ÍNDICE

INTRODUCCION
CAPITULO I.- Sistema Bancario Mexicano.
1.1 Sistema financiero………………....................................................................…..2
1.1.1 Concepto etimologizo y gramatical………...............................................….…2
1.1.2 Doctrinal……….…………..............................................………………………4
1.2 Derecho financiero…………………...............................................................…...5
1.2.1 Concepto.....................................................................………………………..6
1.3 El sistema bancario……………………..........................................................……7
1.3.1 Concepto etimológico y gramatical…………….......................................……7
1.3.2 Concepto doctrinal del sistema bancario………………….........................….8
1.4 El derecho bancario……………………………………………………………………..9
1.4.1 Concepto…………………………………………………………………………….9
1.4.2 Naturaleza jurídica del derecho bancario………………………………………11
1.4.3 El sistema bancario en la Ley de Instituciones de Crédito…………………..12
1.5 Marco jurídico del sistema bancario en México……………………………………14
1.5.1 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos………………….14
1.5.2 Tratados internacionales……………………………………………………… .17
1.5.3 Leyes del sistema bancario………………………………………………………29
[Link] La Ley de Instituciones de Crédito……………………………………………30
[Link] Reglas generales de autoridades financieras………………………………33
[Link] Marco supletorio………………………………………………………………...36

CAPITULO II.- Integrantes y Autoridades del Sistema Bancario.

2.1. Integrantes.......................................................................................................…39
2.1.1 Instituciones de banca múltiple……………………......................................…41
[Link]. Naturaleza jurídica…………………………………………………………..41
[Link]. Objeto, duración, capital social, capital mínimo y domicilio….........….41
[Link]. Operaciones de la banca múltiple………........................................….42
[Link]. Estructura corporativa de la banca múltiple…….............................….45
[Link].1 Capital social………………............................……………………45
[Link].2 Administración………………………………………………………..47
 [Link].3 Fusión.………..……..……………………………………………….48
[Link].4. Revocación de la autorización………………….........………….48
[Link].5. Transformación………………...........................………………..49
[Link].6. Reseña histórica del marco jurídico de la banca múltiple…….49
[Link].6.1 De los años 1700 a 1899…………………………......………...49
[Link].6.2 De los años 1899 al año 1910………………………………...51
[Link].6.3 Época posrevolucionaria………………………………………..51
[Link].6.4 Especialización de la banca…………………………………….52
[Link].6.5 Los grupos financieros…………………………………………..53
[Link].6.6 La estatización de la banca múltiple…………………………...55
[Link].6.7 Extranjerización de la banca (2000 a 2007)…………………..59
[Link].6.8 Efectos en México de la crisis financiera global de 2008……63
[Link].6.9 La intermediación bancaria conforme a las reformas de la Ley
de instituciones de Crédito en los años de 2008 a 2013………………….65
[Link].6.10 Reformas financieras durante los años de 2011 a 2014 al
sistema bancario……………………………………………………………….70
2.1.2 Instituciones de banca de desarrollo………………………………………….…77
[Link]. Naturaleza jurídica…………………………………………………………..77
[Link] Objeto, forma de creación y reglas de operación…………………………77
[Link] Capital social y capital mínimo………………………………………………78
[Link] Administración. …………………………………………………………….…80
[Link] Nacimiento y evolución de la banca de desarrollo………………………..81
[Link] Reformas a las instituciones a la banca de desarrollo en 2014…………86
2.1.3 Fideicomisos públicos……………………………………………………………...89
[Link] Naturaleza Jurídica……………………………………………………………90
[Link] Marco legal aplicable………………………………………………………....90
[Link].1. Como parte de la administración pública…………………………….90
[Link].2. Como integrante del sistema bancario……………………………….93
[Link].3 Órganos, de representación, de regulación y supervisión…………93
2.1.4. Banco de México…………………………………………………………………95
2.1.5 Organismos autorregulatorios…………………………………………………..97
2.2. Autoridades……………………………………………………………………………..100
2.2.1. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)…………………………..101
 [Link] Creación…………………………………………………………………….102
[Link] Marco legal aplicable………………………………………………………102
[Link] Naturaleza jurídica…………………………………………………………103
[Link] Funciones y facultades……………………………………………………103
[Link] Estructura orgánica………………………………………………………..105
2.2.2. Banco de México (Banxico)……………………………………………………….106
[Link] Creación………………………………………………………………………..106
[Link]. Marco legal aplicable………………………………………………………...108
[Link].1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos………….108
[Link].2 Leyes y disposiciones especiales…………………………………….110
[Link].3 Naturaleza jurídica…………………………………………………….111
[Link].4 Funciones y facultades………………………………………………..112
[Link].5 Estructura orgánica…………………………………………………….117
[Link].6 Facultades de la Junta de Gobierno…………………………………118
[Link].7 Nuevas facultades a Banco de México a la reforma financiera de
2014………………………………………………………………………119
2.2.3 Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)……………….……………119
[Link]. Creación………………………………………………………………………119
[Link]. Marco legal aplicable……………………………………………………….120
[Link] Naturaleza jurídica…………………………………………………………...125
[Link] Facultades y funciones………………………………………………………128
[Link] Estructura orgánica…………………………………………………………..129
[Link] La Comisión nacional Bancaria y de Valores en la reforma financiera de
2014……………………………………………..………………………..132
2.2.4. Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros (CONDUSEF)……………………………………………..133
[Link] Creación……………………………………………………………………….133
[Link] Naturaleza jurídica……………………………………………………………134
[Link] Marco legal aplicable………………………………………………………...135
[Link] Facultades y funciones……………………………………………………...136
[Link] Estructura orgánica…………………………………………………………..138
[Link] La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, en la reforma financiera de 2014……….……….140
 2.2.5 Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB)…………………………..143
[Link] Creación………………………………………………………………………143
[Link] Marco legal aplicable………………………………………………………..144
[Link] Naturaleza jurídica…………………………………………………………..145
[Link] Objeto y facultades…………..…………………………………………….145
[Link] Estructura orgánica………………………………………………………….147
[Link] El Instituto de Protección al Ahorro Bancario, en la reforma financiera de
2014………………………………………………………………….…..150

CAPITULO III.- La Competencia Económica

3.1 Concepto de Competencia.............................................................................….153
3.2 La Competencia en economías de libre mercado y de economía cerrada...…...155
3.3 El Mercado………………...............................................................................…..158
3.4 La Empresa y el Consumidor…....................................................................……159
3.5 Elementos de la competencia………………………………………..................……160
3.5.1 El Criterio de Eficiencia……………………………………….......................….160
3.5.2 La eficiencia de Pareto.………………………………………………............….162
3.6 Estructura del Mercado..................................................................................….162
3.6.1Competencia perfecta e imperfecta………………………………………………164
[Link] Monopolio………………………..........................................................…..168
[Link] Oligopolio. .........................................................................................….171
[Link] Competencia monopólica… ..............................................................….173
3.7 La política economica........................................................................………..….174
3.7.1 La política económica del Estado…………………………………………….….175
3.8 La política de Competencia……………………………………………………………177
3.8.1 Objetivos sociopolíticos de la política de competencia……………………….179
3.8.2 Objetivos económicos de la política de competencia…………………………182
3.9 La política de Competencia en México, contexto y fundamento…………………184

CAPITULO IV. Marco Regulatorio de la Competencia Económica en México.

4.1. El Derecho de la Competencia economica.......................................................…187
4.1.1. Concepto........................................................................................................187
4.2 Marco jurídico del derecho de competencia en México……..............................…189
 4.2.1 Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos……………………..189
[Link] Precedentes y desarrollo del derecho de competencia económica………190
[Link] Época independentista…………………………………………………………191
[Link] Época revolucionaria……………………………………………………………192
[Link] Época moderna………………………………………………………………….196
4.3 Ley Federal de Competencia Económica…………………………………………..196
4.3.1 La Ley Federal de Competencia Económica de 1992………………………..197
4.3.2 La Ley Federal de Competencia Económica de junio de 2006 y octubre
2007.……………………………………………………………………………….198
4.3.3 La Ley Federal de Competencia Económica de mayo 2011……………….202
4.3.4 La Nueva Ley Federal de Competencia Económica de 2014………………204
[Link] Regulación sectorial………………………………………………………….207
[Link] Conductas reguladas por la Ley Federal de Competencia Económica..208
4.4 Autoridades de la Competencia Económica……………………………………….214
4.4.1 Comisión Federal de Competencia Económica (COFESE)………………….214
4.4.2 Autoridad investigadora…………………………………………………………..217
4.4.3 Estructura orgánica y atribuciones del pleno…………………………………..218
4.4.4 De la contraloría internan de la Comisión Federal de Competencia
Económica………………………………………………………………………………….220
4.5 De los procedimientos…………………………………………………………………221

CAPITULO V.- El derecho de Competencia en el Sistema Bancario Mexicano.

5.1 La Competencia Bancaria en México...............................................................230
5.1.1. El indicador de Boone.................................................................................235
5.2 Resultados y recomendaciones de la Comisión Federal de Competencia
Económica al sistema financiero y sus mercados……………………………………….239
5.3 Evaluación de riesgos del sistema financiero......................................................248
5.4. Análisis de los resultados de la investigación de campo...................................254
Conclusiones
Bibliografía
Anexos
 INTRODUCCION

Un sector financiero competitivo coadyuva a que el financiamiento fluya a los

proyectos más productivos, que las personas realicen pagos en una forma
eficiente y segura, y que sus ahorros obtengan los mejores rendimientos, pero
sobre todo que los consumidores sean beneficiados con productos baratos.

Sin embargo, los mercados financieros tienen características particulares

que hacen que la relación entre competencia y bienestar sea más difícil de evaluar
que en otras industrias, esto se debe a que los mercados financieros enfrentan
fallas como impactos económicos externos que podrían amenazar la estabilidad
del sistema financiero.

Para corregir estas fallas, las autoridades financieras de los países que
impulsan la competencia establecen diversos tipos de regulación prudencial que
inciden en la intensidad de la competencia en el sector financiero, por ello, las
políticas diseñadas para estimular la competencia en este sector deben ser
congruentes con dicha regulación, además de requerir una estrecha colaboración
entre el ente regulador y la autoridad de competencia para garantizar que el sector
financiero contribuya a la innovación, al crecimiento del sector, concediendo
beneficios al consumidor.

Por otra parte, es incuestionable que las instituciones de crédito que

conforman el sistema financiero mexicano identificada en la jerga financiera como
sector bancario, ocupan una posición clave en nuestra economía nacional, al
canalizar fondos de los depositantes a los hogares y empresas que hacen uso del
crédito para financiar su gasto de consumo e inversión.
 De ahí que el grado de competencia que debe darse en este sector,
reviste una importancia considerable, pues es de esperar que el sector bancario
sea más competitivo, promueva una mayor eficiencia en la intermediación y
además reduzca costes de financiación, esto cumpliendo con lo dispuesto en sus
leyes especiales como la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley Federal de
Competencia Económica, así como en las normas generales que las autoridades
financieras aplican.

El objetivo general de este trabajo, radica en analizar y describir las

instituciones, autoridades, operaciones que se vinculan entre el derecho
económico y derecho de competencia en el sistema de intermediación bancaria
nacional, para lograr la eficiencia de sus mercados. Uno de sus objetivos
particulares es analizar el marco jurídico vigente que aplica al sector bancario y a
la competencia económica. Otro objetivo particular será el de explicar porque las
herramientas de medición del poder del mercado en el mercado de intermediación
bancaria deben ser aplicadas trabajando de manera coordinada para destacar sus
repercusiones económicas y sociales entre las autoridades de competencia y
bancarias.

La perspectiva epistemológica se inscribe, en la corriente teórica del

positivismo, esto en virtud de que se toman como referencias de estudio algunos
preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el XIV, del
TLCAN y una serie de leyes federales vigentes

No obstante lo anterior, esta investigación es de tipo jurídica-descriptiva

ubicándola también en una de tipo jurídica exploratoria, de tal forma que
utilizando el método de análisis, habremos de desentrañar el problema planteado

Los métodos aplicados son la dogmática jurídica al sistematizar

disposiciones jurídicas aplicables. Las técnicas de investigación utilizadas son: la
documental bibliográfica, hemerográfica y mesográfica a través de consultas a
libros, revistas, periódicos y páginas de la web.
 El planteamiento del problema de la presente investigación se formula a
partir de observar que de veinte años a la fecha el sector bancario en México
consolida su participación en el mercado de servicios de banca y crédito a través
de fusiones, entre la banca extranjera y nacional, controlando los mercados más
empleados por los mexicanos como son tarjetas de crédito, créditos al consumo e
hipotecarios. Por lo cual nos formulamos las preguntas siguientes: ¿La
competencia económica en el sector bancario cumple con el principio de eficacia
de la ley regulatoria? ¿Es suficiente la regulación de competencia para impulsar
los mercados de tarjetas de crédito, crédito al consumo y créditos hipotecarios en
beneficio de los consumidores?

Bajo estas interrogantes es que se desarrolla la presente investigación a

fin de comprobar la hipótesis que permeará la misma, en cuanto a que se vive
una alta concentración y barreras de entrada, que restringen la participación de
otros competidores en el sector bancario, lo que aunado a una injusto diseño en la
políticas económicas y de competencia, impiden un desarrollo económico en favor
de los ciudadanos.

El presente trabajo se presenta en cinco capítulos el primero titulado

“Sistema bancario mexicano”, que nos introduce en aspectos conceptuales del
sistema financiero, tomando como base la intermediación financiera que ligada a
otros subsistemas lo hacen funcionar. Por lo que nos limitaremos a realizar una
concepción teórica de las ramas del derecho que lo estudian

El capítulo segundo, titulado “Integrantes y autoridades del sistema

bancario”, nos lleva a conocer la función rectora del Estado para dirigir la
economía y los agentes que la componen de tal forma que revisaremos las
funciones, marco legal aplicable, entre otros aspectos, que permiten el
funcionamiento de estos sectores.
 El capítulo tercero, denominado “la competencia económica”, nos lleva a
reflexionar sobre la relación de dos ramas de las ciencias sociales: derecho y
economía que aunado a la función del Estado dan origen a nuevas instituciones
que conforman la regulación de la competencia económica, cuyo objetivo es lograr
la eficiencia de los mercados siempre en beneficio de bien común y de los
individuos, de ahí es que se analiza la competencia desde una visión paretiana.

El capítulo cuarto, denominado “El derecho de la competencia en México”

nos lleva a conocer los elementos económico jurídicos que lo componen como una
rama del derecho económico, que encamina a alcanzar la utilización óptima de
los recursos con el fin de lograr bienestar económico, por ello se revisa su origen,
marco legal en México, desarrollo del derecho de competencia, autoridades y
funciones de la política de competencia,

El capítulo quinto denominado “El derecho de competencia en el sistema

bancario mexicano”, analiza la existencia de ese derecho regulador de la
competencia en un sector difícil de controlar por políticas económicas del Estado,
esto es el sector financiero y bancario, toda vez que el desempeño de la
economía interna modifica sus objetivos marco y microeconómicos influenciados
por intereses de las empresas transnacionales cuando se agrupan, con el fin de
tener control sobre mercados básicos para los consumidores nacionales.

El tema de la competencia económica en el sistema bancario, no es fácil

de abordar, por lo que consideramos podrá ser un parteaguas en el estudio de la
ciencia del derecho económico, proyectando este trabajo como una investigación
jurídico exploratoria.
 CAPÍTULO I

SISTEMA BANCARIO MEXICANO

1. INTRODUCCIÓN

En un contexto económico internacional, donde el proceso de integración y

globalización de mercados provoca transformaciones en diversos sectores
económicos, una de las áreas en donde más aceleradamente se ha avanzado es
en los servicios financieros bancarios.

Por tal motivo –para que este mecanismo funcione– es necesaria la

existencia de fuentes de financiamiento, dado que el progreso económico que se
sustenta en la actuación del sistema de mercado no es una curva ascendente y
continúa, sino un proceso discontinuo que se caracteriza por auges y recesiones
periódicas.

Con esa óptica, el papel del crédito es importante en su multiforme

presentación, ya sea que provenga de bancos o de entidades no bancarias. Por
ello, para comprender la actividad que desarrolla la banca en México, es
importante que nos introduzcamos en conocer primero qué es el sistema
financiero.

En este capítulo vamos a revisar aspectos conceptuales del sistema

financiero que -desde un orden sistémico- dirige su interrelación con la
intermediación financiera, donde encontramos a los sistemas bancario, no
bancario y bursátil.

Limitaremos la concepción teórica de las ramas del derecho que estudian

tanto al sistema financiero como al bancario: el derecho financiero y el derecho

1
bancario, respectivamente, para concluir con el marco legal del sistema bancario
mexicano.

1.1 . El sistema financiero

1.1.1. Concepto etimológico y gramatical

Partamos por revisar el término sistema. El diccionario de la Real Academia de la

Lengua Española señala que deriva etimológicamente del latín systēma y
éste del griego σύστημα, y lo define como: “Conjunto de reglas o principios sobre
una materia racionalmente enlazados entre sí” y/o “Conjunto de cosas que
relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto” 1.

El Diccionario jurídico Abeledo-Perrot por su parte, define sistema como:

“Conjunto de reglas y principios sobre una materia, enlazados entre sí. Conjunto
de cosas que, ordenadamente relacionadas entre sí, contribuyen a determinado
objeto. Técnica. Doctrina” 2.

Si partimos de la tesis de Ludwig von Bertalanffy, quien en la década de

los veinte del siglo XX construyó una teoría general de los sistemas, nos implica
admitir que un sistema no sólo existe en el campo de la biología, sino también en
otras ramas de las ciencias, por lo que usando el pensamiento de Thomas Kuhn,
“ese nuevo paradigma en el pensamiento científico tiene por consecuencia que el
concepto de sistema puede ser definido y ahondado de diferentes modos, según
lo requieran los objetivos de la investigación, que reflejan distintos aspectos de la
noción central”3.

En cuanto al término financiero, el diccionario de la Real Academia de la

Lengua Española señala que proviene del francés financier y que es lo

1
Diccionario de la lengua española, consultado 27 junio 2014, desde: [Link]
2
Garrone, José Alberto, Diccionario jurídico Abeledo-Perrot, Tomo I, 2ª. ed., Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, 1993, p 233.
3
Von Bertalanffy, Ludwing, Teoría general de los sistemas, 10ª.reimp., México, FCE, [Link], 1995.

2
“perteneciente o relativo a la Hacienda pública, a las cuestiones bancarias y
bursátiles o a los grandes negocios mercantiles” 4.

El Diccionario de ciencias jurídicas, políticas, sociales y de economía

menciona que financiero es lo “perteneciente o relativo a la hacienda, a las
cuestiones bancarias y bursátiles o a las mercantiles. Persona versada en estas
materias”5.

1.1.2. Doctrinal

Luego entonces, el término sistema financiero lo encontramos en dos campos de

estudio distintos: uno relativo a las finanzas públicas, denominado por muchos
autores como derecho financiero6, y otro relacionado con la intermediación
financiera, que gramaticalmente proviene de los términos intermediario y
financiero7. El primer vocablo significa en el derecho español “el que media entre
dos o más personas para arreglar un negocio” 8 y el segundo, del francés financier,
adjetivo “perteneciente o relativo a la hacienda pública, a las cuestiones bancarias
9
y bursátiles o a los grandes negocios mercantiles” .

Dado lo anterior, el intermediario financiero es aquel que media entre dos

o más personas en el mercado financiero y que participa en “el flujo indirecto de
dinero y de otros medios de pago a través de recibir recursos de quienes tienen un
excedente de liquidez (prestamistas) para canalizarlos hacia quienes les falta
liquidez”10. Así, la intermediación financiera se lleva a cabo en la intermediación
bancaria, la intermediación del mercado de valores y la intermediación no

4
Diccionario de lengua española, consultado 27 junio 2014, desde: [Link]
5
De Santo, Víctor (director), Diccionario de ciencias jurídicas, políticas, sociales y de economía, Buenos Aires, Argentina, Ed.
Universidad, 2003, p 89.
6
Osornio Corres, Javier Francisco, Aspectos jurídicos de la administración financiera en México, IIJ-UNAM, 1992, pp. 3-5.
7
Cfr. Ruiz Torres, Humberto Enrique, Derecho bancario, México, Ed. Oxford, 2003, pp. 19-23.
8
Enciclopedia jurídica Omeba, Tomo XVI. Buenos Aires, Driskill, S. A. 1995, p. 462
9
Diccionario de la lengua española, consultado 14 de julio 2014, desde: [Link]
10
Idem.

3
bancaria, constituida por organizaciones y actividades auxiliares del crédito y en
los contratos de seguros y fianzas.

Retomando el término sistema financiero, es importante lo que José de

Jesús de Alba Monroy refiere cuando menciona que es “el conjunto de
instituciones, dependencias del poder Ejecutivo Federal, organismos y personas
que norman, regulan, supervisan y apoyan a las instituciones que prestan
servicios de intermediación bancaria y bursátil o de otorgamiento de seguros y
fianzas, y que operan y constituyen el mercado de dinero y el mercado de
capitales, cuya autoridad máxima es la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público”11.

Luis Manuel C. Méjan señala que “el sistema financiero mexicano se

compone de una serie de elementos como es: el personal (conjunto de entidades
públicas y privadas), el formal (marco jurídico del derecho público y privado ad
hoc), el regulador (autoridades reguladoras) y el material (instituciones
doctrinales), que se ocupan de los procesos de captación del ahorro y de su
inversión, así como de los servicios complementarios de tal intermediación”12.

Por ello afirma que “existe un análisis científico doctrinal que define una
realidad específica del sistema financiero compuesto por principios y elementos,
que entrelazados van a determinar el estudio de una rama del derecho llamada
derecho financiero, cuyo objeto de estudio es la intermediación financiera” 13.
Aunado a ello, se mencionan que “ya no puede delimitarse el derecho financiero
única y exclusivamente a las actividades de las finanzas públicas, sino que
también abarcarán a la intermediación financiera, por lo cual es el elemento más
importante que los va a unificar” 14.

El jurista Acosta Romero menciona que el esquema del sistema financiero

se contempla en el artículo 2o., fracción IV, de la Ley de la Comisión Bancaria y de
11
De Alba Monroy, José de Jesús Arturo, El mercado de dinero y capitales y El sistema financiero mexicano, México editorial PAC, 2000,
p. 50.
12
Méjan, Luis Manuel C., Sistema financiero mexicano. Instituciones jurídicas, México, Ed. Porrúa 2008, p. 412.
13
Ibidem, p. 413.
14
Ídem.

4
Valores publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 1995, de
tal forma que hoy se concibe “con un enfoque sistémico, la globalización de los
servicios financieros, cuyo género es el sistema financiero mexicano, que abarca
cinco subsistemas: 1. El bancario. 2. El de intermediación no bancaria. 3. El de
intermediarios bursátiles. 4. El de ahorro para el retiro. 5. El de sociedades que
prestan sus servicios a los anteriores subsistemas”15.

En adición a la opinión anterior es importante mencionar que el sistema

financiero ha venido gestándose conforme se abren los mercados de
intermediación financiera en un orden global, de tal forma que podemos hablar de
otros subsistemas como son: el mercado de derivados y el de seguros y fianzas.

Por su parte, el Banco de México determina que:

El sistema financiero procura la asignación eficiente de recursos entre ahorradores y

demandantes de crédito. Un sistema financiero sano requiere, entre otros, de
intermediarios eficaces y solventes, de mercados eficientes y completos, y de un marco
legal que establezca claramente los derechos y obligaciones de las partes involucradas.
Con el fin de alentar el sano desarrollo del sistema financiero y proteger los intereses del
público en general, el Banco de México realiza un seguimiento permanente de las
instituciones que lo integran, promueve reformas a la legislación vigente y emite
regulaciones en concordancia con las leyes respectivas.16

Con base en lo anterior, podemos concluir que el sistema financiero se

encuentra integrado por todas las actividades económicas que llevan a cabo el
gobierno federal y las instituciones privadas, mismos que intervienen en los
diversos sectores de la intermediación financiera, donde participan organismos
que operan y constituyen los mercados de dinero y de capitales, prestando
servicios de intermediación bancaria y bursátil o de otorgamiento de seguros y
fianzas, así como de ahorro y crédito popular.

1.2. El derecho financiero

15
Acosta Romero, Miguel, Nuevo derecho bancario, México, Porrúa, 2003, pp. 166-167.
16
Banco de México, consultado 16 julio 2014, desde: [Link]

5
1.2.1. El concepto

En este mismo orden de ideas, es importante reflexionar que el fenómeno

financiero debe ser legislado y estudiado sistemática y doctrinalmente por el
Derecho, específicamente por el derecho financiero, el cual se constituye como el
instrumento jurídico de regulación de los agentes económicos que operan el
sistema financiero. En opinión del jurista Jesús de la Fuente Rodríguez, en un
sentido amplio, el derecho financiero es:

Conjunto de autoridades que lo regulan y supervisan; entidades financieras que

intervienen generando, captando, administrando, orientando y dirigiendo tanto el
ahorro como la inversión; instituciones de servicios complementarios, auxiliares o de
apoyo a dichas entidades; de agrupaciones financieras que prestan servicios integrados;
así como otras entidades que limitan sus actividades a información sobre operaciones
activas o prestan servicios bancarios con residentes en el extranjero.17

Tomando como base tal concepto, las normas que lo integran serán entre
otras las de “derecho bancario, derecho bursátil, derecho de seguros, derecho de
fianzas, derecho de organizaciones y actividades del crédito, derecho de ahorro y
crédito popular y derecho de agrupaciones financieras”18.

Concretamos entonces que el derecho financiero es el conjunto de normas

jurídicas que van a regular la creación y organización de instituciones públicas y
privadas que participan en la intermediación financiera, entre quien tiene el capital
para invertir y aquel que lo necesita para desempeñar su actividad económica,
donde autoridades del Estado cumplen el rol de autorizar y supervisar que dicha
actividad –ya sea bancaria, no bancaria, de seguros y fianzas o bursátil- se
desarrolle en beneficio de los intereses de los consumidores de los servicios
financieros.

Por lo anterior, identificamos que el derecho financiero tiene una

autonomía científico-jurídica en relación con el derecho mercantil, ya que existen
principios especiales que rigen su funcionamiento, tiene sus propios métodos de

17
De la Fuente Rodríguez, Jesús, Tratado de derecho bancario y bursátil, Tomo I, México, Ed. Porrúa 2006. p. 84.
18
Ibidem, p. 4.

6
aplicación y estudio, además de leyes especiales que lo regulan e instituciones
especializadas en la materia, ejemplo de ello son los tribunales específicos que
dan solución a las controversias que en materia financiera se presentan entre los
particulares y entre éstos y las autoridades, quienes a su vez supervisan el
sistema financiero.

De igual forma, cuenta con principios que evolucionan conforme lo hacen

los fenómenos económicos en una sociedad y que determinan además un estudio
homogéneo y extenso en la materia.

Por último, posee autonomía didáctica, en virtud de que existen diversas

instituciones educativas que lo han incorporado en sus programas y planes de
estudio de las licenciaturas en Derecho, haciéndolo independiente del derecho
mercantil.

Como hemos señalado, el sistema financiero tiene participación con otros

sectores, como el que sin duda moviliza el ahorro de millones de personas y lo
dirige a manos de los consumidores que necesitan de fondos para gastar: el
sistema bancario, del que hablaremos en el siguiente apartado.

1.3. El sistema bancario

1.3.1. Concepto etimológico y gramatical

Respecto al término bancario, la Real Academia de la Lengua Española lo define

como “perteneciente o relativo a la banca mercantil” 19, en donde la banca es el
“conjunto de entidades que tienen por objeto básico facilitar la financiación de las
distintas actividades económicas”20.

19
Idem.
20
Idem.

7
 La noción etimológica de banca “deriva del antiguo alto alemán bank:
mesa que utilizaban los cambistas, de ahí que la mayoría de los autores coinciden
en establecer esa locución etimológica que significa asiento o mesa; aunque
desde el punto de vista jurídico se le da el enfoque de comercio, que consiste
principalmente en operaciones de cambio, giro y descuentos, en abrir créditos y
llevar cuentas corrientes, comprar y vender efectos públicos, especialmente en
comisión”21.

La noción gramatical se conjunta con “establecimiento público de crédito

constituido en sociedad por acciones. Según sea su ejercicio mercantil, se llama
agrícola, de descuento, de emisión, de exportación, de fomento, hipotecario,
industrial, etcétera”22.

En este orden de ideas, el Diccionario jurídico Abeledo-Perrot define el

término banco como una “organización comercial, instituida bajo la forma de
sociedad por acciones, que tiene por objeto la realización de operaciones de
crédito”23.

1.3.2. Concepto doctrinal de sistema bancario

En opinión de Acosta Romero, “el sistema bancario mexicano es aquel que está
formado por las instituciones de crédito, y por las autoridades de inspección y
vigilancia”24.

El Banco de México menciona que el sistema bancario mexicano es una

“estructura organizacional dentro de la cual se mueve el conjunto de instituciones
bancarias, respondiendo a las directrices que le marca la autoridad superior;
incluye la banca nacional, banca privada y mixta y banca central” 25.

21
Diccionario jurídico mexicano, 12ª. ed., México, UNAM-Porrúa, 2000, p.312.
22
Enciclopedia jurídica Omeba, Tomo II. Buenos Aires, Driskill, SA, 1995, p. 17.
23
Garrone, José Alberto, Diccionario jurídico Abeledo-Perrot, Tomo I, 2ª. ed., Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, 1993, p. 233.
24
Acosta Romero, Miguel, op. cit., p. 165.
25
Página web de Banxico, Glosario, consultado 16 julio 2014, desde: [Link]

8
 Por lo anterior, resumimos que el sistema bancario es el conjunto de
reglas, principios e instituciones públicas y privadas, cuyo objetivo básico es llevar
a cabo operaciones de crédito y préstamos, así como facilitar la financiación a
personas físicas o morales que participan en las distintas actividades económicas.

Ahora bien, el sistema bancario en México es regulado por un conjunto de

normas jurídicas que van a ordenar la actividad crediticia y las similares a ésta,
entre el banco y los particulares, de tal forma que también existen disposiciones
legales que van a determinar cómo deben constituirse, funcionar y ser fiscalizadas
en beneficio de un bien común.

Ese conjunto de normas constituye el derecho bancario, que con base en

la diversa literatura consultada, lo conceptualizamos como la disciplina jurídica
particular que ha adquirido importancia y características propias en un sistema de
libre mercado.

1.4. El derecho bancario

1.4.1. Concepto

El Diccionario jurídico mexicano menciona que el derecho bancario es el “conjunto

de normas que regulan la actividad de las empresas bancarias que realizan en
masa la intermediación en operaciones de crédito; se refiere a tres aspectos
distintos: a) Los sujetos bancarios, en cuanto a su estructura y funcionamiento; b)
Las operaciones bancarias; y c) Los objetos bancarios”26.

La Enciclopedia jurídica mexicana menciona que es el “conjunto de

normas jurídicas que se refieren a la actividad de los bancos” y acota:

Esta actividad tiene un sujeto actor y, desde un punto de vista jurídico, consiste en el
establecimiento de relaciones patrimoniales con otros sujetos, mediante la conclusión de
contratos. Se evidencia así un doble aspecto del derecho bancario, distinguiéndose entre

26
Enciclopedia jurídica mexicana, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 15ª. ed. México, Porrúa, 2001. p. 661.

9
 normas que afectan a la institución bancaria, es decir, a los bancos, como sujetos de
aquella actividad y normas que afectan a la actividad misma que el banco desarrolla. 27

Rafael Martínez Morales en su Diccionario jurídico general y siguiendo a

Joaquín Rodríguez y Rodríguez lo define como: “Derecho de las empresas
bancarias que realizan en masa la intermediación en operaciones de crédito.
Conjunto de reglas de derecho que regula las instituciones de crédito, como
sujetos de derecho bancario; las operaciones de la banca, como relaciones
jurídica típicas, y las cosas bancarias”28.

Por su parte, Acosta Romero menciona que en conformidad con el

pensamiento de Rocco, el derecho bancario es el “conjunto de normas jurídicas
reguladoras de las relaciones entre particulares y autoridades, nacidas del
ejercicio de la actividad crediticia y bancaria, o asimiladas a éstas y aquéllas en
cuanto a su disciplina jurídica, evolución judicial y administrativa”29.

El jurista Rogelio Guzmán Olguín señala que el derecho bancario “es la

rama del derecho público que regula la intermediación profesional en el comercio
del dinero y del crédito, así como la organización, estructura y funcionamiento del
sistema bancario y la forma en que el Estado ejerce rectoría de dicho sistema” 30, e
introduce a su definición las ramas del derecho que para él deben estudiarlo
conforme la posición rectora del Estado que le faculta la norma constitucional.

Los autores Pablo Mendoza Martell y Eduardo Preciado Briseño definen al

derecho bancario como parte integrante del derecho financiero, y mencionan que:

Es el conjunto de normas jurídicas de derecho público, privado y social que regulan la

prestación del servicio de banca y crédito; la autorización, constitución, funcionamiento,
operación, fusión, disolución y liquidación de los intermediarios financieros bancarios, así
como la protección de los intereses del público, delimitando las funciones y facultades
que en materia bancaria detentan las autoridades financieras mexicanas.31

27
Cfr. Enciclopedia jurídica mexicana. T. VIII. México, IIJ-UNAM, 2002, p. 661.
28
Ibidem. Martínez Morales, Rafael, p. 424.
29
Acosta Romero, Miguel, El nuevo derecho bancario, 5ª. ed. México, Ed. Porrúa, 1995, p. 86.
30
Guzmán Olguín, Rogelio, Derecho bancario y operaciones de crédito, México, Ed. Porrúa, 2002, p.1.
31
Mendoza Martell Pablo E. y Eduardo Preciado Briseño, Lecciones de derecho bancario, México, Textos Jurídicos Bancomer, 1997, p.
23.

10
 Desde la perspectiva de Ruiz Torres, el derecho bancario es el “conjunto
de normas, parte del derecho de la intermediación financiera, que regula a los
sujetos de la intermediación bancaria, su constitución y funcionamiento; las
prohibiciones, sanciones administrativas y los delitos establecidos respecto de
ellos; la protección de los intereses del público y las facultades de las autoridades
en la materia”32, concepto que varía de los mencionados, ya que él considera a
este derecho como parte de lo que llama el derecho de la intermediación
financiera.

1.4.2. Naturaleza jurídica del derecho bancario

Tras el recorrido de las diversas conceptualizaciones de los principales cultores

del derecho bancario, cabe apreciar que algunos de ellos, siguiendo la
clasificación originada en el derecho romano -que seguramente ha sido tomada
del texto de Ulpiano- lo identifican como una rama de derecho público o privado,
sin dejar de apreciar a otros que hablan de una tercera rama: el derecho mixto.

Es importante recordar la existencia de la teoría que atiende a la

naturaleza de las relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares, la que
“postula que las normas son de derecho privado cuando establecen relaciones de
coordinación en un plano de igualdad entre los sujetos, ya sean particulares o
entre particulares y el Estado. Por el contrario, son de derecho público las
relaciones de supra y subordinación”, y en esta posición destaca el trabajo
realizado por el maestro Eduardo García Máynez, cuando él mismo concluye que
“la distinción entre derecho público y privado carece de fundamento teórico, y que
solamente posee importancia desde un punto de vista práctico” 33.

32
Ruiz Torres, Humberto Enrique, Derecho bancario, México, Oxford, 2003, p. 26.
33
Cfr. Quintana Adriano, Elvia Arcelia, Derecho público y derecho privado, consultado 22 agosto 2014, desde: http:
//[Link]/libros/4/1855/[Link], pp. 422-426.

11
 De igual forma existen otras teorías que niegan la división del Derecho,
entre ellas la teoría alemana, la cual establece que “el Derecho es único, ya que
abarca indistintamente relaciones estatales e individuales”34.

Consideramos entonces que al tratar de ubicar el derecho bancario en la

tradicional división de derecho privado, público, mixto e inclusive social, en la
actualidad y dada la evolución científica del Derecho, esa división originada en el
derecho romano debería de desaparecer y seguir la posición teórica alemana, si
entendemos que el Derecho es un conjunto de normas, cuyo principal objeto es la
regulación de la conducta humana y, por el simple hecho de ser normas jurídicas,
se ubican dentro de un universo general al que simplemente debe llamarse
Derecho.

Sobre tal perspectiva es que entonces definimos al derecho bancario

como el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre autoridades
y entidades bancarias, así como entre éstas y los particulares, y entre otras
entidades afines o complementarias, cuya función habitualmente es realizar
operaciones de intermediación con recursos obtenidos del público en forma de
depósitos o cualquier otro título, para colocarlos entre el público consumidor,
cuyos derechos son protegidos por la ley.

1. 4. 3. El sistema bancario en la Ley de Instituciones de Crédito

Tras una diversa revisión de literatura sobre el tema, encontramos que por primera
vez la Ley de Instituciones de Crédito describe en julio de 1990 al sistema
bancario mexicano, donde señala las entidades que lo conforman:

Artículo 3o. El Sistema Bancario Mexicano estará integrado por el Banco de México, las
instituciones de banca múltiple, las instituciones de banca de desarrollo, el Patronato
del Ahorro Nacional y los fideicomisos públicos constituidos por el Gobierno Federal

34
Idem.

12
 para el fomento económico, así como aquellos que para el desempeño de las funciones
que la ley encomienda al Banco de México, con tal carácter se constituyan.35

En la reforma del día 1 de febrero de 2008 a dicha ley, se incorporan otras

instituciones, según lo señala el artículo 3o:

Artículo 3o. El Sistema Bancario Mexicano estará integrado por el Banco de México, las
instituciones de banca múltiple, las instituciones de banca de desarrollo y los
fideicomisos públicos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico
que realicen actividades financieras y tengan el carácter de entidades paraestatales, así
como los organismos auto regulatorios bancarios.

Para efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, los fideicomisos públicos para el

fomento económico que realicen actividades financieras serán aquéllos cuyo objeto o
finalidad principal sea la realización habitual y profesional de operaciones de crédito,
incluyendo la asunción de obligaciones por cuenta de terceros. Dichas operaciones
deberán representar el cincuenta por ciento o más de los activos totales promedio
durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a la fecha de determinación a que se refiere
el artículo 134 Bis 4 de esta Ley.36

Si observamos, se incorpora la figura de los organismos autorregulatorios

bancarios (que estudiaremos más adelante), que son las asociaciones gremiales
de instituciones de crédito que obtengan el reconocimiento de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores, cuya ocupación -entre otras- es la
implementación de diversos estándares de conducta y operación entre las
instituciones de crédito que se encuentren agremiadas a ellos.

El 10 de enero de 2014 se reforma el artículo 3o., de la Ley de

Instituciones de Crédito, para quedar como sigue:

Artículo 3o. El Sistema Bancario Mexicano estará integrado por el Banco de México, las
instituciones de banca múltiple, las instituciones de banca de desarrollo y los
fideicomisos públicos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico
que realicen actividades financieras, así como los organismos auto regulatorios
bancarios.

Para efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, se entenderá que realizan

actividades financieras los fideicomisos públicos para el fomento económico, cuyo
35
DOF del 18 de julio de 1990, consultado 19 julio 2014, desde:
[Link]
36
DOF del 1 Febrero 2008, consultado 19 julio 2014, desde:
[Link]

13
 objeto o finalidad principal sea la realización habitual y profesional de operaciones de
crédito, incluyendo la asunción de obligaciones por cuenta de terceros. Dichas
operaciones deberán representar el cincuenta por ciento o más de los activos totales
promedio durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a la fecha de determinación a
que se refiere el artículo 125 de esta Ley.

A todos los fideicomisos públicos para el fomento económico se les podrá otorgar
concesiones en los mismos términos que a las entidades paraestatales.

Esta reforma que entró en vigor en enero de 2014 establece además

en su artículo 4o., que el Estado tiene la obligación de ejercer la rectoría del
sistema bancario mexicano, con la finalidad de que éste oriente sus actividades
a apoyar y promover el desarrollo de las fuerzas productivas del país y el
crecimiento de la economía nacional, con apego a sanas prácticas y usos
bancarios.

Por lo anterior, es necesario contar con herramientas para determinar

si las actividades del sistema bancario mexicano, y en especial de las
instituciones de banca múltiple, se encuentran adecuadamente orientadas al
apoyo y promoción de las fuerzas productivas del país y el crecimiento de la
economía nacional, cuyo planteamiento es el que constituye el problema de
investigación en este trabajo.

1.5. Marco jurídico del sistema bancario en México

1.5.1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El marco jurídico de la actividad bancaria en México parte de nuestra Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos con el artículo 25, que deja al Estado la
rectoría del desarrollo nacional para lograr el crecimiento económico, dando
sustento jurídico social y político a la existencia, operación y desarrollo de normas
acordes con el dinamismo que el sistema bancario vive en la actualidad:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar
que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su

14
 régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento
económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,
cuya seguridad protege esta Constitución.

De igual forma, el artículo 26 constitucional en su primer párrafo menciona

el instrumento que el Estado emplea para lograr el desarrollo nacional que permite
a los particulares competir e impulsar los mercados nacionales:

Artículo 26.

A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo

nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al
crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y
cultural de la nación.

Nuestra norma fundamental establece en lo conducente, que los bancos

solamente serán propietarios de propiedades urbanas y rústicas necesarias para
cumplir su objeto social, conforme lo señala el artículo 27 constitucional:

Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada.

[...]

V. Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de instituciones de

crédito, podrán tener capitales impuestos, sobre propiedades urbanas y rústicas de
acuerdo con las prescripciones de dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en
administración más bienes raíces que los enteramente necesarios para su objeto
directo.

Ahora bien, el artículo 28 constitucional menciona no sólo aspectos de

rectoría del Estado en materia económica, sino también en temas financieros; de
autonomía de la banca central y de las funciones que dicha institución lleva a cabo
en relación con las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de
billetes, otorgando atribuciones necesarias para regular la intermediación de
servicios financieros.

15
 Con la reforma financiera a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, publicada el 9 de enero de 2014, que reformó 33 leyes financieras y
mercantiles, se faculta al Banco de México para que implemente medidas que
mejoren el funcionamiento de los sistemas de pago, promueva la competencia y
proteja los derechos de los usuarios de servicios financieros, de tal forma que
conjuntamente con otras autoridades supervisoras establezcan medidas y
acciones para hacer eficiente el servicio de banca y crédito, al tiempo de regular
las comisiones y las tasas de interés pasivas y activas de los bancos.

Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (sic.
DOF 03 de febrero de 1983) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de
impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se
dará a ls (sic. DOF 03 de febrero de 1983) prohibiciones a título de protección a la
industria.

[...]

El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y
en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo
nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco
conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado
Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución
Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la
ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos
a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción
de los impuestos.

No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a

través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de
billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención
que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la
intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad
necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción
del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el Presidente de
la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente,
en su caso; desempeñarán su encargo por períodos cuya duración y escalonamiento
provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa
grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de
aquéllos que actúen en representación del banco y de los no remunerados en
asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia (sic. DOF 20 de agosto
de 1993). Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser

16
 sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta
Constitución.

Por otra parte, el artículo 73, fracción X, faculta al Congreso de la Unión

para legislar en toda la República sobre intermediación y servicios financieros. A
saber:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

[...]

X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas,

explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y
sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para
expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.

Las normas de aplicación especial a las relaciones laborales entre los

bancos y sus trabajadores son regidas por la siguiente disposición constitucional,
otorgándoles a los trabajadores bancarios prestaciones que van más allá de las
establecidas para otro tipo de trabajadores:

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto,
se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la
ley.

[...]

XIII bis. El banco central y las entidades de la Administración Pública Federal que formen
parte del sistema bancario mexicano regirán sus relaciones laborales con sus
trabajadores por lo dispuesto en el presente Apartado”.

1.5.2. Tratados internacionales

La interdependencia de las economías mundiales en la globalización, la

cooperación internacional para lograr un orden común y la necesidad de otorgar
seguridad jurídica a las actividades de los particulares han contribuido a que un
número de componentes económicos nacionales e internacionales tengan una
relación más cercana entre el derecho común y el derecho internacional.

17
 En esa dinámica, el derecho internacional ejerce una influencia sobre los
órdenes normativos internos, modificando las instituciones nacionales en la
regulación de las inversiones, de la legislación ambiental y del derecho económico
y comercial, e incuestionablemente en los mercados de intermediación financiera.

De ahí que los tratados internacionales constituyan la principal fuente de

las obligaciones en un orden internacional. Hoy observamos cómo los Estados
han aumentado la suscripción de ellos durante las dos últimas décadas. Por lo que
es importante reflexionar sobre qué es un tratado, cuáles son sus elementos, así
como los derechos y obligaciones que nacen a la suscripción de éstos.

Aun y cuando la presente investigación no basa su estudio en el derecho

de los tratados, es imprescindible abordar esa temática por la importancia que
tiene, con la salvaguarda de los servicios bancarios que se contemplan en los
diversos tratados, acuerdos, convenios, pactos, convenciones, protocolos o
compromisos -por mencionar algunos términos más usados- que México ha
suscrito.

Recordemos que tratado en sentido genérico “es el acuerdo expreso de

voluntades que sólo obliga a las partes concertantes”37. “Convenio o ajuste de un
negocio, especialmente entre dos o más gobiernos”38.

Algunos autores lo entienden como: “Figura del derecho internacional

público, sinónimo de convenio, cuerdo y pacto. Acuerdo entre dos o más estados
soberanos para crear, modificar o extinguir una relación jurídica entre ellos (C.
Sepúlveda). Lo celebra el Poder Ejecutivo por medio de su personal diplomático
facultado para ello y debe ser ratificado, para su obligatoriedad, por el Senado de
la República. Su clasificación es: bilateral y multilateral” 39.

El desarrollo progresivo de la suscripción en el mundo de diversos

acuerdos y la creciente importancia de su estudio en el derecho internacional

37
Garrone, José Alberto, Diccionario jurídico Abeledo-Perrot, Argentina, Ed. Abeledo- Perrot, 1994. p. 549.
38
Valletta, María Laura, Diccionario jurídico, Argentina, Valleta Ediciones, S.R.L., 1999. p. 706.
39
Martínez Morales, Rafael, Diccionario jurídico teórico práctico, México, Ed. Iure, 2010, p. 837.

18
contemporáneo llevaron a que hacia 1986 se firmara la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados (La Convención), que se aplica a los tratados
entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales, y a los
tratados entre organizaciones internacionales.

La Convención define tratado como “un acuerdo internacional regido por el

derecho internacional y celebrado por escrito entre uno o varios Estados y una o
varias organizaciones internacionales; o entre organizaciones internacionales, ya
conste ese acuerdo en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos
y cualquiera que sea su denominación particular” 40.

Para el derecho internacional, los Estados tienen la obligación de

incorporar sus obligaciones internacionales a sus órdenes internos, ya que
representan el libre consentimiento de los Estados para crear derechos y
obligaciones entre ellos. Se rigen por la buena fe y el principio pacta sunt servanda
estipulado en el artículo 26 de La Convención.

Dentro del marco jurídico mexicano existen normas jurídicas internas

aplicables a la celebración y efectos de los tratados internacionales, de ahí que
revisaremos los artículos que refieren el procedimiento de celebración de un
tratado:

I. Las facultades del Senado:

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los
informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho
correspondiente rindan al Congreso.

Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el

Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender,
modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los
mismos;

40
Artículo 2o., fracciones 1. a) i) ii)., de la Convención de Viena, sobre el derecho de los tratados entre estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales, publicado en el DOF el 28 de abril de 1988.

19
 II. Facultades del Ejecutivo Federal:

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

[...]

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar,

denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones
interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la
conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes
principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la
solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en
las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación
internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos
humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales;

III. Prohibición para celebrar tratados:

Artículo 15. No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos

políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el
país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en
virtud de los que se alteren los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y
en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las Potencias extranjeras.

En ese orden de ideas, está fuera de duda que el artículo 133 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de relevancia singular,
no sólo por estar contenido en nuestra norma constitucional, sino que tiene
asignada la misión de establecer la jerarquía de las normas jurídicas en todo el
sistema jurídico mexicano, de ahí que es importante hacer referencia al texto literal
de dicho ordenamiento, que expresa:

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y
todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por
el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda
la Unión [...].

Además de las normas constitucionales, existen otras disposiciones que

regulan la celebración e incorporación de los tratados internacionales:

20
 1. La Ley sobre la Celebración de Tratados publicada en el DOF el 2 de
enero de 1992, describe el término tratado en la fracción I del artículo 2o., de la
siguiente forma:

Artículo 2o. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:

I.- "Tratado": el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por
escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de
Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o no la celebración
de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación, mediante el
cual los Estados Unidos Mexicanos asumen compromisos.

De conformidad con la fracción I del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, los tratados deberán ser aprobados por el Senado y serán Ley
Suprema de toda la Unión cuando estén de acuerdo con la misma, en los términos del
artículo 133 de la propia Constitución.

2. La Guía para la Conclusión de Tratados y Acuerdos Interinstitucionales

en el ámbito Internacional según la Ley sobre la Celebración de Tratados
determina los criterios generales a seguir en la identificación entre los tratados y
acuerdos interinstitucionales, las prohibiciones de nuestra Constitución Política
para la suscripción de algunos de estos tratados y acuerdos, así como las
facultades y políticas de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

3. La Ley sobre la aprobación de Tratados Internacionales en Materia

Económica publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de septiembre de
2004, en su artículo 2o. señala que:

Artículo 2. Para los efectos de esta ley se entenderá por tratados lo establecido por la
Ley Sobre la Celebración de Tratados.

Estarán de acuerdo con la Constitución General de la República respetando:

I. Las garantías individuales, y

II. La división de poderes, la distribución de facultades y las potestades de los órganos

representantes del pueblo.

México ha suscrito once Tratados de Libre Comercio con 45 países

(TLCs), 30 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones

21
(APPRIs) y nueve acuerdos de alcance limitado (Acuerdos de Complementación
Económica y Acuerdos de Alcance Parcial) en el marco de la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI). Para mejor apreciación ir a anexo
número uno41.

Aludiendo al caso de los tratados comerciales en servicios financieros, las

Partes son libres de escoger la forma más conveniente de incorporación en el país
de la otra Parte para instalarse, ya sea una sucursal o una subsidiaria; sin
embargo, México “sólo permite la entrada por subsidiarias, debido a que éstas se
constituyen con base en las leyes del país receptor”42.

Además de ello, México participa activamente en organismos y foros

multilaterales y regionales como la Organización Mundial del Comercio (OMC), el
Mecanismo de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI), entre otros43, siendo precisamente la
OMC quien establece los principios que debe seguir el sector de servicios
financieros a través del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS),
permitiendo con esto a los países miembros, otorgar una credibilidad adicional a
sus planes de liberalización del sistema financiero.

En forma más concreta, el AGCS facilita el escalonamiento de las

reformas adoptadas a nivel internacional en esta materia, el cual es aplicable a
todos los sectores de servicio, donde se incluye el servicio de intermediación
bancaria44.

41
Secretaría de Economía, consultado 18 julio 2014, desde: [Link]
acuerdos.
42
Quintana Adriano, E. Arcelia, Los servicios financieros en México y la Organización Mundial de Comercio, consultado 19 julio 2014,
p.7, desde: [Link] .
43
Idem.
44
Hernández Ramírez, Laura, Comercialización internacional de los servicios en México. Marco jurídico, México, Ed. McGraw-Hill, 1998,
p. 68.

22
 El AGCS forma parte del marco jurídico mexicano vigente a partir de enero
de 1995, cuyos principios fundamentales rigen en un contexto mundial del
comercio de servicios, entre los que están “garantizar un trato justo y equitativo a
todos los participantes (principio de no discriminación), impulsar la actividad
económica mediante consolidaciones garantizadas y fomentar el comercio y el
desarrollo a través de una liberalización progresiva”45.

Es importante mencionar el anexo uno del AGCS que inserta el capítulo

de los servicios financieros, cuyos objetivos son:

a. Facilitar las transacciones en la economía (intercambios de bienes y servicios);

b. Movilizar el ahorro (para lo cual las vías serían mucho más limitadas de otro modo);
c. Asignar recursos de capital (en particular para la financiación de inversiones
productivas);
d. La vigilancia de los encargados de la gestión (a fin de que los fondos asignados
tengan el destino previsto); y,
e. La conversión de los riesgos (reduciéndolos mediante la agregación y poniéndolos a
cargo de quienes están más dispuestos a soportarlos).46

Siguiendo tales lineamientos México, resalta que el sistema jurídico del

país asume el compromiso firmado respecto a los servicios financieros en los
tratados comerciales suscritos. En términos generales, trata a las instituciones
financieras de los países firmantes con apego a los principios de trato nacional y
de nación más favorecida. Es decir, da igualdad de trato a nacionales y
extranjeros, así como a todos los interlocutores comerciales.

En el ámbito regional, México ha firmado el más importante de sus

tratados comerciales: el Tratado de Libre Comercio con América del Norte
(TLCAN), qué entró en vigor el 1 de enero de 1994. Consta de 300 artículos,
distribuidos en 22 capítulos y anexos. Los capítulos están ordenados en ocho
partes, y el XIV alude al establecimiento de las instituciones financieras. En ese
contexto, se entiende como servicio financiero a todo “servicio de naturaleza

45
El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS): objetivos, alcance y disciplinas, consultado 2 julio 2014, desde:
[Link] .
46
Servicios por sectores. Servicios Financieros, consultado 2 julio 2014, desde:
[Link] .

23
financiera, inclusive seguros, y cualquier servicio conexo o auxiliar a un servicio de
naturaleza financiera”47.

En dicho tenor quedan comprendidos los servicios de banca, seguros,

valores, factoraje, arrendamiento financiero y fianzas, así como los demás
servicios financieros que el país receptor determine como de naturaleza financiera.
Al mismo tiempo, quedan incluidos los servicios de crédito al consumo, crédito
comercial, préstamos hipotecarios o servicios de tarjeta de crédito.

El ámbito de aplicación del TLCAN alude a las medidas que a través de su

legislación interna deben adoptar las Partes contratantes, relacionadas con
instrucciones financieras de los otros países miembros, con inversionistas de las
contrapartes y sus inversiones en instituciones financieras del país anfitrión, así
como con el comercio transfronterizo de servicios propiamente dicho.

También se menciona en el artículo 1401 relativo a los servicios

financieros, que nada de lo dispuesto se interpretará en el sentido de impedir a
una Parte, o a sus entidades públicas, que dirijan o presten en forma exclusiva en
su territorio: las actividades o servicios que formen parte de planes públicos de
retiro o de sistemas obligatorios de seguridad social, o las actividades o servicios
por cuenta, con la garantía o mediante los recursos financieros de la Parte o de
sus entidades públicas.

El TLCAN, en su artículo 1403, obliga a los países signatarios permitir

establecer una institución financiera en territorio de una Parte con la modalidad
jurídica que elija el inversionista, permitiéndosele participar ampliamente en el
mercado de una Parte, mediante la capacidad que tenga para prestar, en territorio
de esa Parte, una gama de servicios financieros, mediante instituciones
financieras distintas, tal como lo requiera esa otra Parte; expandirse
geográficamente en territorio de esa Parte; y ser propietario de instituciones

47
Artículo 1416 del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN).

24
financieras en territorio de esa Parte, sin estar sujeto a los requisitos específicos
de propiedad establecidos para las instituciones financieras extranjeras.

Aquí la regla de origen aplicada en materia financiera es el lugar de

incorporación, independientemente de la nacionalidad del inversionista, lo que
permite que instituciones de cualquier parte del mundo que posean
subsidiariamente en Canadá o Estados Unidos de América tengan acceso al
mercado mexicano. (Artículo 1403)

En cuanto a la provisión de servicios transfronterizos, se establece que un

residente de una Parte puede comprar servicios financieros de una compañía
localizada en el territorio de otra Parte, además de permitir a sus nacionales la
adquisición de los servicios financieros de prestadores ubicados en cualquiera de
los tres países. Sin embargo, las compañías no pueden solicitar ni hacer negocios
en el territorio de otra Parte sin haber establecido una subsidiaria en ese territorio.
(Art. 1404).

El tratamiento dado a las instituciones financieras en el TLCAN por parte

de los tres países firmantes se apega a los principios de trato nacional y de nación
más favorecida, siendo en general, el estatus de trato nacional más favorable que
el de nación más favorecida.

Al respecto, las Partes tienen derecho a otorgar a los inversionistas de

otra Parte trato no menos favorable del que otorga a sus propios inversionistas, en
circunstancias similares, respecto al establecimiento, adquisición, expansión,
administración, conducción, operación y venta u otras formas de enajenación de
instituciones financieras e inversión en instituciones financieras en su territorio; así
como al establecimiento, adquisición, expansión, administración, conducción,
operación y venta u otras formas de enajenación de instituciones financieras e
inversiones.

En cuanto al trato de comercio transfronterizo, se menciona que cuando

una de las Partes permita la prestación transfronteriza de un servicio financiero,

25
otorgará a prestadores de servicios financieros transfronterizos de otra Parte trato
no menos favorable del que otorga a sus propios prestadores de servicios
financieros, en circunstancias similares, respecto a la prestación de tal servicio.
(Arts. 1405)

También se acuerda en el TLCAN la prestación de nuevos servicios

financieros de tipo similar a aquellos que esa otra Parte permite prestar a sus
instituciones financieras, conforme a su ley nacional en circunstancias similares.

Pese a lo anterior, la Parte receptora podrá imponer, mediante su

legislación interna, modalidades conforme a las que deban ofrecerse los nuevos
servicios en su territorio y exigir la autorización previa de los interesados para la
prestación de los mismos. (Art. 1407). Para manejar algún conflicto relacionado
con este artículo y otros temas de este capítulo, los mecanismos se establecen en
los artículos 1411 a 1415 del tratado en comento.

En cuanto a las reservas y excepciones específicas en los servicios

financieros que permanecerán restringidos indefinidamente o durante un periodo
de transición, se contienen esencialmente en los artículos 1409 y 1410, así como
en el anexo VII del TLCAN. Los servicios financieros que no sean sujetos de
restricciones deben obtener todos los beneficios del tratado.

En el artículo 1411 se menciona que cada una de las Partes, en la medida de lo

posible, comunicará con antelación -a todas las personas interesadas- cualquier medida
de aplicación general que se proponga adoptar, a fin de que dichas personas puedan
formular observaciones sobre ella.

Se dictará una resolución administrativa en un plazo no mayor a 120 días,

respecto a una solicitud relacionada con la prestación de un servicio financiero, misma
que deberá notificarse al interesado, sin demora. No se considerará completa la solicitud
hasta que se celebren todas las audiencias pertinentes y se reciba toda la información
necesaria. Cuando no sea posible dictar una resolución en el plazo de 120 días, la
autoridad reguladora lo comunicará al interesado sin demora indebida y posteriormente
procurará emitir la resolución en un plazo razonable.

26
 Asimismo, las Partes podrán celebrar consultas conforme lo señala el artículo
1413, referente a cualquier cuestión que afecte la prestación de servicios financieros de
acuerdo con lo establecido en el tratado.

También podrá solicitar la consulta cuando alguna de ellas decida adoptar

medidas de aplicación general que puedan afectar la prestación de los servicios
financieros de las otras Partes. En caso de que al concluir las consultas no exista algún
acuerdo, deberá conformarse un panel arbitral con el objeto de que se emita una
recomendación no vinculatoria para las Partes, a más tardar a los 60 días de integrado el
panel.48

En términos del artículo 1412, se contempla el establecimiento de un

Comité de Servicios Financieros tripartito, compuesto principalmente por
funcionarios de la autoridad de cada Parte responsable de los servicios
financieros, es decir, los ministros de Hacienda o Comercio. El comité supervisará
la aplicación del capítulo catorce, participará en los procedimientos de solución de
controversias y se reunirá anualmente para evaluar el funcionamiento del tratado
respecto a los servicios financieros. Tiene como funciones cuidar el cumplimiento
del capítulo de servicios financieros del tratado y su desarrollo posterior,
considerando aspectos sobre la materia planteados por cualquiera de las Partes y
participando en los procedimientos de solución de controversias.

En la solución de controversias es aplicable el artículo 1414. Y en los

términos en que la modifica este artículo, la Sección B del Capítulo XX,
"Disposiciones institucionales y procedimientos para la solución de controversias"
del mismo tratado, se determina que los panelistas deberán ser individuos que
cuenten con las aptitudes y disposición necesarias para actuar como tales en

48
Anexo 1413-6. Consultas y arreglos ulteriores. Sección B. Protección al sistema de pagos. *…+ 3. Si no se llega a un consenso en los
asuntos señalados en el inciso 1, cualquiera de las Partes podrá solicitar el establecimiento de un panel arbitral de conformidad o con el
Artículo 1414, "Solución de controversias", o del Artículo 2008, "Solicitud de integración de un panel arbitral", de este Tratado. Los
procedimientos del panel transcurrirán en concordancia con las Reglas de Modelo de Procedimiento que se establezcan conforme el
Artículo 2012, "Reglas de procedimiento". El panel llegará a una su determinación en los 60 días siguientes a que el último panelista sea
seleccionado o en otro periodo que las Partes acuerden. El Artículo 2018, "Cumplimiento de la determinación definitiva", y el Artículo
2019, "Incumplimiento - suspensión de beneficios", no se aplicarán en dichos procedimientos.

27
materia de servicios financieros. Los miembros de esta lista se designarán por
consenso y durarán tres años en su encargo, con posibilidad de ser ratificados.

En materia de inversión en el sector financiero aplica el artículo 1415, en

los casos en que cuando un inversionista de otra Parte -de conformidad con el
artículo 1116, "Demanda del inversionista de una Parte, en nombre propio", o con
el artículo 1117, "Demanda del inversionista de una Parte, en representación de
una empresa" y al amparo de la Sección B del Capítulo XI, "Solución de
controversias entre una Parte y un inversionista de otra Parte"- someta a arbitraje
una controversia en contra de una Parte, y esta Parte demandada invoque el
artículo 1410, "Excepciones", a solicitud de ella misma, el tribunal remitirá por
escrito el asunto al Comité de Servicios Financieros para su decisión. El tribunal
no podrá proceder hasta que haya recibido una decisión o un informe según los
términos del referido artículo.

Se refiere a que conforme sea el caso, el Comité de Servicios Financieros

decidirá acerca de y en qué grado el artículo 1410, "Excepciones", es una defensa
válida contra la demanda del inversionista. El comité transmitirá copia de su
decisión al tribunal arbitral y a la comisión. Esa decisión será obligatoria para el
tribunal:

a. Cuando el comité no haya tomado una decisión en un plazo de 60

días a partir de que reciba la remisión, conforme al párrafo 1, la Parte contendiente
o la Parte del inversionista contendiente podrá solicitar que se establezca un panel
arbitral de conformidad con el artículo 2008, "Solicitud de integración de un panel
arbitral". El panel estará constituido conforme al artículo 1414, "Solución de
controversias". Además del artículo 2017, "Determinación definitiva", el panel
enviará al comité y al tribunal arbitral su determinación definitiva, que será
obligatoria para el tribunal.
b. Cuando no se haya solicitado la instalación de un panel en los
términos del párrafo 3 dentro de un lapso de 10 días a partir del vencimiento del

28
plazo de 60 días a que se refiere el mismo párrafo 3, el tribunal podrá proceder a
resolver el caso.

Baje este marco de referencia, el TLCAN reconoce como autoridades

responsables de los servicios financieros para México, a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP); para Canadá, al Department of Finance of
Canada; y para Estados Unidos de América, al Department of the Treasury,
tratándose de banca y otros servicios financieros, y al Department of Commerce,
tratándose de servicios de seguros. (Artículo 1412-1).

Es importante señalar que el sector financiero, incluyendo por ende al

sector bancario, ha sido uno de los sectores de la economía mexicana que
mayores transformaciones ha sufrido en las últimas dos décadas, por lo que su
marco legal, específicamente la Ley de Instituciones de Crédito -que más adelante
analizaremos- en el marco de los tratados comerciales, faculta a las autoridades
competentes para ejercer control sobre los servicios financieros que proporcionan
en el extranjero los intermediarios financieros nacionales, al igual que lo relativo a
las inversiones en el capital de entidades financieras ubicadas en el exterior, con
el objetivo de evitar actividades que puedan dañar al sistema financiero mexicano
y a los intereses del público en general.

De igual forma, el TLCAN permite medidas de excepción, en temas de

políticas monetaria, crediticia y cambiaria, dictadas por el banco central, con la
finalidad de proteger el sistema financiero nacional, así como la exclusividad en la
prestación de servicios financieros que forman parte de planes públicos de retiro o
de sistemas obligatorios de seguridad social o las funciones que realicen
entidades públicas con garantía o recursos gubernamentales. 49

1.5.3. Leyes del sistema bancario

49
Cfr. Ibidem, Quintana Adriano, p. 12-14.

29
En el caso de la actividad bancaria, el marco legal es tan amplio, que vamos a
encontrar disposiciones legales enmarcadas en una legislación especializada
creada mediante el procedimiento constitucional, que “algunos legisladores
copiando experiencias de otros países han insertado en la vida jurídica mexicana,
lo que se conoce en la teoría como leyes marco50, como es el caso de la Ley de
Instituciones de Crédito.

Destacan otras leyes que se relacionan con la actividad bancaria, entre

ellas, la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Ley General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, la Ley de Inversión
Extranjera, la Ley del Impuesto al Valor Agregado, la Ley de Protección al Ahorro
Bancario, la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la
Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, la Ley para Regular las
Sociedades de Información Crediticia, la Ley de Transparencia y de Fomento a la
Competencia en el Crédito Garantizado y la Ley para la Transparencia y
Ordenamiento de los Servicios Financieros.

Por otra parte están las disposiciones generales que son expedidas por
las autoridades del sector financiero, entre ellas: el Banco de México, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; esto
es, circulares, oficios circulares y reglas de operación.

Además, diversas normas jurídicas de orden supletorio, mediante las

cuales se concretan la regla jurídica, con fuerza obligatoria cuando existen casos
que no pueden resueltos mediante la aplicación de la legislación especial.

[Link]. La Ley de Instituciones de Crédito

La Ley de Instituciones de Crédito cumple con dos fines específicos: 1. Establecer

las normas para la organización y funcionamiento de la banca múltiple y de la

50
Acosta Romero, Miguel, Legislación bancaria, México, Ed. Porrúa 1989, p. 85.

30
banca de desarrollo; 2. Establecer los términos en que el Estado ejerce la rectoría
del sistema bancario.

Dicha disposición, al establecer las normas para la organización y

funcionamiento de la banca, va a regular la función de la intermediación financiera,
que se compone por dos actividades fundamentales: la captación de recursos del
público en el mercado nacional y la posterior colocación de éstos en el público.

Este servicio de banca y crédito se da a través de las instituciones de la

banca múltiple especializada y de la banca de desarrollo, estableciendo al mismo
tiempo que tal servicio ha de consistir en la captación de recursos del mercado
nacional para su colocación en el público, ello a través de actos causantes de
pasivo directo o contingente, y obligándose el intermediario a cubrir el principal y
accesorios de los recursos captados. 51

Debe decirse que los bancos captan depósitos, préstamos y créditos del
público en el mercado nacional, y colocan esos recursos entre el público que
necesita créditos y financiamiento propio, esa captación -como se señaló- genera
pasivos (adeudos) para el intermediario, teniendo éste la obligación de devolver a
la persona que ahorra, el principal y accesorios financieros, como son los
intereses de los recursos captados. Esa colocación hacia el público que los
necesita, genera a su vez activos al intermediario, esto es, créditos en su favor,
pero ello debe hacerse de tal forma que los riesgos inherentes no pongan en
peligro los negocios del banco e intereses del público.

En cuanto a la rectoría que el Estado ejerce en el sistema bancario

mexicano, la Ley de Instituciones de Crédito lo contempla en su artículo 4o.,
cuando menciona que debe orientarse fundamentalmente sus actividades a
apoyar y promover el desarrollo de las fuerzas productivas del país y el
crecimiento de la economía nacional, basado en una política económica soberana,
fomentando el ahorro en todos los sectores y regiones de la República y su

51
Artículo 2o., Ley de Instituciones de Crédito.

31
adecuada canalización a una amplia cobertura regional que propicie la
descentralización del propio sistema, con apego a sanas prácticas y usos
bancarios.

Con base en lo anterior, el Estado vigila e inspecciona a través de

autoridades financieras a las instituciones de crédito, aplicando sanciones
conforme lo señala la misma disposición.

La Ley de Instituciones de Crédito, aparte de clasificar al sistema bancario,

contiene normas sobre la organización y contabilidad de las instituciones de
crédito, funcionamiento y estructura de las mismas, las operaciones que realiza,
las disposiciones generales de la actividad bancaria, así como las prohibiciones y
sanciones, delitos y normas protectoras de los intereses del público.

De igual forma, contiene disposiciones para la banca múltiple, organizadas

y operadas por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario; los créditos del
Banco de México con garantía accionaria de la banca múltiple; la forma de
organizarse y operar de las filiales de instituciones financieras del exterior bajo el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte; los programas de
autocorrección, cuando existen irregularidades o incumplimientos determinados
por la Ley de Instituciones de Crédito y otras disposiciones financieras; el
saneamiento financiero de las instituciones de banca múltiple; su procedimiento de
liquidación, así como la evaluación del desempeño de la banca múltiple en el
sistema financiero.

La Ley de Instituciones de Crédito contiene tantas delegaciones de

facultades legislativas a diversas autoridades financieras, como son la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el
Banco de México, el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y la Comisión
Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros,
para emitir disposiciones de carácter general, circulares, oficios, etcétera, que
complican su consulta, interpretación y sistematización.

32
 Al respecto, es importante reflexionar respecto de lo al parecer del doctor
Acosta Romero, se da en un desprendimiento inconstitucional cuando hoy son
numerosas las leyes expedidas por el Congreso de la Unión en las que se delegan
facultades reglamentarias o una clara atribución de facultad reglamentaria a
Secretarías de Estado y autoridades financieras, para dictar lo que se llama reglas
generales.

Menciona el jurista que “resalta la ilegalidad, que rompe con la uniformidad

que corresponde al Estado de Derecho, dando lugar a la existencia de
disposiciones legislativas desde el punto de vista material, que formalmente no
provienen del Congreso de la Unión ni tampoco se encuentran en esas “reglas
generales”, “normas autónomas” o “criterios” en la enumeración que consigna el
artículo 133 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”52.

Aunado a lo anterior, se rompe con la prohibición de lo determinado por el

artículo 49 de nuestra Carta Magna, cuando menciona en su segundo párrafo que
no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona, ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo en el caso de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme lo dispuesto en el artículo 29.
En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se
otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

Ese fenómeno, que no sólo compete a México, en donde hay un

rompimiento del equilibrio de poderes al desplazar el Poder Ejecutivo al
Legislativo, además complica -como ya se dijo- la consulta, interpretación y
sistematización de las reglas generales en materia bancaria y que
ejemplificaremos a continuación.

[Link]. Reglas generales de autoridades financieras

52
Acosta Romero, op. cit., pp. 89, 90.

33
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público emite diversas regulaciones que de
forma general atienden los aspectos institucionales de las entidades financieras,
entre ellas, la publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de abril de 2009,
intitulada “Disposiciones de carácter general en materia de prevención, detección
y reporte de operaciones posiblemente vinculadas con los delitos de operaciones
con recursos de procedencia ilícita y de terrorismo y su financiamiento”, que ha
sido reformada ocho veces, siendo la última el 31 de diciembre de 2014, y que
aplica -entre otras- a las instituciones de crédito, respecto a lo dispuesto por el
artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito. 53

De igual forma, emite disposiciones de carácter prudencial para asegurar

la solvencia y liquidez de las entidades financieras, entre otras, las “Reglas
generales a que deberán sujetarse las sociedades a que se refiere la fracción V
del artículo 103 de la Ley de Instituciones de Crédito”54.

Por su parte, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores emite diversas

regulaciones, entre ellas, las “Disposiciones de carácter general que señalan los
días del año 2015, en que las entidades financieras sujetas a la supervisión de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, deberán cerrar sus puertas y suspender
operaciones”, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de
2014.55

Entre las carácter prudencial, además de otras, podemos señalar las

“Disposiciones de carácter prudencial en materia de administración integral de
riesgos aplicables a las instituciones de crédito”, cuyo objetivo es la de observar
los lineamientos mínimos sobre administración integral de riesgos, y establecer
mecanismos que les permitan realizar sus actividades con niveles de riesgo
acordes con sus respectivos capital neto y capacidad operativa, que se publica en
el Diario Oficial de la Federación el 1 de junio de 2004.

53
SHCP, consultado 10 enero 2015, desde:
[Link]
54
Son las sociedades Cooperativas de Ahorro y Crédito.
55
CNVB, consultada 10 enero 2015, desde: [Link]

34
 Por otra parte, en el Banco de México encontramos diversas reglas, tanto
de carácter general como prudencial. Entre las primeras, están las “Reglas de
carácter general a las que deberán sujetarse las instituciones de crédito para
recibir depósitos en cuenta de cheques en dólares de los Estados Unidos de
América”, disposición publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de
septiembre de 1986, y sus modificaciones dadas a conocer mediante el referido
diario el 11 de agosto de 1987, el 26 de enero de 1988, el 17 de junio de 1991 y el
26 de marzo de 1993, abrogadas por las reglas publicadas en el Diario Oficial de
la Federación el 6 de diciembre de 2001.

También encontramos -entre muchas otras- las “Reglas de carácter

general a las que deberán sujetarse las instituciones de crédito para recibir
depósitos a la vista con o sin chequera en moneda extranjera”, publicadas en el
Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de 2001, así como sus
modificaciones dadas a conocer en el referido diario los días 10 de diciembre de
2003, 25 de mayo de 2004, 14 de marzo de 2006 y 16 de junio de 2010,
abrogadas por la Circular 3/2012, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
2 de marzo de 2012.

La Circular 2012 abroga a la Circular 2019/95 del 20 de septiembre de

1995, dirigida a las instituciones de banca múltiple; a las disposiciones aplicables a
la determinación del tipo de cambio para solventar obligaciones denominadas en
moneda extranjera pagaderas en la República Mexicana, publicadas en el Diario
Oficial de la Federación el 22 de marzo de 1996; a la Circular 1/2006 del 27 de
enero de 2006, dirigida a las instituciones de banca de desarrollo y a la Financiera
Rural; a la Circular 23/2008 que contiene las “Disposiciones de carácter general a
que hace referencia el artículo 179 de la Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito, para determinar el monto a partir del cual los cheques deberán ser
nominativos”, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de junio de 2008;
a la Circular 25/2008 que contiene las “Disposiciones de carácter general para la
transferencia del salario, pensiones y otras prestaciones de carácter laboral, de
conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la Ley para la Transparencia y

35
Ordenamiento de los Servicios financieros”, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 11 de junio de 2008, y a la Circular 23/2009 que contiene las
“Reglas de domiciliación en cuentas de depósito de dinero”, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 22 de septiembre de 2009.

Como es de apreciarse, dichas disposiciones de carácter general se

adecúan al ritmo acelerado del fenómeno económico, así como al cauce de la vida
moderna; sin embargo, como lo señala Acosta Romero, “merma la majestad de
que gozan las leyes”56, lo que podría ser hoy una situación difícil de rescatar, dado
el poder del mercado que permea en este sector y que obliga a imprimir por parte
del Ejecutivo su autoría conforme se implementan las políticas económicas del
Estado.

[Link]. Marco supletorio

Conforme lo establece la Ley de Instituciones de Crédito en su artículo 6o., existe

un marco supletorio aplicable por la legislación mercantil, entre otras leyes, el
Código de Comercio, la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la Ley
General de Sociedades Mercantiles, la Ley de Concursos Mercantiles, la Ley de
Competencia Económica, la Ley de Cámaras Empresariales y sus
Confederaciones, la Ley Federal de Correduría Pública, la Ley de Comercio
Exterior, la Ley de Navegación y Comercio Marítimo, la Ley Monetaria en los
Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley de
Inversión Extranjera, la Ley de Protección al Comercio y la Inversión de Normas
Extranjeras que contravengan el Derecho Internacional, la Ley de Puertos, la Ley
de Sociedades de Responsabilidad Limitada de Interés Público y la Ley Federal de
Metrología y Normalización.

De igual forma, es supletoria la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo respecto de la tramitación de los recursos a que se refiere la propia

56
Acosta Romero, op. cit., p. 92.

36
Ley de Instituciones de Crédito, así como el Código Fiscal de la Federación
respecto de la actualización de multas.

En cuanto a las instituciones de banca de desarrollo, se regirán por su

respectiva ley orgánica y, en su defecto, por lo dispuesto en el artículo 6o.,
previamente mencionado.

37
 CAPITULO II

INTEGRANTES Y AUTORIDADES DEL SISTEMA BANCARIO

Introducción.

La participación del Estado mexicano en la economía parte del artículo 25 de

nuestra Constitución Política, cuyo sustento establece una función rectora para
planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, debiendo
fomentar las actividades que le demande el interés general, debiendo concurrir
con toda responsabilidad para lograr el desarrollo económico nacional, los
sectores sociales y privados .

Bajo este papel rector, el Estado participa en la estructuración,

organización y operación de los mercados financieros, ya que sería inconcebible
pensar que los particulares operaran los sistemas de pago, ahorro y colocación;
de tal forma, que ese elemento personal del sistema financiero, al que se refiere
Luis Manuel C. Méjan, y que hemos analizado en el capítulo anterior, lo
constituyen las autoridades que participan en auxilio del Estado como ente
equilibrador de los sectores económicos, y las entidades públicas y privadas que
llevan a cabo la función de intermediación financiera.

Por lo anterior, en este capítulo hablaremos de los integrantes que

conforman el sistema bancario, analizando previamente el principio de
intermediación, para integrarnos en su naturaleza jurídica, funciones y
operaciones que llevan a cabo, marco legal que las rige, revisando en algunos
casos su estructura corporativa. De las autoridades revisaremos la fecha de
creación, su naturaleza jurídica, el marco legal que le rige, funciones y facultades
así como su estructura organizativa.

38
2.1. Integrantes del Sistema Bancario en México.

Conforme lo dispone el artículo 3º de la Ley de Instituciones de Crédito, los

integrantes del sistema bancario son: el Banco de México, instituciones de banca
múltiple, instituciones de banca de desarrollo y los fideicomisos públicos
constituidos por el gobierno federal para el fomento económico que realicen
actividades financieras, así como los organismos auto regulatorios bancarios.

Las instituciones de banca múltiple y la banca de desarrollo integran lo

que se conoce como instituciones de crédito, quienes de forma exclusiva prestan
el servicio de banca y crédito, mediante la captación de recursos del público en el
mercado nacional para su colocación en el público, mediante actos causantes de
pasivo directo o contingente, quedando el intermediario obligado a cubrir el
principal y, en su caso, los accesorios financieros de los recursos captados.

La captación de recursos en el mercado nacional y su colocación en el

público, se identifica como intermediación bancaria; esos intermediarios van a
recibir dinero del público de manera directa (ejemplo: depósitos en efectivo,
transferencias electrónicas) así como de manera indirecta, mediante la colocación
y venta de títulos o valores entre el público inversionista (ejemplo: bonos
bancarios, acciones subordinadas). 57

La colocación de esos recursos, son capitales que el ahorrador no los

necesita, de tal forma de que el intermediario toma dichos recursos para ponerlos
a disposición del público mediante operaciones de financiamiento (préstamos y
créditos).

Ahora bien, esa intermediación de captación y colocación de recurso tiene

como supuesto, que se efectúen mediante actos causantes de pasivo directo o
contingente, que traducido significa, el hecho de que la intermediaria al captar los
recursos del público, genera en su contabilidad un pasivo que legalmente se

57
Mendoza Martell, Pablo E., y Eduardo Preciado Briseño, Lecciones de derecho bancario, México, Textos jurídicos Bancomer, 1997, pp.
39.30

39
traduce en una obligación de la institución frente al ahorrador, para devolver el
recurso en el tiempo que hayan pactado las partes.

Ese acto pasivo que se genera en la contabilidad del intermediario puede

ser pasivo directo o contingente; el pasivo directo es la obligación que adquiere
entonces el intermediario frente al inversionista, siempre y cuando tales
obligaciones estén sujetas a un plazo, o bien que éste tenga la certeza de que el
cumplimiento se dará en un tiempo determinado.

Se convierte en pasivo contingente58 cuando la obligación que adquiere el

intermediario frente al inversionista se encuentra bajo una condición suspensiva,
por la obligación que adquiere un tercero al entregarle mediante un crédito o
préstamo el recurso del ahorrador.

En ese orden de ideas, el referido artículo 2º señala que el intermediario

por virtud de la captación de recursos queda “obligado a cubrir el principal y, en su
caso, los accesorios financieros de los recursos captados”, lo que significa que el
banco debe restituirle a los clientes los depósitos, estos es, el principal más los
accesorios, (intereses o rendimientos) que se pagan. 59

De lo anterior se desprenden que el negocio de los bancos desde el orden

legal es la intermediación a captar los recursos del ahorrador al cual pagan una
tasa de interés menor, llamada tasa pasiva; y al colocar ese recurso a los
acreditados obtiene una tasa, paga este una tasa de interés activa al otorgarle
crédito o financiamientos; la diferencia entre la tasa de interés pasiva y activa es el
margen financiero identificado como utilidad bruta que obtiene el intermediario al
cual se le restan los gastos y costos de administración, pagos de impuestos,
aportaciones al Instituto de Protección al Ahorro Bancario, salarios, obteniendo
con ello una utilidad neta. 60

58
“Que puede suceder o no suceder”, Diccionario de la real lengua española, consultado 01 julio 2014, desde:
[Link]
59
Mendoza Martell, Pablo E. y Eduardo Preciado Briseño, op. cit. pp. 30-31.
60
Ibídem. p 32.

40
2.1.1 Instituciones de banca múltiple.

[Link] Naturaleza jurídica.

Son sociedades anónimas de capital fijo que se encuentran organizadas de

acuerdo a la Ley de instituciones de crédito que dispone en su artículo 8º, que
para organizarse y operar como institución de banca múltiple se requiere
autorización del gobierno federal, que compete otorgar discrecionalmente a la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, previo acuerdo de su junta de gobierno
y opinión favorable del Banco de México. Por su naturaleza, estas autorizaciones
serán intransmisibles.

Sólo gozarán de autorización las sociedades anónimas de capital fijo 61,

organizadas de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Sociedades
Mercantiles, en todo lo que no esté previsto en la Ley de Instituciones de Crédito.

Los estatutos sociales, así como cualquier modificación a los mismos,

deberán ser sometidos a la aprobación de la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores, una vez aprobados los estatutos sociales o sus reformas, el instrumento
público en el que consten deberán inscribirse en el Registro Público de Comercio
sin que sea preciso mandamiento judicial.

[Link] Objeto, duración, capital social y mínimo y domicilio.

61
El capital mínimo suscrito y pagado aplicable a las instituciones de Banca Múltiple, que tengan contempladas en sus estatutos
sociales todas las operaciones previstas en el Artículo 46 de la citada Ley, será de 90 millones de Unidades de Inversión (UDIs). No
obstante, el capital requerido puede ser menor para aquellos bancos que se especialicen en atender a un nicho específico del mercado,
que realicen menos actividades que las permitidas. A estos bancos se les conoce como bancos de nicho. En función de las operaciones
que realicen los bancos de nicho, su capital mínimo puede ser de 54 ó 36 millones de UDIs. Estas entidades complementan la oferta de
productos y la capacidad del sistema para ampliar la bancarización de la economía.

41
La banca múltiple tiene por objeto la prestación del servicio de banca y crédito, la
duración de la sociedad será indefinida, deberán contar con el capital social y el
capital mínimo que la ley señale. Su domicilio social estará en el territorio
nacional.62

[Link] Operaciones de la Banca Múltiple.

La Ley de Instituciones de Crédito en su artículo 46, refiere que las instituciones

de banca múltiple, únicamente podrán realizar aquellas operaciones previstas en
dicha disposición, cuando estén expresamente contempladas en sus estatutos
sociales y previa aprobación de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en
término de lo dispuesto por los artículos 9º y 46 bis de la referida ley. Conforme la
doctrina se clasifica en operaciones pasivas, activas y de servicios.

Se entiende como operación pasiva la aceptación y admisión de capitales

ajenos, por los que se pagan intereses al cliente y a su vez estos capitales se
colocan a través de préstamos por los cuales se cobran intereses que son
suficientes para cubrir lo que se le debe pagar al inversionista y la diferencia a
favor del banco. Su finalidad consiste en obtener capitales ociosos; o con un
pequeño rendimiento para hacerlos trabajar e invertirlos lucrativamente o con
mayor beneficio del que antes conseguían.

Se encuentran entre estas operaciones:

I. Recibir depósitos bancarios de dinero:

a) A la vista;
b) Retirables en días preestablecidos;
c) De ahorro, y
d) A plazo o con previo aviso;
II. Aceptar préstamos y créditos;

62
Artículo 9 de la Ley de instituciones de Crédito.

42
 III. Emitir bonos bancarios;
IV. Emitir obligaciones subordinadas;
V. Constituir depósitos en Instituciones de crédito y entidades
financieras del exterior;

Se entiende por operación activa, las que por virtud de las cuales, una
Institución de Crédito en cumplimiento de su objeto social lleva a cabo a
colocación de los recursos objeto de su intermediación (otorgamiento de crédito),
asumiendo el carácter de acreedora de sus clientes. Las operaciones se registran
en el apartado referente al Activo del Balance (Crédito; Arrendamiento Financiero;
Compraventa de valores por cuenta propia -operación tradicionalmente bursátil-).

Se encuentran entre estas operaciones las siguientes:

I. Efectuar descuentos y otorgar préstamos o créditos.

II. Expedir tarjetas de crédito con base en contratos de apertura de crédito
en cuenta corriente.
II. Asumir obligaciones por cuenta de terceros, con base en créditos
concedidos, a través del otorgamiento de aceptaciones, endoso o aval de títulos
de crédito, así como de la expedición de cartas de crédito.
IV. Operar con valores en los términos de las disposiciones de la presente
Ley y de la Ley Mercado de Valores.
V. Promover la organización y transformación de toda clase de empresas
o sociedades mercantiles y suscribir y conservar acciones o partes de interés en
las mismas, en los términos de esta Ley.
VI. Expedir cartas de crédito previa recepción de su importe, hacer
efectivos créditos y realizar pagos por cuenta de clientes.
VII. Celebrar contratos de arrendamiento financiero y adquirir los bienes
que sean objeto de tales contratos.
VIII. Realizar operaciones derivadas, sujetándose a las disposiciones
técnicas y operativas que expida el Banco de México, en las cuales se

43
establezcan las características de dichas operaciones, tales como tipos, plazos,
contrapartes, subyacentes, garantías y formas de liquidación.
IX. Efectuar operaciones de factoraje financiero.

Finalmente, las operaciones de servicio, son las que adicionalmente a las

pasivas y activas realizan los bancos, por las cuales cobran una comisión que se
incorporan a los resultados como una utilidad, por ejemplo la expedición de
cheques de caja, la certificación de cheques y giros bancarios, que se registran
contablemente en el pasivo, y las que se realizan en cumplimiento de
fideicomisos, mandatos y comisiones que se registran en cuentas de orden, en
ambos casos el banco, como se mencionó, cobra una comisión.

Se encuentran entre estas operaciones, las siguientes:

a) Operar con documentos mercantiles por cuenta propia.

b) Llevar a cabo por cuenta propia o de terceros operaciones con oro,
plata y divisas, incluyendo reportos sobre estas últimas.
c) Prestar servicio de cajas de seguridad.
d) Practicar las operaciones de fideicomiso a que se refiere la Ley
General de Títulos y Operaciones de Crédito, y llevar a cabo mandatos y
comisiones.
e) Recibir depósitos en administración o custodia, o en garantía por
cuenta de terceros, de títulos o valores y en general de documentos mercantiles.
f) Actuar como representante común de los tenedores de títulos de
crédito.
g) Hacer servicio de caja y tesorería relativo a títulos de crédito, por
cuenta de las emisoras.
h) Llevar la contabilidad y los libros de actas y de registro de
sociedades y empresas.
i) Desempeñar el cargo de albacea.
j) Desempeñar la sindicatura o encargarse de la liquidación judicial o
extrajudicial de negociaciones, establecimientos, concursos o herencias.

44
 k) Encargarse de hacer avalúos que tendrán la misma fuerza probatoria
que las leyes asignan a los hechos por corredor público o perito.
l) Adquirir los bienes muebles e inmuebles necesarios para la
realización de su objeto y enajenarlos cuando corresponda.
m) Emitir y poner en circulación cualquier medio de pago que determine
el Banco de México, sujetándose a las disposiciones técnicas y operativas que
éste expida, en las cuales se establezcan entre otras características, las relativas
a su uso, monto y vigencia, a fin de propiciar el uso de diversos medios de pago.
n) Intervenir en la contratación de seguros para lo cual deberán cumplir
con lo establecido en la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de
Seguros y en las disposiciones de carácter general que de la misma emanen.

De lo anterior, se confirma que el negocio de los bancos desde el orden

legal, es la intermediación para captar los recursos del ahorrador al cual pagan
una tasa de interés menor, y al colocar ese recurso a los acreditados obtiene una
tasa alta. La diferencia entre la tasa de interés pasiva y activa, es el margen
financiero identificado como utilidad bruta que obtiene el intermediario al cual se le
restan los gastos y costos de administración, pagos de impuestos, aportaciones al
IPAB, salarios, obteniendo con ello una utilidad neta, la cual como se analizará
más adelante no deja lugar a dudas de que no beneficia al usuario de los bancos.

[Link] Estructura corporativa de la banca múltiple.

[Link].1 Capital social.

La banca múltiple integra su capital social por una parte ordinaria y podrá también
estar integrado por una parte adicional. El capital social ordinario se integrará por
acciones de la serie "O". El capital social adicional estará representado por
acciones serie "L", que podrán emitirse hasta por un monto equivalente al

45
cuarenta por ciento del capital social ordinario, previa autorización de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores.63

Las acciones representativas de las series "O" y "L", serán de libre

suscripción, siendo en el artículo 13 de la Ley de Instituciones de Crédito, donde
ya se incluye la reforma de 2014, en cuanto a que los gobiernos extranjeros no
podrán participar directa o indirectamente en el capital social insertando las
causas de excepción que se revisarán más adelante.

El capital mínimo suscrito y pagado para las Instituciones de banca

múltiple que tengan expresamente contempladas en sus estatutos sociales todas
las operaciones previstas en el artículo 46 de la ya referida Ley de Instituciones de
Crédito, será el equivalente en moneda nacional al valor de noventa millones de
Unidades de Inversión (Udis), de tal forma, que en ningún caso el capital mínimo
suscrito y pagado aplicable a una institución de banca múltiple podrá ser inferior al
equivalente al cuarenta por ciento del capital mínimo previsto para las instituciones
que realicen todas las operaciones previstas en el artículo 46 de la Ley de
instituciones de Crédito.64

Cuando una institución de banca múltiple anuncie su capital social,

deberá al mismo tiempo anunciar su capital pagado y sólo estarán obligadas a
constituir las reservas de capital previstas en la Ley de Instituciones de Crédito y
en las disposiciones administrativas expedidas con base en la misma para
procurar la solvencia de las Instituciones, proteger al sistema de pagos y al público
ahorrador.

Conforme lo determina el artículo 29 bis 13 (apartado integrado a partir

de la reforma a la Ley de Instituciones de Crédito de 2014), las garantías sobre
acciones representativas del capital social de las instituciones de banca múltiple,
que el Banco de México requiera para cubrir los créditos que éste, en términos de
lo previsto en la Ley del Banco de México, otorgue a dichas Instituciones, en

63
Artículo 11 de la Ley de Instituciones de Crédito.
64
Artículo 19 de la Ley de Instituciones de Crédito.

46
desempeño de su función de acreditante de última instancia, deberán constituirse
como prenda bursátil.

[Link].2 Administración.

La administración de las instituciones de banca múltiple estará encomendada a un

consejo de administración y a un director general, en sus respectivas esferas de
competencia. Este consejo deberá contar con un comité de auditoría siendo la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, quien establezca las funciones
mínimas que deberá realizar el comité de auditoría, así como las normas relativas
a su integración, periodicidad de sus sesiones y la oportunidad y suficiencia de la
información que deba considerar. 65

El Consejo de Administración estará integrado por un mínimo de 5 y un

máximo de 15 consejeros propietarios, de los cuales los que integren cuando
menos el 25% deberán ser independientes. Por cada consejero propietario se
podrá designar a un suplente, en el entendido de que los consejeros suplentes de
los consejeros independientes deberán tener este mismo carácter. 66

Los consejeros deberán ser personas que cuenten con calidad técnica,
honorabilidad e historial crediticio satisfactorio, así como con amplios
conocimientos y experiencia en materia financiera, legal o administrativa. Por otra
parte el director general y los funcionarios que ocupen cargos con las dos
jerarquías inmediatas inferiores a la de éste; deberán ser personas que cuenten
con elegibilidad crediticia y honorabilidad además de otros requisitos que señala el
artículo 24 de la Ley de Instituciones de Crédito.

El órgano de vigilancia estará integrado por lo menos por un comisario

designado por los accionistas de la serie "O" y, en su caso, un comisario
nombrado por los de la serie "L", así como sus respectivos suplentes. El
65
Artículo 21 de la Ley de Instituciones de Crédito.
66
Artículo 22 de la Ley de Instituciones de Crédito.

47
nombramiento de comisarios deberá hacerse en asamblea especial por cada serie
de acciones. A las asambleas que se reúnan con este fin, les serán aplicables, en
lo conducente, las disposiciones para las asambleas generales ordinarias
previstas en la Ley General de Sociedades Mercantiles.

[Link].3 Fusión.

Para la fusión de dos o más Instituciones de Banca múltiple, o de cualquier

sociedad o entidad financiera con una institución de Banca múltiple, se requerirá
autorización previa de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con
aprobación de su Junta de Gobierno, previa opinión de la Comisión Federal de
Competencia Económica y opinión favorable del Banco de México. Para la
escisión de una institución de banca múltiple, se requerirá autorización previa de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con aprobación de su Junta de
Gobierno y después de escuchar la opinión del Banco de México. 67

[Link].4 Revocación de la autorización.

El procedimiento de revocación de la autorización de funcionamiento a las

Instituciones de Banca múltiple, se hará cuando la Comisión Nacional Bancaria y
de Valores, con aprobación de su Junta de Gobierno, después de escuchar a la
institución de Banca múltiple afectada, así como la opinión del Banco de México y
del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, lo hayan en conjunto acordado
y se cumpla alguno de los supuestos contenidos en el artículo 28 de la Ley de
Instituciones de Crédito.

Para este efecto y conforme a la reforma financiera de 2014, el actual

artículo 29 bis 6 de la referida Ley, señala que el Comité de Estabilidad Bancaria

67
Artículos 27 y 27 bis de la Ley de Instituciones de Crédito.

48
va a intervenir para que previo a que se resuelva sobre la revocación de la
autorización otorgada a una institución de banca múltiple, se den los siguientes
supuestos:

I. Generar, directa o indirectamente, efectos negativos serios en otra u otras

Instituciones de Banca múltiple u otras entidades financieras, de manera que peligre su
estabilidad o solvencia, siempre que ello pudiera afectar la estabilidad o solvencia del
sistema financiero, o

II. Poner en riesgo el funcionamiento de los sistemas de pagos necesarios para

el desarrollo de la actividad económica.”

Entonces, el propio Comité determinará un porcentaje general del saldo de

todas las operaciones a cargo de dicha institución que no sean consideradas
como obligaciones garantizadas en términos de la Ley de Protección al Ahorro
Bancario, así como de aquellas otras consideradas como obligaciones
garantizadas que rebasen el límite señalado en el artículo 11 de la Ley de
Instituciones de Crédito68, cuyo pago pudiera evitar que se actualicen los
supuestos mencionados.

[Link].5 Transformación.

La Ley de Instituciones de Crédito no contempla el mecanismo de transformación,

por lo tanto se considera imposible tal acto.

[Link].6 Reseña histórica del marco jurídico de la Banca múltiple.

[Link].6.1 De los años 1700 a 1899.

68
En lo referente al capital social de las instituciones de Banca Múltiple

49
Para estudiar el marco jurídico de la Banca múltiple tenemos que partir de la
época colonial cuando leemos en la obra de Acosta Romero, que la primera
institución de crédito data de 1784, 69 con la creación del Banco de Avío y Minas,
coincidiendo en que durante la etapa colonial no hubo bancos ni actividad
bancaria.

Otros autores convienen que a partir de 1821 en que se consuma la

independencia hasta 1867 en que se restaura la República no existió actividad
bancaria ni bancos; lo anterior, debido al caos político existente y la falta de
estructuración de un orden jurídico, ya que la Constitución Federal de los Estados
Unidos Mexicanos que sanciona el Congreso General Constituyente de 1824, las
Leyes Constitucionales de 1836 y las Bases Orgánicas de la República Mexicana
de 184370, propiamente no determinaban la facultad de legislar al Congreso en
materia bancaria, por lo que en materia mercantil se siguieron aplicando las
Ordenanzas de Bilbao que con diversas correcciones sintáxicas, estuvieron en
vigor hasta 1854. 71

No es hasta la promulgación de la Constitución del 5 de febrero de 1857

en que el artículo 72 fracción X otorga facultades al Congreso de la Unión para
legislar en materia mercantil, sin especificar la materia bancaria, de ahí que la
interpretación fue, que las entidades federativas serían quienes lo hicieran,
estableciéndose bancos en los estados de Chihuahua e Hidalgo quienes iniciaron
la emisión de billetes, provocando con ello graves problemas a la economía.

Lo anterior llevó a que el gobierno federal hacia 1883, propusiera la

reforma al artículo 72 fracción X y reservará al Congreso de la Unión, la facultad
para expedir leyes en materia de minería y comercio, comprendiendo en este
último a las instituciones bancarias. Gracias a ello se promulgó el Código de
Comercio en 1884 para constituirse como la primera regulación en materia
bancaria de tal forma que normó el procedimiento de organización y

69
Cfr. Acosta Romero, Miguel. Nuevo derecho bancario, México, Ed. Porrúa, 2003, p. 52
70
Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México, 1808-1998, 21 ed., México, Porrúa, 1998, p. 707-710
71
Cfr. Acosta Romero, Miguel, op. cit. p.57

50
funcionamiento del sector bancario. Fue así que el sistema bancario se organiza
apareciendo los bancos de emisión que autorizaba el Estado a quien le pagaban
un 5 por ciento sobre la totalidad de billetes emitidos.

En virtud de que los bancos de emisión empezaron a proliferar causando

además problemas de inflación tras la emisión de billetes, el gobierno impulsó la
promulgación de la primera regulación bancaria: la Ley de Instituciones de Crédito
del 19 de marzo de 1897, que dio origen a una etapa de supervisión y vigilancia
sobre dichas Instituciones, ocasionando el destape de la anarquía existente entre
los accionistas de los banco. 72 Esta ley clasificó a los bancos en bancos de
emisión (bancos de depósito y descuento con facultad para emitir billetes), bancos
hipotecarios y bancos refaccionarios 73.

[Link].6.2 De los años 1899 al año 1910.

Antes de 1910 en que estallará la Revolución Mexicana, había 24 bancos de

emisión entre los cuales estaban el Banco Nacional de México y el Banco de
Londres, que eran los únicos cuyos billetes podían circular en todo el territorio
nacional ya que los demás billetes sólo podían hacerlo en la entidad federativa a
la que estuvieran cada uno de ellos adscrito, sumándose en esa época dos
bancos hipotecarios y cinco refaccionarios.

Posterior a los cinco años de estallar la Revolución Mexicana, se dieron

diversos quebrantos de bancos provenientes de los saqueos sufridos por las
instituciones durante la contienda, de los daños causados a los acreditados de los
bancos y de los préstamos obligatorios que el gobierno exigía se autorizaran,
además de la cartera vencida que tenían las Instituciones del más del 54 por
ciento.74

[Link].6.3 Época posrevolucionaria.

72
Cfr. Acosta Romero, op cit, p. 60
73
Banco de México, Historia sintética de la Banca en México, p 3, consultado 29 agosto 2014 desde: http:
//[Link]/sistema-financiero/material-educativo/basico/%7BFFF17467-8ED6-2AB2-1B3B-ACCE5C2AF0E6%[Link],pp. 1- 5.
74
Ídem.

51
Durante los años de 1915 a 1925 se da una reforma al sector bancario, que inicia
con creación de la Comisión Reguladora e Inspectora de Instituciones de Crédito
(1915), quien declaró la caducidad de las concesiones de la mayor parte de las
Instituciones bancarias, entre ellas las del Banco de Querétaro, Banco de San
Luis Potosí, Banco Peninsular Mexicano de Yucatán, Banco de Coahuila, Banco
de Morelos, Banco de Tamaulipas, Banco de Jalisco, Banco de Hidalgo , Banco de
Guerrero, Banco Oriental de México; no así la de los bancos de los estados de
Tabasco, Veracruz, Sonora, Nuevo León, la del Banco Nacional de México, y el
del Londres y México, para que la recién constituida Comisión Monetaria (4 de
abril 1916) cuya función era conservar y administrar los fondos que se designaban
para que se regularizara la circulación de moneda al interior del país, continuara
cumpliendo tal función así como la de vigilar al sector bancario en esa época.

Es con la reforma al artículo 28 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos promulgada en 1917, cuando se consigna el que en
México la facultad de emitir billetes y moneda pertenecía al Estado mexicano, a
través de su Banco Central, por lo que continuaría la facultad al Congreso Federal,
el legislar sobre materia bancaria (art. 73 fracción X).

Lo anterior provocó la publicación de las principales leyes bancarias

como fueron la Ley Moratoria para los deudores de bancos hipotecarios (1924),
La ley que levanta la moratoria de los bancos refaccionarios (1924), la Ley sobre
Bancos Refaccionarios (1924), la Ley de Suspensión de Pagos a Establecimientos
Bancarios, la ley de Reorganización de la Comisión Monetaria (1924), la Ley
General de Instituciones de Créditos y Establecimientos Bancarios (1926),
publicándose además las leyes que crean al Banco de México ( 1925) como
Banca Central y el Decreto que crea a la Comisión Nacional Bancaria (1924). 75

[Link].6.4 Especialización de la banca

75
Cfr. Acosta Romero, op. cit. p. 61

52
Es la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios
publicada el 31 de agosto de 1926, cuando el sistema bancario gesta su desarrollo
al adicionarse otras Instituciones de crédito para conformarse de la siguiente
forma: El banco único de emisión, los bancos hipotecarios, bancos refaccionarios,
comprendiendo los industriales y las instituciones de crédito agrícolas, los bancos
de depósito y descuento, los bancos de fideicomiso, los bancos o cajas de ahorro,
los almacenes generales de depósito, las compañías de fianzas. 76

Es a la aparición de la Ley General de Instituciones de Crédito, publicada

el 28 de junio de 1932, en que hace una reclasificación de las instituciones de
crédito, eliminando el banco único de emisión, a fin de que fuera regulado por una
ley especial, de igual forma, las instituciones nacionales del crédito que pasan a
ser normadas por sus leyes especiales, y para el caso de que algo no estuviera
previsto en dichas disposiciones, aplicaría Ley General de Instituciones de
77
Crédito.

Es importante destacar la Ley General de Instituciones de Crédito y

Organizaciones Auxiliares que se publica el 31 de mayo de 1941 y que regula lo
que se ha denominado banca especializada, en virtud de que el Estado
concesionaba solo algún grupo de las siguientes operaciones, esto es, el de
operaciones de depósito de ahorro, las operaciones financieras con emisión de
bonos generales y bonos comerciales, el de realizar operaciones de depósito, y
las operaciones de crédito hipotecario con emisión de bonos, garantía de cédulas
hipotecarias, operaciones fiduciarias y operaciones de capitalización.

[Link].6.5 Los Grupos Financieros.

Con sus múltiples reformas a la Ley General de Instituciones de Crédito y

Organizaciones Auxiliares que se dan hasta 1978, se incorpora el concepto de

76
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Legislación bancaria, tomo I, México, 1980, p.367
77
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Legislación bancaria, tomo II, México, 1980, p. 185.

53
banca múltiple, período que en opinión de Acosta Romero se consolida y
78
desarrolla el sistema bancario mexicano.

Es hasta el 22 de diciembre de 1970 en que se publica la adición del

capítulo VII a la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones
Auxiliares de 1941, incorporando lo relativo a la constitución y funcionamiento de
la Banca múltiple, afirmando que dicha disposición legal impulsó el desarrollo de
la banca mediante tres etapas, la de la banca especializada como ya se analizó
párrafos antes, la de los grupos financieros y por último la de la Banca múltiple.

Bajo el imperio de esta ley es que el 29 de diciembre de 1970, 79 se

adiciona el artículo 99 bis que permitió la conformación de “grupos financieros”
bajo los siguientes términos:

Artículo 99 Bis.- Las agrupaciones de Instituciones de crédito que se

obliguen a seguir una política financiera coordinada y entre las cuales existan
nexos patrimoniales de importancia, podrán ostentarse ante el público con el
carácter de grupos financieros…………………”

A partir de la reforma de 1975, se permitió la fusión de las instituciones

que hubieran operado con las concesiones existentes, de tal forma que las de
crédito estuvieron ya en posibilidades de realizar más de una operación principal
esto es de ahorro y entidad fiduciaria, entre otras.

Inicia otra nueva etapa en la banca al publicarse el 18 de marzo de 1976

las Reglas para el Establecimiento y Operación de Bancos Múltiples, esto como
una forma de ofrecer una gama de operaciones bancarias que con la legitimación
de los grupos financieros, en la práctica ya ofrecían los bancos y otras
instituciones financieras que establecían vínculos comunes.

78
Cfr. Acosta Romero, op. cit. p. 62.
79
Guzmán Holguín, Rogelio, Derecho bancario y operaciones de crédito, México, Ed. Porrúa-Instituto internacional del derecho y del
estado, México, p. 30.

54
 En dichas reglas se precisaba que las instituciones interesadas en operar
como banco múltiple, deberían presentar ante la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, la solicitud con el proyecto de los acuerdos de las asambleas de
accionistas, relativos a las fusiones conducentes a su constitución así como el
plan de fusión de las sociedades respectivas.

[Link].6.6 La estatización de la banca múltiple.

El 1º de septiembre de 1982 inicia otra etapa en la banca mexicana que fue la

nacionalización de la banca, cuando mediante decreto publicado ese día y
conforme a las reformas de los artículos 25 y 28 constitucionales se sientan
nuevas reglas para los bancos privados al convertirse en organismos públicos
paraestatales de participación estatal mayoritaria, manteniendo su carácter de
banca.

La ley que los rigió fue la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca
y Crédito que contenía lineamientos corporativos para transformarlos de
sociedades anónimas a sociedades nacionales de crédito.

Posteriormente, en enero de 1983, se fijaron los principales objetivos para

el servicio público de banca y crédito, entre los que se comprendieron el
establecimiento de garantías para la protección de los intereses del público, la
orientación del funcionamiento de los bancos hacia los objetivos de la política de
desarrollo y la redefinición de la estructura del sistema, delimitando las funciones
de cada intermediario según la cobertura de su servicio.

Como parte complementaria, se emprendió el proceso de liquidación de

los compromisos derivados de la expropiación, que incluyeron la indemnización a
ex-accionistas y la venta de activos no crediticios.

Sobresale el proceso de restauración bancaria que inició en agosto de

1983 cuando 32 sociedades de crédito fueron fusionadas para integrar solo 12,
55
revocándose a otras 11 la concesión. Por lo anterior, la estructura de bancos
comerciales que originalmente sumaba 60 entidades, se redujo a 29.80

El 14 de enero de 1985 se publica la segunda Ley Reglamentaria del

Servicio Público de Banca y Crédito que da a conocer los aspectos corporativos y
operativos de las Instituciones de banca múltiple y de Banca de Desarrollo 81,
derogándose con esta la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones
Auxiliares de 1941 y la ley la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y
Crédito de 1982.

Hecho muy importante, se da a partir de la reforma del 27 de junio de

1990 al artículo 28 constitucional al derogarse el párrafo quinto donde se toma la
decisión de volver al sistema mixto de operación los bancos y de reprivatización
de la Banca múltiple. Se publica días posteriores, esto es, el 18 de julio de 1990
una nueva Ley de Instituciones de Crédito que reglamenta la Banca múltiple y la
Banca de Desarrollo, estableciéndose las bases para la transformación de las
sociedades nacionales de crédito a sociedades anónimas. 82

Ese 18 de julio de 1990, también se publica la Ley para Regular las

Agrupaciones Financieras, cuya disposición reglamenta a los grupos financieros
que pueden estar integrados por una sociedad controladora y algunas de las
Instituciones financieras siguientes: almacenes generales de depósito, Banca
múltiple, casas de bolsa, operadoras de sociedades de inversión, administradoras
de fondos para el retiro, Instituciones de arrendamiento financiero, Instituciones
de factoraje, casas de cambio, Instituciones de fianzas e Instituciones de
seguros.83

Con la reprivatización de la banca y la reforma a la Ley de Inversión

Extranjera el 27 de diciembre de 1993, se permitió la participación de capital
extranjero en la banca múltiple que fue de un 30 hasta un 49 por ciento, para que
80
Turrent, Eduardo, Historia sintética de la Banca en México, consultado 12 de noviembre 2014 desde:
[Link]
81
Ídem.
82
Cfr. Guzmán Holguín, op, cit., p 32-40
83
Cfr. Mendoza Martell Pablo E., y Eduardo Preciado Briseño, op. cit., p. 38

56
finalmente el 19 de enero de 1999, se admitiera la participación hasta en ciento
por ciento de capital extranjero, lo anterior siguiendo las disposiciones pactadas en
el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), cuando en 1995 se
modificaron las disposiciones respecto de la participación del capital extranjero
con el propósito de aumentar la capitalización del sector.

A tan sólo cuatro años de la privatización del sector bancario, en 1995,

entró en su más profunda crisis ya que los altos índices de morosidad
ocasionados por las elevadas tasas de interés, la contracción de la oferta de
fondos prestables, la disminución en el nivel de intermediación financiera, y la
desaceleración económica, anexo a la laxitud en la normativa bancaria, contribuyó
a su vez a las expansiones crediticias y al aumento en el precio de los activos, que
ocurrió ignorando la situación financiera real del sector privado, al ocultarse
transacciones altamente apalancadas y de bajo rendimiento. 84

El gobierno se encontraba frente a la probabilidad de un colapso del

sistema financiero nacional, por lo que se implementaron una serie de programas
destinados a rescatar y fortalecer el sector bancario, llevándose a cabo
inicialmente mediante el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) , el
cual había sido creado por el gobierno en 1990, como parte de las medidas que
antecedieron la reprivatización del sistema bancario mexicano.

Entre los primeros programas instrumentados (entre enero y marzo de

1995), los más destacados fueron: la ventanilla de liquidez en dólares, dirigida a
resolver el problema de liquidez proveniente de la necesidad de renovar pasivos
de corto plazo denominados en dólares, y el Programa de Capitalización Temporal
(PROCAPTE).85

84
Cfr. Avalos Marcos y Fausto Hernández Trillo, Competencia bancaria en México en Serie “Estudios y Perspectivas”, No. 62, México,
Unidad de Comercio Internacional e Industria Sede Subregional de la CEPAL en México, 2006, pp. 29-30
85
Cfr. Franco Cano, Ana Isabel. et al. "Fobaproa…el costo que todos pagamos”, Episteme No. 4 Año 1, Abril-Junio 2005, consultado 25
de agosto 2014 desde: [Link]

57
 En complemento de estas medidas, y como consecuencia del grave
deterioro en la cobranza de los bancos, el gobierno llevó a cabo un programa de
compra de cartera, en el cual se comprometió a adquirir dos pesos de cartera
vencida por cada peso adicional que los accionistas aportaran a la capitalización
del Banco de México.

Estos créditos fueron adquiridos por medio de pagarés del Fobaproa con
el aval del gobierno federal, los cuales no podían ser negociados por las
instituciones bancarias, producían un rendimiento capitalizable cada tres meses a
tasa promedio de Cetes más dos puntos porcentuales. En este programa, los
bancos mantuvieron la responsabilidad de cobrar los créditos que vendieron al
Fobaproa, obligándose a compartir las pérdidas que resultaran de la cartera
incobrable.

Además se crearon acuerdos de emergencia entre la banca y los

deudores a fin de establecer un marco adecuado para reestructurar los débitos y
disminuir los riesgos de la cartera vencida, repartiendo los costos entre la banca,
el gobierno y los deudores, razón por la cual se creó el Acuerdo de Apoyo
Inmediato para Deudores de la Banca (ADE), así como el Programa de
Reestructuración para los Débitos en Unidades de Inversión (UDI), la que a finales
de marzo de 1995 se legitiman mediante Decreto presidencial, y que será la
unidad monetaria de valor real constante, que podría usarse como referencia para
toda clase de transacciones financieras que hasta nuestros días es aplicada a los
créditos bancarios.

En párrafos anteriores señalamos, que es posterior a 1995 en que se

inicia la apertura a la banca extranjera en el mercado nacional, conforme lo
acordado en el TLCAN iniciando las negociaciones tres Instituciones importantes:
Bancomer, Serfin y Bancrecer. Al mismo tiempo varias filiales de bancos del
exterior empezaron a operar en México y también se intensificaron las
adquisiciones de tramos accionarios importantes de los bancos locales.

58
 La entrada de la banca extranjera a México ya sin restricciones
reglamentarias, se inició con una primera operación que se concretó en agosto del
año de 2000, cuando banco Bilbao Vizcaya (BBV) adquirió en definitiva a
Bancomer. Al año siguiente, Citibank hizo lo propio con Banamex, y en noviembre
de 2002 el banco HSBC consiguió el control accionario del banco Bital. El banco
Serfin había sido ya comprado por Banco Santander y lo propio ocurrió con el
banco Inverlat a cargo de Bank of Nova Scotia 86.

La época de saneamiento de la banca se da hacia el año 2000, así

como del origen de una pluralidad de reformas que fortalecieron a la Banca
múltiple, de tal forma que durante los años 2000 a 2005, el cuerpo jurídico que
inicia con la Ley de Instituciones de Crédito y otras disposiciones relacionadas,
entre ellas, reglas de operación a las instituciones de crédito expedidas por
Banco de México y diversas de carácter general y de orden prudencial de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, da bases para su consolidación y
crecimiento.

[Link].6.7 Extranjerización de la Banca (2000 a 2007).

Las dos reformas de 2000 a la Ley de Instituciones de Crédito, abrieron nuevas

áreas de mercado y forma corporativa de organizarse a la Banca múltiple, entre
las más importantes estaban, extender facultades a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores en materia de protección a los usuarios de la banca,
Sustitución de las series “A” y “B”, por una libre suscripción denominada serie “O”
del capital social de la Banca múltiple, para liberar este sector totalmente a la
inversión extranjera.87

Con esa reforma se crean os comités de auditoría de los bancos, de igual

forma se determina con precisión a las instituciones que intervienen en caso de
86
Asociación Mexicana de Bancos, La Banca en México. Breves síntesis de grandes transformaciones (1982-1996) p.11 consultado 29
de agosto 2014 desde: [Link]
87
Cfr. De la Fuente Rodríguez, Jesús, op. cit., pp. 40-41.

59
liquidación y concurso mercantil, integrando dentro de las operaciones de la
banca, el brindar los servicios de arrendamiento y factoraje financiero; y, se
permite a las Instituciones de Crédito pactar la celebración de sus operaciones y
la prestación de servicios con el público, mediante el uso de las tecnologías de
información y comunicación (TICs).

Se especifican los requisitos para la expedición de los estados de cuenta

certificados que fundamentan las acciones legales de cobro, además se
determinan las obligaciones de la banca en operaciones con personas
relacionadas, así como reformas en la contabilidad interna de la Banca múltiple.
En el apartado de sanciones, prohibiciones y delitos se recrudecen las mismas
así como el aumento de las penas a los empleados, funcionarios y ejecutivos
bancarios cuando estos rebasen las autorizaciones dadas en el ejercicio de su
trabajo.

En la reforma de 2006 a la Ley de Instituciones de Crédito, la Banca

múltiple ya podría invertir en el capital social de sociedades de inversión,
sociedades operadoras de estas administradoras de fondos para el retiro,
sociedades de objeto múltiple, así como en sociedades de inversión
especializadas de fondos para el retiro, y cuando no formen parte de grupos
financieros, en el de organizaciones auxiliares del crédito e intermediarios no
bancarios, que no sean casas de bolsa, Instituciones y sociedades mutualistas de
seguros e Instituciones de fianzas, esto previa autorización de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público.

De la misma forma, las instituciones de crédito, en términos de las

disposiciones de carácter general que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, escuchando a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, estarán
obligadas a establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos,
omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o
cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los
artículos 139 ó 148 Bis del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los

60
supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código, y además deben presentar a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por medio de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, el informe de todo acto, operación o servicio, que realicen
los miembros del consejo de administración, directivos, funcionarios, empleados y
apoderados, que se ubiquen en supuestos delictivos.

Continuando con la cascada de reformas al sector bancario, en 2007 se

dan entre otras, las modificaciones a la Ley de Instituciones de Crédito para
regular algunas de las operaciones pasivas que llevan a cabo la banca múltiple,
entre ellos los artículos 56, 57, 58, 59 y 60, así como diversos del capítulo II “de la
contabilidad de la banca”; esto por razón de que entró en vigor la reforma de junio
de 2007, que entre otras disposiciones, incluye un procedimiento para evaluar las
comisiones bancarias, obligando a las entidades financieras a registrar las
comisiones que apliquen y sus incrementos ante el Banco de México (Banxico) o
ante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros (CONDUSEF), según corresponda.

Las comisiones originadas por los servicios que los clientes obtienen en
las ventanillas, cajeros automáticos, banca por Internet o teléfono y servicios en
establecimientos, consulta de saldo, retiro de efectivo, emisión de plástico
adicional, por no usar la tarjeta de crédito, entre muchas otras que cobraban los
bancos, representaba la segunda fuente de ingresos, sólo después del margen
financiero.

Como hemos venido explicando, el cobro de comisiones es fundamental

para la banca múltiple, través de estos ingresos se cubren parte de los gastos
administrativos y operativos de la banca, por lo cual de no existir, según sus
propios análisis, afectarían su rentabilidad.

Asimismo, a través de las comisiones las Instituciones financieras

obtienen la contraprestación por los servicios que brindan a los clientes y, en
contraparte, los clientes pueden tener acceso a los productos y servicios
financieros, de ahí que, la actual Ley para la Transparencia y Ordenamiento de
61
los Servicios Financieros publicada el 15 de Junio de 2007, contempla la
obligación de las Instituciones de crédito para registrar ante Banco de México el
cobro de comisiones, el cual se contempla específicamente en el artículo 6º de
dicha disposición, artículo que es reformado en los años 2009, 2010 y en 2014,
para quedar de la siguiente forma:

“Artículo 6º. Las Instituciones de crédito, sociedades financieras de objeto

limitado y las sociedades financieras de objeto múltiple reguladas, deberán
registrar ante el Banco de México las Comisiones que cobran por los servicios de
pago y créditos que ofrecen al público, así como sus respectivas modificaciones.
Dicho registro se realizará con al menos treinta días naturales de anticipación a su
entrada en vigor para nuevas Comisiones o cuando impliquen un incremento.

Para el caso de reducción del monto de dichas Comisiones, el registro

deberá realizarse con al menos dos días naturales de anticipación a su entrada en
vigor.

Lo anterior lo deberán efectuar en la forma y términos que el propio Banco

de México señale en las disposiciones de carácter general.

El Banco de México tendrá la facultad de formular observaciones a la

aplicación de dichas Comisiones cuando sean nuevas o impliquen un incremento,
dentro de los quince días hábiles siguientes a aquél en que las citadas entidades
financieras las hagan de su conocimiento. Antes de ejercer la citada facultad el
Banco de México escuchará a la entidad de que se trate. El Banco de México hará
públicas las observaciones que en su caso formule conforme a este párrafo. En el
supuesto de que el Banco de México haya formulado y publicado observaciones
en cuanto a la creación o incremento de las Comisiones, y las entidades a que se
refiere el primer párrafo de este artículo, decidan aplicar las nuevas comisiones o
el incremento observado, el Banco de México podrá vetarlo. De no existir
observaciones, las Comisiones entrarán en vigor.

62
 Las atribuciones conferidas al Banco de México en los párrafos anteriores
del presente artículo, se entenderán otorgadas a la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros respecto de las
sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas, las sociedades financieras
populares, las sociedades financieras comunitarias, las sociedades cooperativas
de ahorro y préstamo y las uniones de crédito.

El Banco de México compartirá con la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros la información de
las Comisiones registradas en términos del presente artículo, a través de los
medios que se pacten para tales efectos, con la finalidad de que dicha Comisión
las dé a conocer en su página electrónica en la red mundial "Internet".” 88

[Link].6.8 Efectos en México de la crisis financiera global de 2008.

En el segundo semestre de 2008 se desencadenó la más grave crisis financiera y

económica desde la gran depresión89, debido al colapso del mercado hipotecario
en Estados Unidos provocado en 2007 por la crisis de las hipotecas subprime. 90

Con esa caída grandes Instituciones financieras como los grandes bancos
de inversión, se tuvieron que transformar en bancos comerciales, para tener
acceso a los recursos de rescate federal, teniendo que ser intervenida la empresa
aseguradora más grande de Estados Unidos American International Group, Inc.

88
Diario Oficial de la Federación, 10 de enero de 2014
89
La gran depresión, fue una profunda recesión económica mundial que la mayoría de los historiadores la ubican como fecha de inicio
en el crash bursátil en Estados Unidos del 29 de Octubre de 1929, conocido como "Martes Negro". Termina en diferentes momentos
de los años 30 o principios de los 40, según el país. Fue la mayor y más importante depresión económica de la historia moderna, y se
asocia con la aparición de la economía de guerra durante la Segunda Guerra Mundial, que empezó a funcionar en 1939.
90
En Estados Unidos, es un tipo especial de hipoteca. Son una innovación financiera utilizada para la adquisición de viviendas ,
orientada a clientes con exigua solvencia económica, donde esto deudores son en su mayoría personas de bajos ingresos y miembros
de minorías, por tanto con un nivel de riesgo de morosidad o no pago superior a la media del resto de créditos que se otorgan en el
mercado.

63
(AIG), al igual que el banco de ahorro y préstamo más grande Washington
Mutual.91

Las repercusiones de esa crisis comenzaron a manifestarse de manera

extremadamente grave a inicios del 2008 contagiándose primero el sistema
financiero estadounidense con la quiebra del banco Lehman Brother y pequeños
bancos nacionales, que no tenían flujo de capital, pero tenían las propiedades de
los ciudadanos que las habían perdido, las cuales terminaron rematándolas a
bajos precios, lo que impactó en un orden internacional, teniendo como
consecuencia una profunda crisis de liquidez, causando además indirectamente
otros fenómenos económicos, como la crisis alimentaria global y derrumbes
bursátiles.

Sin embargo, “el sector bancario en México, resistió a la crisis y aunque

sí significó una caída muy importante la actividad económica en el país, fue una
prueba de si la autoridad y los bancos habían hecho lo necesario para prevenir
una crisis tan fuerte como la que se vivió hacia el año 1995” 92

Agustín Carstens, Director de Banco de México señala que “a pesar que

nuestro país contaba con fundamentos sanos, la profunda interconexión entre las
entre las economías y el sistema financiero global, junto con la magnitud de los
choques externos, hicieron que México resintiera de inmediato el contagio de la
crisis.

El impacto fue rudo, en los primeros dos trimestres de 2009, cuando

sufrimos una reducción importante en la demanda de nuestras exportaciones de
alrededor de 23 por ciento. La abrupta caída de los precios del petróleo y una
severa contracción en el financiamiento externo a empresas mexicanas”.93

91
Zurita González, Jesús, Juan Froilán Martínez Pérez y Francisco Rodríguez Montoya, La crisis financiera y económica de 2008. Origen
y consecuencias en los Estados Unidos y México, “El Cotidiano”, núm. 157, septiembre-octubre, 2009, pp.17.27. UAM Azcapotzalco.
92
Declaración de Ignacio Deschamps González, Presidente de la Asociación Mexicana de Bancos en 2010, ante la 73ª. Convención
Bancaria. Consultada el 2 de septiembre de 2014 de: [Link]
93
Participación en 76ª. Convención Bancaria el 17 de mayo de 2012 consultada el 2 de septiembre de 2014 de
[Link]

64
 Lo anterior refleja que el crédito de las Instituciones bancarias no llegó del
todo a la industria mexicana, lo que impidió crecer a nuestra economía interna.

[Link].6.9 La intermediación bancaria conforme las reformas a la Ley de

Instituciones de Crédito en los años de 2008 a 2013.

En el año 2008, se presentan al Congreso de la Unión, en distintas fechas, cuatro

reformas a la Ley de Instituciones de Crédito (LIC), que se relacionan con otras
leyes como: la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (LGTOC), Le Ley
Orgánica del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS), del
Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP), del Código Penal Federal
(CPF) y el Código Fiscal de la Federación (CFF).

Se publican en el Diario Oficial de la Federación el 1 y 6 de febrero, 26 de

junio y 1º de julio de 2008, respectivamente, con la determinación de que la Ley
de Instituciones de Crédito, además de ser de orden público, tiene por objeto
regular el servicio de banca y crédito así como la organización y funcionamiento
de las Instituciones de crédito, las actividades y operaciones que las mismas
podrán realizar e impulsar el sano y equilibrado desarrollo de la economía, así
como la protección de los intereses del público, ejerciendo en consecuencia por
parte del Estado la rectoría financiera del sistema bancario mexicano.

La reforma contempla que el sistema bancario mexicano estará integrado

ahora por Banco de México, las Instituciones de banca múltiple, las instituciones
de Banca de Desarrollo y los fideicomisos públicos constituidos por el Gobierno
Federal para el fomento económico que realicen actividades financieras, así como
los organismos auto regulatorios bancarios.

De igual forma, trata los aspectos relacionados a las promociones

(escritos) que presenten las instituciones de crédito ante las autoridades, la forma
de operar de oficinas de representación de entidades financieras del exterior en el

65
territorio nacional, y sobre todo, lo relacionado al funcionamiento de los
organismos autorregulatorios de las autoridades que intervienen para dictar
normas de carácter general.

Se precisan los lineamientos respecto a la autorización, organización,

operación, transformaciones de las Instituciones de banca múltiple y la
participación del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), de igual forma,
se dictan reformas y adiciones a la ley de Instituciones de Crédito y otras
disposiciones aplicables a los intermediarios bancarios, respecto a las
instituciones de banca múltiple que tengan vínculos de negocio o patrimoniales
con personas morales y que realicen actividades empresariales; debiendo en este
rubro elaborar y entregar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, durante el
primer trimestre de cada año, un estudio anual de los precios de transferencia
utilizados para la celebración de las operaciones llevadas a cabo durante el año
calendario inmediato anterior.

Aspecto muy importante que aplica a la Banca múltiple también lo son, los
procedimientos que deban seguir en el otorgamiento de los créditos así como en
las reestructuras, obligándose a aplicar algunas de las políticas que el Comité de
Basilea exige que es entre otros, el conocer a tu cliente, esto con el fin aplicar las
disposiciones de carácter prudencial que, en materia de crédito y administración
de riesgos, expida la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para procurar la
solvencia de las instituciones de crédito y proteger los intereses del público.

En cuanto a la reforma publicada el 6 de febrero de 2008, se determina

en el marco supletorio de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) adicionado, la
Ley Federal del Procedimiento Administrativo (LFPA) respecto a la tramitación de
los recursos además del Código Fiscal de la Federación (CFF)en cuanto a
actualización de multas, por ello se reforma el apartado de prohibiciones y
sanciones donde se aprecia los montos de las multas aplicables, incorporando
nuevas disposiciones al procedimiento vigente que es el procedimiento de
revisión.

66
 Respecto a la reforma de junio de 2008 a la Ley de Instituciones de
Crédito (LIC) se autoriza que la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los
Partidos Políticos, Órgano Técnico del Consejo del Instituto Federal Electoral
(IFE), hoy Instituto Nacional Electoral (INE), solicite por medio de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores, informe respecto a los movimientos de las
cuentas que maneje el banco y que sean de dichas organismos políticos.

Siguiendo en el marco de reformas al sistema financiero mexicano, en el

2009 se presentaron cinco de ellas a la Ley de Instituciones de Crédito (LIC), de
igual forma se presentó reforma a Ley para la Transparencia y Ordenamiento de
los Servicios Financieros (LTOSF), así como a la Ley Orgánica de Nacional
Financiera (LOSF) -esta última la agotaremos en el capítulo de la Banca de
Desarrollo- que permitía a los clientes de la banca, dar por terminados los
contratos de adhesión ya sea en operaciones activas o pasivas, y llevar dichas
operaciones a otro banco estipulándose en todo caso, las limitantes para hacerlo.

En esta reforma se mandata a la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, para emitir reglas de carácter
general a efecto de conservar las sanas prácticas en el sector bancario, de igual
forma, podrá dictar normas de carácter general para las Instituciones de crédito
que abran cuentas para captar recursos cuyo destino sea la asistencia a
comunidades, así mismo, se determina el monto de las infracciones
administrativas para las entidades bancarias. En general se da participación a
dicha comisión, para regular con más certeza en beneficio del usuario de la banca.

Bajo el dinamismo de estas reformas al sector financiero, el 25 de mayo

de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación diversas reformas y
adiciones a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros (LTOSF), a la Ley de Instituciones de Crédito (LIC), a la Ley para
Regular las Sociedades de Información Crediticia (LRSIC), a la Ley de
Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito Garantizado
(LFCCG), así como a la Ley del Banco de México (LBM).

67
 Respecto a las reformas a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento
de los Servicios Financieros, el objetivo era entre otros, que Banco de México
emitiera disposiciones de carácter general para regular las tasas de interés,
activas y pasivas, comisiones y pagos anticipados y adelantados de las
operaciones que se realicen con sus clientes, las Instituciones de crédito,
sociedades financieras de objeto limitadas y las sociedades de objeto múltiple
reguladas, así como regular las cuotas de intercambio.

En estas reformas, se permite a las autoridades financieras (que más

adelante estudiaremos) solicitar al Banco de México, que se evalúe si existen
condiciones razonables de competencia respecto de operaciones activas, pasivas
y de servicios, facultando a Banco de México a participar con la Comisión Federal
de Competencia Económica (COFECE) en detectar prácticas anticompetitivas.

De igual forma deberá publicarse por parte de Banco de México de forma

bimestral, los indicadores que reflejen el comportamiento de las tasas de interés y
comisiones que permitan a los usuarios comparar los costos que cobran las
instituciones de crédito, ordenando se publiquen en los estados de cuenta que
envían a los clientes y en la publicidad de los bancos, la información de la
Ganancia Anual Total (GAT)94 a los contratos de adhesión

Con base en lo anterior, es que el 26 de julio de 2010, Banco de México

publica la Circular 22/2010 dirigidas las Instituciones de Crédito, Sociedades
Financieras de Objeto Limitado (SOFOL)95 y a las Sociedades Financieras de
Objeto Múltiple Reguladas (SOFOM ER), para el establecimiento de prohibiciones
y límites al cobro de comisiones. Esta circular prohíbe el cobro de comisiones por
retiros de efectivo, consultas de saldo, depósitos en cuenta y pago de créditos,
tanto en las ventanillas de sus sucursales como en los cajeros automáticos
operados por la institución de crédito que lleva la cuenta; que la comisión por no

94
Ganancia Anual Total. Es un indicador que permite a los ahorradores comparar los rendimientos financieros que ofrecen las distintas
cuentas de ahorro o de inversión. La GAT se expresa en porcentaje e incorpora para su cálculo los intereses que generen los depósitos
realizados por las personas, sustrayendo los costos relacionados con la operación, tales como las comisiones por apertura de la cuenta
de ahorro o inversión.
95
Las sociedades financieras de Objeto Limitado (SOFOL), a partir del 18 de julio de 2013 deberán transformarse en Sociedades
Financieras de Objeto Múltiple ya sean Entidades Reguladas (ER) o No Reguladas (ENR).

68
pagar un crédito a tiempo no sea excesiva, se prevé que únicamente podrá
cobrarse la cantidad que resulte menor de: el monto del incumplimiento y el
importe que la entidad financiera registre en el Banco de México96.

La limitante establecida, aplica en términos similares a la comisión por

intento de sobregiro por emitir un cheque sin fondos y a la comisión por no
mantener el saldo mínimo requerido en una cuenta de depósito; para evitar la
duplicidad de cobros por un mismo hecho, se prohíbe el cobro de comisiones por:
i) pago extemporáneo de créditos cuando en el mismo período se cobren intereses
moratorios, y ii) no utilizar durante un año calendario la tarjeta de crédito, si
durante el mismo período se cobra comisión por anualidad o algún otro concepto
equivalente.

Con el propósito de facilitar la cancelación del registro de las hipotecas de

bienes inmuebles en el Registro Público, se prohíbe el cobro de comisiones por
realizar las gestiones correspondientes; así también con el fin de que en las
operaciones de transferencia de fondos y domiciliación, sólo se cobre una
comisión; de tal forma que únicamente podrá cobrarla la institución de crédito
originadora de la operación.

Para el caso de devoluciones de transferencias de fondos y domiciliación,

se prevé que la comisión no podrá exceder del importe que, en su caso, se haya
cobrado al cliente por su emisión, y para que los usuarios sepan el costo que
tendrán que pagar por el uso de cajeros automáticos, los operadores deben
mostrar en las pantallas una leyenda clara sobre el costo total de la operación.” 97

De igual forma se publicaron normas más precisas para los cargos que
cobran las Cámaras de Compensación por el servicio prestado, lo que dice la
reforma “no deberán determinarse en función de la tenencia accionaria que, en su
caso, tengan en las citadas Cámaras de Compensación”. Los requerimientos que

96
Diario Oficial de la Federación del 26 Julio 2010 consultado el 20 agosto 2014 desde:
[Link]
97
Diario Oficial de la Federación del 26 Julio 2010

69
se deben cumplir para su autorización y la prohibición de no cobrar a otras
Cámaras de Compensación contraprestación por los enlaces y por la transmisión
de información entre ellas, prohibiéndoles el establecer barreas de entrada otras
Cámaras de Compensación.

[Link].6.10 Reformas financieras durante los años del 2011 a 2014 al sistema
bancario.

Diversa literatura legislativa nos indica que en los años 2011 y 2012, no
existieron modificaciones al marco legal del sistema bancario, siendo hasta el 7
de agosto de 2013, en que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión
correspondiente a la LXII Legislatura, elabora el dictamen referente a diversas
reformas a leyes que afectarán al sistema financiero mexicano y que lo preparan
para una nueva forma de prestar el servicio de intermediación en el servicio de
banca y crédito.

El 10 de enero de 2014 dichas reformas se publica en el Diario Oficial de

la Federación, el Decreto reformando, adicionando y derogando diversas
disposiciones del sector financiero y otras relacionadas con este, que a
continuación se relacionan. Además se expidió la nueva Ley para Regular las
Agrupaciones Financieras (LRAF) que abroga a la Ley para Regular las
Agrupaciones Financieras publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de
julio de 1990.

Las leyes reformadas son:

• La Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

• Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros
• Ley de Ahorro y Crédito Popular.
• Ley de Uniones de Crédito.
• Ley de Instituciones de Crédito

70
 • Código de Comercio.
• Ley de Concursos Mercantiles.
• Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.
• Ley de Sociedades de Inversión.
• Ley del Mercado de Valores.
• Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
• Ley del Banco de México
• Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.
• Ley de Federal de Instituciones de Fianzas
• Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas
• Ley de Inversión Extranjera
• Código Federal de Procedimientos Penales.
• Ley para Regular las Agrupaciones Financieras
• Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito
Garantizado.

El Decreto en comento, va encaminado a transformar la banca y el crédito

considerado éste, como palanca de desarrollo; de tal forma que, la información,
el asesoramiento y la protección a los usuarios de productos y servicios deben ser
el eje fundamental en el cual deben circunscribir la función de las autoridades
financieras, por ello es que la reforma de 2014, se encamina a reorientar la
función de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros (CONDUSEF).

Por ende, se le faculta para regular los contratos de adhesión y

comprobantes de operaciones e impedir la difusión de cualquier información
engañosa de las Instituciones financieras, así como la posibilidad de que los
clientes transfieran sus créditos al consumo a la entidad financiera que les ofrezca
mejores condiciones. Otro aspecto es que las Instituciones no podrán condicionar
la contratación de servicios u operaciones financieras a la contratación de otra
operación o servicio, esto es lo que en competencia económica se denomina
“ventas atadas”, de ahí es que se modifican diversas disposiciones de la Ley de

71
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y de la Ley de
Instituciones de Crédito, entre otras.

En cuanto a las instituciones de crédito las reformas se centraron

específicamente en diseñar un marco legal para el tratamiento de los bancos
privados que presenten problemas financieros. Se plantearon en tres etapas, la
primera con acciones correctivas tempranas; la segunda, las resoluciones
bancarias; y, la tercera con la liquidación judicial bancaria que es materia de la
reforma 2014.

Por lo anterior, se incorpora a la Ley de Instituciones de Crédito las

disposiciones relativas al proceso de liquidación judicial bancaria, que agrupa en
un solo cuerpo normativo la regulación que se aplica a las tres etapas que
anteriormente se refirieron, de tal forma que se contará con un proceso autónomo
para las Instituciones bancarias insolventes.

En la Ley de Concursos Mercantiles (LCM) publicada el 12 de mayo de

2000, se encontraba regulado en el capítulo II del Título Octavo, el proceso de
concurso aplicable a las instituciones de crédito. Sin embargo, las autoridades
financieras identificaron que durante su vigencia los concursos de algunos bancos,
que se tramitaban conforme a dicha legislación eran muy lentos, 98 hoy la reforma
a la Ley de Concursos Mercantiles, contempla entre otros que “….. El concurso
mercantil de las Instituciones de crédito se regirá por lo dispuesto para la
liquidación judicial y demás normas aplicables de la Ley de Instituciones de
Crédito”, según lo dispone la ley vidente en comento en el segundo párrafo del
artículo 245.

Dichas modificaciones al capítulo de “la Resolución de las Instituciones de

Banca múltiple”, tienen como base la experiencia internacional que afectó a varios
países a partir de la crisis de 2008, cuando se crea el proceso de liquidación
judicial como un régimen especial que permite maximizar la recuperación del

98
Para mayor información ver la pizarra interactiva del Instituto Federal de Concursos Mercantiles (IFECOM) consultada 14 de
noviembre de 2015 desde: [Link]

72
valor de activos de la institución bancaria que presente un estado generalizado de
incumplimientos de pagos.99

Primero, se contempla la causal de revocación e inicio del proceso de

concurso, el reconocimiento y graduación de crédito, que no pasara de 55 días a
partir en que sea declarada la liquidación judicial.

Se contiene lo relacionado a la enajenación de activos buscando la

eficacia jurídica del procedimiento, así como la economía, imparcialidad y
transparencia del proceso de enajenación.

De igual forma, se tiene modificando el orden de la prelación dando

preferencia siempre a los ahorradores, y se modifica el grado de prelación que le
correspondería al Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) por los
derechos en los que, en su caso se subrogue, al efectuar el pago de las
obligaciones garantizadas.

Segundo, para dar certeza jurídica a los acreedores que se encuentren en

litigio contra la institución bancaria, se establece que el liquidador judicial, deberá
constituir las reservas de los recursos correspondientes de dichos litigios.
También el liquidador judicial invertirá las reservas constituidas y disponibilidades
con que cuenta la institución, en instrumentos que reúnan las características
adecuadas de seguridad, liquides y disponibilidad procurando que dicha inversión
proteja el valor real de los recursos.

Es importante mencionar que los juicios en donde sea parte la banca y

que se encuentren en trámite al dictarse la sentencia de liquidación no se
acumulará a la liquidación judicial. También se integra a la reforma la tipificación
de ciertas conductas que se presenten con los supuestos de la liquidación judicial
como la alteración de la contabilidad, la realización de algún acto que cause la
extinción del capital de la Banca múltiple, entre otros.

99
Artículos del 147 a 274 de la Ley de Instituciones de Crédito.

73
 Se prevé como requisito de procedencia para la persecución de los
delitos en esta materia, la petición ante la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, de quien tenga interés jurídico, debiendo escuchar previamente a la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores100. En este sentido, el procedimiento de
liquidación judicial bancaria será el único aplicable para los casos de insolvencia
de bancos, por lo que éste se encontrará integra y exclusivamente regulado por la
Ley de Instituciones de Crédito, modificando la denominación las disposiciones
del Capítulo II del Título Octavo de la Ley de Concursos Mercantiles, y sean
aplicables a Instituciones financieras cuyas leyes que las regulan, les remitan
expresamente a dicha disposición, y extraer de su ámbito de aplicación a las
Instituciones de Banca múltiple.

Por ello, se incorpora a la Ley del Mercado de Valores (LMV) algunas

disposiciones para que el Gobierno Federal pueda otorgar recursos al Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes, dentro de los procedimientos de
liquidación o concurso mercantil, en los que se desempeñe como liquidador o
síndico este último, con el único fin de sufragar gastos que se encuentren
asociados a publicaciones y a otros trámites relativos al procedimiento.

Aspecto que resalta importante también en esta reforma a diversas leyes

financieras, es que en el procedimiento de liquidación bancaria, se incorpora la
opción de llevar a cabo operaciones de transferencia de activos y pasivos a un
banco puente en aquellos casos en los que el Comité de Estabilidad lo determine,
pidiendo intervención de la Comisión Federal de Competencia Económica, Así las
cosas el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, contarán con mayor
flexibilidad para la resolución de una institución.

Por otra parte, se cambia el nombre del Comité de Estabilidad Financiera

por el de Comité de Estabilidad Bancaria, para evitar confusiones con el Consejo
de Estabilidad del Sistema Financiero (CESF), este creado mediante Acuerdo del
Ejecutivo Federal publicado el 29 de julio de 2010 en el Diario Oficial de la

100
Artículo 114 bis 4 de la Ley de Instituciones de Crédito

74
Federación, que es una instancia de evaluación, análisis y coordinación de
autoridades en materia financiera y tiene responsabilidades específicas para
evitar riesgos sistémicos.

El Comité de Estabilidad Bancaria tiene, entre otras, facultades para

determinar que el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, otorgue apoyos
financieros tendientes a proveer el saneamiento de Instituciones financieras que
hubiesen adoptado el régimen de operación condicionada.

En otro orden de ideas la reforma otorga a la Comisión Nacional Bancaria

y de Valores, la facultad de ordenar a las Instituciones de Banca múltiple, los
requerimientos de capital adicionales a los previstos en la Ley de Instituciones de
Crédito, o bien la suspensión parcial o total de las operaciones activas con
personas relacionadas (accionistas, matrices extranjeras o consorcios comerciales
o empresariales), repartos de divídenos o cualquier otro beneficio patrimonial,
entre otros descritos en la reforma.

En consonancia a lo anterior, se crea un Comité de Regulación de

Liquidez Bancaria, cuyo objetivo será dictar directrices sobre las cuales se
determinarán los requerimientos de liquidez que debe cumplir las Instituciones de
Banca múltiple.

Otro aspecto importante de la reforma, aplicable a la Banca múltiple, es

en cuanto a las prohibiciones existentes para que personas morales extranjeras
que ejercen funciones de autoridad participen en el capital social de los bancos 101.

En atención a lo anterior se reforma la Ley de Instituciones de Crédito,

para definir claramente dichas prohibiciones y dar cumplimiento a los tratados

101
Esta prohibición general, tiene casos de excepción los cuales se actualizarían cuando los gobiernos participen en el capital de la
entidad con motivo de medias prudenciales de carácter temporal ya sea para apoyos o rescates financieros, tal situación debe
autorizarse por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Otro caso, es cuando personas morales oficiales, pretendan hacerlo
mediante fondos soberanos o entidades gubernamentales de fomento, para lo cual también se solicitará la autorización de la CNVB; y ,
que la participación no implique que se tenga control de la entidad, de igual forma se requerirá autorización de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores.

75
comerciales que México ha suscrito, garantizando en todo momento la rectoría del
Estado sobre el sistema financiero mexicano.102

Estas disposiciones serán homologadas también para las Instituciones

financieras del exterior, contemplando sanción ante el incumplimiento de las
disposiciones mencionadas de tal forma que los derechos patrimoniales y
corporativos quedarán en suspenso103 y no podrán ser ejercidos hasta que no se
acredite que se ha obtenido la autorización de la autoridad.

Tras esta reforma se prevé conforme al artículo 4º de la Ley de

Instituciones de Crédito, que el Estado en el ejercicio de la rectoría al sistema
bancario mexicano, oriente sus actividades para apoyar y promover el sano
desarrollo de las fuerzas productivas, siempre en apego a las sanas prácticas y
usos bancarios, de tal forma que se determinan las instrumentos de evaluación
periódica a la banca múltiple; atento a lo anterior, se harán pública a través de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, las resoluciones que esta emita como
resultado de la substanciación de procedimientos administrativos de sanción, y
además se adiciona un capítulo para incluir en la ley la figura de los programas de
autocorrección104 a los que podrán sujetarse las Instituciones por violaciones a lo
previsto en la ley, siempre y cuando no sean conductas consideradas como
infracciones graves. Con lo anterior se pretende generar disciplina en los
mercados.

En México según la Comisión Nacional Bancaria y de Valores con datos

de actualización al 25 de noviembre de 2014, se encuentran operando 45
instituciones bancarias, como lo podemos visualizar en el cuadro que siguiente:

102
Artículo 13 de la Ley de Instituciones de Crédito.
103
Artículo 18, 2º.párrafo dela Ley de Instituciones de Crédito.
104
Capítulo II Bis artículos de 109 bis9 al 110 bis1 de la Ley de Instituciones de Crédito.

76
 BANCOS EN MEXICO
BANK OF TOKYO-MITSUBISHI BANCO ACTINVER,
BANCO NACIONAL DE MEXICO, BANCO INVEX, S.A.
UFJ (MEXICO), S.A. S.A.
S.A.
BANCO SANTANDER (MEXICO),
BANCO
S.A., INSTITUCION DE BANCA
BANCO DEL BAJIO, S.A. BANCO MONEX, S.A. COMPARTAMOS,
MULTIPLE, GRUPO
S.A.
FINANCIERO SANTANDER
MEXICO
BANCO MULTIVA,
BANSI, S.A. DEUTSCHE BANK MEXICO,
HSBC MEXICO, S.A. S.A.
S.A.
UBS BANK MEXICO,
SCOTIABANK INVERLAT, S.A. BANCA AFIRME, S. A. BANCO AZTECA, S.A. S.A.

BBVA BANCOMER, S.A. BANK OF AMERICA MEXICO, S.A. BANCO CREDIT SUISSE BANCOPPEL, S.A.
(MEXICO), S.A.
BANCO MERCANTIL DEL BANCO J.P. MORGAN, S.A. BANCO AUTOFIN MEXICO, CONSUBANCO, S.A.
NORTE, S.A. S.A.
BANCO WAL-MART
BANCO VE POR MAS, S.A. BARCLAYS BANK MEXICO,
BANCO INTERACCIONES, S.A. DE MEXICO
S.A.
ADELANTE, S.A.
AMERICAN EXPRESS BANK BANCO AHORRO FAMSA, VOLKSWAGEN
BANCO INBURSA, S.A.
(MEXICO), S.A. S.A. BANK, S.A
INVESTA BANK, S.A., INTERCAM BANCO, S.A.,
INSTITUCIÓN DE BANCA INSTITUCIÓN DE BANCA BANCO BASE, S.A.
BANCA MIFEL, S.A.
MÚLTIPLE MÚLTIPLE, INTERCAM
GRUPO FINANCIERO.
ABC CAPITAL, S.A. BANCO PAGATODO,
BANCO REGIONAL DE CIBANCO, S. A.
INSTITUCION DE BANCA S.A.
MONTERREY, S.A.
MULTIPLE
BANKAOOL, S.A., INSTITUCIÓN BANCO INMOBILIARIO FUNDACION DONDE BANCO, BANCO BANCREA,
DE BANCA MÚLTIPLE MEXICANO, S.A. S.A. S.A.
BANCO FORJADORES, S.A.
FUENTE: CNVB

2.1.2 Las Instituciones de Banca de Desarrollo.

[Link] Naturaleza jurídica.

Son entidades de la administración pública federal, que cuentan con

personalidad, patrimonio y capacidad jurídica propia, constituidas como
sociedades nacionales de crédito, en los términos de sus correspondientes leyes
orgánicas y de la Ley de Instituciones de Crédito.

[Link] Objeto, forma de creación y reglas de operación.

77
El objeto de las instituciones de banca de desarrollo es facilitar el acceso al
crédito y los servicios financieros a personas físicas y morales, así como
proporcionarles asistencia técnica y capacitación en términos de sus respectivas
leyes orgánicas, con el fin de impulsar el desarrollo de determinados sectores de
la economía, mediante la prestación de los servicios de banca y crédito, actuando
de manera directa o como banca de segundo piso, en la que destina recursos a
intermediarios financieros bancarios y no bancarios para que éstos a su vez los
lleven al acreditado. Lo anterior cumpliendo con lo dispuesto por los artículos 46 y
47 de la Ley de Instituciones de Crédito.

Se crean como se mencionó, mediante una ley orgánica en la cual se

establecen los términos y condiciones en que deberán prestar sus servicios; y, por
ser sociedades nacionales de crédito, funcionan con base a un reglamento
orgánico expedido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de cada
institución, en el que establecerá las bases conforme a las cuáles se regirá su
organización y el funcionamiento de sus órganos. El reglamento orgánico debe
inscribirse en el Registro Público de Comercio, además de publicarse en el Diario
Oficial de la Federación (art. 30 de la LIC).

[Link] Capital social y capital mínimo

El capital social se encuentra representado por títulos de crédito nominativos,

denominados Certificados de Aportación Patrimonial (CAPs). Los mismos se
encuentran divididos en dos series de la manera siguiente:

SERIE “A” 66 %
CAPITAL SOCIAL
SERIE “B” 34 %

78
 Los certificados serie “A” serán suscritos exclusivamente por el Gobierno
Federal, se emiten en título único, son intransmisible, mientras que los certificados
serie “B” podrán emitirse en uno o varios títulos, son susceptibles por ser
adquiridos por personas físicas o morales mexicanas, pero ninguna de estas
personas pueden adquirir estas clase de certificados por más del 5% del capital
pagado.105

En cuanto a los derechos patrimoniales 106 de los títulos representativos

de la serie “B”, son aquellos que otorgan la capacidad de remover a los miembros
del consejo directivo y comisarios correspondientes a esta serie, de adquirir en
igualdad de condiciones y en proporción al número de sus certificados, aquellos
que se emitan en caso de aumento de capital, así como recibir el reembolso de
sus certificados a su valor en libros según el último estado financiero aprobado por
el consejo directivo y revisado por la Comisión Nacional Bancaria, cuando se
reduzca el capital social de la institución en los términos de los dispuesto por el
artículo 38 de la Ley de Instituciones de Crédito.

Es el hecho de que a los tenedores de los certificados se le da la

posibilidad de participar de las utilidades de la institución y en la cuota de
liquidación, en proporción a las aportaciones, recibir reembolso de los certificados
107
a valor en libros, cuando se reduzca el capital social.

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley de Instituciones de

Crédito, el capital mínimo será el que establezca la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, mediante disposiciones de carácter general, el cual estará
íntegramente pagado. Cuando el capital social exceda del mínimo, deberá estar
pagado por lo menos en un cincuenta por ciento, siempre que este porcentaje no
sea menor del mínimo establecido.

105
Artículo 32 de la Ley de Instituciones de Crédito.
106
Los derechos patrimoniales dan la posibilidad de participar de las utilidades de la institución y en la cuota de liquidación en
proporción a las aportaciones, Los derechos corporativos, son los que otorgan la capacidad de remover miembros del consejo directivo
y comisarios correspondientes a esta serie, además de otros derechos que mencionan los artículos 32º , 33º , 35º y 39º de la Ley de
Instituciones de Crédito.
107
Artículos 32º, 33º, 35º y 39º Ley de Instituciones de Crédito.

79
 De igual forma la Ley en comento, menciona que las bancas de
desarrollo, podrán emitir certificados de aportación patrimonial no suscritos que
conservarán en tesorería y que serán entregados a los suscriptores contra el pago
total de su valor nominal y de las primas que, en su caso, fijen las mismas. Tienen
la obligación de anunciar cada institución su capital social al mismo tiempo de
anunciar su capital pagado.

[Link] Administración.

La administración de las Instituciones de Banca de Desarrollo estará

encomendada a un consejo directivo y a un director general, en los términos de
sus propias leyes orgánicas.

El consejo directivo deberá contar con un comité de auditoría, que tendrá

carácter consultivo. La Comisión Nacional establecerá, mediante disposiciones de
carácter general, las atribuciones que, como mínimo, deberá ejercer dicho comité
de auditoría, así como la forma en que el propio comité deberá quedar integrado,
la periodicidad de sus sesiones y la oportunidad y suficiencia de la información
que deba considerar.

El comité de auditoría podrá someter directamente a la consideración del

consejo directivo los proyectos, programas y demás asuntos relacionados con las
facultades a que se refiere el párrafo anterior, y deberá comunicarle las diferencias
de opinión que existieran entre la administración de la institución de Banca de
Desarrollo de que se trate y el propio comité de auditoría. 108

En cuanto a la liquidación de las instituciones de banca de desarrollo se

estará a lo dispuesto por el artículo 44 bis de la Ley de Instituciones de Crédito,
donde el cargo de liquidador recaerá en el Servicio de Administración y
Enajenación de Bienes.

108
Artículo 40 de la Ley de Instituciones de Crédito.

80
[Link] Nacimiento y evolución de la banca de desarrollo.
En el sistema bancario desde la creación y desarrollo de la banca en México,
podemos identificar el nacimiento de la banca de desarrollo, también llamada
“Banca del Estado”. Este sector bancario ha caminado casi a la par de la banca
múltiple, y no es sino hasta el gobierno del Presidente Álvaro Obregón en febrero
de 1924 cuando convoca a la Primera Convención Bancaria para discutir los
dictámenes sobre la Ley de Instituciones de Crédito expedida ese año y que
reconocía la figura de la banca especializada, en que pone en marcha la creación
de bancas de desarrollo.

Durante el período de 1926 a 1982 recibieron la denominación de

Instituciones Nacionales del Crédito, 109 y conforme la regulación de la Ley de
Instituciones de Crédito puede establecerse que han sido instituciones de
propiedad mayoritaria o totalmente gubernamentales ya que canalizan recursos de
largo plazo para apoyar el desarrollo económico nacional.110

Hacia los años veinte del siglo pasado, se da la necesidad de

implementar una política financiera de expansión económica que lleva a que en
1926, se cree el Banco Nacional de Crédito Agrícola (BNCA) así como nueve
bancos regionales, con lo que inicia la historia de los bancos de gobierno. Su
objeto era canalizar recursos al sector agrícola a fin de remediar una falla de
mercado reflejada en la imposibilidad de obtener acceso al crédito, más sin
embargo el 85 por ciento de su capital inicial favoreció a empresas privadas. 111

Toda vez que hacia los años treinta del siglo XX, la banca de desarrollo en
México se vio fuertemente influida por las ideas keynesianas, el gobierno de
Lázaro Cárdenas creó un circuito alternativo al privado mediante la banca de

109
Cfr. Ruíz Torres, op. cit. p. 7
110
Huidobro Ortega, Marco Alberto, Breve historia de la Banca de Desarrollo mexicana, “Análisis Económico”, Núm. 65, vol. XXVII,
Primer cuatrimestre de 2012, p. 174
111
Ídem.

81
gobierno, de tal forma que 1935 se organiza el Banco Nacional de Crédito Ejidal
para dar apoyo a los ejidos.

Nació hacia 1937, bajo la presidencia de Cárdenas, el Banco Obrero de

Fomento industrial con el fin de apoyar la actividad productiva y contribuir al
desenvolvimiento industrial del país, de tal forma que durante los años treinta se
verifica una expansión de bancos públicos en muchos países de Latinoamérica. 112

Nos refiere Ruiz Torres, que en 1933 se crea Nacional Financiera

(NAFIN), Institución de Banca de Desarrollo que auxiliara al gobierno a disponer
de las propiedades que había recibido por causa de insolvencia de personas
físicas o morales,113 de tal forma que en 1940 se le otorga una clara misión de
apoyo al desarrollo industrial del país y se le dotó de facultades y recursos
necesarios para cumplir su tarea. De esa forma es que Nafin hoy apoya diversos
proyectos de igual número de empresas de los sectores de hierro, acero, azúcar,
celulosa y papel, cobre, textiles, carreteras, cemento y electricidad.114

Es también en el año de 1933, cuando se funda el Banco Nacional de

Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (Banobras) en un contexto de graves
problemas financieros derivados de las secuelas de la Revolución, la caída de las
exportaciones mineras y petroleras presentadas a partir de 1925, así como de los
efectos negativos a escala mundial de la gran depresión de 1929 en los Estados
Unidos de Norteamérica.

Las operaciones de esta banca, inicialmente comprendían todas las

operaciones de crédito inmobiliario para construcciones urbanas, instalaciones
industriales y obras de servicio público, posteriormente participa en la construcción
de infraestructura básica, urbana y vivienda popular; financió obras de gran
impacto social como el Ferrocarril de Chihuahua al Pacífico y la Autopista México-
Puebla, e inició actividades como agente financiero para captar recursos externos.

112
Ibídem p. 183.
113
Cfr. Ruiz Torres, op. cit. p. 54-56.
114
Cfr. Huidobro, op, cit., p. 186.

82
 Es a partir del 2001, que Banobras busca aumentar el número de
municipios con acceso a crédito y programas de asistencia técnica; ampliar y
profundizar el mercado de deuda subnacional, con esquemas de garantías e
impulsar el mercado de financiamiento a proyectos.

Por otra parte y debido a que México enfrentaba “problemas con las
exportaciones agrícolas, lo que representaba un desajuste en la balanza
comercial, se hacía necesario crear una entidad que coordinara el desarrollo del
comercio exterior y que favoreciera la conexión de créditos destinados a la
producción agrícola de exportación” por ello nace en 1937, el Banco Nacional de
Comercio Exterior.115

Durante su desarrollo, a Secretaria de Hacienda y Crédito Publico en 1981

le otorgó la concesión legal para operar como Banca múltiple e integrándose a
Bancomext en 1983 el Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos
Manufacturados (FOMEX). Se publica en el Diario Oficial de la Federación en julio
de 1985, un decreto que transforma el Banco Nacional de Comercio Exterior, de
Sociedad Anónima a Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de
Desarrollo.

En 1992 Bancomext realiza ocho emisiones de papel comercial en el

extranjero, convirtiéndose en la primera institución financiera del país en emitir
este tipo de instrumentos en los mercados internacionales de tal forma que hacia
1996 Bancomext inicia sus operaciones de primer piso para atender casos en que
la banca comercial no pueda apoyar proyectos de preexportación o exportación. 116

Como un esfuerzo por reforzar la coordinación de los bancos ya existentes

en materia agrícola y ejidal se crea en 1965 el Banco Nacional Agropecuario, S.
A. de C. V. con un nuevo planteamiento para lograr una simplificación de la
política crediticia. En 1975 se concreta la fusión de los bancos Agrícola, Ejidal y

115
Cfr. Ruiz Torres, op. cit., p.55.
116
Historia de Bancomext, consultado 22 de agosto 2014 desde: [Link]
somos/antecedentes-historicos.

83
Agropecuario, naciendo así, el Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural)
integrado por un banco central y 12 bancos regionales. Su misión principal
consistió en financiar la producción primaria agropecuaria y forestal, así como sus
actividades complementarias, cumpliendo con la trascendente tarea de otorgar
créditos a productores de bajos ingresos y apoyar, adicionalmente, al resto de los
productores.

El desequilibrio financiero del banco, fundamentalmente ocasionado por el

alto gasto operativo, llevó a la liquidación de las sociedades nacionales de crédito
que integraban el sistema Banrural, por lo que el 26 de diciembre de 2002 se
publica la Ley Orgánica de Financiera Rural, previamente aprobada por el
Congreso de la Unión, la cual crea y rige esta institución como un Organismo de la
Administración Pública Federal, sectorizado en la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, con responsabilidad jurídica y patrimonio propio.

La historia también nos refiere, que una Banca de Desarrollo que tras casi
sesenta años de apoyo al sector azucarero se disolvió y liquidó en noviembre del
año 2000 fue, Financiera Nacional Azucarera, Sociedad Nacional de Crédito,
Institución de Banca de Desarrollo, ésta fue creada en 1943 y su fin fue estimular
el financiamiento de la industria azucarera. A su liquidación el sector dejó de
competir en el mercado interno y qué decir del externo.

Hablando de otra Banca de Desarrollo, en el año de 1947 inicia

operaciones el Banco Nacional del Ejército y la Armada (Banjército) inicialmente
bajo una Sociedad Anónima de Capital Variable. Su principal objetivo es facilitar
las operaciones de banca y crédito al personal de las fuerzas armadas y
administrar en fideicomiso el seguro del ejército y la armada.

Abordando otra banca de desarrollo, encontramos al Banco del Ahorro

Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de
Banca de Desarrollo (BANSEFI), producto de la transformación del Patronato del
Ahorro Nacional (PAHNAL), organismo descentralizado del gobierno federal,

84
institución pública que promovió el ahorro entre los mexicanos durante sesenta
años.

Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional de

Crédito fue constituido el 2 de enero de 2002, con la finalidad de promover el
ahorro y la inclusión financiera; por lo cual de acuerdo a su ley orgánica “deberá
realizar funciones de banca social, y tendrá por objeto promover y facilitar el
ahorro, el acceso al financiamiento, la inclusión financiera, el fomento de la
innovación, la perspectiva de género y la inversión entre los integrantes del Sector,
ofrecer instrumentos y servicios financieros de primer y segundo piso entre los
mismos, así como canalizar apoyos financieros y técnicos necesarios para
fomentar el hábito del ahorro y el sano desarrollo del Sector y en general, al
desarrollo económico nacional y regional del país, así como proporcionar
asistencia técnica y capacitación a los integrantes del Sector”. 117

La última de las instituciones de banca de desarrollo lo es la Sociedad

Hipotecaria Federal, creada conforme decreto del 11 de octubre de 2001, por el
cual se expide su Ley Orgánica, reglamentaria del quinto párrafo del artículo 4 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se establece
que la citada sociedad tiene por objeto impulsar el desarrollo de los mercados
primario y secundario de crédito a la vivienda, mediante el otorgamiento de
garantías destinadas: a la construcción, adquisición y mejora de la vivienda,
preferentemente de interés social; así como al incremento de la capacidad
productiva y el desarrollo tecnológico, relacionados con la vivienda.

Conforme lo dispone el artículo Segundo Transitorio de la Ley Orgánica de

Sociedad Hipotecaria Federal, el 26 de febrero de 2002, fecha de la primera
sesión del Consejo Directivo de Sociedad Hipotecaria Federal, S. N. C., dicha

117
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, consultado 27
de agosto 2014 desde: [Link]

85
institución de Banca de Desarrollo sustituyó, como fiduciaria en el Fondo de
Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda, al Banco de México. 118

[Link] Reformas a las Instituciones de Banca de Desarrollo en 2014.

A inicios de 2014 se reformaron, adicionaron y abrogaron diversas disposiciones al

marco regulatorio de la banca múltiple, en consecuencia la banca de desarrollo
es impactada con una serie de ellas. El propósito de dicha reforma es ampliar el
acceso al crédito de quienes tienen necesidad de financiamiento y que teniendo
capacidad de pago no pueden hacerlo con las instituciones de crédito privadas.

Actualmente el mandato para este sector, va en el sentido de preservar y

mantener su capital, además de facilitar el acceso al crédito y a los servicios
financieros, determinado tasas, plazos, riesgos de las operaciones y tipos de
negocio a los que irá dirigido.

Con ello, se ampliará el acceso a servicios financieros de aquellos

sectores económicos y empresarios que no han sido atendidos por la banca
privada; de tal forma, que el espíritu de la reforma a la banca de desarrollo es que
tanto los funcionarios y Consejos Directivos, formulen programas de atención a
sus sectores, que impliquen incurrir en riesgos medibles y previsibles, así como en
proyectos de mayor duración, sin que esto afecte a la sustentabilidad en mediano
plazo.

Ante este panorama, la reforma presta especial atención a la

administración del capital humano, necesario para una buena gestión, de tal
forma, que la Ley de instituciones de Crédito, actualmente determina que las
bancas de desarrollo deberán establecer un manual de remuneraciones,

118
Sociedad Hipotecaria Federal consultado 27 de agosto de 2014 desde:
[Link]

86
jubilaciones, derechos y obligaciones específicas para los trabajadores de
confianza.

De igual forma, presta interés el hecho de que los comités de recursos

humanos de las bancas de desarrollo conforme los criterios que determine la
SHCP, organicen sus estructuras internas y opinen, proponiendo los tabuladores
de sueldos y prestaciones, política salarial y el otorgamiento de percepciones
extraordinarias a los empleados bancarios, mismas que deberán estar sujetas a
los resultados de evaluación al desempeño.

En consecuencia, implementarán políticas de ascenso, promoción y

jubilaciones, determinando los lineamientos de selección, reclutamiento y
capacitación, así como los criterios de separación y demás prestaciones
económicas y de seguridad establecidas en beneficio de los servidores públicos
que laboren en cada una de las sociedades.

De tal forma, que ahora se dota de facultades a los Consejos Directivos

para aprobar las condiciones de trabajo a propuesta de los Comités de Recursos
Humanos y Desarrollo Industrial, quienes aprobarán el manual de
remuneraciones, jubilaciones, derechos y obligaciones de los trabajadores de
confianza por lo que, sin requerir autorización adicional, estarán facultados para
decretar la estructura orgánica y todas las prestaciones y sueldos así como
políticas al desempleo que se les haya propuesto.

En materia corporativa, los Consejos Directivos de la Banca de Desarrollo,

propondrán a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los plazos y fechas para
el entero de los aprovechamientos que se causen. Someterán a la autorización de
dicha Secretaría, los límites de endeudamiento externo e interno el financiamiento
neto y los límites de intermediación que estén contemplados en sus presupuestos
generales de gasto e inversión. Para tales efectos la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público va a dar a conocer los conceptos que integran la intermediación
financiera en el informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la
deuda púbica.
87
 El esquema de vigilancia se modifica, a efecto de que la Secretaría de la
Función Pública y los Órganos Internos de Control sólo tengan competencia para
realizar el control y vigilancia de las Instituciones de Banca de Desarrollo en las
materias siguientes:

 Presupuesto y responsabilidad hacendaria;

 Contrataciones derivadas de las leyes de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de Obras Públicas y
Servicios Relacionados con las mismas;
 Conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes
muebles e inmuebles;
 Responsabilidades administrativas de servidores públicos, siempre que
ello no sea competencia de la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores; y,
 Transparencia y acceso a la información pública.
Con tal reforma, ahora la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y
Banco de México, revisarán la parte bancaria en el ámbito de su competencia.

La Ley de Instituciones de Crédito dispone la constitución de un

fideicomiso en las Instituciones de banca de desarrollo con recursos captados por
éstas y encaminados a fortalecer su capital, sin embargo en la actualidad al igual
que las Instituciones de Banca múltiple están obligados a contar con amplios
niveles de capitalización de acuerdo a los estándares internacionales, por lo que
se deroga las disposiciones al respecto.

Con base en estas reformas se dictan las correspondientes a las Leyes

Orgánicas de las Instituciones de Banca de Desarrollo del Banco Nacional del
Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C., Banco Nacional de Obras y Servicios
Públicos S.N.C., Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C..

La banca de desarrollo se integra actualmente por seis sociedades

nacionales de crédito, que brindan atención a los sectores de atención: pequeña y

88
mediana empresa, obra pública, apoyo al comercio exterior, vivienda y promoción
del ahorro y crédito al sector militar.

INSTITUCIONES DE BANCA DE DESARROLLO

1. Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN)

2. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos,
S.N.C. (BANOBRAS).
3. Banco Nacional del Comercio Exterior, S.N.C.
(BANCOMEX)
4. Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. (SHF)

5. Banco del Ahorro Nacional y Servicios

Financieros, S.N.C. (BANSEFI)
6. Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y
Armada, S.N.C. (BANJERCITO)

FUENTE: CNVB. Actualización al 16 de abril de 2014.

2.1.3 Fideicomisos Públicos.

El tercer integrante del sistema bancario en México, lo forman los fideicomisos

públicos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico, que
realizan actividades financieras cuyo objeto o finalidad principal va a ser la
realización habitual y profesional de operaciones de crédito, incluyendo la
asunción de obligaciones por cuenta de terceros.

La administración pública ha utilizado la figura del fideicomiso el cual es

entendido como “un acto en virtud del cual se transmiten determinados bienes a
una persona llamada fiduciario, para que disponga de ellos conforme le ordene la

89
persona que los trasmite, llamada fideicomitente, a beneficio ya sea de un tercero
llamado fideicomisario o del propio fideicomitente” 119

Ahora bien, si la Ley de Instituciones de Crédito dispone que el sistema

bancario, esté compuesto entre otras entidades, por los fideicomisos públicos, es
de suma importancia establecer la naturaleza jurídica del fideicomiso explicándolo
a continuación.

[Link] Naturaleza Jurídica.

Según lo establece la Suprema Corte de Justicia, el fideicomiso público es un

órgano de la administración pública federal, sujeto a lo que disponen los artículos
1º. 3º. 9º, 47 y 50 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así
como a los artículos 1º, 2º, 4º, 40 y 58 de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales, porque no persigue fines de lucro, en razón de que sus actividades
se orientan al desarrollo del país, fundamentalmente en beneficiar una rama cuya
administración originaria compete al Ejecutivo Federal.120

En este contexto es que el fideicomiso público tiene otra naturaleza a la

del fideicomiso privado, si partimos de que se ha permitido al Ejecutivo Federal
realizar, en el ámbito del derecho administrativo, actos propios del derecho
mercantil.121

[Link]. Marco legal aplicable a los fideicomisos públicos.

[Link].1 Como parte de la Administración Pública.

119
León León, Rodolfo, El fideicomiso y las casas de bolsa, México, Academia Mexicana de Derecho Bursátil, 1990, p.11.
120
Novena Época. Registro: 186444, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XVI, Julio de 2002, Materia: Laboral, Tesis: VI.2o.T.41 L, Página: 1393.
121
Cfr. Ruiz Torres, op. cit., p. 159

90
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, menciona en el artículo 3º
fracción III, que aquél se auxiliará de entidades de la administración y de los
fideicomisos:

“Art. 3º. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las

disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la
administración pública paraestatal:

[…]

III.- Fideicomisos.”

Reafirma el legislador en el artículo 47 de dicho ordenamiento, que esos

fideicomisos serán los que auxilian al Ejecutivo Federal para impulsar las áreas
prioritarias del desarrollo en las áreas estratégicas y que además van a contar con
una estructura orgánica análoga a las otras entidades, además de tener comités
técnicos.

Los fideicomisos públicos al ser considerados entidades de la

administración pública paraestatal, quedan sujetos a la Ley Federal de Entidades
Paraestatales esto conforme lo estipula el artículo 40 de la referida disposición:

ARTICULO 40.- Los fideicomisos públicos que se establezcan por la

Administración Pública Federal, que se organicen de manera análoga a los
organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria,
que tengan como propósito auxiliar al Ejecutivo mediante la realización de
actividades prioritarias, serán los que se consideren entidades paraestatales
conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal y quedarán sujetos a las disposiciones de esta Ley.

La Ley de Banco de México estipula en el apartado XI del artículo 7º que dentro de

las funciones de Banco de México está:

91
 Art. 7º……………………………..

XI. Actuar como fiduciario cuando por ley se le asigne esa encomienda, o bien
tratándose de fideicomisos cuyos fines coadyuven al desempeño de sus
funciones o de los que el propio Banco constituya para cumplir obligaciones
laborales a su cargo, y …….”

De igual forma en el artículo 1º de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y

Gasto Público Federal, menciona que los sujetos obligados a cumplir las
disposiciones de dicha Ley, deberán observar que la administración de los
recursos públicos federales se realice con base en criterios de legalidad,
honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia,
control, rendición de cuentas y equidad de género; mencionado como sujetos
obligados entre otros a: “Entidades; los organismos descentralizados, empresas
de participación estatal y fideicomisos públicos, que de conformidad con la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal sean considerados entidades
paraestatales (Artículo 2º , fracción XVI).

Otra disposición que tiene relación con los fideicomisos, al tomarlos como
parte de la administración federal, en los casos de contratar financiamientos, es la
Ley General de Deuda Pública, que dispone en su artículo primero:

Artículo 1.- Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por las
obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y
a cargo de las siguientes entidades:

[...]

VI.- Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o

alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V y VII de este
artículo.

Sosteniendo dicha premisa con lo dispuesto en el artículo 17 del mismo

ordenamiento, que menciona “El Ejecutivo Federal y sus dependencias sólo

92
podrán contratar financiamientos a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público”.

[Link].2 Como integrante del sistema bancario.

El marco jurídico que aplica a los fideicomisos públicos será lo dispuesto por la
Ley de Instituciones de Crédito y el marco supletorio en materia mercantil, a
excepción de lo dispuesto por el artículo 85 de la referida disposición bancaria,
que en su artículo 85 señala. “Cuando se trate de operaciones de fideicomiso que
constituya el Gobierno Federal o que él mismo, para los efectos de este artículo,
declare de interés público a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
no será aplicable el plazo que establece la fracción III del artículo 394 de la Ley
General de Títulos y Operaciones de Crédito”

[Link].3 Órganos de representación, de regulación y supervisión.

Conforme lo establece el artículo 40 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales

que el fideicomitente único lo es el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, misma que aporta los fondos o en su caso los bienes
que constituyen el patrimonio del fideicomiso, 122 y cuida que en los contratos
queden debidamente precisados, los derechos y acciones que corresponda
ejercitar al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, previendo expresamente que
el fiduciario debe abstenerse de cumplir las resoluciones que dicte el comité
técnico, contrarias al contrato de fideicomiso, constituyéndose como fiduciario una
institución de banca de desarrollo o el Banco de México

Es importante precisar que cada fideicomiso debe tener un director

general, que es el delegado fiduciario.

122
Cfr. De la Fuente Rodríguez, op. cit., Tomo I, p.539

93
 Bajo este orden de ideas, acotamos que los fideicomisos públicos
conforme lo señalan las disposiciones anteriores son entidades que poseen
órganos de representación, acontecimiento que explica la existencia de un
representado; esto solo es posible entre personas, toda vez que no puede
hablarse de presentación de cosas o desmembramientos del patrimonio.

Por ello, sólo las personas morales requieren de órganos que exterioricen
su voluntad, en este caso son los comités técnicos y los directores de los
fideicomisos públicos, los órganos de representación, de tal forma que es posible
concluir, que sus representados son los que poseen una voluntad que requiere
externarse por medio de tales órganos.

Luego entonces, las personas y sólo las personas son las que pueden
realizar operaciones de crédito y asumir obligaciones por cuenta de terceros,
aunque para ello utilicen intermediarios como son las Instituciones fiduciarias, de
ahí que la naturaleza del fideicomiso privado y la del fideicomiso público son
distintas, de tal forma que siendo este una persona moral es el eje de
obligaciones y derechos que va a requerir una normatividad particular a su
naturaleza, además de ser de orden público como lo refiere la tesis al rubro
titulada ”FIDEICOMISOS PÚBLICOS. SI MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO
OFICIAL DE LA FEDERACIÓN SE DAN POR CONCLUIDOS Y SE ESTABLECE EL ENTE QUE
ASUMIRÁ SUS OBLIGACIONES LABORALES, LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES QUE
CONOZCAN DEL ASUNTO TIENEN LA OBLIGACIÓN DE ACATAR SU CONTENIDO POR SER
UNA CUESTIÓN DE ORDEN PÚBLICO”. Lo que se traduce en seguridad jurídica para
las personas que entran en relación con el fideicomiso aún y cuando este
modifique o termine. 123

Por otra parte, los órganos de regulación y supervisión lo serán La

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional Bancaria y de

123
Novena Época, Registro: 168671, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XXVIII, Octubre de 2008, Materia: Laboral , Tesis: I.3o.T.190 L, Página: 2369

94
Valores, la Secretaría de la Función Pública, la Contraloría Mayor de Hacienda de
la Cámara de Diputados.

Los fideicomisos existentes en el sistema bancario mexicano son:

FIDEICOMISOS PUBLICOS QUE FORMAN PARTE DEL SISTEMA

FINANCIERO MEXICANO
Fondo de Operación y Financiamiento Bancario de la Vivienda (FOVI)

Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura

(FONDO, integrante del FIRA)
Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA, integrante del
FIRA)
Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA,
integrante del FIRA)
Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios
(FEGA, integrante del FIRA)

Fuente: CNVB y DOF 15/08/2014

2.1.4. Banco de México.

El Banco de México como integrante del sistema bancario, cuyo sustento legal lo
contempla el artículo 3º de la Ley de Instituciones de Crédito, participa como tal,
al llevar a cabo actos que se contemplan en el artículo 7º de la Ley de Banco de
México, como son: operar con valores, otorgar créditos y construir depósitos con el
gobierno federal, instituciones de crédito y otros agentes financieros.

Una de las operaciones centrales que utiliza el banco para aumentar la

cantidad de dinero en circulación, consiste en otorgar créditos. Una de sus
funciones que es, operar con las Instituciones de crédito como banco de
reserva124 y acreditante de última instancia -por ello se le conoce como el banco

124
Reserva, es la proporción que de las cantidades depositadas por sus clientes en forma de cuentas corrientes o de ahorro, mantienen
las instituciones bancarias en forma de efectivo o en forma de depósitos en los bancos centrales. Pueden hacerlo con carácter
voluntario o por imperativo legal. La existencia de reservas bancarias se encuentra ligada al propio desarrollo de la actividad de

95
de bancos- lo hace garantizando que el sistema financiero y bancario en
particular, funcione fluidamente, esto es, impedir los pánicos financieros que
llegaren a ocurrir en el sistema bancario mexicano; cuando realiza esta
encomiendas, se convierte en acreditante de última instancia ya que como tal
presta a los bancos comerciales y a las demás Instituciones financieras cuando el
pánico amenaza al sistema financiero. 125

Un ejemplo de ello, fue la crisis financiera que sufrimos a finales de 1994,

cuando en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
suministró recursos al sistema bancario nacional por medio del Fondo Bancario
para la Protección del Ahorro (Fobaproa) al comprar cartera con problemas. De
ahí es que el Banco de México presta dinero a la banca múltiple llamada también
banca comercial, otras entidades financieras y al gobierno.

Con base en la autonomía que le rige como banca central, como

integrante del sistema bancario, opera con las instituciones de crédito como banco
de reserva y acreditante de última instancia, 126 para respaldar el funcionamiento
del sistema de pagos, de tal forma que asegura que la cantidad de dinero en
circulación sea óptima.

Las operaciones que el Banco de México realice con las instituciones de

crédito se efectuarán mediante subasta o de conformidad con disposiciones de
carácter general que expida el propio Banco. 127

Respecto al gobierno federal, la Ley de Banco de México en su apartado

III del artículo en comento, le permite: prestar servicios de tesorería y actuar como
su agente financiero, lo anterior implica que se constituya en depositarios de todos
los fondos que el gobierno federal no use de inmediato, encargándose de

intermediación financiera, y por tanto sólo existen en este tipo de negocios. Banxico adoptó un esquema de requerimientos de reserva
legal llamado de encaje promedio cero para manejar con mayor flexibilidad las condiciones bajo las cuales otorga crédito interno neto.
125
Solano Ramírez, Ernesto, Moneda, banca y mercados financieros. Instituciones e instrumentos en países en desarrollo, México,
Pearson Prentice Hall, 2001, p. 221
126
Artículo 3º de la Ley de Banco de México, fracciones II y III.
127
Artículo 14 de la Ley de Banco de México.

96
concentrar los fondos de todas las oficinas gubernamentales, así como de la
emisión, colocación y servicio de la deuda interna y externa del gobierno.

Banco de México, lleva una cuenta general de la Tesorería de la

Federación, sus operaciones se sujetan a diversas que reglas que evitan que el
gobierno federal encuentre caminos de financiamiento directo con la Banca
Central, sin que impida que ésta le autorice créditos, “pero sólo mediante el
ejercicio de la cuenta corriente que lleve la Tesorería de la Federación con el fin
de cubrir las diferencias temporales entre los ingresos y los gastos públicos”128

Por ello y conforme lo mandata su propia ley, el Banco de México es el

agente financiero del gobierno federal para la emisión, colocación, compra y venta
de valores representativos de la deuda interna y del servicio de la deuda del
gobierno, por ello lleva una cuenta corriente a la Tesorería de la Federación 129
para que se efectúen todas las operaciones con el gobierno federal.

El banco emite bonos de regulación monetaria, además de efectuar

operaciones con divisas y manejar ciertos fideicomisos, constituir depósitos en
instituciones de crédito o depositarias de valores, del país o del extranjero.

También puede adquirir valores emitidos por organismos financieros

internacionales o personas morales domiciliadas en el exterior, además de emitir
bonos de regulación monetaria; recibir depósitos bancarios de dinero del Gobierno
Federal, de entidades financieras del país y del exterior, de fideicomisos públicos
de fomento económico así como de entidades de la administración pública federal
cuando las leyes así lo dispongan, por lo que entre otros también podrá efectuar
operaciones con divisas, oro y plata, incluyendo reportos.

2.1.5 Organismos Autorregulatorios.

128
Cfr. Solano Ramírez, op. cit., p.221, además lo dispuesto por los artículos 11 y 12 de la Ley de Banco de México.
129
Artículo 12 de la Ley de Banco de México.

97
Los organismos autorregulatorios,130 son entes o entidades de carácter privado
que tienen como objeto implementar estándares de conducta y operación entre
sus agremiados, a fin de contribuir al sano desarrollo de las instituciones de
crédito y ayudar al mantenimiento de la confianza, integridad y transparencia en
el sistema bancario.
Son entidades reguladas por la Ley de Instituciones de Crédito conforme a
lo dispuesto por los artículos 7 bis a 7 bis 3. Tales entidades son las asociaciones
gremiales de Instituciones de Crédito que obtuvieran el reconocimiento de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, las que tienen por objeto la
implementación de diversos estándares de conducta a efecto de contribuir al sano
desarrollo de las mismas, de ahí que la certificación se vuelve obligatoria y bajo la
vigilancia y supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Dichos organismos podrán ser de diverso tipo acorde con las actividades
que realicen.131 Deben promover con mayor eficiencia y transparencia las
actividades y operaciones que realizan las Instituciones de Crédito. En este
sentido, las normas de autorregulación buscan determinar el mínimo de sanas
prácticas que se debían considerar en beneficio del propio sistema crediticio, para
que así todos los participantes se acojan a ellas.

Ahora bien según lo dispuesto por el artículo 7 Bis 1, los organismos

autorregulatorios bancarios podrán, en términos de sus estatutos y sujetándose a
lo previsto en el artículo 7 Bis 2 de esta Ley, emitir normas relativas a:

“I. Los requisitos de ingreso, exclusión y separación de sus agremiados;

II. Las políticas y lineamientos que deban seguir sus agremiados en la

contratación con la clientela a la cual presten sus servicios;

III. La revelación al público de información distinta o adicional a la que derive

de la ley;

130
En términos del artículo 3º de la Ley de instituciones de Crédito se incorpora como integrante del sistema financiero a los
organismos autorregulatorios, según reforma publicada en el DOF del 2 de febrero de 2008. Los artículos adicionados son del 7 bis al
7 bis 3.
131
Ir a Artículo 7 bis de la Ley de Instituciones de Crédito.

98
 IV. Las políticas y lineamientos de conducta tendientes a que sus agremiados
y otras personas vinculadas a éstos con motivo de un empleo, cargo o
comisión en ellos, conozcan y se apeguen a la normativa aplicable, así como
a los sanos usos y prácticas bancarias;

V. Los requisitos de calidad técnica, honorabilidad e historial crediticio

satisfactorio aplicables al personal de sus agremiados;

VI. La procuración de la eficiencia y transparencia en las actividades

bancarias;

VII. El proceso para la adopción de normas y la verificación de su

cumplimiento;

VIII. Las medidas disciplinarias y correctivas que se aplicarán a sus

agremiados en caso de incumplimiento, así como el procedimiento para
hacerlas efectivas; y

IX. Los usos y prácticas bancarias.”

Aunado a ello, las asociaciones o sociedades gremiales que obtengan el

reconocimiento de organismo autorregulatorios bancario de parte de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores, podrán llevar a cabo certificaciones de capacidad
técnica de empleados, funcionarios y directivos de las Instituciones de crédito,
además de los apoderados.

Previo a esas certificaciones, los organismos autorregulatorios realizarán

periódicamente evaluaciones a sus agremiados, y cuando de ellas deriven en
infracciones administrativas o delitos podrán informar de ello a la CNVB sin omitir
que esta autoridad podrá ejercer las acciones que correspondan. Además llevarán
registro de las medidas disciplinarias y correctivas que hayan aplicado. 132

132
A mayor abundamiento consultar las Reglas generales para la integración de expedientes que contengan la información que
acredite el cumplimiento de los requisitos que deben satisfacer las personas que desempeñen empleos, cargos o comisiones en
entidades financieras, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio 2002.

99
 Corresponde a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, expedir
disposiciones de carácter general en las que establezca los requisitos que
deberán cumplir las asociaciones o sociedades gremiales de Instituciones de
crédito para obtener, el reconocimiento de organismo autorregulatorio, las que
deberán contener los requisitos relacionados con la organización y
funcionamiento interno de las asociaciones y sociedades gremiales que quieran
ser reconocidos como organismos de autorregulación.

Consideramos que la función de los organismos autorregulatorios

apoyarán a las Instituciones de crédito en remediar aspectos de orden corporativo
laboral entre las Instituciones de crédito, que por cierto habían quedado
relegadas, como es determinar mecanismos de medición de controles de
confianza entre sus funcionarios y empleados bancarios, todo ello en beneficio y
seguridad del usuario de los servicios bancarios y del sano desarrollo del sistema
financiero.

2.2 Autoridades.
En secciones anteriores hemos estudiado a los integrantes del sistema bancario,
ahora abordaremos a las entidades del Estado que regulan a los participantes en
el sector bancario llamadas “autoridades bancarias”, de tal forma que para
organizar su descripción, iniciaremos con la forma y modo de creación de la
autoridad, su marco legal, naturaleza jurídica, funciones y facultades, para
finalmente estructurar su organización y describir las reformas a su marco legal,
que aplican a su función desde el año 2014.

Antes bien, partamos de la conceptualización que nos da el Diccionario

de la Real Lengua Española, respecto al término autoridad (Del latín auctorĭtas,
ātis), nos dice, “poder que gobierna o ejerce el mando, de hecho o de derecho” y
desde otra connotación “persona que ejerce o posee cualquier clase de autoridad”

100
 En el derecho administrativo la autoridad, en opinión del jurista Gabriel
Fraga afirma que se da “cuando la competencia otorgada a un órgano implica la
facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los
particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, es decir, cuando el
referido órgano está investido de facultades de decisión y de ejecución, se está
frente a un órgano de autoridad” 133

Nuestra actual Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, maneja un concepto de
autoridad, que se explica por la función social protectora que significa el juicio de
amparo frente al poder público, la cual está plasmada en el artículo 5º. fracción II
que menciona “la autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia
de su naturaleza formal, es la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto
que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y
obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría
dichas situaciones jurídicas. 134

Por ello, dice el jurista Ignacio Burgoa que autoridades son “aquéllos
órganos estatales de facto o de jure, con facultades de decisión o ejecución, cuyo
ejercicio engendra la creación, modificación o extinción de situaciones generales o
particulares, de hecho o jurídicas o bien produce una alteración o afectación de
ellas, de manera imperativa, unilateral o coercitiva”135

Las facultades y funciones parten de Ley especial que las regula, así
como diversos ordenamientos de naturaleza administrativa, Las autoridades
bancarias, tienen tres funciones básicas que basan el quehacer en el sistema
bancario: autorizar, regular y supervisar.

2.2.1. Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

133
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 20ª ed., México, Porrúa, 1980, p.490.
134
Diario Oficial de la Federación del 2 de abril de 2013.
135
Burgoa, Ignacio, El Juicio de Amparo, 6ª ed. México, Porrúa, 1968, p. 205.

101
[Link] Creación.

En el Sistema Bancario, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es la

primera autoridad que encabeza el sector bancario.

Su creación proviene de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, contemplada en el artículo 90, que establece “La Administración
Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que
expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la
Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases
generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del
Ejecutivo Federal en su operación” Adicionado que la función del Consejero
Jurídico del Gobierno estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal a
partir del 10 de febrero de 2014.

[Link] Marco legal aplicable.

Siendo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la principal autoridad en el

sistema financiero, diversas disposiciones legales están relacionadas con su
participación, en consecuencia existe una concordancia en el mismo sistema
bancario, como se describe en el siguiente cuadro:

Leyes. • Ley de Instituciones de Crédito. DOF 18-VII-1990, última reforma DOF 25-V-2010.
• Ley Orgánica del Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada. DOF 13-I-1986, última
reforma DOF 24-VI-2002.
• Ley Orgánica del Banco Nacional de Comercio Exterior. DOF 20-I-1986, última reforma DOF
01-VIII-2005.
• Ley Orgánica del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. DOF 20-I-1986, última
reforma DOF 01-II-2008.
• Ley Orgánica de Nacional Financiera. DOF 26-XII-1986, última reforma DOF 06-V-2009.
• Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria Federal. DOF 11-X-2001, última reforma DOF 20-VIII-
2008.
• Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros. DOF 01-VI-2001, última
reforma DOF 01-VIII-2005.
• Ley Orgánica de la Financiera Rural. DOF 26-XII-2002, última reforma DOF 26-VI-2009.
• Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público. DOF 19-XII-
2002, última reforma DOF 23-II-2005.

102
 • Ley que crea el Fondo de Garantía y Fomento a la Agricultura, Ganadería y Avicultura. DOF
31-XII-1954, última forma DOF 12-V-2005.
• Ley Reglamentaria de la Fracción XIII Bis, del Apartado B, del Artículo 123 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. DOF 30-XII-1983.
Reglamentos • Reglamento Orgánico de Nacional Financiera, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de
Desarrollo. DOF 02-IV-1991, última reforma DOF 05-VI-2009.
• Reglamento Orgánico de Sociedad Hipotecaria Federal, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de
Banca de Desarrollo. DOF 09-04-2002, última reforma DOF 7-I-2011.
• Reglamento Orgánico del Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, Sociedad Nacional de
Crédito, Institución de Banca de Desarrollo. DOF 12-I-1986, última reforma DOF 6-VI-2008.
• Reglamento Orgánico del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito,
Institución de Banca de Desarrollo. DOF 2-IV-1991, última reforma DOF07-IX-2005.
• Reglamento Orgánico del Banco Nacional de Comercio Exterior, Sociedad Nacional de Crédito,
Institución de Banca de Desarrollo. DOF 02-IV-1991, última reforma DOF 10-IX-2009.
• Reglamento Orgánico del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. Institución de Banca
de Desarrollo. DOF 29-XI-2001, última reforma DOF 21-I-2011.
• Reglamento de la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público. DOF
17-VI-2003, última reforma DOF 29-XI-2006.
• Reglamento de la Ley que Crea el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y
Avicultura. DOF 06-V-1955, última reforma DOF 10-V-2007.
• Estatuto Orgánico de la Financiera Rural. DOF 21-IV-2003, última reforma DOF 30-III-2011

[Link] Naturaleza jurídica.

La Secretaría de Hacienda es una dependencia del gobierno federal que tiene

como facultad legal el de planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario
en México, misma que se encuentra íntimamente ligada a las instituciones
encargadas de prestar el servicio de banca y crédito como son: la Banca Central,
la Banca de Desarrollo y la Banca múltiple así como a los incorporados por la
reforma de 2008 a la Ley de Instituciones de Crédito, que son los Organismos
Autorregulatorios y los Fideicomisos Públicos constituidos por el Gobierno Federal
para el fomento económico

Dicho mandato lo encontramos en las fracciones VII y VIII del artículo 31

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, donde además le son
encomendadas otras atribuciones que le señalen las disposiciones que regulan los
seguros, fianzas, valores, y de organizaciones y actividades auxiliares del crédito.

[Link] Funciones y facultades.

103
Destacamos lo que establece el reglamento interior de dicha dependencia,
particularmente en lo dispuesto por los artículos 25 al 28 respecto de facultades,
presentándolas de la siguiente manera:

De orden general aplicables al sector bancario

Participa en la negociación de tratados Emite reglas de carácter prudencial Designa a los presidentes y vocales de
en los que se comprendan los servicios para asegurar la solvencia, liquidez y sus organismos administrativos
financieros así como en organismos y adecuada disposición de las entidades desconcentrados: CNBV, CNSF, IPAB.
comités internacionales. financieras.

Establece medidas y procedimientos Tiene facultad de petición para la Dicta lineamientos sobre los
para prevenir y detectar actos, persecución de ciertos delitos procedimientos y criterios que las
omisiones u operaciones que pudieren especiales que se encuentren previstos entidades de Banca de Desarrollo,
favorecer, prestar ayuda, auxilio o en las leyes financieras, oyendo la fideicomisos gubernamentales y Banca
cooperación de cualquier especia para opinión del órgano superior Múltiple deban observar para conocer a
la comisión del delito previsto en el correspondiente. sus clientes y usuarios; así como la
artículo 139 del Código Penal Federal o información y documentación que deban
que pudieran ubicarse en los supuestos recabar para: apertura de cuentas o
del artículo 400 Bis del mismo código. celebración de contratos y la forma de
resguardarlos

Entre las principales, a las Instituciones de banca de desarrollo

Propone la política de financiamiento Propone líneas de política Establece el capital mínimo de Expide reglamentos
al desarrollo de las sociedades financiera, bancaria, las Instituciones de Banca de orgánicos de las
nacionales de crédito, de los crediticia, monetaria que Desarrollo, mediante Instituciones de
fideicomisos públicos de fomento, fortalezcan el ahorro. disposiciones de carácter Banca de Desarrollo
así como los lineamientos de política general. dirigidos a su
financiera a fin que aprueben sus organización y
programas financieros funcionamiento.

Mediante reglas de carácter general, Autoriza el aumento o Autoriza límites de Autoriza reubicación
autoriza acciones de orden disminución del capital social endeudamiento, de y clausura de
corporativo para certificados de la de Banca de Desarrollo. financiamiento y para el sucursales, agencias
citada serie "B", en una proporción resultado de intermediación y oficinas de las
mayor a la establecida para las financiera de las Instituciones Instituciones de
Instituciones de Banca de Desarrollo. de Banca de Desarrollo y Banca de Desarrollo
fideicomisos públicos. en el extranjero.

Entre las principales, a las Instituciones de banca múltiple

Tiene facultad para interpretar, para Solicita la opinión de BANXICO, CNVB, Consulta a la CONDUSEF, en los casos
efectos administrativos conforme lo CSF, IPAB, para el mejor cumplimiento en que requiera su opinión, de
dispuesto en la ley de Instituciones de de las atribuciones que le confiere la LIC. conformidad con las atribuciones
crédito (LIC). conferidas a esta última.
Aprueba conforme a las leyes Autoriza las inversiones que Autoriza la fusión y escisión así como
aplicables los estatutos sociales e pretendan realizar las entidades de la incorporación de una entidad a un
instrumentos jurídicos cualquier Instituciones de crédito. grupo financiero o autoriza la separación
modificación a estos de las Instituciones de alguno de los integrantes del grupo
de crédito, además de otras entidades financiero.
financieras.136
Impone sanciones conforme a lo Formula las políticas de promoción, Integra el Comité de Estabilidad
dispuestos por las leyes aplicables al regulación y supervisión de Instituciones Financiera a que se refiere la LIC
sector bancario. de Banca múltiple y de otras entidades

136
Cfr. De la Fuente op. cit., p.97 del Tomo I : “Con lo anterior la SHCP “podrá apreciar la capacidad técnica, idoneidad, solvencia,
calidad moral de los probables consejeros y administradores de las entidades financieras además si el plan de funcionamiento es viable
y ofrece suficiente garantía para el ejercicio de la actividad financiera”.

104
 financieras
Convoca al Comité de Estabilidad Convoca al Comité de Estabilidad Proporciona al Comité de Estabilidad
Financiera si la institución de Banca Financiera si la institución de Banca Financiera a que se refiere la LIC,
múltiple de que se trate no cumple múltiple de que se trate no paga créditos estudios y análisis relacionados con el
cualquiera de las medidas correctivas o préstamos que le haya otorgado otra probable costo de la Hacienda Pública
mínimas; no cumple o incumple institución de crédito, una entidad Federal, de asumir obligaciones
reiteradamente con más de una financiera del exterior o el Banco de derivadas de la insolvencia de una
medida, si la institución de Banca México, o no liquida el principal o institución de Banca múltiple, siempre
múltiple de que se trate no cumple con intereses de valores que haya emitido y que exista un riesgo que pueda afectar a
el índice de capitalización mínimo que se encuentren depositados en una la estabilidad o solvencia del sistema
institución para el depósito de valores. financiero.

[Link]. Estructura orgánica

Para lograr su propósito la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

cuenta con las siguientes Unidades y organismos administrativos
desconcentrados:

I. Unidad de Banca de Desarrollo. II Unidad de Banca, Valores y Ahorro III. Unidad de Seguros, pensiones y
a) Dirección General Adjunta de a) Dirección General Adjunta de banca y Seguridad Social
Coordinación y Política del Sistema valores a). Dirección general Adjunta de
Financiero de Fomento A. 1. Dirección de Regulación de Seguros y Fianzas.
b) Dirección General Adjunta de Intermediarios Financieros 1. Dirección de Análisis de
Coordinación y Política del Sistema Bancarios Riesgos
Financiero de Fomento B, 2. Dirección de regulación de b).Dirección general Adjunta de
c) Dirección general Adjunta Intermediarios Financieros No Pensiones y Seguridad Social
Jurídica del Sistema Financiero de bancarios 1. Dirección de Política de
Fomento 3. Dirección de Control Jurídico Pensiones y Seguridad Social
4. Dirección de Operación y c) Dirección general Adjunta Jurídica
Seguimiento Jurídico. de Seguros, Fianzas y pensiones
b). Dirección General Adjunta de 1. Dirección jurídica
Análisis Financiero y Vinculación
Internacional.
1. Dirección de Análisis Financiero
de Intermediarios Bancarios
2. Dirección de Análisis Financiero
de Intermediarios No Bancarios
3. Dirección de Vinculación
Internacional
4. Dirección de Análisis y
Seguimiento Financiero.
c). Dirección Adjunta de Ahorro y
Regulación Financiera
1. Dirección de Planeación y Ahorro
2. Dirección Jurídica de Regulación
Financiera
3. Dirección de Estudios de Ahorro.
IV. Subprocuraduría Fiscal Federal de V.- Subprocuraduría Fiscal Federal de Organismos administrativos
Asuntos Financieros Investigaciones desconcentrados
a). Dirección General de Asuntos a)…….. I. ……
Financieros “A” b) Dirección General de Delitos II. Comisión nacional Bancaria y de
1. Dirección de Asuntos Financieros y Diversos. valores
Financieros “A” c)….. III. Comisión nacional de Seguros y
2. Dirección de Asuntos Fianzas

105
 Financieros D IV. Comisión Nacional del Sistema de
b). Dirección General de Asuntos Ahorro para el Retiro
Financieros B
1. Dirección de Asuntos
Financieros B
2. Dirección de Asuntos
Financieros C
c) Dirección General Adjunta de
Asuntos Financieros

2.2.2 Banco de México (Banxico)

[Link] Creación.

Diversos autores coinciden en que los antecedentes del Banco de México, se

remontan a principios del siglo XIX. En 1822, durante el reinado de Agustín de
Iturbide, la historia registra la presentación de un proyecto para crear una
institución con la facultad para emitir billetes que se denominaría “Gran Banco del
Imperio Mexicano”137.

La práctica común en esos años era que los bancos comerciales que se
habían establecido en nuestro país, emitieran sus propios billetes y es que al
concluir la Revolución Mexicana, con la promulgación de nuestra Constitución
Política de 1917, en su artículo 28, se establecieron las características que
debería tener el Banco Único de Emisión, y se determinó que la emisión de
moneda se encargaría en exclusiva a un banco que estaría “bajo el control del
Gobierno”.138

Debido a la falta de fondos para integrar el capital del banco central su

establecimiento no fue inmediato, de tal forma que hasta ocho años después en
1925, bajo la presidencia de Plutarco Elías Calles, es que se inaugura el banco de
México el 1 de septiembre de 1925, gracias a los esfuerzos presupuestarios y de
organización del Secretario de Hacienda, Alberto J. Pani, quien logró reunir los

137
Banco de México, 85 Aniversario del Banco de México, consultado 29 de diciembre de 2014 desde:
[Link]
138
Ídem.

106
fondos suficientes para la integración del capital mediante un buen manejo de
finanzas públicas, iniciando un proceso de institucionalización. 139
Al Banco de México, se le dieron atribuciones para ser agente financiero
del gobierno federal, ser el banco de bancos y, tener monopolio para la emisión.,
en consecuencia se le encargó la regulación de la circulación monetaria, de los
tipos de interés y del cambio sobre el exterior.

Hacia 1929 en la Gran Depresión en los Estados Unidos y consecuencia

de la escasez de moneda metálica, Banco de México imprimió billetes por lo que a
principios de los años treinta dicha institución se vio fortalecida, para arrancar en
1932 su consolidación como institución central desarrollando los primeros índices
de precios e impulsando los cimientos de la contabilidad nacional.

En agosto de 1936 se promulga una nueva Ley orgánica incorporando

límites rigurosos al crédito que este instituto podía otorgar al gobierno, lo que se
visualiza como el primer intento de autonomía, hasta que finalmente en 1946 se
aprueba la Ley sobre Atribuciones del Poder Ejecutivo en Materia Económica, que
termina por cambiar formalmente el papel del Banco de México al convertirlo en la
fuente primaria de financiamiento del déficit gubernamental. 140

Como consecuencia de la Segunda guerra mundial y a fin de lograr un

control en el crecimiento de la masa monetaria por el ingreso de capitales a
México, se empieza a utilizar el encaje legal, esto es la práctica de que los bancos
comerciales realicen depósitos obligatorios en el banco central; también se
impusieron topes al crecimiento de la cartera de los bancos, más sin embargo los
años de 1945 a 1954, fueron de mucha inestabilidad de tal forma que se devaluó
la moneda en varias ocasiones.

Posterior a la devaluación de 1954 inicia una etapa de estabilidad que se

refleja hacia 1958 cuando el Director General de Banco de México Rodrigo Gómez

139
Cfr. Heat, Jonathan, Para entender el Banco de México, México, Nostra Ediciones, 2007, p.11,12.
140
Cfr. Heat, Jonathan, op. cit., p.12-13.

107
y el entonces Secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena, diseñan las bases de
política económica que dio origen al período estabilizador que concluye en 1970.

Durante las tres décadas siguientes, se dio por parte del gobierno poco
respeto al papel que debería asumir Banco de México, caracterizándose esta
época por una elevada inflación. Una de las razones de esa inestabilidad fue el
sometimiento del banco central a financiar al gobierno federal, que mantuvo un
déficit en las finanzas públicas entre 1973 a 1990. 141

Este fenómeno del abuso de la función del banco central para incrementar
la masa monetaria, interviniendo para disminuir artificialmente las tasas de interés
o manipulando el valor real de la moneda, también se presentó en otros países
trayendo como consecuencia un aumento generalizado y sostenido de los precios
en los bienes y servicios (inflación). De tal forma, que los gobiernos de vieron
obligados a otorgar autonomía a sus bancos centrales.

Por lo anterior es que el 20 de agosto de 1993 se promulga la reforma

constitucional al artículo 28 para brindar autonomía a Banco de México del
gobierno central y además de impedir que alguna autoridad ordenara al banco a
conceder financiamiento; así como el artículo 123 Apartado “B”, fracción XIII Bis,
donde se establecen las relaciones laborales entre el banco central y sus
trabajadores.

[Link] Marco legal aplicable.

[Link].1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El marco legal del Banco de México, parte desde el artículo 28 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando en sus párrafos sexto y
séptimo se determina que:

141
Ibídem. p 14.

108
 Párrafo sexto: “El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el
ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será
procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo
con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna
autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con
un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la
Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y
tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y
distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el
párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los
impuestos”.142

Párrafo séptimo: No constituyen monopolios las funciones que el Estado

ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas
de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos
que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades
competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios
financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a
cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará
a cargo de personas cuya designación será hecha por el Presidente de la
República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión
Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por períodos cuya duración y
escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser
removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o
comisión, con excepción de aquéllos que actúen en representación del banco y de
los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de
beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central,

142
Este párrafo fue adicionado por la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 1993 y además
reformado y en vigor desde el 20 de diciembre de 1993

109
podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de
esta Constitución.143

Aplica de igual forma, lo dispuesto por el artículo 123 Apartado “B”,

fracción XIII Bis que señala “El banco central y las entidades de la Administración
Pública Federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirán sus
relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente
Apartado”.144

Y, lo dispuesto por el artículo 117, fracción III, que menciona:

“Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

[…]

II. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado”

[Link].2 Leyes y disposiciones especiales.

Bajo este rubro regula las funciones, finalidades, operaciones y actuaciones del
banco central, la Ley de Banco de México, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 23 de diciembre de 1993, así como el Reglamento Interior de Banco
de México, cuya última reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
22 de diciembre de 2014.

De igual forma el Acuerdo de adscripción de las unidades administrativas

del Banco de México, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de
octubre de 2013 y cuya última modificación fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 22 de diciembre de 2014.

Así como diversas normas en materia de enajenación de bienes muebles,

de obra inmobiliaria, de adquisiciones y arrendamiento de bienes muebles y
143
Párrafo adicionado publicado en el Diario Oficial de la Federación del 20 de agosto de 1993.
144
Fracción adicionada publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de noviembre de 1982 y reformada y publicada en el
mismo diario el 27 de junio de 1990 y 20 de agosto de 1993.

110
servicios, normas y criterios generales del presupuesto de gasto corriente y de
políticas en materias de cancelación de adeudos a cargos de terceros y a favor de
la banca central

También aplican diversas leyes, reglamentos y normas en materia de

contratación, de transparencia, acceso a la información y de responsabilidad
administrativa, que le permiten cumplir con las funciones y objetivos
constitucionales que dicho sea de paso, no son diferentes a las finalidades de los
bancos centrales en todo el mundo, en este marco normativo encontramos entre
otras, las siguientes:

 Ley Federal de Responsabilidades Administrativa de los Servidores

Públicos
 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
 Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
 Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público
 Ley general de Bienes Nacionales
 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental.
 Reglamento del Banco de México relativo a la ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

[Link].3 Naturaleza jurídica.

El Banco de México en su rol de autoridad bancaria, es un ente dotado de

autonomía conforme a las reformas constitucionales que ya hemos comentado en
líneas anteriores. Su actuación no está sujeta ni atribuida a ningún poder público
(Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), sin que ello, de forma alguna altere o
destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, por lo tanto es una
institución apolítica, 145 de ahí que sus características se encuentran refrendadas

145
Cfr. Acevedo Balcorta, Jaime Antonio , El sistema bancario mexicano, México, Ediciones del Azar, A. C. 2012., p.68

111
por diversa jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.146

Su autonomía es un buen dique contra la inflación en la medida en que no

está dirigida a paliar sus síntomas, sino a evitar sus causas, además de ser
agente rector del sistema financiero y monetario y conforme a diversas
disposiciones legales regulador en las materias que le son propias.

[Link].4 Funciones y facultades.

Como autoridad y por mandato constitucional el Banco de México tiene como

objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda
nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde
al Estado,147 para lograrlo debe proveer a la economía del país de moneda
nacional,148 esto es, que nuestro dinero siempre mantenga su valor, de tal
manera que los bienes y servicios conserven su precio para que con la misma
cantidad de monedas y billetes podamos seguir comprándolos. Haciendo esto, la
banca central controla algo muy peligroso para la estabilidad del país que es la
inflación.149

Aunado a lo anterior la Ley del Banco de México, en su artículo 2º

menciona que entre otras, una finalidad que dicha institución tiene, es “proveer a
la economía del país de moneda nacional” de tal manera que es la única
institución autorizada para mandar a fabricar las monedas y billetes; 150 por ello,
emite billetes, ordena la acuñación de moneda metálica, y pone ambos signos en

146
Revisar: controversia constitucional 32/2005. Municipio de Guadalajara, Estado de Jalisco. 22 de mayo de 2006. Unanimidad de ocho
votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Juan N.
Silva Meza. Secretario: Martín Adolfo Santos Pérez. Al rubro: ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS.
Época: Novena Época, Registro: 170238, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo XXVII, Febrero de 2008, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. /J. 12/2008, Página: 1871.
147
Artículo 28 párrafo quinto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
148
Artículo 2 de la Ley de Banco de México
149
Inflación, es el alza sostenida de los precios de todos los bienes y servicios.
150
Fracción I del artículo 3º de la ley de Banco de México “….Regular la emisión y circulación de la moneda,…..”

112
circulación. Es dinero con ayuda de los bancos los distribuye de manera adecuada
entre los agentes económicos de nuestro país.

El Banco de México al procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la

moneda, requiere de una eficiente política monetaria, entendiendo a ésta como “el
conjunto de acciones que el Banco de México lleva a cabo para influir sobre las
tasas de interés y las expectativas inflacionarias del público, a fin de que la
evolución de los precios sea congruente con el objetivo de mantener un entorno
de inflación baja y estable. Al procurar el objetivo de mantener un entorno de
inflación baja y estable, el Banco de México contribuye a establecer condiciones
propicias para el crecimiento económico sostenido y, por lo tanto, para la creación
de empleos permanente para intentar controlar la cantidad de dinero que circula
en la economía y de esta manera afectar el nivel de precios. 151

Serán también finalidades del Banco promover el sano desarrollo del

sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.
Para cumplir con la primera de las finalidades mencionadas, Banco de México,
emite regulaciones con el propósito de normar las operaciones de crédito, de
depósito y los servicios que ofrecen los bancos, instituciones no bancarias y las
casas de bolsa, y que las instituciones financieras mantengan niveles apropiados
de liquidez, capitalización y solvencia, administrando adecuadamente sus riesgos,
con el fin de proteger los ahorros del público.152

En la última de las reformas al marco legal del sector financiero el

Congreso de la Unión le otorgó facultades al Banco de México para que emita
regulación sobre comisiones y tasas de interés, así como cualquier otro concepto
de cobro por las operaciones o servicios que las entidades financieras lleven a
cabo con los clientes.

151
Banco de México, consultado el 29 diciembre 2014 desde: [Link]
inflacion/[Link].
152
Actualmente la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) publica periódicamente el Índice de Capitalización (ICAP). Este
índice se refiere al porcentaje de capital neto con respecto a los activos ponderados por riesgo que mantiene cada banco. En este
sentido, la CNBV clasifica a las instituciones de Banca Múltiple de acuerdo a su ICAP en 5 categorías.

113
 Con relación a la segunda de las finalidades del banco central, es
importante reflexionar que el sistema de pagos153 es la columna vertebral del
sistema financiero, ya que comprende todos los medios mediante los cuales se
realizan transacciones que además de moneda, incluye cheques, certificados,
transferencias de dinero, tarjetas de crédito y otros instrumentos de pago, por lo
que el objetivo central y las finalidades del banco central, se encuentran
íntimamente ligadas, ya que para proveer eficientemente de moneda a un país, se
tiene que asegurar que el sistema financiero funcione conjuntamente con el
sistema de pagos.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Banco de

México154, en su carácter de autoridad, regula los cambios, consistente en la
prohibición o restricción de las importaciones, las exportaciones y el comercio de
divisas155 dentro de la República; la importación y exportación de moneda nacional
y el establecimiento de obligaciones y requisitos respecto al uso y la aplicación de
las divisas correspondientes a operaciones comprendidas en el control de
cambios.

Por lo anterior, establece los términos y las condiciones en que las

instituciones de crédito y demás empresas cuyo objeto principal sea la
intermediación financiera y las casas de cambio, deban intervenir, en su caso, en
las operaciones con divisas156

153
Los sistemas de pagos están constituidos por un conjunto de instrumentos, procedimientos y normas para transferir recursos
financieros entre sus participantes. Dichos sistemas son indispensables para que el sistema financiero funcione eficientemente. Algunos
de ellos son especialmente críticos ya que si su diseño no es adecuado, pueden magnificar la transmisión de problemas de liquidez de
un participante a los demás y perturbar la estabilidad del sistema financiero. Banco de México consultado 29 de diciembre 2014 desde:
[Link]
154
Artículo 3o.-El Banco desempeñará las funciones siguientes: I. Regular la emisión y circulación de la moneda, los cambios, la
intermediación y los servicios financieros, así como los sistemas de pagos; II. Operar con las instituciones de crédito como banco de
reserva y acreditante de última instancia; III. Prestar servicios de tesorería al Gobierno Federal y actuar como agente financiero del
mismo; IV. Fungir como asesor del Gobierno Federal en materia económica y, particularmente, financiera; V. Participar en el Fondo
Monetario Internacional y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos centrales, y VI. Operar
con los organismos a que se refiere la fracción V anterior, con bancos centrales y con otras personas morales extranjeras que ejerzan
funciones de autoridad en materia financiera.
155
Se entiende por divisas, los billetes y monedas metálicas extranjeras, depósitos bancarios, títulos de crédito y toda clase de
documentos de crédito sobre el exterior y denominados en moneda extranjera, así como los demás medios internacionales de cambio,
siempre que sean de amplia liquidez.
156
Cfr. Ernesto Solano Ramírez, Ernesto, Moneda, banca y mercados financieros. Instituciones e instrumentos en países en desarrollo,
México, Pearson Prentice Hall, 2001, p. 217.

114
 Banxico cuenta con una reserva de activos internacionales, ya no con el
objeto de garantizar la circulación monetaria, “sino de procurar la compensación
157
de desequilibrios entre los ingresos y egresos de divisas del país”, y propiciar
con ello la realización de las operaciones internacionales de forma que
contribuyan al desarrollo económico nacional , correspondiéndole a la Comisión
Cambios de la Banca Central la composición y valuación de las reservas de
activos internacionales, “en la que el gobierno federal por medio de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, tiene la facultad de decidir en último término”158.

En cuanto a regular la intermediación y los servicios financieros, así como

el sistema de pagos, el Banco de México cuenta con facultades para emitir
disposiciones legales, esto sin el perjuicio de las que contengan otras leyes; y,
sancionar a quienes no cumplan con la observancia de la regulación; de tal forma,
que su objetivo será preservar la efectividad de las normas de orden públicas
establecidas en el marco legal aplicable. En la Ley de Banco de México, se
instituye el procedimiento, la forma y términos a los que sus unidades
administrativas deben sujetarse159.

Puede llevar a cabo la supervisión de oficio, de los intermediarios y

entidades financieras sujeto a la regulación que la Banca Central expida de tal
forma que en sus actividades de supervisión estarán las de inspección y vigilancia
para comprobar el cumplimiento al marco regulatorio de dichos intermediario y
entidades.

Por lo anterior, puede suspender parcial o totalmente las operaciones de

los intermediarios financieros cuando infrinjan la Ley de Banco de México, o lleven
a cabo actos prohibidos por dicha disposición o leyes especiales. En este orden
de ideas, el Banxico regula y sanciona las operaciones de captación, colocación y
de servicios, que lleven las Instituciones de Crédito, las condiciones en que estas
deban canjear y retirar los billetes y monedas de la circulación, las operaciones

157
Artículo 18 de la Ley de Banco de México.
158
Ruíz Tovar, op cit., p. 282.
159
Artículo 24 de la Ley de Banco de México.

115
realizadas por las aseguradoras, afianzadoras y otras no bancarias así como de
organizaciones de crédito y del sector bursátil.

Al respecto, los bancos privados y del Estado, han creado diversos

instrumentos de pago como: tarjetas de crédito o débito y los cheques. Estos
instrumentos permiten pagar cantidades exactas sin la necesidad de llevar dinero
en efectivo. También se han desarrollado otras formas como son las
transferencias electrónicas por medio de las cuales hacemos pagos sin tener que
ir a un banco. Para lograr que los usuarios de los bancos puedan disponer de
instrumentos de pagos seguros y fáciles de usar, es indispensable el buen
funcionamiento de la infraestructura administrativa y tecnológica y que además
sean seguros y confiables. De tales eventos, Banco de México debe regular no
sólo la circulación monetaria, sino también y de manera general los sistemas de
pago del que hemos comentado es la columna vertebral del sistema financiero
La última de las funciones que la Ley encomienda al Banco de México, es
participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de
cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos centrales, y operar
con los organismos mencionados, además de con bancos centrales y con otras
personas, el Banco lo hace representando al gobierno mexicano no solo ante el
Fondo Monetario Internacional, (FMI) sino también ante el Banco Mundial, y en
otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos
centrales, y opera, con bancos centrales y con otras personas morales extranjeras
que ejerzan funciones de autoridad en materia financiera.

Estas relaciones financiero económicas, inician posterior a la integración

de la Conferencia de Bretton Woods en 1946, una vez aprobada por la cámara de
senadores el ingreso a ambas Instituciones, haciéndolo hacia 1959 en el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).

Asumiendo tal facultad, lo ha hecho también en diversas fechas con la

Corporación Interamericana de Inversiones (CII) con el Banco de la Comunidad
Europea (BCU), El Comité de Basilea del G-10, Asia-Pacific Economic

116
Cooperation (APEC), Asociación de Economía de América Latina y el Caribe
(ADEALC), Asociación de Supervisores Bancarios de las Américas (ASBA),
Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), entre otros.

Es agente financiero del gobierno federal cuando lleva a cabo la

negociación, contratación y manejo de la deuda externa encargándose en
consecuencia de todo empréstito del gobierno que tenga fines monetarios;
dejando a Nacional Finaciera el ser agente financiero del Gobierno Federal “en lo
relativo a la negociación, contratación y manejo de créditos del exterior, cuyo
objetivo sea fomentar el desarrollo económico, que se otorguen por Instituciones
extranjeras privadas, gubernamentales o intergubernamentales, así como por
cualquier otro organismo de cooperación financiera internacional” 160

Banco de México se constituye como asesor del Gobierno Federal en

materia económica y, particularmente, financiera; desde la creación del Banco,
siempre ha asesorado al gobierno federal, sobre todo en los planes que este va a
ejecutar en obras públicas y organizaciones de la producción agrícola, sin que
esto implique violación a la autonomía constitucional de Banco de México.

[Link].5 Estructura orgánica.

Para cumplir con el ejercicio autónomo de las funciones de Banco de México, el

párrafo séptimo del artículo 28 constitucional reformado el 20 de agosto de 1993,
prevé que la conducción de la administración estará a cargo de personas que
serán designadas por el Presidente de la República con la aprobación de la
Cámara de Senadores o, cuando ésta se encuentre en receso, de la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión.

Dichas personas conformarán la Junta de Gobierno que se integra por

cinco miembros entre los que estará el Gobernador y cinco Subgobernadores. Se

160
Artículo 5º fracción IV, de la Ley Orgánica de Nacional Financiera.

117
prevé que las personas a cuyo cargo esté la conducción del Banco serán
designadas por periodos escalonados161 para garantizar la autonomía de sus
funciones de la siguiente manera:
(a) Gobernador: periodo de seis años. Comienza el primero de enero del
cuarto año calendario de cada administración presidencial.
(b) Subgobernadores: periodo de ocho años sucediéndose cada dos
años, iniciando el primer, tercer y quinto año calendario correspondiente a cada
administración presidencial.
Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser
sujetos de juicio político.

[Link].6 Facultades de la Junta de Gobierno

Destacan entre las más importantes facultades de la Junta Gobierno, autorizar la

emisión de billetes y la acuñación de moneda metálica; resolver sobre el
otorgamiento de crédito al Gobierno Federal; determinar las políticas y criterios
que el Banco aplicará para realizar sus operaciones y emitir su regulación; aprobar
su reglamento interior, su presupuesto, así como sus condiciones generales de
trabajo; y, expedir normas sobre contrataciones.

El personal del Banco de México y los miembros de la Junta de Gobierno,

están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
servidores Públicos, más sin embargo, de manera congruente con la autonomía
que se otorga al Banco, se prevé que la aplicación de dicha Ley competa a un
órgano interno de la institución denominado Comisión de Responsabilidades, lo
anterior sin perjuicio de que las personas encargadas de la conducción del Banco
sean sujetas de juicio político, según lo establece el artículo 110 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.

161
Artículo 40 de la Ley de Banco de México.

118
[Link].7 Nuevas facultades a Banco de México en la reforma financiera de
2014.

Como complemento al fortalecimiento de las capacidades de sanción para la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores en la reforma financiera que se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el 1º de enero de 2014, se refuerza la
actuación del Banco de México, para redefinir algunas conductas de los agentes
de la intermediación financiera, en consecuencia se da la modificación de las
sanciones correlativas a fin de asegurar que cumplan con el doble fin, correctivo y
disuasivo, propios de un estado de derecho.

Para ello se modifica el segundo párrafo del artículo 36 de la Ley de

Banco de México para estipular que a partir de este año, Banxico busque
coordinarse con las comisiones supervisoras del sistema financiero, con la
intención de practicar visitas a los intermediarios programadas anualmente.

Además de lo anterior se adicionan los artículos 36 bis, 36 bis 1, 36 bis 2,

36 bis 3 a la Ley del Banco de México, para que los intermediarios y entidades
financieras puedan someter a la autorización de Banxico un programa de
autocorrección a efecto de que el banco se abstengan de sancionar a sus
supervisadas siempre y cuando se justifique la causa de tal abstención de acuerdo
con los lineamientos que el mismo banco central emita. En línea con lo expuesto,
se precisa el catálogo de los delitos que se consideran graves en el Código
Federal de Procedimientos Penales.

2.2.3 Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).

[Link] Creación
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, fue creada mediante Decreto con
fecha 28 de abril de 1995. Su antecedente lo encontramos en la Comisión
Nacional Bancaria creada en 1924 y en la Comisión Nacional de Valores creada

119
en 1946, mismas que se fusionan para conformar el actual organismo con el
objeto de supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades
financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, y mantener
y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto,
en protección de los intereses del público.

Sus orígenes se da hacia 1889 cuando la Secretaría de Hacienda

estableció un sistema de interventores de bancos, los cuales legitimaron su
función en la Ley General de Instituciones de Crédito, publicada el 19 de marzo de
1897, por lo que la Secretaría creó el 1 de octubre de 1904 la Inspección General
de Instituciones de Crédito162, que a nuestro parecer es el antecedente orgánico
de la hoy Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Posterior a la Revolución Mexicana y con la entrada en vigor de la

Constitución Política de 1917, “se publica el Decreto de 24 de diciembre de 1924
para constituir la Comisión Nacional Bancaria, la cual ha sido regulada desde esa
fecha por la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios
(7 enero 1925), por el Reglamento de Inspección, Vigilancia y Contabilidad de las
Instituciones de Crédito ( 9 febrero 1935), por la Ley General de Instituciones de
Crédito y Organizaciones Auxiliares (31 mayo de 1941), por la Ley Reglamentaria
del Servicio Público de Banca y Crédito (14 enero 1985), Ley General de
Organizaciones y Actividades del Crédito (14 enero 1985) y a partir del 16 de julio
de 1990 por la Ley de Instituciones de Crédito.” 163

[Link] Marco legal aplicable

Consecuencia de la función de supervisión y regulación que tiene la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores con otros sectores, existe legislación especial
aplicable a la misma, entre ellas, la Ley del Banxico, la Ley de Instituciones de
Crédito, Ley del Mercado de Valores, Ley para Regular las Agrupaciones
Financieras, Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito,

162
Cfr., Op Cit Acosta Romero, p. 180
163
Ídem.

120
Ley de Uniones de Crédito, Ley de Fondos de Inversión (anteriormente Ley de
Sociedades de Inversión), las leyes orgánicas de cada una de las Instituciones de
Banca de Desarrollo, Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de
Seguros,164 Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito
garantizado, Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros, Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.

Además de aplicar diversas circulares y oficios circulares de la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, del Banco de México, y de la propia Comisión,
entre ellas las Disposiciones de Carácter General aplicables a los sectores y
operaciones que llevan a cabo los sectores que supervisan; Reglamento de
Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Reglamento General
Interior de la Bolsa Mexicana de Valores, Reglas del Registro Nacional de Valores
e Intermediarios, Ley de Ahorro y Crédito Popular, Ley para Regular las
Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo, Ley de Ahorro
y Crédito Popular, Ley de Sistemas de Pagos, Ley para Regular las Sociedades
de Información Crediticia, Ley de Fondos de Inversión.

De igual forma tienen relación con la actividad de Comisión Nacional

Bancaria y de Valores, diversas disposiciones que pertenecen al ámbito del
derecho mercantil y de la seguridad social, Ley General de Sociedades
Mercantiles, Ley de Quiebras y Suspensión de pagos, Ley General de Títulos y
Operaciones de crédito, Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas
Armadas Mexicanas, Ley del Instituto de Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, Ley Reglamentaria de la fracción XIII bis del artículo 123 de la
Constitución.

Conforme lo señala el artículo 4º de la ley de la CNBV, esta va a cumplir

otras funciones también importantes como son:

164
Vigente hasta el 4 de abril de 2015, por Decreto Diario Oficial de la Federación 04 de abril de 2013.

121
 Administrativas y de gestión. Determinar los días en que las entidades
deberán cerrar sus puertas y suspender sus operaciones.

Elaborar y publicar estadísticas y realizar y difundir estudios y

estimaciones de escenarios de mercados que permitan la comparabilidad de
información.

Llevar el Registro Nacional de Valores e Intermediarios y certificar

inscripciones que consten en el mismo.

Llevar el registro de centros cambiarios y de transmisores de dinero y

expedir las bases relativas a su organización y funcionamiento y a la obtención de
las inscripciones correspondientes.

Asistencia: a Instituciones supervisoras y reguladoras de otros países.

Organismos Multilaterales: Organización Internacional de Comisiones de
Valores(OICV), Consejo Interamericano de Reguladores de Valores(COSRA),
Asociación de Supervisores Bancarios de América Latina y el Caribe, el Comité
de Basilea, el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD), el Grupo
de Acción Financiera contra el Blanqueo de Capitales (GAFI).

Certificador. Certifica a los auditores externos independientes y

profesionales para que presten servicios a las entidades financieras en materia de
prevención, detección y reporte de actos, omisiones u operaciones que afecten los
sistemas informaciones y de recursos de procedencia ilícita.

Control. Expedir normas respecto a la información que deben

proporcionar las entidades.

Consulta. Funge como órgano de consulta del gobierno federal al

intervenir en la emisión, sorteos y cancelación de títulos o valores de las
entidades, en los términos de ley, cuidando que la circulación de los mismos no
exceda de los límites legales.

122
 Corporativas. Autorizar la constitución y operación de aquellas entidades
que señalen las leyes y acordar la revocación de capitalización a los que deben
sujetarse las entidades.

Autorizar, suspender o cancelar la inscripción de valores y especialistas

bursátiles en el RNVI.

Legales. Emitir regulación prudencial, fijar reglas para la estimación de

activos, emitir disposiciones de carácter general que comprendan requisitos para
los auditores de las entidades y los dictámenes que emitan.

Conocer y resolver sobre el recurso de revocación que se interponga en

contra de las sanciones aplicadas, así como condonar total o parcialmente las
multas impuestas.

Intervenir en los procedimientos de liquidación de las entidades que

supervisa.

Celebrar convenios con organismos nacionales e internacionales de

función similar.

Celebrar convenios de intercambio de información que no sea

reservada o confidencial con Instituciones de investigación o docencia públicas
o privadas, para fines académicos y de difusión del sistema financiero
mexicano.

Expedir normas y reglas relacionadas a las Instituciones calificadoras de

valores y casas de bolsa.

Preventivas. Investigar los actos de personas físicas o morales que no

siendo entidades del sector financiero, hagan suponer la realización de
operaciones violatorias de las leyes que rijan a las entidades financieras, pudiendo
ordenar visitas de inspección a los presuntos responsables.

123
 Investigar actos u hechos que contravengan la LMV.

Supervisar a los emisores de valores inscritos en el RNVI

Puede ser coadyuvante del Ministerio Público Federal, a solicitud de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para apoyar las investigaciones en
entidades y demás personas sujetas a su supervisión para detectar recursos e
información sobre operaciones que regula la Ley Federal para la Prevención e
identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.

Sancionatorias y correctivas. Determinar la inhabilitación de los

consejeros, directivos, comisarios, delegados fiduciarios, apoderados,
funcionarios, a auditores externos independientes y demás personas que puedan
obligar a las entidades.

Ordenar la suspensión de operaciones o recomendar la amonestación,

suspensión o remoción o inhabilitación de los consejeros, directivos comisarios,
delegados fiduciarias, apoderados, funcionarios, auditores externos
independientes y demás personas que puedan obligar a las entidades.

Ordenar la suspensión de operaciones de las entidades.

Intervenir administrativamente o gerencialmente a las entidades con el

objeto de suspender normalizar, o resolver las operaciones que pongan en peligro
su solvencia, estabilidad o liquidez o alas que violen las leyes respectivas.

Imponer sanciones, administrativas por infracciones a las leyes que

regulan las actividades, entidades y personas sujetas a su supervisión.

Laborales. Las contempladas por la Ley Reglamentaria de la Fracción

XIII Bis del Apartado B, del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y por otras leyes.

124
 Bajo este esquema de supervisión y regulación, se visualiza el interés de
la Comisión para trabajar en consolidar la operación de un sistema bancario y
financiero conforme a sanas prácticas que además manifieste una situación
estable, solvente y sólida, en los sectores que regula y supervisa; de tal forma
que durante el segundo semestre del año 2011 se publicaron diversas reformas
legales cuya finalidad fue establecer un nuevo régimen de prevención del lavado
de dinero165 y del financiamiento al terrorismo.

Con dichas reformas se le confirieron a la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores, nuevas facultades de supervisión en la materia respecto de centros
cambiarios, transmisores de dinero y sobre sociedades financieras de objeto
múltiple no reguladas

Además de lo anterior, el 1º de enero de 2013 entraron en vigor las

nuevas reglas de capitalización conocidas como Basilea III 166, a las que se sujeta
el sistema bancario mexicano, las cuales se establecieron conforme a los
lineamientos internacionales y que fueron emitidas en conjunto con otras
autoridades del sector financiero, en noviembre de 2012, con ello México fue el
primer país en observar estas recomendaciones, aspecto importante para la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, ya que esta autoridad sigue los
principios fundamentales que el Comité de Basilea establece en cuanto a su
vigilancia y regulación del sistema bancario.

[Link] Naturaleza Jurídica

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, es un órgano desconcentrado
administrativo de la Administración Pública Federal (APF) en este caso de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme lo señala el mismo artículo

165
En nuestro país, el tipo penal del delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita se encuentra previsto en el artículo 400
Bis del Código Penal Federal.
166
El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea está integrado por altos representantes de autoridades de supervisión bancaria y
bancos centrales de Alemania, Arabia Saudita, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, China, Corea, España, Estados Unidos,
Francia, Hong Kong RAE, India, Indonesia, Italia, Japón, Luxemburgo, México, los Países Bajos, el Reino Unido, Rusia, Singapur,
Sudáfrica, Suecia, Suiza y Turquía. Para mayor abundamiento respecto a los principios básicos, consultado 30 de agosto de 2014 desde:
[Link]

125
90167de nuestra Constitución Política, en consecuencia regulado por el artículo
17168 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual cuenta con
autonomía técnica y facultades ejecutivas, las cuales bajo el concepto de Jesús de
la Fuente169 se identifica de la siguiente manera:

“Autonomía técnica: Libertad de acción que de manera incuestionable la

ley le confiere a la Comisión para supervisar, nombrar y remover funcionarios,
emitir sus propias disposiciones, contra con mecanismos legales de ejecución
automática para la aplicación de sanciones, contar con sus propios órganos de
gobierno y administración, tener separación orgánica, administrativa y técnica de
la SHCP, contratar al personal, tener asignadas sus propias oficinas, contratar con
proveedores, celebrar convenios con organismos nacionales, etcétera.

Facultades Ejecutivas: En virtud de que no están sujetas a la aprobación

de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo cual le permite una capacidad
de respuesta dinámica y oportuna, sobre situaciones que pueden tener
consecuencias negativas en el desenvolvimiento y estabilidad del sistema
financiero.”

Entendemos que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores es un

órgano desconcentrado cuando Jellinek en su obra Teoría general del Estado,
describe: “toda asociación necesita de una voluntad que la unifique, que no pueda
ser otra que la del individuo humano. Un individuo cuya voluntad valga como
voluntad de una asociación, debe ser considerado en tanto que subsista esta
relación con la asociación, como instrumento de la voluntad de ésta, es decir,
como órgano de la misma.”170

167
Artículo 90.- La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso,
que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las
bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
168
“Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con
órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver
sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales
aplicables”.
169
De la Fuente, Rodríguez, Op. Cit., p. 148-149.
170
Jellinek, George, Teoría general del Estado; trad de Fernando de los Ríos, Buenos Aires, Albatros, 1970 p.45.

126
 Al respecto, Kelsen distingue entre órgano formal y órgano material de
Estado. En el primer caso, menciona, “la calidad de órgano estatal de un individuo
está constituida por la función que desempeña (p.e., los tribunales del Estado). En
el segundo caso, “la calidad estatal de una función la determina el individuo que
realiza tal función en su carácter de órgano” (p.e., las escuelas, hospitales y
ferrocarriles del Estado).

En la teoría kelseniana, un órgano del Estado debe ser establecido en las

normas del orden jurídico estatal, de tal manera que las normas expliquen el
procedimiento a través del cual una persona puede convertirse en órgano del
Estado.171

Por ello es que el derecho administrativo señala que la desconcentración

es “una forma de organización administrativa en la cual se otorgan al órgano
desconcentrado determinadas facultades de decisión limitadas a un manejo
autónomo de su presupuesto o patrimonio, sin dejar de existir el nexo de
jerarquía.172

Vendrá a ser el traslado parcial de la competencia y el poder decisorio de

un órgano superior a uno inferior, ya sea preexistente o de nueva creación,
conservando la relación de jerarquía entre ambos, por lo que el órgano
desconcentrado se mantiene en la estructura de la administración centralizada.

Podemos apreciar que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por su

naturaleza jurídica, tiene facultades específicas, conforme la función que la
determina como órgano dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, y que emana del cuerpo jurídico que le da vida, en este sentido, por lo
dispuesto en la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y demás
regulaciones aplicables.

171
Kelsen, Hans, Teoría general del Derecho y del Estado; trad. de Eduardo García Máynez, 3ª ed., México, Esfinge, 198, p.230.
172
Acosta Romero, Miguel, Compendio de derecho administrativo. Parte general, México, Porrúa 1996, p. 87

127
[Link] Facultades y función.

Conforme lo dispone el artículo 4º de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores, son cuarenta y un facultades ejecutivas, que no se encuentran
sujetas a la aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo que
debe hacer más eficaz su función de supervisión ante los sectores financieros que
son de su competencia.

En tal sentido, lo dispuesto por el artículo 5º de la misma ley, sujetan a

que esas funciones de supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,
se rijan por el reglamento que expide el Ejecutivo Federal, de tal forma que estas
se ejercitan mediante facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección
que le confieren en la ley de Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y de otras
disposiciones aplicables, que en los siguientes cuadros esquemáticos los
mencionamos.

SUPERVISIÓN
Objeto: Evaluar los riesgos a que están sujetas, sus sistemas de control y la calidad de su
administración, a fin de procurar que las mismas mantengan una adecuada liquidez, sean solventes y
estables; y, en general, se ajusten a las disposiciones que las rigen y a los usos y sanas prácticas del
adecuado funcionamiento del sistema financiero.
Inspección Vigilancia Prevención
Se efectuará a través de visitas, Se realizará por medio del análisis de La prevención y corrección se
verificación de operaciones y la información económica y financiera, a llevarán a cabo mediante el
auditoría de registros y sistemas, en fin de medir posibles efectos en las establecimiento de programas, de
las instalaciones o equipos entidades financieras y en el sistema cumplimiento forzoso para las
automatizados de las entidades financiero en su conjunto. entidades financieras, tendientes a
financieras, para comprobar el eliminar irregularidades.
estado en que se encuentran estas Comprenderá el análisis de la
últimas. información del establecimiento de El incumplimiento de los
controles preventivos para verificar el programas podrá dar lugar a
Estas pueden darse en las cumplimiento de las leyes financieras y de intervenir administrativa o
oficinas de las entidades las disposiciones que emanen de ellas en gerencialmente a las entidades, con
supervisadas. materia de prevención, detección y objeto de suspender, normalizar o
reporte de actos, omisiones u operaciones resolver las operaciones que pongan
que pudiesen ubicarse en los supuestos de en peligro su solvencia, estabilidad o
operaciones con recursos de procedencia liquidez, sin perjuicio de las
ilícita, la finalidad de medir posibles sanciones a que haya lugar.
efectos en las entidades financieras y en el
sistema financiero en su conjunto, así
como para, entre otros, programar el
ejercicio de las facultades de inspección.

Las facultades de supervisión y regulación abarcan la mayoría de los

sectores financieros a excepción de la de Seguros y Fianzas y del Sistema de

128
Ahorro para el retiro, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,
independientemente de ejercer su facultad en el sector bancario mexicano lo hace
también con las entidades de los sectores o subsistemas siguientes:

Grupos Financieros:
Entidades reguladas por la CNVB • Sociedades controladoras de grupos financieros
clasificadas por sector

• Instituciones de Banca múltiple • Arrendadoras financieras

Sector No Bancario
• Instituciones de Banca de Desarrollo • Empresas de factoraje financiero
Sector Bancario

• Fondos y Fideicomisos Gubernamentales • Almacenes generales de depósito

• Organismos autorregulatorios • Casas de cambio
• Bancarios • Centros cambiarios
• Organismos de Fomento • Transmisores de dinero
• Oficinas de representación y agencias de • Sociedades financieras de objeto múltiple,
bancos extranjeros entidades no reguladas
• Sociedades financieras de objeto limitado • Uniones de crédito
• Sociedades de Inversión • Confederaciones de entidades de ahorro y
• Bolsas de Valores Sector de Ahorro y crédito popular
• Casas de Bolsa Crédito Popular • Federación de entidades de ahorro y crédito
• Instituciones para el depósito de valores popular
• Sociedades de Inversión en renta variable • Sociedades financieras populares
Sector Bursátil y de valores

• Sociedades de inversión en instrumentos • Sociedades financieras comunitarias

de deuda • Sociedades cooperativas de ahorro y
• Sociedades de inversión de capitales préstamo.
• Instituciones calificadoras de Valores • Fondo de protección de sociedades
• Sociedades Anónimas Bursátiles. financieras populares
• Sociedades Anónimas de Inversión • Organismos de integración financiera rural
Bursátil • Bolsa de contratos de derivados
• Sociedades valuadoras de acciones de • Cámara de compensación
derivados
Sector de

Sociedades de inversión • Socios liquidadores

• Sociedades operadoras de sociedades de • Formadores de mercado
inversión • Operadores de mercado de contratos de
• Asesores en Inversión derivados
• Fondos de Inversión
Entidades en el exterior de Instituciones de • Sociedades de información crediticia
Banca múltiples mexicanas, subsidiarias. • Inmobiliarias bancarias
Entidades en el exterior de Instituciones de • Empresas de servicios complementarios o
Empresas que prestan
Entidades Mexicanas

Banca de Desarrollo mexicanas, subsidiarias. conexos de grupos financieros.

servicio a entidades

• Empresas de servicios complementarios o

en el Extranjero

Entidades en el exterior de casas de bolsa,

financieras

subsidiarias. conexos de banca.

• Empresas de servicios complementarios o
conexos de organizaciones auxiliares.
• Empresas de servicios complementarios o
conexos de casas de bolsa.
• Proveedores de precios
• Asesores de inversión
• Inmobiliarias de casas de bolsa

Fuente: CNVB, con datos actualizados el 30 de agosto de 2014 consultados en:

[Link]

[Link]. Estructura Orgánica.

129
La Comisión para lograr cumplir con sus funciones de supervisión y regulación
está organizada conforme lo señala el artículo 11 de la Ley de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores por una Junta de Gobierno compuesta por diez
vocales, más el Presidente de la Comisión, que lo será también de la Junta y dos
Vicepresidentes de la propia Comisión que aquél designe.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público designará cinco vocales; el

Banco de México tres vocales y las Comisiones Nacionales de Seguros y Fianzas
y del Sistema de Ahorro para el Retiro un vocal cada una.

Por cada vocal propietario se nombrará un suplente. Los vocales deberán

ocupar, cuando menos, el cargo de director general de la Administración Pública
Federal o su equivalente. La Junta de Gobierno celebrará sesiones siempre que
sea convocada por su Presidente y por lo menos se reunirá una vez cada dos
meses.

Observamos que la integración de la Junta de Gobierno lo representa en

su mayoría funcionaros de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por lo que
es de entenderse que ya no es necesario que los acuerdos que de ella emanen
tenga que aprobarlos la misma Secretaría; y, al integrase dos vocales y sus
respectivos suplentes representando a la otra autoridad que es Banxico, se estima
que será de gran ayuda sus opiniones y orientación sobre política monetaria y del
sistema de cambios y pagos del país.173

La Junta de Gobierno por ser la autoridad máxima de la Comisión debe

conocerá y de ser procedente aprobar, de las solicitudes para la constitución,
operación, fusión, escisión y adquisición de las entidades financieras que la
misma tiene bajo su supervisión; autorizar a los nombramientos de sus
consejeros, directores, comisarios y apoderados de las Instituciones de Banca
múltiple, sociedades controladoras de grupos financieros, Banca múltiple, entre
otras.

173
De la Fuente Rodríguez, op. cit., p. 179

130
 También deben acordar la intervención administrativa o gerencial de las
entidades, para que se logre el que puedan suspender, normalizar o resolver las
operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez. Pueden
Imponer sanciones administrativas las que también, a propuesta del Presidente
de la Comisión, podrán ser condonadas parcial o totalmente.

Entre sus facultades administrativas está, el aprobar los presupuestos

anuales de ingresos y egresos, los informes sobre el ejercicio del presupuesto; el
nombramiento y remoción de los Vicepresidentes y Contralor Interno de la
Comisión (lo propone el Presidente); las condiciones generales de trabajo que
deban observarse entre la Comisión y su personal; así como los programas para
el otorgamiento de estímulos económicos a los funcionarios de la Comisión.
Dispone la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que la junta de
gobierno puede nombrar y remover a su Secretario, así como a su suplente.

La estructura de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a 2014 es la

siguiente:

131
 Fuente: CNVB

[Link] La Comisión Nacional Bancaria y de Valores en la reforma financiera

de 2014.

Con la reforma al sector financiero que entró en vigor el 10 de enero de 2014, se

dieron más facultades para brindar mayor certeza jurídica a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, mismas que se contemplan en su propia ley, en su relación
con el sector bancario como se ha plasmado en el capítulo relacionado a la Banca
múltiple, de tal forma, que la Comisión hoy debe difundir a través de su sito
electrónico las resoluciones que emita sobre las investigaciones del sector que
supervisa, ejercitando con ello el derecho a la transparencia.

También queda facultada para emitir dictamen de la situación financiera

de la Banca múltiple que se encuentra en el supuesto de extinción de capital por
causal de revocación de la autorización otorgada ya que este supuesto da inicio al
132
proceso de liquidación judicial bancaria y se actualizará solamente cuando los
activos de la institución becaria no sean suficientes para cubrir sus pasivos de
conformidad con el dictamen que emita la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores.

Ante ello, la Comisión, previo acuerdo de su Junta de Gobierno, podrá

asignar recursos de su presupuesto anual al Servicio de Administración y
Enajenación de Bienes a efecto de que dicho organismo lleve a cabo
procedimientos de liquidación o concurso de entidades sujetas a la supervisión de
la Comisión, en el entendido de que dichos recursos exclusivamente podrán
utilizarse para cubrir los gastos asociados a publicaciones y otros trámites
relativos a tales procedimientos, cuando se advierta que los mismos no podrán ser
afrontados con cargo al patrimonio de las propias entidades por la falta de liquidez,
o bien por insolvencia.174

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, podrá ordenar a las

Instituciones de crédito el requerir de capital adicional a los que señale la Ley de
Instituciones de Crédito, también el autorizar la suspensión parcial o total de las
operaciones activas con personas relacionadas (accionistas, matrices extranjeras,
consorcios empresariales); y, aplicar medidas para incentivar la canalización de
recursos al financiamiento del sector productivo nacional.

2.2.4 Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros (CONDUSEF).

[Link] Creación.

La autoridad financiera que durante los últimos diez años ha visto reforzada su
función en el sistema financiero mexicano, es sin duda la Comisión Nacional para

174
Reforma a la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores del 10 de enero de 2014

133
la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF),
que nace en un momento histórico marcado por la crisis económico financiera que
vivió nuestro país en la década de los noventa.

La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros, nace al publicarse en el Diario Oficial de la Federación el
18 de enero de 1999, la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios
Financieros (LPDUSF) y con ella la obligación de crearla, con el principal
objetivo, de procurar la equidad entre los usuarios y las instituciones financieras.

La Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros,

encomienda a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios
de Servicios Financieros, el ejercer la protección y defensa para procurar la
equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras,
otorgando a los primeros, elementos para fortalecer la seguridad jurídica en las
operaciones que realicen y en las relaciones que establezcan con las segundas.175

[Link] Naturaleza Jurídica.

Conforme lo dispone la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros en su artículo 4º, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa
de los Usuarios de Servicios Financieros, es un organismo público descentralizado
con personalidad jurídica y patrimonio propios, que confirma la reforma publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 2000.

Conforme la tendencia organizativa de la administración pública, se les

confiere personalidad jurídica propia a ciertos entes a los que se les otorga
autonomía orgánica relativa respecto al órgano central para encargarles
actividades administrativas específicas.

175
Artículo 4 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros

134
 De ahí que el jurista Gabino Fraga señale, que la descentralización
administrativa estriba en confiar algunas actividades administrativas a órganos que
guardan una relación que no es de jerarquía con la administración central, “pero
sin que dejen de existir respecto de ellas, las facultades indispensables para
conservar la unidad del poder” concluyendo que “ el único carácter que se puede
señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los
funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no
están sujetos a los poderes jerárquicos.176
Los organismos descentralizados siempre son creados a partir de un acto
legislativo ese es uno de los requisitos, que su patrimonio sea constituido total o
parcialmente con fondos federales; y, que su objeto o fines sean la prestación de
un servicio público o social, la explotación de bienes o recursos para fines de
asistencia o seguridad social.

Como se menciona, tienen personalidad jurídica propia, patrimonio,

denominación, objeto y actividad; además cuentan con órganos de dirección
administrativa y representación, así como una estructura administrativa interna,
esta dependerá de la actividad y de las necesidades del trabajo que se realice.

Más sin embargo en México, realmente gozan de una autonomía

sumamente precaria, y si bien la ley se las otorga, la política se las resta, lo que
indudablemente prevalece hasta la fecha.

[Link]. Marco legal aplicable.

Respecto al marco legal que aplica a la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, lo es su propia Ley así como
diversas disposiciones legales que conforme a las instituciones con quien tiene
relación regulan su actuación. Para mejor lograr una mejor revisión se formula el
siguiente cuadro esquemático:

176
Gabino Fraga, Derecho administrativo, 29ª ed. México, Porrúa, 1990 p. 98 y 203

135
 Marco primario Marco supletorio Marco jurídico en su carácter de
órgano descentralizado. 177
Ley de Protección y Defensa al Código Fiscal de la Federación (para Conjunto de disposiciones, leyes,
Usuario de Servicios efectos de la notificación). reglamentos y acuerdos a los que se
Financieros y Estatuto apega la CONDUSEF en el ejercicio
Orgánico de la Comisión de las funciones que tienen
Reglamento de supervisión de encomendadas.
la CONDUSEF.
Ley para la Transparencia y
Ordenamiento de los servicios
Financieros.
Reformas, adiciones y
derogaciones al Estatuto
Orgánico de la Comisión
Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros.

[Link] Facultades y funciones.

El espíritu de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros, versa en la tendencia de solucionar los conflictos que se den entre
las entidades financieras y el usuario en cuanto a los servicios que las primeras
les prestan; además de procurar la difusión de los productos que ofrecen los
intermediarios para propiciar también una cultura financiera que se refleje en
mayor competencia entre las Instituciones al obligaros a mejorar sus servicios y
productos.
Determina la ley que rige sus funciones que sus objetivos serán: 178

a. Promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los Usuarios

frente a las Instituciones Financieras.
b. Arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las
relaciones entre éstos.
c. Supervisar y regular de conformidad con lo previsto en las leyes relativas al sistema
financiero, a las Instituciones Financieras, a fin de procurar la protección de los
intereses de los Usuarios.
177
Para mayor información consultar página web CONDUSEF en: http: //[Link]/[Link]/conoces-la-
CONDUSEF/marco-juridico, vigente al 11/09/2014.
178
Artículo 5º de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros

136
 d. La Comisión Nacional procurará el establecimiento de programas educativos, y de
otra índole en materia de cultura financiera, para lo cual los elaborará y propondrá a
las autoridades competentes.
e. Las Instituciones Financieras por conducto de sus organismos de representación o
por sí solas colaborarán con la CONDUSEF en la elaboración de los programas
educativos (incorporada por reforma de 2014)

En las funciones que lleva a cabo la Comisión Nacional para la Protección

y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, para lograr sus objetivos se
especifican dos tipos de acciones: 179

Preventivas Correctivas
De carácter técnico encaminadas a De carácter jurídico, encaminadas a las
promover la cultura financiera solución de controversias.

Divulgar y explicar los derechos, Sustanciar los procedimientos de conciliación, para

obligaciones y condiciones de los que se lleven a cabo de forma administrativa, sin
productos que ofrece el sector necesidad de acudir a los Tribunales Judiciales
financiero, para que los usuarios se
interesen, comprometan y asuman un
papel más activo en su relación con éste.
Emitir recomendaciones a las Recibir reclamaciones dentro del término de dos
Instituciones Financieras años contados a partir de que se presente el hecho
que les dio origen. No conoce de las relacionadas a la
variación de tasa
Mantener el registro de Actuar como Árbitro en estrecho derecho o
Prestadores de Servicios Financieros amigable composición
Mantener un Registro de Organiza el funcionamiento y del Sistema Arbitral
Usuarios que no deseen que su en Materia Financiera donde las Instituciones
información sea utilizada para fines Financieras podrán solucionar mediante arbitraje
mercadotécnicos o publicitarios. controversias futuras sobre operaciones y servicios
previamente determinados
Mantener un Buró de Entidades Ejercita la acción colectiva o asume la
Financieras, mismas que publicarán a representación de la colectividad conforme el Libro
través de su Portal de Internet y en sus Quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles,
sucursales la información que sobre ellas cuando se realicen actos, hechos u omisiones que
conste en dicho Buró. vulneren los derechos e intereses de una colectividad
de Usuarios
Emite recomendaciones a las Revisar y ordenar modificaciones a los contratos de
Instituciones Financieras y hacerlas del adhesión utilizados por Instituciones Financieras para
conocimiento de sus organismos o la celebración de sus operaciones o la prestación de
asociaciones gremiales, así como del sus servicios, en caso de que incumplan con las
público en general. disposiciones de carácter general que establezca la
Comisión Nacional.
Prevé que las Instituciones Conocer y resolver sobre el recurso de revisión que
Financieras cuenten con unidades se interponga en contra de las resoluciones dictadas
especializadas para la atención de sus por la CONDUSEF
clientes.

179
Artículo 11 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros

137
 Revisar y ordenar a las Conocer del procedimiento de conciliación cuantías
Instituciones Financieras, modificaciones totales inferiores a tres millones de unidades de
a los documentos que se utilicen para inversión, salvo las en contra de Instituciones de
informar a los Usuarios sobre el estado seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior
que guardan las operaciones o servicios a seis millones de unidades de inversión.
contratados, en caso de que incumplan
con las disposiciones de carácter general
que establezca la CONDUSEF
Ejercer la supervisión de las A petición y costa del reclamante, expedirá , copia
Unidades Especializadas de las certificada del dictamen donde se observe una
Instituciones financieras obligación contractual incumplida, cierta, exigible y
líquida, de parte de la entidad financiera, y se
considere título ejecutivo no negociable, en favor del
Usuario a efecto de que lo pueda hacer valer ante los
tribunales competentes siempre y cuando la cuantía
no sea inferior a tres millones de Udis, salvo en
reclamaciones en contra de Instituciones de seguros
en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis
millones de Udis.
Ordenar la supresión de Atención Jurídica y Técnica a usuarios
cláusulas abusivas en los contratos de
adhesión.
La institución financiera se obliga Otorga defensoría legal gratuita.
a el registro del pasivo contingente o la
constitución de la reserva técnica, según
corresponda, para el caso de que la
Comisión Nacional emita el dictamen a
que hace referencia el artículo 68 Bis de
la ley de PDUSF
Promueve reformas a la ley

Por ello consideramos que esta autoridad al igual que la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores, deban tener autonomía para que de forma
coordinada con el Banco de México, realmente impulsen libre de las orientaciones
gubernamentales, el sano desarrollo del sistema financiero y bancario.
Consideramos que ello podría ser tema de una profunda investigación por
nuestros compañeros estudiosos del derecho, que indudablemente vendría a ser
un parte aguas en la implementación de políticas económicas que hoy maneja el
Estado y que son aplicables al sistema financiero y bancario.

[Link] Estructura orgánica.

La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros, cumple con todos y cada uno de los requisitos que para la creación
de un organismo descentralizado establecen la Constitución Política de los

138
Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

De conformidad con la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, tiene una Junta de Gobierno, la cual es un órgano colegiado
que se integra por nueve vocales, presidida por el representante del titular de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, misma que funge como su cabeza de
sector, conforme también lo señala en su reglamento interior, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 15 de octubre de 1999.

Conforme lo dispone el artículo 17 de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, la Junta estará integrada por un representante
de la Secretaría de Hacienda, un representante del Banco de México, un
representante de cada una de las Comisiones Nacionales (CNVB, CNSF,
CONSAR), tres representantes del Consejo Consultivo Nacional y el Presidente
de Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, quien asistirá con voz pero sin voto y cada uno de los integrantes de
la Junta contará con su respectivo suplente, quien deberá tener el nivel inmediato
inferior.

La citada Comisión cuenta con plena autonomía técnica para dictar sus
resoluciones y laudos, y facultades de autoridad para imponer las sanciones
previstas en la ley.180 Lo anterior no omite que el Consejo Consultivo Nacional181
actúe como auxiliar de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros, siendo un órgano colegiado de carácter
analítico, propositivo y de opinión sobre el desarrollo de los programas y
actividades que realice, además de elaborar propuestas que contribuyan al
mejoramiento de los servicios y hacerlo en cuestiones relacionadas con las
políticas de protección y defensa a los usuarios, así como cuando emprenda
campañas publicitarias la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros.
180
Artículo 10 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros
181
Artículo 35 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros

139
 Existen Consejos Consultivos Estatales, Regionales o Locales y todo lo
referente a la organización y funcionamiento de los Consejos Consultivos, se
establecen en el Estatuto Orgánico.

[Link]. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios

de Servicios Financieros, en la reforma financiera de 2014.

A partir de la promulgación de la reforma financiera que hemos venido

comentando del 10 de enero de 2014, la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financiero, obtiene mayores facultades de
supervisión y sanción para la protección y defensa de los usuarios de servicios
financieros.

Entre las acciones más importantes que ordena la reforma, se encuentra

la creación del Buró de Entidades Financieras, la eliminación de las cláusulas
abusivas en los contratos de adhesión e impedir la difusión de información
engañosa de las Instituciones financieras, la eliminación de las ventas atadas,
una mejor regulación y control de los despachos de cobranza, la facultad para
emitir recomendaciones a las Instituciones Financieras y otras que se describen a
continuación:

Creación del Buró de Entidades Financieras.

Con la creación del Buró de Entidades Financieras, los usuarios contarán

con información sobre productos, comisiones, sanciones, reclamaciones,
prácticas, normativa recomendaciones y resoluciones de las Instituciones
financieras, a efecto de que puedan decidir lo que mejor convenga a sus intereses.
Cláusulas abusivas.

Respecto a las cláusulas abusivas en los contratos de adhesión que

utilizan las entidades financieras con sus clientes, la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, podrá ordenar,
mediante un procedimiento ágil y con la aprobación de la Junta de Gobierno, que

140
se eliminen de los contratos aquellas cláusulas contrarias a la buena fe, que
causan un desequilibrio en los derechos y obligaciones de las partes, en
detrimento de los usuarios.
Ventas atadas

También se prohibirán las ventas atadas o condicionadas de productos o

servicios financieros a la contratación de otro producto o servicio financiero,
dejando en última instancia la decisión de contratación al usuario cuando éstas
sean empaquetadas. Esta situación deberá estar contenida en los contratos de
adhesión, así como en la publicidad.

En congruencia se reformó la Ley de Instituciones de Crédito para

establecer la obligación de la institución de crédito de cancelar operaciones
pasivas a más tardar al tercer día hábil, bancario siguiente a aquel en que se
reciba la solicitud por parte del cliente, con lo cuales e pretende agilizar este
proceso.
Vigilancia a despachos de cobranza

Asimismo, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros, podrá poner orden en la gestión de cobranza
directa o a través de los despachos especializados con el fin de eliminar los
abusos y malos tratos. La institución está facultada para reglamentar la operación
de esas entidades especializadas determinando lo que deben y no hacer.

El personal del despacho deberá identificarse, proporcionando, nombre

completo y empresa para la que trabaja o representa.

Quedará prohibido para el despacho enviar documentos que aparenten

ser escritos judiciales o hacerse pasar como representantes de órgano
jurisdiccional u otra autoridad con el fin de amedrentar al deudor. No estará
permitido enviar comunicaciones a terceros, con excepción de deudores solidarios
o avales, en las que se dé cuenta del incumplimiento de pago. No se deberán

141
realizar visitas ni llamadas telefónicas al domicilio del cliente en determinado
horario.
Unidades especializadas en las Instituciones financieras.

La Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, prevé

que las instituciones financieras cuenten con unidades especiales para la atención
de sus clientes, con el fin de acercar estas unidades a los usuarios de tal forma
que cada una de estas unidades se situarán en donde la institución tenga oficinas
o sucursales.
Sistema arbitral en materia financiera

Con la reforma se crea el Sistema Arbitral en materia financieras que

ofrece un nuevo procedimiento de solución de controversias para garantizar la
imparcialidad, celeridad, transparencia, eficacia y eficiencia en el mayor beneficio
para las partes.
Fortalecimiento del dictamen técnico

Aspecto también importante es el fortalecimiento del alcance del dictamen

técnico que emite la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros, posterior al juicio arbitral, que es un
instrumento fundamental para la defensa del usuario por ser título ejecutivo.
Registro de comisiones ante Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

Se norma que las sociedades financieras populares, sociedades

financieras comunitarias y sociedades cooperativos de ahorro y préstamo, deben
registrar ante Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, las comisiones que cobran por los servicios de pago y
créditos que ofrecen al público.
Transferencia de créditos al consumo

Se contempla la posibilidad de que los clientes transfieran sus créditos al

consumo a otra institución financiera, la que será la encargada de dar por

142
terminados los contratos para permitir la movilidad de las operaciones objeto de la
transferencia Los clientes tendrán la posibilidad de migrar la operación de que se
trate a la entidad financiera que les ofrezca mejores condiciones.

Con la reforma de 2014 al sector financiero que impacta también al

bancario, se pretende fortalecer a los usuarios de los servicios financieros ya que
el asesoramiento, la información a los usuarios que utilizan los productos y
servicios que ofrecen las Instituciones financieras pretenden ser ejes
fundamentales para instrumentar acciones que promuevan la competencia en
este sector.

2.2.5 Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB).

[Link] Creación
Fue creado por la Ley de Protección al Ahorro Bancario publicada en el Diario
Oficial de la Federación, el 19 de enero de 1999. El IPAB, sustituyó al Fondo de
Protección al Ahorro Bancario (FOBAPROA), que estaba administrado por el
Banco de México, conforme a la disposición de la Ley de Instituciones de Crédito
vigente a 1990; cuyo objetivo era realizar las operaciones necesarias para
prevenir problemas financieros que se presentaran en los bancos una vez que
habían sido reprivatizados, frente a los ahorradores.

El Fondo de Protección al Ahorro Bancario, había sustituido al Fondo de

Apoyo Preventivo de las Instituciones de Banca múltiple (Fonapre) constituido por
el gobierno federal como fideicomitente en noviembre de 1984, en cumplimiento a
lo dispuesto por la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito de
1984, el que se integraba por aportaciones mensuales de los bancos.

Antes de 1984 no existía un seguro de depósito sobre los bancos a través

del Banco de México en su carácter de prestamista de última instancia, a pesar de
que a partir de la estatización de la banca en 1982 se había previsto en la Ley

143
General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, un fondo de
protección de créditos a cargo de bancos, que se emplearía en operaciones
preventivas para evitar problemas financieros que afectarán a las finanzas
públicas.

[Link]. Marco legal aplicable.

El marco legal aplicable al Instituto de Protección al Ahorro Bancario se

encuentra integrado por:

Normas Básicas:

• Ley de Protección al Ahorro Bancario

• Estatuto Orgánico del IPAB

Normas supletorias (conforme al art. 1 de la LPAB)

• La Ley de Instituciones de Crédito.

• La Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
• Código de Comercio
• Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo

Normas aplicable en su carácter de Órgano Descentralizado:

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
• Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los servidores
públicos.

[Link] Naturaleza jurídica

144
El Instituto de Protección al Ahorro Bancario, es un organismo público
descentralizado de la Administración Pública Federal, sectorizado a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, con personalidad jurídica y patrimonio propios 182,
cuyas funciones se encuentran reguladas en la Ley de Protección al Ahorro
Bancario (LPAB) y en la Ley de Instituciones de Crédito (LIC).

Siguiendo el esbozo legal descrito con las tres anteriores autoridades

estudiadas, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, de acuerdo con el
artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, se ubica dentro de la
Administración Publica Paraestatal.

[Link] Objeto y facultades.

Conforme a la Ley de Protección al Ahorro Bancario el quehacer del Instituto de

Protección al Ahorro Bancario, se desarrolla alrededor de cuatro funciones, la
primera, por mandato legal es el administrar el sistema de protección al ahorro
bancario en México (es un seguro de depósitos), en beneficio de los ahorradores
que realicen operaciones bancarias consideradas como obligaciones garantizadas
183
(depósitos, préstamos y créditos), de conformidad con lo dispuesto por la Ley
de Protección al Ahorro Bancario y la Ley de Instituciones de Crédito; lo anterior,
en los términos y con las limitantes contenidos en las disposiciones normativas
correspondientes.

En consecuencia, su objeto es garantizar los depósitos que los

ahorradores han realizado en los bancos. En caso de que un banco quiebre, el
Instituto de Protección al Ahorro Bancario, tiene la obligación de pagar los
depósitos de dinero, considerando el monto del principal y accesorios, que las

182
Artículo 2º de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.
183
Las operaciones que se encuentran protegidas por el Seguro de Depósitos son, entre otras, las siguientes: cuentas de ahorro,
cuentas de cheques, tarjetas de crédito, cuentas de nómina, pagarés con rendimiento liquidable al vencimiento, certificados de
depósito.

145
personas hayan realizado en ese banco, hasta por un monto equivalente a
400,000 (UDIs) 184 por persona física o moral y por institución de Banca múltiple.

La segunda función es la participación fundamental en la implementación

de los métodos de resoluciones que establece la Ley de Protección al Ahorro
Bancario, así como la Ley de Instituciones de Crédito como mecanismo oportunos
y adecuado para el saneamiento y liquidación de instituciones de Banca múltiple
con problemas financieros que puedan afectar su solvencia; lo anterior con el
objeto de proteger al máximo los intereses del público ahorrador y de minimizar el
impacto negativo de las demás instituciones del sistema bancario.

Por ello, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, lleva a cabo todos

los actos que correspondan para resolver al menor costo posible para que las
instituciones de Banca múltiple con problemas financieros afecten su nivel de
capitalización, a través de la determinación e implementación de métodos de
resolución que permitan la salida ordenada del sistema bancario de dichas
Instituciones de Banca múltiple y, de esta forma, contribuir a la estabilidad del
aludido sistema y el buen funcionamiento del sistema de pagos.

La tercera función que realiza el Instituto de Protección al Ahorro

Bancario, está relacionada con la venta y administración de bienes que se
encuentran asociados a los programas de resoluciones bancarias y los asociados
al manejo de deuda como son: bienes muebles e inmuebles, cartera,
participaciones sociales, para lo cual los administra y enajena con el fin de obtener
el máximo valor de recuperación posible, procurando las mejores condiciones de
venta. Funge como liquidador o síndico de las Instituciones en los procedimientos
de quiebra.

Por último, en su función de manejo de administración financiera que el

Instituto de Protección al Ahorro Bancario, administra una deuda conformada por

184
Artículo 11 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario al 17 de septiembre el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, pagaría $2,
066,798.80 pesos, consultado en [Link]

146
los Programas de Saneamiento Financiero y de Refinanciamiento. Para efectuar
operaciones de refinanciamiento, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario
emite deuda en el mercado a través de los Bonos de Protección al Ahorro y tiene
la facultad de contratar créditos con Instituciones financieras.

[Link] Estructura orgánica.

El gobierno y administración del Instituto de Protección al Ahorro Bancario, están

a cargo de una Junta de Gobierno y un Secretario Ejecutivo, respectivamente,
quienes serán apoyados por la estructura administrativa que la propia Junta de
Gobierno determine.

La junta de Gobierno la integrarán siete vocales: el Secretario de

Hacienda y Crédito Público, el Gobernador del Banco de México, el Presidente de
la Comisión y cuatro vocales designados por el Ejecutivo Federal y aprobados por
las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Senadores y en sus
recesos, por la misma proporción de integrantes de la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión. 185

Los tres primeros vocales señalados en el párrafo anterior designarán

suplentes, en cambio los cuatro vocales restantes serán designados por períodos
de cuatro años, que serán escalonados, sucediéndose cada año, e iniciándose el
primero de enero del año respectivo.186

Los vocales aprobados por la Cámara de Senadores tendrán el carácter

de servidores públicos, serán considerados como empleados superiores de
Hacienda, y no podrán, durante el tiempo de su encargo, aceptar o ejercer ningún
otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados de carácter docente o en
Instituciones de asistencia social públicas o privadas.

185
Artículo 74 y 75 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.
186
Artículo 76 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

147
 PRINCIPALES FACULTADES DE LA JUNTA DE GOBIERNO

• Llevar a cabo la • Establecer políticas y lineamientos • Aprobar las cuotas

administración para la administración, ordinarias y extraordinarias
cautelar de las conservación y enajenación de los que deban cubrir las
Instituciones. bienes que conformen el Instituciones.
patrimonio del Instituto.
• Aprobar la liquidación • Autorizar las subastas, concursos • Aprobar el Estatuto
o la solicitud para y licitaciones para enajenar los Orgánico del Instituto
pedir la suspensión de Bienes o darlos en administración.
pagos o declaración de
quiebra de las
Instituciones.
• Establecer las bases • Nombrar al Secretario Ejecutivo • Aprobar la estructura
para la administración del Instituto, al Secretario y administrativa básica del
y enajenación de Prosecretario de la Junta de Instituto y los informes que
Bienes del Instituto, Gobierno, y a los servidores deban de enviarse al
observando lo públicos de nivel inmediato Ejecutivo Federal y al
dispuesto en esta Ley y inferior al del Secretario Ejecutivo. Congreso.
en la Ley de
Instituciones de
Crédito.

El Secretario Ejecutivo, es la máxima autoridad administrativa del Instituto

de Protección al Ahorro Bancario, cuenta con las facultades establecidas en el
artículo 84 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, de entre ellas: administrar
el Instituto, con amplias facultades para efectuar los actos de dominio,
administración, pleitos y cobranzas, realizar cualquier tipo de gestión judicial,
extrajudicial y administrativa y cualquier otra que requiera de cláusula o
autorización especial según las disposiciones legales o reglamentarias aplicables,
sin perjuicio de las facultades que expresamente le delegue la Junta de Gobierno.

También deberá ejercer la representación legal del Instituto, pudiendo

otorgar, sustituir y revocar poderes generales y especiales con las facultades que
le competan, incluyendo los que requieran de cláusula o autorización especial.

Podrá formular las denuncias y querellas de los hechos que conozca con
motivo del desarrollo de sus funciones, que puedan ser constitutivos de delito así
como otorgar el perdón correspondiente, previa autorización de la Junta de
Gobierno, y comprometerse en juicio arbitral.

148
 El Secretario ejecutivo es nombrado por la Junta de Gobierno 187 a
propuesta de cuando menos dos de sus vocales y removido a propuesta razonada
de cualquiera de sus miembros, para desempeñar sus funciones será auxiliado
por los servidores públicos que al efecto señale el Estatuto Orgánico del Instituto.

La estructura del Instituto de Protección al Ahorro Bancario es de la

siguiente forma:

Fuente: IPAB

Por la función de garantía de depósitos y de saneamiento del sistema de

protección al ahorro bancario, es fundamental que el Instituto de Protección al
Ahorro Bancario, cuente con un patrimonio suficiente para el desarrollo de dichas
tareas, la ley lo describe en el artículo 69 de la Ley de Protección al Ahorro
Bancario, como patrimonio que conforma el Instituto de Protección al Ahorro
Bancario, de la siguiente forma:

187
Artículo 80, Fracción XXI de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

149
 PATRIMONIO QUE CONFORMA
EL INSTITUTO DE PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO
• Las cuotas que cubran las Instituciones en función del riesgo a que se encuentren
expuestas, con base en el nivel de capitalización de cada una de ellas y de acuerdo a
otros indicadores de carácter general que, conforme a las normas de operación de las
Instituciones, determine en un reglamento interno la propia Junta de Gobierno del
Instituto, el cual deberá ser del conocimiento público.
• Los productos, rendimientos y otros bienes derivados de las operaciones que
realice.
• Los intereses, rentas, plusvalías y demás utilidades que obtenga de sus inversiones.
• Los Recursos provenientes de financiamientos.
• Los bienes muebles e inmuebles que adquiera para el cumplimiento de su objeto.
• En su caso, los recursos que reciba el Instituto y que se autoricen en los
correspondientes Presupuestos de Egresos de la Federación, para apoyar de manera
subsidiaria el cumplimiento de las obligaciones que el propio Instituto asuma en los
términos de esta Ley, así como para instrumentar y administrar programas de apoyo a
ahorradores y deudores de la banca.
• Los demás derechos y obligaciones que el Instituto reciba, adquiera o contraiga, por
cualquier título legal, conforme a lo previsto en la LPAB

[Link] El Instituto de Protección al Ahorro Bancario, en la reforma financiera

de 2014

Como lo hemos venido comentando al estudiar las otras autoridades financieras,

la reforma de enero de 2014, de igual forma fortalece en este caso al sistema de
protección al ahorro, creando el proceso de liquidación judicial bancaria para
hacer más eficientes los procesos de la resolución bancaria.

El proceso de liquidación judicial es un régimen especial que permite

maximizar la recuperación del valor de los activos de la institución bancaria que
presente problemas de insolvencia, y al mismo tiempo incluye un adecuado
procedimiento de rendición de cuentas, que otorga certidumbre jurídica y
definitividad al proceso, al quedar tutelado por el órgano jurisdiccional federal.

La liquidación judicial incluye como elementos los siguientes:

a. Causal de revocación e inicio del proceso.- Uno de

los elementos más importantes que se incorporan en la reforma es el
concepto de extinción de capital como causal de revocación de la
autorización otorgada de una institución de Banca múltiple para

150
 organizarse con tal carácter. El proceso dará inicio cuando los activos
de la institución bancaria de que se trate, no sean suficientes para
cubrir sus pasivos, de conformidad con un dictamen de la situación
financiera de la institución, que al efecto valore la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, o en su caso el Instituto de Protección al Ahorro
Bancario.
Cuando se actualice el supuesto de extinción de capital, el Instituto de
Protección al Ahorro Bancario, solicitará al juez competente la declaración de la
sentencia que dé inicio al proceso de liquidación judicial, ante esto el juez puede
dictar la sentencia de inicio de la liquidación judicial en un plazo máximo de
veinticuatro horas.

Una vez lo anterior el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, fungirá

como liquidador judicial. Con ello el plazo para que la institución se le declare en
liquidación judicial no será de más de 55 días, y el Instituto de Protección al Ahorro
Bancario, como liquidador judicial emitirá una lista provisional con los nombres de
los acreedores y la graduación y prelación de pago que le correspondas,
presentada al juez solo habrá 10 días para dictar la sentencia de reconocimiento,
graduación y prelación de créditos.

Un aspecto importante es que en los juicios o procedimientos en que la

institución de Banca múltiple sea parte y que se encuentre en trámite de dictarse
sentencia de liquidación, el juicio no se acumularán a este.

b. En materia de liquidación judicial de la Banca múltiple, la reforma

adiciona tal proceso a la Ley de Instituciones de Crédito en la sección segunda
bajo el título de “De la Liquidación y Liquidación Judicial de las Instituciones de
Banca múltiple” en cuyo texto se identifica de forma concreta la función del
Instituto de Protección al Ahorro Bancario, como liquidador judicial.

A la fecha de cerrar esta investigación, existe un caso que hoy se ventila

ante el Juez Noveno de Distrito en materia civil en el Distrito Federal, es la
liquidación judicial del Banco Bicentenario institución de banca múltiple, la cual
151
inició el 23 de julio de 2014 con el proceso de liquidación de dicha entidad
bancaria, a la fecha existe sentencia de inicio de la liquidación judicial de banco,
tras haberse acreditado que los activos de dicha institución no son suficientes para
cubrir sus pasivos, actualizándose en consecuencia el supuesto de extinción de
capital al que se refiere el artículo 226 de la Ley de Instituciones de Crédito. En
este caso, como lo señala dicha disposición legal, el liquidador judicial lo será el
Instituto de Protección al Ahorro Bancario.

152
 CAPITULO III

LA COMPETENCIA ECONÓMICA.

Introducción.

Al retomar la lectura de la obra del doctor Pedro Astudillo Arsúa, Elementos

teóricos de la teoría económica, nos recuerda el diálogo académico de W.
Friedman a estudiantes y profesionistas de derecho cuando éste menciona:
“sería trágico que el derecho estuviera petrificado”. Ello nos hace considerar
sobre la necesidad del jurista, de continuar aprendiendo significativamente en
otras áreas de la ciencia, de tal forma que esto nos capacite de mejor manera
para hacer, interpretar y aplicar el derecho positivo. 188

Para abordar el tema que en este capítulo nos ocupa, es necesario

apropiarnos de diversas expresiones de la teoría económica, las que una vez
analizadas serán aplicadas en el siguiente capítulo titulado El Derecho de
Competencia.

Iniciaremos nuestro recorrido en la ciencia económica, describiendo los

elementos de la competencia económica, la estructura del mercado, la política
económica y la política de competencia en las economías de mercado, para
establecer el papel que juegan el Estado, las empresas y los consumidores en el
proceso de competencia económica.

3.1 Concepto de Competencia.

Desde el punto de vista etimológico, competencia encuentra su raíz en la voz

latina competentĭa y según el Diccionario de la Lengua Española, es la “situación
188
Astudillo Ursúa, Pedro, Elementos de la teoría económica, México, Ed. Porrúa, 1997, p. 14.

153
de empresas que rivalizan en un mercado ofreciendo o demandando un mismo
producto o servicio”.189

La teoría económica de la competencia, es entendida como una situación

de mercado, definida por Adam Smith como el principio de organización básica de
la sociedad económica190, debido a que la competencia se organiza
espontáneamente. Con ella se logra una organización no creada por el hombre y
se va dando según la circunstancia en las que se desenvuelve cada agente
económico.

La competencia es una fuerza en materia económica, pues mueve a las

empresas a desarrollarse, su estancia en el mercado depende de que busquen
crecer y mejorar en un marco de libertad; es una “situación del mercado en la que
las empresas o vendedores, que actúan con total independencia, se esfuerzan por
atraer clientes para alcanzar un objetivo comercial preciso y expresado en
términos de beneficios de volumen de mercado. Esta competencia puede
ejercerse entre dos o más firmas. Puede referirse a los precios, la calidad, los
servicios o a varios de estos factores simultáneamente, así como a otros
elementos diversos que son determinantes para la elección de los
compradores.”191

A decir de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE) la competencia se percibe como un proceso clave que obliga a las
empresas a dar pruebas de eficiencia y a comercializar a menor precio un más
amplio abanico de productos y servicios. Se refleja en un aumento de bienestar
para el consumidor y de eficiencia de asignación (también reconocida como
eficiencia económica o eficiencia paretiana). Incide asimismo en la eficiencia
dinámica al favorecer la innovación, el cambio tecnológico y el progreso técnico. 192
En el sentido jurídico, el termino competencia alude a una idoneidad atribuida a un

189
Diccionario de la lengua española, consultado 27 junio 2014, desde: [Link]
190
Smith, Adam, Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las Naciones, trad. de Carlos Rodríguez Braun.
México, Tecnos, 2009, p.317.
191
OCDE, Glosario de economía industrial y derecho de la competencia, Coed. Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, y
Ediciones Mundi-Prensa, Madrid-Barcelona-México, 1995, p.23.
192
Ídem.

154
órgano de autoridad para conocer o llevar a cabo determinadas funciones o actos
jurídicos.193

Se concibe como “una rivalidad consistente en actos jurídicos entre dos o

más sujetos con relación a una misma clientela, que buscan un beneficio
económico producto de una actividad comercial similar.”194

En tanto, los economistas contemplan dos grandes formas de

competencia - que revisaremos más adelante- que son la perfecta y la imperfecta,
“los juristas analizan y regulan sólo aquélla donde interviene la ilicitud de la
actividad para lograr influenciar la selección de la persona con la cual el
consumidor va a contratar”195 que identificamos como las prácticas
196
anticompetitivas absolutas y relativas o concentraciones ilícitas.

3.2. La competencia en economías de libre mercado y de economía cerrada.

Cuando hablamos del término competencia, nuestro pensamiento fija cuatro

conceptos que es necesario integrar y ordenar: el Estado, la empresa, el mercado
y los individuos, elementos que juegan un papel importante en las economías
nacionales.

Durante la historia de la humanidad, las diferentes sociedades se han

organizado por medio de distintos sistemas económicos. En general, distinguimos
dos maneras fundamentalmente diferentes de organizar la economía. En un
extremo, el gobierno asume la mayoría de las decisiones económicas, se les
denomina economías centralmente planificadas,197 las personas que ocupan los
puestos jerárquicos superiores dictan las órdenes económicas a las que ocupan

193
Witker Jorge y Angélica Varela, Derecho de la competencia económica en México, México, UNAM, 2003, p.2.
194
Witker, Jorge, Derecho de la competencia en el TLCAN, México, UNAM-Porrúa, 2003, p.4.
195
Ídem.
196
Ley Federal de Competencia Económica, Diario Oficial de la Federación, 23 mayo 2014.
197
En una economía centralmente planificada, los factores de producción están en manos del Estado quien actúa como único agente
económico relevante. Se caracteriza por la existencia de un partido político único y monopolio estatal al comercio exterior además de la
inexistencia de empresas privadas.

155
los puestos inferiores, sus efectos se reflejan en su sociedad. En el otro, las
decisiones se dan en los mercados, en los cuales los individuos o las empresas
toman acuerdos de manera voluntaria a través del dinero y el mercado, a esta
economía se le denomina economía de mercado o capitalismo competitivo 198.

En gran parte de los países del mundo, las cuestiones económicas se

resuelven en el mercado. Una economía de mercado es aquella en la que los
individuos y las empresas privadas toman las principales decisiones relacionadas
con la producción y el consumo. Un sistema de precios, de mercados, de
utilidades y perdidas, e incentivos y premios determinan el qué, cómo y el para
quién producir.199

En esas economías de mercado, los precios son lo que juegan un rol

fundamental en las decisiones de ese qué, cómo y para quién producir. Los
precios se forman libremente, de tal manera que las decisiones son
descentralizadas y se genera una organización horizontal muy fluida entre las
diferentes capas sociales, en relación con la poca movilidad social existente en las
organizaciones verticales y autoritarias, analicemos esas decisiones.

El qué producir hace referencia al hecho de que las diferentes

organizaciones sociales a lo largo de los siglos han tenido que encontrar un
método y técnicas de producción que son menos costosas para elegir qué van a
producir, de tal forma que cuando se elige producir más de algo también se está
eligiendo producir menos de otra cosa y decidir además, cuántos recursos no
deben consumirse para poder crecer.

Ejemplo de lo anterior, lo tenemos en nuestra economía doméstica

cuando decidimos ahorrar, entre más ahorro más puedo consumir mañana. Lo que
podemos traducir en que la sociedad entre más ahorra más puede invertir, el
estado entre más ahora más invierte y lo mismo sucede con las empresas.

198
Samuelson Paul A. y William D. Nordhaus, Macroeconomía con aplicaciones a México, 16ª Ed., México, McGraw-Hill, 2001, p.23.
199
Witker Velázquez, Jorge, Introducción al derecho económico, 5ª ed., México, McGraw-Hill, 2003, p.55.

156
 En cuanto a el cómo producir, significa que tenemos que elegir entre
distintas técnicas de producción, si ponemos como ejemplo - tal vez irrisorio – de
cómo cocino el arroz, la técnica para cocinar el arroz a la jardinera, arroz negro,
arroz verde, arroz blanco, etcétera, cada uno de nosotros utilizaremos distinta
técnica para ello; así es el cómo producir en la economía; ejemplo, mientras en
países subdesarrollados producen maíz con técnicas muy intensivas en trabajo,
esto es con poco capital, en países desarrollados como Estados Unidos lo hacen
con técnicas muy intensivas en capital, esto es poco factor trabajo.

Respecto al para quién producir, se refiere a la distribución del ingreso,

elemento que sin duda no debemos perder de vista específicamente para el tema
que nos ocupa, pero que se encuentra muy relacionado con la forma en que se
soluciona el qué y el cómo. Esas tres preguntas son las que se han tratado de
responder en el desarrollo socioeconómico de las sociedades cuyos mecanismos
de asignación de recursos siempre han sido diferentes, esto, en cuanto al modelo
económico que adoptan.

En las llamadas economías centralmente planificadas, el gobierno toma

decisiones importantes relacionadas con la producción y la distribución. En una
economía de este tipo, como la que existió en la Unión Soviética durante gran
parte del siglo XX, el Estado es dueño de casi todos los medios de producción;
también posee y dirige las operaciones de las empresas en la mayoría de las
industrias. El Estado responde a las principales cuestiones económicas a través
de su propiedad, de los recursos y de su poder para imponer sus decisiones. 200

El retorno más espectacular al mercado se produjo en Rusia y en los

países socialistas de Europa del Este, tras enlazar durante decenios las ventajas
de la planeación central y de las economías dirigidas por el Estado; estos países
iniciaron la difícil transición a una economía de mercado descentralizado. Un claro
ejemplo es China, la que aunque sigue gobernada por el Partido Comunista,

200
Cfr. Samuelson Paul A. y Nordhaus William D. Economía, España, McGraw-Hill, 2002, p.20.

157
continúa expandiéndose económicamente, al permitir que funcionen los mercados
dentro de sus fronteras. 201

Bajo ese contexto, es que a partir de este capítulo identificaremos dos

disciplinas del conocimiento que se vinculan entremezclando: conceptos jurídicos
(Derecho) y económicos (Economía), base del trabajo de investigación que
desarrollo, ante la inquietud de conocer la función que el Estado y las
organizaciones privadas, ejercen de forma específica, en el sistema bancario
mexicano y los usuarios de éste.

3.3 El mercado

Tomando como punto de partida para el tema de la competencia, la definición del

mercado, al que los economistas llaman mercado de referencia o mercado
pertinente, bajo la óptica de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), el mercado se define como “un producto, o grupo de
productos, y una zona geográfica de venta que se caracterizan por el hecho de
que una empresa hipotética que maximice su beneficio, que sería la única en
vender esos productos en esta zona, podría aumentar allí de manera estable sus
precios, en un importe escaso, pero no obstante significativo.” 202

Para su abordaje es necesario identificar dos de sus aspectos

fundamentales: “el mercado de productos y el mercado geográfico, el primero que
abarca los bienes y servicios que compran y venden los consumidores y las
empresas, tales como productos alimenticios, equipos de oficina, de tecnología,
refacciones automotoras, aviones, barcos, etcétera. El segundo, lo componen
las zonas geográficas por reagrupar”,

201
Ibídem, p.21.
202
OCDE, Glosario de economía industrial y derecho de la competencia, Coed. Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, y
Ediciones Mundi-Prensa, Madrid-Barcelona-México, 1995, p.34.

158
 “Otra posición para definir el mercado se produce desde la demanda, en
cuanto a que los productos deben ser sustituible por el consumidor; y desde la
oferta en cuanto los vendedores pueden fácilmente producir el producto que se
considera sustitutivo.

Un buen funcionamiento de los mercados de productos implica que los

consumidores en cualquier país se benefician de precios más bajos y se dé la
mayor de las posibilidades para elegir un bien o servicio.

Ello es resultado de una mayor competencia, que lleva a las empresas a

reducir sus costes de producción, aumentar su producción y bajar sus precios.
Este buen funcionamiento también favorece la entrada en el mercado de nuevas
empresas con nuevos productos o marcas y aumenta los incentivos a la
innovación y creación de nuevos bienes o servicios para todas las empresas”. 203

3.4 La empresa y el consumidor.

La empresa es un término utilizado en el mundo de los negocios para designar

una actividad o una iniciativa lanzadas con el objetivo de realizar un beneficio.

Desde el punto de vista económico la empresa es “la unidad de

producción o de cambio basada en el capital, que persigue la obtención de
beneficios, a través de la explotación de la riqueza, de la publicidad, el crédito y la
propiedad intelectual.”204

Para Jorge Barrera Graf, la empresa o negociación mercantil es una figura

de índole económica cuya naturaleza intrínseca escapa al derecho. 205

203
Comisión Europea. Asuntos Económicos y Financieros, consultada 20 de agosto de 2014 desde:
[Link]
204
Witker Velázquez, Derecho Económico, op. cit., p.35.
205
Barrera Graf, Instituciones de Derecho Mercantil, sexta reimpresión, México, Porrúa, 2005, p. 81.

159
 Para Idalberto Chiavenato, la empresa, es una organización social por
ser una asociación de personas que se unen para la explotación de un negocio y
que utiliza una gran variedad de recursos para alcanzar determinados
objetivos.206 Esa organización social de la que habla Chiavenato, debe fomentar
en las empresas la responsabilidad social de las mismas, frente a las de una
población consumidora.

El consumidor es el individuo o a la entidad que demanda aquellos

productos y servicios que ofrece otra persona o la empresa. En este caso, el
consumidor como un actor económico podrá adquirir bienes y servicios para
satisfacer sus necesidades en el mercado

Por ello es importante que de forma permanente se analicen las conductas

de competencia de los agentes que participan en el proceso económico, ya que
ello incide directamente en el poder adquisitivo de los consumidores.

3.5 Elementos de la Competencia

3.5.1 El criterio de eficiencia.

Cuando señalamos que la competencia obliga a las empresas a dar prueba de

eficiencia, y que esta va a reflejarse en un aumento de bienestar para el
consumidor y de eficiencia de asignación, nos estamos refiriendo a uno de los
elementos de la competencia económica, que no muchas veces los licenciados
en derecho nos atrevemos a analizar, sin embargo ese concepto se ha erigido en
criterio jurídico y parteaguas en el derecho de competencia, al momento de
determinar los comportamientos ilícitos de aquellos que la ley prohíbe y sanciona.

206
Chiavenato Idalberto, Iniciación a la organización y técnica comercial, México, McGraw-Hill, 1993, p.4.

160
 Bajo ese orden de ideas, partamos identificando el término eficiencia,
mismo que conforme diversa literatura consultada, tiene numerosas acepciones,
a saber:

Desde la concepción etimológica proviene del latín, efficientĭa, que

significa “la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto
determinado.”207

Aplicado a la administración, eficiencia significa “utilización correcta de los

recursos (medios de producción) disponibles. Puede definirse mediante la
ecuación E=P/R, donde P son los productos resultantes y R los recursos
utilizados”.208

Según Robbins y Coulter, la eficiencia consiste en "obtener los mayores

resultados con la mínima inversión." 209

Aplicado a la Economía nos dice Samuelson y Nordhaus, que "significa

utilización de los recursos de la sociedad de la manera más eficaz posible para
satisfacer las necesidades y los deseos de los individuos." 210

Simón Andrade, define la eficiencia de la siguiente manera: "expresión que

se emplea para medir la capacidad o cualidad de actuación de un sistema o sujeto
económico, para lograr el cumplimiento de objetivos determinados, minimizando el
empleo de recursos."211

De ahí que el concepto de eficiencia, en economía, es diferente al de

eficiencia técnica que se utiliza en otras ciencias. No se trata de la maximización
del producto por unidad de energía o de materias primas, sino de una relación
entre el valor del producto y de los recursos utilizados para producirlo.

207
Diccionario de la lengua española, consultado 27 junio 2014, desde: [Link]
208
Chiavento, Idalberto, Introducción a la Teoría General de la Administración, 7ª. ed. México, McGraw-Hill Interamericana, 2004, p.52.
209
Robbins Stephen y Coulter Mary, Administración, 8ª ed., México, Pearson Educación, 2005, p. 7.
210
Samuelson Paul y Nordhaus William, Economía, op. cit., p. 4.
211
Andrade Simón, Diccionario de economía, 3ª ed., Perú, Editorial Andrade, 2005, Pág. 253.

161
 La eficiencia económica pone de relieve entonces, la relación entre el
costo y el valor de lo producido. Se habla de estar en la frontera de eficiencia
cuando se llega a la maximización del valor a un coste dado, siempre y cuando lo
producido tenga demanda en el mercado. 212

En el contexto de la organización industrial, y del derecho y de la política

de competencia, es la forma de utilización óptima de recursos escasos. 213

Bajo este pensamiento, “se distinguen dos tipos de eficiencia, la eficiencia

tecnológica o técnica y la eficiencia económica o de asignación, también conocida
como eficiencia paretiana, en donde una empresa resulta económicamente
eficiente cuando pone en práctica sus factores de producción.

Existe un aumento de eficiencia si la empresa consigue producir a un

menor costo un mismo volumen de producción o un volumen superior. Al contrario
de la eficiencia tecnológica, la eficiencia económica permite comparar diversos
procedimientos de producción”. 214

Los economistas consideran en general que la competencia incita a la

eficiencia tanto para la empresa como a otros agentes económicos de tal forma
que la eficiencia multiplica las posibilidades de supervivencia y de éxito de las
empresas y aumenta la probabilidad de utilización óptima de recursos económicos
limitados. Por ello a nivel de empresa, la eficiencia proviene esencialmente de las
economías de escala y a más largo plazo, de la renovación tecnológica y de la
innovación.

3.5.2 La eficiencia de Pareto.

212
Saino Carlos, Consultores, Emeterio Gómez, Fernando Salas Falcón y Ramón V. Melinkoff, Diccionario de economía y finanzas,
Trad., Adriana Toro Vásquez, Caracas, Ed. Panapo, 1991, p. 151.
213
OCDE, op. cit., p. 40.
214
Ídem.

162
Ahora bien, ¿cómo explicamos de forma entendible para quienes no somos
economistas la eficiencia de distribución? Partamos de que ésta es una forma de
asignación de un conjunto de bienes y de servicios entre los consumidores. Si hay
una persona que necesita un bien o servicio que satisfaga su necesidad y existen
dos oferentes que le brindarán ese satisfactor, uno de ellos no puede beneficiar al
consumidor sin afectar en sus costos al otro proveedor. Esta eficiencia de
asignación se le llama eficiencia en el sentido de Pareto o eficiencia paretiana.215

A finales del siglo XIX León Walras y Vilfrido Pareto, estudiaron las
propiedades de la competencia en los mercados, concluyeron que podría llegarse
a una situación llamada equilibrio competitivo, el cual representa la situación más
eficiente en la que se maximiza el bienestar para la sociedad.216

Por lo anterior, el concepto de eficiencia desde el punto de vista

económico y siguiendo a Pareto, se presenta cuando, “no es posible encontrar una
situación en que alguien pueda ver mejorada su posición, sin que para ello al
menos otra persona vea empeorada la suya.”217

Entonces, el criterio de eficiencia en el sentido de Pareto, (que se

denomina asimismo de eficiencia de asignación); se identifica cuando la
asignación de recursos es tal, que no resulta posible mejorar la situación de uno
de los agentes económicos sin perjudicar la de cualquier otro agente, principio que
debe seguir la autoridad de competencia económica para sancionar las prácticas
anticompetitivas en los sistemas de economía abierta o economía de mercado.

A veces, se reserva la expresión “óptimo de Pareto” a los casos en los que

existe eficiencia y a la vez a nivel de producción y asignación, 218 pero sólo si no
puede aumentar la utilidad de uno sin reducir la utilidad de otro. 219

215
OCDE, op. cit., p. 41.
216
Diez Domínguez, Edith Alejandra “Competencia Económica”, Tesis Universidad Panamericana, México. Sep.1997, p.5.
217
Santos Pastor, Sistema jurídico y economía. Una introducción al análisis económico del derecho, Madrid, Ed. Tecnos, Madrid, 1998,
p.34.
218
OCDE, op. cit., p.41.
219
Witker, Jorge, Derecho de la competencia en América, op. cit., p.40.

163
 Ahora bien, es cierto que la actividad administrativa y pública del Estado,
se legitima mediante el criterio de eficacia, en cuanto a la prestación de sus
servicios, por ello cualquier decisión pública que tome la administración o el
legislador, deberá enfrentarse con el conflicto latente entre eficiencia y los
derechos fundamentales del individuo.

Ante este panorama observamos que la teoría económica aporta un

conjunto de principios que valdría la pena destacar:

Primero.- La eficiencia es un criterio que permite formular propuestas

normativas de resolución de conflictos que bajo el teorema de Coase 220, se
sostiene la tesis de que, con independencia de quién tenga los derechos, debe
buscarse primero una solución que minimice el coste social.

Segundo.- Los economistas ofrecen un punto de vista de los valores muy

distintos a los juristas ya que para ellos las conductas de los individuos reflejan los
verdaderos valores que los sostienen, de ahí que afirman “una acción vale más
que mil palabras.”

Tercero.- En cuanto a que el Estado va transformándose, se dan nuevas

normas de legitimación al demandársele una gestión eficiente en su
administración, servicios públicos adecuados, esto es que ofrezca un máximo de
bienestar a la población con el mínimo coste posible. 221

3.6 Estructura del Mercado.

3.6.1 Competencia perfecta e imperfecta.

Conforme a la teoría económica, el mercado es un mecanismo por medio del cual

los compradores y los vendedores interactúan para fijar precios e intercambiar

220
Ronald H. Coase, premio nobel de economía en 1991, es considerado el iniciador del campo de estudio del Análisis Económico del
Derecho desde 1960.
221
Cfr. Calsamiglia, Albert, Racionalidad y eficiencia del Derecho, 2ª ed. México, Distribuciones Fontamara, 1997 p. 29 a 31

164
bienes y servicios. En las economías de mercado ninguna persona, organización o
Estado, es responsable de resolver los problemas económicos. Nadie lo ha
diseñado, sin embargo, funciona notablemente bien. 222

Luego entonces, el mercado es una dimensión y espacio donde compiten

libremente los actores económicos, donde la oferta y la demanda se interactúan
en precios y ganancias.

Las estructuras de mercado pueden ser caracterizadas dentro de un

amplio espectro de posibilidades. La microeconomía la traduce en dos extremos:
la competencia perfecta y la competencia imperfecta.

A. La competencia perfecta, se da cuando todas las firmas generan un

abasto homogéneo (idéntico al que venden otras de su industria), 223
perfectamente divisible y no se encuentran barreras de entrada o salida, los
productores y consumidores tienen plena información, no incurren en costos de
transacción, son tomadores de precios y no existen externalidades 224

La competencia perfecta, como una situación ideal dentro de un mercado

225
bien definido, debe cumplir con las siguientes condiciones:

a) Que exista un número importante de compradores y de vendedores,

por lo que ninguno de ellos puede ejercer una influencia significativa sobre el
precio del mercado. En este sentido, el precio es un parámetro que se fija
conforme a las fuerzas del mercado y no es controlado, en lo particular, por un
productor; y,

222
Samuelson Paul A. y Nordhaus William D., Macroeconomía con aplicación a Latinoamérica, 19ª ed., México, McGraw-Hill 2010,
p.22.
223
Cfr. Ibídem p. 153.
224
González de Cossío, Francisco, Competencia económica, aspectos jurídicos y económicos , México, Porrúa, 2005 p. 23
225
F. M. Scherer y D. Ross, Industrial Market Srtucture and Economics Performance Chapter 2; The Welfare Economics of Competition
and Monopoly, Boston, Houghton-Mifflin 1999, p.32.

165
 b) A lo largo de ese mercado, debe haber movilidad perfecta de los
recursos, por lo que no deben existir barreras de entrada ni de salida (este
elemento es imprescindible en la libre concurrencia).
c) Todos los participantes del mercado (vendedores y compradores),
deben tener acceso a la información que les permita tomar decisiones de
producción y de consumo.226

d) El producto debe ser homogéneo a fin de que exista una perfecta

sustitución.
Lo anterior debe tener como consecuencia que el consumidor sea
indiferente al comprar el producto de una empresa o de otra; por tanto los
productos tienen que ser exactamente iguales.

La homogeneidad debe incluir todas las condiciones de venta, 227 como

garantías o afinación. Esta competencia perfecta provoca que una economía que
tiene mercados de este tipo sea eficiente en el sentido de eficiencia de asignación
de Pareto, que ha quedado explicado en párrafos anteriores.

El ideal de las economías modernas es vivir en un mercado

perfectamente competitivo, esto es, de competencia perfecta; sin embargo, la
mayoría de los mercados están dominados por un puñado que no pasan de ser
tres o cuatro de grandes empresas, que influyen en el precio; por ejemplo, el
mercado del software, del aluminio, de las telecomunicaciones.

Además del elemento de la homogeneidad, debe existir información

perfecta, esto es que los productores y consumidores accedan a toda la
información disponible en el mercado, incluyendo precio y calidad del producto.
(en derecho se llamaría de acceso a la transparencia).

226
En los mercados de libre competencia los agentes económicos conocen los precios de todos los productos y factores, sus
características y la existencia de posibles sustitutos. En el momento de decidir entre diferentes alternativas, los consumidores elegirán
aquellas que maximicen su utilidad y los productores las que maximicen sus beneficios. Muchas veces la información puede ser un bien
escaso y de alto costo. Debido al costo de adquirir más información llega un momento en que renunciamos a seguir.
227
Cfr. González de Cossío, Ídem.

166
 Otro aspecto, es que los agentes económicos puedan acceder y salir al
mercado sin tener que incurrir en gastos especiales esto es, que venzan barras
de entrada y salida, como ya lo hemos señalado.

La competencia perfecta, cuenta con otro elemento que tiene que ver
con el impedimento de que ya sea el productor o consumidor de forma individual
influencien en el precio del producto que se venda o compre. De tal forma que el
que determina el precio es el mercado y cada comprador o vendedor toma el
precio que el mercado le ofrece.

Por ello vale la pena recordar que en una economía de mercado los
agentes económicos (empresas e individuos), actúan guiados por su propio interés
y de forma libre; en consecuencia, ese estado de competencia perfecta, no existe.

Por lo tanto tendremos que ir al otro extremo de lo que la microeconomía

nos muestra en la competencia, que es la competencia imperfecta, y que resulta
de gran interés para la ciencia económica, pues se trata del escenario que
efectivamente nos rodea en nuestra vida diaria.

B. La competencia imperfecta se presenta cuando una empresa puede

afectar el precio del mercado de su producción a ello se le llama “un competidor
imperfecto” y que se da siempre que los vendedores individuales tangan alguna
medida de control sobre el precio de su producción

La existencia de competencia imperfecta no significa que una empresa

tenga el control absoluto del precio de su producto. El competidor imperfecto tiene
cierto margen de maniobra para fijar su precio, por ejemplo en el caso de las
computadoras que se venden al menudeo, por ejemplo, una diferencia de más de
un pequeño porcentaje en el precio generalmente tendrá un efecto significativo en
las ventas de la compañía. En el mercado de los sistemas operativos, en cambio

167
Microsoft tiene un monopolio virtual y goza de gran discreción con respecto al
precio de su programa Windows.228

Luego entonces el patrón característico de la competencia imperfecta, es

la influencia significativa en el precio de mercado de un producto. Una industria es
monopolística cuando una empresa o grupo de empresas que coluden, producen
más de tres cuartas partes de la producción de la industria.

La teoría económica nos señala que los principales tipos de competencia

imperfecta son; el monopolio, el oligopolio y la competencia monopólica que
brevemente trataremos en esta unidad. Sin embargo el caso extremo del
escenario de competencia imperfecta, es el monopolio, los cuales existen
regularmente, porque gozan de algún tipo de protección del Estado.

[Link]. Monopolio.

El monopolio, término que conforme al diccionario de la Real Lengua Española

proviene del latín monopolĭum, y este del griego μονοπώλιον, que significa
“convenio hecho entre los mercaderes de vender los géneros a un determinado
precio.” Y, que conforme lo definen Samuelson y Williams 229 viene del griego
mono que significa “uno” y polista, que significa “vendedor”; se presenta cuando
un agente económico tiene control completo sobre una industria siendo el único
proveedor de un producto para el cual no existe sustituto.

El monopolio toma una decisión acerca e cuánto producir por lo que existe
determinación en el precio del producto o servicio. Al respecto asegura Walter
Nicholson y Christopher Snyder que “la razón de que existan los mercados de
monopolio, es que otras empresas encuentran no rentable o imposible ingresar a
un mercado y que las barreras a la entrada son la fuente de todo poder del
monopolio”.230

228
Cfr. Op. cit. Samuelson, Paul y Nordhaus William D, Macroeconomía con aplicación a Latinoamérica, p. 174.
229
Ibídem p. 175.
230
Cfr. Op. cit. Microeconomía intermedia y su aplicación, p. 377.

168
 En el análisis económico tradicional el concepto del monopolio se va a
oponer al de la competencia perfecta por lo cual el agente monopolizador domina
ampliamente el precio que aplica. En tal caso el consumidor tiene que pagar más
caro la adquisición de bienes o servicios por ello hay pérdida neta de bienestar; en
consecuencia se produce una transferencia de la renta de los consumidores en
beneficio de la empresa en situación de monopolio. 231

La característica de la competencia imperfecta que se muestra en el

monopolio, es el poder que se tiene en el mercado, sin embargo, es preciso que
se identifique ese poder en el mercado cada vez que la empresa tenga una curva
de demanda decreciente y pueda sacar partido de ello para elevar sus precios por
encima del nivel de competencia, de tal forma que, el agente monopólico presenta
conductas que dañan a la sociedad en general; y, como aseverara Milton
Friedman “el monopolio inhibe la libertad efectiva puesto que le niega a los
individuos alternativas a un intercambio particular” 232

Un ejemplo de ello es cuando el agente económico reduce su abasto, el

abasto total de mercado será reducido ya que es el único que provee al mercado
de ese bien o servicio, de tal forma que va a obtener precios superiores por unidad
producida.

Ahora, bien el monopolio solo va a subsistir si existen barreras de entrada

al mercado. Las barreras que permiten al monopolio perdurar resultan a menudo
de una protección reglamentaria otorgada en virtud de patentes o concesiones, a
este monopolio se le conoce como monopolio legal; ejemplo de este, es cuando
el gobierno concede a una única empresa el derecho exclusivo a producir un bien.
Por ejemplo, patentes a empresas farmacéuticas.

Ahora bien, existen otros monopolios que aparecen y permanecen con

motivo de su comportamiento estratégico o de las economías de escala 233 que

231
Cfr. Op cit. OCDE, Glosario de economía industrial y Derecho de la competencia, p. 62,63.
232
Ver traducción, en Op. cit. González de Cossío, p. 29
233
Economía de escala es un mecanismo en virtud de cual los costos medios unitarios de producción disminuyen cuando la empresa
amplía su escala de producción o el volumen de esta.

169
realizan. En este caso estamos hablando de los monopolios naturales, que se
caracterizan a menudo por una curva rápidamente decreciente de los costos
medios a largo plazo y de los costos marginales y por un mercado de un tamaño
tal que una sola empresa está en condiciones de sacar partido de economías de
escala;234 esto es, que los costos de producción hacen que un único productor
sea más eficiente que un elevado número de productores.

Cuanto mayor la producción, menor el costo promedio. Esto está

asociado a la existencia de altos costos fijos. Ejemplo de ello la concesión por la
distribución de agua potable en la ciudad que implica la construcción de una red
de para llevar agua a los habitantes (cañería). Si hubiera más de una empresa,
cada una tendría que asumir el costo fijo de construir la red.

Ahora bien ¿qué sucede cuando existe un poder del mercado a

consecuencia de esa competencia imperfecta?. Como el fin último de esta
competencia es la capacidad de elevar precios por encima del costo marginal,
esta situación conduce a una pérdida para la sociedad, debido a que los
consumidores adquirirán menos bienes y pagarán más por lo bienes adquiridos,
de tal forma que como la empresa sabe que hay consumidores dispuestos a pagar
un precio aún superior al que pudiera prevalecer en el mercado, obtiene
beneficios en perjuicio del bienestar de los consumidores.

Al respecto el juez Posner menciona que los aspectos importantes para

estimar el poder monopólico o de mercado, son: “la elasticidad de demanda del
mercado, la participación en el mercado de la empresa o las empresas que
supuestamente tienen poder monopólico, y la elasticidad de la oferta para otras
empresas. Esto nos deja la tarea de estimar la elasticidad de la demanda y la
oferta del mercado”, mencionado que “en la mayoría de los juicios
antimonopólicos continúan empleando aproximaciones muy gruesas, resumidas
en el concepto del mercado de producto y el mercado geográfico”. 235

234
Cfr. Op. Cit. OCDE, Glosario de economía industrial y Derecho de la competencia, p. 39
235
Posner, Richard A. El análisis económico del derecho, México, FCE, pp. 287-288

170
 Podemos entonces definir al monopolio como una situación de mercado
donde sólo hay un proveedor del bien o servicio, ese mercado se caracteriza por
la falta concurrencias de agentes que compitan para producir un bien o servicio.
Las características serán que existe un sólo vendedor; no tiene un rival
perfectamente identificable, también pueden presentarse barreras de entrada al
mercado, además el agente monopolista tiene capacidad para influir sobre el
precio del bien o servicio.

[Link] Oligopolio.

Término que proviene del latín oligo- y del griego πωλεῖν, vender; que significa
conforme el Diccionario de la Real Lengua Española, “concentración de la oferta
de un sector industrial o comercial en un reducido número de empresas”.

El término Oligopolio, significa “pocos vendedores”. En este contexto el

término de “pocos” puede ser dos o tan grande como diez o quince empresas.

El Oligopolio es una “situación del mercado que se caracteriza por la

existencia de un número muy limitado de vendedores que son conscientes de su
interdependencia para sus decisiones de precios y de producción. Las empresas
son lo suficientemente poco numerosas como para que cada una pueda ejercer un
cierto poder sobre el mercado.”236 La característica importante del oligopolio es
que cada empresa individual puede influir en el precio del mercado.

El oligopolista puede ser uno de los pocos que produce un bien idéntico.
Cada uno de ellos puede influir en el precio de mercado como se señaló en el
párrafo anterior, o puede ser el caso, en el cual hay pocos vendedores que
producen bienes diferenciados (sus características importantes varían). Ejemplos:
La industria de autos o el sector bancario; aunque los productos diferenciados son
distintos, existen buenos sustitutos.

236
Cfr. Op cit. OCDE, Glosario de economía industrial y derecho de la competencia, p. 66

171
 El oligopolio, actúa en el mercado dominado por un pequeño número de
vendedores. Debido a los pocos participantes, cada oligopolista está pendiente de
las reacciones de los demás. Existe interdependencia estratégica. Las decisiones
de una empresa influyen y son influenciadas por las decisiones de las otras
empresas. La estrategia del oligopolista implica considerar la reacción de los
demás a sus acciones.

El oligopolio se distingue de la competencia perfecta en que las

empresas deben tener en cuenta su interdependencia, de la competencia de
monopolio en que las empresas ejercen un cierto control sobre los precios y del
monopolio en que el monopolizador carece de competidor. 237

El oligopolio se clasifica en oligopolio simétrico: cuando todas las

empresas tienen casi el mismo tamaño; y, es asimétrico cuando no tienen el
mismo tamaño, ejemplo de éste es la empresa dominante o concentradora.

El oligopolio puede conducir a diferentes resultados de mercado, por

ejemplo: La colusión: es cualquier coalición, asociación fraudulenta o acuerdo
entre vendedores cuyo objetivo sea subir los precios o imponerlos y reducir la
producción para acrecentar beneficios. Es más fácil llevarla a cabo si los
productores son pocos numerosos si fabrican productos o prestan servicios
homogéneos. Sin embargo se ha podido comprobar casos de acuerdos sobre los
precios para la venta de productos o servicios complejos.

Se da la colusión también cuando existe una agrupación profesional o

industrial y ayudan a menudo a coordinar las actividades económicas e
intercambiar informaciones, lo que facilita la colusión. Permiten asimismo
economizar sobre los costos de la coalición, a nivel de su organización y de su
control.

En muchos países hay restricciones legales que impiden la colusión

explícita. Puede existir casos de colusión tácita, es decir, no se requiere la

237
Ídem.

172
existencia de un acuerdo explícito para que las empresas coludan, por ejemplo,
puede existir un líder del mercado que fija los precios y los demás oferentes lo
siguen, esto se llama, liderazgo de precios.

Por último, dentro del marco de la teoría del oligopolio no cooperativo; es

preciso distinguir los modelos en los que las empresas escogen las cantidades a
producir (siguen a los modelos de Cournot) y aquellos en los que escogen los
precios, (siguen los modelos de Bertrand)238. Esto conduce a un resultado de
mercado más cercano a competencia perfecta, con precios bajos y producción
elevada.

[Link]. Competencia Monopólica.

La última categoría de la competencia imperfecta es la competencia monopólica,

se presenta cuando un gran número de vendedores producen productos
diferenciados. Esta estructura de mercado se asemeja a la competencia perfecta,
porque existen muchos vendedores, ninguno de los cuales tiene una participación
muy grande del mercado. 239 Por consiguiente, cada empresa tiene una curva de
demandad decreciente lo que deja un cierto dominio de los precios. 240

Se distingue de la competencia perfecta en que los productos que venden

las distintas compañías no son idénticos. Los productos diferenciados son
aquellos cuyas características importantes varían, esto se debe a la localización, a
la calidad, a la marca. Ejemplo de la competencia monopólica es el mercado de
comercio al menudeo (computadoras personales, venta de cervezas, pizzas etc.)

La competencia de monopolio es probablemente la estructura de mercado

más normal, sobre todo en las industrias de servicios. Es importante recalcar que
no produce eficiencia en el sentido de Pareto ya que el precio de equilibrio es
superior al costo marginal.

238
Para un estudio verdaderamente útil de los modelos de oligopolio no cooperativos ver: Walter Nicholson y Christopher Snyder,
Microeconomía intermedia y su aplicación, México, Cengage Learning, 2011, pp. 408-425.
239
Cfr. Op. cit. Samuelson, Paul y Nordhaus William D, Macroeconomía con aplicación a Latinoamérica, p.175,176.
240
Cfr. Op cit. OCDE, Glosario de Economía Industrial y Derecho de la Competencia, p.23.

173
 En este sentido, la empresa se encuentra en una situación análoga a la de
un monopolizador. El elemento esencial está en que el producto, aunque sea
diferenciado, tiene sustitutivos, de manera que la curva de demanda de la
empresa está en función de los precios puestos por los competidores que ofrecen
productos similares.

Por lo anterior las características de la competencia de monopolio es que

existen numerosos productores y consumidores, se da la libre entrada y salida de
demandantes y oferentes y los bienes son relativamente diferentes. A la
competencia monopolística se ata: la publicidad (transmite información que mejora
la competencia; crea consumo; impide la competencia porque diferencia productos
homogéneos); y, las marcas, ya que pueden llevar a la gente a pensar que
existen diferencias que realmente no existen; de ahí es que hay muchas empresas
que venden productos similares pero no idénticos, por ejemplo las novelas, las
películas, los juegos de computadora.

3.7 La política económica.

El Estado es el responsable de lograr una gestión eficiente y efectiva en su

administración, siempre en beneficio de la sociedad, ¿cómo lo va a lograr?
Nuestra respuesta sería que mediante un correcto diseño de su política
económica.

Al respecto, uno de los grandes economistas del siglo XX John Maynard

Keynes en su libro La teoría general de la ocupación, el interés y el dinero,
proponía las características que debería tener una política económica, en donde
la acción del Estado era crucial para orientar sobre un desarrollo económico y
pleno empleo.241

241
Citado por Bittes Terra, Fábio Henrique y Fernando Ferrari Fhilo, en Las políticas económicas de Keynes: Reflexiones sobre la
economía brasileña en el período 1995-2009, Revista CEPAL 108-diciembre 2012, p. 116, consultado 3 noviembre 2014, desde
[Link]

174
 Por lo anterior y citando al jurista Jorge Witker, la política económica es
“el proceso mediante el cual, el gobierno federal, a la luz de los fines políticos
coyunturales, decide sobre la importancia relativa de metas macroeconómicas o
242
cambios institucionales con la intención de alcanzar tales objetivos.”

Luego entonces recapitulamos, que la política económica será el conjunto

de acciones que el Estado aplica en la economía, para alcanzar objetivos
fundamentales como es el crecimiento económico, la estabilidad de los precios y
el pleno empleo.

3.7.1 La política económica del Estado.

Bajo esos lineamientos el Estado diseña diversas políticas económicas para lograr
un desarrollo económico que beneficie a la sociedad, encontrándose entre ellas:

“La política monetaria que comprende la operación del sistema monetario,

el régimen crediticio y financiero, la estructura y supervisión del sector bancario y
el mercado de capitales y la relación con la política del sistema cambiario.

La política fiscal, que se plasma básicamente en el presupuesto público e

incluye los ingresos del Estado, el gasto público, el endeudamiento público.
Relacionada con esta política, se encuentra la cuestión de la estructura federal del
sistema fiscal y la operatoria de la empresas públicas, entre otras.

La política laboral y del mercado de trabajo, que comprende el derecho

laboral los derechos y responsabilidades de las asociaciones de patrones y
empleados, la regulación del conflicto laboral, la protección individual del trabajo,
etcétera.

La política social, que se integra por el sistema de pensiones, seguros de

salud, asistencia social, de desempleo, la política de vivienda, de familia, la política
educativa y la política de formación y capacitación profesional, entre otras.

242
Witker Velázquez, Introducción al Derecho Económico, op. cit., p.68.

175
 La política de medio ambiente que incluye la protección al mismo, la
prevención y lucha contra la contaminación, el marco de la gestión y protección de
los recursos, entre otros.

La política del sistema económico internacional que comprende la

organización de la economía externa a través de la balanza de pagos, la
integración económica internacional, las migraciones internaciones, la cooperación
para el desarrollo y las relaciones con los organismos internacionales en donde es
miembro el Estado.

Y, la no menos importante que es la política de competencia que tiene

como punto de partida las leyes contra las limitaciones a la competencia, de
control del poder de mercado y la prevención y sanción de prácticas
anticompetitivas, entre las principales.”243

Para lograrlo se vale de una serie de organismos o Instituciones

intermedias, de esta forma, los gobiernos tratan de favorecer la buena marcha de
la economía a través de variables como el Producto Interno Bruto (PIB) 244,
el Índice de Precios al Consumidor (IPC)245 o las tasas de empleo y desempleo.

3.8 La Política de Competencia.

El autor español Miguel Fernández Ordoñez, nos introduce a este tema cuando
asegura que “se corre el riesgo de no entender nada, si se olvida que la
introducción de la competencia en los mercados es, sobre todo, un asunto político”
y acota que” las actuaciones relacionadas con la competencia o, para ser más

243
Cfr. Resico, Marcelo F. Introducción a la economía social del mercado, Argentina, Ed. Konrad Adenauer Stiftung pp. 163-170.
244
Producto Interno Bruto: Valor de todos los bienes y servicios productivos en el interior del país por las actividades económicas
nacionales.
245
Índice de precios al consumidor: Instrumento estadístico que se utiliza para medir el comportamiento promedio de los precios, de
cierta selección de mercancías y servicios de un país o región en un período determinado a partir de un año base. Mide la evolución del
conjunto de precios de los bienes y servicios de la sociedad. Es por tanto una medida muy importante para conocer cuánto están
subiendo los productos que habitualmente consumimos y poder contrastar si nuestro salario lo está haciendo en la misma proporción.

176
preciso, los intentos de quitar o introducir restricciones a la competencia, ponen a
prueba todo el funcionamiento del sistema político”. 246

Un ejemplo de ello, es que para los norteamericanos, la competencia no

es solo un medio para conseguir que funcionen mejor los mercados sino que es un
fin en sí misma. La sociedad americana está en contra de que alguien tenga
demasiado poder y eso explica, por ejemplo, el auténtico equilibrio que hay en ese
país entre los tres poderes del estado, así como en toda la estructura federal y
descentralizada de su sistema político.

El objetivo, es reducir el poder de algunos agentes económicos,

aumentando la competencia, e impedir el monopolio no solo por razones de que
la economía así funcionará mejor, sino para evitar una concentración de poder
excesiva. Se considera que el exceso del poder económico ataca una de las ideas
fundamentales de la sociedad norteamericana que es la de la igualdad de
oportunidades.247

Bajo esa presunción, la política económica está fundada sobre múltiples

principios de orden social, económico y político; y, según lo menciona Jorge Witker
Velázquez, “se racionaliza, se hace sistémica y permanente, avanza hacia la
planificación democrática y concentrada.”248 Ante ello, si bien dicha política está
animada por la combinación de tales principios, permite un orden económico
sistémico que lleva a su vez a lograr el objetivo último de la política de
competencia, que es, obtener el óptimo nivel de bienestar social a través de la
protección del proceso de competencia.249 Este contenido económico de la política
de competencia lo explica la teoría de la organización industrial.250

246
Fernández Ordoñez, Miguel A. La Competencia, Madrid, Alianza Editorial, 2000, p. 17
247
Ibídem, p. 20
248
Witker V. Jorge, Introducción al Derecho Económico, México, Harla, 1995, p.5
249
Cfr. Castañeda Gallardo, Gabriel, “Objetivos Rectores de la Política de Competencia Económica” en Tovar Landa, Ramiro, Lecturas en
regulación económica y política de competencia. México, ITAM-Miguel Ángel Porrúa, 2000, p. 246.
250
La microeconomía (teoría de precios) es la división del estudio de la economía que analiza el fenómeno económico desde la
perspectiva de las relaciones de consumo (demanda, producción, interacción de mercados, etc.), contiene una subdivisión denominada
organización industrial, cuyo objeto es el estudio aplicado de la repercusión de las estructuras de mercado en la conducta de las
empresas (precios, capacidad productiva, innovación tecnológica, cambio organizacional, estrategia competitiva).

177
 Al respecto la política de competencia se le define como “un conjunto de
reglas y acciones emanadas del Estado, que tienen el propósito de asegurar la
participación e ingreso de nuevas empresas a los mercados de bienes y servicios,
y la permanencia de aquellas que producen con eficiencia.251.

Con ello, se restringen las decisiones de autoridades gubernamentales

que limitan la competencia y controlan las conductas competitivas de los agentes
económicos que gozan de posiciones de privilegio en el mercado, instituyéndose
órganos a nivel internacional y nacional de regulación y sanción para tutelar la
libre concurrencia y libre competencia en aras de una asignación eficiente de los
recursos productivos.

Se atribuye a la política de competencia, el carácter de instrumento para la

asignación eficiente de los recursos productivos en las economías orientadas por
los principios del libre mercado contribuyendo a aumentar el nivel de actividad
económica, producir más y mejores bienes y servicios a mejor precio, no para
engrosar las rentas de un productor monopólico u oligopólico.

Una política de competencia debe tener, dos áreas de actividad, ambas

indispensables y complementarias:

a) El control coercitivo de las conductas abusivas de los agentes

económicos, lo que constituye la faceta más conocida y debatida de las políticas
de competencia que aplican varias decenas de países alrededor del Mundo.

b) El control y contención del poder estatal, cuando éste favorece la

actividad de los monopolios y las prácticas restrictivas del comercio.252

251
Cfr. Curie L. Claudia, “Consideraciones acerca de los elementos que conforman las políticas de competencia en América Latina y el
Caribe”. En políticas de competencia, Convenio AECI-SELA. Ed. Agencia Española de Cooperación Internacional, Sistema Económico
Latinoamericano. Venezuela, 1995, p.23.
252
Castañeda Gallardo, op. cit. p. 247.

178
 Al ser la política de competencia un conjunto de instrumentos destinados a
garantizar la asignación eficiente de los recursos productivos de la economía -
como se mencionó- la teoría económica ha proporcionado a la ciencia jurídica un
paradigma o modelo para la regulación de la competencia: el modelo de
competencia perfecta que consideramos seria el modelo económico ideal de
desarrollo. No es de sorprendernos entonces, que lo jurídico opere también con
base en modelos (imperativos categóricos o hipótesis legales) es decir, el deber
253
ser como ideal o presupuesto de la norma.

Bajo este modelo y en una organización industrial, en un extremo aparece

254
el modelo de competencia perfecta mientras en el otro aparece el monopolio,
en esta caso, la empresa tendrá poder sustancial en el mercado de que se trate,
de tal forma que ejercerá un dominio unilateral para imponer precios o reducir la
oferta, sin que los demás puedan contrarrestar el poder del mercado

De ahí que la política de competencia debe combatir las conductas o

concentraciones que dañen o tiendan a dar el proceso de competencia, cuyos
objetivos pueden organizarse como sociopolíticos, permeando el principio de libre
concurrencia, el de no interferencia estatal, promoción de la innovación,
desconcentración del poder político, así como el combate a los privilegios; y, como
objetivos económicos, que tienen que ver con la eficiencia económica y la
optimización del bienestar social tanto para los productores como consumidores.

3.8.1. Objetivos sociopolíticos de la política de competencia.

La política de competencia sigue objetivos sociopolíticos ya que la libre

concurrencia, va a ser redituable para los consumidores, cuando los agentes
económicos pueden entrar y salir de los mercados de bienes y servicios. Esto es

253
Ibídem, Castañeda Gallardo, p. 248.
254
Se da cuando una empresa ofrece un producto o servicio para el cual no existen sustitutos y que es poco probable que otros lo
produzcan.

179
que no existan barreras a la competencia ya que si otras empresas pueden
ingresar al mercado no habría, por definición un monopolio 255

Por el lado de la demanda, el consumidor prefiere decidir qué compra,

cuánto paga y cuándo lo compra, de la variedad de productos que se ofrecen en
el mercado y no tiene que sujetarse al que le ofrecería un solo intermediario. En
este caso la competencia estimula la libre concurrencia (oferta y demanda) en los
mercados.

En cuanto a la no interferencia estatal, la que no es posible en regímenes

centralmente planificados, el ciudadano ve amenazado su derecho al consumo -
elegir los bienes y servicios que mejor cubran sus necesidades- en la medida que
el Estado interfiera alevosamente, directa o a través de regulaciones, para
obligarlo a decidir por un producto que no le es necesario y que además es
costoso. Por ello, la política de competencia debe mantener a raya los abusos
gubernamentales y promover el derecho al consumo. 256

Ahora bien, el gran poder económico que se dan a falta de controles de la

política de competencia, socava la capacidad de gobernar y condiciona el rumbo
de gobierno. En el contexto de las jurisdicciones latinoamericanas ese poder se
da en las concesiones o permisos hasta la manipulación de las bolsas de valores,
de tal forma que debe existir una desconcentración del poder político
estableciendo frenos y contrapesos institucionales, abriendo canales de
cooperación entre Instituciones en el mismo país como con otros.

Al respecto es importante mencionar que el Banco Mundial (BM) y la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), reconocen
que en promedio, las autoridades de la competencia en países industrializados

255
Cfr. Walter Nicholson y Christopher Snyder, Microeconomía intermedia y su aplicación, México, Cengage Learning, 2011, p. 377.
256
Castañeda Gallardo, op, cit., p. 250.

180
reportan mayor frecuencia en comunicación con sus contrapartes de otros países,
que las autoridades de la competencia en las economías emergentes. 257

En los modelos organizacionales, estructurales y legales de diversos

países la autoridad de competencia cuenta con independencia únicamente
respecto al organismo legislativo nacional, en otros la autoridad de la competencia
depende de una Secretaría de Estado, como fue el caso de México hasta 2013.

De tal forma que se hace necesario que para proteger el proceso de

competencia, incuestionablemente que se dé una separación de facultades, de tal
manera que la entidad facultada para investigar debe ser distinta de la entidad a
cargo de emitir una resolución. Debe existir un mecanismo independiente para
apelaciones y garantizar la transparencia de todos los procedimientos. Al respecto,
Banco Mundial recomienda que las autoridades de competencia cumplan con los
principios de independencia, transparencia y separación de facultades.258

Ahora bien, es palpable que el afán por competir eficientemente va a

provocar que las empresas y sociedad se esfuercen más y mejor por producir o
distribuir productos y servicios de mejor calidad impulsando el la innovación.

De ahí es que es indiscutible que los puntos anteriores, son parte del
contenido económico que siempre ha tenido la política de competencia, pero que
el liberalismo del siglo XIX que contagió a muchos países los tradujo en principios
legales intocables como fueron la libertad contractual, el individualismo y el
rechazo a los privilegios259, dejando atrás el fundamento antropológico del orden
económico social el cual debe encontrar base en la persona humana.

El papel del Estado en el modelo de ordenación económico social,

también es el de crear un marco constitucional y jurídico que dé seguridad y
garantía a los derechos sobre la propiedad, donde descanse la libertad

257
Banco Mundial- OCDE, La política de competencia en la economía global: una perspectiva latinoamericana. Resumen interpretativo
de la conferencia. Foro de economías emergentes de mercado, Buenos Aires Argentina 1997, p. 25.
258
Ibídem, p.49
259
Cfr. Castañeda Gallardo, [Link]., p. 253

181
económica, entendida ésta como libertad de contratos, de acceso a la actividad
económica, de transacciones, libertad de organización y de precios.

Esa libertad económica que debe impulsar la libre creación de empresas,

la entrada y salida de los sectores económicos (libre concurrencia); derecho a la
empresa entendida como libre dirección de la misma sin más limitaciones que la
establecidas por la ley; y, la libertad de mercado, sin más limitaciones que las que
260
impongan la defensa de la competencia, son el sostenimiento y defensa de
una política de competencia eficiente.

Entonces el Estado está obligado a vigilar, ordenar y estimular el correcto

ejercicio de los derechos individuales, mediante su política económica. Sus
estructuras económico políticas están al servicio de la sociedad, y no podrá
hablarse de eficiencia económica si se olvida poner en el centro a la persona, a
cuyo servicio está la economía y el Estado.

3.8.2 Objetivos económicos de la política de competencia

El concepto de eficiencia que sigue siendo muy debatido entre los economistas y
más en el contexto del análisis del proceso de competencia, sigue un presupuesto
fundamental objetivo de política de competencia que es el incrementar el
bienestar de la sociedad mediante la promoción de la rivalidad entre empresas.

El proceso de competencia entonces deberá estar protegido contra los

poderes monopólicos, oligopólicos y abusivos que “hoy se condensan en un
concepto, contra el abuso del poder de mercado que se manifiesta
fundamentalmente a través del control de precios.” 261

El análisis del poder de mercado se deriva de los planteamientos efectuados

por economistas de la escuela llamada estructura-conducta-desarrollo
desarrollada en la Universidad de Harvard hacia los años treinta del siglo pasado.
La teoría se sustenta en que el comportamiento de las empresas cuyos efectos se
260
Ariño, Gaspar, Economía y estado, Madrid, Marcial Pons, 1993, p. 65.
261
Cfr. Castañeda Gallardo, op. cit. p. 253.

182
observan en la eficiencia y el bienestar, parte de la existencia de elementos
estructurales como son las barreas de entrada o el número de competidores en un
mercado. Los precursores de esa teoría afirman que cuando las empresas
enfrentan menos competencia tienen mayor capacidad para fijas precios por
encima de sus costos marginales262.

En cambio cuando un agente económico tiene poder de mercado, entonces

puede reducir la oferta para elevar el precio, contrario a la competencia en que si
la empresa eleva su precio, reducirá la cantidad vendida, ya que un número menor
de consumidores estará dispuesto a pagar por el producto.

El poder de mercado se encuentra limitado por varios aspectos, uno de ellos

es la posibilidad que tienen los consumidores para sustituir el producto y el otro es
la probable existencia de rivales de la empresa, que puedan en un plazo
razonablemente corto, aumentar la producción. 263

La exposición teórica respecto a la política de competencia ha evolucionado

durante los últimos treinta años en México, cuando hacia los años ochenta la
influencia de la escuela de Chicago redefinió el proceso de competencia
exclusivamente como un proceso para generar eficiencia, entendiéndola como “el
incremento de la riqueza agregada de las utilidades del productor más la utilidad
del consumidor.”264

De la misma forma la literatura consultada nos dice que la economía

política en los últimos dos siglos ha venido madurando y afinando sus
conocimientos, y que ha podido llegar a cometer menos errores y a acertar en la
conducción del mercado, de tal forma que si la política de competencia encuentra
una correcta integración en sus leyes e instituciones más eficientes serán las

262
El costo marginal se define como la variación en el costo total, ante el aumento de una unidad en la cantidad producida, es decir, es
el costo de producir una unidad adicional.
263
Cfr. Núñez Melgoza, op. cit. p.. 6.
264
H. First, E. M. Fox y R Pitofskly (coord.) Revitalizing Antitrust in its Second Century, Greenwood Publishing Group citado por
Castañeda Gallardo op. cit. p 254.

183
autoridades para fomentar y estimular la competencia, su protección y defensa,
siempre en beneficio del ser humano. 265

Luego entonces, la eficiencia económica surge como un método de

interpretación de la ley de competencia, encontrando su origen en la regla de la
razón, cuyo objetivo es, distinguir los comportamientos anticompetitivos de
aquellos que por el contrario promueven la competencia o generan un beneficio
mayor para la sociedad en su conjunto; de tal manera, que la eficiencia económica
condiciona la aplicación de leyes de competencia al haber quedado trascrito en el
derecho como lo indebido o lo irrazonable, esto según la tradición jurídica de que
se trate.266

3.9 La política de competencia en México, contexto y fundamentos

La política de competencia en México, tiene su precedente más importante en la

constitución de 1857 al incluir en el texto del artículo 28, la prohibición general en
contra de los monopolios y estancos,267misma que fue extendida a las
prohibiciones que buscaban proteger industrias. En el continente americano es la
primera legislación en su género, e inclusive más antiguo que la ley Sherman y la
Combines Act de Canadá de 1890 y 1889 respectivamente.

Dicho texto constitucional exceptuaba únicamente lo relativo a la

acuñación de moneda, a los correos y a los privilegios que, por tiempo limitado,
concediera la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora.

Esta reforma lleva implícito el principio de corte liberal de la menor

interferencia del Estado, ya que se le prohíbe expresamente que otorgue
canonjías. De ahí que vale la pena notar, el reconocimiento que la norma hace a

265
Cfr. John Auping (coordinador) Rodolfo de la Torre, Alejandro Guevara, Ignacio Llamas, Carlos Muñoz, Ricardo Solís, Ana María
Tepechín, El análisis económico de los Derechos Humanos, México, IBERO-México e Instituto de Investigaciones sobre desarrollo
sustentable y equidad social- Plaza y Valdez Editores, 2004, p.28.
266
Núñez Melgoza, Francisco Javier, El poder del mercado en la legislación de competencia económica, México, Porrúa, 2003, p.8.
267
Pérez Miranda Rafael J. Régimen de la competencia y de los monopolios, México, Porrúa, 2005, p. 86.

184
los beneficios de eficiencia en la asignación que se da a la excepción de alentar la
invención y tecnología, pero sobre todo la conveniencia de contar con un solo
emisor de moneda y un conductor de la política de la banca central, como se
estudió en el primer capítulo de esta investigación.

Sin embargo, debemos observar que México nunca expidió una

legislación secundaria en materia de competencia toda vez que no contaba con la
infraestructura correspondiente.

La misma prohibición forma parte de un importante esfuerzo de reforma,

que inicia a mediados de los años ochenta con el fin de alejarse de la protección y
el control central, y desarrollar una economía basada en el mercado. Las
principales acciones consistieron en poner fin a los controles de precios, liberalizar
el comercio y la inversión para privatizar las empresas paraestatales, reformar la
regulación y adoptar una política de competencia moderna que estudiaremos con
más detenimiento en el capítulo del marco legal de la competencia económica en
México.

Para finalizar es importante que en el diseño y funcionamiento del orden

económico interno así como de la política económica y política de competencia
participen de forma eficaz, la administración pública y los políticos en sus distintos
niveles (nacional, regional y local), las instituciones autónomas, (la Banca Central),
organismos importante en la política económica que formula y ejecuta la política
monetaria y financiera, en México, la Comisión Federal de Competencia
Económica (COFECE), el Instituto Federal de Telecomunicación (IFETEL), el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); los empresarios (a través de
las asociaciones sectoriales), los trabajadores (representados por sindicatos y
asociaciones), los grupos de la sociedad civil (representados por intereses
parciales de los ciudadanos constituidos en asociaciones); y, se otorgue la
autonomía técnica, administrativa y jurídica a las autoridades en materia de
competencia económica en México.

185
 CAPITULO IV.

EL DERECHO DE LA COMPETENCIA EN MÉXICO.

Introducción

“Cualquier economía de libre mercado, basada por definición en la libre

competencia y concurrencia de los agentes económicos, estará eternamente
amenazada por la existencia de prácticas anticompetitivas que, de permitirse,
llevarán a la formación de monopolios y monopsonios que repercutirán de forma
negativa en toda la economía, con consecuencias particularmente negativas para
los consumidores.” 268

Así rezaba la exposición de motivos, que reformaba, adicionaba y derogaba

diversas disposiciones de los artículos 10 y 11 de la Ley Federal de Competencia
Económica presentada el 11 de enero de 2012, la que fuera abrogada en 2014,
al entrar en vigor la nueva Ley Federal de Competencia Económica; de igual
forma, en la exposición de motivos el ejecutivo federal, reconoce que la
competencia económica es fundamental para que los consumidores tengan
acceso a diversos bienes y servicios de calidad y mejores precios, al mismo
tiempo que los pequeños y medianos empresarios los tengan a insumos
competitivos e innovadores, todo con un propósito: mayor crecimiento económico
y generación de empleos bien remunerados.

El derecho de competencia ha regulado la competencia económica en

México por veintidós años, y como en muchas otras materias no hay metas
concluidas. Cuando el derecho de competencia económica se inscribe en una
realidad jurídica donde el campo de acción del Estado, los agentes económicos,
las empresas privadas y el mismo mercado están adquiriendo nuevas
orientaciones de las políticas económicas.

268
Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, Número 3427-IV, miércoles 11 de enero de 2012

186
 Bajo este cartabón se describirán en este capítulo, los antecedentes y
desarrollo del derecho de competencia, las conductas reguladas, las autoridades
y procedimientos que contempla la nueva Ley a partir de su entrada en vigor el 23
de mayo de 2014.

4.1. El derecho de competencia económica

4.1.1. Concepto

El derecho de competencia es una rama del derecho económico, identificado

este por Gérard Fajart como el derecho del desarrollo,269 se encuentra en todas
las sociedades industriales contemporáneas y las que aspiran a convertirse en
tales; cuya doctrina ha forjado desde hace ya un siglo una nueva realidad jurídica
que en concepto de Claude Champaud “es un orden jurídico que responde a las
normas y a las necesidades de una civilización que aún se encuentra en vías de
formación”270.

El derecho económico “es un derecho dinámico”,271 que a decir de Jorge

Witker, “comprende tres etapas: el derecho económico tradicional (intervención del
Estado), el derecho económico mixto (intervienen organismos públicos y se
establecen estímulos a empresas privadas) y el actual derecho económico de la
desregulación (el Estado conserva solo facultades regulatorias) 272

Esa conjunción entre los enfoques jurídicos y económicos y las nuevas

estructuras en el mercado, obliga a que el derecho acorde a los reclamos de los
particulares, de paso a una rama del derecho económico estudiada hoy como
derecho de competencia, “que regula y ordena los mercados sancionando las

269
Fajart, Gérard, Las enseñanzas de medio siglo de derecho económico, en Lecturas Universitarias, Antología de estudios sobre
derecho económico, UNAM, México, 1978, p.35
270
Mencionado por Gérard Fajart, Op. cit. P.37
271
Witker Velázquez, Jorge “Derecho económico”, en Enciclopedia Jurídica Mexicana, T. VIII. México, IIJ-UNAM p. 715
272
Witker Velázquez, Jorge, Derecho de la competencia económica en México, México, UNAM-IIJ, p.27

187
prácticas mercantiles anticipativas atentatorias a la libre competencia y
concurrencia, premisas básicas de las economías de mercado”273

Witker Velázquez, menciona que el derecho de competencia “es la

disciplina más apropiada para enfrentar y regular estos nuevos asuntos que la
aldea global en que vivimos nos depara" y cuyo concepto asegura, “integra tres
elementos: los competidores, la clientela, y la mercancía”. 274

El objetivo del derecho de competencia será asegurar la compatibilidad

entre el interés individual de los agentes económicos que ejercen su libertad de
participar en los mercados para alcanzar una utilización óptima de los recursos,
conforme nos guían los anteriores conceptos, que de igual forma se refrendan con
la conceptualización que los siguientes autores aportan.

El derecho de competencia en opinión de Xavier Gómez Velasco, “es el

conjunto de normas jurídicas reguladoras del proceso competitivo. Existe una
relación de tipo instrumental entre la política de competencia y ésta como situación
empírica y régimen jurídico, a través de la cual la primera determina los objetivos a
perseguir por parte el proceso competitivo en el mercado y que se concretan en
normas jurídicas”.275

Por su parte Belisario Betancourt menciona que el derecho de competencia

ha sido definido como “el conjunto de normas jurídicas que regulan la rivalidad
entre los distintos agentes económicos para la búsqueda y conservación de una
clientela”.276

Y, a decir de Xavier Ginebra Serrabou “dos son las corrientes opuestas que
atribuyen distinto valor a la política de competencia, entre las cuales giran todas

273
Witker Velázquez, Derecho de la Competencia en el TLCAN, México, Porrúa- UNAM, 2003, p. 11
274
Cfr. Witker Velázquez, Jorge, Derecho de la Competencia en América, México, FCE, 2000, p 55-56
275
Gómez Velasco, Xavier, Patentes de invención y derecho de la competencia económica, Ecuador, Universidad Andina Simón Bolívar,
Aby-Yala y Corporación Editora Nacional, 2003, p. 23
276
Belisario Betancourt “Aproximadores al derecho de competencia” en Derecho de la Competencia, 1ª edición Santa Fé de Bogotá, El
Navegante Editores, 1998. P. 27 citado por Gómez Velasco, Xavier, op. cit.

188
las demás, de un lado, la caracterización de la competencia como una garantía de
la libertad de obrar de los operadores económicos (empresas y consumidores).

Para esta corriente de pensamiento, la competencia -concepto polimorfo

que se resiste a una definición precisa- no sería más que la rivalidad entre
empresas que operan en un determinado sector de la actividad económica y que
se esfuerzan, dentro de los límites legales permitidos, por captar la mayor cuota
de mercado posible ofreciendo mejores precios, bienes, servicios u otras
condiciones económicas, sin incurrir en responsabilidad por su comportamiento,
aunque ésta cause un perjuicio a otras empresas e incluso ocasiones su expulsión
del mercado.

Así concebida, la competencia- traducción en términos jurídicos de la

competencia económica- seria simultáneamente una suma de libertades y una
estructura jurídica formal a la que habría que dotar de contenido”. 277

Bajo el pensamiento de los autores mencionados, tenemos que la relación

entre el proceso competitivo en el mercado y la política de competencia, justifica
la intervención estatal tanto desde el punto de vista económico como también
desde el jurídico, y aseguran que “la eficiencia no es el único objetivo que se
asigna a la competencia”278

4.2 Marco Jurídico del derecho de competencia en México.

4.2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La Ley Federal de Competencia económica es reglamentaria del artículo 28

constitucional que prohíbe los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos
y las exenciones de impuestos. Dicho artículo al igual que el 6º, 7º, 27, 28, 73, 78,
94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fueron

277
Ginebra Serrabou, Xavier, Derecho de la Competencia, México, Cárdenas Editores, 2001, p 1-2.
278
Cfr. Gómez Velasco, Op. Cit. 30

189
reformados y adicionados mediante Decreto publicado el 11 de junio de 2013,
para afectar principalmente a tres sectores, en materia de telecomunicaciones,
radiodifusión y competencia económica. Dicha reforma establece los principios
rectores de un nuevo sistema de competencia económica, cuyo ordenamiento
reglamentario se espera ayude a fortalecer la política económica en beneficio de la
ciudadanía.

El fundamento constitucional del derecho de competencia se encuentra

también en los artículos 5º. 25, y 133. El primero de ellos que se refiere a la
libertad del individuo para dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo
que le acomode siendo lícitos, esta disposición nos brinda la garantía individual
de poder concurrir y tener el reconocimiento de nuestro ejercicio de trabajo.

El segundo que establece el sistema de planeación democrática a través de

la planeación, conducción, regulación y fomento de las actividades; y el artículo
133 constitucional que establece la jerarquía de leyes en el sistema nacional a
efecto de que en el ámbito internacional se considere los tratados internacionales
que jerárquicamente hoy son superiores a las leyes federales.

[Link] Precedentes y desarrollo del derecho de competencia económica.

Nuestro maestro doctor Guillermo Floris Margadant, en una de sus obras nos
señala que “la industria novohispánica se encontraba frenada por una serie de
prohibiciones como la de establecer industrias que pudieran causar competencia a
productos españoles”279 y conforme lo describe Alejandro Von Humboldt, los
culpables de dicha política lo eran los negociantes monopolistas, que se
encontraban protegidos por gente de la corte.280

279
Margadant S. Guillermo Floris, Introducción a la historia del derecho mexicano, 16ª ed. México, Ed. Esfinge, 1999, p. 99
280
Ibidem

190
 Sin embargo se encontraron disposiciones para evitar esos abusos en las
Leyes de las Indias, siendo los alcaldes ordinarios y los fieles executores quienes
se encargaban de aplicar esta normatividad y además vigilaban el abastecimiento
y provisión de las ciudades; tenían facultades para fijar los precios de los artículos
de primera necesidad. 281

Por ello, en las principales ciudades de Nueva España, se instalaron las

alhóndigas, donde se vendían y guardaban granos. También existían los
estancos282 que eran monopolios estatales que beneficiaban al fisco, de tal forma
que para establecer una vigilancia y administración de los mismos, se dictaron
disposiciones en la Real Ordenanza de Intendentes del 4 de diciembre de 1786. 283

La Constitución de Cádiz contenía una disposición donde se le prohibía al

Rey dar privilegios exclusivos a personas o corporaciones. En la Constitución de
1824 se otorgaron privilegios exclusivos a inventores y autores por un tiempo
determinado. Por otra parte, en las Bases Orgánica de 1843 existieron
disposiciones en materia de competencia y prohibiciones de privilegios.

[Link] Época Independentista.

La guerra de independencia no trajo la eliminación de los monopolios y estancos

que se habían heredado de la colonia, por lo que es hasta 1857 en que los
Constituyentes bajo el pensamiento liberal de los economistas de la escuela
clásica principalmente de Adam Smith, se pronunciaron contra los monopolios y
estancos. Sin embargo, su prohibición estaba dirigida más al Estado que a los
particulares.284

281
Cfr. González Alcántara Juan Luis, “Análisis de la regulación de competencia en las economías de mercado,” en Competencia
Económica y Tratado de Libre Comercio, México, Konrad Adenauer Stiftung, 1994, p. 66.
282
Ejemplo de estancos fue el de tabaco que se suprimió hasta 1856 de forma definitiva.
283
Ídem.
284
Cfr. Pérez Miranda, Rafael J., Derecho y Relaciones de Producción, Plaza y Valdés Editores, México, 1988, p. 109.

191
 El pensamiento de garantizar irrestrictamente el respeto a la propiedad
privada y la vigencia de la ley de la oferta y la demanda, influyeron a través de ese
pensamiento liberal en el Constituyente de 1857 y posteriormente en 1917, cuyas
consideraciones se plasmaron en el capítulo denominado de “las garantías
individuales”, de forma expresa en los artículos 5º y 28 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos

En el año de 1857, en la Constitución Política de esa época, aparece en

su artículo 28, la prohibición de monopolios, estancos y las prohibiciones a título
de protección a la industria. Exceptuándose únicamente los relativos a la
acuñación de moneda, a los correos, a los privilegios que, por tiempo limitado,
conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora” 285. Aquí
encontramos el precedente más importante de política de competencia y, como se
mencionó en el primer capítulo, en el continente americano es la primera
legislación en su género, e inclusive más antiguo que la ley Sherman y la
Combines Act de Canadá de 1890 y 1889 respectivamente. 286

Dicho texto constitucional, exceptuaba únicamente lo relativo a la acuñación

de moneda, a los correos y a los privilegios que, por tiempo limitado, concediera la
ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora.

[Link] Época revolucionaria.

En la época revolucionaria de 1914 a 1917, el sector de la agricultura fue

controlado para financiar la guerra y el conflicto político; de tal forma, que
Venustiano Carranza al presentar el 1º de diciembre de 1916, el proyecto ante el
Constituyente, expresó “ Con estas reformas el artículo 27, con la que se consulta
para el artículo 28, a fin de combatir eficazmente los monopolios y asegurar en
todos los ramos de la actividad humana la libre concurrencia, la que es

285
Constitución Política de la República Mexicana de 1857, Febrero 12 de 1857. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM,
consultado el 15 septiembre 2014 de: [Link] p, 5.
286
Aguilar Álvarez de Alba, Javier B, La libre competencia, México, Ed. Oxford, 2000, p. 7.

192
indispensable para asegurar la vida y el desarrollo de los pueblos espera
fundadamente el Gobierno de mi cargo, que las Instituciones políticas del país
responderán satisfactoriamente a las necesidades sociales”.287

Como es sabido, la Constitución de 1917 recogió los postulados sociales

básicos de la Revolución mexicana, superando el constituyente el proyecto
carrancista al insertar en los artículos 27 y 123 los llamados derechos sociales;
más sin embargo, en las discusiones de los constituyentes, que se daba a la par
de la defensa de los derechos sociales, se concretan ideas en favor de la
economía de mercado288.

La literatura consultada, nos dice que el proyecto del artículo 28

constitucional fue aprobado el 19 de enero de 1917 por una mayoría de 120
diputados a favor, 52 en contra289 en cuyo texto – coinciden muchos historiadores-
los principios del laisser-faire, permean el sentido del mismo

En dicha Constitución se consagra como garantía individual, la libre

concurrencia, cuya norma penaliza además, los actos que lo impidan, por ello se
menciona el deber de la autoridad de perseguirlos con eficacia.

Los antecedentes que hemos enumerado, recogen la esencia de que nada

debe impedir la libre circulación de mercancías y que además la ley debe
castigar en todo tiempo a quienes realicen prácticas que atenten en contra de la
libertad de mercado, pensamiento que hasta nuestros días permea dicha
disposición constitucional.

Resulta particularmente útil el trabajo de Javier Aguilar Álvarez de Alba, 290

en cuanto al análisis muy completo, que del aspecto histórico hace en la
concreción de la regulación antimonopólica que sustenta el artículo 28
constitucional, por lo que, siguiendo su estudio partamos de que una vez

287
Derechos del Pueblo Mexicano, El artículo 28 constitucional. Cámara de Diputados XLVI Legislatura, México, 1967, p 798.
288
De la Madrid Hurtado, Miguel El Régimen constitucional de la economía, Periódico Excélsior, del 19 de abril de 1985.
289
Aguilar Álvarez de Alba, Javier B, op. cit. p. 6.
290
Cfr. Aguilar Álvarez de Alba, op cit., pp. 13-15.

193
aprobado el artículo 28 constitucional en la Constitución de 1917, los legisladores
no expidieron legislación secundaria en materia de competencia, sino hasta
nueve años después, en que, se publica la primera Ley Reglamentaria del
artículo 28 Constitucional, hacia el año de 1926.

En dicha disposición, se estipulaba en el artículo 1º fracción III, la

prohibición en las combinaciones encaminadas a incrementar los precios; además
se identificaron los productos de la canasta básica, imponiendo sanciones en su
acaparamiento; y, aspecto relacionado con nuestra investigación, es que, a las
Instituciones de crédito no se le permitió participar en operaciones de compra
venta de productos de primera necesidad, impidiendo con ello que se diera el
control financiero en la comercialización de artículos de canasta básica 291.

Es el 22 de agosto de 1931 en que se publica la segunda Ley

Reglamentaria del artículo 28 constitucional, en términos de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República Pascual Ortíz Rubio; se
definieron los monopolios y estancos, se reguló la protección a la competencia
mediante la determinación de conductas sancionables hasta de orden penal, ya
que se castigó entre otros el acaparamiento y la concentración tendientes a
aumentar precios.

Tiempo más tarde, el 31 de agosto de 1934, ahora bajo el régimen del

presidente Abelardo L. Rodríguez, y con facultades extraordinarias para legislar,
se publica la tercera Ley Reglamentaria al artículo 28 Constitucional, la cual en su
exposición de motivos, se visualiza un cambio de orientación para suprimir
intereses de los particulares, sosteniendo el predominio de los intereses sociales,
pero además de ello se percibe la participación del Estado en la esfera económica
y una regulación de precios que no incidiera en el salario de los trabajadores.

Lo más importante de este tema es que la ley estableció las presunciones

de existencia del monopolio, más sin embargo cuando los particulares procedían a

291
Ibídem.

194
su defensa, esta era muy limitada ya que la ley no ofrecía la posibilidad de un justo
proceso, al impedirle presentar defensas y excepciones, toda vez que contra una
resolución procedía únicamente el juicio de amparo. 292

Es el 30 de diciembre de 1950, bajo la presidencia de la República de

Miguel Alemán, se expide en el Diario Oficial de la Federación, la Ley sobre
Atribuciones del Ejecutivo en Materia Económica, que permitía el control de
precios a través de la fijación de los mismos por parte del Ejecutivo para una gran
variedad de bienes (alimenticios de consumo generalizado, vestido, materias
primas, artículos producidos por "ramas importantes", así como los servicios que
afectaran la producción, distribución y comercialización de las mercancías
anteriores).

Esta ley además, facultaba al Ejecutivo Federal para establecer las formas
de distribución o la importación de las mercancías y el racionamiento cuando a su
juicio la oferta fuera insuficiente, y más que corregir la existencia de monopolios,
sirvieron para reforzarlos al servir como barreras a la entrada de otras empresas,
situación que se profundizó debido a la etapa de economía cerrada vivida en
México en la época de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) que se
da en la década de 1950 a 1960.

El modelo de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) conocido

también como de “sustitución de importaciones”, estaba dedicado a la producción
de bienes de consumo no duraderos lo que provocaba en consecuencia que la
importación de bienes duraderos fuera necesaria. Lo anterior causó un
desequilibrio en la balanza de pagos nacional por lo que México tuvo que
financiarse con deuda externa.

El modelo ISI en realidad no corrigió las fallas del mercado, ya que el

hombre de negocios se acostumbró al proteccionismo del gobierno. Durante ese
período el gobierno empezó a recatar empresas al borde de la quiebra, práctica

292
Ibídem.

195
que le permitió intervenir más en las actividades económicas, actuaba como
comerciante de tal forma que las empresas paraestatales fueron creciendo, lo que
permitió un mercado cautivo sin reto para la competencia y provocó que los
monopolios públicos y privados crecieran, además de los oligopolios que dieron
origen a prácticas discriminatorias. 293

En la media en que el Estado termina con su política de control de precios y

desarrolla una política de libre mercado, incorporándose al mercado global y
suscribiendo con Estados Unidos de Norteamérica y Canadá el Tratado de Libre
294
Comercio de América del Norte (TLCAN), va adecuando su marco regulatorio
ya que para entonces, México no contaba con una legislación moderna en materia
de competencia, ni un organismo regulador.

[Link] Época moderna

El constituyente de 1917 en el artículo 28 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, dejó plasmado el reflejo de un claro espíritu a favor
de la libertad de concurrir y competir. Antes de la apertura de México al exterior el
combate a los monopolios no tenía mucho sentido ya que el modelo económico de
sustitución de importaciones, propiciaba los monopolios públicos y dejaba que el
gobierno interviniera en la fijación de precios.

4.3. La Ley Federal de Competencia Económica.

Para ubicarnos en un perfil descriptivo de la Ley, situaremos cuatro momentos de

la misma. El primero que se origina con la promulgación de la Ley Federal de
Competencia Económica de 1992; el segundo desde la reforma que abarca de
Junio de 2006 hasta octubre de 2007; el tercero con la reformas promulgadas en

293
González de Cossío, Francisco, op. cit., p. 15
294
El TLCAN se firmó el 17 de diciembre de 1992, entró en vigor 1º de enero de 1994.

196
abril a mayo de 2011; y, el cuarto, la abrogación de la Ley Federal de
Competencia Económica de 1993 y sus reformas, para dar origen a una nueva
Ley Federal de Competencia Económica que entró en vigor el 23 de mayo de
2014.

4.3.1 La Ley Federal de Competencia Económica en 1992.

La primera Ley de Competencia Económica fue promulgada el 24 de diciembre

1992, para entrar en vigor el 22 de junio de 1993, y conforme lo señalaba el
artículo 1º, era de observancia general y aplicable a todas las áreas de la actividad
económica.

Tenía como objetivo proteger el proceso de competencia y libre

concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas
monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de
bienes y servicios, así como dar certidumbre a los particulares tanto en su
quehacer económico ordinario, como en la actuación de la autoridad sobre tal
aspecto; objetivo que traduce la interrelación entre lo económico y lo jurídico, al
dar certidumbre legal a la actividad económica.

Dicha Ley, creó la Comisión Federal de Competencia (CFC), determinó sus

atribuciones, al mismo tiempo que reguló el procedimiento ante dicho organismo y
las sanciones que impone dicha comisión. Estableció un medio de defensa
ordinario llamado recurso de reconsideración. Se contenían además sanciones por
contravenir la ley, delimitando las facultades y estructura básica de la Comisión,
con ello se inaugura una nueva política de competencia en México.

En el texto de la referida ley, se define a los destinatarios de la Ley como

agentes económicos, “sea que se trate de personas físicas o morales,
dependencias, entendiéndose o entidades de la administración pública federal,

197
estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o
cualquier otra forma de participación en la actividad económica” 295

De igual forma, dicha Ley reprodujo en su artículo 4º, la lista constitucional

de lo que no es un [Link] ley en comento reguló las prácticas
anticompetitivas, abusos de posición dominante, y concentraciones, definiendo
las prácticas absolutas y relativas.

Al respecto, es importante abordar la clasificación doctrinal de las prácticas

anticompetitivas que diversos teóricos han aportado a la cultura jurídica en
México desde hace más de una década, por lo cual localizaremos las prácticas
integradas a partir de la reforma a la Ley de 2006, aspecto que agotamos en el
siguiente apartado.

4.3.2 La Ley Federal de Competencia Económica de Junio 2006 y octubre de

2007.

El 28 de junio de 2006 entró en vigor la primera de las reformas a la Ley Federal

de Competencia Económica, donde se aclara el concepto de agente económico,
ajusta el lenguaje de ciertos artículos al texto constitucional, ya que los artículos
14 y 15 de le ley fueron declarados inconstitucionales, 297 el primero se modificó y
el segundo se derogó el 28 de junio de 2006.

La reforma permitió ajustar los umbrales económicos que se debían cumplir

para hacer obligatoria la notificación de concentraciones, reduciendo la carga
regulatoria de las empresas. Se crean además las opiniones vinculantes de la
CFC que puedan impedir que un anteproyecto de regulación que se estime

295
Artículo 3º de Ley Federal de Competencia Económica.
296
La Ley Federal de Competencia de 1992, no define el monopolio, en cambio el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en
el artículo 1505, lo define de la siguiente forma: significa una entidad incluido un consorcio u organismo gubernamental que, en
cualquier mercado pertinente en territorio de una Parte, ha sido designado proveedor o comprador único de un bien o servicio, pero no
incluye a una entidad a la que se le haya otorgado un derecho de propiedad intelectual exclusivo derivado solamente de dicho
otorgamiento. Diario Oficial de la Federación 20 diciembre 1993,. Parte 2, p. 118.-119.
297
Artículo declarado inválido mediante edicto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de marzo de 2004

198
contrario a la competencia sea publicado (salvo opinión del Presidente de la
República)298

De igual forma se introducen dos instrumentos para la investigación de

prácticas monopólicas absolutas, siendo éstos: a) Las visitas de verificación y el
programa de inmunidad, este, mecanismo muy eficiente para la persecución de
prácticas monopólicas absolutas, que permite que el que forma parte de un
acuerdo colusivo entre competidores para fijar precios o reducir el abasto, coopere
entregando información a la Comisión Federal de Competencia, a cambio de una
reducción de las sanciones administrativas.

Se aumentó la imposición de sanciones económicas mayores a los agentes

económicos. Anteriormente la multa máxima era de 375 mil salarios mínimos (22
millones de pesos). La Ley de 2006 preveía un máximo de 1 millón 500 mil
salarios mínimos.299

Se incorporaron cinco nuevas fracciones dentro del concepto de “prácticas

monopólicas relativas para suplir las deficiencias de la fracción VII del artículo 10,
la que había sido declarada inconstitucional 300

De igual forma se redujo sustancialmente el número de concentraciones

que requerían notificaciones y se incluyeron mejoras institucionales y aclaraciones
a disposiciones de la ley vigente “301

La referida ley de Competencia Económica, no aplica a las asociaciones o

sociedades cooperativas que vendan sus productos en el extranjero bajo diversas
condiciones, entre otras: que sean la principal fuente de riqueza de la región, que
sus ventas o distribución no se realicen dentro del territorio nacional; que la

298
Ley Federal de Competencia Económica Introducción. Antecedentes históricos. Publicada en el Diario Oficial de la Federación 28 de
junio 2006, consultado en 1 de octubre de 2014,
[Link]
299
Fernández Matero Diego, Brevísima explicación y análisis de las Reformas a la Ley Federal de Competencia en México, Revista de
derecho económico Internacional. Vol.1, No. 1 pp. 77-84
300
Consultar para mejor entendimiento Amparo en revisión 1705/2003, Servicios Ejecutivos del Noreste, S.A de C.V.
301
Fernández Mateo, op. cit. p. 79

199
membresía sea voluntaria; e incluye a las cámaras empresariales dentro del
concepto de agente económico. 302

Sin embargo, la regulación adiciona tres principios para ser considerados

por la Comisión cuando se analiza el poder del mercado; el establecimiento de
bienes y servicios, la falta de acceso para importar o el costo más alto de
importación y un incremento de costos por clientes donde ellos optan por usar
proveedores alternativos.303

En cuanto a la determinación del poder de mercado, ni la ley de 1992 ni la

ley de 2006 definen el concepto de poder de mercado sustancial. Este término
sólo contiene principios, los cuales la Comisión ha seguido para determinar si un
agente en específico tiene un poder sustancial en el mercado relevante. Los
principios a seguir conforme a dicha disposición son los siguientes: 304

“I. Que la participación de un agente económico se identifique en una

fijación de precios o restricción al abasto en el mercado relevante sin que los
agentes competidores puedan contrarrestar dicho poder. La regulación dice que el
mercado compartido del agente está calculado en la base de ventas, número de
clientes, capacidad de producción y cualquier otro factor que la Comisión
considere apropiado.

I. La existencia de barreras al acceso de mercados de los elementos que

pueden alterar tales las barreras y otros competidores de negocios. La regulación
incluye una lista de elementos considerados como barreras para el acceso de
mercados.

II. La existencia y poder de competidores.

302
Artículo 6 de la Ley Federal de Competencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de Junio de 2006.
303
Fuentes, Ostos, Francisco y Fernando Orrantia Dworak, “From notification to approval in Mexico”, en From notification to approval,
global competition law and practice, op cit, pp. 128-131.
304
Artículo 13 de la Ley Federal de Competencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de Junio de 2006.

200
 III. La posibilidad y la habilidad de que el agente económico de
competidores almacenen a fuentes de insumo.

IV. El comportamiento reciente de un agente.”

En esta reforma se incrementaron las facultades para la CFC, entre ellas
las relacionadas a la fijación de multas, la implementación del programa de
indulgencias que se mencionaron, y el de la creación de la figura de la
desincorporación de activos como sanción para el caso de infractores
contumaces305 de la ley.

La desincorporación es la más importante y seria de las sanciones en la

competencia económica, la que debe operar mediante la fragmentación de la
empresa, ya sea forzando la venta de activos o desconcentrando control.306

De igual forma la reforma mantiene la facultad del titular del Ejecutivo

Federal de designar a los comisionados , agregándose ahora que tal designación
podrá ser objetada por la Cámara de Senadores; se conserva el período de diez
año en funciones para los comisionados, y mediante artículo transitorio se prevé
que los comisionados que fueron nombrados con anterioridad a la entrada en vigor
del Decreto en comento, continuarán en su encargo hasta la conclusión del
período para el que fueron designados.

Sin bien las reformas a la Ley Federal de Competencia de 2006 no fueron

del todo completas, es en Mayo de 2007 cuando la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, declara la invalidez de diversos artículo relativos al nombramiento de
comisionados y los requisitos de colaboración con el poder Judicial 307, por lo cual
el ejecutivo federal presenta en abril de 2010 una iniciativa de reforma a la Ley
Federal de Competencia Económica, misma que fue aprobada tras álgidas
discusiones el 10 de mayo de 2011.

305
El Diccionario de la Real Lengua Española señala que contumaz es “rebelde, porfiado y tenaz en mantener un error”.
306
Menciona Francisco González de Cossío que en Estados Unidos la han utilizado en casos importantes y tiende a reservarse para casos
serios y como último recurso (caso de AT&T)”Comentario sobre las modificaciones a la Ley Federal de Competencia recuperado de:
[Link] el 1 de octubre de 2014
307
Idem, Ley Federal de Competencia Económica Introducción. Antecedentes históricos, op cit. P. 7.

201
4.3.3 La Ley Federal de Competencia Económica de mayo 2011.

El 10 de mayo de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto

por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley
Federal de Competencia Económica, del Código Penal Federal y del Código Fiscal
de la Federación, misma que entró en vigor el 11 de mayo de 2011.

En la exposición de motivos de la reforma a la Ley Federal de Competencia

Económica, del mayo de 2011, se sostiene que se proveerá de un marco legal
“robusto”, para atacar a los monopolios económicos hasta con cárcel por
entorpecer la actividad productiva de México, lo cual brindará mayor bienestar a
los consumidores para ofrecer menores precios.

Se dieron mayores facultades a la Comisión Federal de Competencia

Económica, para sancionar las prácticas monopólicas de tal forma que podrían
llegar hasta en un 10% de los ingreso económicos del agente económico. Las
penas podrían alcanzar prisión hasta de diez años. La Comisión Federal de
Competencia Económica, tendría la facultad para que en los procesos de
investigación lleve a cabo visitas sorpresa a agentes económicos bajo
investigación.

En cuanto al poder sustancial en el mercado, la reforma introdujo una nueva

figura conceptuándola como “poder sustancial conjunto”, este se da, cuando dos
o más agentes económicos posean dicho poder de forma conjunta, aunque
ninguno de ellos lo tenga individualmente.

La reforma también incorporó supuestos que contenía su reglamento de tal

forma que un agente económico cuando pretendiera adquirir mayor participación
de otro agente, deberían presentar la notificación de una concentración siguiendo
un procedimiento simplificado, por lo que además se estableció que las
reestructuras corporativas, que se sujetarán a ese procedimiento simplificado, no
tendrán que notificarlo a la Comisión Federal de Competencia Económica.

202
 Un aspecto muy importante fue el que la Comisión Federal de Competencia
Económica, a partir de esta reforma, debería publicar por lo menos cada cinco
años los criterios técnicos, tales como imposición de sanciones; existencia de
prácticas monopólicas; concentraciones; inicio de investigaciones; determinación
de poder sustancial; determinación de mercado relevante; suspensión de actos
constitutivos de probables prácticas monopólicas o probables concentraciones
prohibidas; determinación y otorgamiento de cauciones para suspender la
aplicación de medidas cautelares; y otorgamiento de perdón y solicitud de
sobreseimiento del procedimiento penal.

A diferencia de otras jurisdicciones, en las cuales existen dos autoridades

con competencias distintas en materia de monopolios, una que investiga y la otra
que lleva el procedimiento administrativo, en México el procedimiento se sigue
únicamente ante la Comisión, por ello es que se separa la etapa de investigación
dando facultades a que en las visitas de verificación se pueden acezar a
dispositivos electrónicos, computadoras archiveros y las que a juicio de la
Comisión contengan evidencia respecto a hechos investigados, no puede
embargar o secuestra información del visitado, pero sí puede asegurarla o
solicitar copia de todos los documentos útiles.

Se implementa una primera diligencia de argumento oral ante el pleno a la

cual deben asistir 3 comisionados, para realizar las aclaraciones que estime
pertinentes respecto de los argumentos expuestos en la contestación al oficio de
probable responsabilidad, las pruebas ofrecidas y su desahogo, los alegatos, así
como los documentos que obren en el expediente.

Se reforma a la par de la Ley Federal de Competencia, el artículo 69 del

Código Fiscal Federal, que estableció una excepción a la obligación de la
autoridad fiscal, de guardar reserva respecto de declaraciones y datos
proporcionados por los contribuyentes, a fin de proporcionar a la Comisión la
información que requiera para el cálculo de las multas.

203
 Una de las modificaciones más radicales que trajo consigo la reforma, fue
adicionar un nuevo Artículo 254 Bis al Código Penal Federal, mediante la cual se
establece pena de prisión de tres a diez años, y de mil a tres mil días multa
(equivale a la percepción neta diaria del sentenciado en el momento de consumar
el delito, tomando en cuenta todos sus ingresos) a aquellos agentes económicos
competidores que realicen o celebren contratos, convenios, arreglos o
combinaciones entre sí, que constituyan prácticas monopólicas absolutas
consistentes en fijar, elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de
bienes o servicios; obligar a no producir, procesar, distribuir, comercializar o
adquirir sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o servicios;
dividir, distribuir, asignar o segmentar mercados de bienes o servicios; o manipular
licitaciones, concursos, subastas o almonedas públicas.

De igual forma las reformas establecieron la interposición de un juicio

ordinario administrativo ante Juzgados de Distrito y Tribunales especializados en
competencia económica, tras expedirse las reglas procesales aplicables.

Es importante mencionar que reformas menores fueron publicadas en el

Diario Oficial de la Federación con fechas 30 de agosto de 2011 y del 9 de abril de
2012.

4.3.4 La nueva Ley Federal de Competencia Económica de 2014.

El pasado 23 de mayo de 2014 se promulgó la nueva Ley Federal de Competencia

Económica, misma que abrogó la Ley Federal de Competencia Económica
publicada el 24 de diciembre de 1992. En el artículo segundo transitorio del
Decreto, se menciona que los procedimientos en trámite se sustanciarán conforme
a las disposiciones vigentes al momento de su inicio, ante las unidades
administrativas que establezca el estatuto orgánico, en un plazo de 30 días
contados a partir del 7 de junio en que entra en vigor esta nueva Ley.

204
 Además de ello, decreta que las resoluciones que recaigan en dichos
procedimientos, sólo podrán ser impugnadas mediante juicio de amparo indirecto
promovido ante los tribunales especializados en radiodifusión, telecomunicaciones
y competencia. En lo no previsto por la Ley o en las Disposiciones Regulatorias,
se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles. 308

El antecedente de dicha reforma, parte del 11 de junio de 2013, fecha en

la que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la reforma en materia de
telecomunicaciones, radiodifusión y competencia económica, correspondiente a
los artículos 6º, 7º, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de nuestra Constitución Política.

Es de orden público e interés social y conforme lo dispone el artículo 1º es

aplicable a todas las áreas de la actividad económica y de observancia general en
toda la República. Tiene como objeto “promover, proteger y garantizar la libre
concurrencia y la competencia económica, así como prevenir, investigar, combatir,
perseguir con eficacia, castigar severamente y eliminar los monopolios, las
prácticas monopólicas, las concentraciones ilícitas, las barreras a la libre
concurrencia y la competencia económica, y demás restricciones al
funcionamiento eficiente de los mercados”.309

La ley en su artículo 3º define al agente económico como: “Toda persona

física o moral, con o sin fines de lucro, dependencias y entidades de la
administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, cámaras
empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma
de participación en la actividad económica”.

Esta Ley es aplicable a todos los agentes económicos y serán también

responsables solidarios los agentes económicos que hayan tomado o adoptado la
decisión, así como instruido o ejercido influencia decisiva en la toma de decisión, y

308
Artículo 121 de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2014.
309
Artículo 2º de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2014.

205
el directamente involucrado en la realización de la conducta prohibida por la
Ley.310

Ahora bien, existe una excepción en el ámbito de aplicación de la LFCE

conforme lo señalan los párrafos, cuarto, séptimo, noveno y décimo del artículo
28º Constitucional, cuando se menciona que no constituyen monopolios:

a) Las funciones que el estado ejerza en áreas estratégicas

entendiéndose estas como aquellas actividades que por su contenido revisten
especial importancia en el desarrollo económico del país que no pueden ser
sujetas, en su prestación, de concesión alguna a particulares, ya que las mismas
involucran un concepto de soberanía nacional y autonomía económica: correos,
telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica
básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear, así como
electricidad, desarrolladas por organismos y empresas estatales.

b) Las funciones que el estado ejerza de manera exclusiva a través del

banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de
billetes.
c) Las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus
propios intereses, las asociaciones o sociedades cooperativas de productores con
ciertas limitaciones.

d) Los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los

autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo
de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna
mejora.

Al respecto, los requisitos que la constitución señala para que estas

sociedades funcionen como monopolios son:

310
Artículo 4º de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2014.

206
 1. Que sean sociedades o asociaciones cooperativas de productores.

2. Que vendan directamente en los mercados extranjeros.

3. Que esa actividad represente un interés o el interés general.

4. Que los bienes producidos sean la principal fuente de riqueza de la

región.

5. Que no son artículos de primera necesidad.

6. Que dichas asociaciones estén bajo la vigilancia o amparo del gobierno

federal o en los estados.

7. Previa autorización de las legislaturas respectivas en cada caso.

De igual forma los privilegios concedidos a la propiedad intelectual e

industrial y en ciertas condiciones las cooperativas exportadoras.

[Link] Regulación sectorial

La regulación por sectores económicos es aquella que por su propia naturaleza

constituyen monopolios naturales o bien que por desregulaciones económicos,
hoy han sido abiertos a la competencia.

Entre alguna de ellas encontramos la relacionada con el transporte, el

sector energético, el sector financiero, el económico y el de Transferencia y
acceso a la información.

207
 Por citar algunas: Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, Ley de
Instituciones de Crédito, Ley Federal de Protección al Consumidor, Ley de
Puertos, Ley para los sistemas de ahorro para el retiro.

[Link] Conductas reguladas por la Ley Federal de Competencia Económica

Conforme lo señala Jorge Witker, nuestra Ley Federal de Competencia Económica

promulgada desde 1992, toma el modelo estadounidense de prácticas
monopólicas absolutas y relativas, y, la aplicación de las reglas per se y rule
reason,311

Las clasifica en: prácticas monopólicas, concentraciones y restricciones al

comercio entre entidades federativas312. A su vez las prácticas monopólicas las
clasifica en dos tipos: prácticas monopólicas absolutas (acuerdos horizontales) y
prácticas monopólicas relativas (acuerdos verticales).

Por su parte los juristas, Leonel Pérez Nieto y Renato Guerrero Serreau
identifican a las prácticas anticompetitivas o antimonopólicas como “las que fijan
precios por encima o debajo de los niveles de competencia, la concentración de
las empresas competidoras en licitación, concursos, subastas o almonedas
públicas, la denegación de trato y boicot para cerrar el mercado a los productos de
un competidor; las que dividen los mercado geográficamente o bien a los clientes,
las que limitan o distorsionan la competencia mediante ventas atadas,
discriminación de precios o condiciones de venta, o la depredación de precios.” 313

En cuanto a las prácticas monopólicas absolutas, estas son sancionadas

por la ley cuando producen situaciones de facto para fijar, elevar, manipular
precios de venta o compra, cuando se establezcan obligaciones de no producir;

311
Witker, Jorge, Derecho de la competencia económica en el TLCAN, Op. cit.p.140.
312
Witker, Jorge y Varela Angélica, Derecho de la competencia económica en México, México, UNAM, p.115
313
Pérez Nieto, Leonel y Roberto Renato Guerrero Serreau, Derecho de la competencia económica, México, Oxford, 2002, p.5.

208
dividan, distribuyan o impongan segmentaciones de mercado, por lo que no
producen efectos jurídicos pero son sancionadas económicamente e inclusive fijan
responsabilidad penal.314

Existen modalidades en las prácticas anticompetitivas como son los

monopolios llamados naturales y legales, y los acuerdos anticompetitivos, por
medio de las cuales, los competidores restringen la competencia entre ellos sin
justificación. Otras prácticas, son las identificadas como reglamentos técnicos, o
requisitos establecidos por cámaras, o asociaciones de industriales o
profesionales, para la participación en el mercado de una industria o profesión. 315

Con la regulación económica gubernamental que limita o condiciona el

acceso a ciertas actividades o mercados de bienes o servicios, las prácticas
anticompetitivas de naturaleza privada, pueden constituir barreras para la entrada
de los mercados y limitar los procesos competitivos.

En cuanto a las prácticas monopólicas relativas se realizan entre agentes

que no sean competidores entre sí, regularmente se dan entre compradores y
vendedores en alguna fase de la cadena productiva y consisten en actos,
contratos, convenios, procedimientos o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o
pueda ser desplazar316 indebidamente a otros agentes del mercado e impedirle
substancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas a favor de una o
varias personas.

Se identifican en estas conductas las ventas atadas, esto es, “la venta o
transacción condicionada a comprar, vender o proporcionar un bien o servicio”; los
precios de reventa, cuando “la imposición del precio o demás condiciones que un
distribuidor o proveedor debe observar al expender o distribuir bienes o prestar
servicios; la venta de exclusividad identificada como “la venta o transacción sujeta

314
Artículo 9, Ley Federal de Competencia Económica, Diario Oficial de la Federación. 24 diciembre 1992.
315
Ídem.
316
Artículo 10, Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación. 28 de Junio 2006 a la Ley Federal de Competencia Económica.

209
a la condición de no usar o adquirir, vender o proporcionar los bienes o servicios
producidos, procesados, distribuidos o mercantilizados por un tercero”. 317

De igual forma se identifican la negativa de trato, identificada por la

“acción unilateral consistente en rehusarse a vender o proporcionar a personas
determinadas bienes y servicios disponibles y normalmente ofrecidos a terceros”,
Boicot identificada “cuando la concentración entre varios agentes económicos o la
invitación a éstos, para ejercer presión contra algún cliente o proveedor, con el
propósito de disuadirlo de una determinada conducta, aplicar represalias u
obligarlo a actuar en un sentido determinado”.318

Se adicionaron a esas conductas, la depredación de precios que son “la

venta sistemática de bienes y servicios a precios por debajo de su costo medio
total”; descuentos por exclusividad, identificados como “el otorgamiento de
descuentos o incentivos por parte de productores o proveedores a los
compradores con el requisito de no usar, adquirir, vender, comercializar o
proporcionar bienes o servicios”; subsidios cruzados que la ley señala como “el
uso de las ganancias que un agente económico obtenga de la venta,
comercialización o prestación de otro bien o servicios”; la discriminación en
precios o condiciones de venta, cuando se da “el establecimiento de distintos
precios o condiciones de venta o compra para diferentes compradores o
vendedores situados en igualdad de condiciones”. 319

Se encuentran de igual forma: el incremento de costos, obstrucción del

proceso productivo o reducción de demanda a competidores, cuando “la acción de
uno o varios agentes económicos cuyo objeto o efecto, directo o indirecto, sea
incrementar los costos u obstaculizar el proceso productivo o reducir la demanda

317
Ídem.
318
Ídem.
319
Ídem.

210
que enfrentan sus competidores” que estaban establecidas en el artículo 7º del
Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica. 320

Por su parte el jurista Jorge Witker321 señala que las prácticas restrictivas
o monopólicas, se presentan bajo los siguientes rubros:

a) Abuso de poder dominante.

b) Acuerdos horizontales
c) Acuerdos verticales
d) Fusiones y adquisiciones

Las primeras, (abuso de poder dominante) se identifican porque existe un

aprovechamiento abusivo o anormal o una situación de control de monopolio de
un mercado con el objeto de restringir la competencia.

Los acuerdos horizontales, son las que monopolizan cadenas completas,

evitando cualquier competencia, se les llama también prácticas absolutas y
pueden reducir, eliminar o incrementar la competencia. En estas identificamos a
los cárteles en sentido estricto o bien a las restricciones flagrantes como la fijación
de precios, las limitaciones de la producción, la división de los mercados, el
reparto de clientes, así como la manipulación de las licitaciones que normalmente
reducen o eliminan la competencia sin que tengan efectos compensatorios en la
eficiencia económica322.

Los acuerdos verticales pueden presentarse entre etapas contiguas de un

proceso productivo y acompañado de alguna actividad auxiliar del proceso. Para
evaluarlas debe aplicarse el criterio de determinar el mercado relevante y la
posición dominante en ese mercado. 323

320
Fracciones VII al XI. Artículo 10 de la Reforma a la Ley Federal de Competencia Económica, Diario Oficial de la Federación. 26 de junio
2006.
321
Cfr. Witker, Jorge, Derecho de la competencia en el TLCAN, Op cit. P. 35
322
Ídem.
323
Ídem.

211
 El mercado relevante se va a analizar con relación al producto y al
mercado geográfico; el mercado del producto está en función de la sustituibilidad
del bien. La posición dominante en el mercado, se refiere a una serie de
características propias de una empresa, la cual permite a ésta controlar un
mercado, esto es, si cuenta con el poder suficiente para fijar precios y
mantenerlos. Este tipo de prácticas pueden tener efectos anticompetitivos o
procompetitivos.324

En cuanto a las fusiones y adquisiciones, conocidas como

concentraciones, señala Jorge Witker que en muchas ocasiones son
anticompetitivas, por lo cual la mayoría de las legislaciones de competencia
prevén un mecanismo de control para poderlas autorizar.325

En la nueva Ley Federal de Competencia Económica, se mantiene la

columna vertebral de las conductas anticompetitivas, debido a que ha existido una
eficaz aplicación durante los veinte años de vigencia del marco legal en materia de
competencia económica, mismo que ha confirmado el Poder Judicial de la
Federación al dictar diversas tesis jurisprudenciales. 326 De tal forma, que en esta
reforma se plantearon adiciones conceptuales en otras conductas, que provienen
de las mejores prácticas internacionales.

Se conserva por ende, la diferencia teórica entre las conductas

monopólicas absolutas327 y relativas328. Respecto a las primeras se centra la
distinción en la ilegalidad por sí mismas; y, la necesidad de determinar el poder
de mercado en las segundas.

324
Ibídem p. 36
325
Ídem.
326
Presidencia de la República. Exposición de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica , p. 5
327
Artículo 53 Ley Federal de Competencia Económica
328
Artículos 54 y 56 de Ley Federal de Competencia Económica

212
 Al referirnos a las prácticas monopólicas absolutas, la nueva Ley Federal
de Competencia Económica, en su artículo 53, menciona que, serán nulas de
pleno derecho, y en consecuencia, no producirán efecto jurídico alguno, aspecto
que consideramos podría nuevamente llevarnos a invocar la tesis jurisprudencial
en cuanto a que, si no hay disposiciones expresas en las leyes y para los casos
que ellas comprendan, nuestra legislación no autoriza que se reconozca la
existencia de nulidades de pleno derecho, sino que las nulidades deben ser
declaradas por la autoridad judicial, en todos los casos, y previo el procedimiento
formal correspondiente.329

En cuanto a las prácticas relativas existen dos aspectos importantes que

se incorporan, el primero cuando la conducta anticompetitiva se da en un
mercado relacionado aun y cuando no sea el mismo, en el cual participan los
agentes económicos que tengan poder en el mercado, de ahí que se amplía el
catálogo para incluir dos conductas; el estrechamiento de márgenes, consistente
en la reducción del margen existente entre el precio de acceso a un insumo
esencial provisto por uno o varios agentes económicos y el precio del bien o
servicio ofrecido al consumidor final por esos mismos agentes económicos,
utilizando para su producción el mismo insumo330.

Esta práctica se presenta cuando existe un agente económico

verticalmente integrado, que es dominante en la provisión de un insumo que es
esencial para operar en el mercado relacionado, donde también compite, y abusa
de su poder mediante la reducción en el margen de sus competidores en el
mercado relacionado, cobrándoles un precio por el insumo mayor al que se cobra
a sí mismo o reduciendo el precio del bien o servicio en el mercado relacionado.

Con esta conducta, los competidores que son igual de eficientes que el
dominante, enfrentan dificultades para permanecer o concurrir al mercado, por
329
Bajo el Rubro: NULIDAD. NO EXISTE DE PLENO DERECHO. Octava Época, Registro: 217856, Tribunales Colegiados de Circuito,
Jurisprudencia, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 59, Noviembre de 1992, Materia: Civil, Tesis: VI.2o. J/222, Página:
67.
330
Artículo 56 fracc. XIII de la Ley Federal de Competencia Económica.

213
razones de que no dependen de su eficiencia, sino del abuso del poder
dominante.331

La segunda conducta es la denegación, restricción de acceso o acceso

en términos y condiciones discriminatorias a un insumo esencial. 332 En este caso y
por la importancia concedida a los insumos esenciales en la reciente reforma
constitucional, se adicionó esta práctica que tiene por objeto evitar que el agente
económico que detenta o posee el insumo de carácter imprescindible abuse de su
posición dominante mediante la negación, restricción o acceso discriminatorio que
no tiene justificación legítima y únicamente busca perjudicar a un competidor.

En materia de concentraciones, conforme al texto original de la Le Federal

de Competencia Económica, se preveía la obligación de notificar a la Comisión de
ciertas concentraciones, en esta nueva Ley, deja claro que las concentraciones
que son objeto de notificación a la Cofeco, no pueden llevarse a cabo hasta que la
autoridad las autorice o transcurra el plazo de 60 días, en que operará la
afirmativa ficta. Se establecen sanciones para los fedatarios públicos que
intervengan en los actos respectivos.333

Se reputan ilícitas las concentraciones que tengan por objeto o efecto

obstaculizar, disminuir, dañar o impedir la libre concurrencia o la competencia
económica.334 Para determinar que es la conducta sea ilícita, la Ley mantiene los
principios de la anterior, en el sentido de considerará como indicios el poder
sustancial en el mercado relevante, el establecimiento de barreras a la entrada el
desplazamiento indebido o facilitación de conductas anticompetitivas.

4.4 Autoridades de la competencia Económica.

4.4.1Comision Federal de Competencia Económica

331
Exposición de motivos de la LFCE 2014. p. 6
332
Artículo 56 fraccion XII.
333
Artículo 86.
334
Artículo 62.

214
 A raíz de la reforma al artículo 28, se crean dos organismos para resolver
los aspectos en materia de competencia: el Instituto Federal de
Telecomunicaciones (IFT), como nuevo regulador en materia de competencia
económica especializado en materias de telecomunicaciones y radiodifusión,
órgano que por decreto constitucional es autónomo, y la Comisión Federal de
335
Competencia Económica (Cofece), autoridad encargada de la aplicación de la
legislación en materia de competencia relativo a prácticas restrictivas. En tal virtud,
las atribuciones de la Cofece previstas en la reforma serán desempeñadas por el
Instituto Federal de Telecomunicaciones.336

La Comisión Federal de Competencia Económica, es un órgano

autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente en sus
decisiones y funcionamiento, profesional en su desempeño, imparcial en sus
actuaciones y ejercerá su presupuesto de forma autónoma, misma que tiene por
objeto garantizar la libre concurrencia y competencia económica, así como
prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las
concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los
mercados.337

Se establecen tres facultades a la Comisión que vigorizan su función como

agente de la política económica en México, esto es:

1. Ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y libre

concurrencia. Consistente en que la Comisión deberá prevenir las
prácticas monopólicas absolutas, relativas o de concentraciones ilícitas,
mediante mecanismos de revisión antes del suceso, y combatirlas
mediante mecanismos después del hecho de detección y sanción.

335
En la anterior ley lo era la Comisión Federal de Competencia
336
Artículo 5 Idem.
337
Artículo 10 Idem.

215
 2. Regular el acceso a insumos esenciales. Para ello, la Comisión
adoptará parámetros que faciliten determinar la existencia de insumos
esenciales tomando en consideración los siguientes criterios:

a). Si el insumo es detentado o prestado por un sólo agente

económico o un número reducido de agentes económicos.
b). Si no es viable la reproducción del insumo desde un punto de vista
técnico, legal o económico por otro agente económico; y,
c). Si el insumo resulta indispensable para la provisión de bienes o
servicios en uno o más mercados y no tiene sustitutos cercanos. Lo
anterior en congruencia con lo dispuesto en la Constitución Política
que precisa que la Comisión sólo deberá determinar la existencia de
insumos esenciales cuando requieran ser regulados para eliminar
efectos anticompetitivos.

3. Ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o

acciones de los agentes económicos. Esta facultad otorgada a la
Comisión pretende que se desincentive la relación de prácticas
anticompetitivas de los agentes económicos que afectan al proceso de
competencia.

La Comisión Federal de Competencia Económica, se fortalece

institucionalmente ya que tiene facultades para exigir la separación entre la
autoridad que lleva a cabo la investigación, de la que resuelve los procedimientos
que se sustancien en forma de juicio, lo que permitirá que pueda hacer valer sus
determinaciones.

Además, la ley le otorga facultades para resolver sobre condiciones de

competencia, competencia efectiva, existencia de poder sustancial en el mercado
relevante u otras cuestiones relativas al proceso de competencia; así como emitir
medidas provisionales y precautorias para proteger el proceso de competencia y

216
libre concurrencia; emitir opinión vinculatoria en materia de competencia a las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal respecto de los
ajustes a programas y políticas, cuando éstas puedan tener efectos contrarios al
proceso de competencia económica y libre concurrencia.

Se le faculta para establecer oficinas de representación en el interior de la

Republica338, además de resolver sobre la incorporación de medidas protectoras y
promotoras en materia de competencia económica en los procesos de
desincorporación de entidades y activos públicos, así como en los procedimientos
de asignación de concesiones y permisos que realicen dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal.339

Un aspecto que es importante subrayar y que se contempla en la propia

evaluación que la Comisión hace en su Plan Estratégico, es el área de
oportunidad que tiene para fortalecer sus recursos humanos, así como trabajar
sobre la insuficiente coordinación que tiene con otras Instituciones públicas,
privadas y sociales, para lograr estandarizar mecanismos legales y suficientes a
fin de lograr el objetivo planteado en la Ley.

4.4.2 Autoridad Investigadora

Con la ley en vigor, se crea un órgano llamado “autoridad investigadora”, con

autonomía técnica y de gestión, encargado de desahogar las investigaciones de
la Comisión, cuyo titular será designado por mayoría de cinco comisionados.

La nueva ley da facultades para recibir y dar trámite o desechar las

denuncias, además otorga facultades a dicha autoridad, para que pueda aplicar
las medidas de apremio previstas en la propia Ley, entre ellas, “presentar
denuncias y querellas ante la Procuraduría General de la República respecto de
probables conductas delictivas en materia de libre concurrencia y competencia
338
Artículo 11, idem.
339
Artículo 12, idem.

217
económica y, en su caso, ser coadyuvante en el curso de las investigaciones que
deriven de las citadas denuncias o querellas.”340

El establecimiento de la autoridad investigadora tiene por objeto dar

cumplimiento al mandato constitucional de separar las áreas, funciones y
procedimientos de investigación, respecto de las de resolución. 341

4.4.3 Estructura Orgánica y atribuciones del Pleno

La estructura orgánica de la Comisión se establece en el Título Segundo de la

Ley, en donde el Pleno de la Comisión es el órgano de gobierno que está
integrado por siete comisionados 342 incluyendo el Comisionado Presidente
designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal y ratificados
por el Senado343.

Las decisiones de los comisionados serán tomadas previa deliberación

colegiada, con mayoría de votos salvo las decisiones, que requieran una mayoría
calificada. Las sesiones serán de carácter público, con excepción de aquellas en
que se traten temas con información confidencial, en cuyo caso deberán ser
declarados como tales.

El Pleno de la Comisión tendrá la facultad de expedir su propio Estatuto

Orgánico en el que se contemplaran las facultades que ejercerán las diversas
unidades de ésta, que están bajo el mando y vigilancia del Pleno o del Presidente,
según sea el caso.344

La Comisión podrá ordenar medidas para eliminar las barreras a la

competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales y

340
Artículo 28, fracc. VII de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 mayo 2014.
341
Título III, artículos. 26 al 36 de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación 23 mayo
2014.
342
Artículo 3º Fracc. XIII de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 23 mayo 2014.
343
Párrafo XX del Art. 28 Constitucional vigente a partir del 10 de Febrero de 2014.
344
Véase Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley Federal de Competencia Económica 2014.

218
ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de
los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos
anticompetitivos.

Para fomentar la transparencia y difusión del trabajo que realice la

Comisión, los acuerdos y resoluciones del pleno serán de carácter público y solo
se reservan las que contengan información reservada.

Concluido su encargo, por un plazo equivalente a una tercera parte del

tiempo que ejercieron su función, los Comisionados no podrán desempeñarse
como consejeros, administradores, directores, gerentes, directivos, ejecutivos,
agentes, representantes o apoderados, de un Agente Económico que haya estado
sujeto a alguno de los procedimientos previstos en la Ley durante el desempeño
de su cargo.345

Siguiendo la exposición de motivos de la Ley, que señala: “uno de los

riesgos que existen en Instituciones especializadas que tienen a su cargo la
regulación de sectores específicos del mercado es la llamada captura del
regulador, que puede devenir en efectos nocivos como es el tráfico de influencias,
el uso de información privilegiada e incluso la gestión de del agente económico por
parte de los servidores del órgano regulador del Estado;” 346 la Ley regula las
modalidades que seguirán los Comisionados para establecer contactos y tratar
asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los
agentes económicos.

Por lo anterior, se prevé una audiencia donde podrán participar todos los
Comisionados, más sin embargo la entrevista podrá celebrarse con la presencia
de uno solo; se deberá levantar acta circunstanciada de dicha entrevista, misma
que será grabada en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología.

345
Artículo 21 de la Ley Federal de Competencia Económica publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 mayo de 2014.
346
Ibidem Exposición de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica op. cit. p. 4

219
347
Los resultados de la misma deberán publicarse en el sitio de Internet de la
Comisión.

En la estructura orgánica, la nueva ley se ocupa se crear las figuras de

“Autoridad Investigadora” y de la “Contraloría”, y deja de ocuparse de la figura del
Secretario Ejecutivo que anteriormente era el funcionario de mayor nivel y
relevancia.

4.4.4 De la Contraloría Interna de la Comisión Federal de Competencia

Económica.

De igual forma que la Autoridad Investigadora, la Contraloría Interna “es un órgano

dotado de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su funcionamiento y
resoluciones. Tendrá a su cargo la fiscalización de los ingresos y egresos de la
Comisión, así como del régimen de responsabilidades de los servidores
públicos”348

El titular será designado por las dos terceras partes de la Cámara de

Diputados quien además se sujetará a los principios de imparcialidad, legalidad,
objetividad, certeza, honestidad, exhaustividad y transparencia.

El personal, incluyendo a su titular, están impedidos de intervenir e

interferir en forma alguna en el desempeño de las facultades y ejercicio de
atribuciones en materia de libre concurrencia y competencia económica que la ley
confiere a los servidores públicos de la Comisión.

La Contraloría Interna se organizará en términos del estatuto orgánico de

la Cofeco, cuyas atribuciones serán además entre otras, “promover ante las
instancias correspondientes, las acciones administrativas y legales que se deriven
347
Artículo 25 de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación 23 mayo 2014.
348
Artículo 37

220
de los resultados de las auditorías”, así como investigar los actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita por las conductas de manejo de
los recursos de la Comisión; así como, dictar mediad preventivas para la
corrección irregularidades administrativas en el caso de existir.

4.5 De los Procedimientos

En la Ley vigente se clasifican y regulan diversos procedimientos en materia de

competencia. No sólo la sanción de conductas anticompetitivas o de
concentraciones ilícitas será materia de un procedimiento, sino también la
notificación de concentraciones, la determinación de ausencia de condiciones de
competencia efectiva, la emisión de opiniones en procedimientos de contratación
pública así como la dispensa o reducción de sanciones, que van a ser reguladas
como procedimientos individuales, estableciéndose reglas particulares para cada
uno de ellos y al mismo tiempo comunes a todos. Se introduce además, el
procedimiento especial para insumos esenciales o barreras a la competencia

Revisaremos el primero de ellos que es el de Investigación de la

Comisión, mismos que se realiza ya sea de oficio, o a solicitud del Ejecutivo
Federal, por sí o por conducto de la Secretaría de Economía, de la Procuraduría
Federal del Consumidor o a petición de parte.

Se dará preferencia a las solicitadas por el Ejecutivo Federal, por sí o por

conducto de la Secretaría de Economía o de la Procuraduría Federal del
Consumidor.349

De igual forma, conforme lo dispone el artículo 67 de la Ley Federal de

Competencia Económica, cualquier persona puede denunciar ante la Autoridad
Investigadora las violaciones en materia de prácticas monopólicas relativas o
concentraciones ilícitas. Las denuncias serán analizadas en los 15 días siguientes

349
Artículo 66 .

221
a la fecha en que las reciba, iniciando con ello una serie de revisiones
documentales, en sitio y todas las actuaciones que la Autoridad identifique sean
necesarias.

El período de investigación no excederá de 120 días, el cual puede ser

ampliado hasta en cuatro ocasiones por períodos iguales cumpliendo los
requisitos que la Ley determina, de tal forma que el visitado tendrá derecho a
hacer observaciones en caso de existir y ofrecer pruebas con relación a los
hechos en caso de ser necesario.

Una vez concluida la visita, se formulará un acta que contenga los hechos
debidamente circunstanciados, para que en un plazo no mayor a 60 días se
presente al Pleno un dictamen y se proponga el inicio del Procedimiento en forma
de juicio por existir elementos objetivos que hagan probable la responsabilidad del
o los agentes económicos investigados, convirtiéndose la Autoridad Investigadora
en parte acusadora; o bien, el cierre del expediente en caso de que no se
desprendan elementos para iniciar el procedimiento en forma de juicio. 350

El procedimiento en forma de juicio a que se refieren los artículos 80 al 85

de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la
Federación, inicia con el emplazamiento a los probables responsables, quienes
deberán contestar los hechos del dictamen presentado a la Comisión por la
Autoridad Investigadora, ofrecerán pruebas, dándole vista a la Autoridad
Investigadora quien en 15 días dará respuesta a la vista.

Las pruebas deben desahogarse en un plazo no mayor a 20 días, para

que en un plazo de 10 días siguientes, la Comisión cite para alegatos. Concluidas
las etapas mencionadas, se integrará el expediente turnándosele al Comisionado
designado de forma rotatoria quien tendrá la obligación de presentar el proyecto
de resolución al Pleno para la aprobación o modificación.

350
Artículos del 66 al 79 de Ley Federal de Competencia Económica.

222
 Dentro de los diez días siguientes a la fecha en que quedó integrado el
expediente, el probable responsable o el denunciante tendrán derecho de solicitar
al Pleno una audiencia oral con el objeto de realizar las manifestaciones que
estimen pertinentes. La Comisión dictará resolución en un plazo que no excederá
de cuarenta días.

En cuanto al Procedimiento de Notificación de Concentraciones, la ley

señala que los agentes económicos están obligados a solicitar la autorización de
la Comisión:
I. Cuando el acto o sucesión de actos que les den origen,
independientemente del lugar de su celebración, importen en el territorio
nacional, directa o indirectamente, un monto superior al equivalente a
dieciocho millones de veces el salario mínimo general diario vigente para
el Distrito Federal;

II. Cuando el acto o sucesión de actos que les den origen, impliquen
la acumulación del 35% o más de los activos o acciones de un Agente
Económico, cuyas ventas anuales originadas en el territorio nacional o
activos en el territorio nacional importen más del equivalente a 18 millones
de veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal;

III. Cuando el acto o sucesión de actos que les den origen impliquen
una acumulación en el territorio nacional de activos o capital social
superior al equivalente a 8 millones 400 mil veces el salario mínimo
general diario vigente para el Distrito Federal y en la concentración
participen dos o más Agentes Económicos cuyas ventas anuales
originadas en el territorio nacional o activos en el territorio nacional
conjunta o separadamente, importen más de 48 millones de veces el
salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal. 351

351
Artículo 86 Ley Federal de Competencia Económica.

223
 Por lo anterior menciona la Ley que los actos relativos a una
concentración no podrán registrarse en los libros corporativos, formalizarse en
instrumento público ni inscribirse en el Registro Público de Comercio hasta que se
obtenga la autorización favorable de la Comisión o haya operado la negativa ficta.
Más sin embargo, los Agentes Económicos involucrados que no se encuentren en
los supuestos establecidos en las fracciones I, II y III anteriormente mencionados
podrán notificar la concentración voluntariamente a la Comisión.

El Procedimiento de Notificación de Concentraciones, procede cuando la

notificación de concentración no reúne los requisitos de la Ley. La Comisión
previene al agente económico para que en el término fijado en la misma se
entreguen los documentos faltantes. La Comisión también puede requerir
información adicional a la solicitante o a otras agentes, para emitir su resolución.

La Comisión tendrá un plazo de sesenta días, contado a partir de la

recepción de la notificación o, en su caso, de la documentación adicional solicitada
para dictar su resolución. Concluido el plazo sin que se emita resolución, se
entenderá que la Comisión no tiene objeción en la concentración notificada.

La resolución favorable de la Comisión tendrá una vigencia de seis meses,

prorrogables por una sola ocasión por causas justificadas. Los notificantes podrán
presentar, desde su escrito de notificación y hasta un día después de que se liste
el asunto para sesión del Pleno, propuestas de condiciones para evitar que como
resultado de la concentración se disminuya, dañe o se impida el proceso de
competencia y libre concurrencia.

Por otra parte y respecto a las Investigaciones para Determinar Insumos

Esenciales o Barreras a la Competencia, la Cofece tendrá la facultad para
determinar, de oficio o a petición del Ejecutivo Federal, la existencia de insumos
esenciales o la existencia de barreras a la competencia.

224
 El procedimiento para determinarlos es especial, debido a que existe una
etapa de análisis que culmina con un dictamen en que se establece
presuntamente la existencia de un insumo esencial o una barrera a la
competencia, y una similar a un juicio en la que las partes afectadas e interesadas
pueden comparecer, probar y alegar.352

Ahora bien la Ley señala que si tras concluir que un determinado insumo
es detentado o prestado por un solo agente o un número reducido de agentes, no
es replicable; y resulta indispensable para la provisión de bienes y servicios en
uno o más mercados, y no tiene sustitutos cercanos, entonces la Cofece va a
determinar la modalidad de acceso a dicho insumo especial. 353

En la nueva Ley también encontramos otro procedimiento especial

identificado como el Procedimiento para Resolver sobre Condiciones de Mercado.
Conforme lo plasmó el legislador, este procedimiento se establece para los casos
en que Cofece deba resolver u opinar sobre cuestiones de Competencia efectiva,
existencia de poder sustancial en el mercado relevante, audiencia de condiciones
de competencia efectiva u otros términos análogos.

Existe en este procedimiento una etapa de análisis, que culmina con un

dictamen el que se establece presuntamente la existencia de condiciones
especiales de mercado; y, una similar a un juicio en la que las partes afectadas e
interesadas pueden comparecer, probar y alegar. 354

Los Procedimientos de Dispensa y Reducción del Importe de Multas,

como procedimiento especial, menciona la Ley en sus artículos del 100 al 103,
que antes de que se emita el dictamen de probable responsabilidad, en un
procedimiento seguido ante la Comisión por práctica monopólica relativa o

352
Artículos 94 y 95 Ley Federal de Competencia Económica.
353
Idem.
354
Artículos del 104 al 110 Ley Federal de Competencia Económica.

225
concentración ilícita, el Agente Económico sujeto a la investigación, por una sola
ocasión, podrá manifestar por escrito su voluntad de acogerse al beneficio de
dispensa o reducción del importe de las multas establecidas en esta Ley, siempre
y cuando acredite a la Comisión su compromiso para suspender, suprimir o
corregir la práctica o concentración correspondiente, a fin de restaurar el proceso
de libre concurrencia y competencia económica, y que los medios propuestos
sean jurídica y económicamente viables e idóneos.

El procedimiento especial para la Emisión de Opiniones o Resoluciones en

el Otorgamiento de Licencias, Concesiones, Permisos y Análogos, procede
cuando así lo disponen las Leyes o cuando lo determine el Ejecutivo Federal
mediante acuerdos o decretos, o a solicitud de éste, por sí o por conducto de la
Secretaría de Economía. De tal forma que los interesados deberán obtener la
autorización ante la Cofece y antes de que se lleve a cabo la transacción o que se
emita el acto administrativo que corresponda 355

Otro de los procedimientos especiales es el de Solicitudes de Opinión

Formal y Orientaciones Generales en Materia de Libre Concurrencia y
Competencia Económica, en donde los artículos de la LFCE del 104 al 110 se
circunscriben a señalar que: cualquier Agente Económico podrá solicitar a la
Comisión una opinión formal en materia de libre concurrencia y competencia
económica cuando se refiera a la aparición de cuestiones nuevas o sin resolver en
relación con la aplicación de esta ley y considere que es un tema relevante.

Por último, la Comisión cuidará que los procedimientos no se suspendan

ni se interrumpan. Asimismo, dictará todas las medidas necesarias para encauzar
legalmente el procedimiento. De oficio o a petición de parte, podrá regularizar el
procedimiento y puede allegarse de los medios de convicción que considere

355
Artículos 98 y 99 Ley Federal de Competencia Económica.

226
necesarios para conocer la verdad sobre los hechos antes de que emita la
resolución final.356

No omitimos mencionar que se mantiene el delito contra el consumo y la

riqueza nacional, consistente en la comisión de prácticas monopólicas absolutas,
De igual forma se incorpora a la reforma de Ley, el intercambio de información
estableciendo que cualquier contrato, convenio, arreglo o combinación entre
agentes económicos cuyo objeto sea mediante sus prácticas, actualizar el tipo
penal. La prisión mínima es ahora de 5 años en lugar de 3, el plazo de
prescripción de la acción penal es de 7 y medio años.

La Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial

357
de la Federación establece la recuperación de daños y perjuicios ocasionados
por la comisión de prácticas monopólicas, por concentraciones prohibidas y para
ello conocerán de tal acción los Tribunales Federales especializados en las
materias de Radiodifusión, Telecomunicaciones y Competencia, quienes son los
únicos competentes para tramitar estos juicios, siendo el plazo de prescripción
aplicable a las acciones de daños y perjuicios mencionados, estará suspendido
por el tiempo que dura la investigación ante la Comisión Federal de Competencia
Económica.

356
Artículos 122 y 123 Ley Federal de Competencia Económica.
357
Artículo 134 Ley Federal de Competencia Económica.

227
 CAPITULO V.

EL DERECHO DE COMPETENCIA EN EL SECTOR

BANCARIO MEXICANO.

Introducción

Hemos identificado que el derecho de competencia es la disciplina que va a

regular y ordenar los mercados. Bajo el tema que nos ocupa el derecho de
competencia debe regular los mercados del sistema bancario compuestos por
actividades activas, pasivas y de servicios.

También identificamos que su instrumentación parte desde una política

económica que diseña el Estado, por ser esta una herramienta fundamental para
mejorar el desempeño de la economía.

Se precisó que cuando existe competencia, mejoran las condiciones de

precio y calidad de los bienes y servicios, por lo que el bienestar de los
consumidores aumenta y la distribución del ingreso es menos desigual.

También hemos expresado, que las normas jurídica que contiene el

Derecho de Competencia, tienen una relación instrumental con la política de
competencia, lo que justifica la intervención estatal desde un orden jurídico y
económico. En México se contienen en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,
siendo el abordaje a nuestro tema, la cuarta de las cinco metas nacionales que
identifica el gobierno como “México Próspero”. 358

En términos de la política gubernamental, dicha meta fortalecerá a la

autoridad de competencia (Comisión Federal de Competencia Económica), quien
es la responsable de impulsar la política de competencia con el fin de fomentar la

358
Gobierno de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, consultado el 15 de noviembre de 2014 desde:
[Link]

228
regulación que permita una competencia sana entre las empresas y el desarrollo
de una política moderna de fomento económico enfocada a generar innovación y
desarrollo en sectores estratégicos” 359

Lo anterior nos confirma, que una nación logra su desarrollo, vinculando

la libre competencia y la productividad empresarial para brindar acceso a mejores
bienes y servicios que den una mejor calidad de vida a las personas; sin embargo,
en México uno de los principales obstáculos al lograr ese crecimiento lo es la
libertad de mercado, y en el sector bancario lo podemos observar cuando éstos
consideran a sus clientes como cautivos dentro de sus nichos de mercado.

En la práctica lo vemos cuando, simplemente al liquidar el saldo de la

misma, deseamos cancelar una tarjeta de crédito y los ejecutivos bancarios, nos
ofrecen producto tras producto, nos confiesan a tal grado que pretenden
convencernos de que el servicio que nos ofrecen es el mejor del mercado, en
muchas ocasiones lo logran, lo anterior, debido a que carecemos de una cultura
financiera que nos permita tomar decisiones claras.

Hoy tenemos un marco legal que integra sanas prácticas internacionales

mismas que recomienda la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico, sin embargo la aplicación de esas reformas dejarán ver sus efectos
por lo menos en una década más, según los altos funcionarios gubernamentales
en México.

Por otra parte, es incuestionable que las instituciones de crédito que

conforman el sistema bancario mexicano, ocupan una posición clave en nuestra
economía nacional, al canalizar fondos de los depositantes a los hogares y
empresas que hacen uso del crédito para financiar su gasto de consumo e
inversión.

De ahí que el grado de competencia que debe darse en este sector,

reviste una importancia considerable, pues es de esperar que un mercado más

359
idem

229
competitivo, promueva una mayor eficiencia en la intermediación financiera y
además reduzca costes de financiación.

Más sin embargo ¿La competencia económica en el sector bancario

cumple con el principio de eficacia de la ley regulatoria? ¿Es suficiente la
regulación de competencia para impulsarla en el sector bancario? ¿La
coordinación de las autoridades de supervisión de la banca y de la autoridad de
competencia, permiten detectar las conductas restrictivas que eviten prácticas
anticompetitivas en los mercados de créditos al consumo, tarjetas de crédito y
créditos hipotecarios? ¿Los usuarios de la banca conocen los beneficios de las
reformas que entraron en vigor en 2014 para defenderse de prácticas engañosas
de las instituciones bancarias? ¿Lo instrumentos de medición de competencia
usados tradicionalmente por la autoridad de competencia, permiten aplicar
sanciones eficaces a los intermediarios bancarios?

Dichos cuestionamientos circunscribieron el planteamiento del problema

del presente trabajo, cuya hipótesis de forma paralela coincide con los resultados
de la investigación sobre las condiciones de competencia en el sistema financiero
y sus mercados, que la Comisión Federal de Competencia Económica, entregó el
pasado 7 de julio de 2014 al Congreso de la Unión del cual hablaremos más
adelante.

5.1 La Competencia Bancaria en México.

Como ya se dijo, una competencia eficaz en cualquier sector económico, se

traduce en menores precios, diversidad de productos y mejoras en el bienestar de
los consumidores de bienes y servicios.

Durante el desarrollo de los temas que conforman esta investigación,

ratificamos que mientras en otros sectores de la economía, la política de
competencia tiene como principal objetivo proteger el proceso de competencia

230
eliminando las prácticas anticompetitivas; la política de competencia en el sector
bancario ha fluctuado entre intentos de eliminar la rivalidad entre instituciones y la
liberalización y promoción de la competencia; sin embargo, antes de la crisis
financiera mundial de 2007-2008 que hemos comentado, se venía implementado
prácticamente como cualquier otro sector de la economía. 360

Las características del sistema financiero y por ende del bancario, lo

hacen diferente a otros mercados, los mercados que lo conforman, enfrentan fallas
como son: información incompleta para evaluar riesgos, economías de escala y
externalidades que pueden amenazar la estabilidad del sistema; aún y cuando las
autoridades supervisoras establecen regulación prudencial las políticas de
competencia y éstas deben ser congruentes para evitar posibles efectos a la
estabilidad del sistema financiero,361 toda vez que los productos que se ofrecen
como son el ahorro y financiamiento aunado a los medios de pago, constituyen
elementos indispensables para el funcionamiento de todo un sistema económico
nacional e internacional.

Por ello es que, la política de competencia que se implementó

formalmente desde hace ya casi 14 años en México, involucraba principalmente
casos relevantes en los sectores de la aviación, la telefonía, los ferrocarriles,
puertos, satélites, y distribución de gas natural, sólo por mencionar alguno, sin
embargo en el sector financiero, durante los años de 1997 a 2004, el patrón del
comportamiento donde participó la autoridad de competencia, fue en el tema de
fusiones.

Apoyamos lo anterior, con el resultado del análisis de las resoluciones de

la Comisión Federal de Competencia, publicadas en la Gaceta de Competencia
Económica de 1997 a 2004, donde de aproximadamente un total de 96 casos de

360
Vives, Xavier, El paradigma de la competencia en el sector bancario después de la crisis. p.4, Occasional Paper, OP-196, IESE Business
School, University of Navarra, Octubre 2011, consultado el 19 septiembre 2014 de: [Link]
[Link]
361
Banxico, Reporte sobre las condiciones de competencia en el mercado de emisión de tarjetas de crédito, México, mayo 2013 p. 5,
consultado el 10 de noviembre de 2014, de: [Link]
periodicos/reporte-sobre-las-condiciones-de-competencia-en-lo/[Link],

231
fusiones del sector financiero, solo 20 correspondieron a las instituciones de
crédito.362

Lo anterior, en respuesta de las estrategias de expansión que las

empresas bancarias permanentemente mpulsan para escalar en mercados
regionales y continuar fortaleciéndose en mercados relevantes a escala
internacional, de ahí que se identificaran en esos siete años de procesos
fusionantes a corporaciones financieras como Grupo Financiero Inbursa, Grupo
Financiero Invex y Grupo Financiero Banorte, Grupo BBVA, Citi Group Inc, Bank
America International Financial, HSBC Holding, Grupo Santander, de entre otros,
mismos que ocupan el mercado relevante de préstamos hipotecarios, tarjetas de
crédito, crédito al consumo, por señalar los más importantes.

Al respecto, es importante comentar las grandes fusiones que se dieron

hacia el año 2001, entre las que destacaron la de BBVA con Bancomer, la cual
autorizó la Comisión Federal de Competencia, principalmente para elevar el índice
de capitalización al 16% condicionada a desincorporar los servicios de Afores,
Siefores, Seguros y Fianzas.

Caso similar fue el de Citibank con Banamex, en una operación cuantiosa

que rebasó los 12 mil millones de dólares, condicionada a que se desincorporara
la afore Banamex Aegon y una de las empresas procesadoras de pagos
electrónicas.

En ese mismo año, se anunció que el grupo Santander ganaba la

licitación para absorber Serfin, haciendo lo mismo, Banorte con Bancrecer.
También se dio la compra de BITAL por HSBC e Inverlat por el grupo Scotiabank.
Al mismo tiempo, que se autorizaba la apertura de los Bancos Azteca y Ve por
Más, dirigido al sector popular.

362
Avalos Marcos y Fausto Hernández Trillo, Competencia bancaria en México, Serie Estudios y perspectivas de CEPAL-ONU No. 62,
México, p. 48-49

232
 En este rubro, diversa literatura nos mostró que no se puede determinar si
antes de 2001, las fusiones dañaron la competencia ya que no existe información
emitida por la entonces Comisión Federal de Competencia y mucho menos por
las autoridades supervisoras del sector bancario, en cuanto los servicios
financieros relevantes, entre otros, el crédito comercial de empresas, crédito
hipotecario, crédito gubernamental, crédito al consumo, crédito al consumo
mediante tarjetas de crédito y crédito gubernamental. 363

Sin embargo no podemos dejar de mencionar, el primer caso atendido por

la Comisión Federal de Competencia sobre prácticas relativas, esto es, la
denuncia presentada en el año de 1994, por American Express Travel Related
Services Company Inc. y American Express Company (México), S.A. de C.V., por
las presuntas prácticas atribuibles a Visa International Services Association Inc. y
Visa International México, S.A. de C.V., consistentes en la imposición de la
distribución exclusiva de bienes y servicios, convenios de exclusividad y actos que
impiden y dañan el proceso de competencia y libre concurrencia en la producción,
procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios, al imponer a
los bancos miembros de su sistema de pagos, la obligación de no emitir tarjetas
de American Express.364

En este caso, el pleno de la Comisión Federal de Competencia (hoy

Comisión Federal de Competencia Económica) resolvió, apercibir a Visa de
realizar actos que impidieran el acceso, mediante la celebración de convenios de
exclusividad, a otros agentes del mercado para usar, adquirir, vender o
proporcionar los servicios de tarjetas de American Express y una vez que la
Comisión Federal de Competencia constató que la práctica no se llevó a cabo,
ordenó el cierre de la investigación por desistimiento de las partes. 365

363
Ibídem p 56
364
Fecha de inicio 24 de septiembre de 1994 y fecha de resolución el 8 de septiembre de 1997, la resolución fue Caducidad de
procedimiento por convenio de las partes.
365
Alonso Sánchez, Arturo, Mavis Nohemí Olvera Ramírez y Sara Luz Quiroz Ruíz, Análisis de las resoluciones de la Comisión de
Competencia Económica, (Trabajo de investigación en el curso del Doctorado en Derecho- BUAP) México, 2002, p. 71.

233
 Al respecto, destacamos el que años atrás, el sector bancario no estaba
contemplado con alguna normativa sectorial relacionada, dándonos cuenta que el
tratamiento para este sector, era igual que cualquier otro de la economía, tan es
así que la investigación tardó tres años y se resolvió por acuerdo entre las partes.

Tal vez el criterio más conocido para la evaluación de fusiones o

concentraciones, es el publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de julio
de 1998,366 que también evalúa las prácticas relativas mediante el Índice de
Hirschman Herfindahl o Índice de Herfindahl (IHH) o el índice de Dominancia (ID),
éste utilizado como alternativo al (IHH), que fue creado por un ex comisionado de
la entonces Comisión Federal de Competencia.

De forma paralela a que el sistema financiero continuaba en su proceso

de reformas legales orientadas a preservar la solidez y solvencia del sistema,
implementando una política prudencial, esto es, que no sólo se evaluaba cada
entidad financiera supervisada, sino también se examinan los riesgos potenciales
a nivel del sistema financiero (riesgo sistémico), para prevenir los riesgos por la
crisis financiera mundial de los años 2007-2008, se empezó a alinear el marco
jurídico interno con las mejores prácticas internacionales en materia de
competencia económica que orienta la OCDE.367

Por ello, la nueva Ley Federal de Competencia Económica, pretende

fortalecer la labor de la autoridad responsable de la política económica en México
para que a través de promover medidas cautelares, se prevengan los daños al
proceso de competencia, y se aliente a una mayor inclusión financiera donde se
integre: el acceso, uso, educación financiera y protección a los usuarios del

366
El Índice de Hirschman Herfindahl o Índice de Herfindahl (IHH) tiene valores entre un 0 y un máximo de 10,000 puntos, es
reconocido y extensamente utilizado por muchas autoridades de competencia en el mundo. Determina la concentración económica en
un mercado, o a la inversa, la medida de falta de competencia en un sistema económico. Esta medida es utilizada por el Departamento
de Justicia americana y la Comisión de Comercio Federal para evaluar las fusiones y garantizar la competencia de los mercados. Así, el
departamento considera que un valor del índice menor de 1.000 implica un mercado competitivo, si el índice oscila entre 1.000 – 1.800

367
Corresponde a un mercado moderadamente concentrado, y si el valor del índice es mayor o igual a 1.800 supone un mercado
concentrado. Por ello a más alto el índice, más concentrado, menos competitivo.

234
sistema bancario.368 Lo anterior puede fortalecer los servicios de crédito para
beneficiar a las pequeñas y medianas empresas.

Estas reformas según nuestro estudio, son el reflejo de las distintas

características de los sectores financieros, además de la necesidad de fortalecer
medidas que incrementen la competencia.

5.1.1. El indicador de Boone

Por todo ello, el tema de la competencia en el sector bancario, exige una

minuciosa atención de parte de las autoridades, tanto financieras como de
competencia que de forma colaborativa apoyen en la política del estado en
materia de competencia económica.

Como lo hemos referido, para medir el sector bancario se recurre, a

indicadores que analicen empíricamente el grado de competencia bancaria
respecto a los productos que lo forman, ya sea en distintos países o ya en
distintos tipos de entidades de crédito.

Ahora bien, retomemos lo que ya hemos analizado en los capítulos

correspondientes a la competencia económica y al marco regulatorio en materia
de Competencia Económica, de tal forma que seguimos afirmando que la
competencia en cualquier sector económico, se analiza sobre la base de dos
enfoques, el primero basado en el poder de mercado, y el segundo en la
eficiencia, aunque en otras ocasiones también se han considerado conjuntamente.

Es aquí donde la teoría económica juega un papel importante para

determinar el poder sustancial en el mercado relevante, ya que conceptos que no
son de manufactura jurídica, es necesarios comprenderlos a fin de que tanto el
abogado postulante formule correctamente su demanda y defensas, como la

368
SHCP: Criterios Generales de Política Económica 2012, consultado el 10 de noviembre de 2013 en:
[Link] p.73

235
autoridad de competencia y los tribunales judiciales dicten eficientemente sus
resoluciones.

Es entonces, cuando en el ámbito de la discusión académica sobre la

competencia bancaria, nos situaremos en el supuesto de que la autoridad de
competencia económica en México, aplique un nuevo indicador para medir la
eficiencia de los competidores en el mercado donde estos participan, a fin de
determinar las concentraciones y prácticas anticompetitivas que sanciona la Ley
Federal de Competencia Económica, independientemente de los que puedan
utilizar como son el Índice de Herfindahl (IHH), el índice de Dominancia (ID), o el
Índice de Lerner.

Nos estamos refiriendo al indicador de Boone que a diferencia de las

mediciones tradicionales, reconoce la heterogeneidad de los mercados de crédito,
permitiendo medir el grado de competencia tanto en forma global, como para
distintos tipos de carteras e instituciones369.

Las ideas en las que se basa, es en primer lugar que las empresas más
eficientes son las que tienen costes marginales más bajos y obtendrán mayores
cuotas de mercado o mayores beneficios; y en segundo lugar este efecto será
más intenso cuanto más fuerte sea la competencia en el mercado, lo que significa
que van a trasladar parte de sus ganancias a sus clientes en forma de reducción
de precios, por consiguiente tendrán más penetración en el mercado donde
compite.

Esta metodología es aplicada al sector bancario en países como Chile,

España, Japón, Francia, Alemania, Venezuela, entre otros, de ahí que en la
presentación del informe de la investigación hecha a los mercados del sistema
financiero, menciona la Comisión Federal de Competencia Económica, el atraso
legislativo que tenemos en comparación a diversos países de Sudamérica.

369
Van Rixtel, Adrián, Un nuevo indicador de competencia en el sector bancario, Banco de España. Boletín Económico, enero 2008,
pp.115-123 recuperado el 20 de noviembre de 2014, de: [Link]

236
 El tema de competencia económica y sobre todo el estudio del Derecho de
Competencia en el sector bancario, a partir de este año será un tema recurrente,
dado que las reformas pretenden impactar en beneficio de los consumidores de
los mercados que lo integran.

Aunado a ello, se requiere que las autoridades reguladoras del sistema

bancario como lo es el que Banco de México (Banxico) , la Comisión Nacional de
Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros (CONDUSEF), la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), mantengan una estrecha relación de
cooperación para unificar algunos criterios en la supervisión administrativa o en
sitio que las mismas llevan a cado, a fin de garantizar que el sector financiero en
general y el sector bancario en particular, contribuyan a la innovación y
crecimiento económico, en beneficio de la sociedad.

Aunado a ellos, debe eficientarse los requisitos de divulgación conforme lo

señala la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros,
hacia los usuarios de los servicios financieros, quienes desconocen los
mecanismos y facultades de la autoridad para hacer valer sus derechos frente a
las arbitrariedades de las instituciones de crédito, como lo son muchos de los
contratos de adhesión que se suscriben entre las partes del servicio financiero.

Estos aspectos serán inicialmente contundentes para la meta que es

lograr una real competencia en los diversos mercados que conforman el sistema
bancario mexicano. .

Aún y cuando se mencione que el sistema bancario del país se caracteriza

por su solvencia y estabilidad, prevalece la opinión de que en México la banca no
presta lo suficiente y además existe una alta concentración del crédito bancario.

Lo anterior, no quiere decir que la banca no deba de seguir

transformándose, pero ahora con especial énfasis en áreas prioritarias para el
desarrollo nacional como es apoyar la infraestructura de las pequeñas y

237
medianas empresas. Y qué decir de la inclusión financiera, ésta debe dejar el libre
acceso al mercado además de continuar con las políticas de educación financiera.

Para apoyar tal reflexión traigamos a nuestra mesa, el hecho de que para
evaluar y responder a los fenómenos financieros y económicos que pudieren
afectar al buen funcionamiento del sistema financiero, en julio de 2010 el
Ejecutivo Federal en sus facultades, creó el Consejo de Estabilidad del Sistema
Financiero (CESF)370 teniendo como principales funciones las siguientes:

I. Identificar y analizar con oportunidad los riesgos potenciales a la

estabilidad financiera del país.
II. Hacer recomendaciones y fungir como foro de coordinación de las
medidas y acciones que, en el ámbito de sus respectivas atribuciones,
corresponda realizar o implementar a las autoridades financieras representadas
por los miembros del propio Consejo, previo análisis de los riesgos identificados.
III. Elaborar un informe anual sobre el estado que guarda la estabilidad
financiera del país y sobre los diagnósticos y demás actividades realizadas por el
propio Consejo.
IV. Expedir las reglas de operación para su funcionamiento, así como
para el funcionamiento de los Comités que se requieran para su operación.

El Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (CESF) 371, está

constituido por el Secretario de Hacienda y Crédito Público quien lo preside, el
Gobernador de Banco de México, el Subsecretario de Hacienda y Crédito Público,
dos subgobernadores del Banco Central, el Presidente de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, el Presidente de la Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas, el Presidente de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el
Retiro y el Secretario Ejecutivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.

370
SHCP consultado el 10 de noviembre de 2014 desde: : [Link]
371
Cuatro años después, el 10 de enero de 2014, el CESF quedó establecido a nivel de ley, en el artículo 178 de la Ley para Regular las
Agrupaciones Financieras, aspecto que formó parte de la reforma financiera ya estudiada en el capítulo correspondiente.

238
 Por ello es que México incorpora al sector bancario el Índice de
Capitalización de las instituciones de banca múltiple, al respecto y conforme lo
refiere la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en su informe del 17 de
octubre de 2014372, con base en la los datos que le entregan las instituciones
bancarias, así como por lo dispuesto en el artículo 2 Bis 4 de las “Disposiciones
de Carácter General aplicables a las Instituciones de Crédito”, se publicó el
informe de que a septiembre del año 2014, todas las instituciones de Banca
Múltiple se encuentran en la Categoría I y cuentan con un índice superior al 9%.

5.2. Resultados y recomendaciones de la Comisión Federal de Competencia

Económica al sistema financiero y sus mercados.

Abordaremos en este apartado un tema que, se publica días antes de cerrar esta
investigación, realizada por la Comisión Federal de Competencia Económica, en
término de las disposiciones transitorias previstas en el artículo quinto, fracción I
del Decreto, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones en materia
financiera, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 2014,
y que de forma resumidamente se analizan a continuación. Dicho informe como
se mencionó se entregó al Congreso de la Unión con fecha 7 de julio de 2014.

Para llevar a cabo el trabajo encomendado, la Comisión Federal de

Competencia Económica, organizó en cuatro temas los resultados, a saber:
Temas de regulación, del sistema de pagos, de sociedades de información
crediticia, fideicomisos e intervenciones gubernamentales en el sector financiero.

La Comisión analizó los servicios de crédito al consumo, de nómina,

personal bancario, automotriz, de vivienda, comercial a empresas, a entidades
federativas y municipios, así como tarjetas de crédito, el servicio de ahorro que
mantienen entidades reguladas, así como las de pensiones y de fondos de
inversión; y por último los financiamientos bursátiles y de los servicios de seguros.
372
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, consultado el 18 de noviembre de 2014, de: [Link]
SUPERVISADOS/BANCA-MULTIPLE/Paginas/[Link]

239
 Los elementos que se tomaron en cuenta para el análisis encomendado
según señala el informe fueron: La estructura y características del sector, la
regulación para la entrada y operación de las instituciones que conforman el
sistema, el comportamiento de los agentes económicos que participan en éste, y
las medidas contempladas en la reforma financiera que podrían modificar los
aspectos anteriores una vez que se implementen.

En el análisis de los servicios prestados por mercados financieros la

Comisión Federal de Competencia Económica encontró, productos ubicados en
aquellos que “facilitan la transacción de recursos como son los cheques, tarjetas
de débito, transferencias electrónicos de fondos, la domiciliación para pagar
servicios y bienes, los pagos realizados mediante dispositivos móviles y los
servicios de remesas para transferir fondos entre países.” 373

En este rubro, identificaron que las tarjetas de crédito se utilizan también

para transacciones de recursos y están asociadas a una línea de crédito y no a
una cuenta de depósito o captación; que el precio por utilizar los productos
mencionados está determinado por la comisión que se puede cobrar por cada
transacción, además del costo de mantener los recursos en la cuenta de
depósitos. Cada uno de esos productos presenta diferencias las cuales dependen
de la facilidad para realizar transacciones mediante las Tecnologías de
información y comunicación, que de igual forma tienen un costo para el
consumidor.

En cuanto a las instituciones de los servicios de asesoramiento financiero,

donde están los que evalúan los riesgos de créditos de los agentes económicos,
destacando las sociedades de información crediticia, que en su función está el
evaluar el perfil del riesgo de los consumidores que solicitan créditos. La autoridad
también identificó, que la información brindada por dichas instituciones puede no
estar actualizada o contener errores y que en el caso de los servicios de asesoría

373
Comisión Federal de Competencia Económica, Oficio del Acuerdo del pleno de la COFECE, con recomendaciones para mejorar la
competencia en el sistema financiero y sus mercados, consultado el 19 de noviembre de 2014 de:
[Link]

240
financiera y de evaluación de las agencias calificadoras de riesgos, existen
conflictos de intereses de los oferentes del servicio, tema que origina una
recomendación al sector financiero. El costo de estos servicios se brinda bajo
cuotas fijas o comisiones dependiendo de la información otorgada por el
proveedor del servicio.

Otro aspecto importante que analizó la autoridad de competencia, fue lo

relativo a los servicios y productos de crédito y financiamiento, arrojando el
resultado de que, se clasifican según el destino o tipo de consumidor al que éste
se dirige, entre los que se encuentran, tarjetas de crédito, créditos de nómina,
crédito personal, crédito automotriz, productos para financiar compra de vivienda,
y los dirigidos para el financiamiento comercial, a las empresas, a entidades
federativas o municipios, entre otros.

En esta materia, señala la autoridad, los instrumentos de financiamiento

pueden ser a corto plazo como los de consumo, a largo plazo como el de las
hipotecas; y, el de los créditos comerciales que pueden ser a corto, mediano o
largo plazo según el objetivo del crédito. Los costos por este financiamiento,
identificó también la autoridad, son los intereses que se pagan por el monto
otorgado, más comisiones por apertura, o bien, el costo por trámites notariales
para los de hipoteca, así como el pago de pólizas de seguros. 374

La calidad de estos servicios tiene que ver con la facilidad y los canales
disponibles para brindar al consumidor la información en términos de las
necesidades del mismo y pueda realizar los pagos del servicio en los términos
pactados en los contratos de adhesión.

En los servicios y productos financieros para ahorrar, acumular o invertir

375
se identificaron las cuentas de depósito, de ahorro, certificados de depósito, los
sistemas de ahorro para el retiro, fondos de inversión y acciones, entre los
principales.

374
Ibídem p. 13
375
Ibidem p. 15

241
 Al respecto, los riesgos de estos productos varían de acuerdo al
vencimiento del instrumento y tasa de rendimiento, además de que el usuario no
puede tener acceso inmediato a los recursos salvo a ser acreedor de sanciones o
multas monetarias en caso de disponer los recursos antes del vencimiento. Lo
anterior no aplica en el caso del sistema de ahorro para el retiro donde el
trabajador puede disponer del recurso al momento de su jubilación o retirarlo cada
cinco años en caso de desempleo.

El precio por el uso de estos productos, está por el manejo de recursos

que brindan las instituciones por el manejo de los instrumentos en el caso de las
inversiones, además del costo adicional por compra y venta de los instrumentos.
La calidad de los servicios se asocia a la reputación del proveedor y a los
programas con beneficios especiales para clientes preferentes.

En cuanto a los servicios y productos financieros para protegerse de

eventos o situaciones fortuitas, donde se encuentran los seguros de vida, de
gastos médicos, contra robo o siniestros y daños, reporta la autoridad de
competencia, que tienen una duración regularmente de un año o menos y el
usuario puede renovarlo con base en sus necesidades. El costo depende de los
niveles de riesgo del evento asegurado y la diferencia en la calidad de estos
servicios, va en términos del nivel de confiablidad y reputación del intermediario
que implique para el consumidor, costos de transacción adicionales o pérdida de
recursos.

Bajo este análisis, es que también la Comisión Federal de Competencia

Económica, asegura que el sistema financiero mexicano tiene actualmente
algunas ventajas con otros en el mundo, entre ellos los niveles de capitalización
requeridos que también se ha comentado en este capítulo, más sin embargo, el
ambiente de estabilidad no ha sido suficiente para incrementar los niveles de

242
intermediación financiera en la economía en general, ni los niveles de inclusión
financiera de la población que no tiene acceso a los mercados financieros. 376

En consecuencia, el sistema financiero no ha alcanzado su potencial para

promover el desarrollo económico nacional, ya que desde los niveles actuales de
financiamiento al sector privado, nuestro país se encuentra entre los que otorgan
menos crédito, comprado con países con ingresos similares al de México, como lo
son Brasil, Colombia y Chile. 377

Como lo hemos venido comentando, existe una alta concentración de

oferentes en los productos y servicios financieros, a pesar de que de 2007 a 2013
se otorgaron 11 licencias para operar como bancos. Refiere el informe que en
2011 cinco instituciones financieras concentraron cerca del 72 por ciento de los
activos del sistema bancario lo que no ha variado desde 2007, esto según informe
de Banco Mundial.378

Por otra parte, la autoridad de competencia refiere que “con base en datos
de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para México, al cierre del año
2013, el setenta y cuatro por ciento de los créditos, así como el setenta y siete por
ciento de la captación de recursos del público en general estuvo concentrada en
cinco instituciones bancarias.

La infraestructura del sistema financiero también se encontraba en un

reducido número de agentes económicos, ya que cinco instituciones controlaban
el ochenta y cinco por ciento de las sucursales, ochenta por ciento el de los
cajeros automáticos y setenta y dos por ciento el de los módulos de
corresponsables bancarios. Lo que de forma tajante - asegura la autoridad de
competencia- “refleja potenciales limitaciones en las condiciones de competencia
y libre concurrencia que inciden negativamente en el bienestar de los

376
Ibídem p. 15
377
Ibídem p. 17
378
Ibídem p. 18

243
consumidores de los precios, la calidad y la variedad de servicios que
adquieren.”379

Luego entonces, estos niveles de concentración pueden dar respuesta a

las fallas de mercado del que refiere Banco de México en el reporte que realizó
respecto al mercado de tarjetas de crédito. Para ser corregido, deben dictarse
normas jurídicas que hagan prevalecer el interés y beneficio público superior de la
sociedad de ahí es que la autoridad de competencia refiere que existen
importantes áreas de oportunidad en materia de regulación o política sectorial
para fomentar la competencia y libre concurrencia en cinco aspectos
fundamentales:

1) Evitar desplazamientos o se impida el acceso a competidores a los

mercados financieros. Recomendaciones orientadas a que la regulación promueva
aún más que los agentes compartan y otorguen acceso a las redes e
infraestructura a sus competidores, y a que todos los participantes del sector
puedan acceder a la misma información.

2) Reducir riesgos de efectos coordinados anticompetitivos entre

competidores. En el sector financiero mexicano existen condiciones que facilitan
la coordinación de los agentes económicos, lo que puede generar efectos
anticompetitivos. Estas recomendaciones se encaminan a inhibir estas conductas
a fin de lograr reducciones de precios y mejorar la calidad de los servicios.

3) Reducir barreras a la competencia para quienes ya están en el sector

pero les cuesta trabajo competir. Las recomendaciones se centran
fundamentalmente en mejoras al marco normativo para incrementar el número de
participantes en los mercados.

4) Para eliminar restricciones que hacen que el funcionamiento de los

mercados no sea eficiente. Las recomendaciones en este rubro buscan mejorar la
información en los mercados financieros para facilitar la toma de decisiones y

379
IbÍdem p. 18

244
perfeccionar la regulación o intervención del Estado a fin de lograr mayor
eficiencia en los mercados financieros.

5) Aumentar la efectividad de investigación y de sanción de la autoridad de

competencia sobre posibles conductas violatorias de la Ley Federal de
Competencia Económica. Se busca mejorar el monitoreo, la información y el
análisis de los mercados para que la Comisión Federal de Competencia
Económica esté en posibilidad de cumplir con eficacia el mandato constitucional
380
en el sector de la economía”

Ante este panorama, podemos afirmar que si bien las reformas que a
partir de este año están en vigor, para impulsar la competencia económica en el
sector bancario -las cuales de ninguna manera son objetadas- no del todo podrán
ser aplicadas de forma contundente y eficaz, de tal forma que es imprescindible,
primero, debe darse un ambiente de amplia cooperación entre autoridades
financieras y de competencia a efecto de coordinar sus actividades para prevenir
las posibles prácticas anticompetitivas que pudiera presentarse, intercambiando
información, así como revisando las normas prudenciales que la autoridad
financiera propone.

El proceso de competencia en el sector bancario, requerirá de un período

largo de fortalecimiento, primero porque como lo refiere Banco de México “la
intensidad de la competencia no es uniforme en los mercados financieros” 381,
segundo porque deben implementarse criterios uniformes para evaluar cada uno
de los mercados que componen a todo el sistema financiero, ya que como
sabemos las fallas que provocan la información incompleta para evaluar los
riesgos entre otras, deben ser solucionados mediante regulación prudencial, como
lo hemos estado comentando, de tal forma que las políticas financieras y de
competencia deben ser acordes también a dichas normas.

380
Comisión Federal de Competencia Económica, Trabajo de investigación, op. cit., p.35
381
Cfr. Reporte sobre las condiciones de competencia en el mercado de emisión de tarjetas de crédito, op. cit., p. 5

245
 Al respecto, los especialistas coinciden en que la estricta regulación
prudencial impiden prácticas no deseables y una correcta supervisión de los
agentes financieros, evita el origen de riesgo para las instituciones financieras
dada la complejidad y escala de sus actividades.

Actualmente un instrumento de apoyo para las instituciones financieras lo

es la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, en vigor desde el 17 de octubre de 2012, que
pretende, entre otros temas, evitar que entidades financieras sean utilizadas por
el crimen organizado, sancionando hasta con la intervención, a las que
incumplan con el monitoreo de operaciones sospechosas e identificación de los
clientes que participan en estas operaciones.

Ejemplo de ello, es el caso de Ficrea, S. A de C. V. S.F.P., la segunda

Sociedad Financiera Popular más grande del mercado en México, que en algún
momento pretendió convertirse en Institución de Crédito, y que fue intervenida por
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el 7 de noviembre de 2014, por
presunto lavado de dinero, ya que en conjunto con la empresa Leadman Trade, S.
A., transfería recursos a los acreditados de la entidad no bancaria, sin que esta
cumpliera ninguna normatividad financiera. 382

Con base en los resultados obtenidos de la investigación realizada por la

Comisión Federal de Competencia Económica, las recomendaciones que la
misma da al sector, es que deben garantizar los derechos básicos de los usuarios
de los servicios financieros, para que la reforma publicada y las por venir, impida,
que los oferentes financieros no incurran en prácticas engañosas y fraudulentas,
de tal forma que hoy existe una estrecha coordinación de la Condusef con la
Profeco, para lograr que la información de las instituciones y autoridades sobre
los productos y servicios que se brindan sean claros, oportunos, suficientes,

382
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Boletín de prensa, recuperado el 9 de noviembre de 2014 de:
[Link]
POPULAR/CasoFicrea/Comunicado%20de%20Prensa%20Intervenci%C3%B3n%20Gerencial%[Link]

246
veraces y precisos; además de, exigir las mejores condiciones disponibles de
eficiencia y buen trato, entre otros aspectos.

Para lograr la protección al consumidor en los mercados del sistema

financiero, sustancialmente el bancario, la legislación debe estar orientada a
facilitar la entrada de instituciones bien capitalizadas y dar salida oportuna a las
insolventes, contribuir al flujo de información crediticia y generar mejores
condiciones de uso para los clientes, evitando en estos casos compras forzadas
de servicios no deseados y la prohibición de tratamiento diferenciado de usuarios
sin justificación.

Al respecto de la entrada de instituciones bien capitalizadas y salida

oportuna a las insolventes, la reforma incluyó un apartado especial para la
“resolución de una institución de banca múltiple que experimente problemas de
solvencia o liquidez que afecten su viabilidad financiera, para procurar su
liquidación o rehabilitación siempre en protección de los intereses del público
ahorrador, de la estabilidad del sistema financiero y del buen funcionamiento del
sistema de pagos”.383

Otro aspecto de suma importancia es el tener herramientas para evaluar la

competencia en el sector. Es conveniente actualmente implementar nuevas
herramientas que integren la estructura, la conducta y el desempeño de la
institución financiera incorporando a ellos, principios que la autoridad de
competencia vigilará como son: precios, volumen, variedad y utilidad de los
servicios, parámetros que deben darse en un mercado competido y no mediante
la utilización del análisis del poder de mercado. Este aspecto lo comentaremos
más adelante.

Por lo anterior, se presume que la autoridad de competencia está

recomendando que las autoridades financieras adopten en consecuencia, una
serie de herramientas de análisis que abarquen desde el estudio de la

383
Artículo 147 de la Ley de Instituciones de Crédito.

247
organización industrial como lo son la estructura-conducta, hasta el desempeño
de la misma, incorporando elementos de la nueva organización industrial como lo
son las interacciones estratégicas apoyadas en desarrollos de teorías de
decisión384 y de teoría de juegos. 385

Dicho enfoque metodológico pueden ser aplicables a la estructura y

conductas del sector financiero en su conjunto en consecuencia al bancario, que
podrían incidir en la libre competencia y libre concurrencia eficientando en
consecuencia el sector en comento.386

Lo anterior, debe también de irse fortaleciendo con reformas al marco

legal, con referencia a las Instituciones de Crédito, donde existe en algunas
disposiciones e información asimétrica, de tal forma que, la transparencia en los
servicios bancarios deban sujetarse a mayores sanciones para las instituciones
que no lo hagan o que de forma reiterada dejan de cumplir con ellas.

5.3 Evaluación de riesgos del sistema financiero

En México, como en muchos otros países, es de suma importancia conocer el

desempeño de la banca, así como los riesgos que su desempeño puedan causar
en el sector financiero, por ello y tomando en cuenta los datos reflejados en los
apartados anteriores, podemos comentar que las instituciones de crédito deben
cumplir con los requerimientos mínimos de calidad relativos a la cartera de crédito
en término de las disposiciones de carácter general aplicables a las mismas.

Además, las autoridades deben hacer cumplir las normas mínimas de

facto, para la correcta regulación y supervisión prudencial de bancos y sistemas

384
Concerniente a que un individuo sea capaz de que, cuando está en un entorno de completa información sea capaz de tomar
decisiones desde una perspectiva racional.

385
Rama de la economía que estudia las decisiones en las que para que un individuo tenga éxito tiene que tener en cuenta las
decisiones tomadas por el resto de los agentes que intervienen en la situación.
386
Ibidem p. 24

248
bancarios que desde 1997 recomienda el Comité de Basilea y que sirven de
referencia para evaluar la calidad de sus sistemas supervisores a fin de identificar
las medidas necesarias para alcanzar niveles de calidad.

Lo anterior está contemplado en nuestro orden regulatorio interno en la

Ley de Instituciones de Crédito en el Artículo 50 Bis cuando establece, que las
instituciones de banca múltiple deberán evaluar al menos una vez al año la
suficiencia de su capital frente a un escenario de estrés y, en caso de estimar que
se requiera más capital, las instituciones deberán presentar un plan con las
proyecciones de capital que, en su caso, les permita cubrir las pérdidas estimadas.

Por lo anterior es que cada año desde hace cinco, la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, lleva a cabo un ejercicio de proyecciones financieras bajo
escenarios de estrés.

Según diversa literatura, para este año de 2014, se ajustaron los

lineamientos a fin de que reflejasen los cambios regulatorios que se han acordado
y poder así evaluar riesgos adicionales en el sistema financiero. Por tanto, en el
ejercicio modificado, se incluyó un cálculo del índice de capitalización conforme a
las reglas de Basilea III, que ya mencionamos párrafos anteriores; al igual que la
metodología de pérdida esperada, distinguiendo entre cinco distintas
clasificaciones de cartera empresarial, además de un análisis del impacto por
riesgo de mercado.

Los resultados muestran que incluso ante un escenario adverso el índice

de capitalización de las principales instituciones se mantendría en niveles
adecuados. A Junio de 2014, el índice de capitalización de la banca comercial se
ubicó en 15.88 por ciento, superior al mínimo requerido por el estándar
internacional de 10.5 por ciento, que establece precisamente Basilea III387

387
SHCP. Criterios Generales de Política económica de 2015. Consultado el 10 de octubre de 2014 en::
[Link]

249
 Más aún, en pruebas complementarias, el sistema en general muestra
importantes fortalezas, tanto en posibles pérdidas en su posición de mercado
como en concentración de cartera o de fondeo.388
Los ejercicios de esta naturaleza han cobrado una relevancia creciente
como instrumento para la regulación micro y macro prudencial para contribuir a un
funcionamiento correcto del sistema financiero.

El ejercicio se realizó con la inclusión de 24 instituciones que a diciembre

de 2013 representaban el 98.6% de la cartera total y el 90.6% de los activos
totales de la banca múltiple. 389

Instituciones participantes
American Express Banca Afirme Banco Ahorro Banco Azteca
Bank Famsa
Banco del Bajío Banco Banco Mercantil del Banco Regional de
Interacciones Norte Monterrey
Banco Ve por Más BanCoppel BBVA Bancomer Scotiabank Inverlat

Banamex Banca Mifel Banco Autofin Banco Compartamos

Banco Inbursa Banco Invex Banco Multiva Banco Santander

Banco Wal-Mart de Bansi HSBC México Volkswagen Bank
México
Fuente: CNBV

El resultado del ejercicio mostró que “algunas instituciones tienen niveles

de concentración de cartera de crédito que las hacen vulnerables al
incumplimiento de sus mayores acreditados”. Por lo anterior es recomendable que
las instituciones ponderen adecuadamente los riesgos derivados de los productos
de crédito cuyas características aumentan la certidumbre de cobro a nivel
individual, pero que generan externalidades que afectan adversamente al sistema
en su conjunto.

388
Cfr. Informe Anual del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, op. cit.
389
Cfr. Informe Anual del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, op. cit., p.60.

250
 En adición, se identificaron bancos con niveles importantes de
concentración de depósitos y otros que por su modelo de negocios son muy
dependientes del mercado para su fondeo, lo cual los hace vulnerables ante
choques de liquidez. Por lo anterior, algunas instituciones de crédito deben
continuar diversificando sus carteras y líneas de negocio, así como sus fuentes de
liquidez”390 Cabe destacar que el capital y la cartera de esas instituciones
conforme lo asegura el Informe en comento, representan una fracción pequeña del
total del sistema.

¿Por qué abordamos tal temática? Debido a la lección que dejara la crisis
financiera de 2007-2008, y que afectó a bancos en países con distintos niveles de
concentración y estructuras de mercado. De tal forma que debe preverse como
hasta hoy lo han hecho nuestras autoridades financieras, (Secretaría de Hacienda
y Banco de México principalmente), el sano desarrollo del sistema financiero.

Por ello es que, conforme lo esquematiza el Dr. Eduardo Pérez Mota, ex

Presidente de la Comisión Federal de Competencia (hoy Comisión Federal de
Competencia Económica), la política de competencia en México apenas empieza
a tener fuerza.

390
Ibidem p.82.

251
 Fuente: COFECE

En tal sentido, observamos problemas en las estructuras de los mercados

de nuestra economía que distorsionan el funcionamiento de mercados de forma
horizontal, como lo podemos apreciar en la gráfica siguiente, donde se hace el
comparativo con el mercado bancario que funciona en los Estados Unidos de
Norteamérica.

La autoridad de competencia (Cofece) ha considerado recomendar como

primera aproximación al análisis de los efectos de probables de una concentración
en el mercado relevante, que ésta tendría poca probabilidad de obstaculizar,
disminuir, dañar o impedir la libre concurrencia o competencia en dicho mercado,
cuando los cálculos sean menor de 75 puntos y 2,000 y 2,500; o bien, entre 75 y

252
150 puntos, y que además el agente económico no se encuentre dentro de los
cuatro agentes económicos con mayor participación de mercado. 391

En este sentido y a pesar de que los niveles de concentración han

mostrado una tendencia a la baja en los últimos años, aún se encuentra por
encima de los observados a nivel internacional, a pesar de que las autoridades
para fomentar un mayor nivel de competencia, en los últimos diez años, han
otorgado un número importante de autorizaciones de apertura para el sector
bancario, diversificando las opciones para que el público tenga acceso a productos
bancarios que por su capacidad de ingresos no pueden hacerlo con las
instituciones bancarias dominantes.

Este fenómeno provocó el origen de la banca para atender a las clases

económicas con menores ingresos – Banco Famsa, Banco Coppel, Banco Azteca,
entre otros- la que sin embargo, enfrentan la problemática de calidad en su
cartera y la falta de implementación de adecuados sistemas de administración de
391
Comisión Federal de Competencia Económica “Criterio técnico para el cálculo, Op. Cit. p. 56

253
riesgos, lo que difícilmente podían convertirla en corto tiempo, en competidores
relevantes para las instituciones bancarias dominantes del sistema.

5.4. Análisis de los resultados de la investigación de campo

Con el propósito de comprobar la hipótesis planteada, independientemente de
agotar la técnica documental, mediante una muestra de 84 personas, se aplicó un
cuestionario a igual número de usuarios de los servicios bancarios, de los cuáles
el 55% correspondieron a mujeres y el 38% a varones, en edades cuyo promedio
fue entre 20 o menos años, hasta 60 años..

Los resultados y gráficas operadas se anexan a fin de visualizar los

comentarios de los usuarios de la banca encuestados quienes además tuvieron la
oportunidad de expresar la eficacia de los servicios contratados; de donde en
primer término, los principales bancos que les prestan servicios bancarios
mediante tarjetas de crédito, cuentas de nómina y cuenta de ahorro, cuenta de
cheques, y entre otros servicios, fueron los bancos Bancomer, Santander y
Banamex.

Que los productos que tienen contratados generan una tasa de interés
entre el 8% hasta 40 % anual, donde la media promedio es del 8% al 10% anual.
Que el 50% desconocía que podía cambiar sus servicios a otra institución
bancaria, y para el caso de hacerlo, el 27% seleccionó que lo haría por el banco
que le ofreciera mejores rendimientos, y un 27% por el que le ofreciera una tasa
baja y plazo menor al contratado.

Que 74 personas esto es un 88% conocen que ante la Comisión Nacional

para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, pueden
presentar una reclamación, demanda o queja por cargo indebido a cuenta de
ahorros, de cheques, de nómina, a tarjetas de crédito y otras.

254
 Respecto a la pregunta: ”En este año se creó un Buró de entidades
financieras por parte de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros, ¿indique por favor, cuál cree que es su
objetivo?. El 83% respondieron acertadamente en cuanto a que el objetivo es
“Conocer los productos, sus comisiones y tasas, que ofrecen las entidades
financieras y las reclamaciones de los usuarios, las prácticas no sanas en que
incurren, las sanciones administrativas que les han impuesto, las cláusulas
abusivas de sus contratos”

A la pregunta de que, si en su contrato existe la redacción de una

cláusula abusiva como la siguiente: “El Banco queda expresa e irrevocablemente
facultado por el Cliente para compensar, sin necesidad de notificación o
requerimiento previo, todas las cantidades vencidas y no pagadas del Crédito
contra cualquier deuda liquida y exigible que existiera a cargo del Banco y a favor
del Cliente, incluyendo sin limitación, deudas derivadas de depósitos bancarios de
dinero constituidos por el Cliente en el Banco.” y/o “El presente contrato podrá
darse por terminado en forma anticipada, en cualquiera de los siguientes
supuestos: a. Si "EL CLIENTE" faltare al cumplimiento de cualquiera de sus
obligaciones bajo el presente contrato, o si incumple otros contratos y obligaciones
que haya contraído con "EL BANCO” o que llegare a contraer en lo futuro con
éste”; el 39% de los encuestados aseguró que sí la contempla su contrato,
mientras que el 57% mencionó que no.

En cuanto a la opiniones personales, diversos encuestados mencionaron

que el desconocimiento sobre reforma financiera les preocupa, ya que como
usuarios no saben que pueden llegar a recibir conductas abusivas, y que a pesar
de que la Condusef es un organismo de gobierno no les resuelve nada.

Con dicho comentario se confirma que los usuarios de la banca ya no

confían en que puedan recibir ayuda pronta y expedita de quien es el defensor de
sus derechos, además de que consideran que la Condusef no va a actuar en

255
contra de los bancos, por ello señalan algunos que no creen en los bancos y que
son un mal necesario.

Uno de los comentarios que llamó la atención es el que menciona.

“Considero valioso el analizar y hacer un seguimiento a la conducta de las
instituciones bancarias, quienes continuamente buscan estrategias para obtener
mayores ingresos, sin gran ética ni preocupación por perjudicar a sus clientes y
con poco cuidado de dar un buen servicio. Asimismo, es su práctica común el
molestar con frecuencia a sus clientes "para ofrecerles todo tipo de promociones",
las cuales siempre son promociones engañosas y poco éticas para sacar más
dinero de sus clientes. Deberían tener un marco regulatorio mucho más estricto y
con mayor vigilancia por la Condusef”

Dicho comentario concuerda con las conclusiones que cierran el trabajo

de investigación que se presenta, el cual por su gran complejidad deberá ser
revisado permanentemente y que sin duda puede ser enriquecido con la
experiencia de los que interesados deseen hacerlo, lo anterior ante un panorama
de modernización del derecho de competencia en el sector bancario

256
 Conclusiones

De la descripción y análisis sobre la competencia económica en la banca en

México, como lo manifestamos en nuestras notas introductorias, no fue tarea fácil;
de ahí, el desafío de invitar a quienes han caminado por las encrucijadas del
derecho bancario y derecho de competencia a tomar nuevos retos del saber.

Estas áreas del derecho, requieren de aprendizaje continuo en los

temas de finanzas y economía, considerando que las siguientes conclusiones no
cierran el problema de investigación planteado, sino que abren más caminos, que
deben ser explorados por sangre nueva para que dirigidos por la sabiduría del
mentor, brinden nuevas perspectivas en la solución de problemas provocados por
las fuerzas del mercado

Primera. Tras la revisión de diversos componentes teóricos del derecho bancario,

se comprobó que el proceso de intermediación es complejo, por ello se
examinaron a los integrantes y autoridades del sistema bancario así como el
marco legal que le da cohesión, identificando en este aspecto que la banca en
México es uno de los sectores con más regulación.

Segunda. Que si bien la banca sufrió diversos procesos de estatización y

privatización, la crisis que sufrió no fue por causa de una falta de regulación
jurídica sino por una exposición potencial al riesgo, ya que prestó sin cumplir con
los lineamientos que la misma ley contenía.

Tercera. Que para lograr salir de la crisis de 1995, el Estado se vio obligado a
seguir dependiendo del subsidio que la banca central le hacía, razón por la cual a
raíz de la autonomía de Banco de México se inicia un proceso de fortalecimiento
para el sistema financiero.

1
Cuarta. Que desde la creación de la autoridad en materia de competencia
económica en 1992, solamente fue una espectadora en este sector, sin que
hubiera un involucramiento directo para proteger el proceso de competencia y
lograr la eficacia en el servicio de banca y crédito.

Quinta. Sin embargo, con las reformas constitucionales y reglamentarias en

materia de competencia económica y al sistema financiero, en vigor desde el año
2014, se abre la posibilidad para que conjuntamente autoridades bancarias y
competencia económica, estrechen trabajos de colaboración a fin de determinar
herramientas que prevean y garanticen la libre competencia en los mercados
existentes en el Sector Bancario.

Sexta, que bajo la tendencia internacional para medir el poder sustancial en el

mercado de los servicios de intermediación bancaria se exige una minuciosa
atención de parte de las autoridades, para implementar nuevos indicadores de
medición y evaluar las concentraciones y prácticas restrictivas que este sector aún
práctica

Séptima.- Como los servicios que compran con más frecuencia los usuarios
bancarios, son tarjetas de crédito, los créditos hipotecarios y créditos al consumo
como lo reflejó la encuesta aplicada a 81 personas de las cuales 44 fueron del
sexo femenino y 37 del masculino y que se anexa con el número dos; deberían
implementarse acciones dirigidas a provocar que los bancos disminuyan el
margen de intermediación a fin de beneficiar a los consumidores de estos
servicios, siendo en consecuencia más eficientes. Por ello es urgente que se
dicten nuevas normas jurídicas que hagan prevalecer el interés y beneficio
público superior de la sociedad.

2
 y por

Fecha de Ratificación
Acuerdo / Tratado Países signatarios Vigencia Fecha y lugar de la firma del por parte del Senado Fecha de
Desde Hasta instrumento original Publicación en el
DOF

TLCAN México, Estados Unidos y 01 de enero de Indefinida México, Estados Unidos y Canadá 8 de diciembre de 1993 20 de diciembre de
Canadá 1994 el 17 de diciembre de 1992 1993
TLC México Colombia México, Colombia 02 de agosto de Indefinida Cartagena de Indias, Colombia el 5 de abril de 2011
2011 11 de junio de 2010
TLC México – Costa México y Costa Rica 01 de enero de Indefinida Cd. de México el día 5 de abril de 3 de junio de 1994 10 de enero de
Rica 1995 1994 1995
TLC México – México y Nicaragua 01 de julio de 1998 Indefinida Managua, Nicaragua 18 de 30 de abril de 1998 01 de julio de 1998
Nicaragua diciembre de 1997
TLC México – Chile México y Chile 01 de agosto de Indefinida Santiago de Chile 17 de abril de 23 de noviembre de 1998 28 de julio de 1999
1999 1998
TLCUE México y los países 01 de julio de 2000 Indefinida Lisboa, Portugal 23 marzo de 2000 20 de marzo de 2000 26 de junio de 2000
miembros de la Unión
Europea
TLC México – Israel México e Israel 01 de julio de 2000 Indefinida Cd. de México, día 10 de abril de 28 de abril de 2000 28 de junio de 2000
2000
TLC México – México, El Salvador, 14 de marzo de Indefinida Cd. de México, 29 de junio de 14 de diciembre de 200 14 de marzo de
Triángulo del Norte Guatemala y Honduras 2000 2000 2000
Con el salieron
Guatemala y el
Salvador, para
Honduras se publicó el
01 junio 2001
Tratado de Libre México - Uruguay 15 de julio de 2004 Indefinida Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 15 28 de abril de 2004 14 de julio de 2004
Comercio entre los de noviembre de 2003
Estados Unidos
Mexicanos y la
República Oriental del
Uruguay

TLC México – México, Islandia, 1 de octubre de Indefinida Cd. de México, 27 de noviembre 30 de abril de 2001 29 de junio de 2001
Asociación Europea Liechtenstein, Noruega y 2001 de 2000
de Libre Comercio Suiza
(AELC) 1 de noviembre
TLC Único. Tratado México, y las Repúblicas Pendiente Indefinida San Salvador, El Salvador 15 de diciembre de 2011 9 de enero de 2012
de Libre Comercio de Costa Rica, El 22 de noviembre de 2011
entre los Estados Salvador, Guatemala,
Unidos Mexicanos y Honduras y Nicaragua.
las Repúblicas de
Costa Rica, El
Salvador, Guatemala,
Honduras y
Nicaragua.

Acuerdo para el México - Japón 01 de abril de 2005 Indefinida Cd. de México, 17 de septiembre 18 de noviembre de 2004 31 de marzo de
Fortalecimiento de la 2004 2005
Asociación
Económica

Acuerdo de México, Perú 01 de febrero de Indefinida 06 de abril de 2011, Lima, Perú 15 de diciembre de 2011 30 de enero de
Integración Comercial 2012 2012
 y por

Fecha de Ratificación
Acuerdo / Tratado Países signatarios Vigencia Fecha y lugar de la firma del por parte del Senado Fecha de
Desde Hasta instrumento original Publicación en el
DOF

Acuerdo de México - Bolivia 07 de junio de 2010 Indefinida 17 de mayo de 2010 En el marco de ALADI no
Complementación requiere aprobación por el
Económica México Senado
Bolivia No. 66
ACE – 55 México – Mercosur A partir del Hasta que sea En el marco de ALADI no 27/sep/2002 firma.
(Sector Automotor) 1/enero/2003, sustituido por un requiere aprobación por el 29/nov/2002, Ac.
vigente acuerdo entre Senado del Sec.
México y Mercosur 31/dic/2002,
decretos de los
apéndices de Arg,
Bra. y Ur., así como
el Acuerdo sobre la
entrada en vigor.

Primer protocolo adicional 24/sep/2003, firma.

al Apéndice 1 del ACE 55 Indefinida a partir 24/feb/2004, Ac. del
(México – Argentina) del 28/mayo/2004 Sec. 27/may/2004
decreto para la
aplicación del
protocolo.
ACE – 53 México – Brasil A partir del Hasta que sea En el marco de ALADI no
2/mayo/2003 sustituido por un requiere aprobación por el
acuerdo entre Senado
México y Mercosur

Primer Protocolo Adicional

(Solución de Indefinida a partir
Controversias) de …./…./200??

Segundo Protocolo A partir del

Adicional 2/may./2003, en
(Certificado de origen- forma conjunta con
cupos) el ACE No. 53
ALADI – ACE 6 México y Argentina 01 de junio de 2001 Montevideo, Uruguay, 13 de *S/R
marzo de 2001
ALADI – ACE 5 México – Uruguay 29 de diciembre de Prorrogado al 31 de 7 de mayo de 1986 *S/R 12 de agosto de
1999 diciembre de 2000 1998
21 de diciembre de 2000
En vigor 01-marzo-2001 26 de enero de
2001

ALADI – APP 9, México y Brasil 27 de julio de 2000 *S/R 27 de julio de

Automotriz 2000**

ALADI – APP 29 México y Ecuador Indefinida 1 de mayo de 1983 *S/R 18 de septiembre

 y por

Fecha de Ratificación
Acuerdo / Tratado Países signatarios Vigencia Fecha y lugar de la firma del por parte del Senado Fecha de
Desde Hasta instrumento original Publicación en el
DOF

de 1998*
ALADI – APP 29 México y Paraguay Prorrogado 1 de mayo de 1983 *S/R 18 de septiembre
de 1998*
AAP México y Panamá Prorrogado al 23 de 22 de mayo de 1985 *S/R 23 de noviembre de
abril de 2001 1998
ACE - 51 México y Cuba Prorrogado al 27 de 11 de marzo de 1985 *S/R 24 de noviembre de
mayo del 2002 1998
APP, C/5, Química México y Uruguay Prorrogado al 31 de *S/R 24 de octubre de
diciembre del 2000 1996
APP, C/13, México y Uruguay Prorrogado al 31 de *S/R 24 de diciembre de
Fonográfica diciembre del 2000 1996
APP, C/18, México y Uruguay Prorrogado al 31 de *S/R 31 de marzo de
Fotográfica diciembre del 2000 2000
APP, C/19, México y Uruguay Prorrogado al 31 de *S/R 19 de abril de 2000
Electrónica diciembre del 2000
ALADI – APERTURA México, Ecuador y Indefinida 30 de abril de 1983 *S/R 23 de agosto de
DE MERCADOS Paraguay 2000
ALADI – AAP 4 (PAR) México, Argentina, Indefinida 27 de abril de 1984 *S/R 10 de abril de 2000
Brasil, Cuba, Ecuador,
Paraguay y Uruguay
B. CULTURALES ALADI Prorrogado al 31 de 27 de octubre de 1989 *S/R 31 de marzo de
diciembre de 2003 2000

* S/R. No requirió ratificación del Senado

** En caso de que los países no utilicen la totalidad de las cuotas negociadas para el segundo año del Acuerdo, la vigencia podrá extenderse por un tercer año, a fin de aplicar las cuotas no utilizadas.
y por
 Resultado de encuesta sobre “Los servicios financieros en México”
Objetivo: determinar la falta de competencia que presenta el sector bancario en México, el que no
brinda certeza jurídica ni bajos costos en los servicios de banca y crédito que ofrece a los
usuarios.

Resumen
Por favor indique su sexo

Por favor indique su rango de edad

20 o menos 1 1%

21 a 30 años 22 27%

31 a 40 años 34 42%

41 a 50 años 12 15%

51 a 60 años 8 10%

Más de 60 años 3 4%

Por favor señale con cuál (es) banco (s) tiene contratado algún servicio

BANAMEX, S.A 25 31% BANCO SANTANDER S.A. 27 33%

BBVA BANCOMER, S.A. 36 44% DEUTSCHE BANK MÉXICO, S.A. 0 0%

BANCO INBURSA, S.A. 2 2% BANCO VE POR MÁS, S.A 0 0%

FUNDACIÓN DONDÉ BANCO, S.A. 0 0% SCOTIABANK INVERLAT, S. A. 3 4%

BANCO AHORRO FAMSA. S.A. 0 0% BANCO COMPARTAMOS, S.A. 1 1%

BANCO INTERACCIONES, S.A. 0 0% BANCO MONEX, S.A. 0 0%

BANCO WAL-MART S.A. 1 1% BANCOPPEL, S.A. 1 1%

HSBC MÉXICO, S.A. 5 6% BANCO MULTIVA, S.A. 0 0%

BANCO AZTECA, S.A. 3 4% VOLKSWAGEN BANK, S.A. 2 2%

BANK OF AMÉRICA (MÉXICO),

0 0% Otro 20 25%
S.A.

¿Qué tipo de servicio ha contratado con el (los) banco(s)?

Tarjetas de crédito 44 54%
Banca por internet 20 25%

Cuenta de Ahorro 32 40%

Cuenta de Cheques 13 16%
Inversión a plazo 9 11%
Crédito para autos 5 6%

Crédito para vivienda 1 1%

Crédito Pyme 1 1%
Cuenta de Nómina 39 48%
Otro 4 5%

¿Cuál ha sido la tasa de interés que pactó en el (los) servicios bancarios contratados?.
¿Tiene conocimiento de que los servicios que contrató los puede trasladar a otra institución
bancaria?

¿Cuáles serían las razones por las que cambiaría los servicios bancarios a otra institución?

Tasa baja sin importar modificar el plazo contratado 10 12%

Tasa baja y plazo menor al contratado 23 28%
Tasa con mejores rendimientos 21 26%
Tasa con iguales rendimientos pero con atención oportuna y solución de dudas 8 10%
Sin interés por mejorar la tasa, pero sí por atención oportuna y solución a dudas. 14 17%
Otro (indique) 4 5%

Indique ante quién se presentan las quejas de los usuarios del banco por cargo indebido a
cuenta de ahorros, de cheques, de nómina, a tarjetas de crédito y otras.
En este año se creó un Buró de entidades financieras por parte de la CONDUSEF, ¿indique
por favor, cuál cree que es su objetivo?

En el contrato que tienes pactado con el banco has detectado cláusulas abusivas o cláusulas
ilegales como la siguiente “El Banco queda expresa e irrevocablemente facultado por el Cliente
para compensar, sin necesidad de notificación o requerimiento previo, todas las cantidades
vencidas y no pagadas del Crédito contra cualquier deuda liquida y exigible que existiera a cargo
del Banco y a favor del Cliente, incluyendo sin limitación, deudas derivadas de depósitos bancarios
de dinero constituidos por el Cliente en el Banco.” y/o “El presente contrato podrá darse por
terminado en forma anticipada, en cualquiera de los siguientes supuestos: a. Si "EL CLIENTE"
faltare al cumplimiento de cualquiera de sus obligaciones bajo el presente contrato, o si incumple
otros contratos y obligaciones que haya contraído con "EL BANCO” o que llegare a contraer en lo
futuro con éste.

Si encuentras cláusulas de este tipo, comunícalo a CONDUSEF quien a partir de la reforma

financiera de enero de este año 2014, debe solucionar estos problemas a fin de impulsar
entre el sector bancario el proceso de libre competencia en beneficio del usuario de los
servicios de banca y crédito. Da tu opinión.

El desconocimiento sobre reforma financiera es realmente preocupante, pues como

usuarios no sabemos del abuso del que somos parte a diario por los bancos, por lo que se necesita
más información al respecto.
 Pues como dice el mismo texto, debe solucionar estos problemas. Sin embargo y siendo
un organismo emanado del gobierno, le pasará todo lo inherente al mismo: tortuguismo,
burocracia, corrupción, escepticismo, injusticia, preferencias, inequidad.

Al respecto cabe destacar que poca gente conoce la funcion de CONDUSEF ademas la
misma carece de credibilidad con [Link] pues anteriormente las soluciones eran minimas y
tardias u omisas, si ahora su funcion es mejor y sus facultades mayores, considero deberia
publicitarse mas y propiciar el contacto e informacion para con la sociedad en general.

Lo he hecho antes de 2014 y no me resolvieron todo mi problema. El banco no me

reembolsó lo que cargaron de forma indebida.

Me parece excelente que a raiz, de muchas malas prácticas como el lavado de dinero,
fraude por parte de entidades financieras, abusos por parte de los bancos como cobro de
comisiones por cualquier concepto y mala atención existan y se pudieran crear instituciones que
aseguren el correcto funcionamiento de estas entidades.

Los bancos SIEMPRE han sido protegidos por el gobierno (FOBAPROA), no creo que la
CONDUSEF vaya a actuar en contra de ellos.

Creo que no conocemos mucho sobre nuestros derechos y obligaciones, creo que exite
una apatía por conocer y estamos conformados a o que estas instituciones nos quieran dar.

Me parece excelente que, con este cuestionario, nos hagas reflexionar en torno a este
tema tan delicado. Agradezco tu interés por buscar y contribuir a que el sistema bancario y
financiero sea mejor en beneficio de la sociedad.

Ojalá que cuando existan estas quejas si den solución pronta y atentamente porque
tengo entendido que es un proceso muy largo y complicado encontrar solución cuando hay estos u
otros problemas que atañen a la consusef.

Me parece una oportunidad justa para levantar la mano contra las injusticias
Los bancos son un mal necesario. Éxito con la tesis.

Este punto es importante porque antes no se sabía a donde recurrir si se tenía una
clausula así.
gracias por la información.
 No sabpia que puedo denunciar por ese tipo de cláusulas, ahora sí leeré las cláusulas
con detenimiento.

Serán buenas medidas si se hacen reales y en corto plazo para los usuarios.

Me parece muy importante estar informado, respecto de la existencia de este tipo de

cláusulas ya que afectan directamente nuestro patrimonio. Muy pertinente la encuesta.
saludos Maestra

mayor información y claridad para los usuarios.

Personalmente no uso ningún banco.

Considero que debe haber más divulgación de los servicios que ofrece la CONDUSEF ya
que no todas las personas conocen la Institución, además de que los bancos deberían brindar la
información sobre la CONDUSEF en caso de que los usuarios tengan duda respecto a sus cuentas
o contratos.

En BANCOMER, el gran problema es que incluyen servicios y compras no autorizadas

pero si te das cuenta y peleas tardan en retirarlas, pero quienes no tienen el tiempo para verificar el
estado de cuenta son afectados permanentemente.

Considero valioso el analizar y hacer un seguimiento a la conducta de las instituciones

bancarias, quienes continuamente buscan estrategias para obtener mayores ingresos, sin gran
ética ni preocupación por perjudicar a sus clientes y con poco cuidado de dar un buen servicio.
Asimismo, es su práctica común el molestar con frecuencia a sus clientes "para ofrecerles todo tipo
de promociones", las cuales siempre son promociones engañosas y poco éticas para sacar más
dinero de sus clientes. Deberían tener un marco regulatorio mucho más estricto y con mayor
vigilancia por la Condusef.

No lo hay.

Es impresionante el abuso por parte de las instituciones bancarias, las utilidades que
obtienen anuales cuando el crecimiento del país es menor a 1 dígito, los banco obtienen 76% de
incremento en sus ganancias, y no hay una legislación que los obligue a tener un retorno de estas
utilidades en el país, todo lo mandan a sus países de origen, y la pregunta obligada que hacen los
legisladores por detener este abuso de los bancos? ellos se quedan callados porque los bonos
como premios a su ardua labor legislativa, no les permite ponerse en contra de los poderosos que
los callan con estos tan sonados bonos de productividad...... ¡ Pobre México¡ en manos de quién
están vendiendo a nuestro país.
 Me parece muy bien que se haya dado mas importancia a las clausulas abusivas en los
contratos del banco, ademas de que te orienten de que cosas puede o no hacer el banco, en
especial cuando es para cobrar a una persona, ya que el usuario debe enterarse de lo que pasa
con su dinero, ademas de tener mejores beneficios.

Pues no he visto sinceramente a fondo el contrato, sin embargo estoy casi seguro de que
deben existir ese tipo de cláusulas puesto que Banamex apareció entre los bancos que abusan del
cliente con sus cláusulas, mucha información interesante de la cual sinceramente no estaba del
todo enterado y que es muy importante conocer!!!
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