, con redes más
eficientes y resistentes y logran bajar costos y
sostener o bajar los precios.
○ Al haber tantos países productores, rutas alternativas,
redes nuevas, el riesgo se reparte. El precio ya no
sube tanto por el riesgo, y entonces puede incluso
bajar.

2. Menor circulación de drogas por la prohibición y persecución

● Hipótesis inicial: Al prohibir y perseguir las drogas,
circularán menos sustancias y habrá menos vendedores
(dealers).
● Resultado real: La cadena de cultivo, tráfico y venta se
diversificó e involucró a más personas, muchas veces con
vínculos de parentesco, lo que fortaleció las redes y
dificultó su ruptura.
● Explicación:
○ Aunque se reduzca la producción en un país, esta
aumenta en otro.
○ La persecución de cultivos lleva a mejoras agrícolas
que aumentan el rendimiento por hectárea,
manteniendo la producción.
○ El narcotráfico se atomiza: tras la caída de líderes,
surgen múltiples células más pequeñas, más difíciles
de controlar.
○ Se genera oferta laboral informal en sectores
vulnerables, expandiendo la red criminal.
3. Impacto en la seguridad ciudadana
 ● Hipótesis inicial: Perseguir el narcotráfico reducirá la
violencia y mejorará la seguridad ciudadana.
● Resultado real: La violencia aumenta porque el mercado
ilegal se regula por la ley del más fuerte, y las disputas se
resuelven por enfrentamientos armados.
● Explicación:
○ Al ser ilegal, no hay mecanismos legales (mediación,
justicia) para resolver conflictos entre bandas.
○ La represión policial muchas veces incrementa la
violencia (vacíos de poder ocupados por otros
grupos).
○ El control territorial se vuelve clave, generando
enfrentamientos y corrupción en instituciones
políticas, judiciales y policiales.
○ Casos como México y Colombia muestran cómo la
militarización del conflicto incrementó las muertes y el
desplazamiento de población.
4. Imposibilidad de controlar la calidad de las drogas
● Hipótesis inicial: La persecución reducirá el consumo y la
oferta de drogas peligrosas.
● Resultado real: Se genera un mercado con calidades
desiguales donde los sectores pobres reciben las drogas
más adulteradas y peligrosas.
● Explicación:
○ Ejemplo: el paco es un residuo de la cocaína con
químicos tóxicos, consumido en barrios pobres por su
bajo precio.
○ La calidad varía: en Córdoba, la cocaína promedio
tiene sólo 10% de pureza, el resto es sustancia de
corte, muchas veces más dañina.
○ Países desarrollados reciben drogas de mejor
calidad; la peor queda en Latinoamérica.
○ La ilegalidad impide controles sanitarios y aumenta el
riesgo de consumo de sustancias nocivas.
5. Poner al consumidor en el papel de delincuente
● Hipótesis inicial: Penalizar al consumidor reducirá el
consumo y su participación en el narcotráfico.
● Resultado real: Se estigmatiza al usuario y se trata un
problema de salud pública como si fuera de seguridad.
● Explicación:
○ Ley 23.737 en Argentina: obliga a tratamiento solo si la
droga es ilegal, no si es legal (alcohol, tabaco), lo que
carece de sustento científico.
○ El consumidor no busca lucro, por lo que su rol en la
cadena es diferente al de los demás eslabones.
 ○ Políticas punitivas agravan la vulnerabilidad y alejan
a los usuarios de servicios de salud.
6. Baja de algunas drogas pero aumento de otras
● Hipótesis inicial: Reducir la oferta y perseguir el
narcotráfico bajará el consumo global de drogas.
● Resultado real: El consumo se desplaza, bajan unas drogas
pero suben otras.
● Explicación:
○ Ley del globo de agua: al presionar un lado (baja una
droga), otra parte se expande (sube otra droga).
○ En Latinoamérica aumenta el consumo de casi todas
las drogas y se expande a poblaciones más jóvenes,
mujeres y sectores de bajos recursos.
○ Patear el hormiguero: desarticular un cartel genera
fragmentación y multiplicación de redes más
pequeñas.

Lecciones y cambios posibles al prohibicionismo

● No se trata de liberalizar todas las drogas ni dejarlas a la oferta y
demanda como un bien cualquiera.
● El Estado debe seguir teniendo control, pero cambiando las
reglas de juego.

Enfoque en eslabones más débiles:

● Cultivador: no sancionarlo como narcotraficante (ej.: campesino
cocalero o con pocas plantas de marihuana), sino incentivar con
apoyo estatal el cambio de esos cultivos por otros productos, ya
que el campesino es una persona vulnerable que gana muy poco
incluso vendiendo al narco.

Poblaciones vulnerables:
● Mujeres:
○ Son usadas por redes narco para venta al menudeo o
tráfico hormiga.
○ Pueden vender desde su casa, sin armas, cuidando hijos.
○ Casi 70% de las mujeres presas en Latinoamérica lo están
por narcotráfico.
○ No son narcos ricos, sino mujeres pobres explotadas por
las redes.
○ Tiene un vínculo más cercano al de la trata de personas
que al de socios.
● Jóvenes en narcomenudeo:
○ Explotados por el crimen organizado.
○ En Argentina, la venta de drogas tiene penas no
excarcelables y la mirada es punitiva, no social.

Alternativas internacionales:
● Programas educativos, laborales, microemprendimientos para
estas poblaciones.
 ● Objetivo: verlos como víctimas del crimen organizado, no sólo
como parte de él.
● Políticas diferenciadas según la droga, pasar de la prohibición a
la regulación.

Consumidor: Erróneamente, tradicionalmente visto como último

eslabón del narcotráfico.
● Comparación: sería como considerar delincuente al estafado por
ser parte de la estafa.
● Su motivación no es el lucro, es de otra naturaleza.
● Cambio urgente: tratarlo desde la salud pública, no como
delincuente.

Módulo 4 - Los cuatro enfoques de Helen Nowlis:

Tríada sujeto–contexto–droga
El consumo de drogas debe entenderse considerando tres factores
que actúan de manera conjunta: la sustancia, la persona que la
consume y el contexto sociocultural en el que ocurre. Cada uno es
complejo y su influencia varía según el momento histórico y cultural.

● Sujeto: hace referencia a la propensión individual, influida por

factores biológicos y psicológicos que pueden incidir en la
decisión de consumir. Importan aspectos como sexo, edad,
pautas de consumo y la existencia de patologías.

● Sustancia: implica no sólo sus efectos, sino también el riesgo que

supone su disponibilidad en el mercado, considerando tanto las
drogas legales como ilegales.

● Contexto: incluye el entorno inmediato (familia, pares,

instituciones) y el contexto general de la sociedad. Con el tiempo,
ciertas prácticas pueden normalizarse y volverse socialmente
toleradas, lo que favorece su aceptación.

Esta tríada responde a una perspectiva ecológica y es clave para

comprender el fenómeno y planificar intervenciones.

Modelos de Helen Nowlis

Helen Nowlis (1975) propuso cuatro modelos para entender y abordar el
consumo, según a cuál de los tres factores (sujeto, sustancia, contexto)
se le dé mayor peso. Cada modelo implica también un enfoque
particular para la acción social, educativa, preventiva, terapéutica o
legislativa.

● Modelo ético–jurídico:
○ Objetivo: Drogas fuera del alcance de la gente.
○ Método: Control social
○ Estrategia: Disuasión
○ Explicación: Considera a la droga como un peligro y al
individuo como víctima a proteger mediante leyes. El
objetivo es que las drogas no estén al alcance de las
 personas, usando medidas como el control de la oferta,
aumento de precios, sanciones y difusión de daños.

● Modelo médico–sanitario: Teoría “Agente-huésped -contexto"

○ Objetivo: Curar al adicto.
○ Método: Aislarlo de lo social.
○ Explicación: enfoca el consumo como una enfermedad.
Considera a la droga como agente activo que causa
dependencia, ya sea legal o ilegal. El usuario es visto como
“huésped” vulnerable, que debe ser tratado y curado. La
prevención incluye información sobre riesgos, programas
educativos y medidas para reducir la disponibilidad.

● Modelo psicosocial:
○ Agente activo: Individuo visto desde una perspectiva
integral.
○ Explicación: pone el énfasis en el individuo como agente
activo. Analiza el significado y función del consumo para la
persona, así como las condiciones sociales que influyen.
Diferencia cantidades, frecuencias y modalidades de uso.
Sus estrategias no siempre se centran directamente en las
drogas, sino en modificar conductas problemáticas.

● Modelo sociocultural:
○ Agente activo: Contexto
○ Explicación: destaca la influencia del contexto
socioeconómico y cultural. El significado y aceptación del
consumo dependen de la sociedad o subcultura. Factores
como pobreza, discriminación, falta de oportunidades o
entornos familiares inestables crean un terreno propicio
para el consumo. La intervención se orienta a mejorar estas
condiciones.