"CALLAO (CINE)) S/INTERPONE RECURSO JERARQUICO C/

RESOLUCION DICTADA POR LA DIRECCION NACIONAL SERV.

EMPLEO" - CSJN - 22/06/1960

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL

Suprema Corte:

La ley 14226 declara obligatoria la inclusión de espectáculos de

variedades en los programas de las salas cinematográficas de todo el
territorio de la Nación.//-
El recurrente impugna la constitucionalidad de la ley, sosteniendo que la
misma vuinera las garantías que la carta fundamental acuerda a la
libertad de comercio y al derecho de propiedad. El sistema estatuido le
ocasiona agravios considerables en cuanto le impone una especialidad
comercial a la que no () está dedicado y le exige cuantiosas inversiones
destinadas a adecuar la sala a espectáculos cuyo ofrecimiento no es
propio de su actividad empresaria. Se ve obligado además a realizar los
gastos que supone la contratación de artistas, y todo ello se ve agravado
por la circunstancia de que no le es dable recuperar tales inversiones
por la prohibición, emergente de una resolución ministerial, de trasladar
el costo del número vivo al precio de las entradas.-
La sola enunciación del problema contiene en si la respuesta. La ley
14.226 es inconstitucional, y el sostenimiento de esta tesis no puede
tropezar con otra dificultad que la que resulta de demostrar la
evidencia.-
El derecho de trabajar, de ejercer libremente el comercio o toda
industria lícita, no está subordinado a otro requisito que al de la licitud.
En Fallos: 98:52, V.E. decía (considerando 3°) que el criterio
constitucional para resolver si una industria es lícita no puede ser sino el
de que ella no sea contraria al orden y a la moral pública o perjudique a
un tercero, y que de este principio fundamental es corolario lógico
(considerando 4°) el de que la autoridad no puede imponer
determinados negocios por reputarlos de conveniencia pública, pues la
reglamentación a que se refiere el artículo 14 no puede tener otro objeto
que facilitar el ejercicio de los derechos y coordinarlos con otros.-
La razón de ser de la lev 14.226 se refleja patente en su art. 3°:
asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a
cierto tipo de actividades artísticas.-
Si de acuerdo con la recordada doctrina de V.E. la conveniencia pública
no es causal suficiente para facultar a la autoridad a imponer
determinados negocios, mal se aviene con este principio el de que tales
negocios puedan, sí, imponerse en función de la conveniencia de
sectores limitados. Y este contraste es aun más manifiesto si se advierte
que el negocio se traduce en realidad en la obligación de prestar un
beneficio cuya erogación se pone solamente a cargo de otro sector de la
colectividad, determinado y reducido, en vez de ser extensiva,
equitativa y proporcionalmente, a todos los miembros de la comunidad.-
A través de la ley referida se han reglamentado derechos reconocidos en
el art. 14 de la Constitución Nacional, y lo que V.E. debe resolver es si
las atribuciones del poder reglamentario han sido ejercidas dentro del
marco constitucional o si ha inediado extralimitación que comporta
desnaturalizar aquellos derechos.-
La ley regula una actividad empresaria y se refleja, por lo tanto, sobre la
libertad de trabajo. Bueno es aquí recordar palabras de Alberdi: "No hay
más que un sistenma de reglamentar la libertad;; y es el de que la
libertad de unos no perjudique la libertad de los otros; salir de ahí no es
reglamentar la libertad del trabajo, es oprimirla."
Si la ley se hubiera circunscripto a establecer para una clase de trabajo
las condiciones en que el mismo debe contratarse o realizarse se habría
ajustado, en principio, a la limitación constitucional. Pero ha ido más
allá. Ha consagrado para una categoría de personas un verdadero
privilegio cuya repercusión económica incide perjudicialmente sobre
otra.-
La Constitución asegura a todos el derecho de ofrecer sus servicios Y
contratar su prestación. Materializarlo es una aspiración legítima. Pero a
nadie asiste el derecho de imponer a otro en carácter de obligación
exigible, irrenunciable, la de que acepte sus propios servicios sin que
pueda eludir su contratación.-
No se halla en tela de juicio la generosidad del propósito perseguido por
la ley; lo que se cuestiona es la constitucionalidad del medio empleado
para lograrlo. Si la autoridad estima que ese propósito debe cumplirse,
tiene a su alcance, para ello, atribuciones indiscutibles. Puede crear
fuentes para ese trabajo atendiemdo su erogación con sus propios
fondos. Puede también simplemente subsidiar. Pero lo que no puede es
substituir esas atribuciones por otra de la que carece: la de exigir que
aquel propósito lo realice un grupo determinado imponiéndole al efecto
las obligaciones del caso mediante el ejercicio de un poder de policía
que, así ejercido, recuerda conceptos de Campbell Black y del Justicia
Brewer: "ese poder de policía tan fácilmente pervertido hasta el extremo
de convertirlo en un peligro para los derechos y la libertad" que "ha
llegado a ser el refugio de todo atentado de la autoridad".-
Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos
fáciles para un mal ocasional, recurre a facultades de que no está
investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraña mayor
gravedad y que una vez desatado se hace de difícil contención: el de
identificar atribuciones legítimas en orden a lo reglado con excesos de
poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en
extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con
referencia a situaciones excepcionales o con la invocación de
necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o
menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder.
Ocurre después algo peor. Los mismos gobernados se familiarizan con el
ejercicio, por parte del gobierno, de atribuciones discrecionales para
resolver problemas. Y entonces, conciente o subconcientemente, pero
siempre como si el derecho escrito vigente hubiera sido sustituido o
derogado por un nuevo derecho consuetudinario, cada sector de la
comunidad exige, si está en juego su propio interes y es preciso para
contemplarlo, que la autoridad recurra a cualquier desvío o exceso de
poder. A cualquiera, no importa en qué medida, basta que sea idóneo
para que la pretensión reclamada sea inmediata y favorablemente
acogida; y así como su concesión no comprometa el patrimonio estatal
será más fácil y cómodo para el gobierno acordar lo pedido que
negarlo.-
De esto se hace después una práctica. Así se va formando lo que se da
en llamar "una nueva conciencia". Nada va quedando ya que sea
pertinente por imperio de la ley o a través de sus instituciones, y el
derecho se adquiere, se conserva o se pierde sin más causa que la
propia voluntad del gobernante o la benevolencia sectaria con que hace
funcionar su discrecionalidad.-
El logro de cualquier aspiración, aunque se funde en el más elemental
de los derechos, pasa entonces a depender de decisiones graciables.
Incluso puede acontecer que el gobernante, cuya máxima función es
asegurar el imperio de la legalidad, busque revestir sus actos de
gobierno, aun los legítimos, de una generosa arbitrariedad, llevando así
al ánimo del pueblo la sensación de que un sistema de derecho estricto
no es compatible con el progreso.-
El estado de derecho queda así suplantado por el caos de hecho.
Desaparece la estabilidad jurídica y el pueblo, única fuente de
soberanía, advierte, cuando es tarde, que la ha ido depositando,
paulatina y gradualmente, en manos de quien detenta el poder.-
Para evitar que se llegue a tan lamentables extremos nuestra carta
fundamental contiene diversas y acertadas previsiones, y la tarea de
velar por su cumplimiento y hacerlas efectivas está asignada en última
instancia al poder judicial. A él confía esa misión superior, y de su cabal
cumplimiento depende, en definitiva, que las garantías constitucionales
llenen su única finalidad: la de actuar como barreras infranqueables ante
cualquier avance indebido de la autoridad. Ni a titulo de excepción, ni
aun cuando considerado aisladamente uno de tales excesos pudiera
tenerse por eficaz para atemperar un mal o para producir un beneficio,
están los jueces habilitados para cohonestar los excesos de poder. In
Legibus Salus.-

Inspirado en las consideracionés que dejo formuladas he analizado la ley

en examen y la obligación que ella impone. No creo que ésta esté
condicionada a un criterio de legitimidad constitucional ni de
razonabilidad. La autoridad no se ha subordinado, en el ejercicio de su
poder reglamentario, a las limitaciones de la carta fundamental, y la
consecuencia ha sido que en el uso de ese poder ha llegado a lesionar el
goce de un derecho en su normal plenitud. Y por ello estimo que V.E.
debe declarar inconstitucional dicha ley y revocar la sentencia apelada.-

Buemos Aires, 29 de abril de 1958.-

Firmando: Sebastián Soler

Buenos Aires, 22 de junio de 1960

Vistos los autos: "Callao (Cine) s/interpone recurso jerárquico c/
resolución dictada por la Dirección Nacional Serv. Empleo".-

Y considerando:

1°) Que la Dirección Nacional del Servicio de Empleo, invocando las

facultades que le confiere el decreto 13349/56, dictó resolución
intimando a la Sociedad Anónima Cinematográfica para que iniciase,
dentro del plazo de diez días, la presentación de "números vivos" en la
sala del Cine "Callao" de esta Capital, bajo apercibimiento de las
sanciones establecidas en el decreto 21877/44 (ley 12921), al que se
remite el art. 4° de la ley 14.226 (fs. 2). La resolución fué reiterada a fs.
14 vta., no obstante los recursos de revocatoria (fs. 4) y jerárquico (fs.
10/l1) interpuestos por la firma interesada, en los que, cabe señalar,
dejó planteada cuestión federal (fs. 5).-

2°) Que no habiéndose cumplido el requerimiento aludido y previa

sustanciación del pertinente sumario administrativo, se impuso a la
Sociedad intimada multa de un mil pesos moneda nacional, bajo
apercibimiento de clausura sino era oblada dentro del plazo de cuarenta
y ocho horas, sin perjuicio de fijar un nuevo plazo de diez días hábiles
para que realizara las obras que pusieran la Sala en condiciones de
presentar "números vivos" y registrara los contratos con los respectivos
artistas.-

3°) Que satisfecha la multa, la interesada interpuso contra la resolución

administrativa recurso de apelación para ante el Juez Correccional (fs.
31) y habiéndose declarado éste incompetente en virtud de lo dispuesto
en la ley 12.948, art. 19, inc. e) (fs. 35), las actuaciones fueron pasadas,
en oportunidad, a la Cámara Nacional del Trabajo (fs. 36), que dictó
sentencia, luego de oír al recurrente y recibir la prueba producida. La
sentencia confirmó la resolución recurrida en cuanto "a estar
comprendida la sala del Cine Callao en la ley n° 14.226" y la revocó
respecto de la multa impuesta, que dejó sin efecto, y del plazo, cuya
fijación definitiva defirió ala autoridad administrativa, con indicación de
ajustarse a las particularidades del caso, aludiendo así a los datos
recogidos en la pericia técnica de fs. 56 y sig. (fs. 72/73).-
4°) Que contra esta sentencia, la Sociedad Anónima Cinematográfica
interpuso recurso extraordinario (fs. 77/82), fundando la impugnación de
la ley 14.226 por contraria a la garantía de la propiedad y derecho de
ejercer libremente el comercio e industria, en el argumento que impone
a los empresarios cinematográficos una actividad extraña a la que éstos
desarrollan, obligándolos a contratar artistas en condiciones violatorias
de la libertad de comerciar y a realizar gastos e inversiones no
susceptibles de amortización ni rédito, atento que según lo dispuesto en
la resolución 81/54, que congeló los precios de las entradas de
cinematógrafos, quedó prohibido cobrar una suma adicional por los
espectáculos ofrecidos de naturaleza distinta a la exhibición
cinematográfica; a lo que debía agregarse que el poco favor del público
para estos espectáculos frustraba la posibilidad de beneficio, propio de
toda actividad comercial (véase fs. 44, 72 vta. y sig., y 89).-

5°) Que el recurso extraordinario es procedente por haberse tachado la

ley 14.226 por contraria a los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional y
haber sido la decisión apelada favorable a aquélla (art. 14, inc. 2°, de la
ley 48).-

6°) Que, según surge de lo expuesto, no ha quedado planteada en autos

cuestión alguna relacionada con la multa impuesta al recurrente, ni al
plazo fijado a fs. 27, toda vez que ellos han sido dejados sin efecto por el
tribunal a quo. El único punto sometido actualmente a juzgamiento, es el
que concierne a la parte de la sentencia que declara que "la sala del
Cine Callao está encuadrada dentro de la ley 14.226". Trátase, en
consecuencia, de decidir si debe considerarse válida o inválida la
obligación impuesta por la ley 14.226, de incluir "espectáculos artísticos
vivos" en los programas de la sala de cine mencionada, obligación que
su empresario deberá cumplir previa adecuación del local, con la
inversión que ello supone y dentro del plazo que se fije al efecto.-

7°) Que esta Corte, luego de haber abandonado la circunscripta

concepción del poder de policía expuesta en antiguos pronunciamientos
(Fallos:7:150; 98:20 y 52; 101:126) para acoger la tesis amplia y plena,
aceptada desde el siglo pasado por la jurisprudencia de la Suprema
Corte de los Estados Unidos ("Barbier y. Connolly", 113 US 27), declaró
que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse
comprendida -junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pública-
la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad
(Fallos: 136: 161; 137: 47; 142: 68; 171: 348y 366; 172: 21; 199: 483;
200: 450 y otros).-

8°) Que esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la

firme base de sustentación proveniente del art, 67, inc. 16, de la
Constitución Nacional, que representa una de las previsiones de mayor
valía entre las diversas que atañen a la organización económico-social
de la Nación y de las provincias, toda vez que -claro está que con
sujeción a los límites fijados por la propia Constitución- supone la
anticipada habilitación de los recursos o técnicas que, en cada uno de
los estados por que atraviesa el desarrollo del país, resulten aptos para
impulsarlo.-

9°) Que dentro de esa especie del poder de policía ha de considerarse

legítimamente incluida la facultad de sancionar disposiciones legales
encaminadas a prevenir, impedir, morigerar o contrarrestar, en forma
permanente o transitoria, los graves daños económicos y sociales
susceptibles de ser originados por la desocupación en mediana o gran
escala.-

10°) Que son frecuentes las disposiciones sancionadas por el Congreso

con tal designio (véase las leyes 9148, 11.590, 11.591, 11.600, 11.660,
11.868, 12.101, 12.102, etc.), debiendo mencionarse, entre ellas, por su
importancia y por la relación que guarda con el sub lite, la ley 13591,
que creó la Dirección Nacional del Servicio de Empleo, y a la que se le
encomendó funciones tales como las de facilitar a los trabajadores
posibilidades de ocupación en todo el país, propender a la creación y
"mantención" de fuentes de trabajo y atender a las prestaciones de paro
forzoso. A su turno, la ley 14.226, a la que se refiere el presente recurso,
no constituye sino una de las particulares manifestaciones de la política
prevista por la ley 13.591, como señalan, claramente, los considerandos
del decreto 13.349/56 -complementario del régimen sub examine-, en
los que puede leerse: "...la ley 14.226 crea un sistema especial
destinado a promover la ocupación en lo concerniente a los trabajadores
del espectáculo público". Y tal aserción no hace otra cosa que ratificar
las expresiones vertidas en oportunidad del respectivo debate
parlamentario (Cámara de Diputados, 1953, t. II, págs. 1276 y sigtes.;
Cámara de Senadores, 1953, t. 1, págs. 614 y sigtes.), durante cuyo
transcurso se estableció, asimismo, que la ley tendía, simultáneamente,
a asegurar la defensa dcl "patrimonio artístico nacional", a la que
también ha de considerarse comprendida dentro del ámbito del art. 67,
inc. 16.-

11°) Que, por tanto, el objeto cardinal y específico de la ley cuestionada,

en mérito a su naturaleza y a los propósitos que le dan contenido, lejos
de consistir en el provecho de un grupo de personas obtenido merced al
sacrificio patrimonial de otro grupo, reviste carácter inequívocamente
público o general. De modo que, acreditado que en este aspecto básico,
la ley 14.226 no transgrede los principios que rigen el legítimo ejercicio
del poder de policía, a esta Corte sólo le está permitido analizar la
razonabilidad de los medios previstos por el legislador, o sea el grado de
adecuación existente entre las obligaciones que la ley impone y los fines
cuya realización procura (doctrina de Fallos: 98: 20; 171:348; 199: 483 y
otros), y ello, cualquiera sea el juicio sobre el mérito intrínseco o el valor
artístico, permanente o actual, de la actividad tutelada.-

12°) Que sentado lo expuesto, cabe señalar que el sistema de la ley

14.226 consiste en establecer la obligación de incluir "espectáculos
artísticos vivos de variedades" en los programas de las salas
cinematográficas de todo el territorio de la Nación (art. 1°), obligación a
cumplirse progresivamente y por zonas, con arreglo a lo que disponga la
autoridad administrativa de aplicación -la Dirección Nacional del Servicio
de Empleo- "a los efectos de asegurar adecuados niveles de ocupación a
las personas dedicadas a las mencionadas actividades" (art. 3°). No
importó, por tanto, reglamentar ni encauzar la industria o el comercio
cinematográfico como tal, sino que se sirvió de las salas destinadas a
esta actividad, "dentro a la carencia de suficientes salas de teatro", para
dar cabida a una especie de espectáculo público, distinto pero no
incompatible con aquél, mediante la imposición a los empresarios
cinematográficos de la carga consistente en incluir en sus programas,
los llamados "números vivos" con este doble género de obligaciones: 1°)
el de proveer a las obras e instalaciones para que pudieran aquéllos
realizarse; 2°) el de contratar ejecutantes, respecto de quienes sólo
aludió la ley, de una manera expresa, a la condición atinente a
nacionalidad -argentino o extranjeros con residencia no menor de dos
años-, salvo excepción justificada por la jerarquía artística e,
implícitamente, a su aptitud para desarrollar un espectáculo artístico. El
pronunciamiento a dictar, pues, ha de versar, exclusivamente, sobre la
validez constitucional de una y otra exigencia, en confrontación con los
arts. 14, 17 y 28 de la Constitución Nacional vigente, puesto que ambas
atraen la totalidad de los agravios sometidos a la consideración del
Tribunal y constituyen, en suma, la materia sustancial del debate
planteado en autos.-

13°) Que, como quedó dicho, y por aplicación de la doctrina sentada en

Fallos: 199:483, el análisis del mérito o eficacia de los medios arbitrados
para alcanzar los fines propuestos, la cuestión de saber si debieron
elegirse los de la ley 14.226 u otros procedimientos, son ajenos a la
competencia de esta Corte, a la que sólo incumbe pronunciarse acerca
de la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, es decir, que
sólo debe examinar si son o no proporcionados a los fines que el
legislador se propuso conseguir y, en consecuencia, decidir si es o no
admisible la consiguiente restricción de los derechos individuales
afectados. Pues, como se afirmó en Fallos: 171:348 y se recordó en
Fallos: 199:483, el Tribunal nunca ha entendido que pueda sustituir su
criterio de conveniencia o eficacia económica o social al del Congreso de
la Nación, para pronunciarse sobre la validez constitucional de las leyes,
sea de las que regulan trabajos, comercios o industrias con fines de
policía, sea de las que establecen impuestos o tasas (Fallos: 98: 20; 147:
402; 150: 89; 160: 247).-
El examen y el pronunciamiento judicial deben radicar, sin duda, en la
conformidad que, de acuerdo con los arts. 28 y 31 de la Constitución
Nacional, deben guardar con ella las leyes de la Nación, porque, como lo
ha destacado la Suprema Corte de Estados Unidos en 193 US 197, 350,
refiriéndose a la distribución de poderes, establecidos en la Constitución,
"..esta Corte no tiene deber superior que el de dar vigencia, mediante
sus fallos, a la voluntad del Departamento Legislativo del Gobierno, tal
como se expresa en la ley, salvo en aquellos casos en que la ley sea
evidente e indubitablemente violatoria de la Constitución, pues si la ley
excede los poderes constitucionales del Congreso, la Corte dejaría de
cumplir un deber solemne si así no lo declarase". Esta atribución, por
tanto, sólo debe ser ejercida cuando la repugnancia con la cláusula
constitucional que se invoca es manifiesta y la incompatibilidad
inconciliable, debiendo resolverse cualquier duda a favor de la
constitucionalidad, máxime si ello es posible sin violencia de los textos
(doctrina de la Suprema Corte de los Estados Unidos en 106 US 629, 635
(1883); 155 US 648, 657 (1895); 123 US 142, 147 (1927) y otros.
Igualmente, doctrina de esta Corte en Fallos: 14: 432; 112: 63; 200: 180;
209: 337; 234:229; 235: 548; 242: 73 y especialmuente 244: 309).-

14°) Que, como también se advirtió en Fallos: 199: 483 y 237:397, no es

una novedad la imposición legal de cargas que no son impuestos ni
tasas, de las que sería un ejemplo la derivada de la ley 14.226 para los
empresarios de salas de cinematógrafo, cuya constitucionalidad estaría
condicionada, por una parte, a la circunstancia de que los derechos
afectados fueran respetados en su sustancia y, por la otra, a la
adecuación de las restricciones que se les impone, a las necesidades y
fines públicos que los justifican, de manera que no aparezcan
infundadas o arbitrarias, sino razonables, esto es, proporcionadas a las
circunstancias que las originan y a los fines que se procura alcanzar con
ellas (Fallos: 200: 450), siendo a cargo de quien invoca irrazonabilidad o
confiscación, la alegación y prueba respectiva.-

15°) Que, como explican los precedentes citados y la doctrina que los
funda, es licito aseverar que, obligaciones de la naturaleza de las
señaladas en el considerando 6°, no contrarían, por vía de principio,
ninguna garantía o derecho constitucional, en tanto representan medios
válidos de actuación del poder de policía.-

16°) Que, ello aclarado, la solución del caso no parece dudosa, en

presencia de las siguientes circunstancias, vinculadas a la
reglamemitación de las normas legales en litigio y a las modalidades
particulares del caso:
a) El principal argumento del apelante, fundado en la Resolución 81/54
del ex Ministerio de Industria y Comercio, se refiere a la imposibilidad de
cobrar un sobreprecio por la presentación del espectáculo vivo, cuyo
costo -dice- "debe ser soportado íntegramente por los empresarios sin
que el público retribuya en ninguna medida el espectáculo adicional" (fs.
77/82). Y la verdad es que esta afirmación, que resume y da base a lo
esencial de la concreta tacha de inconstitucionalidad formulada, carece
de actualidad desde que la Resolución 1446/57 del referido ex Ministerio
(Boletín Oficial, 2/X/57), autorizó "el cobro por separado del acto vivo" y
dispuso, expresamente: "la venta de localidades de tal manera que el
público pueda concurrir a presenciar el programa completo que
corresponde a la sección o luego de la actuación del número vivo, en
cuyo caso no abonará el precio correspondiente a este último, que se
percibirá con entrega de un control de entrada separado" (art. 2°, inciso
e). En virtud de esta resolución, pues, y a partir de ella, el gasto que
ocasiona la retribución de los "números adicionales" se traslada a los
espectadores concurrentes, cuya asistencia es voluntaria (considerandos
3°, 4° y 5°), sin que de ningún modo se haya acreditado que la
asistencia de público a la sala sobre la que versan las actuaciones sea
tan escasa como para hacer ilusoria esa traslación del gasto.-

b) En lo concerniente a los gastos indispensables para adecuar el local, a

los que también es aplicable la conclusión anterior, interesa señalar que
el monto de ellos sería mínimo, como surge del informe pericial de fs.
56/60. Por lo demás, las constancias obrantes en el expediente
administrativo n° 53.902/54, tenido a la vista, que contiene un
minucioso informe técnico sobre los ingresos de las salas
cinematográficas durante el período comprendido entre el 1° de mayo y
el 31 de diciembre de 1954 -periodo durante el cual los empresarios
percibieron sobreprecio por la actuación del "número vivo"-, contradicen
las aseveraciones del recurrente. De los datos allí reunidos, es dado
deducir que los Imugresos que la empresa peticionante obtenga por la
presentación de los espectáculos a que se refiere la ley 14.226, le
permitirán, por de pronto, recuperar a corto plazo las inversiones que
realice, incluso, lograr algún beneficio pecuniario.-

c) Es preciso tener en cuenta, asimismo, que las obligaciones legales

sujetas a controversia se impusieron a los empresarios de salas
cinematográficas debido a "la carencia de suficientes salas de teatro",
hecho que es público y notorio, que fué expresamente aducido en el
debate legislativo y que acredita la razonabilidad de la restricción
cuestionada, tanto más cuanto que es innegable la afinidad de las
actividades teatrales y cinematográficas.-

d) Que, por su parte, la prescripción del art. 30 de la ley 14.226

-"asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a
las mencionadas actividades"- no ha importado para el empresario
cinematográfico substituir el espectáculo propio de su comercio por los
llamados "números vivos ",sea en cuanto a días completos de
exhibición, con exclusión de la diaria exhibición cinematogmáfica
habitual, sea en cuanto a las horas también habituales de estas
exhibiciones, en todos y cada uno de los días de la semana. Nada se ha
alegado en contrario a este hecho, notorio en la Capital Federal, sede
del Cine Callao de la sociedad recurrente, y menos probado; y tampoco
que haya habido arbitrariedad, afán persecutorio o irrazonabilidad por
parte de la autoridad administrativa de ejecución, al encuadrar a dicho
cine dentro del sistema de la ley 14.226 (véase pericia de fs. 56/60), de
modo que la decisión respectiva apareciera como ejercicio abusivo de la
facultad atribuida en el art. 3°.-

17°) Que correlativamente debe advertirse que las reglamentaciones

dictadas en vista de la aplicación de la ley 14.226 limitan el "numero
vivo" a una duración de treinta a cuarenta minutos, en el intervalo que
precede a la exhibición de la película de base de las últimas secciones
de la tarde y de la noche, en salas de no menos de ochocientas
localidades (arts. 1°, 2° y 9° de la resolucióm 4/54 del 5/Y/54 dictada por
la Dirección Nacional del Servicio, exp. 290.953/57, fs. 63/65 de esta
causa), sin que las partes "puedan requerir la fijación de "listas",
"turnos" o cualquier otro sistema que impida o dificulte la libre elección
del artista por parte del empresario (art. 4° idem), cuya actuación se
desarrolla sobre la base de una locación de obra que no establece, por
principio, relación de dependencia entre aquél y éste (dictamen legal y
resolución de fs. 3 y sigtes., expte. 43.095/57 y fs. 13 y sigtes., expte.
268.608, agregados por cuerda). No se impone otra obligación
administrativa al respecto que la del registro del respectivo contrato en
la Dirección Nacional del Servicio de Empleo (resolución 21/57) y para
los artistas ejecutantes, la de cuniplir con requisitos de inscripción que
hacen a su aptitud y condiciones legales para actuar, con arreglo a la
resolución 167/59 que es de mera policía del trábajo (stricto sensu).-

18°) Que todo ello quiere decir, pues, que la ley 14.226 y sus
reglamentos han impuesto una carga a los empresarios
cinematográficos que no suprime ni altera el derecho a ejercer su
comercio específico en la sala destinada a ese efecto, en la cual el
negocio de exhibición cinematográfica puede explotarse en las horas y
condiciones habituales, con posibilidad de recuperar las inversiones
necesarias para la adecuación de la sala -de escasa importancia en el
caso- según el informe pericial de fs. 56/60, y los gastos que demande la
realización del "número vivo", para cuya contratación gozan de amplio
margen, y sin que se haya alegado y menos probado que esa posibilidad
se encuentra frustrada en los hechos por causas no imputables al
empresario.-
19°) Que, finalmente, esta Corte ha admitido reiteradamente el principio
de la presunción de la constitucionalidad de las leyes, lo que,
naturalmente, supone la de su razonabilidad, a lo menos cuando juegan
elementos de hecho como los que aquí se debaten (argumento de los
arts. 1°, 28, 31 y 67, inc. 16 y 28; Fallos: 98: 20; 136: 161; 144: ~9; 172:
21; 173: 192; 179: 54; 182:170 y otros). Correspondía al impugnante,
pues, evidenciar de modo concreto y categórico la irrazonabilidad de la
ley 14.226 en su relación con las modalidades del caso; y, de
conformidad con las consideraciones que anteceden, es obvio que no ha
dado cumplimiento a ese deber procesal.-

20°) Que en mérito de todo lo expuesto, esta Corte estima que, en el

caso snb examine, las obligaciones que la ley 14.226 impone al
recurrente son válidas, por no lesionar las garantías constitucionales
invocadas, de propiedad y de comerciar, y ejercer una industria lícita. En
consecuencia, se declara que el art. 1° de la ley 14.226, de la manera
que ha sido aplicado en la resolución de fs. 27, confirmada por la
sentencia de fs. 72, con modificación que la hace más favorable al
apelante, no es violatorio de los arts. 14, 17 .y 28 de la Constitución
Nacional.-

En su mérito, habiendo dictaminado el Señor Procurador General, se

confirma la sentencia de fs. 72/73 en cuanto pudo ser materia del
recurso extraordinario interpuesto a fs. 77/82.-

FIRMANDO: BENJAMIN VILLEGAS BASAVILBASO - ARISTOBULO D. ARAOZ

DE LAMADRID -
LUIS MARIA BOFFI BOGGERO (EN DISIDENCIA) - PEDRO ABERASTURY -
RICARDO COLOMBRES

DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON LUIS MARIA BOFFI

BOGGERO

Considerando:

1°) Que la parte recurrente alega la inconstitucionalidad de la ley 14.226

por cuanto, en su sentir, ella afecta la libertad de comercio y el derecho
de propiedad (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional). Lo primero,
porque impone una actividad comercial ajena la propia, que es
cinematográfica y no teatral, exige la contratación de artistas y personal
auxiliar, y obliga al ofrecimiento de un espectáculo en condiciones tales
que afectan a la jerarquía de la sala. Lo segundo, porque se impone la
realización de inversiones ajenas a la explotación cinematográfica, así
como la reducción de capacidad de la sala mediante la supresión de dos
filas de plateas y el pago de artistas y personal auxiliar sin posibilidad de
que el público se haga cargo de las sumas correspondientes (fs. 77/82).-
2°) Que las alegaciones formuladas por las partes, muchas de ellas al
margen del miraje puramente jurídico, hacen conveniente la
puntualización de algunos conceptos para fundar este voto.-

3°) Que el art. 1° de la ley 14.226 declara "obligatoria la inclusión de

espectáculos artísticos vivos de variedades en los programas de las
salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación". Como el
decreto 1446/57 -acercando la ley al cauce constitucional- permite el
aumento correspondiente del precio de las entradas, el agravio que se
fundaba en la imposibilidad de hacerlo y en los perjuicios económicos
que de ello derivaban, carece de asidero en la actualidad.-

4°) Que corresponde a esta Corte decidir, en su carácter de guardián

constitucional, si el artículo citado entraña o no agravio por transgredir
la libertad de comercio y el derecho de propiedad (arts. 14 y 17
citados).-

5°) Que la libertad de comercio y el derecho de propiedad integran en

nuestro ordenamiento el complejo de la libertad como atributo inherente
al concepto jurídico de persona, comportan la posibilidad de elegir la
clase de comercio que más conviniese a su titular y, naturalmente, la de
ejecutar los actos jurídicos necesarios para el ejercicio de ese
comnercio, manejando los bienes propios a voluntad, sin que por
principio sea posible la imposición de una actividad comercial
determinada o la obligación de contratar con persona alguna,
transformando la libertad de celebrar contratos en el deber de hacerlos.-

6°) Que, a ese respecto, el suscripto ha tenido oportunidad de expresar

en Fallos: 244:548: "Si bien es cierto que la Constitución es un
instrumento de Gobierno que ha sido instituido para perdurar -1,
Wheaton, 304- y que es, según conocida sentencia norteamericana, más
un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de ajustarse
a los principios fundamentales que están en la base de la organización
constitucional, de modo tal que todas las adaptaciones no lleguen más
allá de los límites constitucionales establecidos, aun cuando la
jurisprudencia de otros países hubiese seguido líneas distintas." Y ese
pensamiento se vincula de manera directa con la elevada misión de
resguardo constitucional que corresponde, se dijo, a esta Corte como
uno de los Poderes que ejerce el Gobierno de la Nación.-

7°) Que la ley cuestionada aparece como la solución de un grave

problema traído por la desocupación de artistas en virtud de la escasez
de salas teatrales y como salvaguardia del patrimonio artístico nacional.
Pero es de toda evidencia que tan altas y plausibles finalidades no
pueden cristalizar por medio de normas incompatibles con la vigencia
que es más elevada de la Constitución Nacional.-
8°) Que es tan contraria a ese cuerpo normativo la concepción del
ejercicio de un derecho sin restricciones emanadas de leyes que la
reglamenten (art. 14 de la citada Constitución) para permitir la
coexistencia de todos los derechos, como una que describa ese ejercicio
alterado por la ley so color de su reglamentación (art. 28 de aquélla).-

9°) Que en esta causa no se trata de penetrar los elementos de hecho

que se debatieron a lo extenso del proceso -vale decir, si la
desocupación era de magnitud bastante, si los artistas tenían o no la
aptitud suficiente para justificar graves medidas de emergencia, si había
o no escasez de salas de teatro o si en éstas actúan
complementariamente dichos artistas, de modo que, agotadas aquéllas,
se hubiera apelado a las de cinematografía, si se carecía de otros
medios más idóneos para obtener esos fines-, sino de saber, cualquiera
fuese la opinión personal de los magistrados, "de lege ferenda", si el
recurso elegido por el Poder Legislativo es o no adecuado a los fines
perseguidos, si es o no razonable, ya que, como el suscripto lo ha
manifestado reiteradas veces, la facultad privativa no es ilimitada,
cabiendo el control de razonabilidad ejercido por el Poder Judicial
(verbigracia en Fallos: 244: 548).-

10°) Que cabe destacar en primer término que la ley sub examen tuvo
sanción al amparo de la reforma de 1949. Cualquiera fuese el valor
reconocible a las opiniones parlamentarias en materia interpretativa, es
cierto que influyeron en la sanción legal, tanto el concepto de la
propiedad afectando una "función social", atribuido a los arts. 38, 39 y
40 de esa reforma frente al concepto individualista que se adjudicaba a
las ya no vigentes normas de 1853 (Diario de Sesiones, Cámara de
Diputados, año 1953, pág. 1296, donde se recoge esa afirmación de
manera expresa y categórica), cuanto la tendencia a conferir a las
expresiones transcriptas una significación híbrida o constitucionalmente
excesiva.-

11°) Que la nueva vigencia del texto constitucional de 1853 con sus
otras reformas, ha de influir naturalmente sobre la decisión en virtud de
su -mejor o no- distinto concepto sobre la propiedad -que, si es
reglamentable, no es transgredible so color de reglamentación-, desde
que el art. 1° de la ley 14.226, como tantos otros que hallaron cómoda
cabida en aquellas épocas, no la tienen hoy al cobijo de los textos
constitucionales en vigencia por atentatorios de los derechos que éstos
protegen. Esto no significa que, dentro de la Constitución actual, no sea
posible dictar una legislación progresista y protectora de los sectores
más afectados económicamente, porque la evolución del país señala
muchos decretos y leyes que demostrarían lo contrario y porque
numerosos fallos de esta Corte así lo acreditarian terminantemente. Sólo
significa que no se pueden sancionar leyes o dictar decretos que,
progresistas o regresivos, no se conformen a las normas
constitucionales vigentes.-

12°) Que no es posible fundar la constitucionalidad de la norma

impugnada en el llamado "poder de policía", cuya vigencia amplia
estaría garantizada en la causa por el inc. 16 del art. 67 de la
Constitución. Este inciso contiene una norma genérica donde no siempre
se observa la precisión del concepto. Tomado de las Bases de ALBERDI,
publicista que se inspiró en la Constitución de Chile, pero también
defendió con énfasis el derecho de propiedad y el libre ejercicio del
comercio y de la industria (verbigracia, p. 106 y sigtes. de su obra
citada), ese inciso no tiene similar en la Constitución de los Estados
Unidos. Su texto ha de analizarse en relación con las otras normas
constitucionales porque lo contrario le haría predominar de manera
indebida sobre otros derechos igualmente concedidos por la
Constitución Nacional. Una cosa por tanto, es sancionar leyes para
cumplir los elevados propósitos enunciados por el Poder Legislativo y
una muy otra es hacerlo, sea a título de "poder de policía", de criterio
evolucionado acerca de la libertad de comercio, de carga pública, o del
"bienestar general" señalado por el Preámbulo, transgrediendo derechos
fundamentales como el de propiedad, ejercicio del comercio, libertad de
contratar.-

13°) Que aun cuando la materia es sumamente discutida, resulta posible

apreciar con claridad la diferencia entre una restricción razonable a la
actividad lícita de una empresa comercial o industrial y una que no lo
sea. Así, en la causa registrada en Fallos: 31:274, esta Corte sostuvo la
constitucionalidad de una ley provincial que disponía la clausura de
establecimientos situados sobre el Riachuelo porque afectaban la salud
del vecindario. Lo hizo expresando con claridad que los recurrentes no
podían alegar derecho adquirido al permiso porque éste se les había
concedido "bajo la condición implícita de no ser nocivos a los intereses
generales de la comunidad" y "porque ninguno puede tener un derecho
adquirido de comprometer la salud pública y esparcir en la vecindad la
muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y especialmente
en el ejercicio de una profesión o de una industria". Esa actividad,
además, podía ejercerse en otra parte. Y, a la inversa, en Fallos: 118:
278, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de la ley orgánica
municipal de Mendoza en cuanto ella disponía el traslado, dentro de 30
días, de los Sanatorios de la ciudad hacia fuera del radio urbano, sin
distinguir razonablemente entre establecimiemitos contagiosos y no
contagiosos, mas diferenciando, en cambio, de manera irrazonable,
entre sanatorios oficiales y particulares. Se fundó esencialmente esta
Corte en que "es incuestionable que, de acuerdo con los arts. 14, 17, 19,
20 y 28 de la Constitución Nacional, la doctrina y la jurisprudencia
pueden resolver en circunstancias extraordinarias de manifiesto e
insalvable conflicto entre aquéllas y la ley fundamental, que las mismas
no tienen relación con sus fines aparentes y que se han desconocido con
ellas, innecesaria e injustificadamente, derechos primordiales que el
poder judicial debe amparar como es el goce normal y honesto de la
propiedad, sin perjuicio de tercero, y el ejercicio de profesiones e
industria licitas "porque de otra suerte la facultad de reglamentación de
las legislaturas y de las municipalidades sería ilimitada", y las leyes y
ordenanzas locales o nacionales sobre la materia podrían hacer ilusorias
todas las garantías acordadas al habitante del país (art. 31 de la
Constitución; Fallos: 98: 52; 116:116; 117: 432; 123 U.S. 661; 195 U.S.
223;; Cooley... p. 292).-

14°) Que esta causa revela en esencia una fuerte y sustancial restricción
de la libertad de comercio y de la propiedad de los empresarios
cinematográficos por parte del Estado. Organizados para determinados
fines, se ven compelidos a realizar actividades que, aunque reconozcan
alguna semejanza con aquéllos, son evidentemente distintas a las
libremente elegidas por esas Empresas. Y esa restricción no guarda la
suficiente armonía con los propósitos que se persiguen ya que, por una
desocupación con la que no tienen vínculo alguno, se restringe la
libertad de aquellas empresas. El Estado, efectivamente, en vez de
resolver el problema con recursos propios, hace recaer la solución en
una categoría de particulares, afectando esencialmente los derechos con
que la Constitución los protege. A este respecto, es interesante
destacar, como lo hizo en su oportunidad el Justice JOSEPH P. BRADLEY,
que "las prácticas... inconstitucionales consignen su primer apoyo...
mediante ataques silenciosos y ligeras desviaciones de los modos
legales de proceder" (116: U.S. 616), siendo fácil deducir el proceso
ulterior de apartamiento cada vez más extenso de las normas
constitucionales. Y ello puede decirse del artículo 1° de la ley 14.226,
que, bajo títulos -como se dijo- tan plausibles de protección social, no ha
elegido uno de los numerosos medios razonables con que la Constitución
facilita las soluciones sociales.-

15°) Que, como bien lo señala el Señor Procurador General, apoyándose

en conceptos no arcaicos sino permanentes, la autoridad tenía
atribuciones indiscutibles para solucionar el problema, sea creando
fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando el
procedimiento del subsidio. En lugar de ello, so color de adaptar los
derechos constitucionales a las cambiantes realidades de la sociedad, ha
sancionado una ley que desnaturaliza las libertades cuya vigencia se
reclama en esta causa. Las criticas de la "recurrida", de ese modo, han
de dirigirse contra la manera inconstitucional con que se intentó
protegerla, cuando pudo hacérselo de acuerdo a los dictados de la
Constitución.-
16°) Que, ante las conclusiones que informan los párrafos anteriores, la
consideración de los demás fundamentos del recurso constituye
cuestión abstracta.-

Por tanto, de conformidad con el dictamen del Sr. Procurador General, se

revoca la sentencia apelada- en cuanto ha sido materia del recurso
extraordinario.//-

Firmado: LUIS MARIA BOFFI BOGGERO

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