DERECHO ADMINISTRATIVO I

Contenido de la asignatura: Tres bloques claramente diferenciados.

- El Derecho administrativo y su sistema de fuentes del derecho. (Temas 1 a 5)

- El concepto de Administración Pública y La organización administrativa
(temas 6 y 7)
- Las Administraciones territoriales (temas 8 a 11)

Evaluación:

Examen: Tipo test. 20 preguntas con 3 respuestas alternativas. Acertadas 0,5

puntos, erróneas restan 0,2, no contestadas no califican.
Los exámenes de otros años se pueden consultar en web. En especial conviene
consultar los exámenes del curso anterior por coincidir con el Manual vigente.

PEC:
Voluntaria
Una sola pero con dos partes. Han de hacerse las dos.
La PEC se colgará en Agora durante el mes de febrero, y la fecha límite
de entrega será aproximadamente 31/03 la primera parte y 30/04 la segunda
parte
Importante leer la guía: Sólo mejora la nota del examen a partir de 6,5.
Pero puede empeorar la nota si la Pec tiene peor calificación que el
examen.

Manual recomendado:

Derecho Administrativo I (Sistema de Fuentes y Organización Administrativa)

2024 (NUEVO DESDE EL CURSO 2023/2024).
Autores: Silvia del Saz y Xabier Arzos Santisteban

DADO QUE EL SISTEMA DE EXAMEN ES TIPO TEST SE ACONSEJA QUE

LA PREPARACIÓN DEL MISMO SE HAGA CON EL MANUAL
RECOMENDADO, DESECHANDOSE ESQUEMAS, APUNTES O
RESUMENES QUE NO ABARQUEN LA TOTALIDAD DE LA MATERIA
SUSCEPTIBLE DE SER PREGUNTADA.

NOTA IMPORTANTE: LOS ESQUEMAS FACILITADOS EN LA TUTORÍA

NO SUSTITUYEN EL MATERIAL OBJETO DE ESTUDIO QUE ES EL
CONTENIDO EN EL PROGRAMA DE LA ASIGNATURA Y
DESARROLLADO EN EL MANUAL RECOMENDADO.

1
-
TEMA I.- .- EL DERECHO ADMINISTRATIVO

La concepción estatutaria, que definiría el Derecho Administrativo como el derecho general y

común aplicable a todas las Administraciones Publicas, está en crisis.

Hay otras ramas del Derecho también aplicables a la Administración Pública (Constitucional,
Financiero, Seguridad Social) y la Administración también usa el derecho privado (huida del
derecho administrativo).

La concepción estatutaria (perspectiva subjetiva) es insuficiente para explicar los fines que
persigue, la actividad que realiza y los poderes especiales de los que se sirve. Y no informa que
el derecho administrativo también se aplica a sujetos que no son Administración Pública.

Tras la Constitución se ha dado un doble proceso:

- Proceso de contracción del concepto Administración Pública: Ley 40/2015, acentúa la
separación entre Gobierno y Administración iniciado en 1997.
- Proceso de expansión: El derecho administrativo se aplica a la gestión de patrimonio y
personal de otros órganos constitucionales (Cortes, Parlamentos, Tribunal
Constitucional, Tribunal de Cuentas, CGPJ y órganos de gobierno de órganos
jurisdiccionales).

Criterios materiales y funcionales

Administración Pública según la LPAC, LRJSP y LJCA serían: La Administración General del
Estado, la de las CCAA, la administración local y los organismos y entidades de derecho
público vinculados o dependientes de las anteriores.

Pero:
- No toda actividad de las Administraciones Públicas está sometida al derecho
administrativo: uso del derecho privado por la Administración.

- La legislación administrativa se extiende a otros entes “que ejerzan potestades

administrativas”: concesionarios de servicios públicos, Corporaciones, Universidades,
entes de derecho privado de las Administraciones.

La LJCA en su ámbito de control, combina los tres criterios:

- Subjetivo: Actuación de las Administraciones Públicas sujetas al derecho

administrativo.
- Material: actuaciones en materia de personal y gestión patrimonial de órganos
constitucionales.
- Funcional: Corporaciones y actividad de concesionarios “...funciones públicas” ,
“ejercicio de potestades administrativas”.

El Derecho administrativo como objeto de regulación:

Dentro del derecho administrativo tenemos:

- Parte General: Principios y reglas aplicables a toda la actividad administrativa, dando

un nivel mínimo de garantías al ciudadano. No se encuentra en un código único. Las
más importantes: LPAC, LRJSP, LCSP, LGS, Ley del Patrimonio, LEF, LJCA.

- Parte Especial: La regulación concreta de cada sector de actividad administrativa.

2
-
BASES (son la Constitución y el Derecho de la Unión Europea):

A) Bases Constitucionales:

La Constitución es un marco formal y material, que limita y a la vez permite al legislador

elegir diversas posibles regulaciones. Algunas de las bases son:

- El principio de separación de funciones.(división de poderes)

- El principio democrático: la legitimidad democrática de la Administración está en que

es dirigida por el Gobierno, que a su vez es elegido y controlado por las Cortes. La
denominada Administración independiente también surge bajo en control de los poderes
legislativos o ejecutivos.
También en la participación de los ciudadanos mediante la audiencia.

- El principio de autonomía: Gran impacto en el Derecho Administrativo, dado que las

competencias se reparten entre Estado y CCAA a nivel constitucional (artículo 149) ,
con contenido legislativo y ejecutivo. Para poder entender el reparto de las
competencias es necesario partir del concepto materia.

- El principio de Estado de Derecho: 3 Componentes básicos: principio de legalidad,

vinculación a los derechos fundamentales y tutela judicial efectiva.

Otros: jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de la norma

desfavorable, seguridad jurídica, responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos.

Por el contrario se admite por el Tribunal Constitucional la “supremacía jurídica” de la

Administración, para asegurar la eficacia y los intereses generales.

- El principio de Estado social:

Los derechos fundamentales clásicos se vinculan a funciones e intereses sociales (ej.
función social de la propiedad)
Los poderes públicos han de promover las condiciones para que la libertad e igualdad
sean reales y efectivas.

B) Bases Europeas (el Derecho de la Unión Europea no es como el Derecho Internacional

clásico)

- El Derecho Europeo tiene fuentes propias que son aplicables directamente en los Estados
miembros, de acuerdo con el principio de primacía.

- Altera la distribución de competencias establecido en la Constitución, Sólo el Gobierno de la

Nación participa a nivel europeo, con independencia de la materia que se regule.

- Ni el Tribunal Constitucional ni el poder judicial español pueden controlar los actos de las
Instituciones Europeas. En cambio cualquier órgano judicial español puede controlar la
normativa española que incumpla normas europeas.

- El Derecho de la Unión tiene una gran incidencia en el derecho administrativo por las materias
que abarca.

- Las normas internas deben instrumentalizarse para conseguir que el Derecho de la Unión se
aplique, puesto que en la mayoría de los casos son los Estados los obligados ejecutar los actos
europeos.

- La incorporación de las normas europeas conlleva la reorientación de la normativa interna,

manteniendo los objetivos fijados a nivel nacional con los impuestos por la europea. (ej.
contratación administrativa).
3
-
EL DERECHO PRIVADO Y LA ADMINISTRACIÓN.

La Administración actúa sometida al derecho administrativo, pero puede también utilizar el

derecho privado. Ejemplos: beneficiaria de herencias, propiedades privadas, actividad
empresarial, personal laboral.

Los actos sometidos al derecho administrativo son controlados por la JCA, en cambio los
privados son controlados por la jurisdicción ordinaria. Excepción: la responsabilidad
administrativa tanto por actos públicos como privados se regula por la LRJSP y LJCA.

¿Libertad de elección del régimen jurídico público o privado?

Hay ámbitos donde no hay duda que debe acudirse al derecho público o al privado.

Pero en otros (fundamentalmente en actividad de servicio público y fomento), es el legislador

quien puede modular la capacidad de elección;
- Al regular un sector de actividad y establecer, o no, normas para realizar actividades
por la Administración.
- Cuando establece el régimen legal de funcionamiento de las entidades vinculadas o
dependientes de la Administración.
- Cuando crea una entidad de derecho público.

Es el legislador quien determina las modalidades de actuación y las opciones instrumentales,

para que la Administración cumpla las actividades que debe desarrollar.

Límites materiales al uso del Derecho privado por la Administración.

Se denominó “huida del derecho administrativo” la opción generalizada de que las

Administraciones Públicas para realizar sus actividades recurriesen a personificaciones
instrumentales de derecho privado.

Frente a esto desde la doctrina se intenta plantear una garantía institucional o reserva de
Derecho administrativo.

Las limitaciones serían:

- El legislador configura el régimen jurídico, la Administración no puede.

- Las potestades administrativas se someten al Derecho administrativo. Aunque el 113

de LRJSP permite que excepcionalmente lo tengan las sociedades mercantiles.
Ejercicio de potestades públicas y salvaguardia de los intereses del Estado, sólo por
funcionarios públicos (EBEP)

- Solo pueden crearse entes instrumentales en el ámbito de sus competencias.

- Respeto a los derechos fundamentales: igualdad de trato, selección…

- Aunque sea un ente de derecho privado está sometida la normativa presupuestaria,

contable y de control económico, y las normas de contratación del sector público, así
como a las normas de transparencia.

Consecuencia:

- Existencia de los denominados “actos separables”.

- Estamos ante un “Derecho administrativo privado” o “Derecho privado singular o especial de
la Administración.”

4
-
ADMINISTRATIVO I.- TEMA 2.- FUENTES LEGALES Y SUPRALEGALES

Fuente del derecho es el cauce por el que se crea y expresa la norma jurídica.

Formal (tipo de fuente) y Material (mandato que expresa). A veces la forma no contiene una norma.

Constitución:
Norma suprema, sólo modificable vía reforma constitucional. (garantía formal)
Obliga a todos los poderes públicos. (garantía material)

La ley.

Concepto: Norma que expresa la voluntad popular a través de las Cortes Generales. Subordinada a la
Constitución (bloque de constitucionalidad) y vinculada por los compromisos de Derecho internacional.

En ocasiones una Ley formal no es un Ley material.

Ley orgánica y ley ordinaria.

Art. 81 Constitución:
Dos Requisitos:
a) material: (81.1) afecten a desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, aprueben
Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general, y todas las demás previstas con dicho carácter en
la Constitución.
b) Formal: Aprobación, Modificación o Derogación por mayoría absoluta del Congreso. (81.2)

Doctrina discute si son dos tipos de normas distintas, o sólo es una cuestión procedimental. El Tribunal
Constitucional rechazó la interpretación formal tampoco acoge la procedimental. Acoge una material:

La introducción de normas no previstas con el carácter de orgánicas constitucionalmente, en leyes así

denominadas no las convierte en orgánicas, y en una Ley orgánica solo pueden incluirse
disposiciones reservadas a esta. Pero si una ley orgánica es modificada por una ordinaria, debe
prevalecer provisionalmente lo orgánico.

Otros tipos de leyes

Leyes que aprueban Estatutos de Autonomía: Singular procedimiento de elaboración. Es una ley
estatal, pero a la vez la primera del ordenamiento autonómico. La reforma corresponde al parlamento
autonómico.

Ley de bases: Delegación legislativa al Gobierno.

Ley básica: Bases mínimas de regulación conforme al art. 149, 1 Constitución.

Ley Marco: Transferir a CCAA facultad de legislar en materia estatal. Art. 150,1

Ley de armonización: Armonizar disposiciones de CCAA en materia de su competencia. Art. 150,3

Ley de Presupuestos. Art. 134. Elaboración exclusiva del Gobierno. En el trámite puede oponerse a
enmiendas que aumenten el gasto o disminuyan los ingresos. Vigencia anual, aunque prórroga
automática.

Leyes de CCAA; validez sólo controlable por el Tribunal Constitucional.

DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY.

Decreto Legislativo.

Las Cortes pueden delegar en el Gobierno dictar disposiciones con rango de Ley (art. 82,1); para un plazo y
una materia determinada, sin que quepa en materia de Ley orgánica.
Se hace mediante una Ley de delegación, y el texto resultante se llama Decreto Legislativo.

Dos tipos:
- Ley de bases; para que la desarrolle el Gobierno en un “texto articulado”.
- Ley para refundir textos dispersos: Texto refundido.
En la práctica existe una tercera: elaborar una normativa adaptada a otra de rango legal.

Las propias leyes de delegación establecen las fórmulas de control. Tribunales; regla ultra vires (controlan
en lo que se ha excedido de la delegación)

Decreto Ley (86,1 Constitución)

En situaciones de extraordinaria y urgente necesidad (el Tribunal Constitucional sólo limita la apreciación
cuando es arbitraria o excesiva).
Debe perseguirse un cambio normativo con rango legal, inmediato y conectado con la situación
extraordinaria y urgente.

Límite material: No puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos del Título I, al régimen de las CCAA ni al Derecho electoral general.

Provisionalidad: Requiere convalidación por el Congreso en el plazo de 30 días. Si no se hace decae, aunque
los actos dictados durante su vigencia “provisional” se mantienen.

Los nuevos Estatutos de Autonomía han regulado esta posibilidad. La Constitución no lo prevé.

Decreto de declaración del estado de alarma (116 de la Constitución y Ley Orgánica 4/1981).

Para el Tribunal Constitucional tiene valor de Ley en cuanto al contenido y eficacia de las medidas.

EL DERECHO INTERNACIONAL.

Los Tratados Internacionales (art. 96,1)

La Constitución establece distintos requisitos para su celebración según la materia. (Ley Orgánica
previa, autorización de las Cortes, o información inmediata al Congreso y al Senado).

Se convierten en Derecho interno una vez publicados en España. Su posición jerárquica es

subordinada a la Constitución (que debería modificarse antes si es contrario) pero superior a la Ley,
deroga las anteriores que se le opusiesen.

En el Derecho Administrativo son importantes los del Consejo de Europa, ya que los Tratados
relativos a Derechos Humanos son aplicables a los procedimientos administrativos; sancionadores,
extranjería. También los relativos al transporte y mercados de valores.
EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (organización SUPRANACIONAL)

La Unión Europea cuenta con su propio sistema institucional, de fuentes de derecho y jurisdiccional. Son por
tanto un ordenamiento autónomo que se incorpora al interno.

Derecho primario: Tratados Constitutivos (TUE y TFUE), Carta de Derechos Fundamentales, y los
Tratados de Adhesión sucesivos.

Derecho secundario o derivado; Emana de las Instituciones, bajo los principios de efecto directo y
primacía, a partir de la publicación en el DOUE. Quien lo discuta debe hacerlo ante el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea.

a) Legislación Uniforme. El Reglamento: Alcance general, obligatorio y eficacia

directa, tanto para Estados como personas físicas y jurídicas comunitarias. NO ES
EQUIPARABLE CON EL REGLAMENTO EN DERECHO ADMINISTRATIVO
INTERNO.
b) Legislación armonizada: Las Directivas: Obligatorio y alcance general en cuanto al
resultado, pero exige la actuación del Estado para dictar las normas de derecho
interno que lo transpongan. Si el Estado no cumple, y es un contenido incondicional
y preciso cabe exigirlo ante los Tribunales, aunque sólo frente al Estado y no ante
particulares.
c) Decisión: Obligatoria pero sólo para sus destinatarios concretos.
d) Orientaciones, Recomendaciones y Dictámenes: No vinculantes.

LA COSTUMBRE

Escasa y residual aplicación en el Derecho Administrativo. La reserva de ley para numerosas materias, y en
especial para la atribución de competencias y potestades.

Remisión expresa: Funcionamiento de concejo abierto en el ámbito local, aprovechamientos de los bienes
comunales, usuarios de aguas.

LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

Resulta difícil caracterizarlos e identificarlos. Se requiere que la jurisprudencia los reconozca y fije su
alcance. En España el derecho positivo ha recogido estos principios, adquiriendo por tanto rango de normas.

Función importante para concretar la “discrecionalidad administrativa”.

Una vez positivizados, sirven para controlar al legislador (los constitucionalizados), y a la Administración.

En 1999, el legislador introdujo los principios “confianza legítima, transparencia y participación”. En 2015 la
LRJSP en sus artículos 3 y 4 recoge un buen número de principios.
Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
LA JURISPRUDENCIA.

El artículo 1,6 del Código Civil, da a la jurisprudencia (conjunto de sentencias de los Tribunales), valor de
fuente complementaria pero solo si es del Tribunal Supremo si es reiterada. Hoy ha de considerarse esta
regulación incompleta y obsoleta.

Hay otras instancias cuyas decisiones son relevantes:

- Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
- Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
- Tribunal Constitucional.

Formación de la jurisprudencia en el orden contencioso administrativo.

- Con la LJCA de 1998, Los sentencias que fijaban criterios en los “recursos de casación en interés de ley”
fijaban una doctrina legal que era vinculante, sin necesidad de que fuese reiterada.
- Desde 2015, para que el Tribunal Supremo admita un recurso de casación es necesario no sólo una concreta
infracción del ordenamiento jurídico, sino que se acredite un “interés casacional objetivo para la formación
de jurisprudencia”.

En el auto de admisión debe precisarse la cuestión o cuestiones en las que existe ese interés objeto de
interpretación, y la sentencia fijará la interpretación de la norma estatal. Ya no es necesario que sea reiterada,
al menos en el recurso de casación.

- El control de la aplicación de la normativa autonómica queda reservada a los Tribunales Superiores de

Justicia de las CCAA, y son estos los que fijan la doctrina interpretativa sobre la misma.

- La LJCA no es expresa con respecto a la fuerza vinculante de la doctrina del Tribunal Supremo, aunque el
Tribunal Constitucional ha declarado que otorgar esta fuerza vinculante no afectaría al principio de
independencia judicial.
TEMA III.- EL REGLAMENTO

APROXIMACIÓN AL REGLAMENTO
 Norma escrita, jerárquicamente inferior a la Ley, que emana de los órganos de la
Administración.
 A partir de la Constitución podemos distinguir Reglamento (potestad
reglamentaria ejercida por los Gobiernos) de “disposición administrativa
(potestad administrativa de otros órganos de la Administración)
 No hay una forma concreta reservada al reglamento; ejemplo; un reglamento
puede tener la forma de Decreto, pero no todos los Decretos son reglamento.

Delimitación:
 Diferenciar de actos administrativos, y en especial de los actos administrativos
generales: criterio, estos se extinguen en sí mismos.
 También es necesario diferenciarlos de las “instrucciones y ordenes de servicio”,
que incluso siendo posible que se publiquen, no son normas jurídicas, sino una
manifestación de las facultades de organización jerárquica de la Administración.
Pueden tener consecuencias jurídicas; pero únicamente con carácter disciplinario
para los funcionarios a los que se dirigen. También podrían alegarse como
precedente si hay una diferente aplicación.

Legitimación democrática:

art. 97 de la Constitución; potestad reglamentaria del Gobierno. La reconoce también en

el artículo 105 al regular la participación el procedimiento de su aprobación y son objeto
de control al atribuir a la JCA el control judicial de las mismas en el artículo 153.3.

EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Objeto: Limitado al ámbito administrativo, las leyes lo modulan. Existiendo reserva de

ley: tanto material (los supuestos previstos constitucionalmente como de necesaria
regulación por ley), como formal (cualquier materia regulada con ley queda protegida
frente a los reglamentos), no existe campo de reserva a los reglamentos.

La reserva de ley no siempre es absoluta, sino que el legislador puede regular la materia,
remitiendo al reglamento su desarrollo.

También ocurre que el legislador puede regular algo que antes estaba en un reglamento,
o se derogue una ley (no de reserva material) “deslegalizandose” esa regulación.

Clases de reglamentos por su relación con la ley:

A) Ejecutivos: secundum legem. Desarrollan leyes que le habilitan para ello. Se

les puede denominar también Jurídicos: puesto que regulan Derechos y
deberes de la Admón. y los ciudadanos en sus relaciones.

B) Independientes: praeter legem. Se dicta en un ámbito que no esté afectado

por la reserva material o formal de ley. La doctrina discute el ámbito, pero la
Constitución no exige que siempre exista habilitación legal, y no limita la
potestad reglamentaria.
C) De necesidad: contra legem: en casos de emergencias. Ante la existencia del
Decreto Ley, su existencia es meramente téorica.

1
Vinculación a los principios generales del Derecho:

- Principio de legalidad.

- Principio de irretroactividad. La Constitución lo limita a las normas

sancionadoras no favorables y las restrictivas de derechos individuales. Se
permite si son más favorables para el interesado si los supuestos de hecho
existieran en la fecha a la que se retrotrae.

La jurisprudencia admite la retroactividad cuando la norma afecta a efectos

futuros de supuestos de hecho anteriores (retroactividad mínima), y limita el
concepto de derechos individuales a los derechos fundamentales y libertades
públicas.

- Principio de jerarquía normativa: con respecto a la Ley y entre las normas

reglamentarias.

- Principio de seguridad jurídica: certeza sobre el ordenamiento jurídico, claridad

y no confusión normativa, expectativa razonablemente fundada del ciudadano.

- Principio de publicidad: En el Diario oficial correspondiente. Hoy electrónicos.

TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Administración General del Estado:

El Tribunal Constitucional interpreta que al referirse al Gobierno, se refiere al Consejo

de Ministros y a sus miembros.

La Ley del Gobierno, 50/97, la atribuye al Presidente, al Consejo de Ministros, y a los

Ministros en el ámbito de su Ministerio. La LPAC la permite a los Ministros, y otros
órganos subordinados, si se habilita por Ley.

Forma: Reales Decretos (Presidente y Consejo de Ministros), Ordenes (de Comisiones

delegadas y de ministros) o Resoluciones, Instrucciones o Circulares (de órganos
inferiores).

Vacatio legis: regla general art. 2.1 del Código Civil, regla especial (art. 23 Ley del
Gobierno, modificado por Ley 40/2015): cuando una norma legal o reglamentaria, cuya
aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, e imponga nuevas
obligaciones a personas físicas o jurídicas que desempeña una actividad económica o
profesional entrarán en vigor el 2 de enero o 1 de julio, siguientes a su aprobación, salvo
que sean Decretos Leyes o por transposición de norma comunitaria deba serlo en otra
fecha.

Administración autonómica: Lo que diga el Estatuto de Autonomía y sus leyes de

gobierno y administración. (Tribunal Constitucional lo reafirma STC 55/2018).

Es obligatorio: Audiencia a los afectados, sujeción a principios de buena regulación,

evaluación normativa periódica, consulta pública e informe del Consejo de Estado o
Consejo propio.

2
Procedimiento de Elaboración:

Constitución: art. 105, a) sólo exige la Audiencia a los ciudadanos.

Jurisprudencia constitucional: El procedimiento de elaboración de reglamentos no está

incluido en el procedimiento administrativo común cuya regulación corresponde al
Estado (art. 149,1.18 Constitución) y el Dictamen al Consejo de Estado puede serlo al
órgano asimilado creado por la Comunidad Autonóma.

Por tanto consideró no aplicables a las CCAA las previsiones de la LPAC sobre
elaboración de los reglamentos, aunque sí cabe establecer garantías básicas al amparo
de “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” como es la
obligación de una consulta pública previa.

Regulación en la Administración General del Estado: la Ley 39/2015 del PAC y

50/1997 del Gobierno)

- Consultas y estudios previos. Al menos una consulta pública previa a través de web.
Sólo se puede prescindir si es presupuestaria, organizativa, razones de interés público o
no tenga impacto significativo.
- Memoria de análisis de impacto normativo.
- Informes y dictámenes preceptivos y estudios y consultas convenientes. Informe de la
Secretaria General Técnica y del MAP y Ministerio de Hacienda, si afecta a personal,
organización o procedimiento administrativo.
- Audiencia e informe de las entidades representativas reconocidas por la Ley. 15 días
hábiles, se puede reducir a 7 si se motiva la urgencia. Se puede omitir por razones
graves de interés público.
- Dictamen del Consejo de Estado si es preceptivo (desarrollo de leyes o normas
europeas o Tratados), o si se considera oportuno.
- Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
- Aprobación por el Consejo de Ministros.

Procedimiento de urgencia: Circunstancias extraordinarias que no hayan podido

preverse, o sea necesario para que entre en vigor por normas legales o comunitarias.

INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS.

A pesar de la presunción de validez, es posible que un Reglamento tenga un vicio

jurídico.

La Ley 39/2015, establece que son vicios de nulidad absoluta: vulnerar la Constitución,
las leyes u otra norma reglamentaria superior, regulen materias reservadas a la Ley, la
retroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables o restrictivas de
derechos individuales.

También lo sería si se incumplen los trámites procedimentales esenciales. Si el vicio

procedimental no es esencial a veces la jurisprudencia no aplica la regla de la nulidad.
Esta línea jurisprudencial considera que los vicios procedimentales deben atacarse de
forma directa y no indirecta.

Efectos de la declaración de nulidad: Los actos dictados al amparo de un reglamento

ilegal no son automáticamente nulos. Regla general es que subsisten los actos firmes,
salvo que ese vicio se transmita al acto.

3
El control de la legalidad de los Reglamentos se realiza:

- Control administrativo: De oficio, mediante procedimiento de nulidad, previo

dictamen favorable del Consejo de Estado. Ley 39/2015. Cabe fijar indemnizaciones.

No cabe recurso directo de los interesados ante los órganos de la Administración, pero
sí contra los actos de ejecución. El recurso en este caso puede interponerse ante el
órgano que dicto el Reglamento.

- Control judicial:

 Cualquier jurisdicción: vía de excepción, pero sólo es válido para ese

caso concreto. “excepción de ilegalidad”
 Jurisdicción Contenciosa Administrativa:
 Impugnación directa: Plazo de 2 meses desde su publicación. art.
25 LJCA. Anulación efecto erga omnes (Su anulación no
comporta los actos administrativos firmes ya ejecutados. Art. 73
LJCA).
 Impugnación indirecta. Plazo desde el acto de aplicación.
-Si el órgano judicial es competente para enjuiciar el
Reglamento decide sobre él. Si es el Tribunal Supremo puede
anular cualquier disposición de carácter general.

- Cuando el órgano judicial no es competente para enjuiciar la

norma reglamentaria, resuelve el juicio, y si es estimatorio por
esta causa, y la sentencia es firme (pudiera no serlo si cabe
recurso) debe plantear la cuestión de ilegalidad al órgano
judicial competente.

El Tribunal competente analiza la cuestión y decide: Si

aprecia nulidad lo declara nulo, si no la sentencia del caso se
mantiene.

- Tribunal Constitucional: Sólo se pronuncia si hay infracción de norma

Constitucional. Tres vías:
- Conflicto positivo de competencias. Estado y CCAA, o estas entre sí.
- Impugnación de actos de CCAA por el Gobierno del Estado: Cualquier
infracción de la Constitución. Suspende la aplicación si lo solicita, y en 5 meses
el Tribunal debe ratificarla o levantarla.
- Recurso de amparo; el afectado, el Ministerio Fiscal o el Defensor del Pueblo.
No suspende. Debe haber agotado todas las vías judiciales antes.

4
ADMINISTRATIVO 1.- TEMA 4

La teoría tradicional del Reglamento tiene difícil aplicación en otras “normas con valor
reglamentario”.

LAS ORDENANZAS LOCALES

Fundamento: Autonomía local, prevista en la Constitución y en la Ley de Bases de Régimen

Local.

Aunque la Constitución no la define ni delimita su alcance la autonomía conlleva la potestad

normativa.. Se atribuye a los Plenos.

Procedimiento de aprobación:

Aprobación inicial, trámite de información pública y audiencia mínimo de 30 días, resolución de

reclamaciones y sugerencias, y aprobación definitiva por el Pleno. Si no las hay se entiende
definitivamente aprobado.

Publicación en el BOP, comunicación al Estado y la Comunidad Autónoma. Vigencia a los 15 días

de esta comunicación, salvo Ordenanzas Fiscales y Presupuestos que entran en vigor
inmediatamente.

Relación con la Ley.

Corresponde al legislador estatal y autonómico concretar la autonomía local y su ámbito de

competencias, pero debiendo respetar la misma.

La relación entre la potestad normativa local y la ley no es como en el marco estatal; no se trata de
ejecutar o auxiliar a la norma legal, sino que la normativa local puede regular incluso aunque no
haya ley sectorial.
No obstante cuando se trate de restringir la libertad deben contar con un amparo legal.

En el ejercicio de la potestad sancionadora y tributaria local es donde se observa esta singular

vinculación entre potestad legislativa y reglamentaria, justificando la modulación tanto en el
argumento representativo (poder democrático del Pleno) como institucional (la Autonomía local
nace de la Constitución). SSTC 233/1999 y 132/2001 (la ley debe fijar los criterios mínimos de
antijuricidad y las clases de sanciones que pueden establecerse en las ordenanzas locales).

Tras esta Sentencia, en 2003 se modifica la LBRL, incorporando un título XI sobre tipificación de
infracciones y sanciones.

NORMAS FORALES.-

Álava, Vizcaya y Guipúzcoa no son meros entes locales provinciales. Son además Entes políticos
que se integran en la Comunidad Autónoma Vasca, que tienen su base en el reconocimiento
constitucional.

Particularidades: Organizan libremente sus instituciones, ejercen competencias autonómicas, son

competentes para el desarrollo normativo de la legislación básica del Estado y en materia de
hacienda sus relaciones están prevista en el concierto económico.
Sus órganos son las Juntas Generales y la Diputación Foral, a cuyo frente está el Diputado Foral.

Tienen su propia estructura normativa: Normas forales, Decretos forales normativos, Decretos
forales normativos en materia tributaria y de urgencia, Decreto forales, Decretos forales del
diputado general y órdenes forales.

Todas estas normas tienen valor reglamentario (no legal), pero de un carácter singular, llegando a
ser “cuasilegislativas”.

La impugnación de las Normas Forales fiscales es exclusivamente ante el Tribunal Constitucional

(L.O. 1/2010, modifica la LCGPJ y LOTC)

NORMAS CORPORATIVAS Y UNIVERSITARIAS

Estatutos de los Colegios Profesionales

Art. 36 Constitución; Los colegios profesionales son corporaciones de derecho público. Ley 2/1974.

Los Consejos Generales elaboran los “Estatutos Generales”, que se aprueban por el Gobierno. Cada
Colegio elaboran sus estatutos que son aprobados por el Consejo General.

Estatutos Universitarios.

Art. 27,10 Constitución reconoce la autonomía universitaria. Ley Orgánica 2/2023 del sistema
universitario, y leyes de creación de cada una.

Estatutos son elaborados por los claustros y aprobados por la Comunidad Autónoma (salvo UNED
que es el Gobierno).

Estatutos de Comunidades de Regantes.

RDL 1/2001 TR Ley de Aguas. Se redactan y aprueban por sus propios usuarios, y deben ser
sometidos a aprobación administrativa por el organismo de cuenca, que sólo puede denegar previo
dictamen del Consejo de Estado.

NORMAS DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES.

Auge de estas administraciones, y en buena medida propiciadas por la Unión Europea.

No está prevista la potestad reglamentaria en la Constitución fuera del Gobierno, pero las Leyes les
habilitan para directamente a aprobar normas (previsto en art. 129, 4 LPAC).

En determinados casos la Independencia no es sólo del Ejecutivo, sino incluso del legislador, al
tener su base en la norma europea.

Banco de España:

Ley 13/1994. Su independencia queda garantizada por el Derecho de la UE.

En desuso su capacidad normativa en materia monetaria. Para el resto de competencias emite
Circulares, para su aprobación deben ser oídos los sectores interesados. Son impugnables ante la
SCA de la AN. También pueden elaboras soft law.
Comisión Nacional del Mercado de Valores.

Ley 6/2023. Autonomía orgánica y funcional y actúa con plena independencia. Las disposiciones se
denominan “Circulares”, en su elaboración debe haber trámite de consulta pública, audiencia a los
sectores interesados e informe del Consejo de Estado.
También pueden elaborar “soft law”.

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Ley 3/2013. Autonomía orgánica y funcional, e independencia. Tiene funciones encomendadas por
la Unión Europea. Dicta disposiciones de desarrollo y ejecución de leyes, reales decretos y órdenes
ministeriales. Adoptan la forma de circulares y son de carácter vinculante una vez publicadas en el
BOE.
En su elaboración se da audiencia a titulares de derechos e intereses legítimos y se fomenta la
participación de los ciudadanos.
Pueden tener la naturaleza de reglamentos ejecutivos, y en ese caso deben ser informados por el
Consejo de Estado.
También aprueba “circulares informativas”, y también pueden dictar comunicaciones aclaratorias
(soft law).

Agencia Española de Protección de Datos.

L.O. 3/2018 de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales. Impuesta por la
Unión Europea (art. 51 Reglamento General de Protección de Datos).
La Presidencia puede dictar disposiciones fijando criterios para su actuación. Se denominan
circulares, y en su procedimiento se recaban informes, y se da audiencia a los interesados. Son
obligatorias al publicarse en BOE. También puede dictar directrices generale o específicas.
Las autoridades autonómicas de protección de datos también pueden dictarlas en su ámbito.

La Administración Electoral.

Se organiza en Juntas Electorales y Mesas Electorales.

La Junta Electoral Central dicta instrucciones a las Juntas Electores Provinciales de obligado
cumplimiento, y resuelve consultas también de forma vinculante. Es discutible que sean normas
jurídicas, pero completan las lagunas de la legislación y suelen ser objeto de publicación.

LAS NORMAS DE ORIGEN PRIVADO.

Normalización industrial

Existen “entidades colaboradoras” que intervienen en la normalización, certificación,

homologación, inspección, control o acreditación. En especial en el ámbito industrial.

Ley 21/1992 de Industria: Se normaliza mediante “normas” y “reglamentos técnicos”.

Las “normas” son elaboradas por entidades privadas sin ánimo de lucro, y no son
obligatorias, pero se cumplen para ser competitivas.
Los “reglamentos técnicos” si son obligatorios. Pueden haber sido elaborados por las
entidades de normalización privadas, pero son aprobados por la Administración y publicado
en el BOE.
Códigos de conducta

En principio son voluntarios, pero si se asumen por un operador de comunicación al obtener una
licencia, se puede establecer como parte del condicionado de la licencia.

En materia de protección de datos, pueden ser promovidos por las entidades públicas o por los
particulares. Si los elaboran asociaciones u organismos representativos de los encargados de
tratamiento, y son conformes, pueden ser autorizados por las autoridades de control.

Remisión a la Comisión Europea.

El organismo español de normalización debe informar a la Comisión Europea, si establece o

modifica una norma. También ha de informarse de los proyectos de reglamentos técnicos. Si no se
hace este no es aplicable a los ciudadanos y empresas de otros Estados.

En el proceso de elaboración se podrán formular por la Comisión, o los Estados, observaciones y

dictámenes cuando afecte a los intercambios, y no los de carácter fiscal o financiero.

Problemas jurídicos.

Establecer la obligatoriedad del cumplimiento de una norma técnica que es elaborada por un ente
privado conlleva problemas jurídicos.

• Si se hace de forma dinámica, es una potestad abierta. Sin embargo no está permitido
delegar potestad normativa, y debe hacerse mediante Ley todo lo que afecte a la
libertad de empresa.

• Falta de completa publicación. Se suelen hacer referencias, y en algunos casos al

estar sujetos a derecho de propiedad intelectual pueden exigir pago para acceder a
ellas.

• Los organismos privados de normalización no tienen base de legitimidad

democrática, y no permiten la participación ciudadana, ni de consumidores o
usuarios en los procedimientos de elaboración de las normas.

REGLAMENTOS DE LOS ORGANOS CONSTITUCIONALES

Los Reglamentos del Congreso y Senado, tienen rango de Ley y sólo son controlables por el
Tribunal Constitucional. Con la peculiaridad de que se aprueban por mayoría absoluta de cada
Cámara.
Para el Tribunal Constitucional son parámetros de control de legalidad: la Ley debe aprobarse
conforme a estos.

Estatuto del Personal de las Cortes: Se aprueba por las dos Cámaras. Reserva también en la
Constitución (art. 72,1).

Los Reglamentos del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial, tienen
rango estrictamente reglamentario estando subordinados a la LOTC y LOPJ.

Reglamento de Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo: se aprueba por las Mesas
del Congreso y del Senado a propuesta del Defensor del Pueblo. Es un reglamento ejecutivo de la
Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.
ADMINISTRATIVO I TEMA 5.- RELACIONES ENTRE FUENTES DEL DERECHO

En Derecho Administrativo tenemos una pluralidad de normas que afectan a cada materia: Europea,
estatales, autonómicas, locales, leyes, reglamentos, ordenes…..
Ello requiere conocer las reglas de aplicación de las normas para resolver posibles conflictos.

Principio de jerarquía normativa: art. 9,3 Constitución lo prevé, pero no dice como actúa.

Consecuencias son dos: la norma superior es la que se aplica, y existen control judicial o
constitucional para controlarlo. La infracción de la jerarquía normativa supone que la infractora es
nula de pleno derecho.

La jurisprudencia ha añadido el principio de “interpretación conforme”; la norma inferior ha de

aplicarse de conformidad con la superior.

Entre las leyes no existe diferencia de rango (aunque existan reservas materiales o procedimentales
en algunos casos), pero sí entre los reglamentos (Real Decreto, orden ministerial…)

La jerarquía no opera entre dos normas de la misma naturaleza (la ley posterior no está vinculada
por la anterior: se aplicaría el principio de temporalidad) ni en ordenamientos distintos (se aplica el
principio de especialidad o bien el de competencia).

Principio de competencia

Es el que rige entre normas de distintos ordenamientos.

No es antagónico con el jerarquía (se basa en la propia Constitución) ni excluyente (a veces no se
resuelve con el principio de competencia).
La distribución competencial es compleja: la distribución suele ser de funciones concretas, y no la
plenitud de potestades sobre una materia completa.

Relaciones intraordinamentales:

Prevalece el principio de jerarquía, aunque hay excepciones:

- Ley orgánica tiene su propio ámbito material (competencial)
- Ley de presupuestos: contenido especifico.
- En las CCAA, los estatutos también suelen establecer leyes que requieren un consenso
reforzado. En cambio el Estatuto de Autonomía sí tiene un rango superior.
- En cuanto a los Reales Decretos del Presidente o del Consejo de Ministros: también se
rigen por el principio de competencia y no de jerarquía. (art. 24,2 Ley del Gobierno)

Relaciones interordinamentales:

La relación entre el ordenamiento estatal y el autonómico no es de jerarquía, si no de

competencia. Incluso entre leyes y reglamentos.

Si el Estado aprueba una norma básica (art. 149 Constitución), y la Comunidad autónoma la
infringe con su normativa, es un caso de “inconstitucionalidad mediata”.

Si es una ley la que se considera que infringe la competencia, el único que puede resolver
estos conflictos es el Tribunal Constitucional.
 Los entes locales sólo tienen potestad reglamentaria, y por tanto operan ambos principios:
deben respetar los límites establecidos en las leyes, pero respetándolos pueden regular
conforme a su competencia.

Principio de supletoriedad:

Según el Tribunal Constitucional opera ante “la presencia de una laguna detectada por el aplicador
del derecho”. Por tanto debe ser una materia de la Comunidad Autónoma, que no sea una mera falta
de regulación y que no existan formulas para integrar la norma conforme a su propio ordenamiento.

El Estado no puede dictar normas para que sean supletorias (STC 147/1991 y 61/1997), sólo dicta
normas si es competente para ello de forma directa.

La norma estatal que pueda ser supletoria, por tanto será:

- Aprobación de normativa básica, al amparo del art. 149,1

- En aplicación del art. 149,3 puede regular en toda o parte de las competencias no asumidas
por alguna de las CCAA.
- Normas específicas para Ceuta y Melilla, que no tienen competencias legislativas.
- Normativa no básica reguladora de la Administración estatal.

Principio de supletoriedad y garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Dictar normas supletorias para garantizar que las CCAA cumplen con las normas europeas es una
facultad que podría ampararse en el artículo 149,1,3ª (relaciones internacionales) y 93 (las Cortes
Generales y el Gobierno son los encargados de garantizar el cumplimiento de los Tratados).

Aunque esto no garantiza el cumplimiento real de la normativa, y sería una intervención preventiva
e intensa incompatible con el Estado autonómico.

Principio de prevalencia.

Art. 149,3 Constitución; las normas estatales prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las
CCAA en todo lo que no esté atribuido a su competencia exclusiva.

Se trata de una regla para la aplicación y no de la validez de la norma.

Hasta 2016 los conflictos con leyes autonómicas, se trasladaban al ámbito competencial, y era el
Tribunal Constitucional quien concentraba el control. El principio de prevalencia no se tenía en
cuenta.

En 2016 el Tribunal Constitucional reorienta esta tesis:

STC 102/2016; el TC dice que el juez puede resolver, al tratarse de una ley autonómica que
había reproducido una ley básica estatal, que posteriormente fue modificada por una nueva
ley básica, que había sido declarada constitucional.

STC 204/2016; Generaliza esa doctrina, en un supuesto que no es una mera reproducción, y
la norma básica estatal no ha sido enjuiciada por el Tribunal Constitucional.
 STC 1/2017; Un órgano judicial puede aplicar como prevalente la estatal, cuando la
incompatibilidad de la autonómica es sobrevenida (posterior norma estatal que la
contradiga). Si es una norma originaria sólo le corresponde al TC.

Principio de primacía.

Primacía del Derecho de la Unión Europea.

Deducido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; al Derecho de la Unión
europea no se le puede oponer una norma interna, cualquiera que sea esta, anterior o posterior.

Tribunal Constitucional: el principio de primacía es aplicativo y no jerárquico. Por tanto no hay

contradicción entre ellos. La supremacía de la Constitución sigue existiendo puesto que es el propio
art. 93 el que acepta la primacía del Derecho de la Unión.

Consecuencias:

• Sobre los operadores jurídicos: Los órganos judiciales españoles pueden valorar la
contradicción entre la norma española y la europea, y deben aplicar la europea. Si
tiene dudas puede suspender el proceso y promover un procedimiento prejudicial de
interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

• Sobre las normas y actos incompatibles: Si es una Ley, el juez español deja de
aplicarla, pero no se pronuncia sobre su validez. El Tribunal Constitucional tampoco
entra a declarar la nulidad (el derecho europeo no entra en el bloque de
constitucionalidad).

• Si es un reglamento son declaradas nulas de pleno derecho. Los actos administrativos

también dejan de aplicarse.

Límites de la primacía del Derecho de la Unión:

• Principio de atribución: La Unión Europea está limitada por las competencias

cedidas por los Estados. Pero si un Estado cree que se ha excedido debe acudir al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Existen otros dos principios que refuerzan
este: proporcionalidad y subsidiariedad.

• Identidad nacional: el obligado respeto a la identidad nacional, también debe ser

interpretado y aplicado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

• Autonomía institucional y procedimental de los Estados miembros: La regla general

es la ejecución descentralizada en manos de los Estados, siendo excepcional la
ejecución por la Unión Europea. Y los Estados las ejecutan conforme a sus reglas
internas, respetando su propia distribución de competencias. Los Estados deben
actuar conforme al principio de cooperación leal: equivalencia y efectividad.

Primacía de los Tratados internacionales ratificados.

Art. 96 Constitución “forman parte del ordenamiento” Art. 3 LTAI; prevalecen sobre cualquier
norma...salvo las de rango constitucional.

Los jueces pueden por tanto aplicarla antes que la norma interna que la contradiga, y si creen que
contradice la Constitución deben promover la cuestión de constitucionalidad.
Principios de interpretación conforme.

Interpretación conforme con la Constitución:

Fundamental a la hora de analizar la normativa preconstitucional. Fue encargado al juez ordinario.

En la actualidad importante en la labor interpretativa del Tribunal Constitucional. Pero los jueces
deben hacerlo, ya que sólo cabe plantear la cuestión de inconstitucionalidad, cuando por vía
interpretativa no sea posible la acomodación de la norma a la Constitución.

Interpretación conforme con los tratados internacionales sobre derechos humanos.

Art. 10,2 de la Constitución. Las normas sobre derechos fundamentales y libertades se interpretan
de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
ratificados por España.

Esto supone una posible actualización permanente, y ampliar el marco de control al derecho
internacional de derechos humanos.

Interpretación conforme con el Derecho de la Unión Europea.

Este principio tiene un mecanismo de colaboración jurisdiccional: la cuestión prejudicial.

El carácter obligatorio de los actos europeos y el principio de cooperación leal, son el fundamento
de esta interpretación conforme.

La necesidad de garantizar el cumplimiento de las obligaciones comunitarias por los Estados

miembros es también un fundamento.

Aunque afecta a todo el Derecho, el principal motor es la transposición de las Directivas (que se
incorporan al derecho interno a través de normas estatales).

Se exige de forma imprecisa, pero elevada: “hacer todo lo posible….”

Límites:

- Es ejercida por el juez nacional. No afecta a la división interna de competencias.

- Requiere normas internas para alcanzar el resultado querido. Si no cabe una interpretación
conforme, debe dejar de aplicar la norma estatal y aplicar íntegramente la comunitaria.
- Se limita al ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Puede ocurrir que el legislador
estatal hay ido más allá de lo exigido por la norma comunitaria.
- Se limita a las normas vinculantes, y en especial a la Directiva. A veces se han de tener en
cuenta las Recomendaciones.
- Esta limitada por los principios generales del Derecho de la Unión Europea: seguridad
jurídica, irretroactividad…
- El plazo de transposición también lo limita.
ADMINISTRATIVO I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
EL CONCEPTO

Conforme a la división de poderes, al ejecutivo le corresponde la función de administrar (ejecutar

las leyes).
El contenido de esta función ha evolucionado desde el estado liberal al estado social.

Dificultad de deslindar la función administrativa de otros poderes del Estado: Leyes singulares
( Ley de expropiación de Rumasa). Sólo si no hay otro medio (Tribunal Constitucional).

La Administración es una organización (formada por un conjunto de órganos) con personalidad

jurídica propia y única.

Hay Diferentes Administraciones que cada una de ellas tiene personalidad jurídica única:
- Administraciones Territoriales: Estado, CCAA, Entidades Locales.
- Organismos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de las anteriores.

No son Administraciones Públicas, aunque realizan funciones dentro de la función de administrar:

- Sociedades mercantiles, fundaciones...creadas por la Administración con forma jurídica
privada. (huida del derecho administrativo, y respuesta con la reserva del mismo)
- Corporaciones públicas de base privada.

CORPORACIONES PÚBLICAS.

En el siglo XX se extienden por los regímenes autoritarios, como medio de ordenación social
evitando la libre asociación y sindicación. Se configuran como asociaciones forzosas, controladas
por el Estado.

Art. 36 de la Constitución: “La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los
Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el
funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos”.

STC 89/1989; Es el legislador quien los regula sin otro límite de que deben ser democráticos. El
legislador determina qué funciones tendrán, puede modificar su régimen jurídico, o establecer
modelos diferentes.

La materia de Colegios Profesionales, al no estar reservada al Estado en el artículo 149, han podido
sido asumidas por las CCAA.

El Tribunal Constitucional si reserva al Estado: la exigencia de colegiación obligatoria y los

supuestos y condiciones para que las CCAA puedan crear Colegios Profesionales.

Características de las Corporaciones:

- Origen público: Creadas por Ley o por acto del poder público.
- Ejercen funciones públicas y privadas. Dualidad de su régimen jurídico.
- Autofinanciación.
- Monopolísticas para sus funciones públicas (pero compatible con la libertad de asociación
para fines privados)
- Obligatoriedad de pertenencia (indirecta: al exigirse para la actividad); Debe estar
justificado por la necesidad de salvaguardar un interés público que no se pueda alcanzar por
otra vía.
ORGANIZACIÓN CAMERAL

Cámaras Agrarias
Ley 23/1986 acabó con los elementos de una corporación pública. Los agricultores ya no tenían que
financiarlas, sus funciones se limitaron a emitir informes, y la representación de los agricultores
quedaba en manos de los sindicatos agrarios.
Ley 18/2005; el legislador estatal lo deja en manos de las CCAA, que en su mayoría optaron por
suprimirlas.

Cámaras de la Propiedad Urbana.

Ley de presupuestos generales de 1988 suprimió la cuota obligatoria, en 1989 se estableció la
afiliación voluntaria y en 1990 se ordeno su extinción.
Resucitan con la STC 178/94 que declara inconstitucional que una Ley de Presupuestos lo decida.
Pero Real Decreto Ley 8/1994 las vuelve a extinguir.

Cámaras de Comercio, Industria y Navegación.

Ley 3/1993 mantenía la adscripción forzosa y la financiación obligatoria.
STC 179/1994 lo declara inconstitucional por vulnerar el derecho de asociación, y las funciones no
justificaban. (pero lo hace antes de la impugnación de la Ley de 1993)
STC 107/1996 sobre la Ley de 1993; Entendía suficientes las razones para la adscripción forzosa.
Actual: Ley 4/2014; Integración obligatoria, pero sin obligación económica o carga alguna.

COLEGIOS PROFESIONALES

Ley 2/1974;”son Corporaciones de derecho publico, amparadas por la Ley y reconocidas por el
Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines ”

Asumen la representación de la profesión, y a la vez ejercen las funciones públicas de regulación de

la disciplina de los colegiados (por tanto la defensa de los derechos de los usuarios queda en sus
manos). Estos actos son derecho administrativo, controlable por la JCA.

La defensa de la libre competencia impuesta por el derecho europeo ha obligado a limitar los
poderes de los colegios profesionales. En los años 90 cabe señalar:

- Los Colegios están sometidos a la ley de la defensa de la competencia.

- En cuanto a los honorarios de ser visados, obligatorios y controlados, pasaron a ser
meramente indicativos.
- No se puede imponer la contratación de un seguro de responsabilidad civil, ni la obligación
de contratar la mutualidad para la asistencia sanitaria y pensiones.
- Colegiación única (aunque se mantuvo la comunicación en el territorio de otro colegio)

La Directiva 2006/123, obliga a una nueva reforma. Se hace con la Ley 25/2009;

- Si la colegiación es obligatoria las cuotas, no pueden ser desproporcionadas.

- Solo por Ley se puede exigir un seguro profesional.
- Colegiación única, sin necesidad de comunicar que actuaban en el ámbito territorial de
otro.
- Comunicaciones comerciales: sólo se limitan por razones de independencia y secreto
profesional.
- La colegiación sólo es obligatoria si hay Ley estatal que lo imponga.
Las regulaciones colegiales sobre honorarios y visados profesionales.
Se ha eliminado la facultad de fijar honorarios orientativos. Incluso en los casos permitidos por la
Ley, como en la abogacía la fijación cuando se impone el pago de costas de la parte contraria, el
Tribunal Supremo lo limita a que no sea con generalidad.

Con respecto a los visados. En cuanto a los visados obligatorios sólo lo serán si lo establece el
Gobierno cuando exista relación directa entre el trabajo profesional y la integridad y salud de las
personas. (establecidos en el RD 1000/2010). El resto de los visados serán voluntarios, y no
controlados en cuanto a los honorarios.

El visado: comprueba la identidad y habilitación del profesional, y la corrección formal e integridad

del trabajo. No supone la corrección técnica ni de la adecuación a la legalidad.

ASOCIACIONES PRIVADAS DE CONFIGURACIÓN LEGAL

Término acuñado en la STC 67/1985, al referirse a las Federaciones Deportivas. (conflicto entre la
Ley del Deporte y la Ley Orgánica del derecho de asociación).

Ley 39/2022, del deporte: las Federaciones son entidades privadas asociativas con un régimen
especial por la actividad y funciones públicas que desarrollan.

Las funciones públicas la ejercen bajo la tutela del Consejo Superior de Deportes (organismo
autónomo dependiente del Estado); puede inspeccionar, controlar pagos de fondos públicos,
suspender de forma cautelar a la presidencia si se incoa procedimiento sancionador por infracción
muy grave.

Régimen jurídico:
- Autorización del Consejo Superior de Deportes para su creación (frente a la libertad de
asociación)
- Monopolio.
- Adscripción forzosa si se participa en competiciones oficiales.
Tribunal Constitucional: Lo justifica. Se puede hacer de forma excepcional, no puede obligarse a
nadie a asociarse, y se debe permitir asociaciones con fines privados.

OTRAS FORMAS DE COLABORACIÓN DE LOS PARTICULARES EN LAS

FUNCIONES PÚBLICAS
Las empresas privadas han ido asumiendo funciones de inspección y control que antes eran
monopolio de la Administración.

Se discute si estas entidades ejercen funciones públicas o son meras colaboradoras. Pero son tan
diversas que es difícil encontrar un único modelo.

En principio debe existir reserva de Ley para para determinar los supuestos en los que estas
entidades val a controlar, inspeccionar o acceder a datos de los ciudadanos, así como la
contraprestación que han de abonarse; pudiendo ser tarifas vinculantes, o máximas.

También sería conveniente que se asegure la especialización y profesionalización, evitando los

conflictos de intereses, así como el control final por la Administración, y la posibilidad de acudir a
la vía contencioso administrativa.

Existen casos en el que el número de entidades que la ejercen es ilimitado: en este caso la
Administración se limita a autorizar. Si el número es limitado: Se acude a la técnica concesional.
ADMINISTRATIVO I TEMA 7.- ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
POTESTAD ORGANIZATORIA Y LÍMITES
Partimos de la posibilidad de establecer su propia estructura; Derecho a Autoorganizarse.

El primer límite está en la Constitución:

- Título IV; Del Gobierno y la Administración.
- Art. 103.1- Principios de actuación: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación.
- Art. 106.1- Control de los Tribunales de la potestad reglamentaria y actuación administrativa.
- Art. 103.2.- Reserva de ley para regulación del régimen jurídico de sus órganos.
- Administraciones locales; Art. 140 (Autonomía Municipios. Ayuntamientos, alcaldes y
concejales) 141 (Provincia: administración autónoma por Diputaciones u otras Corporaciones.
Ley orgánica para su alteración).
- Administración autonómica: Referencias indirectas art. 152 y 153.
- Art. 135 (reformado 2011); Estabilidad presupuestaria.
Límites legales:
Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015): Básica en muchos preceptos
conforme al artículo 149,1,18 (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas), 13
(planificación económica) 14 (Hacienda general)
Ley 50/1997 del Gobierno.
Las CCAA; lo básico del Estado, Estatutos de Autonomía.
Entes Locales: Ley de Bases de Régimen Local y Legislación autonómica.

UNIDADES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS.

Ley 40/2015, diferencia:
- Unidad administrativa: puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente
por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común
- Órgano administrativo: Las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que
tengan efectos jurídicos frente a terceros, o su actuación tenga carácter preceptivo en un
procedimiento.
Para crear un órgano administrativo: se debe determinar cómo se integra, de quién va a depender,
funciones y competencia, y determinación del crédito necesario para su funcionamiento. No
duplicidad.

ÓRGANOS COLEGIADOS (frente a los unipersonales)

Creados formalmente, 3 o más personas, funciones administrativas.
- Clases: Comunes, Compuestos (representantes de distintas Administraciones) y Participados
(representantes de intereses sociales).

Regulación básica para todas las Administraciones Públicas:

- Secretario: Puede ser miembro o una persona al servicio de la Administración. Vela por la legalidad,
certifica actuaciones y garantiza los procedimientos.
- Sesiones presenciales o a distancia (salvo que expresamente se prevea lo contrario)
- Convocatorias: no es necesaria si están presentes todos y expresamente lo decidan todos. La
convocatoria se hace de forma electrónica. Debe contener; orden del día y condiciones de celebración de
la sesión. Asuntos fuera del orden del día: sólo si están todos y se aprueba la urgencia por
mayoría .Segunda convocatoria según lo que determine el propio órgano.
- Quorum: Presidente, Secretario y mitad. En órganos participados representantes de ambas partes.
- Acta: Puntos principales y acuerdos. Las sesiones podrán grabarse. Se aprueba por el propio órgano en
la misma sesión o en la siguiente. Se remite por medios electrónicos, y los miembros pueden manifestar
su conformidad o reparos. Si hay conformidad se considera aprobada en la misma sesión.

Regulación específica para la AGE;

- Presidente:
Funciones: representa al órgano, Convoca y fija orden del día, voto de calidad, asegura el
cumplimiento de las normas.
Suplencia: Vicepresidente, o mayor jerarquía/antigüedad/edad. (salvo compuestos o participados,
que a falta de regulación, lo decido el Pleno del órgano).
- Miembros: Derecho-deber: Recibir convocatorias e información al menos 48 horas antes, Deliberar,
votar (quien vota en contra no es responsable), formular voto particular si vota en contra. Abstención; No
las autoridades y personal de la Administración que sea miembro por su cargo, y ruegos y preguntas.
- Secretario: Si es miembro tiene voz y voto, si no lo es no tiene voto.

1
EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA
Ante la existencia de una pluralidad de órganos, los órganos del nivel superior mandan sobre los del nivel
inferior.
Contenido: conjunto de poderes para hacer prevalecer la voluntad del superior (dictar ordenes e
instrucciones, inspecciones, anulación o revisión de actos, poder disciplinario, poder delegar o avocar
competencias, resolver conflictos entre los inferiores).

Este principio opera en los órganos individuales objetivos, pero no alcanza a los órganos de consulta o
propuesta, creados con vocación de neutralidad, ni a los órganos colegiados compuestos por
representantes de diferentes Administraciones.

En las relaciones interadministrativas el principio de jerarquía no opera al existir AUTONOMÍA. No

obstante se mantiene el principio de SUPREMACÍA del interés de la nación del Estado: posición de
superioridad no jerárquica compatible con el principio de autonomía (STC 4/82)

EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA
Concepto: Conjunto de funciones y potestades de cada Administración y después de cada órgano.
Capacidad del órgano.

Ley 40/2015; la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como
propia, salvo los casos de delegación, sustitución y avocación previstos en la Ley.

Distribución: Jerárquica, Territorial o Material. El vicio de incompetencia lleva a la nulidad del acto. Sería
nulo de pleno derecho si la incompetencia es manifiesta y de carácter material o territorial o sólo anulable
si no es manifiesta o es jerárquica.

Ejercicio de la competencia por quien no la tiene sin que se modifique su titularidad.

Delegación de competencias
Se puede realizar en órganos sean o no jerárquicamente dependientes (con autorización de su
superior), o en Organismos y Entidades de derecho público vinculados o dependientes.
De forma ilimitada, sin necesidad de motivación en causa concreta.
Forma: Publicación en diario oficial, y las resoluciones adoptadas por delegación deben
indicarlo.
Limites: no doble delegación salvo que una Ley lo autorice, no sí se emitió informe preceptivo.
Tampoco son delegables: relaciones con Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes,
CCAA, aprobación de disposición de carácter general, resolución de recursos en órganos que han
dictado los actos objeto de recurso.

Delegación de firma:
No se altera la titularidad, aunque sí los elementos determinantes de su ejercicio.
Quien resuelve es el delegante. No es necesaria su publicación. No cabe en los supuestos que no
cabe la delegación de competencias. Debe hacerse constar (P.O.)

Suplencia:
Se desplaza la persona física titular, pero no la competencia
Causas: vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación.
No es necesario publicarlo. Sí debe hacerse constar.

Encomienda de gestión:
Supone el encargo de la mera realización de actividades de carácter material o técnico.
No hay traslado de competencias jurídicas ni potestades administrativas. (T.S. : puede llegar a
realizarse por el encomendado actos de trámite, y en sancionadores no si no son funcionarios
quienes lo tramitan)
Si es entre entidades de distintas administraciones debe formalizarse mediante Convenio.
Para evitar que se eluda la libre competencia se prohíbe que pueda encomendarse a un ente
instrumental prestaciones propias de los contratos regulados en la Ley de Contratos del Sector
Público. En tal caso se aplica dicha Ley.

Avocación;
El superior sustrae el conocimiento de un asunto que corresponde al inferior, por norma o por delegación
previa. Requiere acuerdo motivado que debe notificarse a los interesados. Así como publicación.

2
Resolución de conflictos de competencias entre órganos de la misma Administración:
- Los resuelve el superior jerárquico común. Ley 40/2015, establece que se puede hacer
de oficio entre los órganos o bien por petición de los interesados.
- En el Estado por el superior jerárquico común, y si es entre Ministerios los resuelve el
Presidente previa audiencia del Consejo de Estado. En Administración local, el Pleno si son
órganos colegiados, miembros de estos o Entidades Locales Menores, y el resto el Alcalde o
Presidente.

EL PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN
Distribución o Transferencia de competencia de un órgano jerárquicamente superior a otro inferior, sea
central o periférico, pero en el marco de una misma Administración Pública, de manera estable y desde la
norma jurídica reguladora de la organización (no debe confundirse con la delegación, que tiene su causa
en la voluntad del superior delegante, y no en la norma jurídica.)

DESCENTRALIZACIÓN.
• Centralización: Una sola Admón. sirve todas las necesidades, aunque lo haga a través de entes
dependientes.
• Descentralización: los servicios se prestan desde personas jurídicas autónomas entre sí (Diversas
Administraciones Públicas con competencias propias y sin control de unas sobre otras).
Es el modelo establecido en nuestra Constitución, que confiere autonomía tanto a las CCAA
como a los entes locales.

Descentralización funcional (descentralización de servicios o de mera gestión.).

Órganos especializados con personalidad jurídica propia, con mayor o menor independencia, pero
controlados desde la Administración territorial que los crea, nombra a sus responsables u ejerce control.

EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN
Art. 140.1.e Ley 40/2015 “...en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la
Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de
las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un
resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico”.

A) Intraadministrativa: Aunque no regulado en la Ley, está implícita en el principio de jerarquía, y

se hace mediante reuniones, resolución de conflictos, ordenes, instrucciones, creación de órganos
colegiados.
B) Entre distintas Administraciones Públicas:

Fundamento: Doctrina del Tribunal Constitucional del principio de supremacía que vela por el
interés general. Pero limitada a los títulos competenciales específicos que le reserva la
Constitución. Permite adoptar medidas coercitivas.

De los Entes Locales, por el Estado o CCAA y De las CCAA por el Estado

COLABORACIÓN Y COOPERACIÓN (Coordinación voluntaria en plano de igualdad)

Ley 40/2015, recoge los dos principios, como deberes de actuación y relación:
- Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el
logro de fines comunes.
Para ello deberán respetar el ejercicio de las competencias, ponderar el suyo, facilitar información,
prestar asistencia. Especialmente se regula el auxilio para la ejecución de sus actos, y se establece que
podrá negarse la colaboración solicitada si no se dispone de los medios o provocaría un perjuicio a los
intereses que debe tutelar, sus propias funciones, o se soliciten datos confidenciales o reservados.
- Cooperación, cuando dos o más Administraciones Publicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus
competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.

Convenios: Regulados en la Ley 40/2015 con gran amplitud; La Ley contempla los siguientes tipos de
Convenios:
• Interadministrativos: Entre distintas Administraciones: no pueden suponer cesión de
competencias, y pueden incluir la utilización de medios, servicios o recursos de otra para el
ejercicio de las mismas, cuando no quepan en la encomienda de gestión.
Naturaleza contractual. Compromisos exigibles ante la JCA.
Contenido: Firmantes, capacidad jurídica, competencia, compromisos de cada parte,
consecuencias de incumplimientos, mecanismos de control, cumplimiento, modificación, formas
de resolución, plazo y posibilidad de prórroga
3
 • Intraadministrativos (con órganos u organismos o entidades dependientes).
• Con sujetos de derecho privado: materias no reguladas en la LCSP.

Sistemas de cooperación:
- Comisiones bilaterales (Estado y una Comunidad Autónoma): función importante evitar recursos de
inconstitucionalidad.
- Conferencias sectoriales (Estado y todas las CCAA) Multilaterales. Doble naturalezas: cooperación,
y entonces no vinculan a quien vota en contra, y coordinación, vinculan a todas.
- Conferencia de Presidentes (creada por la Ley 40/2015)
- Comisiones Territoriales de Coordinación.
Los acuerdos adoptan la forma de: Acuerdos o Recomendaciones.

RELACIONES DEL ESTADO Y CCAA CON LOS ENTES LOCALES.

STC 4/81 y 14/81. Autonomía es compatible con los controles de legalidad, pero no con los de
oportunidad, ni cuasijerárquicos. Sería constitucional que las leyes generales limiten las obligaciones
económicas a asumir y la eventual suspensión provisional de reglamentos locales en tanto se pronuncie la
Jurisdicción.

Técnicas actuales
 Deber de información.- art. 56.1 y 64; Lo que permite requerir para anular los actos que se
consideren ilegales antes de acudir a los Tribunales.
 Sustitución. Art. 60. Cuando incumpla obligaciones establecidas por ley, cuya cobertura económica
este garantizada, previo recordatorio (con plazo no inferior al mes) puede hacer cumplir dicha
obligación a su costa.
 Disolución de órganos locales.- (caso de Marbella) Art. 61.1 Por el Consejo de Ministros, con
conocimiento del Gobierno de la Comunidad Autónoma, previo acuerdo favorable del Senado, en
supuesto de “gestión gravemente dañosa...que suponga incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales”. Ley Orgánica 1/2003, lo concreta en temas relacionados con el terrorismo.
 Control de legalidad. Art. 65.1 y 4. Por infracción del ordenamiento jurídico. Si bien el control se
realiza por la JCA, están legitimadas para impugnar la Administración del Estado, o de la
Comunidad Autónoma. Directamente o previo requerimiento de anulación. Art. 66; por menoscabo
de competencias.
 Suspensión de actos. Art. 67. “actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de
España”. El Delegado del Gobierno, en el plazo de 10 días desde su recepción, previo
requerimiento de anulación no superior a 5 días, y debiendo impugnar ante la JCA en el plazo
de 10 días.

Tutela económica financiera del Estado y CCAA (si han asumido la competencia) sobre entidades
locales.
Con la reforma del artículo 135 de la Constitución, y las sucesivas leyes de control presupuestario se
culmina un proceso de vuelta a los controles en materia de presupuesto y sostenibilidad financiera.

Comprende: emisión de informes preceptivos y vinculantes para ejercer competencias no atribuidas,

remisión de información sobre el presupuesto, autorización de actuaciones no ajustadas al principio de
prudencia financiera, información de los reparos formulados por la intervención no admitidos por el
presidente del ente local, aprobación del plan económico financiero que deben elaborar cuando incumplen
los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Colaboración y cooperación:
Pueden suscribir Convenios, y crear Consorcios.
Una técnica de cooperación forzosa es la emisión de informes.

Coordinación:
Límites (art. 59 LBRL): Predeterminación por el legislador y Proporcionalidad;
“las leyes del Estado y las de las Comunidades Autónomas, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública,
podrán atribuir al Gobierno de la Nación, o al Consejo de Gobierno, la facultad de coordinar la actividad de la
Administración Local y, en especial, de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias…..
se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o competencia determinados de
los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la determinación
de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente. En la tramitación de los mismos se observará lo
dispuesto en el número 2 del artículo anterior (participación de los entes locales en la definición de los planes)
….En todo caso, la Ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la
coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes
Asambleas Legislativas”

4
ADMINISTRATIVO I TEMA 8 ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Características generales: Tiene competencias en todo el territorio nacional. En la actualidad

más de regulación y supervisión que de ejecución, aunque mantiene funciones ejecutivas.

Regulación actual:
A) Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
B) Ley del Gobierno, Ley 50/97, de 27 de Noviembre, modificada en parte por la
anterior.

Clases de órganos:
a) Según el territorio: Organización Central, Organización periférica y Administración
General del Estado en el Exterior.

b) Según su naturaleza:
- Superiores: Ministros y Secretarios de Estado.
- Directivos: Subsecretarios, Sec. Generales, SGT, D.G., Subd. Generales, Delegados
y Subdelegados del Gobierno. (Pretendida profesionalización en este nivel)
- Comunes.

EL GOBIERNO

Art. 97 Constitución: Gobierno dirige la Administración civil y militar.

Art. 98.1 Constitución: remite a la Ley (mandato constitucional se cumple con la Ley 50/97).

Es órgano administrativo y a la vez político. STC 45/1990. LJCA El control de los actos
políticos por los Tribunales no puede alcanzar al núcleo discrecional. En todo caso el poder
judicial puede controlar: derechos fundamentales, elementos reglados y determinación de
indemnizaciones.

El Presidente: Constitución y la Ley del Gobierno le da un gran papel.

Fija las directrices, resuelve conflictos entre Ministerios, Crea, suprime o modifica los
ministerios y propone al Rey el nombramiento.
Elección por el Congreso (no es necesario ser diputado) a propuesta del Rey.
Mayoría absoluta, o 48 horas simple.
Cese por fallecimiento, dimisión o perdida de confianza:
Cuestión de confianza (112, 114)
Moción de censura constructiva (113). A propuesta de 1/10 de los Diputados,
requiere mayoría absoluta.

Vicepresidentes: art. 98 Constitución Carácter potestativo. “funciones que le atribuya el

Presidente”, siendo compatible con el cargo de Ministro.

Ministros (nombrados por el Rey a propuesta del Presidente)

- Frente a los órganos colegiados, es el principal órgano unipersonal de dirección.
- Competencia: grandes áreas de actividad administrativa (“sectores funcionalmente
homogéneos”). Varían por R.D. del Presidente.
- Potestad reglamentaria en el ámbito de su Ministerio. Dirección del personal, la gestión
presupuestaria, y representación del Departamento en las relaciones con CCAA.
- ¿Ministros sin cartera?; art. 4.2 de la Ley del Gobierno.

Régimen de vicepresidentes y ministros:

No es necesario ser diputado. Ni se exige ningún requisito salvo no estar inhabilitado.

Retribución se fija por Ley de Presupuestos, y es incompatible con toda actividad, salvo con la
representativa. Al cesar tienen derecho a cobrar el 80% como máximo por 24 meses.
Funcionamiento del Gobierno

- Consejo de Ministros. Art. 97 de la Constitución.

¿Colegialidad?: Ley del Gobierno (5.3) las deliberaciones son secretas. Las actas
sólo recogen acuerdos, no votos. Responsabilidad política colegiada. Dirigismo del
Presidente del Gobierno que convoca, preside e impone el orden del día.
- Comisiones Delegadas del Gobierno
Miniconsejos de ministros: cuestiones de carácter general de varios departamentos.
Se crean por el Consejo de Ministros por R.D. a propuesta del Presidente.
Sirven para coordinarse, y pueden ejercer las funciones administrativas que el
Consejo de Ministros le delegue, sin que quepa delegarle las competencias
constitucionales, nombramiento de altos cargos, ni potestad reglamentaria.

ORGANOS DE APOYO AL GOBIERNO

Secretarías de Estado: En Francia eran los Ministros de 3ª Clase. Nuestro ordenamiento

jurídico (LEY 40/2015) los reconoce.
Son como ministerios de segundo grado. Son órganos superiores, y coordinan direcciones
generales, respondiendo ante un Ministro. Tiene funciones propias similares a las del Ministro,
aunque en su ámbito, y por delegación del Ministro.
Se crean por Real Decreto del Presidente, pero su nombramiento es por el Consejo de Ministros.

Comisión General de Subsecretarios y Secretarios de Estado.

Presidida por uno de los Vicepresidentes, o en su caso por el Ministro de la Presidencia. Asiste
el abogado general del Estado. La secretaría la asume el Subsecretario de Presidencia.
Prepara los asuntos que se llevan al Consejo de Ministros, aunque el Consejo de Ministros
puede tratar un asunto directamente.
El Presidente de la Comisión decide que temas se llevan (indice negro).
En el Consejo de Ministros se diferencia índice verde de índice rojo.

Secretariado de Gobierno: Órgano de apoyo: actas, convocatorias, etc.

Gabinetes: órganos de apoyo técnico y político, del Presidente, Ministros y Secretarios de

Estado. Composición, número de miembros y categorías se regula en real decreto que aprueba
la estructura. En ellos se puede nombrar “personal eventual”.

ORGANOS DIRECTIVOS (CENTRALES)

A) SUBSECRETARIOS: logística, son los segundos jefes de los Ministerios. Funciones

operativas, prepara asuntos, planifica, relaciones con otros ministerios. Nombrado R.D.
Consejo de Ministros entre funcionarios A1. Uno en cada Ministerio.

B) SECRETARIAS GENERALES. Rango de Subsecretario. Carácter excepcional. R.D. que

regule la estructura del Ministerio determina sus funciones y órganos dependientes...
Nombrado R.D. Consejo de Ministros. No necesario ser funcionario.

C) SECRETARIA GENERAL TÉCNICA: Rango de Director General. Desde 1957 en todos

los Ministerios. Servicios Comunes; producción normativa, asistencia jurídica y
publicaciones. Nombrados R.D. Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro. Entre
funcionarios A1.

D) DIRECCIONES GENERALES: Órganos directivos encargados de la gestión de áreas

dentro del Ministerio. Nombrados R.D. Consejo de Ministros entre funcionarios A1, salvo
excepción Decreto de estructura. Jurisprudencia entra a controlar la justificación de la
excepcionalidad.
E) SUBDIRECCIONES GENERALES. Nombrado por Ministro o Secretario de Estado, entre
funcionario A1 de AGE, y en algunos casos de otras Administraciones. Es ya un puesto de
la estructura funcionarial, sometido a los principios de igualdad, mérito y capacidad, aunque
cabe libre designación en el nombramiento y en el cese.

ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA (división territorial administrativa).

División administrativa puede ser: provincial, supraprovincial o infraprovincial

A) Delegados del Gobierno en las CCAA: art. 154 Constitución y LRJSP

- Dependen de la Presidencia del Gobierno. Nombrados por R.D. Consejo de Ministros.

Rango de Subsecretarios. Son órganos directivos. No se exige requisitos concretos.
- Funciones :
- Nombrar a los Subdelegados del Gobierno
- Protección de Derechos y libertades: seguridad ciudadana.
- Coordinación con las Comunidades Autónomas.
- Dirigir la Administración del Estado en su territorio, informar a los ciudadanos de
las políticas de la AGE, control de legalidad de su actuación y de los entes locales.

Se promueva la desaparición de direcciones provinciales y su integración en servicios

territoriales integrados.
En la mayoría de los casos se produce una dependencia orgánica de la Delegación del
Gobierno y funcional de los Ministerios, creándose comisiones para coordinar.

B) Subdelegados del Gobierno:

Evolución: Al no estar previsto constitucionalmente, desaparecen los Gobernadores Civiles en
1997 sustituyéndose por los Subdelegados del Gobierno.
Uno en cada provincia, salvo las CCAA uniprovinciales.
Ley 40/2015: Organos directivos. Nombrado por el sistema de Libre designación entre
funcionarios A1 de cualquiera de las Administraciones Públicas. Dependen de los Delegados
del Gobierno.

C) Directores Insulares de la AGE, nombrado por Delegado del Gobierno entre funcionarios
A1.

ADMINISTRACIÓN EXTERIOR DEL ESTADO

Novedosamente regulados en la LOFAGE, se ha mantenido en las Leyes 2/2014 de Acción y

del Servicio Exterior del Estados y LRJSP supletoriamente. Siendo sus órganos:
- Misiones Diplomáticas Permanentes (nos representan ante Estados) y Representaciones o
Misiones ante Organismos Internacionales
Se crean por R.D. del Consejo de Ministros. Órgano directivo;embajador. Nombrado
por RD entre funcionarios de la carrera diplomática, aunque cabe nombrar no
pertenecientes.

- Misiones Diplomáticas Especiales (para asuntos especiales y cometidos concretos) y

Delegaciones (para una conferencia de países o asistencia a un acto).
Se crean por R.D. Consejo de Ministros. Carácter temporal.

- Oficinas Consulares. Se crean por Real Decreto a iniciativa del Ministro de asuntos
exteriores.
- de carrera: dirigidas por funcionarios de la carrera diplomática.
- honorarias.

La asistencia diplomática y consular se extiende a todos los nacionales de la Unión Europea,

cuando es en un tercer país.
ADMINISTRATIVO I.- TEMA 9.- ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

Justificado en la búsqueda de la eficacia todas las Administraciones Territoriales han creado entidades y
organismos dependientes de ellas con personalidad jurídica diferenciada para ejercer sus funciones y
competencias, o prestar servicios públicos (descentralización funcional).

Funcionan en régimen de autonomía de gestión y de tesorería, aunque la jurisprudencia hace responsable a la

matriz (doctrina del levantamiento del velo).

Pueden tener personalidad jurídica pública o privada, aunque la evolución ha llevado a regímenes mixtos;
personas jurídico pública pero reguladas por el derecho privado. El artículo 2,2 b) y 113 LRJSP permite que
sociedades mercantiles puedan ejercer potestades administrativas.

COMPLEJIDAD DE LA REGULACIÓN

Leyes de organización.
Todas las leyes de regulación han intentado reconducir sin éxito a la uniformidad. Al ser creadas por Ley, en
cada caso se excepciona o regula a conveniencia.

Legislación presupuestaria.
Art. 134,2 y 136,2 Constitución: los presupuestos generales del Estado deben integrar los de todo el sector
público, y deben rendir cuentas al Tribunal de Cuentas.

Normativa europea de control del déficit obliga a integrar en la contabilidad pública atendiendo a un criterio
material; siempre que “sus ingresos no procedan mayoritariamente de contraprestaciones… y su
función….no producción de bienes o servicios al mercado…”.
Por tanto la definición formal que se haga al crearla no exime de la normativa de cuentas y estabilidad
presupuestaria.

Legislación contractual.
La normativa comunitaria exige que cualquier empresa de la Unión Europea tenga condiciones de acceso a la
contratación de todo el sector público de los Estados.

Para asegurar esto se crea el concepto de “Poder adjudicador” para someterlo a las reglas de contratación con
publicidad, transparencia e igualdad de los posibles licitadores de toda la Unión Europea. En consecuencia la
vigente Ley de Contratos del Sector Público somete por tanto no sólo a las Administraciones Públicas, sino a
todo aquello que: no actúe buscando una rentabilidad, tenga personalidad pública o privada, y esté
financiada con fondos públicos o controlada por la Administración.

Pero la normativa europea sólo alcanza a la selección del contratista (preparación, adjudicación y
modificación), con respecto a la ejecución y efectos el legislador interno (LCSP) los trata con regulación
diferencia (pública a las Administraciones y privada para los demás).

El sector público excluido (comercial y de mercado) se rige en todo por derecho privado, aunque debe
cumplir criterios básicos de igualdad, publicidad y concurrencia.

Legislación patrimonial.
Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas lo regula, y especialmente regula el patrimonio
empresarial, cuando el capital de las empresas públicas provenga de aportaciones del Estado se evita la
regulación general privada.

Regulación en materia de personal.

Tendrán personal funcionario (sometidos al EBEP) cuando ejerzan funciones administrativas o potestades
públicas. Si no será personal laboral, aunque la selección siempre deberá respetar los principios de igualdad
y acceso conforme principios de mérito, capacidad y publicidad.
INSTRUMENTOS LEGALES PARA EL USO CORRECTO DE LA ADMINISTRACIÓN
INSTITUCIONAL.
Art. 85 LRJSP; Antes de crear una entidad debe hacerse un plan con las lineas estratégicas, que se revisa
cada 3 años.
Una vez creada se somete a control de la Inspección de Servicios del Ministerio, y supervisión de la
Intervención General del Estado.
La transformación, fusión o desaparición puede acordarse por Real Decreto del Consejo de Ministros (no
hace falta Ley). No afecta al personal ni a las relaciones jurídicas.

Art. 82 LRJSP; Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local. Dependiente de la
Intervención General del Estado.

ORGANISMOS PÚBLICOS.

Régimen Común.
Se crean por Ley: lo define, determina sus fines y el Ministerio de adscripción. El proyecto de ley va
acompañado de proyecto de Estatutos, y plan de actuación.

Los Estatutos son aprobados por Real Decreto del Consejo de Ministros. Regulan funciones, competencias,
potestades administrativas, personal, y régimen de sus actos.

No pueden tener potestad expropiatoria.

Organismos Autónomos.
Otorgan subvenciones y prestan servicios públicos de contenido económico susceptible de contraprestación.
Se financian de los Presupuestos Generales del Estado, o de otras administraciones.
Iguales que las Administraciones Territoriales en: Contratación, gestión patrimonial, personal, control de
intervención,

Entidades Públicas Empresariales.

Ejercen actividades de contenido económico a cambio de una contraprestación, y pueden ejercer potestades
administrativas.
Se rigen por derecho privado salvo en el ejercicio de las potestades administrativas.
Financiación: Explotación de su patrimonio e ingresos por los servicios que prestan. Excepcionalmente de
los presupuestos.
Pueden depender de una Ministerio o de un Organismo Autónomo.
Suelen ser “medio propio” al que la Administración le encarga trabajos.
Personal laboral y funcionario para el ejercicio de potestades.

Agencias.
Ley 28/2006, creo está figura con la idea de que todos los entes mudaran a este modelo. Pocas lo hacen y se
crea una nueva.
Ley 40/2015 las elimina y obliga la vuelta al modelo anterior.
Real Decreto Ley 36/2020 las recupera para la gestión de los fondos, y la Ley 11/2020 las regula de nuevo, si
bien como un modelo alternativo más.
Contrato plurianual con la Administración que se aprueba por Orden Ministerial.
El incumplimiento de los objetivos del contrato tiene consecuencias para el personal directivo.
No está clara la norma necesaria para su creación. Art. 100 bis LRJSP dice que la crea el Gobierno.
Puede tener personal procedente de la Administración, y seleccionar personal propio.
Régimen presupuestario flexible: Limitado sólo en presupuesto total y el de personal.

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES.

Reguladas en la Ley 40/2015 LRJSP ya existían antecedentes: RTVE, Consejo de Seguridad Nuclear,
Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, y Comisión Nacional de la Energía, CNMC, Consejo de la
Transparencia y Buen Gobierno, AIREF.
Parte de la doctrina critica la falta de amparo constitucional a existencia de entes dependientes de la
Administración que no tengan un control, salvo las Universidades y RTVE.

Características:

- Entidades públicas con funciones de regulación o supervisión, que pueden tener competencias normativas,
de control, sancionadora, resolución de conflictos o emisión de títulos habilitantes.
- Cada Ley que las crea las regula, y les atribuye la especial independencia, que suele asegurarse con
diferentes instrumentos:
- Intervención del poder legislativo en la selección de sus miembros.
- Estableciendo un plazo de mandato en el que no pueden ser cesados.
- Prohibiendo que puedan recibir instrucciones y con función exclusiva para su función.
- Cautelas para no ser captados por los sectores sometidos a su control.

SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES

Art. 128,2 de la Constitución permite la iniciativa pública en la actividad económica. Para ello puede recurrir
a crear sociedades mercantiles.

Para determinar si una empresa es estatal se acude al criterio del control:

Participación en más del 50 % del capital
Mayoría de los derechos de voto directamente o por acuerdos con terceros.
Nombras o destituye a la mayoría de los miembros del órgano de administración.

Se pueden crear por acuerdo del Consejo de Ministros. Dependen de un Ministerio o del Consejo de
Ministros. Si los consejeros de la sociedad actúan siguiendo las instrucciones recibidas son irresponsables
ante la sociedad, accionistas o acreedores.

CONSORCIOS
Se crean por diferentes Administraciones, o entidades privadas, para actividades de interés común a todas
ellas en el ámbito de sus competencias. Pueden crearse para tiempo determinado.

Si es por tiempo indefinido sus integrantes tienen derecho a separarse. Sólo sigue si se mantienen al menos 2
administraciones distintas.

Personalidad jurídico pública y ejercen funciones de fomento o prestación de servicios públicos.

Criterios de adscripción: En función del mayor control, mayor financiación o mayor número de habitantes o
extensión territorial.

Personal: debe proceder de las Administraciones participantes, aunque excepcionalmente podrá contratarse
personal.

FUNDACIONES
Permitido por la Ley 30/1994, se reitera en la Ley 50/2002. Hoy ya reguladas en la LRJSP, en la LGP y en la
LCSP.

No tienen ánimo de lucro, pero se contempla que puedan realizar actividades y prestar servicios a cambio de
una contraprestación.

Su inclusión en el sector público estatal requiere que la Administración sea la fundadora, y que realicen
actividades relacionadas con su competencia. Se crean por Ley y los Estatutos los aprueba el Consejo de
Ministros. El Protectorado lo ejerce un Ministerio.

FONDOS SIN PERSONALIDAD JURÍDICA.

Creados por Ley, son masas patrimoniales cuya dotación mayoritaria procede de la Administración afecto a
finalidades concretas. Se gestionan por entidad que realiza su aportación, salvo que por Ley se establezca
otra.
UNIVERSIDADES PÚBLICAS NO TRANSFERIDAS.

Uned.; Regulada por la LOSU y su ley de creación. Goza de autonomía. Organos Colegiados (Claustro,
Consejo de Gobierno, Consejo Social, Consejo de Estudiantes…) y Unipersonales (Rector….)

Universidad Internacional Menéndez Pelayo; NO tiene una Ley especifica, sino que aparece en las
sucesivas Leyes orgánicas de regulación universitaria. Organización diferente: Patronato, Rector y Claustro
con escasas competencias.

ORGANOS CONSTITUCIONALES DE ASESORAMIENTO Y CONTROL.

El Consejo de Estado

Constitución; art. 107; supremo órgano consultivo del Gobierno. También puede emitir dictámenes
preceptivos en procedimientos autonómicos si las CCAA no han creado su propio órgano consultivo.

Ley Orgánica 3/80 del Consejo de Estado.

Composición:
- Presidente; nombrado por el Consejo de Ministros. Jurista de reconocido prestigio; lo que es
controlable por la JCA (STS de 30/11/2023)
- Pleno: 8 Consejeros Permanentes (presiden las 8 Secciones). Nombrados por el Gobierno con carácter
vitalicio, entre personas que hayan ejercido determinadas funciones. Al menos 2 entre funcionarios del
Cuerpo de Letrados.
- Consejero Natos (en función del cargo que ocupan)
- Consejeros Natos vitalicios (Expresidentes del Gobierno que lo soliciten)
- 10 Consejeros electivos; Elegidos por el Gobierno por 4 años.
- Secretario General; designado de entre los Letrados mayores del Cuerpo de Letrados,.

Funcionamiento: Pleno, Comisión Permanente y Secciones.

Dictámenes; Preceptivos (funciones legislativas y reglamentarias, dudas sobre interpretación de Tratados), o

potestativos. Pueden ser vinculantes o no vinculantes. Si es un acto de un Ministro y pretende apartarse se
eleva el asunto al Consejo de Ministros.
No se limita a cuestiones de legalidad, sino también de conveniencia jurídica.

Fórmula en lo sometido a consulta: Oído el Consejo de Estado, de acuerdo con el Consejo de Estado.

Tribunal de Cuentas.

Art. 136 Constitución; Depende de las Cortes Generales y es para el Estado.

153.d) Se extiende a las Comunidades Autónomas.

L.O. 2/82 del Tribunal de Cuentas (lo extiende a todo el sector público: EELL)
Ley 7/88 regula su funcionamiento.

Formado por 12 Consejeros, elegidos 6 por el Congreso y 6 por el Senado por 3/5, por 9 años, entre
profesionales concretos de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio.

Funciones:
- fiscalizadora: Es externa, posterior al gasto y es consultiva, porque puede llevar a propuestas de mejora.
Elabora informes o memorias que se trasladan a las Cortes y se publican en los Boletines Oficiales.
- Jurisdiccional: Responsabilidad contable de quienes tienen a su cargo fondos públicos. Si en el orden
penal se instruye un delito, se da traslado al Tribunal de Cuentas.
Los Consejeros ejercen la función, y las Salas revisan la posible apelación a las resoluciones de los
Consejeros. Contra las sentencias de las Salas sólo cabe recurso de casación y extraordinario de revisión por
motivos tasados ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.
ADMINISTRATIVO I.- TEMA 10.- LA ADMINISTRACIÓN DE LAS CC AA

La consolidación de las CCAA ha replicado el modelo burocrático estatal. En la uniprovinciales ha supuesto

la desaparición de la provincia como entidad local.

El artículo 147 de la Constitución remite a los Estatutos para la regulación de “organización y sede delas
instituciones autónomas propias”. Con el tiempo las limitaciones y diferencias previstas en la Constitución
han cedido llegando a una igualación competencial.

La Constitución al referirse a la “Administración Pública” en abstracto está incluyendo a la autonómica y

reserva al Estado la competencia básica de establecer “las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios….” (art. 149,1,18).

En las disposiciones estatutarias se encuentran algunas coincidencias:

- Se reiteran los principios del artículo 103,1 de la Constitución y se añaden otros.

- Algunos la denominan como “Administración ordinaria”, o “gestión ordinaria”. ¿? No tiene porque
relegar a la estatal como excepcional, si no que puede ser frente a la local (STC)
- Se otorgan las potestades y prerrogativas que tiene la AGE.
- Reserva de ley para algunas materias: estatuto de sus funcionarios…
- Se posibilita la ubicación en diversas localidades del territorio.

LA CONFIGURACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES DE LAS CCAA

Configurar la Administración autonómica es un competencia no plena (como si lo es la de sus “instituciones

de autogobierno”) sino limitada por las competencias básicas estatales.

El propio proceso de transferencias de servicios conllevaba la recepción de un modelo.

Si bien las “bases” no están prefijadas, existe un marco previo ineludible, y el Tribunal Constitucional así lo
ha confirmado.

Las “bases” podrán ser más extensas e intensas en su actividad externa, en tanto que afecten a la esfera y
derechos de los ciudadanos, y menos en su autoorganización.

STC ha establecido que lo exclusivo reservado a las CCAA es la potestad para crear, modificar o suprimir
órganos, unidades o entidades.

Elementos de las bases:

- Estatuto Básico del Empleado Público: reserva a personal funcionario la participación directa o
indirecta en las potestades públicas. El Tribunal Constitucional acepta que este personal funcionario
lo sea de la entidad instrumental que gestiona la competencia o de la Administración territorial.
- En 1992 y en 2015 se ha regulado por el Estado el Régimen Jurídico de las Administraciones. El
Tribunal Constitucional en ambos casos ha declarado inconstitucionales algunas de las bases. En
Concreto sobre LRJAPPAC considero que alguna aspectos de la regulación de órganos colegiados
afectaba a la potestad de autoorganización.
- En 2011 y en 2015 se reguló sobre los procedimientos de elaboración de leyes y aprobación de
reglamentos. También el Tribunal Constitucional consideró aquí que se invadían las competencias
autonómicas.
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

Aunque dispersa la normativa autonómica ha regulado su administración autonómica de forma mimética a la

estatal:

- Se da personalidad jurídica única y le atribuye potestades y privilegios: potestad de expropiación forzosa,

ejecución de sus propios actos, potestad sancionadora, inembargabilidad de sus bienes, apremio para sus
cobros….

A pesar de la igualación, algunas CCAA han ampliado sus competencias sobre el resto: Seguridad Ciudadana
con cuerpos propios de Policía, Justicia.

Características comunes:

- Fragmentación y rigidez de las estructuras departamentales.

- Peso desproporcionado de la confianza política en las estructuras directivas.
- Proliferación de entes instrumentales.
- Reproducción de la estructura periférica.
- Potenciación de la estructura al servicio de la Presidencia.
- Doble oficialidad lingüística en 6 CCAA.

Organos superiores

Hay CCAA en que no hay separación entre Gobierno y Administración, otras sí lo hacen conforme a la
norma estatal desde 1997.
En algunas se consideran órganos superiores: Presidente, Vicepresidente y Consejeros.
Hay algunas que permiten Consejerías sin cartera.
Las Consejerías no son estables. Aunque en algunos se crean por Ley, lo normal es que lo decida el
Presidente.
Las consejerías están integradas por Viceconsejeros, secretarías generales técnicas, direcciones generales, y
secretarías generales. En la mayoría de los casos son puestos no profesionalizados.

Organos territoriales

En las pluriprovinciales hay órganos centrales y periféricos, generalmente provinciales.

Aunque en 1983 se propugnó que los servicios periféricos se prestasen mediante Administración indirecta
(Diputaciones, comarcas…) no ha sido el modelo seguido salvo excepciones.

Organos fuera de la Comunidad Autónoma.

Ley 2/2014 de Acción y Servicio Exterior del Estado contempla “oficinas para su promoción exterior”, y les
impone comunicación previa y 3 Ministerios emiten informe.
STC 85/2016; La comunicación no es autorización y los informes no son vinculantes.

STC 165/1994; reconoció que pudieran tener oficina en Bruselas. Todas la tienen.

Regímenes Especiales.

Los Territorios Forales del País Vasco ejercen competencias locales y a la vez autonómicas.

En Canarias los Cabildos Insulares son también instituciones autonómicas.

Baleares: Consejos Insulares son también autonómicos.

Organos consultivos jurídicos.

El legislador estatal consideró exigible el dictamen del Consejo de Estado en las materias establecidas
aunque fuesen competencias autonómicas. Pero la STC 204/1992 que consideró justificada la exigencia del
informe, entendía que para respetar la autoorganización autonómica, las CCAA podían crear su propio
órgano consultivo.

Excepto Cantabria (lo tiene en su Estatuto) y Extremadura (lo suprimió en 2015), todas han creado Consejos
Consultivos (o con otra denominación) y no han de acudir al Consejo de Estado.

Hay una gran variedad en cuanto al número y denominación de sus miembros, así como de las competencias
y cuerpos de funcionarios de asistencia.

Organos de participación y consulta.

Algunos se han creado en los Estatutos, otros se insertan en la propia estructura. Tienen denominaciones
muy variadas, y pueden estructurarse en diversos niveles territoriales.

Organos administrativos con competencia resolutoria:

- Jurados autonómicos de expropiación: Previsto en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 para fijar los
justiprecios, Las CCAA comenzaron a crearlos, y el Tribunal Constitucional no lo ha puesto en cuestión,
salvo que puedan imponer formar parte de ellos a jueces o magistrados.
- Organos de resolución de reclamaciones contractuales: Impuestos por la normativa europea para asegurar el
cumplimiento de las normas sobre contratos administrativos. La LCSP prevé la posibilidad de creación por
las CCAA y Locales.

ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA.

La LRJSP regula la estatal, y no establece como básica la regulación. Salvo la obligación de inscripción en el
Inventario de Entidades del Sector Público.

A pesar de ello son una referencia seguida generalmente.

Ocurre como en el ámbito estatal, al ser generalmente la Ley quien crea estas entidades, cada Ley establece
una regulación concreta, no sujetándose a normas generales que pudieran haberse fijado.

AUTORIDADES INDEPENDIENTES AUTONÓMICAS.

Organismos de Defensa de la Competencia.

STC 208/1999 y Ley estatal 1/2002 de coordinación de estas competencias. Se obliga a separar la instrucción
de la resolución de los expedientes. El órgano resolutoria está compuestos por 3 miembros nombrados por 6
años no renovables.

Consejos del Audiovisual.

Previsto en algunos Estatutos. Funciones de garantía y control de los medios de comunicación social público
y privado. Pueden tener funciones normativas (instrucciones, decisiones o recomendaciones). También
participan en la adjudicación de concesiones de radio y televisión.

Agencias de Protección de Datos.

Ejercen sus funciones y potestades con respecto al sector público autonómico y local, personas físicas o
jurídicas en el ejercicio de sus funciones públicas y otros previstos en su Estatuto de Autonomía. Pueden
dictar circulares en su ámbito.

Consejos de Transparencia.
La Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno crea el Consejo a nivel estatal.
Varias CCAA han creado el suyo propio. Otras han firmado un Convenio con el estatal.
DERECHO ADMINISTRATIVO I. TEMA 11. ADMINISTRACIÓN LOCAL

Art. 137,1 Constitución: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y

en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses.

Art. 140. Constitución: Atribuye el Gobierno y administración de los municipios a los

Ayuntamientos, y las provincias a las Diputaciones, u otros órganos representativos. El
Gobierno municipal recae en los Alcaldes y concejales.

STC 1981 establece la garantía institucional de la autonomía local; se exige que los municipios
tengan competencias propias y exclusivas, si bien no se entiende como exclusividad de todas
las funciones en la materia, si no más bien de participación en todo lo que sea de interés del
municipio.

Defensa de la autonomía local: Ley O. 7/99, reforma la LOTC, y se permite recurrir contra leyes
del Estado o de las CCAA, ante el T.C., exigiéndose una especial legitimación (ser destinatario
único, o que la ejerciten 1/7 de los municipios afectados, que representen a 1/6 de la población,
o ½ de las provincias con ½ de población, que lo aprueben por mayoría absoluta del Pleno, y
dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma).

En cuanto a la autonomía provincial: STC 32/1981; no cabe que la Comunidad Autónoma

asuma todas sus competencias, salvo en las uniprovinciales.

En las Islas; al decir el artículo 141 de la Constitución que las Islas tendrán administración
propia, en Canarias que tiene dos provincias, coexiste aunque sólo formalmente la provincia.

Otras entidades locales:

Art. 3,2 de la Ley de Bases de Régimen Local: Gozan, asimismo, de la condición de Entidades
Locales:
a) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las
Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos
de Autonomía.
b) Las Áreas Metropolitanas.
c) Las Mancomunidades de Municipios.

La LBRL reguló las Entidades Locales Menores (inframunicipales), pero en la actualidad está
prohibido crear nuevas, y las existentes podrán ser suprimidas si incumplen requisitos
económicos.

COMPETENCIAS DEL ESTADO Y CCAA EN RÉGIMEN LOCAL.

STC 84/1982; las competencias autonómicas están supeditadas a lo que dicte el Estado al
amparo del artículo 149,1,18 (bases del régimen jurídico de las administraciones públicas).
También al amparo del artículo 149,1,14 para la hacienda, y el régimen electoral al ser materia
de Ley orgánica.

No todas las CCAA han asumido las competencias de régimen local, y estas pueden crear
nuevos Entes en base a sus Estatutos.

En los nuevos Estatutos de Autonomía se ha blindado la competencia autonómica en régimen

local. A pesar de ello STC 168/2016; los Estatutos no pueden desplazar las competencias
básicas del Estado.

1
 EL MUNICIPIO.
Competencias municipales tras la Ley 27/2013:
1.1. Competencias propias:

A) De coparticipación en materias de otras Administraciones Públicas (art. 25.2); en los

términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en el listado de
materias que se recoge.

La Ley deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre
los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento
de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la
actividad.

Los proyectos de leyes estatales se acompañarán de un informe del Ministerio de Ha-

cienda y Administraciones Públicas en el que se acrediten los criterios antes señalados.

La Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que

no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administra-
ción Pública.

B) Competencias mínimas; servicios mínimos obligatorios. Art. 26 LBRL (se fijan

según el número de habitantes). La Ley 27/2013 elimina la Dispensa por las CCAA y
obliga a las Diputaciones la coordinación de estos servicios en los municipios de hasta
20.000 habitantes.

1.2.- Competencias por Delegación. La Ley 27/2013 las condiciona notablemente: La delega-
ción habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades ad-
ministrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad finan-
ciera.

La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así

como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los medios persona-
les, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las Ad-
ministraciones Públicas.

La delegación deberá acompañarse de una memoria sin que, en ningún caso, pueda conllevar un
mayor gasto de las mismas

Requiere previa aceptación y se mantiene el Control por la Administración delegante,

conforme a su normativa y sus instrucciones.

1.3.- Otras competencias; La Ley 27/2013 las limita notablemente: sólo si no hay riesgo a la
sostenibilidad financiera, no haya ejecución simultanea con otras Administraciones, y haya in-
forme previo, preceptivo y vinculante de la Administración competente en razón de la materia
así como de la que tenga la tutela financiera.

POBLACIÓN: Padrón, registro administrativo de los residentes. (art. 15 LBRL)

La condición de vecino (que genera el conjunto de derechos y obligaciones) se obtiene por la

inscripción en el padrón. Es obligatorio para españoles y extranjeros que residan en el
municipio; si bien no es sinónimo de “legalidad”. El alta se produce voluntariamente, tan sólo
con acreditar la baja en el padrón anterior.

El Padrón lo gestiona el propio Ayuntamiento, coordinados por el Instituto Nacional de

Estadística al ser la base del censo electoral.

TERRITORIO: Término municipal. (la suma de los términos municipales es el conjunto del
Estado. Cada municipio en los límites de una sola provincia.)

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 Modificaciones (Régimen restrictivo. Art. 13 Ley de Bases):
- Incorporación de uno o más a otro: necesidad o conveniencia económica.
- Fusión de dos anteriores para crear uno nuevo (la Ley 27/2013, de Racionalidad y
Sostenibilidad del Régimen Local, lo fomenta pero no lo impone)
- Segregación de parte para crear otro nuevo: Núcleos territoriales diferenciados y
recursos suficientes y no disminución calidad de servicios y como mínimo 5.000
habitantes (la ley 27/2013 trata de dificultarlo)
- Segregación para agregarlo a otro limítrofe.
- Procedimiento: El que establezca la Ley de la Comunidad Autónoma. (art. 148
Constitución)
- En todo caso: Audiencia de los municipios afectados, dictamen del Consejo Consultivo, dar
conocimiento a la Administración del Estado.

ORGANIZACIÓN: Ayuntamientos. Sus órganos son:

Municipios en régimen común (artículo 20):
- En todos los Ayuntamientos: Alcaldes, Tenientes de Alcalde, Pleno y Comisión
Especial de Cuentas.
- En los de más de 5000 habitantes y en los de menos cuando lo prevea su
Reglamento Orgánico o apruebe el Pleno, existirá:
- Junta de Gobierno Local: Alcalde más un número de concejales (límite de
1/3 del Pleno). Competencias: las que le delegue el Alcalde o el Pleno.
- Órganos de estudio, informe y consulta, con participación proporcional de
todos los grupos políticos presentes en el Pleno.
- Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (además de los de gran
población).
- Órganos complementarios. Reglamento orgánico y Legislación de CCAA.
- Potestativamente, pueden existir órganos de gestión desconcentrada: distritos.

Municipios de gran población (Título X de la Ley):

Más de 250.000 habitantes, o capitales de provincia de más de 175.000 habitantes, o previo
acuerdo de las Asambleas Legislativas de CCAA, cuando sean capitales de provincia, de
CCAA, o sede de sus instituciones, o más de 75.000 habitantes con circunstancias especiales.
(Art. 121).

Peculiaridades organizativas:
- Pleno; además de los Alcaldes y Concejales, se prevé la figura del Secretario del Pleno
(habilitado nacional) y de Comisiones. La Presidencia puede ser delegada por el Alcalde en
un concejal. Algunas funciones del Pleno pueden delegarse en Comisiones. Desaparecen
las competencias administrativas, pasa ser un órgano de grandes temas “políticos”.
- Junta de Gobierno Local tiene competencias propias (art. 127) La secretaria la desempeña
un concejal.
- Distritos: creación necesaria, gestión desconcentrada y participación ciudadana, presididos
por un concejal.
- Se establece la siguiente clasificación de órganos (art. 130):
- Superiores: Alcalde y miembros de la Junta de Gobierno.
- Directivos:
- Coordinadores Generales (funcionarios A1, salvo excepciones)
- Directores Generales (funcionarios A1, salvo excepciones)
- Titular del órgano de apoyo (funcionario habilitación nacional) a la secretaría
de la Junta de Gobierno (que la desempeña un concejal).
- Titular de la Asesoría Jurídica (funcionario A1 y licenciado en Derecho).
- Secretario General del Pleno.
- Interventor General Municipal.
- Titular del órgano de gestión tributaria.
- Titulares de órganos de dirección de OOAA y Ent. Públicas empresariales.
- Consejo Social de la Ciudad. (art. 131)
- Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (132) (copia el sistema de
funcionamiento del Defensor del Pueblo.)
- Órgano para la resolución de reclamaciones económico administrativas (art. 137)

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 Pequeños municipios:
Concejo abierto; Tradicionalmente vengan funcionando así. Asimismo por su localización
geográfica o mejor gestión de intereses, previa petición de mayoría de los vecinos, votación
favorable de 2/3 del Ayto y aprobación de CCAA. Órganos: Asamblea vecinal y Alcalde.

EL PLENO: Alcalde más los concejales (número: escala según los habitantes, elegidos en listas
cerradas y bloqueadas, legislación electoral general. Excepción: de 100 a 250 habitantes: listas
abiertas)
Tiene importantes competencias: Elegir al Alcalde. Moción de censura. Aprobar los
presupuestos. Art. 22.2.
- Normativas: aprueba reglamentos, ordenanzas....
- Fiscalizadoras y de control: moción de censura y la cuestión de confianza.
- Organizativas; participación en otros entes, gestión de servicios, etc.
- Financieras: Aprueba presupuestos, determina los tributos, gastos y enajenaciones.

Se reúne ordinariamente de forma periódica (en función del número de vecinos), o

extraordinaria si lo decide el Alcalde o lo solicita ¼ de los miembros. Si el Alcalde no convoca
en 15 días, queda autoconvocado 10 días después.

Los acuerdos se adoptan por mayoría simple, salvo que se exija mayoría absoluta del número de
miembros.

EL ALCALDE: Constitución. Art. 140 permitía elección directa por los vecinos, o a través de
los concejales. La LOREG ha optado por esta segunda opción. Se elige por mayoría absoluta, y
si no quien encabece la lista más votada. Si hubo empate: sorteo.

Competencias: art. 21.1 Ley de Bases. (Preside el Pleno, Jefe del Ejecutivo local, materia
económica y de personal, órgano sancionador, competencias urbanísticas de gestión, ejercicio
de acciones judiciales y administrativas, poder sancionador, y todas aquellas que no estén
atribuidas a otros órganos)

Cese:
- Moción de censura, se propone y se aprueba por la mayoría absoluta de los concejales. Art.
197 LOREG.
- Pérdida de la cuestión de confianza; vinculada por el alcalde a la aprobación de Presupuestos,
reglamento orgánico, ordenanzas fiscales, planeamiento general. Se pierde si no se obtiene la
mayoría necesaria para aprobar el asunto de que se trate, salvo que sea la aprobación del
Presupuesto, en que si no se aprueba debe haber una moción de censura alternativa, y si no la
hay se entienden aprobados los presupuestos. (Art. 197 bis LOREG)

JUNTA DE GOBIERNO LOCAL Y TENIENTES DE ALCALDE: Libremente elegidos por

el Alcalde, de entre los miembros de la Junta de Gobierno. Donde no exista de entre los
Concejales.
La Junta de Gobierno Local es el ejecutivo local. Competencias varían según el régimen de los
municipios (régimen común las que se le deleguen, en Gran Población art. 127 LBRL)

LA PROVINCIA.-
Art. 141 Constitución.- Entidad local con personalidad jurídica propia determinada por la
agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado.
Territorio y población; vienen determinado por la suma de los territorios y poblaciones de los
municipios que la integran. La alteración de los límites provinciales ha de ser aprobada por las
Cortes Generales mediante Ley Orgánica.

LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL
La Administración de la provincia es la Diputación Provincial, y según la LBRL en todas ellas
existirá Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Pleno. Así como órganos de consulta,
informe y estudio, con presencia en ellos de todos los grupos políticos. El resto de los órganos
complementarios se regula por la propia Diputación y la normativa autonómica de desarrollo.

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 EL PLENO. Integrado por el Presidente y los Diputados, en número según la LOREG
en función del número de residentes. Los Diputados han de ser concejales de alguno de
los municipios, y son elegidos de forma indirecta, previa atribución por partidos
judiciales del número de diputados que corresponde a cada partido político, y es entre los
concejales de cada partido donde se eligen a los Diputados.

EL PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓN. Elegido por el Pleno, y posible moción de

censura constructiva o planteamiento de cuestión de confianza.
Carácter representativo y jefe de la administración municipal.

JUNTA DE GOBIERNO PROVINCIAL. El Presidente y un número de diputados no

superior al tercio de miembros del Pleno. Elegidos por el Presidente. Es un órgano de
apoyo al Presidente, quien puede delegar competencias a los miembros de la Junta.

Competencias provinciales (Modificación por la Ley 27/2013) :

A) Competencias propias (36.1):
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación inte-
gral y adecuada.
b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente
los de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de
menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal
y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los munici-
pios de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de
tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y ex-
tinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su pres -
tación.
d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el te -
rritorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en
este ámbito.
e) El ejercicio de funciones de coordinación
f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en período
voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con po -
blación inferior a 20.000 habitantes.
g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en
los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su pro-
vincia...
i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación
del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con po-
blación inferior a 5000 habitantes.
Art. 36.2.- Para ello, deberá:

-Aprobar el Plan Provincial de Cooperación a las obras y servicios de carácter munici-

pal
-Asegurar el acceso de toda la población a los servicios mínimos
-Garantizar el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos
-Prestar apoyo en la selección y formación de su personal.
-Dar soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos administrativos
y realización de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se
las encomienden.

B) ¿gestión de competencias autonómicas o estatales?; Si es por Delegación, al existir

voluntariedad no hay problemas, pero en caso de ser forzosa plantea problemas de carácter
jurídico, pero la realidad es que no se han dado.

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LAS ISLAS

Cabildos Insulares: (Canarias) Han asumido la administración autonómica periférica.

Regulados por Ley de Canarias. Sus órganos son: Presidente, Vicepresidentes, Consejo de
Gobierno Insular y Pleno.

Competencias propias y por delegación. Tienen órganos superiores (Presidente y Consejeros) y

directivos (Asesoramiento jurídico y presupuesto y habilitación nacional, y de cada
departamento).

Consejos Insulares (Baleares); regulados en su Estatuto y una Ley propia. Los Consejos tienen
órganos de gobierno y administración. Presidente, Vicepresidentes, Consejo Ejecutivo y Pleno.

También se organizan en órganos superiores y directivos.

ÁREAS METROPOLITANAS: art. 43 LBRL, y Estatutos de Autonomía.

Se crean por Ley de CCAA: Agrupan municipios de grandes aglomeraciones urbanas, con gran
vinculación económica y social.
Objetivo: planificación conjunta y coordinación de obras y servicios.
Audiencia previa de: Ayuntamientos, Diputaciones y Administración del Estado.
Legislación de CCAA determina: Órganos, régimen económico y de funcionamiento, servicios
y obras, y procedimiento de ejecución.

MANCOMUNIDADES : (44 Ley de Bases, y legislación de CCAA)

Derecho de asociarse de los municipios (voluntariedad)

Objetivo: obras y servicios
Estatutos: ámbito territorial, objeto y competencias, órganos, recursos, plazo de duración.
Procedimiento de aprobación:
- Elaboración: Asamblea de concejales de todos los Ayuntamientos.
- Informe de Diputación o Diputaciones afectadas.
- Aprobación por los Plenos de todos los Ayuntamientos por mayoría
absoluta.
Personalidad jurídica propia y capacidad para cumplir sus fines.

ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS ENTIDADES LOCALES.

Art. 85,2 LBRL Las formas de gestión directa de los servicios públicos locales puede hacerse:

a) Gestión por la propia Entidad Local.

b) Organismo autónomo local.
c) Entidad pública empresarial local.
d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

La Creación, modificación, refundición y supresión de los organismos públicos se acuerda por

el Pleno que aprueba sus Estatutos.
Presidente o Director: Empleado de la Administración o profesional con titulo superior y 5 años
experiencia.
OOAA; tendrán un Consejo rector.
EPEL: tendrán Consejo de Administración.

Aunque el articulo 85,2 LBRL no contempla otras formulas, cabe plantearse la existencia de
Consorcios (aunque ahora regulados en la LRJSP, y con cautelas por parte del legislador en
cuanto a su creación) o la Fundación Pública local. Las sociedades mercantiles con capital
privado deberán licitar.