CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Pérdida de investidura

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02
Solicitante: Alí Bantú Ashanti
Congresista: Miguel Abraham Polo Polo

Tema: Pérdida de investidura. Causal prevista en el artículo 183.4 de la

Constitución Política: indebida destinación de dineros públicos.

Sentencia de segunda instancia

Asunto

Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el recurso de apelación

presentado por Alí Bantú Ashanti contra la sentencia dictada el 15 de julio de 2024
por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura 13 que negó la solicitud.

I. Antecedentes

1.1. La solicitud1

1.1.1. Las pretensiones

1. De conformidad con el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo2, en concordancia con el artículo 184 de la
Constitución Política y la Ley 1881 de 2018, Alí Bantú Ashanti solicitó la pérdida de
investidura del representante a la Cámara Miguel Abraham Polo Polo, con
fundamento en la causal prevista en el artículo 183.4 de la Constitución que dispuso:
«[l]os congresistas perderán su investidura: […] 4. Por indebida destinación de dineros
públicos […]»3.

1 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 2.

2 En adelante CPACA.
3 Índice 12 de Samai.

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Radicado: 11001-03-15-000-2023-05331-02
Demandante: Alí Bantú Ashanti

1.1.2. Fundamentos fácticos

2. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes:

[Link] 19 de julio de 2022 el Consejo Nacional Electoral expidió la credencial a Miguel

Abraham Polo Polo, mediante la cual le reconoció la calidad de representante a la
Cámara por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes por el
Consejo Comunitario Fernando Ríos Hidalgo.

[Link]é Enrique Padilla Enríquez y Orlando Luis Álvarez Ladeutt, escolta y

coordinador de la UTL del congresista, respectivamente, sostuvieron una
conversación, en la cual este último «admitió» que a él y a Dayi Merlen Sedano
González —quien ocupaba el cargo de asesor grado II de la UTL— les solicitó la
entrega de $4.500.000 a cada uno y, a Carlos Reinel Merchán Torres —también
miembro de la UTL— $1.500.000 mensuales de su remuneración.

[Link]ún lo dicho por el congresista a sus subordinados, los dineros se destinarían

«supuestamente» para cubrir gastos operacionales de su actividad, labor o funciones
como representante a la Cámara, esto es para combustible y lavado de los
vehículos, así como para el pago de peajes. Ello ocurrió desde el momento de su
posesión como representante a la Cámara.

[Link] dineros se entregaron inicialmente a través de la plataforma financiera

«Nequi», luego mediante transferencias bancarias a las cuentas del congresista y,
posteriormente, en efectivo.

7. Estos fueron entregados por los miembros de la UTL «para no ver en riesgo su
permanencia en el cargo y por temor ante el poder o la autoridad que representa[ba] el
congresista».

[Link] 8 de septiembre de 2023 se presentó denuncia contra el congresista, ante la

Sala de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia, por la posible comisión del
delito de concusión.

1.1.3. La causal invocada y su explicación

9. El solicitante invocó la causal establecida en el numeral 4 del artículo 183 de la

Constitución Política, según la cual los congresistas perderían su investidura «[p]or
indebida destinación de dineros públicos». La explicó en los siguientes términos:

10. Según la sentencia dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

el 28 de marzo de 20174, para que se configurara la causal debía ocurrir alguno de

4 Radicación 11001-03-15-000-2015-0011-00 (PI).

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Demandante: Alí Bantú Ashanti

los siguientes eventos: «a) Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o
propósitos no autorizados. b) Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos
autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. c) Cuando
aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la
Constitución, la ley o el reglamento. d) Cuando esa aplicación se da para materias
innecesarias o injustificadas. [...] f) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un
incremento patrimonial personal o de terceros [...]». En el caso, la destinación indebida
de dineros públicos se configuró por las conductas descritas en los literales b) y f).

11. En cuanto a la primera [literal b)], si bien era legal la destinación de dineros para
el pago de salarios a los miembros de su UTL, no eran «para temas personales o de
la gestión del representante a la cámara»; por consiguiente, no podía incumplir los
principios de la administración pública al utilizar «su condición dominante» y «pedir a
sus subalternos una parte significativa de sus sueldos». Esta conducta también podía
tipificar el delito de concusión.

12.Y, respecto de la segunda [literal f)], el hecho de «exigirles o solicitarles a los

miembros de la UTL una parte de sus salarios» implicaba que el congresista obtuviera
un incremento patrimonial de manera injustificada, pues dada su posición
dominante podía lograr la entrega efectiva de los dineros.

13. En lo que concernía al artículo 183 de la Constitución Política, debía acudirse a

los «numerales cuarto y quinto» que establecen tanto la indebida destinación de
dineros públicos, como el tráfico de influencias. En efecto, estas se configuraron al
«exigirles» a los trabajadores la entrega parcial de sus salarios, lo cual demostraba
que el uso era diferente del legal y constitucionalmente establecido. «Los
trabajadores salvo que sean coaccionados por tráfico de influencia que ejerce quien ostenta
el cargo de dominación, no le entregan dineros correspondientes a su salario a quien funge
como su jefe».

1.2. Contestación de la solicitud de pérdida de investidura5

14. El representante a la Cámara Miguel Abraham Polo Polo contestó la solicitud y

se opuso a las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:

15. Con el actor han tenido «grandes y profundas diferencias de enemistad» que
trascendieron del ámbito político al personal, pues de tiempo atrás ha existido una
«aversión u odio notorio» que podía evidenciarse en las distintas publicaciones que
hizo en redes sociales. Adicionalmente, el 8 de marzo de 2023, cuando fungía como
secretario del Partido Ecologista Colombiano, hizo declaraciones desobligantes y lo
acusó de compra de votos en comicios pasados.

5Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 19, carpeta «zip.», archivo «Respuesta

Demanda Perdida de Investidura».

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16. No era la primera vez que se le señalaba de exigir salarios a su equipo de

trabajo, por tal razón, el 17 de marzo de 2023, en compañía de sus subalternos
publicó un comunicado de prensa en el que se manifestó la falsedad de las
acusaciones. Ello también fue desmentido por Dayi Merlen Sedano González y
Orlando Luis Álvarez Ladeutt cuando fueron interrogados por un «influencer».

17. El solicitante aportó una grabación de una conversación en la que

aparentemente hablaron sobre hechos que configuraban la causal invocada; sin
embargo, se desconocía quién la realizó, la fecha, el lugar, si se hizo con
conocimiento de las personas que intervinieron y si conservaba su originalidad o
integridad. En consecuencia, debía excluirse porque no fue recaudada con
observancia del debido proceso y tampoco cumplía con los requisitos que las altas
cortes convalidaron «para poder ser excepcionalmente valorada dentro del proceso».

1.3. Trámite del proceso

18. Mediante auto del 28 de septiembre de 2023 se inadmitió la solicitud de pérdida

de investidura6. El 12 de octubre se subsanaron las falencias anotadas7 y por auto
del 17 de octubre se admitió8. La decisión se notificó el 18 del mismo mes9 y el 30
siguiente el congresista contestó el escrito inicial10.

19. El 1 de noviembre el Colectivo de Abogados Justicia Racial, por intermedio de

su director, Ali Bantú Ashanti, solicitó el traslado «del memorial presentado por la parte
demandada»11.

20. El 3 de noviembre siguiente se abrió el proceso a pruebas12, providencia en la

que (i) se rechazó de plano la grabación aportada por el solicitante, así como el
documento en el que se adujo transcribir su contenido13; (ii) se tuvieron como

6 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 4.

7 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 9.
8 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 12.
9 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 16.
10 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 19.
11 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 22.
12 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 24.
13 Se argumentó que la prueba era ilícita aun cuando se analizara a la luz de la tesis sostenida por

la Corte Suprema de Justicia o por la Corte Constitucional en la sentencia SU-371 de 2021. Ello,
sumado a que (i) la grabación no fue efectuada por quien se consideraba víctima «del ilícito penal»,
sino que fue registrada por José Enrique Padilla Enríquez, a quien no se le hizo requerimiento de
dinero alguno por parte del congresista; (ii) lo informado por el solicitante tampoco daba cuenta del
cumplimiento de los requisitos exigidos por la sentencia de unificación aludida; (iii) con la información
suministrada no era posible establecer que José Enrique Padilla Enríquez fuera el receptor legítimo
de la información; (iv) no obraba elemento de convicción que evidenciara la «firme convicción de la
falta al momento de realizar el registro»; (v) no se demostró que el sujeto grabado se encontrara en
ejercicio de funciones públicas, solo se indicó que se efectuó «mientras se desplazaban a cumplir
sus labores».

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Demandante: Alí Bantú Ashanti

pruebas los documentos aportados con la solicitud y su contestación14, salvo las

anteriormente referidas; (iii) se negó la solicitud de traslado de los documentos
aportados con la contestación de la demanda por la reserva respecto de la
información financiera del congresista y, además, porque el colectivo de abogados
no era parte en el proceso; y (iv) se decretaron los testimonios de José Enrique
Padilla Enríquez, Dayi Merlen Sedano González, Carlos Reinel Merchán Torres y
Orlando Luis Álvarez Ladeutt a instancia del actor, los cuales se practicarían en
audiencia del 22 de noviembre de 2023. La decisión se notificó el 7 de noviembre
de 202315.

21. El 10 de noviembre de 202316 Alí Bantú Ashanti presentó recurso de reposición

y en subsidio de súplica17. El 15 del mismo mes se corrió el traslado18 y en auto del
21 siguiente se resolvió «no reponer» la decisión; adecuar el recurso de súplica al de
apelación; ordenar el traslado de este por el término de 3 días; y reprogramar la
audiencia de testimonios para el 14 de diciembre de 202319. La decisión se notificó
el mismo día20 y el 6 de diciembre se concedió en el efecto devolutivo21.

22. El 11 de noviembre de 2023 Ali Bantú Ashanti solicitó que se corriera el traslado
del memorial presentado por el congresista el 30 de octubre anterior 22. El 12 de
diciembre se negó la petición y se reprogramó la audiencia de testimonios para el
24 de enero de 202423. La notificación se surtió el 13 de diciembre24.

23. En auto del 10 de enero de 2024 se confirmó el auto proferido el 3 de noviembre

de 2023, por medio del cual se decidió sobre el decreto de pruebas y se negó el
traslado solicitado el 1 de noviembre del mismo año25.

24. En el día fijado para la audiencia [24 de enero], el apoderado del actor solicitó
su reprogramación26, a la cual se accedió en auto del 27 de febrero, en el sentido
de fijar como fecha para la práctica de los testimonios el 13 de marzo siguiente 27.

14 A excepción «de las publicaciones de la red social X, y la noticia publicada por la W el 8 de marzo
de 2023, pues estos elementos [eran] impertinentes de cara al objeto del litigio, en tanto no se
[refirieron] a la estructuración de la causal de pérdida de investidura imputada, sino a la supuesta
animadversión del accionante respecto del accionado».
15 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 27.
16 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 28.
17 Los argumentos se circunscribieron al traslado de las pruebas financieras aportadas por el

congresista con la contestación a la solicitud y la grabación excluida.

18 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 31.
19 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 34.
20 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 37.
21 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 43.
22 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 48.
23 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 50.
24 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 54.
25 Samai, expediente 11001031500020230533101, índice 4.
26 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 64.
27 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 77.

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Posteriormente, por solicitud del congresista28, en auto del 13 de marzo la audiencia

se reprogramó para el 3 de abril siguiente29. La notificación se surtió el mismo día30.

[Link] la diligencia celebrada el 3 de abril se practicaron los testimonios de Dayi

Merlen Sedano González, Carlos Reinel Merchán Torres, Orlando Luis Álvarez
Ladeutt, y José Enrique Padilla Enríquez31.

26. En autos del 22 de abril32 y 10 de mayo33 se fijó fecha para realizar la audiencia
prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018. La diligencia referida se celebró
el 19 de junio34.

1.4. Audiencia pública35

[Link] la audiencia realizada el 19 de junio de 2024, los sujetos procesales

expusieron lo siguiente:

1.4.1. Parte solicitante36

28. Como prueba se solicitó la «trazabilidad financiera» con la que se pretendía

demostrar las consignaciones que recibió el congresista por parte de los miembros
de su UTL; sin embargo, esta fue negada. Asimismo, en la audiencia de pruebas (i)
se evidenció que el testimonio de Dayi Marlene Sedano González fue parcializado,
tan es así que el tono de voz que utilizó fue «de manera aireada», pues de accederse
a la pretensión, implicaba que ella se quedaría «sin trabajo»; y (ii) se restringieron
las preguntas al declarante Carlos Reinel Merchán Torres, actuación que pudo
vulnerar derechos fundamentales. Lo mismo ocurría con el testimonio de Orlando
Luis Álvarez Ladeutt: manifestó que nunca tuvo reuniones con Jorge Enrique Padilla
Enríquez, quien había dicho que sí; además, no negó la existencia del audio, de ahí
que se pudiera afirmar que este sí existió.

1.4.2. Ministerio Público37

29. Los supuestos para que se decretara la pérdida de investidura no se dieron,

toda vez que, si bien Miguel Abraham Polo Polo fue elegido representante a la
Cámara el 13 de marzo de 2022 y se predica la existencia de dineros públicos, no

28 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 100.

29 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 103.
30 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 107.
31 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 125.
32 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 128.
33 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 133.
34 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 142.
35 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 142.
36 Minuto 8:57.
37 Minuto 20:04.

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se cumplió con el requisito relativo a que se destinaran indebidamente de manera

indirecta, pues no se demostró que el congresista así lo haya propiciado.

30. No se logró establecer la existencia de consignaciones, giros y entrega de

dineros al demandado para soportar los gastos operativos. En los documentos
aportados por el solicitante se verificó que ninguno de ellos hacía referencia a
transferencias en la plataforma «Nequi» o a consignaciones a la cuenta personal del
representante a la Cámara por parte de alguno de sus miembros de la UTL.
Asimismo, en la audiencia de pruebas, José Enrique Padilla Enríquez manifestó no
haber presenciado o conocido que se hubiera exigido o solicitado la entrega de
dinero para cubrir los «gastos operativos de la labor propia desde su despacho».

31. No «hubo configuración objetiva» de la causal invocada; en consecuencia, no

podía deducirse que el demandado hubiera inducido, provocado o exigido directa o
indirectamente la destinación de los recursos de nómina asignados a los miembros
de la UTL a fines distintos de la remuneración. La carga probatoria correspondía
«única y exclusivamente» al solicitante.

1.4.3. El congresista y su apoderado38

32. No se aportó prueba alguna —testimonial o documental— de la que se pudiera

advertir «siquiera un indicio de presunto cobro de dinero» a los miembros de la UTL;
además, debía resaltarse que el solicitante mencionó el audio, a pesar de que fue
excluido del debate, por tal razón, no debía valorarse porque era una prueba «ilícita
o ilegal».

33. En lo que concernía a la prueba testimonial, los declarantes coincidieron en que

«en ningún momento» el representante a la Cámara les sugirió que le entregaran
parte de su salario «ni para cubrir gastos operacionales ni para otro tipo»; también se
demostró que no tuvieron contacto con José Enrique Padilla Enríquez, quien afirmó
que no tenía prueba ni le constaba la situación reprochada.

1.5. Sentencia de primera instancia39

34. El 15 de julio de 2024 la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura

13 negó la solicitud por las siguientes razones40:

35. En la audiencia pública, el apoderado del solicitante refirió que, al no accederse

38 Minuto 31:25.
39 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 146.
40 El consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz aclaró el voto, en el sentido de que la facultad

oficiosa para decretar pruebas no era aplicable a los procesos de pérdida de investidura, pues
vulneraría la carga del demandante. Tampoco compartió la afirmación, según la cual las
disposiciones previstas para este tipo de litigios eran de textura abierta.

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a las pruebas relacionadas con la trazabilidad financiera de las transferencias

exigidas por el congresista y rechazar una de las preguntas formuladas al testigo
Carlos Merchán Torres, se quebrantó su derecho al debido proceso; sin embargo,
ello no ocurrió porque (i) no formuló petición alguna orientada a establecer la
trazabilidad mencionada; y (ii) de conformidad con el artículo 220 del Código
General del Proceso se podían rechazar las preguntas manifiestamente
impertinentes, tal como sucedió, pues el interrogante se dirigía a que los servidores
de la UTL sufragaban directamente los gastos operacionales, lo cual no era objeto
del proceso.

36. Se aportaron las operaciones bancarias de los productos a nombre del

congresista en las plataformas «Nequi» y Davivienda. Respecto de la primera, la
descripción se limitaba a «recarga nequi pse», sin que se pudiera identificar quién las
efectuó; al mismo tiempo, en algunas transacciones realizadas en febrero, junio y
septiembre de 2023, el extracto contenía el nombre de quien, al parecer, las efectuó;
sin embargo, ninguno coincidía con las personas referidas en la demanda. Tampoco
era posible establecer quién había realizado las operaciones en la plataforma del
banco Davivienda y, si bien existían incrementos por transferencias de fondos a
través de la «app transaccional», depósitos en efectivo, abono por pago de
proveedores y transferencia recibida de Daviplata, no se podía determinar que estas
hubieran sido efectuadas por aquellas personas.

37. Para el momento de las declaraciones, Dayi Merlen Sedano González, Orlando
Luis Álvarez Ladeutt y Carlos Reinel Merchán Torres hacían parte de la UTL del
congresista; asimismo, existía una relación de amistad, razón por la cual al tenor
del artículo 211 del Código General del Proceso, debía declararse probada la «tacha
correspondiente» y efectuarse un análisis más severo respecto de sus asertos para
determinar el grado de credibilidad que ofrecían.

38. Dichos testigos coincidieron en que el congresista no les exigió la entrega de

dineros derivados de su salario y tampoco les constaba que lo hubiera hecho con
otros miembros de su UTL. En consecuencia, no demostraban los supuestos
fácticos expuestos por el solicitante y, además, era claro que «al expediente no se
allegó prueba válida que acreditara los hechos imputados y sobre los que se estructuró la
causal de desinvestidura».

39. En la audiencia pública el solicitante se refirió a la «trazabilidad financiera» de

ciertas operaciones, afirmación que debía comprenderse como una solicitud
probatoria. Sin embargo, el juez no podía reemplazar a las partes en el cumplimiento
de los deberes impuestos en el artículo 168 ibidem.

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1.6. Recurso de apelación41

40. El solicitante presentó recurso de apelación y lo sustentó en los siguientes

términos:

→ Prueba documental

41. El producto financiero del banco Davivienda a nombre del demandado

demostraba que, para el año 2022, sus finanzas aumentaron proporcionalmente con
los valores que se señalaron en la demanda; así se podía evidenciar en las
siguientes fechas: 19, 28, 30 y 31 de agosto; 1, 7, 16, 26 y 28 de septiembre; 7, 9,
16, 19, 21, 22 y 28 de octubre; 1, 5, 7, 8, 27 y 29 de diciembre de 2022. También en
el 1, 5, 6, 8 y 28 de enero; 3, 20, 24 y 25 de febrero; 2, 6, 24 y 27 de marzo; 4, 12 y
22 de abril; 11, 15, 21 y 22 de mayo; 5, 16, 21 y 26 de junio; 27 de julio; 11 de
agosto; 3, 4 y 16 de septiembre de 2023, todas en su favor con anotación «recarga
Nequi pse».

42. Como parte actora no podía encontrar la trazabilidad financiera de los

trabajadores de la UTL, «por lo que si para el Despacho no era suficiente prueba, con la
obligación de encontrar la verdad procesal debió solicitarla».

→ Prueba testimonial

43. Orlando Luis Álvarez Ladeutt: al interrogarle si tuvo conversaciones con José
Enrique Padilla Enríquez contestó que no, a pesar de que este último manifestó que
sí. Además, su declaración fue parcializada porque era subalterno del congresista.

44. José Enrique Padilla Enríquez: a pesar de que el despacho limitó su respuesta,
no negó la existencia del video que fue excluido del material probatorio. Asimismo,
manifestó que sí conoció al anterior deponente en «la campaña», por un término de
6 meses. Igualmente, «se refirió a la grabación y que la juez había excluido esa prueba,
dando a entender que sí conversaron del asunto y que era verdad lo que allí se decía, fue
evasivo a veces en responder».

→ Tipificación de la causal

45. Lo anotado en la sentencia proferida el 20 de septiembre de 201142 aplicaba al

caso porque el representante a la Cámara, a pesar de que no era nominador,
destinó recursos económicos del sueldo de sus trabajadores para sus fines
personales u otra destinación diferente de la encomendada legalmente.

46. Se configuró la causal «cuando los destina a objetos, actividades o propósitos

41 Samai, expediente 11001031500020230533100, índice 151.

42 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2010-01359-00(PI).

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autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados», en tanto
si bien era legal la destinación de los dineros para los pagos de salarios, esos no
eran «para temas personales o de la gestión del representante a la cámara sino [...] para
pagar los sueldos de los miembros de su UTL».

47. A la par, la relativa a «cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un

incremento patrimonial personal o de terceros» con el hecho de exigirle a los miembros
de su UTL una parte de sus salarios de manera arbitraria, en razón a que «con su
posición dominante logra[ba] que ellos le entreg[aran] parte significativa». Esta conducta
podía «ser también ilegal por poderse configurar el delito de concusión».

1.7. Trámite de segunda instancia

48. En auto del 6 de septiembre de 2024 se resolvió rechazar el recurso de

apelación, con sustento en que el abogado James Ramos Carabalí, quien manifestó
actuar como apoderado del solicitante, no tenía la legitimación procesal para apelar
la sentencia de primera instancia43.

49. Contra esta decisión, dicho profesional del derecho presentó recurso de queja44.
En proveído del 19 de septiembre siguiente se adecuó al de súplica y se ordenó
correr traslado a los demás sujetos procesales por el término de 2 días 45.

50. En auto del 13 de mayo de esta anualidad la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo resolvió revocar la decisión y «devolver el expediente [...] para que [se
ejerciera] el control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011» frente
a las posibles irregularidades advertidas sobre el apoderamiento46. En esta decisión
aclararon el voto los consejeros de Estado Luis Eduardo Mesa Nieves 47, Juan
Camilo Morales Trujillo48, Fernando Alexei Pardo Flórez49, Nubia Margoth Peña
Garzón50 y Wilson Ramos Girón51.

51. En cumplimiento de lo anterior, el 5 de junio de 2025 se requirió a Alí Bantú

Ashanti y al abogado James Ramos Carabalí para que ─en el término de 2 días
hábiles siguientes a la notificación─ allegaran el poder que habilitara a este último
para actuar como representante judicial; asimismo, que el solicitante convalidara
expresamente las actuaciones que el profesional del derecho desplegó en su

43 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 4.

44 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 8.
45 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 10.
46 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 21.
47 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 41.
48 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 37.
49 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 31.
50 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 33.
51 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 23.

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Demandante: Alí Bantú Ashanti

nombre52. La notificación se surtió el 6 de junio53.

[Link] 9 de junio siguiente54 se aportó el poder especial otorgado por Alí Bantú
Ashanti al abogado James Ramos Carabalí para que presentara «demanda con
medio de control de pérdida de investidura en donde se orden[ara] la cancelación de la
credencial que le otorg[ó] la calidad de representante a la cámara [...] al señor MIGUEL
ABRAHAN POLO POLO [...] por la causal contemplada en el numeral 4 (por indebida
destinación de dineros públicos) [del] artículo 183 de la constitución Política de Colombia
de 1.991, por haber exigido o solicitado a miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo –
UTL partes de sus salarios, supuestamente para cubrir gastos operacionales de su
actividad, labores o funciones, entre otras como representante a la cámara» [sic].

53. Asimismo, en el último párrafo del mandato se anotó: «[e]ste poder queda
conferido en tal forma que en ningún momento se entienda que mi apoderado carece de
poder para actuar y presentar los recursos a que haya lugar en cumplimiento del mandato
otorgado».

54. El 16 de junio se corrió el traslado de estos documentos55 sin que los demás
sujetos procesales se pronunciaran.

55. En auto del 26 de junio siguiente56 se admitió el recurso de apelación interpuesto

por el solicitante contra la sentencia del 15 de julio de 2024 proferida por la Sala
Especial de Decisión de Pérdida de Investidura 13 y se reconoció personería al
abogado James Ramos Carabalí como apoderado de Alí Bantú Ashanti en los
términos y para los efectos del poder aportado. Ello, con sustento en que con la
afirmación antes transcrita [§53] se tenía por convalidada la actuación. La
notificación se realizó el 26 de junio57 y se corrió el traslado el 1 de julio58

56. Al día siguiente [2 de julio] la Procuraduría Delegada de Intervención 8: Tercera

ante el Consejo de Estado solicitó que se confirmara la sentencia. Para tal efecto,
se detuvo en la naturaleza jurídica y fines del proceso de pérdida de investidura; la
causal de «indebida destinación de recursos»; la carga de la prueba; y la prueba
excluida. A continuación, en el caso concreto, sostuvo lo siguiente:

56.1. No era cierto que las finanzas del congresista hubieran aumentado
ostensiblemente en los años 2022 y 2023, en tanto las consignaciones solo se
referían al pago de su salario. Además, las recargas en la plataforma Nequi se
registraron sin destinatario y eran por valores «muy inferiores» a las sumas indicadas

52 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 39.

53 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 44.
54 Samai, expediente 11001031500020230533102, índices 45 y 46.
55 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 49.
56 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 52.
57 Samai, expediente 11001031500020230533102, índices 55 y 56.
58 Samai, expediente 11001031500020230533102, índices 57 y 58.

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Demandante: Alí Bantú Ashanti

por el solicitante, esto es $4.500.000 y $1.500.000; de ahí que no le asistiera razón

cuando pidió que se estableciera quién las había realizado, pues en él recaía la
carga probatoria.

56.2. Eltestimonio de Orlando Luis Álvarez Ladeutt no se tornaba parcializado, en

tanto ─bajo la gravedad del juramento─ aseguró que el congresista no le pedía
dinero de su salario para cubrir gastos operacionales de su actividad y tampoco era
contradictorio con el de José Enrique Padilla Enríquez, quien tampoco estaba
obligado a responder las preguntas referentes a la grabación aportada con la
demanda, en razón a que esta fue excluida.

57. El proceso ingresó al despacho el 8 de julio de 202559.

II. Consideraciones

2.1. Competencia

58. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer

del recurso de apelación presentado por el solicitante, de conformidad con los
artículos 184 y 237.5 de la Constitución Política, 2 de la Ley 1881 de 2018 y 34 del
Acuerdo 080 de 201960.

2.2. Oportunidad

59. El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 prevé que la solicitud deberá presentarse
dentro del término de 5 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia
del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere
la caducidad.

60. El actor indicó que el acto administrativo, por medio del cual se nombró a los
miembros de la UTL de Miguel Abraham Polo Polo, se expidió el 21 de julio de 2022;
asimismo, que la exigencia de parte de los salarios ocurrió entre agosto, septiembre
y diciembre de 2022 y de enero a junio de 2023. En ese orden la solicitud de pérdida
de investidura se radicó oportunamente el 25 de septiembre de 2023.

2.3. Legitimación en la causa

61. De conformidad con los artículos 184 de la Constitución Política, 2 de la Ley

1881 de 2018 y 143 del CPACA, cualquier ciudadano puede presentar la solicitud
de pérdida de investidura. En el caso está acreditada la legitimación en la causa por
activa, en tanto el solicitante es Alí Bantú Ashanti, identificado con cédula de

59 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 60.

60 Reglamento interno del Consejo de Estado.

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Demandante: Alí Bantú Ashanti

ciudadanía [Link].

62. Asimismo, se demostró la legitimación en la causa por pasiva. Se trata de

Miguel Abraham Polo Polo, elegido representante a la Cámara por la circunscripción
de comunidades afrodescendientes por el Consejo Comunitario Fernando Ríos
Hidalgo61 para el periodo 2022 – 2026.

2.4. Problema jurídico

63. Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes:

63.1. ¿Los hechos expuestos por el solicitante se enmarcan en la causal de

pérdida de investidura prevista en el artículo 183.4 de la Constitución, esto
es en la de «indebida destinación de dineros públicos»?

64. En caso afirmativo,

64.1. ¿Las pruebas documentales permiten establecer que sí se demostró la

configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la aludida causal de
pérdida de investidura, respecto de la conducta del representante a la
Cámara Miguel Abraham Polo Polo por el hecho de exigir a miembros de la
UTL dineros que correspondían a su remuneración para gastos
operacionales como combustible y lavado de los vehículos, así como el
pago de peajes?

64.2. ¿De las pruebas testimoniales y la contradicción de los declarantes se puede

deducir que se destinaron indebidamente los dineros públicos antes
mencionados?

65. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, se seguirá la siguiente

estructura expositiva: primero, se abordará la naturaleza de la acción de pérdida de
investidura y, segundo, se resolverá el caso concreto. En este último se examinarán
los elementos y el alcance de la causal invocada por el solicitante a efectos de
resolver cada uno de ellos.

2.5. Naturaleza de la pérdida de investidura

66. La pérdida de investidura fue establecida en el artículo 184 de la Constitución

Política como una acción pública que puede ser formulada por la mesa directiva de
la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano cuando se considere que los

61 Samai, expediente 11001031500020230533102, índice 2, pág. 24.

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congresistas hubiesen incurrido en las conductas previstas en los artículos 109.762,

11063, 179.464 y 183 ibidem contrarias a la dignidad del cargo. La competencia para
su conocimiento y decisión se fijó en el Consejo de Estado por virtud del artículo
237.5 superior.

67. La jurisprudencia ha considerado que se trata de un juicio de carácter ético, en

la medida en que las causales fijadas por el constituyente «[…] reflejan un código
positivizado de conducta, que tiene por objeto reprochar y sancionar comportamientos
contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo»65. En tal
virtud, con él se pretende sancionar al congresista que incurre en uno de los
comportamientos descritos por el constituyente en los aludidos artículos
constitucionales, con el fin de garantizar, entre otros, los principios de transparencia
y moralidad que lo vinculan con el ejercicio de esa alta dignidad.

68. Precisamente, el propósito de esta acción es el de dignificar tal cargo

considerado de relevancia superior al surgir como consecuencia del voto ciudadano
y en virtud del principio de representación democrática66. Esta confianza ciudadana
le impone al congresista la carga de actuar con total pulcritud y honestidad en el
desempeño del cargo debido a la importancia de su rol para la democracia
representativa. Por tal razón, el constituyente consideró que la defraudación de esta
confianza al realizar actos ajenos al interés general debe ser sancionada de manera
ejemplar67, por lo que estableció como sanción la desinvestidura y la prohibición de

62 Artículo 109. Modificado por el art. 3°, Acto Legislativo 01 de 2009.

[…].
Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación
de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada
con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de
este precepto.
63 «Artículo 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a

los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción
del cargo o de pérdida de la investidura».
64 Artículo 179. No podrán ser congresistas:

1. […].
4. Quienes hayan perdido la investidura de congresista.
[…].
65 Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia del

19 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-02417-00(PI).

En igual sentido se pude consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
sentencia del 21 de agosto de 2012, radicado 201100-254-00(PI).
66 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 27de septiembre de 2016. Radicado: 11001-03-15-

000-2014-03886-00(PI).
67 En tal línea, en el debate de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el artículo 183

Constitucional se manifestó que «[e]l altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige que
las sanciones por la violación de sus deberes sean drásticas. No sería aceptable que a un
parlamentario se le aplicaran medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios
o dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso
en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de investidura. (…) De

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que quien sea sancionado con ella pueda volver a ser elegido para una corporación
pública68.

69. En ese sentido, a través del ejercicio de la acción de pérdida de investidura se

inicia un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio, puesto que hace parte
del ius puniendi del Estado al exteriorizar su poder punitivo y sancionador. Esta
connotación implica que en su desarrollo se deban respetar todas las garantías del
debido proceso, entre las que se encuentran el principio de legalidad, tipicidad,
aplicación de la ley más favorable, pro personae, indubio pro sancionado, non bis in
ídem, y la presunción de inocencia69.

70. En relación con este último, es pertinente precisar los siguientes aspectos:

70.1. Está proscrita la responsabilidad objetiva. En consecuencia, no es suficiente

que el comportamiento se subsuma en el descrito por la norma como causal de
desinvestidura, sino que es necesario demostrar el elemento subjetivo de la
conducta sancionable, esto es, se debe analizar si fue doloso o gravemente culposo.
Para ello se debe verificar «[…]: i) si el congresista estaba en condiciones de comprender
el hecho o circunstancia configurativa de la causal, ii) si le era exigible otra conducta o
comportamiento y iii) si el congresista atendió las normas jurídicas […]»70.

70.2. Sedebe verificar si existe alguna razón de exoneración de la culpa, como el

caso fortuito o fuerza mayor71.

70.3. La
carga de la prueba de la culpabilidad no puede radicar en el accionado, sino
que, en principio, le corresponde a quien persigue la desinvestidura y, por ende,
debe acreditar los hechos que sustentan tal pretensión72.

igual manera el evidente incumplimiento de los deberes del congresista debe ser motivo para la
sanción […]». Gaceta Constitucional 51, página 27.
Ver también sentencia C-207 de 2003.
68 El artículo 179, numeral 4, Constitucional determinó que no pueden ser congresista «[q]uienes

hayan perdido la investidura de congresista».

69 SU-424 de 2016 y C-254A de 2012.
70 Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia del

19 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-02417-00(PI). En igual providencia se

aseveró que «[e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad
subjetiva, ya que es preciso que se verifique que la conducta del congresista o excongresista
solicitado, al incurrir en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución,
fue dolosa o culposa tal como lo establece el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018 y la jurisprudencia
de esta Corporación y de la Corte Constitucional […]».
71 Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-632 de 2017 indicó que «[…] dentro de los

elementos que se deben valorar en los procesos de pérdida de investidura se destaca la culpabilidad
(dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, si el solicitado conocía o debía conocer de la
actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica
verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna
circunstancia que permita descartar la culpa».
72 Consejo de Estado, Sala Dieciséis Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia del

17 de junio de 2024, radicado 11001-03-15-000-2020-03081-00.

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2.6. Análisis de la Sala Plena.

2.6.1. Aspectos generales de la causal de pérdida de investidura prevista en

el numeral 4 del artículo 183 Constitucional

71. Las causales de pérdida de investidura se establecieron en la Constitución

Política en los artículos 109.7, 110, 134, 179, 183 y 184. Su aplicación no depende
de la existencia de un desarrollo legislativo, puesto que derivan su vinculatoriedad
y eficacia de manera directa de la Carta Política, en virtud del principio de
supremacía constitucional previsto en su artículo 4.

72. De igual manera, el ejercicio y trámite de la acción de la pérdida de investidura,

según se expuso con anterioridad, implica que se respeten los principios propios del
debido proceso, así como los de legalidad y tipicidad, de suerte que el congresista
conozca de antemano la conducta sancionable con la definición clara de los
elementos que la componen.

[Link] obstante, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional

ha manifestado que en este tipo de procesos sancionatorios la tipificación de la
conducta no puede analizarse con igual rigor que en el derecho penal. Ello, por
cuanto el constituyente en algunas causales estableció tipos con textura abierta y
no determinó con precisión sus componentes, por lo que ha sido necesaria su
complementación con otros contenidos normativos, según la interpretación del
Consejo de Estado73.

74. Con todo, se ha indicado que estas causales de pérdida de investidura con
textura abierta no riñen con los principios de legalidad y tipicidad, siempre que sea
posible determinar su contenido y la conducta que está prohibida74. Además, en tal
interpretación debe observarse que, por ser normas sancionatorias y afectar el
ejercicio de los derechos políticos, su exégesis debe ser restrictiva, es decir, no
puede hacerse de manera analógica o expansiva y debe ceñirse al supuesto de
hecho regulado y su destinatario75.

73 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de octubre de 2023, radicación

11001-03-15-000-2016-02995-00.
74 Ibidem. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 29 de enero del 2019. M.P.

Rocío Araújo Oñate. radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(su).

75 «[…]la interpretación restrictiva supone que el texto dispositivo se encuentre en consonancia con

la finalidad o propósito de la norma constitucional, responda a su poder normativo y eficacia

inmediata y salvaguarde su utilidad. [Link] Una hermenéutica como la señalada anteriormente,
permite cobijar el propósito de la norma, sin que ello suponga perder su carácter restrictivo o se
confunda con la interpretación analógica, o con la interpretación expansiva, pues cuando hay laguna
normativa no se está acogiendo una regla existente y ya prevista en el ordenamiento para resolver
el caso, ni tampoco se está ampliando la órbita jurídica de la disposición, y por ello no hay expansión
alguna del ámbito del derecho en el que se aplica, del objeto regulado, de los sujetos destinatarios,

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75. Precisamente, la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183.4

de la C.P., es una disposición que contiene un tipo abierto, toda vez que no describió
los comportamientos específicos que la configuran. En efecto, la norma dispuso:
«[l]os congresistas perderán su investidura: […] 4. Por indebida destinación de dineros
públicos […]». Causal que fue replicada en el artículo 296, numeral 4, de la Ley 5 de
1992 que determinó que la pérdida de investidura se produce «[p]or indebida
destinación de dineros públicos […]».

76. Como se advierte, ninguna de las normas estableció las conductas concretas
que implican una indebida destinación de dineros públicos. Por tal razón, esta
causal y las actuaciones concretas que dan lugar a su configuración han sido objeto
de estudio de la jurisprudencia de esta corporación como juez natural del medio de
control, sin dejar de lado que la Corte Constitucional también se ha pronunciado al
respecto.

77. Sobre el particular, se ha señalado que fue el querer del constituyente otorgarle
un carácter abierto a la causal porque su finalidad era la de tener la posibilidad de
juzgar la utilización de los recursos públicos por parte de los congresistas en
diferentes situaciones que la disposición normativa no podía abarcar. Así se
desprende de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, contenidos en
los antecedentes legislativos76.

78. De este modo, en un primer momento la jurisprudencia manifestó que se

configuraba cuando el congresista efectuaba la destinación de recursos públicos,
entendida esta como su aplicación a un determinado fin o efecto, de manera
indebida, esto es, «[…] cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto,
o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un
determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario»77.

79. Más adelante, se precisó que la destinación indebida debía presentarse en

ejercicio de las facultades otorgadas al congresista y, además, que comprendía las
actuaciones en las que «[…] destinó los dineros públicos a objetos, actividades o
propósitos no autorizados o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales

del supuesto o de la consecuencia prevista por la norma constitucional; simplemente se evita vaciar
de contenido dicha disposición superior[…]». Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, sentencia del 29 de enero del 2019, radicado 11001-03-28-000-2018-00031-00.
76 «[d]e hecho, fue expresa voluntad del constituyente darle carácter abierto a esta causal para que

la especificidad de la conducta fuera desarrollada mediante otros instrumentos, dado que lo que se
busca sancionar es la utilización de recursos públicos para fines distintos, prohibidos o no
autorizados por el ordenamiento jurídico, lo cual puede ocurrir de muy diversas formas y abarcar
muy distintas conductas que no hubieran podido ser enlistadas en su totalidad en un mismo
artículo[…]» Consejo de Estado, Sala Dieciséis Especial de Decisión de Pérdida de Investidura,
sentencia del 17 de junio de 2024, radicado 11001-03-15-000-2020-03081-00.
77 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de mayo de

2000, expediente AC-9877.

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se encuentran asignados; aplicó los recursos a materias prohibidas, no necesarias o

injustificadas; persiguió la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de
terceros; y/o pretendió derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de
terceras personas […]»78. En otra providencia la Sala Plena de esta corporación indicó
a modo enunciativo algunas conductas que pueden enmarcarse en los supuestos
de la indebida destinación de recursos públicos, en los siguientes términos:

«[…] De manera que la causal de indebida destinación de dineros públicos se

configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas
finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la
Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes
casos:

a.- Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o

propósitos no autorizados;

b.- Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados

pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados;

c.- Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos

expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.

d.- Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o

injustificadas.

f.- Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento

patrimonial personal o de terceros.

g.- Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio

no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […]»79

80. En otra providencia80 se identificaron los elementos objetivos de la causal. Así,

se indicó el sujeto activo «congresista», el verbo rector «destinar», la circunstancia
de modo que lo califica «indebida», y el objeto sobre el que recae «dineros públicos».
De igual manera, se determinó que el numeral 4 del artículo 183 superior no solo se
estructura cuando el congresista actúa de manera directa como ordenador del
gasto, sino que también si lo hace de forma indirecta:

«[…] a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el

respectivo presupuesto, el congresista propicia con su conducta una
destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados, o también se
presenta cuando utiliza intangibles o contratos como instrumentos para

78 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de agosto de

2001, radicado AC- 12546.
79 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de octubre de

2000, radicado AC- 12546 y AC-10968.

80 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de febrero de

2001. expediente: AC-10528 y AC-10967.

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desviar los dineros públicos a fines distintos de los previstos en las

disposiciones legales y reglamentarias […]»81.

81. Las posturas antedichas se acogieron y se definieron en tres presupuestos de

configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del
artículo 183 Constitucional «[p]or indebida destinación de dineros públicos […]», estos
son82:

82. (i) Que se ostente la calidad de congresista. Este supuesto implica que al
momento de producirse la conducta quien la desplegó se encuentre en el
desempeño del empleo de senador o de representante a la Cámara sin que se
requiera que sea nominador u ordenador del gasto, puesto que la indebida
destinación puede darse no solo de manera directa, sino indirecta cuando tiene
injerencia en la destinación de los recursos públicos a través de las autorizaciones,
certificaciones, contrataciones, entre otras.

83.(ii) Que se esté frente a dineros públicos. Se trata de los recursos del Estado
que hacen parte del presupuesto general de la Nación previsto en el artículo 11 del
Decreto 111 de 1996. En relación con estos recursos se ha indicado que todos «[…]
deben cumplir la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de suerte que se haga
efectivo el mandato del artículo 345 de la Constitución Política” […]»83.

84. De acuerdo con el artículo 15 ibidem, es en el presupuesto que se describe la

totalidad de los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia fiscal
respectiva, y «[e]n consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos,
erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el
presupuesto».

85. (iii) Que estos sean indebidamente destinados. Este supuesto se configura
cuando el congresista en ejercicio de su investidura, de manera directa o indirecta,
destina el dinero público para fines diferentes de los establecidos en la Constitución,
la ley o el reglamento, en provecho propio o de un tercero. En este último evento, el
beneficio obtenido por el congresista o por el tercero puede ser económico o de otra
índole. Además, para que se estructure este elemento no se requiere que tal

81 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de noviembre

de 2001, radicado 11001-03-15-000-2001-0101-01(PI). Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de octubre de 2023, radicado 11001-03-15-000-2016-
02995-00, proferida dentro del recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la
sentencia emitida por la Sala Plena el 20 de septiembre de 2011 dentro de un proceso de pérdida
de investidura.
82 Los presupuestos fueron recogidos en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de marzo de 2017, radicado 11001-03-15-000-

2015-00111-00 (PI).
Consejo de Estado, Sala Dieciséis Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia del 17
de junio de 2024, radicado 11001-03-15-000-2020-03081-00.
83 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de noviembre

de 2001, radicación 11001-03-15-000-2001-0101-01.

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actuación sea constitutiva de un delito84, puesto que «[l]o importante es que la

conducta del congresista sea determinante del detrimento patrimonial del Estado, al aplicar
los dineros públicos a un fin no autorizado […]»85.

86. Finalmente, se reitera que, como la pérdida de investidura tiene la naturaleza

de proceso sancionatorio, es requisito ineludible que se pruebe la responsabilidad
subjetiva del congresista, esto es, que desplegó su conducta dolosa o gravemente
culposa, según se explicó con antelación.

2.6.2. El congresista que exige a los miembros de su Unidad de Trabajo

Legislativo (UTL) la entrega de una parte de sus salarios. Caso concreto

87. Se recuerda que el solicitante erigió la causal con las siguientes afirmaciones:
(i) «por haber exigido o solicitado a miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo – UTL,
parte de sus salarios, supuestamente para cubrir gastos operacionales de su actividad,
labor o funciones, entre otras, como representante a la cámara»; (ii) «[...] no debe el
demandado incumplir los principios de la administración pública [...] y sus deberes como
congresista, al utilizar su condición dominante y pedir a sus subalternos una parte
significativa de sus sueldos»; y (iii) «[...] el simple hecho de exigirles o solicitarles a los
miembros de su [UTL] una parte de sus salarios, el representante a la cámara demandado
obtiene un incremento patrimonial personal de manera injustificada».

88. El supuesto fáctico relativo a que el congresista «exige o solicita» a los miembros
de su UTL parte de sus salarios ya se ha invocado en solicitudes anteriores que han
sido abordadas de la siguiente manera por la Sala Plena:

→ Sentencia del 12 de febrero de 199786

89. Hechos de la solicitud: un representante a la Cámara puso en marcha una

política de presión orientada a lograr aportes mensuales del personal vinculado a
su UTL para su accionar político, los cuales no se hacían en forma libre porque
amenazaba con destitución a quienes no lo hicieran.

[Link]: la situación fáctica se examinó a la luz del artículo 110 de la

Constitución Política y se anotó que «no es esta la clase de contribuciones a que se
refiere el artículo mencionado, pues un festival de música es un evento cultural, que no
encuadra dentro del concepto de partido, movimiento y candidato. Un festival folklórico es
un evento sin connotación política, en donde participan ciudadanos de todos los partidos y
movimientos políticos, de manera que la insinuación para que se contribuya

84 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de noviembre

de 2016, radicado 11001-03 15-000-2015-02938-00. Reiterada en las señaladas en el pie de página
anterior.
85 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de marzo de

2017, radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI).

86 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación AC-4192.

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económicamente a su organización, si fue que la hubo, no constituye una conducta

reprochable, ni menos violatoria de la Constitución Política».

→ Sentencia del 6 de mayo de 199787

91. Hechos de la solicitud: un senador de la República llamó al solicitante para

exigirle el 50% del sueldo que devengaba como servidor público y el 20% del mismo
ingreso para un movimiento político. Como no accedió a los requerimientos, el
congresista expidió una resolución en la que dispuso que los candidatos de ese
grupo se comprometieran a contribuir con el 20% de su sueldo y honorarios.

92. Consideraciones: este caso también se examinó al tenor del artículo 110 de la
Constitución Política; sin embargo, se desestimó porque para el momento de los
hechos el demandado no obró como funcionario público, sino como particular.
También se abordó la causal del artículo 183.4 de la Constitución Política, pero bajo
la hipótesis de que el congresista dispuso de los dineros que el solicitante le
consignó en su cuenta. Se indicó que era improcedente porque era requisito que se
tratara de dineros públicos y que el congresista hubiera tenido la calidad de
ordenador del gasto, condiciones que no podían predicarse «de dineros que en
manera alguna hicieron parte de aquel tesoro y de una persona como el demandado en
relación con la cual no [existía] el menor indicio de que alguna vez hubiera tenido aquella
condición ordenadora»88.

→ Sentencia del 5 de junio de 200189

93. Hechos de la solicitud: un representante a la Cámara ofreció el ascenso a 2

miembros de su UTL con la condición de que, por interpuesta persona, le entregaran
los mayores ingresos que percibirían a fin de sufragar «gastos del Directorio Político»,
bajo la amenaza de que, si no aceptaban la propuesta, serían removidos del cargo.

94. Consideraciones: de acuerdo con la jurisprudencia, las conductas tipificadas

como causales de pérdida de investidura de los congresistas estaban previstas en
el artículo 183 de la Constitución Política; sin embargo, debían agregarse las
previstas en otras disposiciones constitucionales como el artículo 110 que hacía
parte del «Título IV de la Constitución denominado: “De la participación democrática y de
los partidos políticos”, y específicamente del Capítulo 2 del mismo identificado como: “De
los partidos y de los movimientos”» y, por lo tanto, tenía directa y estrecha relación con
la del artículo 109, en el que se reguló la financiación del funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales.

87 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación AC-4539.

88 En este caso el magistrado Carlos Arturo Orjuela Góngora aclaró el voto en el mismo sentido que
en la sentencia del 12 de febrero de 1997.
89 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación AC-11759, CP. Manuel Santiago Urueta

Ayola.

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95. De ahí que la estructuración de la causal «tanto para la pérdida de investidura de

congresista, como para la desvinculación de cualquier otro tipo de servidores públicos por
ese motivo» tuviera los siguientes presupuestos: (i) era una prohibición general para
todas las personas que desempeñaran funciones públicas; (ii) comprendía 2 tipos
de conductas: realizar o efectuar contribuciones para financiar el funcionamiento de
partidos, movimientos o candidatos políticos e inducir a otros a que hicieran tales
contribuciones; (iii) la sanción correspondía a la remoción del cargo o la pérdida de
investidura, según el caso; y (iv) únicamente se exceptuaban de tal prohibición los
eventos expresamente señalados por el legislador. En el caso, se dieron todos los
elementos porque el congresista «indujo mediante la presión o la amenaza de
insubsistencia a [varias personas], a contribuir, con parte del sueldo, a la financiación de la
actividad de su respectivo movimiento político en Caldas».

96. Es de precisar que en este asunto también se reprochó la causal prevista en el

artículo 183.4 de la Constitución, pero los hechos que la sustentaron se
circunscribieron a que el congresista usó el teléfono celular asignado por la Cámara
de Representantes en periodos en los que se encontraba separado de sus
funciones en virtud de licencias no remuneradas, así como por beneficiarse de un
subsidio mensual por tal concepto. Se desestimó bajo el argumento de que no era
posible «extender o ampliar el contenido y alcance de la causal a todo bien o servicio
cuantificable en dinero; aunque, aquellas conductas relativas a un indebido uso o
destinación de otro tipo de bienes o servicios, si bien [podían] ser constitutivas de delitos
merecedores de reproche y juzgamiento, como por ejemplo el peculado por uso, no se
enmarca[ban] dentro de la causal de pérdida de investidura [...], dado que para tal fin la
Constitución expresamente [hizo] alusión al uso indebido de dineros públicos y no de bienes
públicos o bienes fiscales».

→ Sentencia del 22 de julio de 200390

97. Hechos de la solicitud: se invocó la causal prevista en el artículo 183.4 de la

Constitución porque el congresista utilizó la vinculación de personas de su UTL para
pagar, con el respectivo sueldo, créditos de su campaña electoral. Además, (i)
vinculó a MAC91 como asesor para que con su sueldo se pagara la deuda adquirida
con MC, «esposa del mismo»; y (ii) «se pagaron sueldos sin trabajar». También se alegó
que le solicitó a un empleado de la UTL «dinero de su sueldo».

98. Consideraciones: no se encontraron pruebas que demostraran que la

vinculación de MAC a la UTL del congresista tuviera como único propósito el pago
de deudas de campaña. Aunque su salario terminó en manos de su esposa, quien
administraba las finanzas de la campaña, no se acreditó que el congresista ordenara
ese uso de los recursos. También se examinó lo relativo al pago de salarios y

90 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2003-00278-01(PI), CP.

Tarcisio Cáceres Toro.
91 Se omiten los nombres completos, de conformidad con el artículo 28 de la Constitución Política.

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prestaciones sociales a MAC sin que hubiera desempeñado función alguna.

99. Respecto de la afirmación que el representante a la Cámara pedía parte del

salario a sus empleados: la solicitud de pérdida de investidura no invocó la causal
específica prevista en la Constitución [art. 110]; ello, en tanto esta causal ya había
sido aplicada en otro caso en el que se demostró que un congresista solicitó
contribuciones de sus subalternos92.

→ Sentencia del 23 de marzo de 200493

100. Hechos de la solicitud: se invocaron las causales previstas en los artículos 110
y 183.4 de la Constitución, entre otras cosas, porque el congresista efectuó aportes
al movimiento que le otorgó el aval y solicitó a los miembros de su UTL que, por un
lado, también aportaran y, por el otro, contribuyeran con sus ingresos al pago de
sus deudas. Aunque se relataron de manera distinta, se trata de los mismos
supuestos fácticos examinados por la Sala Plena en la sentencia dictada el 22 de
julio de 2003.

101. Consideraciones: se precisó que, si bien en dicha sentencia se examinó la

vinculación de MAC como indebida destinación de dineros públicos, en la solicitud
de este asunto se modificó la causal a la prevista en el artículo 110 de la
Constitución, frente a la cual se concluyó que no existieron pruebas de que el
representante demandado indujera, directa o indirectamente, a MAC a realizar
contribuciones. Por el contrario, de las declaraciones se evidenció que aquel recibió
la totalidad de su salario desde su vinculación y lo utilizó según su propia
determinación, sin que se demostrara algún tipo de coerción. La afirmación de que
el representante le ordenó a MC pagar la deuda con el salario de su esposo MAC y
que lo desvincularía al finalizar dicho pago careció de sustento probatorio. Respecto
de otras personas mencionadas en la solicitud, se adujo que no se había
demostrado la inducción del congresista para que contribuyeran al pago de los
gastos de campaña.

→ Sentencia del 12 de julio de 200594

102. Hechos de la solicitud: el congresista nombró a 2 personas en su UTL para que

quedaran pensionadas con un mayor salario y, en cambio, estas debían entregarle
determinadas sumas de dinero. Se acudió a las causales previstas en los numerales
4 y 5 [tráfico de influencias] del artículo 183 de la Constitución Política.

92 Aunque no citó la sentencia a la que se refería.

93 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2003-1280-01 y 11001-
03-15-000-2003-01279-01(PI), CP. María Inés Ortiz Barbosa.
94 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2005-00334-00(PI), CP.

Jesús María Lemos Bustamante.

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103. Consideraciones: se interpretó que, según el demandante, hubo tráfico de

influencias porque el congresista intervino para que nombraran y posesionaran a
las 2 personas como miembros de su UTL sin el lleno de los requisitos con el fin de
obtener un lucro personal y se «configuró la indebida destinación de dineros públicos
porque al designarlos irregularmente se hizo uso indebido de los recursos del Tesoro
Público con los cuales se pagó el servicio oficial que prestaban buscando un beneficio
económico para ellos y para el congresista». Al respecto, se concluyó que de las
pruebas aportadas no se podía inferir que el representante a la Cámara hubiera
recibido dinero alguno de las personas para designarlas en su UTL y tampoco que
los hubiera postulado con la finalidad de que obtuvieran una pensión de jubilación
de mayor cuantía.

→ Sentencia del 17 de abril de 200795

104. Hechos de la solicitud: se invocó el artículo 110 de la Constitución porque el

congresista exigió y recibió, para sí y para su movimiento político, aportes
provenientes de los salarios y prestaciones sociales de algunos empleados de la
Cámara de Representantes. También se acudió a la causal del artículo 183.4
ibidem, pero para reprochar el hecho de que la Empresa Electrificadora de
Santander hubiese celebrado un contrato de seguro de daños y de responsabilidad
civil extracontractual con una compañía aseguradora y que el congresista aseguró
un vehículo de su propiedad y constriñó a un trabajador para que pagara la prima
correspondiente, «dando lugar a que el personal que laboraba al servicio [de dicha
empresa] y pagado por esta, utilizara sus equipos y papelería para celebrar dicho contrato
en que el demandado [era] beneficiario, y desembolsara con cargo al patrimonio público
dinero anticipado por concepto de la prima que [el trabajador] cubrió luego con aportes
mensuales».

105. Consideraciones: aunque se aportaron los documentos que dieron cuenta de

las vinculaciones, no se probó que el congresista hubiera solicitado o recibido aporte
alguno. Respecto de la causal prevista en el artículo 183.4 de la Constitución, se
demostró que el empleado de la Electrificadora de Santander pagó con cargo a su
remuneración y mediante descuentos mensuales de la nómina las primas
correspondientes a un contrato de seguro de daños y responsabilidad civil
extracontractual que cobijaba el vehículo de propiedad del congresista; sin
embargo, no operó porque el pago fue autorizado expresamente por el empleado y,
si bien pudo pretermitirse el cumplimiento de reglamentos que solo lo autorizaban a
utilizar el seguro colectivo en beneficio personal, carecía por completo de relevancia
para el caso.

106. Obsérvese que la situación fáctica supra descrita ha sido examinada a la luz del
artículo 110 de la Constitución Política, en tanto en algunos de los casos citados, a

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2006-00192-00 (PI), cp.

95

Reinaldo Chavarro Buriticá.

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pesar de que se ha señalado que los dineros eran en beneficio del congresista,
también se indicó que tenían como fin el apoyo o contribución a partidos o
movimientos políticos. Incluso, en la sentencia del 22 de julio de 2003, aun cuando
el cargo se circunscribió a que se nombró a una persona para pagar créditos de la
campaña electoral, la Sala Plena consideró que debía acudirse a dicha causal y así
se examinó posteriormente en el fallo dictado el 23 de marzo de 2004.

107. En efecto, la causal prevista en el artículo 110 referido se concreta en la

prohibición «a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los
partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones
que establezca la ley», cuyo tenor literal es sustancialmente distinto de la que aquí se
invoca: la indebida destinación de dineros públicos.

108. Decualquier modo, al haberse estructurado los casos citados al tenor de otro
canon constitucional, no encuentra la Sala que se hayan examinado cada uno de
los supuestos previstos en el artículo 184.3 ibidem.

109. Ahora,la parte actora citó como precedente la sentencia dictada por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo el 20 de septiembre de 201196. En esta
oportunidad, se examinó una solicitud en contra del entonces representante a la
Cámara LESM, en la cual se invocaron las siguientes causales:

109.1. artículo 110 de la Constitución: porque constriñó e indujo a miembros de su

UTL a hacer contribuciones a la iglesia «ETP», mediante «diezmos» que luego
eran redireccionados a financiar su proyecto electoral; y

109.2. artículo 183.4 ibidem: en tanto desvió los recursos públicos destinados al
pago de los salarios hacia su patrimonio personal y suprimiendo las funciones
señaladas en la ley para los servidores que integraban su UTL, «asignándoles,
en cambio, funciones diferentes, de carácter privado, que debían cumplir en su sede
política, que era a su vez, sede de su iglesia y de las demás actividades particulares,
a las que se dedicaba el congresista, con fines electorales».

110. Previamente a resolver el caso concreto se hicieron las siguientes precisiones

respecto de las causales invocadas por el solicitante:

110.1. Artículo 110: se requería la estructuración de los siguientes presupuestos:

i. La calidad de congresista de quien ejerce la inducción.

ii. El sujeto activo de la conducta que bien podía ser servidor público o particular
porque lo que buscaba la prohibición era que el funcionario no solo

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2010-01357-00(PI), CP.

96

Ruth Stella Correa Palacio.

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contribuyera a la financiación de movimientos, partidos o candidatos, sino que

tampoco se aprovechara de su posición para lograr que otros las hicieran.

iii. Que el destinatario fuera un movimiento, partido o candidato; además, «[l]a

pertinencia de los congresistas a un partido o movimiento social o grupo significativo
de ciudadanos permit[ía] inferir que la contribución que se [hiciera] a aquel
beneficia[ba] directamente a la colectividad política a la cual pertenec[ía]»97.

iv. Que la contribución se lograra mediante inducción, conducta que se

manifestaba a través del apremio o sugerencia tácita o expresa del congresista
que «prevalido de su investidura logra[ba] el aporte en dinero o en especie, con
destino a un partido político o al patrocinio de una candidatura».

v. No se requería que la coacción se materializara en actos de violencia física o

amenazas, pues «inducir» implicaba dirigir la voluntad de otra persona hacia
un fin determinado.

110.2. Artículo 183.4: (i) en la prohibición no solo incurría el ordenador del gasto, sino
todo congresista cuando cambiara la destinación de los «recursos públicos»; y (ii) de
acuerdo con la sentencia del 13 de noviembre de 200198, para determinar su
alcance no había de ponerse el énfasis en el concepto de dineros públicos, sino en
la determinación de lo que debía entenderse por adecuada destinación.

111. La Sala Plena abordó conjuntamente el análisis de las causales antes

mencionadas, con sustento en que «se basaban en los mismos hechos». Después de
hacer el recuento de las pruebas documentales y testimoniales practicadas,
concluyó que se acreditó —entre otras cosas— que el congresista indujo a algunos
de los funcionarios asignados a su UTL a hacer contribuciones económicas a su
favor; asignó labores diferentes a los funcionarios que trabajaban en la UTL, las
cuales debían cumplirse dentro del tiempo en el que debían estar dedicados a las
funciones propias de la corporación y por fuera de su oficina, esto era en la
edificación de la iglesia «ETP» que era su domicilio, la sede política y donde fungía
como pastor; y les asignó el ejercicio de actividades políticas de su interés.

112. En esta providencia no se examinaron los elementos del artículo 183.4 de la

Constitución porque la exigencia de contribuciones, al igual que en los asuntos
mencionados en precedencia, se examinó a la luz del artículo 110 ibidem. Así se
extrae de las siguientes conclusiones:

97 A esto se agregó: «[...] la contribución que se haga a un congresista, indirectamente, beneficia al

partido, o movimiento social, o grupo significativo de ciudadanos al cual pertenece, dado que tales
contribuciones apuntan a la permanencia del congresista en el Congreso, con lo cual se beneficia
indirectamente al partido al cual pertenece. Un alcance diferente a la norma, en tanto ignorar el
destino de las contribuciones a un congresista, desconocería su teleología, que no es otra que evitar
la inducción a hacer contribuciones a partidos, movimientos o candidatos.»
98 Radicación 11001-03-15-000-2001-0101-01(PI), CP. Ligia López Díaz.

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«En consecuencia, la Sala acogiendo el criterio del señor Procurador Quinto

Delegado, decretará la pérdida de investidura del representante a la Cámara
[LESM], por considerar que incurrió en las causales de pérdida de investidura
previstas en los artículos 110 y 183-4 de la Constitución, porque indujo a los
miembros de su unidad de trabajo legislativo a hacer contribuciones a su favor
y a través suyo, a favor del movimiento o partido político al cual pertenece y
destinó indebidamente los dineros públicos con los cuales se pagaban los
salarios de aquéllos a actividades ajenas a las que debían cumplir en apoyo
de la labor legislativa que correspondía al Representante.

Destaca la Sala que si bien el congresista no tenía la calidad de ordenador

del gasto ni era el nominador de las personas vinculadas a su unidad de
trabajo legislativo, destinó de manera indebida e indirecta los dineros públicos
asignados para el pago de esos servidores, a otros fines, en tanto asignó a
esos servidores, durante toda su jornada laboral o parte de ella, el ejercicio
de funciones ajenas a las propias de sus cargos, en beneficio de la iglesia
donde funge como pastor, o de sus intereses proselitistas, o de labores
sociales, en lugar de ordenarles que se dedicaran a cumplir las funciones
señaladas en el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, o sea, la ejecución de
tareas encaminadas a la eficiente labor legislativa que le correspondía, en
aras del bien común.» [se resalta]

113. Es del caso precisar que, contra esta sentencia, se presentó recurso
extraordinario de revisión que fue conocido por la Sala Plena en sentencia del 24
de octubre de 202399. En esta providencia no fue objeto de examen la situación
fáctica que se atribuyó a la causal prevista en el artículo 110 ibidem, sino la indebida
destinación de dineros públicos por asignar funciones diferentes de las legalmente
establecidas a los miembros de la UTL.

114. En criterio de la Sala, la sentencia aludida no puede invocarse para el sub

examine como precedente, comoquiera que en aquella oportunidad se decretó la
pérdida de investidura por la configuración de las causales previstas tanto en el
artículo 110 como en el 183.4, pero diferenció con claridad los hechos que
correspondían al señalar que sería por el primero [art. 110] al inducir a los miembros
de su UTL a hacer contribuciones a su favor y, por consiguiente, al movimiento o
partido político al que pertenecía y, por el segundo [art. 183.4], porque destinó
indebidamente los dineros públicos al asignar actividades ajenas a las de apoyo en
la labor legislativa.

115. No se desconoce que, con sustento en el pronunciamiento antes referido, en

sentencia del 21 de enero de 2025100 se hizo alusión a las distintas situaciones
relacionadas con los dineros destinados al pago de la nómina de los empleados
públicos de las UTL que podían configurar la causal del artículo 183.4 de la

99 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2016-02995-00, CP.

Gabriel Valbuena Muñoz.
100 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2024-03278-01, CP.

Fernando Alexei Pardo Flórez.

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Constitución, entre ellas, «cuando el congresista solicita dádivas, porcentajes, montos de

dinero a sus funcionarios»; sin embargo, tampoco es aplicable al caso bajo análisis,
en razón a que se examinó una situación fáctica distinta, esto es el pago irregular
de salarios a un miembro de una UTL que no cumplió con sus funciones.

116. Ensuma, no encuentra la Sala antecedente alguno que haya examinado los
presupuestos del artículo 183.4 de la Constitución en una situación análoga a la que
ahora se estudia, razón por la cual procede a analizarse.

117. Como se indicó en el acápite 2.6.1 se debe demostrar la calidad de congresista,

la indebida destinación y que se trate de dineros públicos. De ese modo, para
establecer si la conducta reprochada se enmarca en la causal invocada, la Sala
iniciará el examen por la definición y alcance del elemento «dineros públicos».

118. Pues bien, los recursos públicos se derivan de la actividad económica del
Estado e ingresan al ciclo presupuestal con el propósito de ser redistribuidos para
atender distintas necesidades del interés general. Para tal efecto, el artículo 11 del
Decreto 111 de 1996 previó que el presupuesto general de la Nación se compone
de 3 partes: (i) el presupuesto de rentas que contiene la estimación de los ingresos
corrientes, las contribuciones parafiscales, los fondos especiales, los recursos de
capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; (ii) el
presupuesto de gastos que incluye las apropiaciones para [entre otras] la rama
legislativa; y (iii) las disposiciones generales que tienden a asegurar la correcta
ejecución y solo rigen para el año fiscal para el cual se expidan.

119. Elcomponente de gastos de funcionamiento, al tenor de la jurisprudencia de

esta corporación, son las erogaciones necesarias para el sostenimiento de la
función pública y se invierten en la adquisición de bienes de consumo y en servicios
personales101. A su vez, se clasifican en «gastos de servicios que comprenden los
sueldos, salarios, honorarios, prestaciones sociales, etc., de los trabajadores del Estado, y
gastos de consumo, que comprenden, los bienes durables de consumo, tales como los
automóviles, muebles y enseres, los bienes semidurables de consumo y bienes de
consumo perecedero»102 y, aun cuando no significan un incremento directo del
patrimonio del Estado, contribuyen a la productividad general del sistema
económico.

120. Igualmente,se ha definido que los gastos de funcionamiento se dividen en

gastos de personal, generales, transferencias corrientes o de capital y gastos de
comercialización y producción. En concreto, de conformidad con el artículo 33 del
Decreto 1793 de 2021103, los primeros son gastos asociados al «personal vinculado

101 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 31 de enero de 1997, número interno 7300.
102 Ibidem.
103 «Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2022, se

detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos». Vigente para la época de los hechos.

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laboralmente con el Estado a través de una relación legal/reglamentaria o de una relación

contractual laboral» concretados a través de los salarios, entendidos como «las
remuneraciones pagadas en efectivo o en especie a los empleados vinculados
laboralmente con el Estado, como contraprestación por los servicios prestados»104.

121. Estadisposición se acompasa con la jurisprudencia de esta corporación,

conforme con la cual el salario es «la retribución por el servicio prestado. Por ello, todo
pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un
ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial»105. En
consecuencia, los salarios hacen parte de los recursos públicos y, por consiguiente,
son considerados como «dineros públicos», en tanto devienen de las arcas del
Estado y se dirigen exclusivamente a la retribución del servicio prestado por los
servidores públicos.

122. Ciertamente, en sede de pérdida de investidura, la Sala Plena puntualizó que la

positivización de la expresión «dinero público» debía interpretarse en su acepción
lógica de la voluntad constituyente, esto es que se trata de recursos públicos que
administra el Estado; de ahí que el salario «que se paga a través de la nómina de
personal de las entidades públicas, se expresa en dinero público»106. De igual forma, al
regirse por normas específicas que determinan su asignación y uso, su
administración no queda a discreción de quienes manejan los recursos públicos,
sino que sigue lineamientos estrictamente reglados. Es así porque:

«[...] el pago de toda obligación a cargo de una entidad del Estado, debe estar
previamente respaldada en los instrumentos procesales y contables tales
como los certificados de disponibilidad presupuestal y los registros
presupuestales. Si bien es cierto la disposición final de ese recurso público se
expresa en forma de dinero que recibe el empleado, la administración de las
cuentas por donde circulan dichos recursos, corresponde a la autoridad de
hacienda pública que interviene en el ciclo presupuestal, valga decir, el
Ministerio de Hacienda y la Dirección General del Tesoro Público»107.

123. En ocasión posterior108, aunque en sede de recurso extraordinario de revisión,

la Sala Plena precisó que la jurisprudencia dispuso un criterio neutral a la noción de
«dinero público», vinculado al gasto público regulado en el artículo 345 de la
Constitución Política y zanjó el criterio según el cual hacen parte del concepto los
salarios de los miembros de las UTL y, por tal razón, la causal se configura, por
ejemplo, cuando el congresista tiene incidencia «inmediata y determinante en el pago

104 Ibidem. Reiterado en el Decreto 2590 de 2022 «[p]or el cual se liquida el Presupuesto General de
la Nación para la vigencia fiscal de 2023, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los
gastos».
105 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de marzo de 2004, radicación 1665-03,

CP. Margarita Olaya Forero.

106 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de marzo de 2017, radicación

11001-03-15-000-2015-00111-00(PI), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas.

107 Ibidem.
108 Óp. Cit. Sentencia del 24 de octubre de 2023 en sede de recurso extraordinario de revisión.

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de salarios de los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo al expedir la certificación

de labores que no se realizaron, con lo cual se abre el camino a “una aplicación diferente o
que se distorsione el destino último de los dineros». Esto, dejando a salvo que se ha
permitido que al decidir otros casos concretos se establezca «qué hechos están
situados dentro o fuera de la descripción de la causal» de forma razonada y a la luz del
ordenamiento jurídico.

124. Asimismo, explicó que la función interpretativa del juez está limitada por el
Constituyente y, en este marco, dotó de eficacia interpretativa el contenido de la
causal, en el sentido de que las palabras «destinar», «indebida» y «dineros públicos»
eran de contenido abierto y, por lo tanto, no se circunscribieron a una conducta
concreta «más que señalar que ésta tenga lugar de manera indebida y con ella, se cause
un detrimento a los dineros públicos». Del mismo modo, que la norma buscó rechazar
las «prácticas reiteradas de los Congresistas de desviar el uso de los dineros públicos»
directa o indirectamente.

125. Ahora bien, aunque los salarios de los miembros de las UTL pueden tener un
origen «público», en tanto devienen del presupuesto general de la Nación, lo cierto
es que también constituyen derechos subjetivos de los trabajadores que «ingresan
real y efectivamente a su patrimonio»109 y, por consiguiente, una vez ingresan al peculio
de estos dejan de ostentar dicha naturaleza, comoquiera que pueden destinarlo o
usarlo para lo que consideren.

126. En la sentencia dictada el 20 de septiembre de 2011110, aunque en situación

fáctica distinta111, se examinó la causal prevista en el artículo 183.4 de la
Constitución y puntualizó que «una vez que el salario que proviene de dineros públicos
entra al peculio del asalariado pierde la connotación de dinero público y su beneficiario
puede disponer libremente de él» y más adelante señaló:

«[...] dada la particular naturaleza de este proceso sancionatorio, y las graves

consecuencias de la sanción que implica la aceptación de la solicitud de
pérdida de investidura, debe observarse indefectiblemente el principio clásico
de la legalidad de los delitos y de las penas, expresado en el brocardo latino
"nullum crimen, nulla pena, sine lege".

Y en cuanto a la persona sujeto del proceso, es preciso advertir que

tratándose del enjuiciamiento de una conducta y de la aplicación concreta de
una severísima sanción, asimilable a la muerte política, es imperativo que los
sujetos procesales y el juez se ciñan rigurosamente a la institucionalidad
propia del Estado de Derecho.

109 Corte Constitucional, sentencias C-521 de 1995 y C-310 de 2007.

110Sala Plena de lo Contencioso AdministrativoRadicación 11001-0315-000-2010-00183-00(PI), CP.
María Claudia Rojas Lasso.
111 En este caso, la situación fáctica examinada consistió en que un congresista coordinó con

empleados de ETESA el cobro de millonarias comisiones a operadores ilegales de casinos como

contraprestación por su actividad ilegal.

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Lo que el denunciante califica como tal, a saber, la utilización de las sumas

provenientes de su salario no se subsume en el supuesto fáctico de la
indebida destinación de dineros públicos, que acarrea pérdida de investidura,
puesto que el salario, una vez ingresa al haber del trabajador, deja de tener
la calidad de dinero público.

En el Estado de Derecho no es dable tipificar una conducta a voluntad del

denunciante o del fallador, para hacerla acreedora a una sanción. Nadie, sin
excepción, hállese en la situación que se hallare, puede ser motivo de sanción
o pena, por conductas no tipificadas en ley preexistente.»

127. En ese sentido, respecto de los hechos expuestos por el solicitante, no es viable
considerar la causal prevista en el artículo 183.4 de la Constitución, en tanto
implicaría extender su alcance más allá de su descripción típica y del que le ha dado
esta corporación.

128. Ala par, aunque la jurisprudencia ha señalado que la pérdida de investidura

pretende sancionar prácticas reprochables de los congresistas por la «realidad de
desprestigio que [irradia] la institución del Congreso, y que [pone] en riesgo su credibilidad
como institución representativa del sistema democrático»112 y que la causal es de textura
abierta, lo cierto es que, al hacer parte del derecho sancionatorio, la interpretación
de las causales debe ser restrictiva, racional y proporcional, máxime si se tiene en
cuenta la consecuencia de la sanción.

129. Tanes así que la misma jurisprudencia de esta Sala ha señalado que el fin de
la causal se circunscribe al rechazo de las prácticas reiteradas de los congresistas
de desviar el uso de los dineros públicos, pero ello no es lo que ocurre en el sub lite,
pues se trata de una conducta posterior al cumplimiento del fin de los dineros [pago
de la nómina] que se aleja de tal postulado.

130. La Sala no pone en tela de juicio que exigir a los miembros de la UTL parte de
su salario constituya una conducta a todas luces reprochable que no solo quebranta
el derecho del trabajador a decidir cómo y cuándo administra la contraprestación de
su servicio, sino que contraría -por ejemplo- el Convenio 95 de la OIT113, conforme
con el cual está prohibido «que los empleadores limiten en forma alguna la libertad del
trabajador de disponer de su salario». Sin embargo, no es posible sancionarla por vía
del artículo 183.4 de la Constitución porque no se cumple con los supuestos de que
se trate de dineros públicos y que hayan sido indebida e indirectamente destinados
por el congresista.

131. Ese proceder —sin duda irregular— sí podría ser sancionado, pero a la luz del

112 Óp. Cit. Sentencia del 24 de octubre de 2023 en sede de recurso extraordinario de revisión.
113 Aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y promulgado a través del Decreto 1264 de 1997.

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derecho disciplinario114 o penal. Por citar un ejemplo, la Corte Suprema de Justicia,

Sala de Casación Penal, en sentencia del 16 de septiembre de 2009115 declaró
penalmente responsable a RDSO como autor del ilícito de concusión porque,
cuando fungía como representante a la Cámara, nombró en la UTL a varias
personas a quienes les exigía la entrega de una parte de sus salarios mensualmente
y en forma inmediata so pena de ser «expulsados»116. En esta oportunidad, se
consideró lo que sigue:

«Bajo estas condiciones, relató [JJSG] que durante el tiempo de su vinculación

con el Congreso, el Representante exigió a algunos de sus servidores la entrega
de una parte de sus salarios, según el monto de cada remuneración. En relación
con su caso manifestó que antes de ingresar a laborar en la Unidad de trabajo
Legislativo como conductor escolta del Representante [RDSO], éste lo instruyó
sobre la obligación de entregar unos meses $500.000 y otros $400.000, para
pagar los empleados de la oficina en la calle 34 y su próxima campaña al Senado
de la República.

Con este compromiso, afirmó, ingresó a laborar en el Congreso en el mes de

febrero de 2007, y a partir de ese momento empezó a entregar cada mes a
[RDSO] la suma acordada hasta la fecha de su desvinculación, en diciembre del
año citado117.

Esta conducta del ex Representante [RDSO], consistente, entonces, en exigir

a [JJS] el pago de una suma periódica de su salario como requisito para
vincularse y mantenerse en el cargo de asistente I en la UTL de la Cámara,
edifica perfectamente la descripción típica indicada, pues no cabe duda que
tal comportamiento constituye un claro abuso de la función pública por parte
del servidor, quien no tenía motivo legal alguno para hacer tal reclamación.»

132. La conducta de este exrepresentante a la Cámara también fue examinada por

el Consejo de Estado en sede de pérdida de investidura118; sin embargo, en la
solicitud se plantearon por separado 2 causales119: (i) inducir a sus subordinados a
hacer aportes para financiar sus actividades políticas y proselitistas con miras a las
elecciones del año 2010 y a sus organizaciones sin ánimo de lucro; y (ii) indebida
destinación de dineros públicos, en forma indirecta, «pues hacía desviar los dineros

114 Por ejemplo, por la falta descrita en el artículo 65 de la Ley 1952 de 2019 que prevé: «Artículo 65.
Faltas que coinciden con descripciones típicas de la ley penal. Cuando la conducta no pueda
adecuarse a ninguna de las anteriores faltas, en virtud de los principios de especialidad y
subsidiariedad, constituirá falta gravísima realizar objetivamente una descripción típica consagrada
en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como
consecuencia de la función o cargo, o abusando de él.»
115 Radicación 29267, MP. Alfredo Gómez Quintero.
116 El investigado aceptó la comisión a título de autor del delito de concusión.
117 Fol. 98 y ss del c.o. 1
118 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de octubre de 2009, radicación

11001-03-15-000-2009-00355-00(PI), CP. Marco Antonio Velilla Moreno.

119 También se alegó el conflicto de intereses porque tenía interés directo en la apropiación de

recursos económicos para un subsidio familiar de vivienda de interés social, «dada su condición de
fundador y patrocinador de la Asociación de Vivienda, lo que le permitió viajar a la ciudad de
Villavicencio y reunirse allí con personas a las cuales les ofreció tramitarles el subsidio a cambio de
que vinieran y posteriormente sufragaran en Bogotá; y no se declaró impedido.»

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públicos, para la adquisición de tiquetes aéreos para cumplir las invitaciones que se hacía
hacer a través de la Asociación de Vivienda; además de que el vehículo [...] que le fue
asignado se accidentó y fue siniestrado en su totalidad, pues además del conductor iban
otros amigos del parlamentario, quienes se encontraban ebrios». Frente a la primera, se
anotó que estaba prevista en el artículo 110 de la Constitución y bajo ese canon se
examinó.

133. Alo anterior se agrega que, al comparar los elementos de los tipos de pérdida
de investidura y penal se deduce que en el primero la conducta recae sobre los
dineros públicos y en el segundo sobre la persona, lo cual conlleva —a su vez— a
que los verbos rectores no puedan asimilarse.

134. Es así porque el artículo 183-4 superior incluye el nombre «destinación» que
deviene del verbo «destinar» y significa «[o]rdenar, señalar o determinar algo para algún
fin o efecto»120 y sus sinónimos son «designar, asignar, adscribir, dedicar, distribuir,
proponer», mientras que en el artículo 404121 del Código Penal [concusión] acude a
los verbos «constreñir», «inducir» o «solicitar» que son definidos como «[o]bligar,
precisar, compeler por fuerza a alguien que haga y ejecute algo», «[m]over a alguien a algo
o darle motivo para ello» y «pretender, pedir o buscar algo con diligencia y cuidado», así
como al pronombre indefinido «alguien»122. Sobre el particular, la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia explicó123:

«[...] en atención a que los verbos rectores de la conducta están orientados a

la obtención de un beneficio o utilidad indebida, ha de existir un nexo de
causalidad entre aquellos y el comportamiento desplegado por el servidor
público, sujeto activo.

De ahí surge la relevancia de la concurrencia del elemento subjetivo

predicable de la víctima, el «metus publicae potestatis» o sea el miedo que
lleva al sujeto pasivo del ilícito a acceder a las pretensiones de quien le
constriña, induzca o solicite, en virtud de la que se ve obligada a pagar o
prometer el dinero o la utilidad indebida por ese temor que genera el cargo o
las funciones que el servidor público ostenta y desempeña.» [se resalta]

135. Incluso, al desarrollar la causal prevista en el artículo constitucional

mencionado124, la jurisprudencia de esta Sala, al hacer la interpretación sistemática,
restrictiva y teleológica, definió que se configura cuando el congresista, en el marco

120 Diccionario de la lengua española. Enlace de consulta: [Link]

121 «Artículo [Link]ón. El servidor público que abusando de su cargo o de sus funciones
constriña o induzca a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero o cualquier
otra utilidad indebidos, o los solicite, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a ciento ochenta (180)
meses, multa de sesenta y seis punto sesenta y seis (66.66) a ciento cincuenta (150) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones
públicas de ochenta (80) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses».
122 Según el Diccionario de la lengua española, «[d]esigna una o varias personas cuya identidad no

se conoce o se desvela».
123 Sentencia del 15 de julio de 2020, SP3353-2020, radicación 56600. Reiterado en la sentencia del

5 de marzo de 2025, SP490-2025, radicación 59470.

124 Óp. Cit. Sentencia del 24 de octubre de 2023 en sede de recurso extraordinario de revisión.

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de su competencia funcional, tiene incidencia inmediata y determinante en el pago

de salarios de los miembros de su UTL, «con lo cual se abre camino a “una aplicación
diferente o que se distorsione el destino último de los dineros públicos”», supuesto que es
distante de la conducta de exigir o solicitar, en tanto en el que aquí se examina (i)
no se distorsionó el destino último de los dineros públicos porque cumplieron con
su cometido, esto es remunerar el servicio e ingresar al peculio del trabajador; y (ii)
se trata de una conducta posterior que excluye tanto el verbo rector como el
sintagma [dineros públicos].

136. Lodicho se refuerza con la consideración relativa a que la indebida destinación

se ata al desconocimiento de los «fines y propósitos que la ley o el reglamento previó
para la destinación del dinero público, o cuando versan sobre algo prohibido, ilícito o injusto,
o innecesario», lo cual evidencia que la causal no encuentra sustento en «categorías
morales, subjetivas y discrecionales, sino obedecen a parámetros generales que tienen un
sentido y alcance que se conoce en el ámbito jurídico»125. Ello se acompasa con lo supra
expuesto: el juez, despojado de dichas categorías, debe establecer objetivamente
si la conducta reprochada se enmarca o no en el texto constitucional, sin que le sea
posible superar las interpretaciones referidas, pues ello significaría que so pretexto
de tratarse de una conducta reprochable social y jurídicamente, se extienda
interminablemente su contenido.

137. En definitiva, la sentencia invocada [20 de septiembre de 2011 supra citada] no

guarda identidad fáctica con la situación planteada por Alí Bantú Ashanti. En esta
oportunidad no se cuestionó que la presunta exigencia efectuada por el
representante tuviera el propósito de solicitar contribuciones a partidos,
movimientos o candidatos [art. 110 C.P.] que fue, precisamente, el supuesto que se
encontró acreditado en la providencia citada y que conllevó a la pérdida de
investidura. En cuanto al artículo 183-4 ibidem, el estudio se contrajo a la asignación
de funciones, aspecto que en esta oportunidad tampoco es objeto de controversia.

138. Por lo expuesto, la Sala no encuentra acreditados los supuestos para encuadrar
la conducta reprochada por el solicitante a la causal prevista en el artículo 183.4,
requisito indispensable para examinar el fondo del asunto, razón por la cual se
releva de examinar los demás problemas jurídicos.

2.7. Conclusión

139. Porlas razones anotadas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

confirmará la sentencia que negó las pretensiones, pero bajo el argumento de que
la conducta relativa a la exigencia o solicitud de parte de los salarios a los miembros
de la UTL por parte del congresista no se enmarca en la causal prevista en el artículo
183.4 de la Constitución Política. Aunque podría ser una conducta reprochable y

125 Ibidem.

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eventualmente sancionable en el ámbito disciplinario y penal, no se ventila para

aquella la existencia de dineros públicos, en tanto los salarios, aunque hacen parte
del presupuesto general de la Nación y, por consiguiente, de los gastos de
funcionamiento, al ingresar al pecunio del trabajador pierde dicha naturaleza;
igualmente, la conducta reprochada tampoco se enmarca en el verbo rector previsto
por el canon constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de
la ley,

FALLA

Primero. Confirmar la sentencia proferida el 15 de julio de 2024 por la Sala

Especial de Decisión de Pérdida de Investidura 13 que negó la solicitud presentada
por Alí Bantú Ashanti contra el representante a la Cámara Miguel Abraham Polo
Polo, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.

Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Tercero. Ejecutoriada esta decisión, comunicar a la Mesa Directiva de la Cámara

de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al ministro del interior, para lo
de su cargo, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1881 de
2018.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo en sesión de la fecha.

Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Consejero de Estado Consejera de Estado
Salva voto Aclara voto

Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente

WILLIAM BARRERA MUÑOZ JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Consejero de Estado Consejero de Estado
Aclara voto

Firmada electrónicamente Ausente con excusa

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Consejero de Estado Consejera de Estado

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Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Consejera de Estado Consejero de Estado
Aclara voto Aclara voto

Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado Consejero de Estado
Aclara voto Salva voto

Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejero de Estado Consejera de Estado

Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente

ADRIANA POLIDURA CASTILLO JORGE EDISON PORTOCARRERO
Consejera de Estado BANGUERA
Salva voto Consejero de Estado
Salva voto

Ausente con excusa Firmada electrónicamente

WILSON RAMOS GIRÓN LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Consejero de Estado Consejero de Estado
Aclara voto

Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Consejero de Estado Consejero de Estado
Salva voto

Firmada electrónicamente
NICOLÁS YEPES CORRALES
Consejero de Estado
Aclara voto

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma

del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad,
conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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