CURSO DERECHO ADMINISTRATIVO I UCSC-2024
LA NOCION SUBJETIVA DE ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO:
LAS PERSONAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Y
LA NOCIÓN ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO:
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SU PERSONIFICACIÓN O
PERSONALIDAD CON LA QUE ACTÚA.
Introducción:
La noción subjetiva de la Administración Pública apunta a desentrañar las
personas o sujetos de derecho presentes en ella, lo que resulta relevante pues
serán ellas los centros de imputación de los planes, políticas, programas y acciones
de servicio público, resguardo del orden público y fomento del desarrollo; actos
administrativos; contratos administrativos y responsabilidades, en su caso.
Al efecto, cabe recordar que todo derecho subjetivo ( facultad de dar,
hacer o no hacer algo ) o función pública ( gobernar, legislar, juzgar ) suponen
siempre la existencia de un sujeto titular o centro de imputación de dicho derecho
o función a quién corresponde su ejercicio. También entendido el Derecho como
un conjunto de normas y principios que integran o forman el ordenamiento
jurídico, el supone siempre la existencia de un tipo o categoría de sujeto, regulado
por esas normas y principios en sus derechos, obligaciones, atribuciones,
deberes, relaciones jurídicas y responsabilidades.
A este titular regulado o normado en su hacer o actuar por el Derecho, se
le da el nombre de persona o sujeto de derecho.
En nuestra civilización actual la palabra persona coincide o se hace coincidir
con la calidad de persona humana, identificándose, así, persona con hombre o
individuo de la especie humana. Con el desenvolvimiento del Derecho se ha ido
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reconociendo esta calidad de persona a entidades abstractas, a colectividades
funcionales y territoriales y a ellas se les ha dado, en oposición a las naturales,
la denominación de persona jurídica.
Estos entes morales también son sujetos de derecho o personas y gozan,
por lo tanto, de los atributos de la personalidad.
En cuanto a la naturaleza de las personas jurídicas, existen dos teorías que
se ocupan de ella: una afirma que obedecen a una realidad concreta, compuesta
por un conjunto de individuos (personas naturales) que tienen una voluntad
diferente de cada uno de sus miembros individualmente considerados; otros
sostienen que son meras creaciones intelectuales (teoríade la ficción).
Una u otra teoría o doctrina tiene sus consecuencias. En efecto:
Si las personas jurídicas son realidades el Estado no tiene libertad para
crear o suprimir a la persona jurídica; ellas se imponen al Estado y a él no le
corresponde crear la persona jurídica, sino reconocerla a través del Derecho.
Si la persona jurídica, en cambio, es una ficción en tal caso corresponde al
Estado, mediante la norma jurídica, intervenir en su creación y extinción.
Tratándose de las personas jurídicas y su concepto, existen dos posturas:
(i) de tipo negativo; (ii) de tipo positivo.
Tipo negativo: La persona jurídica es todo sujeto de derecho que no sea
el ser humano. (postura residual).
Tipo positivo: Existen ciertas necesidades humanas que no pueden ser
satisfechas por el solo esfuerzo individual, esto impulsa a varias personas
naturales (colectivo) a unirse para mancomunar sus esfuerzos en búsqueda del
fin que persiguen en común y que debe estar regulado por la norma jurídica. El
derecho le reconoce, impone u otorga la calidad de sujeto de derecho y da una
regulación u orden de cómo este conjunto de medios puede actuar como sujeto
de derecho (persona), en pos de esa necesidad humana que actúa como fin,
en torno a la cual se han organizado.
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Las personerías jurídicas admiten clasificación conforme las siguientes
categorías: (i) Personas Jurídicas de Derecho Público y en (ii) Personas Jurídicas
de Derecho Privado; son, en esencia, lo mismo, pero con las siguientes
diferencias:
1.- En cuanto a la existencia, génesis o creación de la Persona Jurídica: Las
personas jurídicas de derecho público se crean por iniciativa dela autoridad del
Estado ( a través de la ley). En cambio la personalidad jurídica del derecho
privado se genera por iniciativa de los particulares ( acuerdo de sus voluntades).
2.- Existencia o no de Potestades: Las personas jurídicas de derecho público
están dotadas de ciertas prerrogativas o potestades públicas(competencia) que
les permiten dictar actos jurídicos de autoridad (unilaterales e imperativos) y
emitir normas generales o particulares obligatorias para los ciudadanos o
administrados (reglamentos, decretos, ordenanzas, circulares, instrucciones ),
pues en virtud de tales poderes gozan de imperio. Las personas jurídicas de
derecho privado no cuentan con potestades de poder público, sino con una
capacidad de ejercicio, que sólo les permite ejercer derechos y contraer
obligaciones por sí mismas, por lo que sus actos no pueden imponerse a
terceros ni tienen imperio para cumplirse directamente por la fuerza.
3.- El Fin: el fin que han de perseguir las personas jurídicas de derecho
público es el interés general, es una necesidad pública o fin público, el fin de
servicio público específico para el cual han sido creadas por la ley. Las personas
jurídicas de derecho privado, en cambio, buscan la consecución de los fines
que se han propuesto los asociados al momento de su creación y que
generalmente es un fin económico o de lucro.
3
4.- En cuanto a la Fuente de los Recursos: Las personas jurídicas de derecho
público obtienen los medios económicos que le son indispensablespara su
acción de la totalidad de los habitantes (a través de tributos, impuestos y
contribuciones dispuestas por la ley). Las personas jurídicas del derecho privado,
en cambio, los recursos que configuran su patrimonio provienen de las mismas
personas que establecen o dan origen a la persona jurídica (asociados), a través
de aportes de bienes, como ocurre con lassociedades o compañías.
5.- En cuanto a la Fiscalización o Control: Las personas jurídicas de derecho
público siempre estarán sometida a la fiscalización de órganos públicos
contralores. (Contraloría General de la República, Consejo para la Transparencia).
Las de derecho privado ( corporaciones, fundaciones,sociedades o compañías),
por regla general, no están sujetos a un control externo (hay excepciones en las
S.A. abiertas y en las S.A. Especiales).
Características de las Personas Jurídicas de Derecho Público
Se caracterizan por su:
a) Creación por ley.
b) Fines de interés general o servicio público.
c) Dotadas, por ley, de atribuciones, potestades y competencias
– que configuran una capacidad especial de derecho público - que le
permiten a estos sujetos imponer sobre los demás sujetos su voluntad
mediante actos y declaraciones unilaterales dotadas de imperio.
d) Se estructuran a través de órganos ( los órganos pertenecen
a la persona jurídica, forman parte de ella), pues, por medio de ellos, es
que las personas jurídicas o ficticias pueden expresar su voluntad ( actos
y declaraciones), realizar acciones, funciones y cometidos de servicio e
interés general y bien común. Se debe distinguir, en esta materia, entre
el organismo u órgano institución (el Ministerio de Justicia, Servicio de
Salud, Municipalidad de Tomé) y el órgano propiamente tal u o órgano
individuo ( el Ministro de Justicia, el Director del Servicio de Salud, el
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Alcalde de la Municipalidad de Tomé ) de la persona jurídica de derecho
público estatal (Fisco de Chile - Servicio Salud Talcahuano, de Concepción
o Arauco- Municipalidad de Tomé ). El primero, el organismo, alude a una
entidad abstracta prevista en el ordenamiento jurídico y dotada de un
conjunto de atribuciones o de competencias. El segundo, el órgano, se
refiere a la persona física que dotado de investidura regular ejerce las
atribuciones conferidas al organismo ( así, son órganos de la
Municipalidad de Concepción su Alcalde Álvaro Ortíz, su Director de
Obras Municipales Juan Andreoli; son órganos del Servicio Público de
Registro Civil e Identificación su Director Nacional y sus Directores
Regionales; son órganos de Carabineros de Chile su General Director
Ricardo Yáñez, etc. )
Los órganos son el mecanismo creado por el Derecho para imputar o
atribuir los actos y hechos de las personas que actúan por el Estado ( naturales u
órganos individuos) al organismo y a la persona jurídica de Derecho Público
estatal. Como señala un destacado autor: “El órgano es una estructura
singularizada, unipersonal o colegiada, que tiene poderes propios de decisión o
posibilidades independientes de actuación; suele ser la parte actuante de un
organismo, plasmada en un cargo público, aunque puede asumir otra forma
organizacional en actuación propia de carácter funcional (…) En el derecho chileno,
el órgano, en cuanto elemento dinámico de la persona jurídica, puede ser
comparado, mutatis mutandis, con el representante de las personas jurídicas en la
teoría de la ficción que consagra el Código Civil. El organismo, en cambio, es una
organización: un conjunto de recursos humanos, materiales y financieros
estructurados con vistas a alcanzar un fin. En este sentido, el jefe superior de
servicio, definido por el artículo 31 de la Ley N° 18.575, como el funcionario de
más alta jerarquía dentro del respectivo organismo, es un órgano; el servicio
público, sea centralizado o descentralizado, es un organismo1”.
1
Pantoja, R. La Organización Administrativa del Estado, Editorial Jurídica de Chile, página 327.
5
Así, el Estado y su Administración actúan, no por medio de mandatarios o
representantes, sino de órganos, que son parte integrante de su estructura, por
lo que, frente a terceros, el Estado y sus órganos no suponen una duplicidad de
sujetos. Los actos del órgano, en consecuencia, son actos del Estado. Este sólo
puede reflejar su voluntad a través de órganos y jurídicamente sólo puede querer
y actuar a través de ellos.
Según nuestro ordenamiento jurídico el Estado es persona – jurídica - y de
derecho público - pues presenta todas sus características.
En efecto, la norma fundamental (CP) señala que el Estado tiene un fin de
promoción del bien común y un deber de servicio a la persona humana, para lo
cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a
cada uno de los integrantes de la comunidad su mayor realización espiritual y
material posible, con pleno respeto a sus derechos y garantías.
Para cumplir con ese fin superior, con los deberes de servicio y contribución al
cambio social, por y para el desarrollo social, cultural y económico de las
personas, el Estado necesita tener la aptitud necesaria para poder emprender
acciones y tareas con tal propósito. Esa aptitud es la personalidad, con sus
atributos, que lo hace persona sujeta a la Constitución, las leyes y demás normas
dictadas en su conformidad, vale decir, persona no física o natural, sino ficticia,
moral o jurídica, sujeta al Derecho Público, o sea, persona jurídica de derecho
público.
Conforme lo señalan los artículos 6 y 7 de la Constitución, cuenta con órganos
que le permiten llevar adelante acciones en dirección y propósito del bien común
y servicio a las personas.
Con ello aparecen nítidos, en el Estado, los elementos característicos y
constitutivos de las personas jurídicas con fin público o de servicio, vale decir, de
aquellas categorizadas como de derecho público.
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El artículo 547 inc. 2° del Código Civil confirma todo aquello desde que reconoce
en el Fisco y Municipalidades, corporaciones de Derecho Público o personas
jurídicas de derecho público.
El Estado, así considerado, como persona jurídica de Derecho Público (ente
habilitado para actuar, a través de sus órganos, mediante acciones y decisiones
de bien común) recibe la denominación de Fisco.
Por lo tanto, el Fisco es sujeto o persona del Derecho Administrativo. La primera
y mayor, pero no la única, como veremos a continuación, sino una de muchas
personas jurídicas de derecho público estatales.
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LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO, SU PERSONALIDAD JURÍDICA Y
SISTEMAS BAJOS LOS CUALES SE ORDENA
La organización estatal encargada de la Administración del Estado está
constituido por una multiplicidad y variedad de ORGANISMOS e instituciones estatales.
La ley orgánica constitucional sobre bases generales de la AE, en su artículo 1º, se
encarga de identificarlos. Estos son: Presidencia de la República, Ministerios,
Delegaciones Presidenciales
R e g i o n a l e s ( e x Intendencias), Delegaciones Presidenciales Provinciales (ex
Gobernaciones), Servicios Públicos, Banco Central, Contraloría General de la República,
Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y Seguridad, Gobiernos Regionales,
Municipalidades, Empresas Públicas creadas por ley y demás órganos creados por la
ley para el cumplimiento de la función administrativa bajo diferentes denominaciones
tales cómo: Superintendencias, Consejos, Agencias, Institutos, Comisiones, etc.; por
ejemplo: Superintendencia de Electricidad y Combustibles, Superintendencia de
Servicios Sanitarios, Superintendencia del Medioambiente, etc.; Consejo de Defensa
del Estado, Consejo para la Transparencia, Consejo de Monumentos Nacionales,
Consejo Nacional de Televisión, etc; Agencia de Calidad de la Educación; Agencia de
Promoción de la Inversión Extranjera; Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo;
Instituto Nacional de Derechos Humanos, Instituto Nacional de la Juventud, Instituto
Chileno Antártico, Instituto Nacional de Estadísticas, Instituto Nacional del Deporte, etc.;
Comisión para el Mercado Financiero, etc. ).
A través de estos organismos se realizan las acciones de atención a las
necesidades públicas, resguardo del orden público y fomento del progreso, desarrollo
y bienestar de la colectividad que le han sido confiados por la Constitución y las leyes,
para lo cual les resulta indispensable contar con el atributo que, en Derecho, al que
están sujetos, permite actuar, obrar o hacer lo antes señalado: la personalidad jurídica.
Es por tal razón que todos estos organismos administrativos son identificados por
el ordenamiento jurídico como: (i) personas jurídicas estatales o (ii) como integrantes de
una persona jurídica estatal común.
Se trata de dos modalidades que coexisten en la organización administrativa del
Estado y que se explican porque, inicialmente, el Estado - y con él su organización
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administrativa – gozaba de una sola personalidad y constituía, en razón de ello, una
sola y única persona jurídica de derecho público denominada Fisco; por lo que todos
sus organismos ( PDR, Ministerios, Servicios Públicos, etc.) eran fiscales y carentes de
personalidad jurídica propia ( simples organismos y no personas o sujetos para el
derecho).
Con el paso del tiempo y la decisión legislativa, impulsada por los cambios sociales,
políticos, económicos, se ha producido el crecimiento de la organización administrativa.
Tal expansión ha significado la creación de nuevos organismos ( Servicios Públicos,
Municipalidades, Gobiernos Regionales, etc. ) con el agregado que se les confirió
personalidad jurídica estatal y patrimonio estatal propio, lo que significó, no solo la
creación de un nuevo organismo administrativo, sino de una nueva persona jurídica
estatal o de derecho público, que vinieron a sumarse a los organismos y persona jurídica
estatal preexistentes.
Por lo tanto, ya no todos los organismos estatales pertenecen a la persona jurídica
del Fisco, sino que existen órganos públicos creados para la función o tarea de
Administración que conforman otras personas jurídicas de derecho público estatales,
propias y distintas de la fiscal.
Se trata, en tal caso, de organismos de administración no fiscales, también
denominados descentralizados, que conforman- cada uno de ellos, en sí mismos - una
persona jurídica estatal distinta de la fiscal.
De esta manera, en nuestro sistema administrativo, la Administración del Estado
se configura tanto como una organización administrativa integrada por cientos de
organismos ( criterio orgánico) cuanto por cientos de personas jurídicas estatales
fiscales y no fiscales ( criterio subjetivo).
El catálogo de organismos administrativos es el siguiente:
Presidencia de la República, Ministerios, Delegaciones
Presidenciales R e g i o n a l e s ( e x Intendencias), Delegaciones
Presidenciales Provinciales (ex Gobernaciones), Servicios Públicos, Banco Central,
Contraloría General de la República, Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y Seguridad,
Gobiernos Regionales, Municipalidades, Empresas Públicas y demás órganos creados
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por la ley para el cumplimiento de la función administrativa bajo diferentes
denominaciones dispuestas por la ley cómo Superintendencias, Consejos, Agencias,
Institutos, Comisiones, etc.; a saber: Superintendencia de Electricidad y Combustibles,
Superintendencia de Servicios Sanitarios, etc.; Consejo de Defensa del Estado, Consejo
para la Transparencia, Consejo de Monumentos Nacionales, Consejo Nacional de
Televisión, etc; Agencia de Calidad de la Educación; Agencia de Promoción de la
Inversión Extranjera; Instituto Nacional de Derechos Humanos, Instituto Nacional de la
Juventud, Instituto Chileno Antártico, Instituto Nacional de Estadísticas, etc.; Comisión
para el Mercado Financiero, etc..
El catálogo de personas jurídicas estatales es el siguiente:
Fisco, Municipalidades, Gobiernos Regionales, Servicios Públicos
Descentralizados ( tales como la Corporación de Asistencia Judicial, el Servicio de
Registro Civil e Identificación, los Servicios de Salud, los Servicios de Vivienda, la
Defensoría Penal Pública, el Servicio Nacional de Prevención de Desastres, Servicio de
Mejor Niñez, Servicios Locales de Educación Pública, etc. etc.,) y organismos
administrativos descentralizados de diversa denominación legal, tales como, la
Comisión para el Mercado Financiero, Superintendencia del Medio Ambiente, Agencia
de Calidad de la Educación, Agencia Nacional de Investigación Científica y Tecnológica,
Instituto Nacional de Derecho Humanos, Instituto Nacional del Deporte, Universidad de
Chile, Universidad del Bío Bío, Universidad de Santiago, Universidad de Magallanes,
etc., etc.
La relación entre organismo administrativo y Persona Jurídica Estatal
Existe una sola Persona Jurídica Estatal Fiscal o Fisco de Chile a la que pertenecen
todos los organismos administrativos sin personalidad jurídica propia, también
denominados por ello fiscales o centralizados. Y existen, además, junto con aquella
persona y organismos, muchas Personas Jurídicas Estatales No Fiscales integradas
exclusivamente por ciertos y determinados organismos administrativos denominados
descentralizados o personificados o con personalidad jurídica propia.
La ley simple u ordinaria, a través de la cual se crean los organismos
administrativos, es la que determina si estos serán fiscales-centralizados o con
personalidad jurídica propia distinta de la fiscal-descentralizados.
Y, con ello, si estamos frente a un simple organismo administrativo ( como es el
caso de los Ministerios, Fuerzas Armadas y Fuerzas de Orden y Seguridad Pública; a
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quiénes, en consecuencia, no puede imputárseles directamente actos, contratos y
responsabilidades) o ante un organismo administrativo que, además, constituye para
todos los efectos una persona jurídica de derecho público estatal en si misma ( como
es el caso de las Municipalidades, los Gobiernos Regionales, Servicios Públicos
descentralizados, a quiénes si pueden imputársele directamente actos, contratos,
responsabilidades, etc.).
La Persona Jurídica Estatal Fiscal o Estado-Fisco y los organismos administrativos
que la integran o componen y que, por ello, reciben la denominación de centralizados
o fiscales.
La persona jurídica estatal fiscal o Estado-Fisco, no obstante constituir un solo
sujeto está integrada por una multiplicidad de organismos administrativos.
Se trata de los siguientes:
▪ La Presidencia de la República
▪ Los Ministerios
▪ Las Delegaciones Presidenciales Regionales
▪ Las Delegaciones Presidenciales Provinciales
▪ Las FFAA: Ejército, Armada y Fuerza Aérea
▪ Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública: Carabineros y Policía de
Investigaciones.
▪ Los Servicios Públicos llamados Centralizados o Fiscales, creados
para el cumplimiento de la función administrativa, tales como: SII, el
Servicio Médico Legal, laTesorería General de la República, Gendarmería
de Chile, Servicio de Aduanas etc.
▪ La Contraloría General de la República y el Ministerio Público actúan
con la personalidad jurídica, con los bienes y patrimonio del Fisco,
pero en una especial situación, distinta a la de los restantes órganos
mencionados, debido a la autonomía de funcionamiento que les ha
conferido directamente la Constitución Política.
Adicionalmente, todos los órganos que el Estado tiene para el cumplimiento
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de su función legislativa (Congreso Nacional: Cámara Diputados y Senado) y
jurisdiccional ( Cortes, Juzgados y Tribunales) carecen de personalidad propia;
son, también, fiscales pues actúan con la personalidad jurídica y bienes del Fisco
de Chile y sus actuaciones se imputan a este.
Las Personas Jurídicas Estatales No Fiscales y los organismos
administrativos que las constituyen
El crecimiento experimentado por el Estado en procura del bienestar,
progreso y desarrollo social, económico y cultural de la comunidad, supuso la
ampliación de su ámbito de acción en tareas propias de Administración, por cuyo
intermedio ese bienestar, progreso, desarrollo se persigue y promueve.
Esto trajo consigo la creación de nuevos órganos estatales de
administración, encargados de tales tareas, y la necesidad de dotarlos de mayor
autonomía en el desarrollo de sus tareas y cometidos. Tal autonomía, en lo
jurídico, llevó a que estos órganos estatales fueran creados con personalidad
jurídica de derecho pública propia, esto es, personificados. De manera tal que
estos organismos, así creados, si bien estatales, ya no pertenezcan a una persona
jurídica estatal pre-existente, matriz o de base, que es la del Fisco, sino que
integren y constituyan, cada uno de ellos, por sí mismo, una nueva y distinta
persona jurídica estatal de derecho público o sujeto estatal diferente del Fisco.
Esto sólo ha tenido lugar con los organismos de administración que a
continuación se indican; que, en razón de lo mismo, se denominan organismos
autónomos, personificados o descentralizados pues cada uno de ellos, además
de constituir un organismo administrativo, son un sujeto de derecho o persona
jurídica de derecho público estatal:
▪ Municipalidades (345)
▪ Gobiernos Regionales (16)
▪ Banco Central (1)
▪ Empresas Públicas (12)
Servicios Públicos Autónomos o Descentralizados, creados para el
12
cumplimiento de la función administrativa ( tales como: el Servicio Nacional de
Mejor Infancia, el Servicio Nacional de Consumidor, el Instituto de la Juventud, la
Defensoría Penal Pública, la Corporación de Asistencia Judicial, Consejo de
Defensa del Estado, el Servicio Nacional para la Prevención y Tratamiento del
Consumo de Drogas y Alcohol, el Servicio Nacional del Adulto Mayor, el Servicio
Nacional de la Mujer, el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, el Servicio
de Evaluación Ambiental, el Servicio Nacional de la Discapacidad, el Instituto
Nacional del Deporte, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, el Instituto de
Previsión Social, Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes, el Servicio
Agrícola y Ganadero, el Servicio Nacional de Geología y Minería, el Servicio
Nacional de Turismo, los Servicios de Vivienda y Urbanismo, los Servicios de
Salud, las Universidades Estatales o Públicas, tales como, la Universidad de Chile,
la Universidad del Bío Bío, la Universidad de Santiago, etc.). Cada uno de estos
órganos constituye en sí mismo una persona jurídica estatal no fiscal o sujeto
estatal menor, que se suma al sujeto estatal mayor o Fisco; de manera tal que,
cada una de las Municipalidades (345), Gobiernos Regionales (16), Empresas
Públicas y Servicios Públicos Descentralizados constituyen- cada uno- una
persona jurídica estatal individual distinta del Fisco.
Cabe, por lo tanto, hablar del Estado-Municipalidades, el Estado-Gobiernos
Regionales- el Estado-Servicio Público Descentralizado.
De esta manera, el Estado no constituye una sola persona jurídica de
derecho público sino un conglomerado o multiplicidad de sujetos o personas
jurídicas públicas o estatales.
Lo anterior, determina que la Administración del Estado, en nuestro sistema,
esté conformada, entonces, por organismos que integran y componen varias
personas jurídicas estatales de derecho público, constituyendo, así, la
Organización Administrativa del Estado un conglomerado de personas jurídicas
de derecho público ( el Fisco y otras como las Municipalidades, los Gobiernos
Regionales, los servicios públicos), a quienes la doctrina refiere genéricamente
con el nombre de “ administraciones públicas, personas administrativas o sujetos
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del Derecho Administrativo, en alusión a que son éstos los que resultan regidos
por sus principios y normas.
Vale decir, a la pregunta ¿ qué es la Administración del Estado ? la respuesta
debe ser: un conjunto de organismos establecidos por la Constitución y la ley,
tanto centralizados o fiscales como descentralizados o no fiscales.
A la pregunta ¿ quién es la Administración del Estado ? la respuesta debe ser:
un conglomerado de personas jurídicas de Derecho Público Estatales fiscales y
no fiscales.
La primera y más fundamental de estas personas jurídicas es, sin duda, el
Fisco. Dentro de ella quedan comprendida todos los órganos centralizados:
Ministerios, Delegaciones Presidenciales, FFAA, Fuerzas de Orden y Seguridad,
Servicios Públicos Centralizados; pero no es la única, si la mayor.
Esto porque el ordenamiento jurídico ha determinado el otorgamiento de
personalidad jurídica a los órganos de la Administración del Estado de dos
formas:
• Una compartida o común denominada fiscal o central;
• Otra en forma exclusiva y propia denominada autónoma o
descentralizada;
Lo anterior determina que los órganos de la Administración del Estado
puedan ser clasificados según la forma que les ha sido conferido y otorgada la
personalidad jurídica de derecho público.
En efecto, aquellos que la comparten la personalidad jurídica del Fisco con otros
organismos se denominan órganismos de la Administración del Estado
F iscales, centrales o centralizados, pues integran una sola persona jurídica
estatal: la del Fisco, y todos ellos integrarán la Administrado del Estado Fiscal
o Centralizada. Tal es el caso, como se dijo, de los Ministerios, Delegaciones
Presidenciales Regionales y Provinciales, Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y
Seguridad, la Presidencia de la República y de ciertos Servicios Públicos ( tales
como el de Impuestos Internos, Aduanas, Gendarmería, etc. )
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Por su parte, los órganos de la Administración del Estado a quienes se les ha
reconocido y conferido el atributo de la personalidad jurídica en forma exclusiva
o propia, se les denomina órganos autónomos o descentralizados, y se suman
al Fisco, como distintas personas jurídicas estatales integrantes de la
Administración del Estado. Tal es el caso de las Municipalidades, los Gobiernos
Regionales, el Banco Central, las Empresas Públicas y de ciertos Servicios
Públicos ( tales como la Defensoría Penal Pública, la Corporación de Asistencia
Judicial, el Servicio Nacional del Consumidor, la Junji, la Junaeb, el Consejo de
Defensa del Estado, etc.)
Esto ha sido lo pregonado por el constituyente ( art. 3 CPE) al establecer una
Administración del Estado territorial y funcionalmente descentralizada; vale decir,
configurada a través de nuevas y autónomas personas jurídicas de estatales de
derecho público distintas de matriz o fiscal.
Consecuencias o Efectos de que la Administración del Estado esté
integrada por un conglomerado de Personas Jurídicas de Derecho
Público
1.- Todo órgano de la Administración del Estado forma parte de una persona
jurídica de derecho público, pero no todo órgano de la Administración del
Estado es, en sí mismo, una persona jurídica de derecho público estatal. Sólo lo
son los órganos descentralizados, personificados o autónomos ( así, cada
Municipalidad es una persona jurídica de derecho público única e individual
y existen 345; pero todas las Delegaciones Presidenciales (16) y Ministerios
(24) no son, cada uno de aquellas o de estos, una persona jurídica o sujeto de
derecho, sino órganos sin personalidad jurídica, carentes de personalidad
jurídica propia, pero que actúan e integran la persona jurídica mayor del Fisco,
por lo que sus acciones, decisiones, actos, contratos, recursos y
responsabilidades son, por tanto, fiscales.
2.- La representación de la persona jurídica Fisco y, por ende, de los
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órganos administrativos centralizados o fiscales, corresponde al Presidente de
la República, en materias extrajudiciales, y al Consejo de Defensa del Estado
en materias judiciales. La representación judicial y extrajudicial de las personas
jurídicas menores de la Administración del Estado u órganos de la
Administración del Estado descentralizados, autónomos o personificados
corresponde a su autoridad superior (órgano individuo), por ejemplo,
Municipalidades-Alcalde, Servicio Salud, Vivienda, Consumidor, de Registro Civil
e Identificación, etc.- Director de Servicio; Empresas Públicas- Presidente
Ejecutivo – Presidente del Directorio – Vicepresidente Ejecutivo, etc.
3.- Unas gozan de patrimonio público fiscal las otras de patrimonio público
propio.
4.- Todas ellas gozan de los atributos de la personalidad que les permiten
alcanzar el fin público o de servicio que constituye su razón de ser y para el cual
han sido creadas. Estos atributos, como se recordará, son el Nombre, domicilio,
Patrimonio, y capacidad; que tratándose, éste último, de estos entes jurídicos
de derecho público es una especial de derecho público que se denomina
competencia, potestades o atribuciones. A este último atributo de las personas
jurídicas de derecho público se refiere el artículo 7° de la CPE. Este atributo –
competencia - les permite adoptar decisiones bajo la forma de actos jurídicos
especiales y típicos ( decretos y resoluciones administrativas ).
5.- Como la Administración Pública está integrada por una multiplicidad y
variedad de personas Jurídicas de derecho público, ellas deben necesariamente
ordenarse y organizarse mediante sistemas, que se denomina sistemas de
organización administrativa, lo que determina sus características. Estos sistemas
son la (i) centralización, para los órganos y servicios centrales o fiscales; la (ii)
descentralización, para los órganos y servicios descentralizados o autónomos, y
la acentralización administrativa, en opinión de un sector de la doctrina, para
aquellos órganos centrales o descentralizados que tienen estatuto constitucional
propio ( Banco Central, Contraloría General de la República, etc. ).
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A este aspecto de la Administración del Estado se refiere el artículo 3° de
la CPE – base de la institucionalidad- cuando señala:
“Artículo 3º.- El Estado de Chile es unitario.
La administración del Estado será funcional y territorialmente
descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.
Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la
regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones,
provincias y comunas del territorio nacional.”
6.- Todas las Personas Jurídicas de Derecho Público que integran y
conforman la Administración del Estado presentan las siguientes características
generales y comunes:
6a.- están sujetas integralmente al Derecho, esto es, a la Constitución, leyes
y demás normas jurídicas dictadas en su conformidad. En efecto, toda persona
ficticia está jurídicamente condicionada por el estatuto legal que la originó, que
es su ordenamiento regulador que le rige. En nuestro sistema el Estado y su
Administración constituyen personas jurídicas, entes ficticios, cuyo ordenamiento
regulador es la Constitución Política y las leyes dictadas en su conformidad
(como se encargan de señalarlo los propios artículos 6 y 7 de la CP y art. 2° de
la LOCGBAE). Toda Persona Jurídica por lo tanto y particularmente las señaladas,
se encuentra sujeta, por consiguiente, al ordenamiento jurídico, circunstancia
esta que la doctrina llama o expresa como principio de juridicidad o legalidad,
pues es el Derecho a través de la norma constitucional y legal, quién la crea,
estructura, conforma y rige. La Persona Jurídica está, por lo tanto, estrictamente
condicionada por el ordenamiento jurídico, pues es este quién crea sus órganos,
los dota deatribuciones, regula su actuación y funcionamiento, y rige todos y
cada uno de sus actos, determinando incluso la sanción jurídica para el caso en
que se incurra en infracción de tal principio (Así lo expresan y reconocen para
el Estado y sus órganos los Arts. 6º y 7° CPE)
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6b.- todas ellas tienen representación mediante órganos. Dado que se trata
de creaturas del Derecho, de entes ficticios o morales, desprovistos de
corporeidad, el proceso de determinación, declaración y manifestación de
voluntad de las Personas Jurídicas de Derecho Público y de actuación suya sobre
los fines de servicio a la persona e interés público que le han sido confiados, se
verifica mediante órganos habilitados para tales efectos, representantes suyos,
constituidos e integrados por personas naturales (órganos-individuo), investidos
regularmente, denominadas agentes públicos, empleados públicos o
funcionarios públicos (por ej. Intendente, Alcalde, Presidente de la República,
Director Nacional o Regional por cuyo intermedio actúan los órganos-institución
Intendencia, Municipalidad, Presidencia de la República, Servicio Público
respectivamente).
6c.- todas las Personas Jurídicas de Derecho Público que integran la
Administración del Estado tienen un fin de interés público que informa y rige
todas sus actuaciones, vale decir, sus actos y contratos. En efecto, el Derecho
impone a las Personas Jurídicas la realización de los fines para los cuales fue
creada. El Fin de la Administración del Estado está señalado y fijado en el artículo
3° de la LOCBGAE en los términos siguientes: “La Administración del Estado está
al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común
atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y
fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que
le confiere la Constitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de
políticas, planes, programas y acciones dealcance nacional, regional y comunal”.
7.- El Sujeto regulado por el Derecho Administrativo es entonces la
Administración del Estado o Administración Pública entendida como una
pluralidad o conglomerado de personas jurídicas de derecho público,compuesta
por el Fisco y otras muchas (Municipalidades, Gobiernos Regionales, Servicios
Públicos Descentralizados, Banco Central )
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