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ORSINI WISOTZKI Desiree Bianca FAU DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU
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Motivo: Soy el autor del documento Motivo: Soy el autor del documento
Fecha: 22.07.2024 17:55:19-0500 Fecha: 02.08.2024 20:35:46-0500

Firmado digitalmente por :

Tribunal de Fiscalización Laboral
MENDOZA LEGOAS Luis Erwin FAU
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Motivo: Soy el autor del documento
Primera Sala
Fecha: 25.07.2024 05:41:09-0500
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 1752-2018-SUNAFIL/ILM

PROCEDENCIA : INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA

IMPUGNANTE : MOLITALIA S.A.

ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 933-2022-

SUNAFIL/ILM

MATERIA : SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MOLITALIA S.A.
y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 257-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de
fecha 22 de febrero de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el
procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1752-2018-
SUNAFIL/ILM.

Lima, 19 de julio de 2024

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por MOLITALIA S.A., (en adelante, la impugnante),
contra la Resolución de Intendencia N° 933-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 3 de junio de 2022 (en
adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 4586-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las

actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del
ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de
Infracción N° 1395-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la
cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02)
infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, en mérito al
accidente de trabajo ocurrido el 4 de febrero de 2018.

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (sub
materia: registro de accidente de trabajo e incidentes); identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (sub
materia: incluye todas); máquinas y equipos de trabajo (sub materia: incluye todas); equipos de protección personal
(sub materia: incluye todas); formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (sub materia: incluye
todas), y seguro complementario de trabajo de riesgo (sub materia: cobertura en salud, cobertura en invalidez-
sepelio).
1
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 1411-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 11 de
setiembre de 2020, notificada el 7 de junio de 2021, se inició la etapa instructiva,
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo
– Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad
instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1234-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de
fecha 23 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia
de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con
el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe
Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 5 de la Intendencia de Lima
Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 257-2022-
SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 22 de febrero de 2022, notificada el 24 de febrero de
2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,337.50, por haber incurrido en la
siguiente infracción:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por
no cumplir con garantizar las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores en
el centro de trabajo, respecto a la materia de máquinas y equipos de trabajo a la
fecha del accidente ocurrido al trabajador Uldarico Julián Romero Arroyo, el
04.02.2018, constituyendo este hecho una causa del accidente; y, por no cumplir con
valorar la totalidad de peligros y riesgos del puesto de trabajo que ocupaba el
trabajador afectado Uldarico Julián Romero Arroyo, ni adoptar las medidas de
control adecuadas a las funciones asignadas a la fecha del accidente ocurrido el
04.02.2018 constituyendo este hecho una causa del accidente; tipificada en el
numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

1.4 Con fecha 15 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la
Resolución de Sub Intendencia N° 257-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo
siguiente:

i. Desde la fecha que la inspeccionaba cometió las supuestas infracciones a la emisión

de la resolución apelada han transcurrido más de cuatro años, contraviniéndose así
con lo dispuesto en el artículo 51 del RLGIT, y el numeral 251.1 del artículo 251 del
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, (en adelante, TUO de la
LPAG).
ii. Ha operado el plazo de caducidad pues la resolución apelada fue notificada con fecha
23 de febrero de 2022, es decir 16 meses después inició el procedimiento
sancionador, por lo que al no ser ampliado el plazo y no tener justificación de hecho
y de derecho que demuestre la necesidad de una ampliación, se debe declarar la
caducidad del presente procedimiento sancionador.
iii. La matriz IPER se encuentra conforme a ley, pues conforme se puede observar de la
documentación presentada en el procedimiento inspectivo, la matriz IPER de fecha
de revisión 24 de agosto de 2017, sí señala el peligro (código 128), bajo la
denominación “maquinaria y parte en movimiento”, lo cual es equiparable a
elementos móviles de la maquinaria conforme a lo exigido por la entidad. Asimismo,
en lo correspondiente a la actividad de limpieza y acondicionamiento de avena limpia
(descascarado, estabilizado, selección de grano”, se reitera que se encuentra
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Primera Sala
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

contenida en el código 128, el cual establece como peligro las “máquinas y partes en
movimiento”, y se indica como medida de control de ingeniería y el uso del botón de
parada de emergencia.
iv. Respecto al no cumplimiento de las obligaciones con las condiciones de seguridad en
el centro de trabajo, si el trabajador hubiese presionado el botón de parada de
emergencia el accidente no se hubiera desencadenado, careciendo de toda
razonabilidad y vulnerando el principio de culpabilidad que se pretenda sancionar a
la inspeccionada por las acciones omisivas que realizan sus trabajadores.
v. Se solicita analizar el presente caso teniendo en cuenta los principios de causalidad
y culpabilidad, no teniendo sentido el realizar una investigación y determinar las
causas del accidente, sí es que el empleador siempre va a ser el responsable del
accidente de trabajo.
vi. El inspector no ha determinado cuál fue la causa del accidente de trabajo ya que por
un lado fue el no tener una matriz IPER, y por el otro, no brindar las condiciones de
seguridad. No teniendo claro cuál fue la causa del accidente, vulnerando el principio
de culpabilidad.
vii. En el presente caso la autoridad instructora, quien estuvo a cargo de notificar la
imputación de cargos no garantizó que se haya dado conforme a ley, no respetando
los requisitos y plazos administrativos establecidos. En el presente procedimiento
hubo una primera notificación de la imputación de cargos, la cual se realizó de forma
deficiente el 28 de octubre de 2020, ya que ésta se realizó de manera incompleta
pues tenía una sola página en la cual no se expresaba el monto de la sanción
impuesto y no se identificaba cuál era la autoridad competente para imponer la
sanción, así como tampoco contenía la norma que atribuye la competencia, ni el
nombre de la firma de la autoridad que interviene. Pese al error advertido, la
autoridad se limitó a volver a notificar la misma imputación de cargos, pero esta vez
completa, lo cual es una clara contravención a lo dispuesto en el numeral 26.1 del
artículo 26 del TUO de la LPAG, ya que de manera arbitraria se volvió a notificar el
mismo documento como si no hubiera sido defectuoso generando apariencia de que
fue debidamente notificado cuando siempre fue deficiente. No emitiendo
pronunciamiento sobre ello en la resolución apelada, a pesar de que la observación
se hizo desde el inicio del procedimiento sancionador, vulnerando el derecho de
defensa.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 933-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 3 de junio de

20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación
interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

2 Notificada a la impugnante el 6 de junio de 2022, véase folio 291 del expediente sancionador.
3
i. Que, el accidente de trabajo ocurrió el día 04 de febrero de 2018 a las 01:40 horas,
en circunstancias en que el trabajador accidentado Uldarico Julián Romero Arroyo,
como maquinista se encontraba realizando la limpieza en el área de molinos, zona
del silo 1, en el primer piso, con el apoyo del señor Giancarlo Arroyo. Siendo que
antes del accidente el señor Romero ingresó a la zona para verificar que todas las
partes de la máquina estén limpias, para luego proceder a sopletear los equipos. El
señor Romero destapó la exclusa de recepción, portando la manguera de aire
comprimido con la mano derecha, luego introdujo la mano izquierda para retirar el
polvo sedimentado en la exclusa de descarga, y como el álabe estaba en
funcionamiento, le amputó los 3 dedos de la mano izquierda (dedo medio, anular
y meñique), inmediatamente grita de dolor llamando a su compañero Giancarlo
Arroyo, a quién le pide que vaya en busca del supervisor. El lesionado se acerca
hacia el supervisor en turno el señor Otoniel Rosas, quién se encontraba en el
almacén de producción, indicándole que se había cortado los dedos, a lo que el
supervisor inmediatamente atiende al lesionado con la ayuda del brigadista Mentor
Pazos, y hace las gestiones necesarias para enviarlo con el brigadista de turno en
un taxi particular hacia la clínica San Gabriel. Luego de embarcar en el taxi al
lesionado y al brigadista, el supervisor Otoniel Rosas regresa a la oficina y el señor
Segundo Serruche le entrega los 3 dedos amputados que habían recuperado con la
ayuda del soplante. El señor Otoniel Rosas recibe los 3 dedos e inmediatamente los
envía con el señor Segundo Serruche Del Águila hacia la clínica.
ii. Que, a la fecha en que se emitió la resolución apelada (22 de febrero de 2022), no
habían transcurrido los 04 años que la norma señala para darse por prescritas las
infracciones en materia de relaciones laborales, habiendo transcurrido únicamente
3 años, 10 meses y 5 días.
iii. Que, para efectos de contabilizar el plazo de caducidad del procedimiento
administrado sancionador, indica que de acuerdo con la Cédula de Notificación N°
25347-2021 obrante a fojas 64 del expediente sancionador, fue notificada el día 07
de junio de 2021, siendo a partir de esta fecha que corre el plazo para contar los
nueve (9) meses, a cuyo vencimiento opera la caducidad del procedimiento
sancionador. Por lo que, al haberse emitido la Resolución apelada con fecha 22 de
febrero de 2022, y habiendo sido notificada con fecha 24 de febrero de 2022,
conforme se observa de la constancia de notificación electrónica obrante a fojas
269 del expediente sancionador, se corrobora que la Autoridad de primera
instancia cumplió con resolver el presente procedimiento sancionador dentro del
plazo antes mencionado, habiendo transcurrido 08 meses, y 17 días de los 09 meses
que otorga la Ley, no correspondiendo que se declare la caducidad de presente
procedimiento sancionador.
iv. Que, la fecha de revisión consignada en la parte superior derecha de la Matriz IPER
fue el 16 de abril de 2018, fecha posterior a la ocurrencia del accidente de trabajo
acaecido al trabajador Uldarico Julián Romero Arroyo (02 de febrero de 2018),
habiendo sido requerida la Matriz IPER vigente al período 2017 y 2018, conforme
se señala en el requerimiento de comparecencia de fecha 10 de abril de 2018 que
obra a fojas 18 del expediente inspectivo, siendo que incluso la fecha del
requerimiento es anterior a la fecha de revisión que se señala en la matriz IPER
presentada. Por tanto, a pesar de que originalmente pudo haber sido elaborada la
Matriz primigenia con fecha 24 de agosto de 2017 como señala la inspeccionada, la
Matriz IPER exhibida es la que ha sido sujeta a revisión de fecha 16 de abril de 2018,

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pudiendo ser esta modificada. Por lo que, la inspeccionada no cumplió con

presentar la Matriz IPER correspondiente.
v. Que, al no haber advertido los peligros ni haber evaluado los riesgos descritos, la
inspeccionada no cumplió con su deber de prevenir y garantizar la seguridad y salud
en el centro de trabajo del trabajador afectado Uldarico Julián Romero Arroyo,
considerándose esta una causa básica del accidente de trabajo de fecha 04 de
febrero de 2018.
vi. Sobre la materia máquinas y equipos de trabajo conforme a la investigación del
accidente y demás actuaciones inspectivas, se ha podido verificar que las luces LED
de las borneras ubicadas en el tablero eléctrico de la máquina, que indican
activación/desactivación, se encontraban inoperativas durante las labores
ejecutadas por el trabajador accidentado, al momento de ocurrido el accidente de
trabajo, toda vez, que no hubo un mantenimiento adecuado y falta de seguimiento
en la asignación de tareas diarias, a la fecha del accidente de trabajo, incumpliendo
así la inspeccionada con su deber de prevenir y garantizar la seguridad y salud en el
trabajo en su centro de trabajo, el mismo que se considera dentro de las
condiciones de seguridad como una causa inmediata del accidente de trabajo
acaecido con fecha 04 de febrero de 2018, afectando al trabajador Uldarico Julián
Romero Arroyo.
vii. En consecuencia, los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan la
infracción en que ha incurrido la inspeccionada, las cuales han sido debidamente
determinadas por la primera instancia; confirmando la resolución venida en grado.

1.6 Con fecha 23 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima
Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 933-
2022-SUNAFIL/ILM.

1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó

los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000020-
2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de enero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización
Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de

Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo
técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar
5
 Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura
orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con

el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo
17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con
independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre
todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia
administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al
recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha
Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado
mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos
generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y

y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como
brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806,

Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias
de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria
que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su
admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.

Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral

El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias
de su competencia.”
7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización

Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido
a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
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el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días,
respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al
recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en
segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,
estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-
2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el
Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la
adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así
como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en
el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas
por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas
modificatorias”8.

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra
facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la
segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las
acciones antes descritas.

3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico

sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al
derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al
comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MOLITALIA S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que MOLITALIA S.A., presentó el

recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 933-2022-SUNAFIL/ILM,
emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de
S/ 9,337.50, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
7
 y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del
plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la
notificación de la citada resolución; el 7 de junio de 2022.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los
argumentos planteados por MOLITALIA S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 23 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la

Resolución de Intendencia N° 933-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Alega la inaplicación de los artículos 51 de la LGIT y el numeral 252.2 del artículo

252 del TUO de la LPAG, pues el presente procedimiento inspectivo debe ser
declarado nulo por cuanto operó el plazo de prescripción de 4 años.
ii. Sostiene que ha operado el plazo de caducidad.
iii. Considera se ha vulnerado el principio de culpabilidad, pues no hay responsabilidad
subjetiva de la empresa al no establecerse el nexo causal y en tanto el accidente es
consecuencia de la infracción a una prohibición del empleador.
iv. Argumenta la inaplicación de las normas referentes al debido procedimiento en el
procedimiento inspectivo, al incurrir en una motivación aparente.
v. Que, la intendencia no tuvo en cuenta los argumentos esgrimidos y medios
probatorios presentados.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

6.1. En principio, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio
del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos
administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

6.2. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la
LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y

garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y
garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser
notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer
argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir
pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una
decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y
en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios
del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es
aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis
añadido).

6.3. A su vez, el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG señala que:

8
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“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por

los siguientes principios especiales:
(…)
2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya
tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido
procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad
sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

6.4. Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del
procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por
el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento
sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer
pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo
debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

6.5. Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha

pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido
procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto,
como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha

manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como
principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las
garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y
procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén
en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto
del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de
los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el
caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis
añadido).

6.6. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la

Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base
constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al
debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

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 “Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada
jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección
sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial,
administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho
reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un
espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito
administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del
Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que)
tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso
Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte
Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la
sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo
8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no
se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de
requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que
las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto
emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis
agregado).

6.7. Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la
norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido
procedimiento, debe analizarse si existe una afectación a este derecho previo al
análisis de los argumentos del recurso de revisión.

6.8. En ese sentido, el presente procedimiento administrativo sancionador discurrió en

pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso.
Asimismo, las instancias de mérito tomaron en consideración los escritos de los
recursos interpuestos y la oportunidad en que fueron presentados, por lo que, no se
ha advertido vicio alguno en el trámite del procedimiento, debiendo desestimarse los
agravios alegados en torno a ello.

6.9. Finalmente, los demás aspectos del derecho serán analizados en los considerandos
posteriores.

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

6.10. Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los
intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido
procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del
acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía
a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas
y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada
y fundada en derecho.

6.11. En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos
esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir
a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al

10
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo

procedimiento administrativo.

6.12. Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las
resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en
concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto
administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico.

6.13. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de

pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales
al respecto. A este entender, recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N°
00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos
administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de
actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de
la Administración. Señaló, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la

motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial
relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo
administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un
razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los
razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de
actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto
respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el
ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral
por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente
supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del
principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello,
se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa
y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación
suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la
decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es
una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional
suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías
del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9,

11
 párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre
otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto
administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente
establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de
quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo,
al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a
adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa
expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,
fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de
hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

6.14. Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto
administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de
los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que
justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por
su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Sobre el tipo infractor contenido en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

6.15. El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “El incumplimiento de la

normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo
que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o
descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.” En tal sentido, para
que se configure dicho tipo infractor, se requiere la concurrencia de dos condiciones:
i) Que, se hayan incumplido disposiciones en materia de seguridad y salud en el
trabajo, que hayan sido causa del accidente de trabajo; y ii) Que, dicho accidente
laboral cause la muerte del trabajador o cause daño al cuerpo o a la salud del
trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, lo que debe ser debidamente
acreditado con el certificado o informe médico legal (énfasis añadido).

6.16. Cabe señalar que, las causas fundamentales de un accidente pueden encontrarse en
diversos niveles: conceptos erróneos, diseños inadecuados, errores de
mantenimiento, de los operarios o de gestión. La determinación de la causa del
accidente puede, entonces, reportar una multiplicidad de orígenes, por lo que la
multicausalidad no puede destacarse de forma apriorística.

6.17. De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar
un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes, recopilados que han dado lugar
al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relaciona; se trata de
una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o
indirectamente la lesión”. A decir de Feyer y Williamson, los factores causales son
múltiples y variables en importancia intrínseca y temporal, de manera que “el acuerdo
suele ser general respecto a que los accidentes se deben a múltiples causas”9.

6.18. Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia

de cuatro presupuestos10: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de
causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

9 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes. En Enciclopedia de
salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y OIT, p. 56.
10 Casación N° 18190-2016 Lima.

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Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto

sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que
derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial
(daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona
en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de
Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley, al orden público y a las

buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo
aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al
derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo
la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación
inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las
condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin
perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción
de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el
centro de labores”11.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera
un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de
aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación
de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a
la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no
generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación
causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo
lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la
ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista
nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al
trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del
empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante
para el desempeño de sus labores”.
En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la
vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador
(incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de
higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador
(accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de

las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores

11 Casación N° 4321-2015 Callao

13
 de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los
efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo12.

6.19. Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad

generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador

como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del
trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le
será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o
culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con
esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar
la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de
acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud
Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la
indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario
demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del
empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a
indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si
previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del
empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el
trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante
Casación 18190- 2016-LIMA, contempla al deber de prevención como una
obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no
determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En
tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación
de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud
en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras
palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es
consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o
la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes
de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del
trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la
colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base
de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño
al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre
toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que
sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

6.20. De los dispositivos normativos y jurisprudenciales descritos precedentemente,

corresponde analizar si en las actuaciones generadas en el expediente inspectivo, se
ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia
directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo,
es consecuencia de los incumplimientos detectados por parte de la impugnante de las
normas de seguridad y salud en el trabajo.

12 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima.

14
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Primera Sala
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

6.21. En el caso concreto se tiene que, la impugnante alega se habría vulnerado el principio
del debido procedimiento, y el principio de culpabilidad, por lo que, debe declararse
la nulidad respectiva.

6.22. Al respecto, se detallan las circunstancias y causas del accidente de trabajo ocurrido el
4 de febrero de 2018, al trabajador Uldarico Julián Romero Arroyo, en el puesto de
trabajo de Operador de Maquina, conforme a la información descrita por el inspector
en el considerando octavo del acápite IV. Hechos Verificados del Acta de Infracción, se
determinó como causas:

“Circunstancias en que ocurrió el accidente

- Realizando mantenimiento: En circunstancias que el trabajador Uldarico Julián
Romero Arroyo maquinista se encontraba realizando la limpieza en el área de
molinos, zona del silo 1, en el primer piso, con su apoyo el señor Giancarlo
Arroyo; se encontraban limpiando el espacio contiguo (zona de plasifter). Antes
del accidente el señor Romero ingresó a la zona para verificar que todas las
partes de la maquina estén limpias, para luego proceder a sopletear los equipos;
el señor Romero destapó la exclusa de recepción, portando la manguera de aire
comprimido con la mano derecha, luego introdujo la mano izquierda para retirar
el polvo sedimentado en la exclusa de descarga; como el álabe estaba en
funcionamiento le amputó los 3 dedos de la mano izquierda (dedo medio,
anular y meñique). Inmediatamente grita de dolor llamando a su compañero
Giancarlo Arroyo, quien le pide que vaya en busca del supervisor. El lesionado
se acerca hacia el supervisor en turno Señor Otoniel Rosas, quien se encontraba
en el almacén de producción, indicándole que se había cortado los dedos; el
supervisor inmediatamente atiende al lesionado con la ayuda del brigadiste
Mentor Pazos y hacen las gestiones necesarias para enviar al lesionado con el
brigadista de turno en un taxi particular hacia la Clínica San Gabriel. Luego de
embarcar en taxi al lesiono y al brigadista, el supervisor Otoniel Rosas regreso a
la oficina y el señor Segundo Serruche la entrega los tres dedos amputados que
habían recuperado con la ayuda del soplante. El Sr. Otoniel Rosas recibe los tres
dedos e inmediatamente los envía con el Sr. Segundo Serruche Del Águila hacia
la clínica.

Descripción del accidente

Forma del accidente: atrapamiento
Agente causante: máquinas y equipos en general.
Parte del cuerpo lesionada: 03 dedos de la mano izquierda.
Naturaleza de la lesión: amputación.

15
 Causas del accidente.
Causas inmediatas:
1. Acto subestándar:
- No asegurarse que el equipo estuviera completamente detenido.
- Limpiar la parte interna de la máquina de exclusa.
2. Condición subestándar:
- Luces LED de la borneras ubicadas en el tablero eléctrico que indican
activación/desactivación, inoperativas.

Causas básicas:
1. Factores personales:
- Instrucción de limpieza facilitada por el encargado del molino mal entendido
(indicación fue limpiar el primer nivel de los molinos).
- Criterio errado (no revisar que la parada de emergencia esté activada).

2. Factores de trabajo:
- Mantenimiento inadecuado, falta de seguimiento en la asignación de tareas
diarias.

ACCIONES CORRECTIVAS/ MEDIDAS CORRECTIVAS

- Reparar borneras de tablero eléctrico de control de silo 1 y 2.
- Identificar todas las partes móviles y acondicionar con dispositivos adicionales
de seguridad donde apliquen.
- Mejorar el control de inducciones especificas por máquina, solo personal
capacitado puede operar o limpiar una máquina.
- Realizar a todos los trabajadores la reinducción en el uso de la lista de
verificación de máquina.”

6.23. Respecto a este punto, los inspectores comisionados detectaron dos incumplimientos
en materia de seguridad y salud en el trabajo, en base a que la impugnante no cumplió
las obligaciones relativas a la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER)
y no cumplir con las obligaciones relativas a máquinas y equipos, con lo cual habría
incurrido en dos infracciones muy graves tipificadas de acuerdo al numeral 28.10 del
artículo 28 del RLGIT.

6.24. Del mismo modo, en el considerando sexto del acta de infracción, sobre no cumplir
con la normativa en materia de la Matriz IPER, en el que expone:

Figura 01

6.25. Asimismo, sobre el incumplimiento de la materia de máquinas y equipo de trabajo, se

sustentó en el considerando séptimo del acta de infracción, lo siguiente:

16
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Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Figura 02

6.26. Por otra parte, conforme se observa en el fundamento 34 del Informe Final N°1234-
2021-SUNAFIL/ILM/AI1, la propuesta de la Autoridad Instructora se fundó en
mantener cada conducta infractora determinada por el inspector, y proponer dos
infracciones muy graves tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT,
conforme se observa:
Figura 03

6.27. Sin embargo, según la Resolución de Sub Intendencia N° 257-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5

de fecha 22 de febrero de 2022, se sancionó a la impugnante por UNA (01) infracción
muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, sosteniendo en el
considerando 52: “Por otra parte, de acuerdo a los fundamentos expuestos en el
acápite III.2 de la presente resolución, y en aplicación del Principio de Tipicidad
corresponde considerarse como una sola infracción los siguientes incumplimientos de
las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo que ocasionaron el
accidente de trabajo: (i) No garantizar las condiciones de seguridad y salud de los
Trabajadores en el centro de trabajo, respecto a la materia de máquinas y equipos de
trabajo, y (ii) No valorar la totalidad de peligros y riesgos del puesto de trabajo que

17
 ocupaba el trabajador afectado, ni adoptar las medidas de control adecuadas a las
funciones asignadas. En consecuencia, esta Sub-Intendencia concluye que el sujeto
inspeccionado, ha incurrido en una (1) infracción Muy Grave en materia de seguridad
y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT.”; sin
sustentar el motivo por el cual debe considerarse dichos incumplimientos normativos
que causaron el accidente al trabajador como una sola infracción, ni individualizando
cada conducta como una causa directa de este.

6.28. Sobre este punto, se observa que la Sub Intendencia no ha expuesto de forma clara
como es que cada conducta infractora constituye causa del accidente del trabajo, pues
la considera como una sola. Lo cual, a criterio de esta Sala, no permite realizar
correctamente el examen del nexo causal de cada incumplimiento, a fin de determinar
si efectivamente los incumplimientos detectados provocaron el accidente de trabajo
o no.

6.29. En atención a ello, corresponde tener en cuenta lo indicado en el precedente

administrativo de observancia obligatoria emitido por este Tribunal en la Resolución
de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL publicada en el Diario El Peruano, el 18 de
agosto de 2022, el cual señala:

“6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien
determinar un árbol de causas, esto es, “todos los antecedentes recopilados que han
dado lugar al accidente, así como los vínculos lógicos y cronológicos que los relacionan;
se trata de una representación de la red de antecedentes que han provocado directa o
indirectamente la lesión”13. En el examen de la inspección del trabajo —que debe
trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo
sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los
nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para
así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto
para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo
sancionador correspondiente.
6.19 Como puede comprobarse, las citadas normas despliegan un reproche cualificado,
cuando el comportamiento constitutivo de infracción tiene, además, un resultado
dañoso determinado (“accidente de trabajo”). Esto afirma al elemento disuasivo de la
sanción administrativa ante un hecho “que ocasiona” consecuencias especialmente
graves dentro del sistema jurídico. De esta forma, si dos o más incumplimientos son
causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de
forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT,
según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes.
6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los
numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado
especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:
i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en
el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y,
ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como
consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la
salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o
informe médico legal.
iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como
consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del
trabajador.

13
MONTEAU, M. “Análisis y presentación de informes: investigación de accidentes” En Enciclopedia de
Seguridad y Salud en el Trabajo. Tomo II, cap. 57, Madrid: OIT, p. 57.26.
18
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas
indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de
infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos
establecer los siguientes criterios:
i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del
empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese
sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción
cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la
inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral.
ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan
a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter
causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los
que este factor causal se encuentre presente.
Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11
del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir
a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme
con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la
inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente,
esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera
independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente
ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea
satisfecho, se aplique una sanción.” (énfasis añadido)

6.30. Así, se ha identificado que las conductas reprochables de la impugnante no han sido
correctamente motivadas, puesto que, conforme a lo observado, la Sub Intendencia e
Intendencia, han configurado la sanción impuesta sin explicar de forma clara y precisa
como es que cada incumplimiento generó el accidente de trabajo acaecido, no
evidenciándose un correcto análisis del nexo causal de cada conducta infractora
detallada en el Acta de Infracción, en los considerando sexto y séptimo. Del mismo
modo, no se ha tenido en cuenta lo esbozado en el precedente antes mencionado, en
cuanto el nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del
empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11 del
RLGIT, y que a cada conducta que satisfaga el examen del nexo causal le corresponde
una respectiva sanción.

6.31. Es pertinente precisar que, es responsabilidad de la autoridad administrativa efectuar

un correcto análisis y sustentar adecuadamente, como la inspeccionada ha incurrido
en la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, demostrando de manera
fehaciente e indubitable la conducta imputada al investigado; por lo cual, al no
evidenciarse dicho análisis, se ha lesionado el principio de tipicidad y debida
motivación de las resoluciones administrativas.

6.32. En consecuencia, este Tribunal observa que la conducta de la administración en

relación a la constatación de los hechos se ha realizado actuando contrariamente a la
ley y de manera antojadiza. En tal sentido, se aprecia que la Sub Intendencia e
19
 Intendencia, no han sustentado de forma correcta su conclusión, referente a la
determinación de la responsabilidad del administrado y determinación de las
conductas infractoras advertidas, con su respectiva sanción, pues ha subsumido dos
conductas infractoras en una sola sin analizar de forma individual cada conducta y si
cada una cumple con el nexo causal para la configuración del numeral 28.10 del
artículo 28 del RLGIT.

6.33. Resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la
tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto
por los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los
principios, de Debido Procedimiento y Verdad Material14, y -de esta forma- que la
motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus
fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la
aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de
cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia
constitucionalmente establecidos. Del mismo modo, la conducta de la Administración
debe ser objetiva y clara en cuanto a la determinación de los hechos.

6.34. Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe
precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha
identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho
a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía

del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no
se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos
objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso.
Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una
resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido
constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones
judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados

Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado

14 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

“(...)
1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los
derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando
corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
(…)
1.11. Principio de verdad material. -
En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley,
aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de
procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles
la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber
probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”
20
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de

este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda

que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la
motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de
que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no
responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar
un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún
sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna

del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble
dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las
premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado,
cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un
discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las
razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el
ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los
argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la
perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control

de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional
cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas
respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos
difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele
presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones
normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para
validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un
Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2)
luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no
ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal
supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa
fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la
decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en
la justificación externa del razonamiento del juez.

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Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no
puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios
de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de
controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para
respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien
tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas
que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el
control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en
la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita
identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su
argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta
fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el
Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación
de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación

exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para
asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido
este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una
de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales,
sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia
de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de
lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación

de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de
las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin
cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del
debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se
produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El
incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las
pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando
indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del
derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que,
partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa
en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo
constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una
respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues
precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento
de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las
peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta

indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de
la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan
derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de
la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de

restricción por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

6.35. En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido

procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la
la Sub Intendencia e Intendencia, si bien dan la apariencia de motivación al existir citas
normativas, no exponen adecuadamente las razones para justificar sus decisiones, ni
mucho menos las exponen de forma clara u objetiva, situación que sucede al
determinar la configuración de la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10
del artículo 28 del RLGIT, careciendo su decisión de una adecuada motivación.

6.36. Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo
14 del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales
taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación
insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo
10 del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
(…)
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el
artículo 14” (énfasis agregado).

6.37. Por tanto, resulta imposible convalidar las actuaciones tanto de la Intendencia de Lima
Metropolitana, como de la Sub Intendencia de Resolución, las cuales debieron evaluar
de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento
sancionador. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar
fehacientemente cada conducta antijurídica en el imputado, luego de un
procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y
reseñadas líneas arriba.

6.38. Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub

Intendencia N° 257-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, confirmada por la Resolución de
Intendencia N° 933-2022-SUNAFIL/ILM incurre en vicio de nulidad y se encuentra
dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de
la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la
motivación aparente.

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 Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las
autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

6.39. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un

órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su
competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que
la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento
jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del
Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la
aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el
apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

6.40. En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento de la

impugnante, al momento de motivar sobre la presunta infracción cometida por la
impugnante, que acarreó la imposición de una multa por la infracción al numeral 28.10
del artículo 28 del RLGIT.

6.41. En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 257-2022-

SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 22 de febrero de 2022, ha sido emitida vulnerando el
derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 1 del
artículo 12 y el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de
efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y
de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los
principios de debido procedimiento y motivación.

6.42. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo

sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de
emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia
emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente
Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

6.43. En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento

sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos
que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio
de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo
de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

6.44. Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre
los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley
que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley
General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-
TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General
aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de
Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

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 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N°681-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MOLITALIA

S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 257-2022-
SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 22 de febrero de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones
emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador
N° 1752-2018-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se

produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 257-2022-
SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 22 de febrero de 2022, a fin de que la instancia competente emita
un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a MOLITALIA S.A., y a la Intendencia de Lima

Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General

de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y
de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.43 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Regístrese y comuníquese

Firmado digitalmente por:

DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI

Presidenta
LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Vocal Titular
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
Vocal Titular

Vocal Ponente: MANUEL DE LAMA

20240717JCR- HR 13310-2018
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