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Section: Economics and public policies

Sección: Economía y políticas públicas

[Link]

RURAL GOVERNANCE IN MEXICO IN TIMES OF THE

PANDEMIC. ANALYSIS FROM THE NETWORK OF
POLITICAL PARTICIPATION MECHANISMS
GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO EN TIEMPOS DE
PANDEMIA. ANÁLISIS DESDE LA RED DE MECANISMOS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Carlos Chávez Becker*
ABSTRACT

R ural governance is a notion of relatively recent use at a global level in the academic
field. In Mexico, rural governance has only recently come into use and refers to new,
more collaborative forms of social and political coordination of rural public affairs.
The text sustains that this, in part, is expressed in political participation mechanisms
(PPM), arrangements or spaces in which governmental and non-governmental actors
come together for this purpose. The main objective of this collaboration is to analyze
the existing network or constellation of PPM in Mexico, in the context of the pandemic
originated by Covid-19, and to discuss the way in which this emergency has affected
the operation of these devices observed, as a whole, as a general unit of research
and analysis. It is believed that this network has been of little use in dealing with the
exceptional situation defined by social confinement, and that it is necessary to deepen
its scope and capabilities so that in the future it may be constituted as a more effective
way of amplifying the deliberative and participatory options available to citizens and
rural civil society and, more generally, for democracy.

KEYWORDS: Political participation mechanisms, deliberation, participation, pande-

mic, networks.

Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma. Departamento de Procesos Sociales, avenida de las Garzas núm. 10, El panteón,
C. P. 52005 Lerma de Villada, Méx. *Corresponding author: [Link]@[Link]
Received: Received: January 13, 2021 / Accepted: March 22, 2021
Please cite this article as follows (APA 6): Olmedo Neri, R. A. (2021). From the street market to the online market. Comparative
analysis of five applications for the sale of food in Mexico. Textual, 77, 207-237. doi: 10.5154/[Link].2021.77.07

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RESUMEN

L a gobernanza rural es una noción de uso más o menos reciente a nivel global en el
ámbito académico. Para el caso mexicano, esta se ha comenzado a utilizar solo muy
recientemente y alude a nuevas formas, más colaborativas, de coordinación social y
política de los asuntos públicos rurales. En el texto se sostiene que esta, en parte, se
expresa en mecanismos de participación ciudadana (MPC), arreglos o espacios en los
que confluyen actores gubernamentales y no gubernamentales para este propósito.
El principal objetivo de esta colaboración es hacer un análisis de la red o constelación
de MPC existente en México, en el contexto de la pandemia originada por la Covid-19 y
discutir la manera en la que la situación de emergencia ha afectado el funcionamiento
de estos dispositivos observados, en conjunto, como una unidad general de
investigación y análisis. Se argumenta que esta red ha sido poco útil para enfrentar la
situación de excepcionalidad, definida por el confinamiento social, y que es necesario
profundizar sus alcances y capacidades para que en el futuro se constituya como una
forma más efectiva de amplificar las opciones deliberativas y participativas que tiene
la ciudadanía y la sociedad civil rural y, más en general, la democracia.

PALABRAS CLAVE: Mecanismos de participación ciudadana, deliberación, participa-

ción, pandemia, redes

INTRODUCTION INTRODUCCIÓN

It can be said that 2020 has been a year Se puede afirmar sin sonar demasiado
that in many ways has called into question exagerado que 2020 ha sido un año que
many of the social, family, and individual en varios sentidos han puesto en cuestión
certainties that were in place, not only in muchas de las certezas que social, fami-
Mexico, but in practically every corner of liar e individualmente se tenían, no solo
the planet. The appearance of SARS-CoV-2 en México, sino prácticamente en cada
virus and its progressive spread among rincón del planeta. La aparición del virus
the world’s population has made us see in SARS-CoV-2 y su progresiva dispersión en-
a tragic way the fragility of what is usual- tre la población mundial nos ha hecho ver
ly understood as “the new normal”, to the de manera trágica la fragilidad de lo que
extent that the possibilities of socialization usualmente se entiende por “normalidad”,
and mobility have been severely reduced, en la medida en que, a falta de una vacuna
with all the consequences and implications o un medicamento efectivo para contra-
that this entails in the absence of a vaccine rrestar su sintomatología más grave, las
or an effective medication to counteract its posibilidades de socialización y movilidad
most serious symptomatology. se han visto reducidas severamente, con

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 Carlos Chávez Becker

In fact, the disease generates effects that todas las consecuencias e implicaciones
go beyond the exclusively medical issue, que esto acarrea.
which is why it is referred as a “double” or
“multiple” pandemic, above all, related to En efecto, la enfermedad genera efectos
the economic devastation caused by the re- que van más allá de la cuestión exclusiva-
duction in personal and collective contact mente médica, por lo que se habla de una
and movement and the social consequenc- “doble” o “múltiple” pandemia, sobre todo,
es that, in turn, derive from the latter. From relacionada con los estragos económicos
this perspective, the ECLAC estimated que ocasiona la reducción del contacto y el
that, by the end of 2020, about 2.7 million movimiento personal y colectivo y las con-
companies in Latin America would have to secuencias sociales que, a su vez, se derivan
close, a situation that contributes to the re- de esto último. Desde esta perspectiva, la
gional fall in GDP projection at 9 % and to CEPAL calculaba que, a fines de 2020, cerca
the increase in the unemployment rate es- de 2.7 millones de empresas en América La-
timated at 13.5% (Arbache, 2020). In Mex- tina tendrían que cerrar, situación que con-
ico, projections are not promising either. tribuye en la caída regional del PIB prevista
According to the Bank of Mexico, the GDP en 9 % y en el aumento de la tasa de desem-
contraction will be approximately 8.9 % pleo estimada en 13.5 % (Arbache, 2020). En
(Morales, 2020), while according to infor- México, las previsiones tampoco son nada
mation published by the ILO, it is expected halagüeñas. Según el Banco de México, la
that by the end of 2020 an estimated unem- contracción del PIB será de aproximada-
ployment rate of 11.7 % of the economical- mente 8.9 %, (Morales, 2020) mientras que
ly active population (EAP) will be reached, de acuerdo con información publicada por
which is equivalent to about 6 million peo- la OIT, se prevé que para fines de 2020 se
ple, in addition to the fact that about 44 % alcanzará una tasa estimada del 11.7 % de
of the employed population has faced or desempleo de la población económicamen-
will face labor-related effects such as the te activa (PEA), cifra equivalente a unos 6
reduction of hours or wages (ILO, 2020). millones de personas, además de que cerca
del 44 % de la población ocupada ha enfren-
At least in the Latin American region, a tado o enfrentará afectaciones laborales ta-
debate has been opened on how the pan- les como la disminución de horas o salarios
demic has impacted or will impact rural (OIT, 2020).
areas in the medium and long term. Go-
zzer (2020, p. 26-27) explains that in the Al menos en la región latinoamericana,
second and third quarter of 2020 it was se ha abierto un debate sobre la manera en
thought that “because of their geographic, que la pandemia ha impactado o impacta-
demographic and cultural characteristics, rá en el mediano y largo plazo a las zonas
rural areas” might “have some advantag- rurales. Gozzer (2020, pág. 26 y 27) expli-
es in dealing with the Covid-19 pandem- ca que en el segundo y tercer trimestre de
ic.” Greater remoteness and dispersion 2020 se pensaba que “por sus característi-
of the population, better alternatives for cas geográficas, demográficas y culturales,

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socialization with ventilation and physical las zonas rurales” podían “tener algunas
distancing, higher proportions of young ventajas para enfrentar la pandemia de la
population and easier conditions to com- Covid-19”. Mayor alejamiento y dispersión
ply with quarantine and isolation periods de la población, mejores alternativas para
are some of the variables preliminarily ob- socialización con ventilación y distancia-
served and that led to think this. But by the miento físico, más elevadas proporciones
end of 2020 it became more evident that de población joven y más fáciles condicio-
“vulnerability to the spread of Covid-19 is nes para acatar periodos de cuarentena y
greater in rural areas” (Gozzer, 2020, p. 27). aislamiento son algunas de las variables
observadas preliminarmente y que hacían
In fact, recent studies show that the pensar esto. Pero a finales del año se hizo
Covid-19 pandemic is expressing itself as más evidente que “la vulnerabilidad frente
a syndemic in rural areas. Transmission al avance de la Covid-19 es mayor en las zo-
of the virus was initially slower: in May nas rurales” (Gozzer, 2020, pág. 27).
2020, 94.3 % of confirmed cases and
96.3 % of deaths occurred in urban ar- De hecho, estudios recientes dan cuenta
eas (Zang & Schwartz, 2020). However, in de que la pandemia de la Covid-19 se está
October of the same year, the rate of new expresando como una sindemia en las zo-
infections in rural U.S. counties exceeded nas rurales. La transmisión del virus era
that of urban counties by 63 % (Murphy & ahí inicialmente más lenta: en mayo de
Marema, 2020). Another biological factor 2020, el 94.3 % de los casos confirmados
expressing the growth of chronic diseases y el 96.3 % de las muertes ocurrieron en
and, therefore, the increased risk of com- zonas urbanas (Zang & Schwartz, 2020).
plications and death in rural areas is the No obstante, en octubre de ese mismo
increase in body mass index between 1985 año, la tasa de nuevas infecciones en
and 2017. This increase was 55 % globally condados rurales de Estados Unidos ex-
for rural areas and 80 % for low- and mid- cedió a la de los condados urbanos en 63
dle-income countries (Bixby et al 2019). % (Murphy & Marema, 2020). Otro factor
biológico que expresa el crecimiento de
For the author, the other important enfermedades crónicas y, por lo tanto, el
component of the “syndemia is the health aumento del riesgo de complicaciones y
inequalities that affect rural populations muerte en las zonas rurales es el incre-
(Casas, Dachs, & Bambas, 2001), which mento del índice de masa corporal entre
can also be very heterogeneous (Céspedes 1985 y 2017. En zonas rurales, ese au-
& Guabloche, 2002)”. For example, in the mento fue de un 55 % a escala global y
case of Mexico, del 80 % en países de medianos y bajos
ingresos (Bixby et al 2019).
7.5% of the national population has a
critical degree of vulnerability to the pan- Para el autor, el otro importante compo-
demic, because they live in rural munic- nente de la “sindemia son las desigualda-
ipalities, where there is a high percent- des en materia de salud que afectan a las

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age of people over 60 years of age and poblaciones rurales (Casas, Dachs, & Bam-
a significant percentage of indigenous bas, 2001), que además pueden ser muy
population. In addition, in most of these heterogéneas (Céspedes & Guabloche,
municipalities, health services are scarce 2002)”. Por ejemplo, en el caso de México,
and marginalization rates are much
higher than the national average (Basti- 7.5 % de la población nacional presenta
da, 2020). un grado crítico de vulnerabilidad frente
a la pandemia, debido a que habita en
This point of view, at the Latin Ameri- municipios rurales, donde se registra un
can level, is shared by Castro, who points porcentaje alto de personas mayores de
out that, eventually, rural areas will suffer 60 años y un grueso significativo de po-
more from the effects of the pandemic be- blación indígena. Sumado a que, en la
cause “they are more distant from public mayoría de esos municipios, hay escasos
services, specially from health facilities servicios de salud y presentan tasas de
equipped to care for people who devel- marginación muy por arriba de la media
op complications by COVID-19” (Castro, nacional (Bastida, 2020).
2020). For his part and along the same
lines, Trivelli (2020, p. 9) exposes that, due Este punto de vista, a nivel latinoameri-
to the pandemic by the end of 2020, pover- cano lo comparte Castro, al señalar que, a la
ty and extreme poverty in rural areas will larga, las zonas rurales resentirán mayor-
have increased from 46 and 20.4 % to 56.2 mente los efectos de la pandemia porque
and 23.4 %, respectively, according to pro- “están más distantes de los servicios públi-
jections made by ECLAC (Graph 1). cos, en particular de los establecimientos
de salud equipados para atender a las per-
What is worrying is that to reverse this sonas que desarrollen complicaciones por
situation, according to Granda’s (2019, la COVID-19” (Castro, 2020). Por su parte y
p. 30) approach, “the expenditure that each en la misma línea, Trivelli (2020, pág. 9) ex-
State would have to spend to compensate pone que, debido a la pandemia a fines de
for a 10 percentage point increase in the 2020, la pobreza y la pobreza extrema en
rural poverty rate with monetary trans- el ámbito rural habrán aumentado de 46
fers, varies between 6.4 percentage points y 20.4 % a 56.2 y 23.4 %, respectivamente,
of GDP in high incidence countries such as de acuerdo con proyecciones hechas por la
Honduras, 0.5 % of GDP in countries such as CEPAL (Gráfica 1 ).
Peru, Dominican Republic or Panama, and
0.3 % in countries such as Brazil or Costa Lo preocupante es que para revertir esta
Rica” (Trivelli, 2020, p.8 ), while in Mexico situación, de acuerdo con el planteamiento
it would be around 0.9 %. But even more de Granda (2019, pág. 30), “el gasto en que
problematic is the sustainability of these in- tendría que incurrir cada Estado para com-
terventions because it will be a challenge to pensar un incremento de 10 puntos por-
“prevent them from becoming permanent centuales en la tasa de pobreza rural con
requirements” (Trivelli, 2020, p. 9). transferencias monetarias, varía entre 6.4

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Graph 11. Incidence of rural poverty and extreme poverty, % of total population of Latin America2
Gráfica 11. Incidencia de la pobreza rural y pobreza extrema, % del total de población de América Latina2

Poverty /
Pobreza
Extreme poverty /
Pobreza extrema
Source: Trivelli (2020, pág. 8), compiled with information from the ECLAC (2020).
Fuente: Trivelli (2020, pág. 8), elaborada con información de la CEPAL (2020).

Beyond poverty and marginalization in puntos porcentuales del PBI en países de

rural Latin America, alta incidencia como Honduras, 0.5 % del
PBI en países como Perú, República Domi-
Another group of adverse conditions ag- nicana o Panamá, y 0.3 % en países como
gravates the backwardness of rural terri- Brasil o Costa Rica” (Trivelli, 2020, pág.8),
tories. The scarce state presence fosters mientras que en México sería de alrededor
insecurity, violence and illegal economic del 0.9 %. Pero más problemático aún es la
activities, situations that have a high so- sostenibilidad de estas intervenciones, ya
cial, environmental, and institutional cost que será un reto lograr “evitar que se trans-
and affect the possibilities of rural families formen en requerimientos permanentes”
-especially those with fewer resources- to (Trivelli, 2020, pág. 9).
develop their livelihoods in their territory
(Trivelli, 2020, p. 12). Más allá de la pobreza y la marginación
en el medio rural latinoamericano,

1 1
Data from 2019 and 2020 are projections. Los datos de 2019 y 2020 son proyecciones.
2 2
To estimate rural poverty incidence for 2019 and 2020, it Para estimar la incidencia de pobreza rural para el 2019 y
is assumed that the ratio of % of total population below the 2020 se asume que el ratio de % de población total debajo
poverty line over % of rural population below the poverty de la línea de pobreza sobre el % de población rural debajo de
line for 2018 remains constant for 2019 and 2020. The la línea de pobreza para el 2018 se mantiene constante para
same for rural extreme poverty. el 2019 y 2020. Lo mismo para la pobreza extrema rural.

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An interesting debate arises at this point, Otro grupo de condiciones adversas agra-
since some available data do not fully con- va el rezago de los territorios rurales. La
firm these observations, at least in the case escasa presencia estatal propicia insegu-
of Mexico, since urban areas are the most ridad, violencia y la realización de activi-
affected and have the highest incidence, dades económicas ilegales, situaciones
at least in terms of confirmed cases and que tienen un alto costo social, ambiental
deaths, as can be seen in Maps 1, 2 and 3. e institucional y que afectan las posibili-
dades de las familias rurales —sobre todo,
It is interesting to note that, from a differ- de las de menos recursos— de desarrollar
ent perspective, there are some coincidenc- su medio de vida en su territorio (Trivelli,
es with the observations made above. In the 2020, pág. 12).
study of Ávila Ortega, D., Flores Santana, C.,
and Gómez Hernández, D. (2020), an index En este punto se abre un debate interesan-
of municipal vulnerability to Covid-19 is of- te, dado que algunos datos disponibles no
fered. This index takes into account several confirman del todo estas observaciones, al
elements, such as different comorbidities menos en el caso de México, ya que las zonas
in the population, age and access to health urbanas son las más afectadas y con mayor
services. An overview of the results is pro- incidencia, cuando menos, tanto en casos
vided in Map 1. confirmados como en defunciones, tal como
se puede apreciar en los Mapas 1, 2 y 3.
These images are only indicative and are
used to show that some very sparsely popu- Es interesante notar que, desde una óp-
lated municipalities, where we find import- tica diferente, hay algunas coincidencias
ant rural areas of entities such as Oaxaca, con las observaciones hechas anterior-
Chiapas, Tabasco, Veracruz, Campeche, mente. En el trabajo de Ávila Ortega, D.,
Sonora, Sinaloa, Durango, Tamaulipas, San Flores Santana, C., y Gómez Hernández,
Luis Potosí, among others, visibly have a D. (2020), se ofrece un índice de vulnera-
lower rate of confirmed cases or deaths bilidad municipal frente a la Covid-19. Este
due to Covid-19 and have a lower level of índice, toma en cuenta varios elementos,
vulnerability to the spread of the disease, tales como diferentes comorbilidades en la
in contrast to what occurs in urban areas of población, edad y acceso a servicios de sa-
Mexico City, Estado de México, Guanajua- lud. Una imagen general de los resultados
to, Baja California, Morelos, Nuevo León, se ofrece en el Mapa 1.
Puebla, Quintana Roo or Jalisco.
Por supuesto, estas imágenes son so-
One explanation for this is that, as has lamente indicativas y sirven para ilustrar
been pointed out in academic sourc- que algunos municipios muy poco densa-
es (Ávila Ortega, et al., 2020, p. 9) and mente poblados, en donde encontramos
in some mass media, in Mexico, there is importantes zonas rurales de entidades
“some uncertainty whether these com- como Oaxaca, Chiapas, Tabasco, Veracruz,

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Map 1. Cases confirmed up to December 28, 2020.

Mapa 1. Casos confirmados al 28 de diciembre de 2020

Fuente: Gobierno de México (2020).

Source: Government of Mexico (2020).

Map 2. Deaths by Covid-19 up to December 28, 2020.

Mapa 2. Defunciones por Covid-19 al 28 de diciembre de 2020

Fuente: Gobierno de México (2020), disponible en [Link]

Source: Government of Mexico (2020), available on [Link]

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Map 3. Mexico’s municipal vulnerability index for Covid-19 up to December 28, 2020
Mapa 3. Índice de vulnerabilidad municipal en México frente a Covid-19 al 28 de diciembre de 2020

Fuente: Ávila Ortega, Flores Santana, & Gómez Hernández (2020, pág. 6).
Source: Ávila Ortega, Flores Santana, & Gómez Hernández (2020, pág. 6).

munities have very few cases, or there is Campeche, Sonora, Sinaloa, Durango, Ta-
a shortage of detection and care efforts” maulipas, San Luis Potosí, entre otras, visi-
as well as of registration, monitoring and blemente tienen un menor índice de casos
follow-up (Bastida, 2020). confirmados o defunciones por Covid-19
y presentan un nivel menor de vulnera-
The debate on the country’s rural areas bilidad frente a la expansión de la enfer-
and what is happening in them because medad, en contraste con lo que ocurre en
of the outbreak of the pandemic caused áreas urbanas de la Ciudad de México, el
by Covid-19 is a crucial current issue of Estado de México, Guanajuato, Baja Cali-
prime importance in the country’s pub- fornia, Morelos, Nuevo León, Puebla, Quin-
lic and governmental agendas. In this re- tana Roo o Jalisco.
gard, there are very important questions
about what is happening in terms of “ag- Una explicación de esto es que, tal como
ricultural production and marketing, land se ha señalado en fuentes académicas (Ávi-
tenure or defense, service provision, mi- la Ortega, et al., 2020, pág. 9) y en algunos
gration, indigenous issues, environmental medios de comunicación masiva, en Méxi-
protection, agrifood supply, community co, existe “la duda sobre si en realidad, en

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cohesion”, poverty reduction, access to estas comunidades hay muy pocos casos,
health services (Chávez Becker, 2017, p. o más bien, hay una escasez de labores de
40), among other issues. Therefore, taking detección y atención”, así como de registro,
this context into account, it is worth asking monitoreo y seguimiento (Bastida, 2020).
ourselves: what is the current situation of
rural governance in Mexico and what are Sea como sea, el debate sobre las zonas
the expectations for this issue in the com- rurales del país y lo que está ocurriendo en
ing years? ellas a raíz de la explosión de la pandemia
ocasionada por la Covid-19 es un asunto
To provide a tentative and preliminary actual crucial, de primera importancia, en
response to these questions, this article las agendas pública y gubernamental en el
is divided into three sections. The first país. Al respecto, se abren muy importan-
section explains why rural governance tes interrogantes sobre lo que acontece en
is a relevant analytical category and how materia “productiva y de comercialización
it has been approached and constructed agropecuaria, la tenencia o defensa de la
collectively in various parts of the world tierra, la provisión de servicios, la migra-
in recent years. The second part analyzes ción, cuestiones indígenas, la protección
the benefits it offers for the study of an del medio ambiente, al abasto agroalimen-
important part of the Mexican rural real- tario, la cohesión comunitaria”, reducción
ity, which allows us to enter the analysis de la pobreza, acceso a servicios de salud
of what is called the network or constella- (Chávez Becker, 2017, pág. 40), entre otros
tion of political participation mechanisms asuntos. Por ello, tomando en cuenta este
(hereinafter PPM) in rural contexts. The contexto conviene preguntarnos: ¿cuál es
last section offers some considerations la situación actual de la gobernanza rural
on how the pandemic caused by Covid-19 en México? y ¿qué perspectivas se ofrecen
has affected the rural governance process en los años venideros sobre la cuestión?
in Mexico and, more specially, how it has
affected the development and operation of Para dar una respuesta tentativa y pre-
this network, as well as some future per- liminar a estas interrogantes el artículo se
spectives for its strengthening and deep- ha dividido en tres secciones. En la prime-
ening. Some conclusions are presented at ra se explica por qué la gobernanza rural
the end to summarize the discussion de- es una categoría analítica relevante y cómo
scribed in this article. ha sido abordada y construida colectiva-
mente en diversas partes del mundo en
The contribution derived from several los últimos años. En segunda instancia se
sources of information in methodological analiza qué beneficios ofrece para el estu-
terms. On the one hand, the author’s pre- dio de una parte importante de la realidad
vious personal work on PPM in collabora- rural mexicana, lo que permite adentrarse
tion with SEGOB made it possible to gather en el análisis de lo que se denomina la red
some evidence through participant obser- de o constelación de mecanismos de par-

Textual 77, January-June 2021 | 216 | Economics and public policies

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vation and action-research processes3. On ticipación ciudadana (en adelante MPC)

the other, many experiences and learnings en el ámbito rural. En la última parte, se
were collected from the research project ofrecen algunas consideraciones sobre la
on Rural Governance in Mexico, conduct- manera en la que la pandemia originada
ed at the Universidad Autónoma Metropol- por la Covid-19 ha afectado el proceso de
itana, unidad Lerma and also coordinated gobernanza rural en México y, más parti-
by the author, which was carried out from cularmente, cómo ha dificultado el desa-
2017 and until 2021. Finally, relevant in- rrollo y operación de dicha red, así como
formation was also collected from a large algunas perspectivas futuras para su for-
number of documentary sources, such as talecimiento y profundización. Al final se
official records and databases, specialized arriban a algunas conclusiones que permi-
books and articles, periodical publications, ten sintetizar la discusión presentada en el
among others. presente artículo.

RURAL GOVERNANCE? En términos metodológicos, la contri-

bución abrevó de varias fuentes de infor-
Before entering into the analysis of rural mación. Por un lado, un trabajo personal
governance in Mexico, it is necessary to previo del autor en materia de MPC en co-
take a pause to explain and delimit the cen- laboración con la SEGOB permitió recoger
tral concept of this paper. This section is alguna evidencia a través de procesos de
dedicated to this. observación participante y de investiga-
ción-acción3. Por el otro, se han recogido
Rural governance is a term that began muchas experiencias y aprendizajes del
to be used in the academic environment trabajo emanado del proyecto de investi-
in the late 1990s. The first observations of gación sobre la Gobernanza Rural en Méxi-
rural issues in terms of governance were co, realizado en la Universidad Autónoma
made in several places in the British Isles Metropolitana, unidad Lerma y coordina-
before the arrival of the new millennium do también por el autor, el cual se llevó a
and soon began to generate an academic cabo desde 2017 y hasta 2021. Por último,
correlate among specialists and research-
3
Lamentablemente la base de datos sobre los Mecanismos
3
Unfortunately, the database on Political Participation de Participación Ciudadana que emana del cumplimiento
Mechanisms that emerges from compliance with the de lo estipulado en los “Lineamientos para el impulso,
stipulations of the “Guidelines for promotion, creation, conformación, organización y funcionamiento de
organization and operation of political participation los mecanismos de participación ciudadana en las
mechanisms in the agencies and entities of the Federal dependencias y entidades de la Administración Pública
Public Administration” published in August 2017 has not Federal” publicados en agosto de 2017 no ha sido
been updated to date, a reason that prevents longitudinal actualizada hasta la fecha, razón que impide hacer
studies on PPM behavior, especially, in the last two years. estudios longitudinales sobre el comportamiento de los
The database corresponding to 2018 is available in MPC, sobre todo, en los últimos dos años. La base de datos
SEGOB (2018). correspondiente a 2018 está disponible en SEGOB (2018).

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ers from different universities in the re- también se obtuvo información relevante
gion. This step was taken, somewhat natu- de una buena cantidad de fuentes docu-
rally and somewhat logically, after several mentales, como fueron registros oficiales
decades of neoliberal policy implementa- y bases de datos, libros y artículos espe-
tion and a process of governmental down- cializados, publicaciones periódicas, entre
sizing because of the implementation of algunas otras.
the so-called structural adjustment of the
state, mainly during Thatcherism, many ¿GOBERNANZA RURAL?
public bodies, and agencies in several of
the region’s countries withdrew from the Antes de adentrarnos en el análisis de la
attention of various sectors and issues re- gobernanza rural en México es necesario
lated to rural areas. This process generat- hacer una pausa para explicar y delimitar
ed very important changes in the way rural el concepto central de este escrito. La pre-
areas were usually governed or managed sente sección está dedicada a ello.
and led to new research questions about
the motives and forms of transformation. La gobernanza rural es un vocablo cuyo
What is surprising according to Goodwin uso arrancó en el ámbito académico a fi-
(1998, p. 5) is that almost into the new cen- nales de la década de los noventa. Las pri-
tury, there was an “increasingly evident si- meras observaciones de los asuntos rura-
lence at the center of contemporary rural les en clave de gobernanza se hicieron en
studies regarding the ways in which rural varios lugares de las islas británicas antes
areas are governed”, while “in other social del arribo del nuevo milenio y pronto co-
science areas”, “governance issues had menzaron a generar un correlato acadé-
gained increasing prominence”4. mico entre especialistas e investigadores
procedentes de diferentes universidades
Nearly twenty years later, the special- de la región. Este paso se dio, un poco de
ized literature on rural governance has manera natural y, otro poco de manera ló-
expanded exponentially and today consti- gica, cuando después de varias décadas de
tutes an extensive and effervescent vein of implementación de la política neoliberal y
research. Both theoretical terms and case un proceso de achicamiento del aparato
studies, have recorded this systematic gubernamental, como resultado de la im-
change that has transformed rural territo- plementación del llamado ajuste estruc-
ries in many countries around the world. It tural del estado, principalmente durante
is now a common area of research in rural el thatcherismo, numerosas instancias y
studies. Today it is a common area of re- agencias públicas en varios de los países
search in rural studies. de la región se retiraron de la atención
de varios sectores y asuntos relacionados
It has not been an easy task to insert the con las áreas rurales. Este proceso generó
analysis of the rural into the world of gov- cambios muy importantes en la manera en
la que usualmente eran regidas o gestio-
4
Own translation. nadas las áreas rurales y derivó en nuevas

Textual 77, January-June 2021 | 218 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

ernance studies, given the wide range of preguntas de investigación sobre los moti-
polysemy surrounding this concept. In the vos y formas de su transformación. Lo sor-
pioneering study of Goodwin (1998, p.5) prendente, sostenía Goodwin (1998, pág.
governance is defined as “the development 5), es que ya casi entrado el nuevo siglo, se
of government styles where boundaries mantenía un “crecientemente evidente si-
between and across the public and private lencio en el centro de los estudios rurales
sectors are diffused”. Over the years, how- contemporáneos con respecto a las formas
ever, this debate has become significantly en que las áreas rurales son gobernadas”,
more complex and widespread. mientras “en otras áreas de las ciencias
sociales”, los “asuntos de la gobernanza
An important fact is that, to some extent, habían cobrado cada vez mayor prominen-
both in governance studies and in its rural cia”4.
expression, albeit more belatedly, two very
striking trajectories of conceptual transfor- Aproximadamente veinte años después,
mation have been detected. The first is that la literatura especializada sobre la gober-
the literature has gradually shifted from an nanza rural se ha expandido exponen-
initial interest in documenting and show- cialmente y hoy constituye una extensa y
ing the process of change in the modes of efervescente veta de investigación. Tanto
social coordination and government, from en términos teóricos como en estudios de
state-centric or hierarchical-state models caso, se ha registrado profusamente este
to more decentralized, network models cambio sistémico que ha transformado
that include the growing participation of profundamente los territorios rurales en
non-governmental public actors, to studies numerosos países del orbe. Hoy es un área
that try to explain this change, its motiva- de investigación habitual en los estudios
tions, reasons for success or failure, dem- rurales.
ocratic aspects, among others (Sorensen &
Torfing, 2007; Aguilar, 2010). The second is Insertar el análisis de lo rural en el mun-
a change in the nature of the concept, from do de los estudios de la gobernanza no ha
a logic with a more normative character, sido una tarea fácil, dado el amplio margen
both in the idea of governance and in its de polisemia que rodea a este concepto.
rural expression, towards a less value-lad- En el trabajo precursor de Goodwin (1998,
en version and, therefore, with a more neu- pág.5) la gobernanza se define como “el de-
tral character, i.e., with amplified analytical sarrollo de estilos de gobierno en los cua-
and descriptive possibilities. les los límites entre y a través de los sec-
tores público y privado se difuminan”. Sin
These transformations have resulted embargo, al paso de los años este debate
in a way of interpreting governance and, se ha complejizado y extendido de manera
more particularly, rural governance, in a muy importante.
somewhat narrower way at present. In a
4
study under development (Chávez Becker, Traducción propia.

Textual 77, enero-junio 2021 | 219 | Economía y políticas públicas

Rural governance in Mexico in times of the pandemic...

2021a) a broad discussion of the concept Un hecho importante es que, hasta cierto
is presented, and a definition is defined, punto, tanto en los estudios de la gobernan-
which considers the following elements za, como en su expresión rural, aunque de
formulated here very briefly: manera más tardía, se han detectado dos
trayectorias de transformación conceptual
1. Governance does not occur in an ethere- muy llamativos. La primera es que la litera-
al sphere but is manifested through net- tura paulatinamente se ha desplazado de
works, arrangements, spaces or concrete un interés inicial por documentar y mos-
structures, more or less stable and with a trar el proceso de cambio en los modos de
certain degree of horizontality. coordinación social y gobierno, de mode-
los estado-céntricos o jerárquico-estatales
2. Composed of actors, individual or collec- a modelos más descentrados, de redes,
tive, systemically differentiated and with a que incluyen las participación creciente
certain degree of autonomy, but with a cer- de actores públicos no gubernamentales,
tain level of interdependence with respect hacia estudios que tratan de explicar ese
to a public issue. cambio, sus motivaciones, razones de éxi-
to o fracaso, aspectos democráticos, entre
3. Which are interested in the public good, algunos otros (Sorensen & Torfing, 2007;
and may or may not have a governmen- Aguilar, 2010). La segunda es un cambio
tal character, but are often focused on en el carácter del concepto, desde una ló-
government action. gica con un carácter más normativo, tan-
to en la idea de la gobernanza como en su
4. These are non-hierarchical arrange- expresión rural, hacia una versión menos
ments or spaces mediated fundamen- cargada valóricamente y, por tanto, con un
tally by deliberative processes aimed at cariz más neutro, es decir, con posibilida-
consensus building. des analíticas y descriptivas amplificadas.

5. They have an established legal-formal Estas transformaciones han derivado en

mandate, and therefore act within spe- una forma de interpretar a la gobernanza
cific legal-institutional frameworks. y, más particularmente a la gobernanza ru-
ral, de una manera un poco más acotada
6. Their rural character is defined insofar en la actualidad. En un trabajo todavía en
as they pay attention to issues related to desarrollo (Chávez Becker, 2021a) se ofre-
spaces where an integral interaction be- ce una discusión amplia alrededor del con-
tween the social and living nature takes cepto y se acuña una definición que consi-
place (Chávez Becker, 2017, p. 40; López, dera los siguientes elementos formulados
2017, p. 224; Ploeg & Marsden, 2008, aquí muy someramente:
p. 2-3).
1. Que la gobernanza no ocurre en un ám-
This conceptual approach sets the ba- bito etéreo sino se manifiesta a través
sis for a more detailed analysis of the new de redes, arreglos, espacios o estructu-

Textual 77, January-June 2021 | 220 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

forms of rural governance in Mexico and ras concretas, más o menos estables y
the prevailing situation in this task, which con cierto grado de horizontalidad.
will be discussed in the following section.
2. Compuestos por actores, individuales o
RURAL GOVERNANCE IN MEXICO colectivos, sistémicamente diferencia-
dos y con cierto grado de autonomía,
It is not possible in this study to analyze the pero que presentan un determinado
political-cultural diversity of rural territories nivel de interdependencia con respec-
in Mexico, but it is very important to point to a un asunto público.
out that in many areas of the country there
have historically been values and practices 3. Los cuáles están interesados en el bien
that could strengthen the participatory and público, pudiendo tener o no un carác-
deliberative aspects of democracy. An exam- ter gubernamental, pero en muchas
ple of this is the use of varied and effective ocasiones se orientan a la acción de
techniques of discussion, agreement and gobierno.
consensus building putting into practice
by various indigenous groups in different 4. Se trata de arreglos o espacios no jerár-
regions of Mexico for decision-making on quicos mediados fundamentalmente
various organizational and community-lev- por procesos deliberativos orientados
el aspects that could contribute to improve a la construcción de consensos.
the functioning of existing PPMs in rural ar-
eas, enhance their results and deepen their 5. Tienen un mandato legal-formal es-
democratic qualities5. tablecido, por lo que actúan dentro
de marcos jurídico-institucionales
However, it is not possible to offer a more específicos.
systematic analysis of the success or fail-
ure of the existing network of PPMs in rural 6. Su carácter rural está definido en tan-
Mexico, but it is possible to point out that, to ponen atención a asuntos referen-
in general, the specialized literature has se- tes a espacios en donde ocurre una
rious doubts about their functioning, both interacción integral entre lo social y la
in the period prior to the pandemic caused naturaleza viva (Chávez Becker, 2017;
by Covid-19, and in the period in which it pág. 40; López, 2017; pág. 224; Ploeg &
has developed and spread throughout the Marsden, 2008, págs. 2-3).
world. In fact, authors such as Hevia (2012),
Gómez, Varela and Rivera (2012), Hevia, Este posicionamiento conceptual allana
Vergara and Ávila (2011), López (2017), as el camino para hacer un análisis más pun-
well as some international institutions such tual sobre las nuevas formas de gobernan-
za rural existentes en México y la situación
5
This issue has been discussed previously and in greater prevaleciente en esta tarea, aspecto que se
depth in Chávez Becker and Natal (2012) or Chávez (2011). retoma en la siguiente sección.

Textual 77, enero-junio 2021 | 221 | Economía y políticas públicas

Rural governance in Mexico in times of the pandemic...

as UNDP (2017), have pointed out very var- GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO
ied and diverse problems that have afflict-
ed the PPMs for a long time, so, in general No es posible en este espacio hacer un aná-
terms it is observed that the referred net- lisis de la diversidad política-cultural de los
work has not worked very effectively as a territorios rurales en México, pero sí resul-
means to broaden institutionalized political ta muy importante señalar que en muchas
participation and public deliberation. zonas del país históricamente han existido
valores y prácticas que podrían potenciar
However, despite these projections, las vertientes participativa y deliberativa
the analysis of the network of rural PPMs de la democracia. Un ejemplo de ello es
is still important if they are seen as a po- el empleo de variadas y efectivas técnicas
tential source of democratic broadening. de discusión, acuerdo y construcción de
Thus, regarding the previous definition, consensos que ponen en práctica diversos
one way in which we can understand rural grupos indígenas en diferentes regiones
governance in a more concrete and visi- de México para la toma de decisiones so-
ble way is through a review of the spaces, bre diversos aspectos organizacionales y a
structures or arrangements in which social nivel comunitario que muy probablemente
and political coordination of various public podrían contribuir a mejorar el funciona-
issues is practiced in a collegial manner, miento de los MPC existentes en el ámbito
desirably through public deliberation and rural, potenciar sus resultados y profundi-
with the participation of governmental and zar sus cualidades democráticas5.
non-governmental actors.
De la misma forma, tampoco es posible
This thematic section, of course, should ofrecer un análisis más sistemático sobre el
not ignore other spaces of social interac- éxito o fracaso de la red de MPC existentes
tion and exchange existing in rural areas, en el medio rural mexicano, pero sí es po-
since a broad understanding of political sible señalar que, por lo general, en la lite-
participation (Cornwall, 2009) allows us to ratura especializada se tienen serias dudas
recognize that this can be expressed, very sobre su funcionamiento, tanto en el perio-
commonly, in spaces or dynamics that do previo a la pandemia ocasionada por la
are not formalized or institutionalized or, Covid-19, como en el lapso en el que esta se
on the contrary, in structures with a more ha desarrollado y diseminado por el mun-
stable legal character. Among the former do. En efecto, autores como Hevia (2012),
are social movements, public protests, Gómez, Varela y Rivera (2012), Hevia, Verga-
collective mobilizations, civic resistance, ra y Ávila (2011), López (2017), así como al-
and countless other expressions that to- gunas instituciones internacionales como
day populate and multiply in rural Mexico. el PNUD (2017), han señalado muy variadas
The latter are materialized, among others,
5
in a good number of governance spaces or Este asunto se ha tratado con anterioridad y con mayor

structures, which are the focus of analysis profundidad en Chávez Becker y Natal (2012) o en Chávez

in this article. (2011).

Textual 77, January-June 2021 | 222 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

In fact, in official terminology, these y diversas problemáticas que han aquejado

spaces have been called Political Participa- a los MPC durante mucho tiempo, por lo
tion Mechanisms (hereinafter PPMs). To- que, en términos generales se observa que
day, these instances exist in the three lev- la red referida no ha funcionado de manera
els of government and an overwhelming muy efectiva como medio para ampliar la
majority of them are formal, that is, they participación ciudadana institucionalizada
appear in some normative document that y la deliberación pública.
confers them a defined mandate. Their cre-
ation and multiplication process has last- Sin embargo, a pesar de estas previsio-
ed about forty years, so it can be said that nes, no deja de ser importante el análisis
they are a recent phenomenon, if viewed de la red de MPC rurales si se les obser-
from the logic of democratic creation and va como una potencial fuente de ensan-
innovation and as an alternative for the chamiento democrático. Así, tomando en
strengthening of the political regime. The cuenta la definición previa, una forma en
most common PPMs are the consultative que podemos entender a la gobernanza
councils, but there is a wide range of fig- rural de manera más concreta y visible es
ures, including working groups, commit- a través de una revisión de los espacios, es-
tees, commissions, forums, boards, round- tructuras o arreglos en los que se practica
tables, dialogues, among many others, la coordinación social y política de diversos
which are present in and increasingly pop- asuntos públicos de manera colegiada, de-
ulate federal, state, and municipal public seablemente por medio de la deliberación
administrations (Chávez Becker, 2021b). pública y con la participación de actores
gubernamentales y no gubernamentales.
The most recent data available today
show that in Mexico there are 329 PPMs at Este corte temático, por supuesto, no
the federal level (SEGOB, 2018), 386 (INEGI, debe oscurecer otros espacios de interac-
2020a) at the state level and 19 801 (INEGI, ción e intercambio social existentes en el
2020b) at the municipal level. These figures ámbito rural, ya que un entendimiento
should be taken with caution because prob- amplio de la participación ciudadana (Cor-
lems have been detected in the conceptu- nwall, 2009) permite reconocer que esta
alization and subsequent quantification of se puede expresar, muy comúnmente, en
the universe of existing PPMs in Mexico, a espacios o dinámicas no formalizadas o
situation that has already been discussed institucionalizadas o, por el contrario, en
elsewhere (Chávez Becker, 2021b), however, estructuras con un carácter jurídico más
they are indeed useful as an approximate estable. Entre los primeros están movi-
indicator of the dimensions of the phe- mientos sociales, protestas públicas, movi-
nomenon under study. In the database of lizaciones colectivas, resistencias cívicas y
political participation mechanisms in the un sinnúmero de expresiones que hoy en
agencies and entities of the Federal Public día pueblan y se multiplican en el ámbito
Administration (SEGOB, 2018), there are 133 rural mexicano. Los segundos se materiali-
sectorized in the rural area or whose subject zan, entre otros, en una buena cantidad de

Textual 77, enero-junio 2021 | 223 | Economía y políticas públicas

Rural governance in Mexico in times of the pandemic...

matter is directly related to it. Of these, 125 espacios o estructuras de gobernanza, las
are set forth in a law and the others in other cuáles son el centro de análisis del presen-
types of legal instruments, such as decrees, te artículo.
operating rules, international agreements,
regulations, agreements, guidelines, etc. En efecto, en la terminología oficial, a es-
In the rural sector, it is very clear that from tos espacios se les ha llamado Mecanismos
the 1990s to the present there has been an de Participación Ciudadana (MPC en lo su-
increase in the number of spaces, arrange- cesivo). Hoy en día, estas instancias existen
ments or governance structures instituted en los tres órdenes de gobierno y una abru-
around several issues. From none in 1992 to madora mayoría de ellos son formales, o
about 140 at the beginning of 2019: sea, aparecen en algún documento norma-
tivo que les confiere un mandato definido.
This graph also shows that there were Su proceso de creación y multiplicación ha
two stages in which the number of PPM durado unos cuarenta años, por lo que se
grew more rapidly. The first was at the end puede decir que son un fenómeno más o
of the 1990s and before the start of Vicente menos reciente, si se les mira desde la lógi-
Fox’s period in 2000, and then from 2013 ca de la creación e innovación democrática
to 2018, a period that includes the six-year y como una alternativa para el robusteci-

Graph 2. Date of creation of the PPMs in the FPA focused on rural issues
Gráfica 2. Fecha de creación de los MPC en la APF orientados a temáticas rurales

14

12

10

0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

Source: Compiled by the author based on information from SEGOB (2018).

Fuente: Elaboración propia con base en información de SEGOB (2018).

Textual 77, January-June 2021 | 224 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

period of Enrique Peña Nieto. Although it miento del régimen político. Los MPC más
can be said that there was a period of sus- comunes son los consejos consultivos, pero
tained growth until that year. hay una amplia gama de figuras, entre las
que destacan grupos de trabajo, comités,
Thanks to the information collected and comisiones, foros, juntas, mesas, diálogos,
systematized by SEGOB (2018), it is known entre muchas otras, que están presentes
that all PPMs were operating regularly at en y pueblan cada vez más densamente las
the end of 2018, 131 of them are permanent administraciones públicas federal, estatal y
and are required to operate in person and municipal (Chávez Becker, 2021b).
123 are councils6. According to the typol-
ogy designed by SEGOB, 136 are oriented Los datos más recientes con que se
to consultation, i.e., they are bodies from cuenta hoy en día muestran que en México
which “agencies and entities collect the hay 329 MPC en el orden federal (SEGOB,
opinion and information from the citizen- 2018), 386 (INEGI, 2020a) en el nivel es-
ry that facilitates decision-making on the tatal y 19 801 (INEGI, 2020b) en el ámbito
planning of public policies, programs and municipal. Estas cifras deben ser tomadas
projects”, although in addition 26 have im- con reserva porque se han detectado pro-
plementation responsibilities, which im- blemas en la conceptualización y posterior
plies that “persons representing civil soci- cuantificación del universo de MPC exis-
ety may participate in the implementation tentes en México, situación que ya se ha
of public policies, programs and projects, discutido en otros lugares (Chávez Becker,
in the terms established in the applicable 2021b), sin embargo, sí son útiles como un
legal provisions”7 (SEGOB, 2017). indicador aproximado de las dimensiones
del fenómeno que se estudia. En la base de
With respect to the level of incidence, 119 datos de los mecanismos de participación
carry out activities and have responsibili- ciudadana en las dependencias y entida-
ties for deliberation, information, dialogue, des de la Administración Pública Federal
and opinion8. Finally, regarding some op- (SEGOB, 2018) hay 133 sectorizados en el
erational aspects, the information report- ámbito rural o cuya materia está directa-
ed by SEGOB shows that 129 of the PPMs mente relacionada con este. De ellos, 125
related to rural areas or aspects existing están dispuestos en una ley y los demás en
at the federal level in Mexico had a work otro tipo de instrumentos jurídicos, como
plan, 128 prepare an annual report, 127 pueden ser decretos, reglas de operación,
evaluate their results in some way, and 131 convenios internacionales, reglamentos,
acuerdos, lineamientos, etc. En el sector
6
The remaining are working groups, roundtables, boards of rural es muy claro cómo desde la década
directors, committees, roundtables, among others. de los noventa hasta la actualidad ha ha-
7
Article 9, paragraphs I and II, respectively. bido un proceso incremental del número
8
The other fourteen carry out a combination of these de espacios, arreglos o estructuras de go-
activities and responsibilities. bernanza instituidas alrededor de un sin

Textual 77, enero-junio 2021 | 225 | Economía y políticas públicas

Rural governance in Mexico in times of the pandemic...

have some type of follow-up of agreements número de temas. De no existir ninguno en

(SEGOB, 2018). In the group of PPMs select- 1992 a cerca de 140 a principios de 2019:
ed for this study, one can find the Conse-
jo Nacional Forestal, the Comité Nacional También en este gráfico se puede obser-
de Humedales, the Grupo de Trabajo de la var que hubo dos etapas en las que el nú-
Procuraduría Agraria and, within the dis- mero de MPC creció de forma más veloz. Un
cussion on rural governance, the paradig- primer momento fue a fines de los noventa
matic Consejo Mexicano para el Desarrollo y antes del arranque del periodo de Vicen-
Rural Sustentable founded in 2008, among te Fox en el año 2000 y, posteriormente,
many others (SEGOB, 2018). de 2013 a 2018, periodo que comprende el
sexenio de Enrique Peña Nieto. Aunque se
This growth trajectory in the number puede decir que se vivió un periodo de cre-
of PPMs can also be seen at the state and cimiento sostenido hasta ese año.
municipal level, since between 2016 and
2018 the former increased from 304 to 386 Gracias a la información acopiada y sis-
and at the municipal level from 14 702 to tematizada por la SEGOB (2018), se sabe
19 801, as previously noted, according to que la totalidad de los MPC funcionaban
data published by INEGI recently (INEGI, más o menos regularmente a finales de
2017a; INEGI, 2017b; INEGI, 2020a; INEGI, 2018, 131 de ellos son permanentes y están
2020b). Regarding state political participa- obligados a funcionar de manera presen-
tion mechanisms specifically oriented to cial y 123 son consejos6. De acuerdo con
the promotion of rural development, these la tipología diseñada por SEGOB, 136 es-
increased from 17 to 18 and at the munici- tán orientados a la consulta, es decir, son
pal level from 612 to 773 in the same period organismos de los que “las dependencias
(INEGI, 2017a; INEGI, 2017b; INEGI, 2020a; y entidades recaban la opinión e infor-
INEGI, 2020b). mación de la ciudadanía que les facilite la
toma de decisiones sobre la planeación
With this information we can corrobo- de las políticas, programas y proyectos
rate that, as occurs in general in the dif- públicos”, aunque además 26 tienen ade-
ferent sectors and areas of public policy in más responsabilidades de ejecución, que
Mexico, in rural areas there is a network of implica que “las personas representantes
PPM, which in other places has also been de la sociedad civil pueden participar en
called constellation (Chávez Becker, 2021b), la implementación de políticas, progra-
which is gradually expanding. It can there- mas y proyectos públicos, en los términos
fore be affirmed, at least as a project or establecidos en las disposiciones jurídicas
as a normative idea, but which also has a aplicables”7 (SEGOB, 2017).
correlate of implementation, that in recent
6
decades and up to the present, a scenario Los restantes son grupos de trabajo, mesas de diálogo,

of greater participation and involvement of juntas de gobierno, comités, mesas de diálogo, entre otros.
7
non-governmental actors in the work Artículo noveno, párrafos I y II, respectivamente.

Textual 77, January-June 2021 | 226 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

of government, in the processes of public Con respecto a su nivel de incidencia 119

policies and in the attention to social needs llevan a cabo actividades y tienen respon-
and contradictions is being promoted in sabilidades de deliberación, información,
an increasingly formal manner and as part diálogo y opinión8. Por último, en relación
of the regular political-administrative pro- con algunos aspectos operativos, la infor-
cess in the entities of various orders in the mación que reporta SEGOB muestra que
country. Although serious doubts persist 129 de los MPC relacionados con áreas o
as to the success of this pretension. aspectos rurales existentes a nivel federal
en México contaban con un plan de tra-
In the meantime, some legal-institution- bajo, 128 elaboraban un informe anual, en
al foundations have been laid to material- 127 se evaluaban sus resultados de alguna
ize this alternative of democratic innova- forma y en 131 existía algún tipo de segui-
tion; however, it is necessary to broaden miento de acuerdos (SEGOB, 2018). En el
the knowledge about this network or con- grupo de MPC que se ha seleccionado para
stellation, not only from a quantification este trabajo, se pueden encontrar el Conse-
and typification perspective, but also from jo Nacional Forestal, al Comité Nacional de
an analysis of quality, in each of its compo- Humedales, al Grupo de Trabajo de la Pro-
nents separately and as a complete analy- curaduría Agraria y, dentro de la discusión
sis unit. sobre la gobernanza rural, al paradigmá-
tico Consejo Mexicano para el Desarrollo
NEW PATHS AND HORIZONS FOR Rural Sustentable fundado en 2008, entre
RURAL GOVERNANCE IN MEXICO IN A muchos otros (SEGOB, 2018).
PANDEMIC-POST-PANDEMIC SCENARIO.
Esta trayectoria de crecimiento en la
Taking into account what was stated in cantidad de MPC también se puede apre-
the previous section, the following ques- ciar en el orden estatal y municipal, ya que
tions should be asked: what has happened entre 2016 y 2018 los primeros aumenta-
during the pandemic with the existing ru- ron de 304 a 386 y en el ámbito munici-
ral governance network in Mexico; how pal de 14 702 a 19 801, como ya se había
has this network contributed or could con- señalado anteriormente, de acuerdo con
tribute to the management of an excep- datos publicados por el INEGI reciente-
tional situation such as the one brought by mente (INEGI, 2017a; INEGI, 2017b; INEGI,
Covid-19; and, last but not least, what les- 2020a; INEGI, 2020b). Respecto a los
sons and perspectives can be learned from mecanismos de participación ciudada-
the present situation in the medium and na estatales orientados específicamente
long term in relation to rural governance? a la promoción del desarrollo rural, es-
tos aumentaron de 17 a 18 y en el orden
The first consideration to be made is
8
that, as occurred in practically all pub- Los otros catorce llevan a cabo una combinación de

lic life, mobility limitations and physical estas actividades y responsabilidades.

Textual 77, enero-junio 2021 | 227 | Economía y políticas públicas

Rural governance in Mexico in times of the pandemic...

meetings between the actors that make up municipal de 612 a 773 en el mismo pe-
the PPMs that comprise this vast network riodo (INEGI, 2017a; INEGI, 2017b; INEGI,
have prevented, delayed or seriously hin- 2020a; INEGI, 2020b).
dered the processes of dialogue and delib-
eration that constitute one of the central Con esta información podemos corro-
components within their responsibilities borar que tal como ocurre en general en
and scope of action. The most visible case los distintos sectores y ámbitos de la polí-
is that of the Consejo Mexicano de Desar- tica pública en México, en el ámbito rural
rollo Rural Sustentable, which, according existe y paulatinamente se está amplian-
to preliminary information, has practical- do una red o un “tendido” de MPC, que en
ly never met and its activities have been otros lugares se ha denominado también
significantly reduced. Something similar constelación (Chávez Becker, 2021b). Se
occurs with the Consejo Nacional Forestal, puede afirmar por ello, que al menos como
which is also presumed to have had no offi- proyecto o como idea normativa, pero que
cial activity comparable to previous years. también tiene un correlato de implemen-
Consequently, it is suspected that this has tación, que en las últimas décadas y hasta
occurred with a good part of the PPMs that la actualidad se promueve un escenario de
make up the network analyzed in this doc- mayor participación e involucramiento de
ument, so it can be suggested that the pan- actores no gubernamentales en la labor de
demic caused by Covid-19 has negative- gobierno, en los procesos de las políticas
ly impacted rural governance processes públicas y en la atención de las necesida-
in Mexico. des y contradicciones sociales de manera
cada vez más formal y como parte del pro-
Therefore, it is also possible to say that ceso político-administrativo regular en las
there are serious doubts about the man- entidades de diversos órdenes en el país.
ner, effectiveness, and depth with which Aunque persisten serias dudas sobre el
this network or constellation of PPMs has éxito de esta pretensión.
contributed, in the very diverse issues it
addresses, to reverse the effects that the Por lo pronto, están sentadas algunas
pandemic has generated in many differ- bases jurídico-institucionales con las que
ent aspects of Mexican rural life through se busca materializar esta alternativa de
the existing public policy processes in the innovación democrática, sin embargo,
sector. It is important to point out that this hace falta ampliar el conocimiento sobre
aspect opens an interesting discussion esta red o constelación, no solo desde una
that is reproduced in the specialized liter- perspectiva de cuantificación y tipifica-
ature on the subject. On the one hand, it is ción, sino desde un análisis de su calidad,
thought that this type of bodies and mech- en cada uno de sus componentes por se-
anisms can contribute during emergency parado y como una unidad completa de
situations since they bring together very análisis.

Textual 77, January-June 2021 | 228 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

diverse actors who can offer information NUEVAS RUTAS Y HORIZONTES PARA LA
and a wide variety of alternatives to ad- GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO EN UN
dress many of the problems faced in the ESCENARIO PANDEMIA-POSPANDEMIA
sector. The inclusion of actors who usual-
ly do not meet and do not engage in dia- Tomando en cuenta lo planteado en la
logue, at least in theory, can result in very sección anterior, corresponde hacer las
novel diagnoses and ways of tackling the siguientes preguntas, ¿qué ha ocurrido du-
different issues addressed by these PPMs. rante la pandemia con la red de gobernan-
On the other hand, however, it is believed za rural que existe en México?, ¿cómo esta
that these PPMs, due to participatory and red ha contribuido o podría contribuir en el
deliberative nature, are not very appropri- manejo de una situación de excepcionali-
ate in times of urgency, as in the current dad como la que trajo consigo la Covid-19?,
context, because consensus building and, y no menos importante, ¿qué enseñanzas y
in general, decision-making is a process perspectivas se pueden rescatar de la pre-
that generally takes longer than in unilat- sente situación en el mediano y largo plazo
eral decision-making processes, typical of en materia de gobernanza rural?
more hierarchical systems.
La primera consideración que se debe
However, in the case of the network or hacer es que, como ocurrió en práctica-
constellation of PPMs related to the Mexi- mente toda la vida pública, las limitantes
can rural sector, there are serious doubts de movilidad y encuentro físico entre los
about the way in which it has contributed to actores que conforman los MPC que inte-
lessen the effects of the pandemic. One of gran esta vasta red, han impedido, retrasa-
the main reasons for this is a design prob- do o entorpecido seriamente los procesos
lem that has not been reversed during this de diálogo y deliberación que constituyen
period of exceptionality. In fact, one of the uno de los componentes centrales dentro
limitations of all these mechanisms is that, de sus responsabilidades y margen de ac-
because they are regulated by an explicit ción. El caso más visible es el del Consejo
legal system, in almost all cases, these bod- Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable
ies are required to meet in person. For that que, de acuerdo con información preli-
matter, the SEGOB database (2018) reports minar, prácticamente no ha sesionado y
that of the 133 PPMs sectorized or related se han visto reducidas significativamente
to the rural sphere, only two of them can sus actividades. Algo similar ocurre con el
operate in a non-face-to-face manner or Consejo Nacional Forestal que también se
through digital media or platforms9. This presume que no ha tenido una actividad
oficial comparable con los años anteriores.
9
These PPMs are the “Public consultation of applications En consecuencia, se sospecha que esto ha
for environmental release licenses” that must be carried ocurrido con una buena parte de los MPC
out by the Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y que integran la red analizada en el presen-
Calidad Agroalimentaria of the Secretaría de Agricultura, te documento, por lo que se puede plan-
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación and tear que la pandemia que ha ocasionado la

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Rural governance in Mexico in times of the pandemic...

is clearly a design problem that will have Covid-19 ha impactado negativamente los
to be overcome in the future, but which, procesos de gobernanza rural en México.
in turn, opens up a second dilemma that
will have to be resolved beforehand, since Por lo anterior, es también posible decir
one advantage of digitizing the dialogue que se abren serias dudas sobre la mane-
and deliberation processes of the MPPs is ra, eficacia y profundidad con la que esta
that it significantly reduces the financial red o constelación de MPC ha contribuido,
and time costs involved in participating in en los muy diversos temas que atiende,
them, particularly for non-governmental para revertir los efectos que la pandemia
actors, who in none of the cases analyzed ha generado en muy variados aspectos de
receive a stipend or payment for collabora- la vida rural mexicana a través de los pro-
tion. However, one disadvantage is that this cesos de políticas públicas existentes en el
alternative, at times, opens the possibility sector. Es importante apuntar que en este
that governmental actors responsible for aspecto se abre una discusión interesante
these bodies who have not shown a proac- que se reproduce en la literatura especiali-
tive and committed attitude towards their zada sobre el tema. Por un lado, se piensa
correct operation may have justifications que esta clase de órganos y mecanismos
to further reduce the resources (financial, pueden contribuir en situaciones de emer-
material, human and symbolic resources) gencia dado que acercan a actores muy
that they are obliged to allocate for their diversos que pueden ofrecer información
functioning, especially in a context of aus- y alternativas de atención muy variadas a
terity and significant contraction of the numerosas problemáticas que se enfren-
resources available to the FPA to carry out tan en el sector. La inclusión de actores que
the task of government, as is the case in the usualmente no se reúnen y no dialogan, al
current federal administration. menos en teoría, puede redundar en diag-
nósticos y formas muy novedosas de atajar
At this point it is also worth making a los distintos asuntos que tratan estos MPC.
brief consideration, certainly of a specu- Pero por el otro lado, se sostiene que estos
lative nature, about what is happening at MPC, por su naturaleza participativa y de-
the local level, particularly at the municipal liberativa, son poco adecuados en momen-
level, in rural areas of the country, because tos de urgencia, como en el contexto actual,
it is in this area where the greatest inequal- debido a que la construcción de consensos
ities and marginalization are observed in y, en general, la toma de decisiones es un
terms of access to different digital resourc- proceso que generalmente toma más tiem-
es. Nonexistent or very limited access to po que en los procesos de decisión unilate-
Internet networks, different types of com- rales, propios de sistemas más jerárquicos.
9
(cont.) ...the “Consultation of Social Property Information” Como sea, en el caso de la red o conste-
in charge of the Registro Agrario Nacional, as part of the lación de MPC relacionados con el ámbito
responsibilities and terms of the Secretaría de Desarrollo rural mexicano, existen serias dudas sobre
Agrario, Territorial y Urbano. la manera en que esta ha contribuido para

Textual 77, January-June 2021 | 230 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

puter equipment and lack of knowledge of aminorar los efectos de la pandemia. Una
digital tools are some of the characteristics de las principales razones de ello, es un
observed in the most remote and mar- problema de diseño que no se ha podido
ginalized rural localities of the country, revertir en este periodo de excepcionali-
although it is worth recognizing that in re- dad. En efecto, una de las limitantes que
cent times institutional efforts have been han presentado todos estos mecanismos
made to try to solve this problem. However, es que, por estar regulados por un ordena-
to date, it is precisely in these areas where miento jurídico explícito, en casi la totali-
the greatest difficulty is observed for a digi- dad de los casos, estos órganos están obli-
tal transition of the participatory and delib- gados a sesionar de manera presencial. De
erative processes embodied by the PPMs. hecho, en la base de datos de SEGOB (2018)
The case analyzed by Figueroa (2021) at se reporta que de los 133 MPC sectorizados
the municipal level shows some of these o relacionados con el ámbito rural, sola-
problems with respect to some Municipal mente dos de ellos pueden operar de ma-
Councils for Sustainable Rural Develop- nera no presencial o a través de medios o
ment, as does the study of Santos (2014) on plataformas digitales9. Esto, claramente es
the states of Aguascalientes, Guanajuato, un problema de diseño que tendrá que ser
Querétaro, San Luis Potosí and Zacatecas. superado en el futuro, pero que, a su vez,
abre una segunda disyuntiva que tendrá
The post-pandemic scenario offers an que ser resuelta previamente, ya que una
uncertain outlook as to the way in which ventaja de la digitalización de los proce-
rural governance can develop in Mexico sos de diálogo y deliberación de los MPC
and, more specifically, many of the gover- es que reduce de manera importante los
nance arrangements or mechanisms that costos financieros y de tiempo que implica
materialize it. On the one hand, it is to be la participación en ellos, particularmen-
expected that, as long as the conditions te para los actores no gubernamentales,
of confinement and restricted mobility di- quienes en ninguno de los casos analiza-
minish, many of these spaces will be able to dos reciben un estipendio o paga por su
resume their activities and update respon- colaboración. Sin embargo, una desventa-
sibilities and decisions that have been left ja es que esta alternativa, en algunos mo-
pending. It is very important to point out mentos, abre la posibilidad para que los
that, in this aspect, social learning from
9
the digitalization of many processes and Estos MPC son la “Consulta pública de solicitudes de

spaces of coexistence could contribute to permisos de liberación al ambiente” que tiene que llevar a

making the decision-making procedures cabo el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad

of PPMs more fluid and efficient, which Agroalimentaria de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,

could also result in a new period of ex- Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la “Consulta de

pansion and multiplication of these, given Información de la Propiedad Social” a cargo del Registro

the demolition of barriers that have limit- Agrario Nacional, como parte de las responsabilidades

ed such growth in recent years. However, y atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Agrario,

a not entirely optimistic perspective also Territorial y Urbano.

Textual 77, enero-junio 2021 | 231 | Economía y políticas públicas

Rural governance in Mexico in times of the pandemic...

remains open, in which there is a clear so- actores gubernamentales responsables de

cial demand for their lack of effectiveness estos órganos que no han demostrado una
in times of pandemic, which could result actitud proactiva y comprometida con su
in the deepening of a critical line and the correcta operación tengan justificaciones
questioning of their public utility. This risk para disminuir aún más los recursos (fi-
is open and could mean a period of net- nancieros, materiales, humanos y simbóli-
work reduction or the PPM constellation, cos) que están obligados a destinar para su
a situation which, in terms of deepening funcionamiento, sobre todo, en un contex-
public deliberation, non-electoral political to de austeridad y contracción importante
participation and, more generally, of de- de los recursos con que cuenta la APF para
mocracy in Mexico, would be terrible news. llevar a cabo la tarea de gobierno tal como
ocurre en la administración federal actual.
CONCLUSIONS
En este punto también conviene hacer
The pandemic or syndemic generated by una breve consideración, ciertamente de
Covid-19 has resulted in an unprecedent- carácter especulativo, sobre lo que está
ed scenario of human coexistence in large ocurriendo a nivel local, particularmente
parts of the world. This disruption of daily en el orden municipal, en las áreas rura-
routine and “everyday life” makes it possi- les del país, porque es en este ámbito en
ble to observe more clearly the functioning donde se observan las mayores desigual-
of social and institutional mechanisms to dades y marginación en cuanto al acceso
channel and address the most varied public a diferentes recursos digitales. Inexistente
issues. In rural areas, the current emergen- o muy limitado acceso a redes de internet,
cy has made it possible to corroborate his- distintas modalidades de equipo de cóm-
torical lags and long-standing problems in puto y desconocimiento de las herramien-
the way in which rural issues are addressed. tas digitales son algunas de las caracterís-
ticas que se observan en las localidades
More particularly, this text opens a de- rurales más alejadas y marginadas del
bate on what happens with governance país, aunque vale reconocer que en los úl-
networks in times of emergency, in this timos tiempos se han hecho esfuerzos ins-
case, triggered by a global pandemic. Par- titucionales para tratar de solucionar esta
ticularly in the case of Mexico, it is observed problemática. Sin embargo, hasta hoy, es
that given the specific historical moment justamente en estas áreas en donde se ob-
of the PPM network or constellation and its serva una dificultad mayor para una tran-
degree of development, this conglomerate sición digital de los procesos participativos
has not generated a completely relevant y deliberativos que encarnan los MPC. El
contribution to the current situation. This caso analizado por Figueroa (2021) a nivel
does not mean that the network is not rel- municipal de cuenta de algunas de estas
evant, but it does show that it needs to be problemáticas, con respecto a algunos
deepened and strengthened to enhance Consejos Municipales de Desarrollo Rural
its impact attending the public problems it Sustentable, lo mismo que el trabajo de

Textual 77, January-June 2021 | 232 | Economics and public policies

 Carlos Chávez Becker

must deal with, both in times of the “new Santos (2014) sobre los estados de Aguas-
normal” and exceptional situations. calientes, Guanajuato, Querétaro, San Luis
Potosí y Zacatecas.
It is considered that the pandemic in re-
lation to rural governance in Mexico, has Con todo, se debe decir que el escenario
made it evident that there is still much pospandemia, ofrece un panorama incier-
work to be done to expand the processes of to en cuanto a la manera en que se puede
citizen inclusion in the treatment of rural desarrollar la gobernanza rural en Méxi-
issues and that there are still many areas co y, más específicamente, muchos de los
of opportunity in the PPMs for them to be- arreglos o mecanismos de gobernanza que
come true deliberative and participatory la materializan. Por un lado, es esperable
arenas and to function as a form of demo- que, en la medida en que las condiciones
cratic broadening. It is thought that this is de encierro y restricción de la movilidad
a far-reaching process. But it is also clear disminuyan, muchos de estos espacios po-
that before the pandemic, this task was a drán retomar sus actividades y poner al día
work in progress that will not end when the las responsabilidades y decisiones que han
SARS-CoV-2 virus and its lethal effects are quedado pendientes. Es muy importante
finally brought under control. señalar que, en este aspecto, los aprendi-
zajes sociales por la digitalización de mu-
chos procesos y espacios de convivencia
End of English version podrían contribuir a hacer más fluidos y
eficientes los procedimientos decisiona-
REFERENCES / REFERENCIAS les de los MPC, lo que también podría re-
dundar en un nuevo periodo de expansión
Aguilar, L. (2010). Gobernanza, El nuevo proceso y multiplicación de estos ante el derribo
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