TEMA 4. DIPUTACION: LOS DERECHOS DEL CIUDADANO ANTE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

CONSIDERACIÓN ESPECIAL DEL INTERESADO. COLABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LOS

CIUDADANOS EN LA ADMINISTRACIÓN, CON ESPECIAL REFERENCIA A LA ADMINISTRACIÓN
LOCAL

1. INTRODUCCION 1

La aprobación de la Constitución de 1978 y de los respectivos Estatutos de Autonomía ha

creado un nuevo marco de relaciones entre los ciudadanos con las Administraciones públicas, que
es un sistema en el que la Administración está al servicio de los intereses generales y de los
ciudadanos actuando de acuerdo a una serie de principios.

Dado que por razones de eficacia y de seguridad jurídica las relaciones de los ciudadanos con la
Administración se rigen por unas reglas contenidas en normas, que dan lugar al procedimiento
administrativo de acuerdo con el que se tramitan los expedientes, su regulación es una fuente de
derechos para los ciudadanos. Por esta razón a la hora de estudiar los derechos de los ciudadanos
hay que partir de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común,
concretamente en su Título II, de la Actividad de las Administraciones Públicas, Capítulo I, Normas
Generales de actuación y más concretamente en su artículo 13, Derecho de las personas en sus
relaciones con las Administraciones Públicas, y siguientes.

Con anterioridad a la citada Ley de Procedimiento Administrativo, y buscando una mayor

transparencia en la actuación de las Administraciones Públicas, y concretando el derecho a la
información pública que los ciudadanos tenemos, se aprueba la Ley de Transparencia y Buen
Gobierno, la cual en el capítulo III, del Título Primero, establece el derecho de las ciudadanos al
acceso a la información pública,

2. LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS ANTE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Veremos los derechos contemplados en la Ley 39/2015, 1 de octubre, de Procedimiento

Administrativo Común y en la ley de Transparencia.

2.1. Derechos contemplados en la Ley 39/2015.

Siguiendo lo establecido en el Título II, de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo

Común, en su Capítulo I, nos encontramos

 Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

(Artículo 13.)

Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones
Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General

electrónico de la Administración.

1
 b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones
Públicas.
c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo
previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico. 2
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que
habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así
corresponda legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados
en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y
confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las
Administraciones Públicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los
interesados en el procedimiento administrativo.

 Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

(Artículo 14.)

Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones
Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo
que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones
Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá
ser modificado por aquella en cualquier momento.

En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las
Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento
administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria,
para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio
de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán
incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con
la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen
con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine
reglamentariamente por cada Administración.

2
 Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con
ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos
de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u
otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos
necesarios.

 Lengua de los procedimientos. (Artículo 15.) 3

La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el
castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la
Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán
utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si

concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua,
el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los
interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de

las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica
correspondiente.

La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes

o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los
documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos
en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del
castellano, no será precisa su traducción.

 Registros. (Artículo 16.)

Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el

correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier
órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se
podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o
particulares.

El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilitará
el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro Electrónico General de
cada Administración como los registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con las garantías
y medidas de seguridad previstas en la legislación en materia de protección de datos de carácter
personal.

3
 Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas
podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los

restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el
artículo 2.1.
b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca. 4
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

 Colaboración de las personas. (Artículo 18).

Las personas colaborarán con la Administración en los términos previstos en la Ley que en cada
caso resulte aplicable, y a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los informes,
inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias,
salvo que la revelación de la información solicitada por la Administración atentara contra el honor,
la intimidad personal o familiar o supusieran la comunicación de datos confidenciales de terceros
de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico,
asesoramiento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de blanqueo de
capitales y financiación de actividades terroristas.

Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros
interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la
Administración actuante.

Cuando las inspecciones requieran la entrada en el domicilio del afectado o en los restantes
lugares que requieran autorización del titular, se estará a lo dispuesto en el artículo 100.

 Comparecencia de las personas. (Artículo 19).

La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por
medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.

En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar

expresamente el lugar, fecha, hora, los medios disponibles y objeto de la comparecencia, así como
los efectos de no atenderla.

Las Administraciones Públicas entregarán al interesado certificación acreditativa de la

comparecencia cuando así lo solicite.

4
  Responsabilidad de la tramitación. (Artículo 20).

Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones

Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables
directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que
impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a
sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la 5
tramitación de procedimientos.

Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública

de que dependa el personal afectado.

 Obligación de resolver. (Artículo 21).

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación

del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de
derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la
Administración.
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo
establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les
pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha
mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la
comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción
de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u
Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además
la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

 Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. (Artículo 24).

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la
Administración debe dictar en la forma prevista legalmente, el vencimiento del plazo máximo sin
haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla
estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de
ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España
establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su
ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la
concurrencia de razones imperiosas de interés general.

5
 El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho
de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera
como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio
público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio
ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de 6

actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No
obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase
resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de
este apartado.

La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los
solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso-administrativo que resulte procedente.

La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se
sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la

producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido
del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto
ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos
producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la
resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio
producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo
de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo
anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado
anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro
electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. (Artículo 25).

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que
se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de
la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

6
 a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso,
la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que
hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio
administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en
general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se
producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el 7
archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

2.2. Derechos contenidos en la Ley de Transparencia y Buen Gobierno

 Derecho de acceso a la información pública. (Artículo 12).

Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos
en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley.

Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la

correspondiente normativa autonómica.

 Información pública. (Artículo 13.)

Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su
formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de
aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

 Límites al derecho de acceso. (Artículo 14.)

El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio
para:

a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pública.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h) Los intereses económicos y comerciales.
i) La política económica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
l) La protección del medio ambiente.

La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de

protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un
interés público o privado superior que justifique el acceso.

7
 Las resoluciones que se dicten en aplicación de este artículo serán objeto de publicidad previa
disociación de los datos de carácter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 3 del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados.

 Protección de datos personales. (Artículo 15.)

8
Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el
apartado 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos
de Carácter Personal, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el
consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho
manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.

Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del
artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de
infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el
acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del
afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley.

Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos
personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la
divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente
identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al

que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del
interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos
aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de
datos de carácter personal.

Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en

consideración los siguientes criterios:

a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el
artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de
que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos
o estadísticos.
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos
únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en
el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de
edad.

No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa

disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las
personas afectadas.

8
 La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de
los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.

3. CONSIDERACION ESPECIAL DE INTERESADO.

9
3.1. Introducción.

Vienen regulados en la Ley 39/2015, en el Título I “De los interesados en el procedimiento”,

distinguiéndose 2 capítulos:

1) Capítulo I: capacidad de obrar y concepto de interesado (art. 1 art. 8)

2) Capítulo II: Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo
(art. 9-12)

3.2. La capacidad de obrar y el concepto de interesado

A los efectos previstos en la Ley 39/2015, 1 de octubre, tendrán capacidad de obrar ante las
Administraciones Públicas (art. 3):

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas
civiles.
b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses
cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona
que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores
incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los
derechos o intereses de que se trate.
c) Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades
sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

CAPACIDAD DE OBRAR: Posibilidad de realizar actos jurídicos válidos.

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo (art. 4):

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o

colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán

titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

9
Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-
habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

INTERESADO: titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos que puedan

resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte

10

3.3. Representación (art. 5):

REPRESENTACION:

Una persona (representante) actúa expresando su voluntad pero en interés de otra persona
(representado) recayendo los efectos jurídicos de esa actuación sobre este último.

Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante,
entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del
interesado.

Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté
previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones
Públicas.

Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones,

interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona,
deberá acreditarse la representación. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá
aquella representación.

La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje
constancia fidedigna de su existencia.

A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante

apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en
la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro
electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.

El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al

expediente administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene
reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el resultado de la consulta
al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá la condición de acreditación a
estos efectos.

La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por

realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del
plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior
cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

10
 Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas
físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en
representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y
obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y
determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa de aplicación
prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la
acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí 11
mismo en el procedimiento.

3.4. Pluralidad de interesados. (art.7)

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones
a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan
señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.

3.5. Nuevos interesados en el procedimiento. (art. 8)

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la

existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte,
se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.

4. COLABORACION Y PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS EN LA ADMINISTRACION, CON

ESPECIAL REFERENCIA A LA ADMINISTRACION LOCAL.

Como manifiesta García de Enterría existe hoy una especial sensibilidad a la participación de los
ciudadanos en las funciones administrativas, no sólo por su constatación en la Constitución, al
expresar el artículo 9.2. que los poderes públicos deberán facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, sino también por ser fruto de la
sociedad en que vivimos, en donde se han superado los efectos de una Administración autoritaria.

La participación del ciudadano en las funciones administrativas se debe contemplar desde una
perspectiva general, es decir, como un miembro de la comunidad afectado por el interés general y
no como titular de derechos o intereses. La participación del ciudadano se exterioriza a través de
tres fórmulas de actuación:

 la participación orgánica,
 la participación funcional y
 la participación cooperativa.

4.1. La participación orgánica.

La participación orgánica supone una incorporación del ciudadano en los órganos de la

Administración, no en su condición de político o de funcionario, sino en cuanto ciudadano
simplemente.

11
 Esta participación se realiza a través de Corporaciones, que son “universitas personarum”,
es decir, asociaciones de personas que comparte un interés común, formando una organización
corporativa para la defensa de sus intereses. Como ejemplos de Corporaciones de carácter público
podemos encontrar los Colegios Profesionales o las Cámaras de Comercio.

También puede suceder que la participación se efectúe en órganos de una Administración

no corporativa, encontrándose múltiple modelos de fórmulas participativas, como pueden ser: las 12
asociaciones de vecinos, las asociaciones de padres de alumnos, las asociaciones de contribuyentes,
los entes urbanísticos colaboradores.

En ambos casos, se desarrolla una actividad participativa y colaboradora.

4.2. La participación funcional.

la participación funcional el ciudadano, a diferencia de la participación orgánica, no se inserta

en un órgano público, sino que actuando desde fuera del ámbito de la Administración ejercita
funciones materialmente públicas. Las manifestaciones más destacadas de esta forma de participar
en las funciones administrativas son las siguientes:

 Participación en informaciones públicas, tal como recoge la Ley de Procedimiento

Administrativo Común y en la Ley de Transparencia y Buen Gobierno
 La denuncia deber o la denuncia facultad, en la primera existe la obligación positiva de
denunciar cuando se presencia la comisión de cualquier delito público o en los casos de
enfermedades contagiosas. La denuncia facultad es el derecho que tienen las personas para
promover el ejercicio de una acción investigadora.
 La acción popular, que se manifiesta fundamentalmente en materia urbanística y en
materia penal, desarrollándose en ambos casos una acción directa por los ciudadanos sin
necesidad alguna de legitimación, en aquellos supuestos establecidos por la ley.
 Las peticiones, que se refieren al artículo 29 de la Constitución, sin que supongan
reclamaciones o ejercicio de otras facultades. No debemos confundir el derecho de petición
con las instancias iniciadoras de los procedimientos.
 Las iniciativas y sugerencias, en todos los departamentos ministeriales existirá una Oficina
de Iniciativas y Reclamaciones encargada de recibir las sugerencias del público en materias
administrativas y de servicios públicos.
 La colaboración y comparecencia de los ciudadanos, ya que están obligados a facilitar a la
Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación así como la
comparecencia, sólo en los casos previstos por la Ley.

4.3. La participación cooperativa.

En la participación cooperativa, el ciudadano ni se adscribe a un órgano de la

Administración, ni ejercita funciones materialmente públicas, sino que realiza actividades
estrictamente privadas, pero que las desarrolla en el sentido propugnado por la Administración.
Es una colaboración prestada desde fuera de la Administración que supone una colaboración por
vía paralela.

12
 En este sentido destaca la actividad de fomento, que es una fórmula de estímulo tendente a
incentivar aquellas actividades que persigan finalidades que, aunque sean privadas, a la
Administración le interesa desarrollar, precisamente por el interés público que dichas actividades
promueven.

4.4. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO LOCAL

13
4.4.1. Introducción.

El gobierno de la ciudad no está sólo en el ayuntamiento. Hay que separar el órgano

definido constitucional y legalmente para gobernar en la ciudad: el ayuntamiento, de las políticas
públicas que afectan a la ciudadanía en las ciudades. Igualmente hay que distinguir una ciudad
desde el punto de vista institucional, referida a las fronteras geográficas, administrativas que
marcan el ámbito municipal y, por ende, la competencia del ayuntamiento.

Existe también otra ciudad, más real, formada por las redes y relaciones que se establecen
en ámbitos territoriales mayores como son las áreas metropolitanas o las regiones.

Los Ayuntamientos como órganos de gobierno de los municipios tienen unas competencias
que vienen delimitadas en la ley de bases de régimen local y en la legislación autonómica de
desarrollo. Pero con las competencias municipales, no se agotan las diferentes políticas que afectan
a la ciudadanía en el término municipal.

Así por ejemplo; la enseñanza, la sanidad, la seguridad ciudadana, determinados espacios

naturales… no son del ámbito competencial de los ayuntamientos a pesar de realizarse en las
ciudades y ser beneficiarios o sufridores los ciudadanos que en ella viven. Difícilmente, un consejo
de participación para promover la intervención ciudadana en la educación, podrá tener éxito si no
forman parte del mismo, representantes técnicos y/o políticos de la administración autonómica
competente.

La ciudad relacional, la ciudad que agrupa (atrae) personas que la utilizan y posiblemente no
residen en ella, que especializa sus espacios y sus servicios en función de las ciudades que la
rodean, tampoco tiene un ámbito de coordinación o planificación que permita la intervención de
las personas que van a vivir (o padecer) las consecuencias de su gestión. Es más, nos podemos
encontrar con ciudades en las que las decisiones estratégicas que se tomen van a afectar a muchas
personas que no tienen posibilidad de opinar y, mucho menos, participar, en la elaboración de esas
decisiones.

Luego, la tarea de impulsar la participación ciudadana en la ciudad, no es sólo competencia

de los gobiernos locales, sino que afecta a todos los poderes públicos que intervienen en el
territorio, debiendo ser llamados por los ayuntamientos para la eficacia de los procesos
participativos. El liderazgo, el motor de esos procesos, debe estar en los ayuntamientos por tener
un ámbito relacional más próximo con la ciudadanía, sin perjuicio de los instrumentos de control
que las administraciones supralocales puedan delimitar.

13
 También, los gobiernos locales deben tener una perspectiva amplia de los procesos de
participación para poder incorporar a todas aquellas personas que tienen interés en la ciudad. Por
ejemplo, ¿alguien duda del interés de un comerciante en el funcionamiento de los servicios del
barrio o de la ciudad aunque viva a 30 kilómetros de su establecimiento? ¿O del interés del
profesional de la enseñanza que trabaja cada día con decenas de adolescentes y, no puede opinar
sobre la mejora urbanística del barrio en el que se encuentra la escuela?
14
Si a las competencias delimitadas (y limitadas), añadimos la falta de autonomía financiera
que provoca en los Ayuntamientos una importante dependencia económica de los gobiernos
central y autonómico (y europeo), nos encontramo scon una perspectiva para el ejercicio del
gobierno local con condicionantes bastante evidentes. Eso tiene repercusiones en el terreno de la
participación ciudadana.

Imaginemos un ayuntamiento, un gobierno local dispuesto a promover la participación

ciudadana para mejorar la red de escuelas del municipio. ¿Cómo lo hará si la Consejería de la
Comunidad Autónoma no quiere colaborar? ¿De que servirán los resultados del proceso? ¿Qué
eficacia se le podrá dar a dichos resultados?

También tiene repercusiones en el ámbito de la gestión política. Se imponen formas de

relación entre todas las administraciones para hacer efectivos los derechos ciudadanos. Son
necesarios ámbitos de coordinación y cooperación que, en nuestro actual panorama político, están
mediatizados, demasiado a menudo, por los partidos que gobiernan en unas u otras
administraciones. Sedan más casos de colaboración, cuando las diferentes administraciones están
gobernadas por el mismo partido o coalición de partidos que cuando se trata departidos
enfrentados o que pueden suponer alternativas uno del otro.

4.4.2. La participación ciudadana.

La participación ciudadana, como se ha dicho, no es más que el ejercicio de un derecho

constitucional y el cumplimiento de un mandato imperativo que la Constitución dicta a los poderes
públicos.

La participación no es una finalidad en sí misma sino un medio para conseguir algo. Es

importante definir ese objetivo. No puede ser una tautología. El objetivo de la participación no es,
sólo, la participación, porque eso vaciaría de contenido ese derecho y lo convertiría en un simple
cumplimento formal.

Imaginemos el derecho de reunión o el derecho de asociación. Se ejercen esos derechos

para conseguir una finalidad. Un grupo de personas no se reúne porque sí sino para hablar de algo
o preparar algo o compartir algo. Igualmente ese mismo grupo de personas no se organiza en una
asociación simplemente porque está ejerciendo el derecho fundamental a asociarse libremente,
sino porque pretenden, con el ejercicio de ese derecho, unir esfuerzos a fin de conseguir el
cumplimiento de unos objetivos, de una finalidad de mayor o menor interés social, pero finalidad
colectiva, al fin y al cabo, por lo menos, de la gente que ha acordado la constitución de esa
asociación.

14
 Con la participación ciudadana, insistimos, es lo mismo. De nada sirven crear canales,
espacios, órganos, reglamentos para constatar la existencia de ese derecho, si ese derecho no se
ejercita. Podríamos afirmar que los derechos de las personas sólo existen en la vida real, cuando
son ejercitados, cuando son practicados. Yo puedo tener derecho a la libertad de movimiento, pero
si no salgo de mi casa no lo ejercito. Yo puedo tener derecho a reunirme pero si no lo hago, ese
derecho es una simple declaración de voluntad plasmada en la Constitución. Y los derechos que no
se ejercen corren el peligro de ser descafeinados. 15

participación ciudadana, la incorporación de las personas afectadas por las decisiones

públicas, puede dar valor añadido a la elaboración y gestión de esas políticas públicas, aunque si la
intencionalidad participación es simplemente legitimar los órganos de gobierno, estaremos
perdiendo una oportunidad de aprovechar la energía ciudadana para ayudar a transformar la
realidad de nuestras ciudades, y alcanzar mayores cotas de bienestar y felicidad, que, en el fondo,
son objetivos perseguidos por los seres humanos a lo largo de nuestra vida.

4.4.3. La participación como derecho y como proceso

El derecho a la participación, entendido como sustantivo podríamos definirlo como la

posibilidad de que cualquier persona pueda participar en los asuntos públicos de la comunidad de
la que forma parte. Para que este derecho, como cualquier otro derecho, sea eficaz, requiere de un
proceso, de un elemento que a pesar de ser adjetivo, ya que acompaña al sustantivo es necesario
para garantizar su existencia.

Una persona que ha sufrido daño en sus bienes tiene derecho a ser indemnizado (artículo
1902 del Código Civil) pero no puede plantearlo de cualquier manera, ni en cualquier momento, ha
de seguir el camino, el proceso que le viene definido en la ley de enjuiciamiento civil, so pena de
perder la posibilidad de resarcirse si no ejercita la acción correspondiente en el plazo determinado

Para poder celebrar de manera regular el rito democrático de elegir a los representantes en
las instituciones, es necesaria una convocatoria electoral, imprimir unas papeletas, poner en
marcha una serie de elementos: colegios, urnas, miembros de las mesas, propaganda electoral…
que tienen un coste económico importante y requieren una planificación previa.

De igual manera para que se pongan en marcha mecanismos de participación directa, que se
puedan ver como eficaces y útiles es necesaria su planificación.

No es suficiente, pues, el mero enunciado del derecho o su inserción en los reglamentos y

en las declaraciones de voluntad de los gobiernos locales, es necesario dotar de medios técnicos,
económicos y metodológicos, de instrumental adecuado para que puedan realizarse y ser efectivos,
lo que requiere una acción de gobierno claro y decidido para favorecer esa participación.

4.4.4. Evolución de las formas de participación en los ayuntamientos

En una primera etapa que podemos situar alrededor del segundo mandato(1983-1987) los
ayuntamientos democráticos se plantearon regular la participación ciudadana desde una óptica,
que parecía ver la intervención ciudadana como problema y no como una necesidad del sistema
democrático para mejorar la gestión de la cosa pública.

15
 El hecho de intentar regular los canales de participación que aparece normalmente a partir
del tercer mandato, aunque algunos municipios lo inician a finales del segundo, ya es una prueba
de ello.

Lo importante era el Reglamento, único instrumento que parecía posible implementar para
hablar de participación ciudadana. Existe una tendencia perversa a creer que con la elaboración de 16
la norma ya se ha cumplido el derecho, sin tener en cuenta que para el ejercicio eficaz del derecho
son necesarios: primero, la máxima difusión del mismo a fin de favorecer su conocimiento y,
segundo, los canales y caminos adecuados para poderlo ejercer con eficacia.

Nuestro ordenamiento jurídico está plagado de normas que regulan derechos que no se
ejercitan. El estado de las autonomías tiende a multiplicar las normas que hacen referencia a esos
derechos, realizando calcos unos de otros sin que se dediquen demasiadas energías a analizar cómo
y de qué manera se pueden ejercitar mejor. Como ejemplo podemos señalar la iniciativa legislativa
popular. Todas las Comunidades Autónomas han desarrollado leyes para regularla, con escasas
diferencias unas de otras, y sin embargo ni se practica demasiado, ni se le reconoce la importancia
que puede tener.

En general, esos primeros reglamentos tienen un marcado carácter “administrativista”,

formal, de reconocimiento del derecho pero más desde la óptica burocrática que desde la óptica de
la intervención social. Se pretende contener y contentar a las asociaciones ciudadanas y se les da,
normalmente, un plus de legitimación, de interlocución, discutible tanto desde el punto de vista
político, como desde el punto de vista jurídico-constitucional e incluso desde la realidad de la
propia representatividad de dichas asociaciones, legitimadas, muchas veces, más por su tradición
histórica que por su actual capacidad de convocatoria y de representación social.

Recientemente, asistimos a un proceso acelerado de revisión de esos reglamentos y sobre

todo, lo más importante, aunque todavía minoritario, de revisión de los canales y estrategias para
favorecer la participación, más allá de la existencia del propio reglamento.

Podemos citar, a modo de síntesis, y sin perjuicio de lo que se indica en el siguiente apartado,
dos grandes modelos o tendencias en los gobiernos locales:

 por una parte aquellos que buscan la manera de hacer efectiva la participación; de facilitar
la intervención de la ciudadanía y de sus asociaciones en las políticas públicas municipales;
de ayudar a las asociaciones para que tengan los medios necesarios para poder realizar sus
tareas, preservando su autonomía; de colaborar con el sector asociativo sin ser
intervencionista; de favorecer la intervención ciudadana directamente sin necesidad de usar
las asociaciones como intermediaria,

 por otra parte aquéllos que ven la participación como el ámbito de las relaciones
ciudadanas, en las que el representante municipal (político o técnico)es una especie de
agente comercial que trata de vender la acción municipal a los dirigentes asociativos para
que la acepten, aunque sea necesario hacer algunos retoques a fin de contentar algunas
voces y evitar así el conflicto.

16
 Desde esta última perspectiva no se profundiza en la realidad de las asociaciones y se permite el
nacimiento y la consolidación de corporativismos; no se incentiva la evolución interna de las
asociaciones y se olvida la importancia de hacer pedagogía de la acción política para facilitar el
conocimiento de la acción de gobierno; y no se tiene en cuenta la intervención individual de la
ciudadanía quien, no olvidemos, es el sujeto activo del derecho a la participación.

Debe señalarse, no obstante, que últimamente se han venido llevando a cabo diferentes 17
experiencias en metodologías participativas que parecen indicar una tendencia hacia el primer
modelo.

Desgraciadamente, las previsiones de la ley 57/2003 de mejora y modernización del gobierno

local, respecto de obligar a todos los ayuntamientos a tener un Reglamento de participación
ciudadana, parecen ir más por el camino de formalizar, cristalizar la participación en normas, sin
plantearse planes o proyectos que la favorezcan. Con esta urgencia “normativa” no creo que vaya
ahaber más participación, seguramente lo que habrá serán más reglamentos. El Reglamento debe
entenderse como una pieza más en el puzzle no la única, ni tan siquiera la más importante tal como
se indica en el último apartado de esta ponencia.

4.4.5. La ley de medidas para la modernización del gobierno local

Me parece importante hacer una breve referencia a esa ley, recordando que la actuación de
las administraciones públicas está sometida al principio de legalidad por lo que resulta fundamental
conocer, cuanto menos sucintamente, el contexto normativo en el que se puede dar la
participación.

La mencionada ley 57/2003 hace mención específica de la participación ciudadana. Así en su

Preámbulo reconoce que las prescripciones contenidas en la ley 7/1985 Reguladora de las Bases del
Régimen Local (a la que modifica) son “insuficientes por su carácter meramente declarativo” y se
propone “incrementar la participación y la implicación de la ciudadanía en la vida pública local”

Deberíamos entender el adjetivo local como referido al ámbito competencial de las

entidades locales, por ser las reguladas en la ley en cuestión, no porque sea el único ámbito político
donde deba promoverse la participación ciudadana.

Pues bien, a pesar de esa crítica a la ley 7/1985 por su carácter declarativo, y tras apostar
por el incremento de la participación ciudadana, las innovaciones legislativas son, en resumen, las
siguientes:
 Reglamento de participación
 Uso de las tecnologías de la información
 Iniciativa ciudadana y consulta popular

Se establece una nueva categoría de municipios llamados “de gran población”(son, de entrada,
las ciudades de más de 250.000 habitantes, o las capitales de provincia de más de 175.000, y
también pueden tener este calificativo, a solicitud del Ayuntamiento y previo acuerdo del
parlamento autonómico correspondiente, todas las capitales de provincia, capitales autonómicas o
sede de instituciones autonómicas cualquiera que sea su población y las ciudades demás de 75.000

17
habitantes “que presenten circunstancias económica, sociales, históricas o culturales especiales” si
son capital de provincia). A estos municipios, la ley, les obliga además a tener:

 Consejo Social de ciudad del que forman parte “representantes de las organizaciones
económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas”. No se indica qué
debe entenderse por organización representativa.
 División en Distritos, como “órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar 18
la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales”
 Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones “formada por representantes de todos
los grupos que integran el Pleno de forma proporcional al número de miembros que tengan
en el mismo”
 La figura del Defensor del ciudadano en el ámbito local, ha ido asomando en algunos
ayuntamientos españoles, apostando por un órgano de marcado contenido político para el
seguimiento de las quejas y reclamaciones ciudadanas.

De lo dicho hasta ahora, parece importante constatar que para poder hacer efectivo el derecho
a la participación hay que trabajar en tres grandes ámbitos:

a) el de la administración municipal incluyendo a los responsables políticos y técnicos,

b) en el ámbito de la ciudadanía y sus asociaciones y
c) en los procesos y dinámicas administrativas.

Hasta ahora las experiencias que se conocen han tratado de modificar lo externo. Los
ayuntamientos han tratado de influir en las asociaciones y la ciudadanía, han tratado de elaborar
reglamentos, diseñar canales, promover procesos dirigidos hacia fuera. Las asociaciones han
tratado de mejorar su actividad buscando cómo deben cambiar los de fuera.

Es necesario pensar también en el cambio desde dentro. Algo deberá cambiar para que algo
cambie, a no ser que el diagnóstico sea que la causa de los error eso del mal funcionamiento se
encuentre siempre fuera de la organización.

Los ayuntamientos han ido desarrollando técnicas, cada vez más depuradas, de planificación de
sus actuaciones. La mayor parte de las experiencias “planificadoras”, se han centrado, no obstante
en el ámbito urbanístico, quizás por el peso de esa competencia concreta y la exigencia real de la
actuación en este ámbito.

También se ha avanzado, en muchos ayuntamientos en la puesta en marcha de planes

específicos o sectoriales como los planes (o Proyectos) en los ámbitos de juventud, gente mayor,
servicios sociales, cultura, etc.

Se ha aceptado definitivamente la importancia de la tarea planificadora para la mejor eficacia

de las actuaciones públicas.

En materia de participación ciudadana no se conocen demasiadas experiencias que hayan

querido promover la intervención ciudadana en el diseño, elaboración, ejecución y evaluación de
las políticas públicas municipales.

18