Herramientas de política económica

Las herramientas de política económica son instrumentos con los que cuenta un Estado
para intervenir en la economía y, de esa forma, alcanzar determinados objetivos.
 Política fiscal: hace referencia a la administración de los ingresos, gastos y
financiamiento del sector público.
 Política monetaria: conjunto de medidas que toma la autoridad monetaria de un país
(el Banco Central de la República Argentina, en el nuestro) con el objetivo de
contribuir a la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el nivel de empleo y el
desarrollo económico.
 Política comercial: intercambio de bienes y servicios de un país con el resto del
mundo.
 Política cambiaria: atiende a la administración del tipo de cambio.

El gasto público El gasto público es mucho más que aquello que definimos como G (recordemos que G es la
suma de las compras del Estado en bienes y servicios, más los sueldos a los empleados del sector público e
incluye también la inversión real, pero no incorpora las transferencias al sector privado), sino que es la suma
de todos los gastos o erogaciones realizados por las instituciones, entidades y organismos del sector público.
Es decir que comprende los gastos realizados incluso por las empresas públicas y la seguridad social. Los
países pueden adoptar una forma de organización político-institucional de tipo federal59 o unitaria60. En un
país federal como el nuestro, podemos hablar del 59 Como la Argentina y el Brasil. 60 Como Chile y casi
todos los demás países de América Latina. EL ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 213 gasto público
nacional, provincial (o regional o estadual) o municipal, por separado y también del gasto consolidado de
todos los niveles de gobierno. El gasto del sector público se puede analizar desde distintos puntos de vista, que
implican diferentes clasificaciones del presupuesto. La clasificación del presupuesto puede ser: • Funcional:
detalla la asignación de recursos entre las distintas finalidades del gasto, esto es salud, educación, defensa,
etcétera. • Económica: permite conocer los“tipos de gastos”. Se diferencia entre “gasto corriente” y “gastos de
inversión o de capital”. Dentro de los gastos corrientes se encuentran, por ejemplo, los sueldos que paga el
sector público, las compras de insumos, los pagos de intereses de la deuda. Mientras que entre las erogaciones
de capital se ubican las efectuadas para el desarrollo de infraestructura y obras públicas, compras de
maquinarias y amortizaciones de la deuda. También se puede distinguir entre los gastos con o sin
contraprestación por parte de quien lo recibe; estos últimos son básicamente transferencias (jubilaciones,
planes sociales, etcétera). • Institucional: posibilita analizar el monto de dinero que se asigna a cada ministerio
u organismo del Estado. De un modo general, los gastos del Estado se pueden clasificar en: Gastos corrientes o
de funcionamiento. Son los destinados a atender el gasto permanente del Estado para prestar sus distintas
funciones. Incluye el gasto en sueldos y salarios de las administraciones públicas, compra de insumos y
servicios, etcétera. Erogaciones de capital. Principalmente las destinadas a ampliar o mejorar la infraestructura
del país. Entre ellas se destaca la obra pública, es decir, caminos, puentes, obras sanitarias, etc. Incluye
también el aporte de capital para organismos o empresas públicas o entidades financieras públicas.
Transferencias. Es el caso de los subsidios por planes sociales, jubilaciones y pensiones, etc., que constituyen
erogaciones unilaterales del Estado sin contraprestación por parte de los beneficiarios. INTRODUCCIÓN AL
ANÁLISIS ECONÓMICO Un enfoque para economías periféricas 214 VII-3.1 El gasto y la política fiscal
Una parte importante de la política fiscal, entonces, se implementa a través del gasto público. Hemos visto que
la escuela keynesiana asigna un rol preponderante a la política fiscal y al gasto público en particular, como
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herramienta de estímulo a la economía, que permite aumentar la demanda agregada, el PIB y el empleo.61
Una política fiscal expansiva requiere un gasto público en crecimiento que vuelque más dinero en la economía
que el que el Estado retira bajo la forma de impuestos (bajo la forma de ingresos por ventas a las empresas
privadas a las que les compra los insumos necesarios para llevar adelante las obras públicas, por ejemplo, o
salarios). Una forma de hacerlo es expandiendo la inversión pública, esto es, realizando (financiando) nuevas
obras públicas, tales como caminos, puentes, y cualquier otro tipo de infraestructura que requiere mano de
obra para llevarse adelante, que va a impulsar la demanda agregada, a través de los nuevos salarios inyectados
y el efecto multiplicador que se produce a partir de la propensión marginal a consumir. Asimismo, el Estado
puede impulsar la demanda agregada, inyectando dinero a través de salarios directos (si aumenta su planta de
personal) o aumentando la cobertura o el monto de planes sociales o subsidios, incluso al sector pasivo
(jubilaciones y pensiones). La decisión entre una y otra forma de incrementar el gasto público podría tener
resultados similares en el corto plazo, pero seguramente tendrá consecuencias diferentes en el mediano y largo
plazo, dado que su impacto posterior en la capacidad productiva (el PIB potencial) no será igual. Esto no
quiere decir que los planes sociales son improductivos, sino que su uso y amplitud dependerá del contexto
general, que es siempre cambiante.62 Por el contrario, una política fiscal contractiva implica que el Estado
reduce sus gastos en relación a sus ingresos y por eso contrae la demanda agregada. Podemos presentarlo de
otra manera. Todo gasto del Estado, en sus distintos niveles, es ingreso de alguien del sector privado. Si el
Estado gasta en obras públicas, habrá un ingreso para una empresa privada. Si incrementa la planta de personal
o 61 La justificación económica se relaciona con el efecto multiplicador que produce un incremento de un
gasto autónomo sobre la demanda agregada (ver capítulos IV y V). 62 En 2002, en medio de una fuerte crisis,
con una tasa de desempleo superior al 20%, los planes Jefas y Jefes de Hogar Desocupados alcanzaron a
alrededor de dos millones de personas, con lo cual se evitó un colapso social que parecía inminente. EL
ESTADO Y LA POLÍTICA FISCAL 215 aumenta los planes sociales, aumenta en ingreso de alguien del
sector privado. Estos nuevos ingresos se destinarán principalmente a gastos de consumo lo que implica un
aumento en la demanda agregada. Por último, tal como vimos, las variaciones en la demanda agregada alteran
tanto al producto nacional como el empleo. VII-4 Los recursos públicos La mayoría de los bienes y servicios
que presta (y solventa) el Estado, en términos generales, no son vendidos en un mercado, sino que son
prestados por el sector público de manera gratuita para la sociedad. Esto es debido a dos razones
fundamentales (que definen a los bienes públicos en términos teóricos, si bien existen algunas limitaciones a
fines prácticos): una es que son provistos y están disponibles para todos sin exclusión, y la otra es que el uso
por parte de una persona no impide su uso por otra. Esta situación implica que los beneficiarios directos de un
servicio no siempre pueden ser identificados (por ejemplo, del servicio de seguridad nacional y control de las
fronteras), o en otros casos, donde sí pueden ser identificados (como la educación pública en todos los
niveles), hay un consenso social y una historia cultural que determina que sean provistos de manera gratuita a
todos los habitantes sin distinción. De esta forma, el costo que genera su provisión no es pagado de manera
directa por quien lo utiliza. Es el Estado quien los solventa a través de sus rentas generales. ¿De dónde surge el
dinero para eso? En gran medida de los tributos que el Estado recauda con tales fines. Pero no únicamente,
dado que el Estado obtiene recursos de fuentes no tributarias, como el cobro de tarifas y el uso del crédito
público. En la Argentina es la Constitución Nacional (CN) la que determina las potestades tributarias de la
Nación y las provincias.63 VII-4.1 Las potestades tributarias Nuestra CN (1994, art. 121) enuncia que “Las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. 63 Recordemos que en
la Argentina son las provincias las que anteceden a la Nación, y por ello son las provincias las que le cedieron
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potestades tributarias a la Nación al momento de conformarse el país. INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS
ECONÓMICO Un enfoque para economías periféricas 216 Esta enunciación incluye los poderes tributarios,
con lo cual las potestades tributarias de las provincias son amplias, mientras que las que posee la Nación son
delegadas y, por tanto, en algún sentido con alcance limitado: son poderes derivados de las provincias a la
Nación. Pero que ¿son los tributos? Los tributos son los impuestos o pagos obligatorios que deben realizar los
ciudadanos al Estado sin que este se encuentre obligado a entregarle una contraprestación directa a quien los
paga. Es decir, no recibimos nada relacionado de manera directa con el monto que pagamos. Y esos tributos
constituyen los ingresos del Estado que utiliza para financiar sus acciones (brindar los servicios de seguridad,
educación pública, salud pública, construir rutas, etcétera.). A su vez existen otro tipo de pagos que los
ciudadanos hacemos al Estado que sí tienen una contraprestación directa. Es el caso de las contribuciones, que
tienen como hecho generador los beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades
estatales. Por ejemplo, una contribución por mejora que tenemos que hacer cuando el Estado asfalta la calle
donde está ubicada nuestra casa. La fundamentación de este pago es la mayor valorización que adquiere
nuestra propiedad como consecuencia de la pavimentación de la calle. El tercer tipo de pago que realizamos al
Estado se relaciona de manera cercana con la provisión de un servicio. Las tasas son los tributos que pagamos
como consecuencia de la prestación efectiva de un servicio público, individualizado en el contribuyente, por
parte del Estado, como por ejemplo la tasa de alumbrado, barrido y limpieza. Estrictamente, un tributo es todo
aquel pago que realiza el contribuyente con el propósito de financiar los gastos que la administración
(nacional, provincial o municipal) tiene, más allá de la vinculación que pudiera existir entre el servicio
prestado y su pago. Es el sustento económico con base jurídica más amplia, que agrupa tanto a los impuestos,
contribuciones y tasas. VII-4.2 Tipos de impuestos Volviendo a los impuestos, de acuerdo a la CN, los
impuestos directos pertenecen (son potestad) de las provincias, aun cuando sea la Nación la que los aplique (en
forma temporaria), dado que se establece que corresponde al Congreso “...imponer contribuciones directas, por
tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa,
seguridad común y bien general del Estado lo exijan...” (1994, art. 75). EL ESTADO Y LA POLÍTICA
FISCAL 217 Mientras que los impuestos indirectos (salvo los de tipo aduanero que son únicamente
nacionales), pertenecen a la Nación y a las provincias, es decir, que en este caso, las facultades son
concurrentes. Ahora, ¿cuáles son los impuestos directos y cuales los indirectos? Los impuestos considerados
directos recaen sobre las personas o entidades jurídicas y gravan directamente la capacidad económica de las
personas o entidades (es decir, su riqueza, incluyendo patrimonio e ingresos) y los impuestos indirectos recaen
sobre los bienes o servicios y las transacciones que se realizan con ellos. Entonces la diferencia entre
impuestos directos e indirectos está determinada por la base sobre la cual se aplican los tributos. Mientras que
los impuestos directos gravan la riqueza y los ingresos de las personas, los impuestos indirectos gravan el
cómo se utiliza esta riqueza o ingresos. Los impuestos directos son pagados por la persona que la ley establece
como responsable del tributo (es decir que el contribuyente de hecho coincide con el contribuyente de jure),
mientras que los impuestos indirectos, si bien son pagados al Estado por el contribuyente de jure, son
trasladados por este al consumidor que es el contribuyente de hecho. En la Argentina ejemplos de impuestos
directos son el impuesto a los bienes personales y a las ganancias (a nivel nacional) y los impuestos automotor
e inmobiliario (a nivel provincial). Mientras que el IVA, el impuesto a los ingresos brutos (de nivel provincial)
y los impuestos internos (que recaen sobre algunos bienes como los combustibles, automóviles, bebidas, etc.)
son del tipo indirecto. Hay otra forma de clasificar los impuestos, y es según cómo impactan sobre los
contribuyentes, en particular si consideramos sus ingresos. En este caso habrá impuestos progresivos cuando
tienden a recaudar proporción creciente a medida que aumentan los ingresos del contribuyente. El mejor
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ejemplo es el impuesto a las ganancias, el cual tiene un “mínimo no imponible”, que tiende a excluir los
sectores de menores ingresos del gravamen; mientras que la alícuota tiende a crecer a medida que crecen las
ganancias imponibles. En el otro extremo están los impuestos regresivos, que gravan un hecho imponible al
margen de la capacidad tributaria del contribuyente. Tal es el caso del IVA, a nivel nacional, o el impuesto a
los ingresos brutos, en el nivel provincial, que gravan con la misma alícuota a todas las ventas,
independientemente de si el comprador es de altos o bajos ingresos. INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS
ECONÓMICO Un enfoque para economías periféricas 218 Por otra parte, en el nivel municipal de gobierno se
establecen tasas, es decir, tributos que tienen una contraprestación directa. Ejemplo de este tipo son las tasas
por alumbrado, barrido y limpieza que tributan los titulares de las propiedades, o la tasa por inspección de
seguridad e higiene, que recae sobre los comercios y las industrias. Decimos en general, porque las provincias
administran el régimen municipal (la CN solo establece la autonomía municipal) y en algunas provincias los
municipios cobran efectivamente impuestos, como el caso de Chubut y las que fueron territorios nacionales.
En síntesis, • Corresponde a la Nación la potestad: ✓ en forma exclusiva y permanente para aplicar derechos
de importación y exportación; ✓ en forma concurrente y transitoria para aplicar impuestos directos; ✓ en
forma concurrente y permanente para aplicar impuestos indirectos. • Corresponde a las provincias la potestad:
✓ en forma exclusiva y permanente para aplicar impuestos directos, salvo la concurrencia con la Nación. •
Corresponde a los municipios, en su mayoría, la potestad: ✓ solamente para aplicar tributos que se
corresponden con la prestación de servicios, es decir, tasas. Esta concurrencia de potestades tributarias y las
delegaciones temporarias (casi permanentes) de las provincias a la Nación determinan la existencia de un
régimen de coparticipación de estos ingresos entre la Nación y las provincias, y varios regímenes de
coparticipación entre las provincias y sus municipios.64 De manera sencilla podemos resumir que un régimen
o sistema de coparticipación distribuye los ingresos percibidos por un nivel de gobierno, entre ese nivel y el
inferior (nación y provincias, y también entre una provincia y sus municipios). En primer lugar, se conforma
una masa coparticipable sumando la recaudación de los impuestos sujetos a este sistema, y se realiza una
primera distribución entre la parte que se 64 Cabe señalar que en la última reforma de la Constitución
Nacional (que data de 1993) una cláusula transitoria (la sexta) estableció un plazo hasta fines del año 1996
para modificar el régimen de coparticipación nacional, que hasta el momento no se ha cumplido. EL ESTADO
Y LA POLÍTICA FISCAL 219 queda el nivel superior (la Nación, por ejemplo) y la porción que será
distribuida entre todos los componentes del nivel inferior (en este caso, las provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires). A esta primera división del monto total se le llama “distribución primaria”. La siguiente
instancia constituye la distribución secundaria, esto es, de qué manera será repartida la porción que le
corresponde al nivel inferior, entre todos sus miembros. A nivel nacional, el régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos está regulado por la Ley nº 23.548. Tal disposición indica que la Administración Federal
de Impuestos Públicos (AFIP) es la responsable de cobrar los impuestos coparticipables y depositarlos en una
cuenta del Banco de la Nación. Este a su vez, tiene la responsabilidad de distribuir los fondos entre los dos
grupos de perceptores de ingresos. De un modo general, la Nación percibe el 47,5% del total, mientras que las
provincias perciben el mismo porcentaje. Luego, esta masa de ingresos provinciales se distribuye
automáticamente entre las provincias mediante los índices de coparticipación secundaria