A.5 – LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
EL PROCESO AUTONÓMICO Y EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN
DE COMPETENCIAS ENTRE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: ENTIDADES QUE LA INTEGRAN.
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. EL PROCESO AUTONÓMICO Y EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS ENTRE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El origen de la actual organización territorial del Estado se encuentra en la CE de 1978, se presenta en el art. 2 del
Título Preliminar y se desarrolla en el Título VIII De la Organización Territorial del Estado. En el art. 2 de la CE se
expone que España es una Nación única, patria común e indivisible de todos los españoles, sin embargo,
también reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre ellas. Al hablar de un Estado único, se descarta el Estado Federal, sin embargo, se reconocen las
regiones y nacionalidades históricas y se establece un marco para un reparto de competencias entre la
administración central y las administraciones regionales. Ya en art. 137 del Título VIII de la CE se establece que el
Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas (CCAA) que
se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
La autonomía, que la CE otorga a las CCAA es un derecho que implica la capacidad de dirección política
(autogobierno) con una organización administrativa propia, la potestad legislativa propia (autonomía
legislativa) y la autonomía financiera (todo ello dentro del marco competencial establecido en la propia CE y
siguiendo el principio de solidaridad respecto a las demás CCAA y de coordinación con la Hacienda estatal).
Antes de la CE de 1978 el Estado seguía un modelo centralizado y la distribución territorial se realizaba por
regiones (aunque éstas no tenían ningún tipo de autonomía, los poderes estaban concentrados en el Estado
central). A partir de la CE de 1978 nace el Estado de las Autonomías. La creación de las diferentes CCAA está
regulada también en la CE. Podrían constituirse en Comunidades Autónomas según el art. 143.1 de la CE las
provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y
las provincias con entidad regional histórica.
A partir de aquí existen dos vías constitucionales para la creación de las CCAA:
• La vía lenta de acceso (o procedimiento general art. 143) que suponía en un primer momento acceder a las
competencias del art. 148.1 de la CE y transcurridos cinco años a las competencias restantes, art. 149.1.
La iniciativa autonómica corresponde a todas las Diputaciones Provinciales u Órganos Interinsulares
correspondientes y a las dos terceras partes de los Ayuntamientos de las provincias afectadas cuya población
representara al menos la mayoría del censo electoral de la respectiva provincia o isla. Estos requisitos
habrían de ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna
de las Corporaciones Locales interesadas. La iniciativa en caso de no prosperar, solamente podría reiterarse
pasados cinco años.
• La vía rápida de acceso (o procedimiento especial art. 151 de la CE) que suponía adquirir de una sola vez
todas las competencias previstas en la CE para las CCAA (art 148.1 y 149.1). La iniciativa autonómica
corresponde a todas las Diputaciones Provinciales u Órganos Interinsulares correspondientes y a las tres
cuartas partes de los Ayuntamientos de las provincias afectadas cuya población representara al menos la
mayoría del censo electoral de la respectiva provincia o isla y ratificado por vía de referéndum. Este
referéndum para ser favorable debía concluir con el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores
de cada provincia. Estos requisitos habían de cumplirse en el plazo de seis meses y de no prosperar sólo
podrían reiterarse transcurridos cinco años.
Además de estos dos procesos, la CE establece en su artículo 144 unas ciertas excepciones:
“Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:
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• Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una
provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143 (vía utilizada por la CCAA de Madrid).
• Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la
organización provincial (utilizado por Ceuta y Melilla que tienen Estatuto de autonomía pero no son
Comunidades Autónomas sino Ciudades Autónomas).
• Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143 (se utilizó
para Almería y Segovia ya que en estas provincias no se obtuvo la mayoría en la iniciativa autonómica).”
Una vez ejecutada la iniciativa autonómica, en ambos casos se procede a redactar los respectivos Estatutos de
Autonomía. En el Estado español existen actualmente 17 CCAA y 2 CA. Por la vía rápida accedieron Galicia, País
Vasco, Cataluña y Andalucía (además, las 3 primeras, según la disposición transitoria segunda de la CE, por haber
aprobado en el pasado proyectos de Estatuto de Autonomía y contar, al tiempo de promulgarse la CE con
regímenes provisionales de autonomía, podían proceder inmediatamente a la redacción del Estatuto de
Autonomía, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores,
comunicándolo al Gobierno, por tanto no fue necesario referéndum sobre la iniciativa autonómica y
directamente se realizó el referéndum sobre el Estatuto).
El caso de Navarra es especial ya que accedió a la autonomía plena a través de lo previsto en la disposición
adicional primera de la Constitución (que reconocía a sus Fueros la iniciativa autonómica, por eso es una
Comunidad Foral) lo que se produjo mediante la Ley Orgánica LORAFNA.
El resto de CCAA, accedió a la autonomía a través de la vía lenta y, transcurridos 5 años, a la plena autonomía.
LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. Son normas
estatales ya que su aprobación última corresponde a las Cortes Generales y tienen rango de Ley Orgánica (son
redactados por los miembros de las Diputaciones u Órganos Interinsulares afectados y por los diputados y
senadores de esas provincias; una vez redactado, se eleva a las Cortes para su tramitación como Ley). Los
Estatutos deberán contener la denominación de la Comunidad Autónoma, la delimitación de su territorio, la
denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias y las competencias asumidas por
esa Comunidad dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios
correspondientes a las mismas.
La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la
aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica. Si los Estatutos fueron aprobados por la vía rápida
además de la aprobación de las Cortes, su reforma debe ser ratificada mediante referéndum.
LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La estructura institucional básica de las CCAA viene definida en el artículo 152 de la CE para las CCAA que
accedieron por la vía rápida. Las que accedieron por la vía lenta (como el EEAA debe contener la organización de
las instituciones autonómicas) se adecuaron al esquema definido por la CE en lo relativo a tales Estatutos.
Posteriormente, se aprobaron Leyes de Gobierno y Administración en las CCAA que desarrollaban lo establecido
en los EEAA en cuanto a la organización institucional (funciones, incompatibilidades, etc.). Los órganos básicos de
gobierno de las CCAA son los siguientes:
• Una Asamblea Legislativa unicameral elegida por sufragio universal (denominada Parlamento, Cortes, etc.).
Entre sus funciones se encuentra la de aprobar las Leyes de la Comunidad Autónoma, aprobar los
Presupuestos Autonómicos, ejercer las labores de control político del Ejecutivo autonómico (de forma
similar a las Cortes Generales) y tienen la iniciativa legislativa para realizar proposiciones de Ley que luego
sean elevadas a las Cortes Generales para su aprobación.
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• Un Consejo de Gobierno compuesto por el Presidente Autonómico y los Consejeros con funciones
ejecutivas y administrativas. Este órgano sería el encargado de la dirección política de la Comunidad y de
dictar las disposiciones reglamentarias de desarrollo de las Leyes autonómicas. De él dependerá la
Administración (central y periférica) de la Comunidad, como órgano homólogo al Consejo de Ministros.
• Un Presidente que ostentaría la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado de
aquélla (tiene funciones de Jefe del Estado a nivel autonómico ya que sanciona las Leyes de la Comunidad,
nombra a los miembros del Consejo de Gobierno, convoca elecciones, disuelve el Parlamento autonómico,
etc., todo ello en nombre del Rey). El Presidente es la máxima autoridad en la Comunidad Autónoma. Es
elegido por la Asamblea Legislativa (de entre sus miembros tras la investidura) y nombrado por el Rey.
Actúa como órgano similar al Presidente del Gobierno ya que es quien dirige la acción del Consejo de
Gobierno y coordina las funciones de los distintos Consejeros.
Existen otros órganos que no son básicos que son los siguientes:
• Tribunal superior de Justicia de la CCAA: No es un órgano propio de la CCAA porque están dentro de la
organización judicial española y obedece a lo establecido en la LO del Poder Judicial en cuanto a la
descentralización de sus funciones a través de estos órganos en el ámbito territorial de la CCAA.
• Defensor del Pueblo: Existe un DP a nivel estatal y cada CCAA puede tener su propio DP.
• Órganos Consultivos de la CCAA: Equivale al Consejo de Estado a nivel nacional.
A su vez, las CCAA tienen su actividad controlada a través del Tribunal Constitucional (en cuanto a la
constitucionalidad de sus Leyes), del Gobierno (a través de las llamadas Leyes de transferencia o delegación), a
través de la Jurisdicción contencioso- administrativa (que regula la administración autonómica y sus disposiciones
reglamentarias) y a través del Tribunal de Cuentas (en cuanto a sus actividades económicas y presupuestarias).
Por otro lado, la CE establece distintos tipos de competencias, que son las asumibles por las CCAA (art. 148.1), las
de competencia exclusiva del Estado (art 149.1) y las residuales (art. 149.3).
• Artículo 148 de la Constitución Española
Es en realidad una lista que está pensada para las CCAA de la vía lenta, configurándose como un menú con las
posibles competencias que éstas podrán asumir (si no las asumen, las asume el Estado), antes de alcanzar,
transcurrido el periodo de cinco años de tránsito, las demás competencias (art. 149). Entre las materias
mencionadas están las competencias de organización de sus instituciones de autogobierno, competencias de
ordenación del territorio, de agricultura y ganadería o del patrimonio histórico.
• Artículo 149 de la Constitución Española
Se citan aquellas competencias que se reservan al Estado. Podemos distinguir tres tipos de competencias:
o Competencias exclusivas en bloque: El Estado es el titular de toda la materia y ejerce sobre ella
todas las funciones (legislativa, ejecutiva, de gestión, etc.). Estas son por ejemplo defensa,
extranjería, relaciones internacionales, administración de justicia, etc.
o Competencias compartidas: El Estado tiene el poder de legislar sobe una determinada materia y las
CCAA son competentes para ejecutar dichas Leyes. Es el caso de la legislación laboral, materia
mercantil, penitenciaria, propiedad intelectual, etc.
o Competencias concurrentes: Son las que aparecen cuando, dentro de una determinada materia, el
Estado y la CCAA convergen en alguna de las funciones que se ejercen en relación con dicha materia
(materias en las que la competencia estatal y la autonómica tienen funciones normativas que no se
excluyen entre sí). El Estado dicta las bases sobre una determinada materia y las CCAA se encargan
de desarrollar esa Ley básica y ejecutar la competencia. En este caso están educación, sanidad,
medio ambiente, régimen local, administración pública y funcionarios, etc. (ej . existe el estatuto
básico del empleado público -Ley Estatal Básica- y cada CCAA tiene su propia Ley de función pública
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que desarrolla este estatuto; otras son la promoción del deporte y el turismo, el fomento de la
cultura y la investigación, sanidad e higiene, etc.).
• Cláusula residual del artículo 149.3
Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las
Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos. Es decir, para poder disponer de esas
competencias no atribuidas en exclusiva al Estado las CCAA deberán asumirlas expresamente en sus Estatutos
de Autonomía. La competencia sobre aquellas materias que no se hayan incorporado a los Estatutos de
Autonomía, corresponderá al Estado. Las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas (en tal caso,
debe resolver el Tribunal Constitucional).
Las competencias normativas de las CCAA pueden verse ampliadas o reducidas por el Estado, acudiendo a los
instrumentos previstos en el art. 150 de la CE, a saber, las Leyes marco, las Leyes de Transferencia o Delegación
y las Leyes de Armonización.
Cabe indicar la existencia de las Conferencias Sectoriales como instrumento de cooperación entre el Estado y las
CCAA, que se establecen con una composición multilateral y desde una materia en concreto. Son un “órgano de
encuentro” (no un órgano administrativo) convocadas por el Ministro correspondiente. Algunas son creadas a
través de una Ley (Conferencia Sectorial de Educación, Conferencia Sectorial de Consumo, Consejo Nacional del
Agua, etc.) mientras que otras responden a un acuerdo interno de institucionalización (Conferencia Sectorial de
Turismo, Conferencia Sectorial de Vivienda, Conferencia Sectorial de Pesca, etc.). Además de las Conferencias
Sectoriales, existen dos órganos más en los que participan el Estado y las CCAA a través de sus máximos
representantes políticos: los órganos de coordinación (Consejo General de la Ciencia y la Tecnología) y los
órganos de participación (Comisión de Protección Civil).
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: ENTIDADES QUE LA INTEGRAN
La regulación básica de la Administración local se encuentra en el Título VIII de la CE, y además, son muy
importantes la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y la Ley 57/2003 que regula las
medidas para la modernización del gobierno local. El art. 137 de la CE establece que el Estado español se
organiza territorialmente en municipios, provincias y CCAA. Las Entidades Locales territoriales son el Municipio,
la Provincia y la Isla y constituyen el escalón territorial inferior, por debajo de la Administración General del
Estado y de las CCAA. Hay otras entidades locales (reguladas en la LBRL) cuya existencia es potestativa y podrán
crearse libremente por virtud de la legislación de las CCAA de ámbito territorial inferior al municipio (caseríos,
pedanías, barrios, aldeas...), las comarcas y otras entidades que agrupan varios municipios, las áreas
metropolitanas (que agrupan a municipios que sufren grandes aglomeraciones urbanas, ej. Madrid y Barcelona)
y las mancomunidades de municipios (asociaciones de municipios para prestar servicios en común).
EL MUNICIPIO
Entidad local básica de la Administración Local. Tiene personalidad jurídica plena y autonomía (art. 140 de la CE).
• Territorio: El ámbito o lugar geográfico en el que esta entidad ejerce sus competencias es un elemento
esencial que lo constituye como tal ente público de carácter territorial, y se denomina término municipal.
• Población: Es el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal. Toda persona que viva en España
(españoles o extranjeros) está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida
habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más
tiempo al año. Los inscritos en el padrón municipal son los vecinos del municipio.
• Organización: El sistema general de organización de las Administraciones Locales lo constituye el
Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos del
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municipio por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto (es decir, a través de las elecciones locales). El
Alcalde será elegido por los Concejales salvo en el régimen de concejo abierto (municipios muy pequeños),
en que éste es elegido por los vecinos directamente. Los órganos y funciones dentro del Ayuntamiento son:
o El Alcalde. Es el Presidente de la Corporación y dirige la acción de gobierno y la administración
municipal. Emite bandos y es el jefe de la policía y del personal.
o El Pleno (formado por el Alcalde y todos los concejales). Fiscaliza a los órganos de gobierno
municipal (pudiendo cesar al Alcalde por medio de una moción de censura), aprueba las
ordenanzas municipales (potestad reglamentaria), los planes de ordenación urbana y los
presupuestos corporativos.
o Comisión de Gobierno (para más de 5000 habitantes). Sus miembros son designados y cesados
libremente por el Alcalde. Le asisten en el gobierno y administración de los intereses municipales.
o Los Tenientes de Alcalde. Sustituyen por el orden de su nombramiento al Alcalde, en los casos
de vacante, ausencia o enfermedad.
LA PROVINCIA
Según el art. 141 de la CE es una entidad Local con personalidad jurídica propia, constituida por una agrupación
de municipios. Es también una división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado (cualquier
modificación del límite provincial deberá ser aprobada por las Cortes mediante Ley Orgánica).
• Territorio: Es la suma de los términos municipales de los municipios integrados en su ámbito geográfico.
• Población: Está constituida por el conjunto de los vecinos de los diferentes municipios que la integran.
• Organización: El gobierno y la administración autónoma de las provincias están encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones provinciales. Son órganos que existen en todas las Diputaciones
provinciales: el Presidente, los Vicepresidentes, la Comisión de Gobierno y el Pleno.
• El Pleno está integrado por el Presidente y los Diputados provinciales. Son elegidos por y entre los Concejales
de los Ayuntamientos por un sistema electoral de segundo grado (tras los resultados de las elecciones
municipales). Los Diputados Provinciales eligen de entre ellos al Presidente de la Diputación.
• La Comisión de Gobierno Provincial está formada por el Presidente y un número de Diputados no superior al
tercio del número legal de los miembros de la Diputación (libremente designados y separados por el
Presidente de la Diputación).
Las facultades de Alcalde, Tenientes de Alcalde, Comisión de Gobierno Municipal y Pleno son idénticas a las del
Presidente, Vicepresidentes, Comisión de Gobierno Provincial y Pleno de la Diputación Provincial.
LA ISLA
Cada isla tiene su administración propia en forma de Cabildos (Canarias) y Consejos insulares (Baleares). Dichos
órganos se pueden considerar Diputaciones Provinciales pero sus competencias serán las que fijen los Estatutos y
demás normas específicas de las CCAA.
