Capítulo 3

Estado
Andrés Malamud

1. Presentación

¿Qué tienen en común China, Estados Unidos, Francia, Australia, Suiza, Jordania y Móna-
co? La respuesta parece simple: los siete son Estados soberanos, reconocidos como tales por sus
contrapartes del sistema internacional y miembros de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU). Y, sin embargo, las diferencias entre ellos son enormes.
Con 1.300 millones de habitantes, un quinto de la humanidad, China es la nación más po-
blada del mundo y la cuarta por extensión territorial. Su historia se extiende desde el principio
de los tiempos y no reconoce fundadores; su construcción se fue desarrollando casi naturalmen-
te durante siglos hasta moldear al gigante actual, y sus tendencias de crecimiento le auguran la
posición de mayor economía planetaria hacia mediados del siglo XXI.
En contraste, la historia de los Estados Unidos no ocupa más de cinco siglos, de los cuales
apenas la mitad transcurrieron como Estado independiente. La principal potencia mundial en la
actualidad no emergió “naturalmente” sino que fue “inventada” por un grupo de hombres que,
aún hoy, es venerado bajo el rótulo de “padres fundadores”. Sus pobladores, sus religiones y su
lengua de uso oficial se originaron fuera de su territorio, en el cual se produjo la mezcla de in-
gredientes que le confirió su singularidad.
Francia, por su parte, constituye el prototipo del Estado-nación. Francés es el nombre del
ciudadano de la república y del idioma que en ella se habla. A pesar de que el Estado francés es
un producto de la guerra y la conquista, su capacidad homogeneizadora disolvió diferencias y
creó una unidad simbólica de gran fortaleza, aunque hoy esté en crisis. Si los Estados Unidos
fueron inventados mediante un contrato constitucional, Francia fue fundada inicialmente por
una monarquía absoluta y consentida posteriormente por la ciudadanía revolucionaria.
Otros casos ofrecen peculiaridades dignas de mención. Australia tiene un gobierno parlamen-
tario cuyas autoridades son democráticamente electas, pero su jefe de Estado es… ¡la reina de In-
glaterra! Lo mismo sucede con Canadá y Nueva Zelanda. A pesar de compartir el símbolo máxi-
mo del Estado, es decir su jefe, estos países son soberanos e independientes. Suiza, por su lado,
está constituida por 23 unidades subnacionales o cantones que gozan de autonomía sobre un am-
plio rango de políticas públicas y cuyas comunas ejercen el derecho de otorgar la ciudadanía. Jor-
dania es un país de Medio Oriente “diseñado” por Gran Bretaña en 1922 e independiente desde
1946, y su denominación completa (Reino Hachemita de Jordania) contiene el nombre del linaje
árabe al que los británicos le entregaron el territorio y que aún lo gobierna. Mónaco, finalmente,
es también un Estado “familiar” en el sentido de que su soberanía legal dependió hasta 2002 de
la supervivencia de la dinastía gobernante, los Grimaldi. Este país de sólo treinta mil habitantes
no tiene ejército ni moneda propia y no cobra impuestos a particulares, siendo su primer minis-
tro un ciudadano francés designado por el monarca a propuesta del gobierno de Francia.
En síntesis, puede decirse que China es un Estado “natural”, Estados Unidos un Estado “au-
toinventado”, Francia un “Estado-nación”, Australia un Estado “heterocéfalo”, Suiza un Esta-
84 Política. Cuestiones y problemas

do “poliestatal”, Jordania un Estado “heteroinventado” y Mónaco un “microestado familiar”. El

objetivo de este capítulo es explicar qué tienen en común casos tan diferentes como para que to-
dos ellos sean manifestaciones del mismo concepto. Las siguientes secciones tratan sobre la de-
finición del Estado, la formación del Estado moderno, su implantación en América Latina, su
desarrollo y tipos contemporáneos, el surgimiento y funcionamiento del sistema interestatal, la
relación del Estado con la integración regional, las principales escuelas teóricas que se han de-
dicado a su análisis y, finalmente, las transformaciones y desafíos en curso.

2. El concepto de Estado

En la senda de Norberto Bobbio, Gianfranco Poggi propone entender al Estado como la

manifestación institucionalizada de una de las tres formas de poder social: el poder político. Po-
der social implica que, en todas las sociedades,

[…] algunas personas aparecen clara y consistentemente más capaces que otras pa-
ra perseguir sus objetivos; y si éstos resultan incompatibles con los promovidos por
los demás, aquellas personas se arreglan para ignorar o superar las preferencias aje-
nas. Más aún, suelen ser capaces de movilizar, en función de sus propios designios, la
energía de los demás incluso contra su voluntad (Poggi, 1990: 3).

En función de los recursos que utiliza para concretarse, el poder social se divide en tres ca-
tegorías: económico, ideológico (o normativo) y político.

El poder económico se vale de la posesión de ciertos bienes, escasos o considerados

escasos, para inducir a quienes no los poseen a adoptar cierta conducta, que general-
mente consiste en desarrollar alguna forma de trabajo […] El poder ideológico se ba-
sa en el hecho de que ideas de una cierta naturaleza, formuladas […] por personas
que gozan de cierta autoridad y expuestas en forma apropiada, pueden ejercer influen-
cia sobre la conducta de otros individuos […] El poder político, finalmente, se asocia
a la posesión de recursos (armas de cualquier tipo y potencia) por medio de los cua-
les puede ejercerse violencia física. En sentido estricto, el poder político es poder coer-
citivo (Bobbio, 1981).

Esta forma de conceptualizar el poder social no es nueva: ya Aristóteles se refería a la po-

lis como compuesta antropomórficamente por quienes producían (el estómago), quienes com-
batían (el corazón) y quienes pensaban y, por lo tanto, debían gobernar (la cabeza). Metáforas
sobre la historia de las civilizaciones entendida en términos de tres tipos de actores, a saber, gue-
rreros (o administradores de violencia), mercaderes (administradores de dinero) y misioneros
(administradores de ideas o valores), abundan en la literatura tanto artística como académica.
La novedad de la tripartición ofrecida por Bobbio, que reconoce antecedentes en las clases, es-
tamentos y partidos de Max Weber, es que otorga primacía al poder político (o agonista, en tér-
minos de Aristóteles) y no al ideológico (o arquitectónico). Se trata de una concepción que se
pretende realista en vez de normativa.
El Estado es un fenómeno ubicado principalmente dentro de la esfera del poder político. Más
precisamente, como ya se dijo, encarna la forma suprema de institucionalización del poder polí-
tico. Institucionalización implica rutinización de reglas y comportamientos, y abarca generalmen-
te procesos como despersonalización y formalización de las relaciones sociales. Un proceso de
institucionalización puede generar estabilidad y aumentar las condiciones de previsibilidad, pe-
ro también puede fomentar la rigidez y obstaculizar la adaptación ante nuevos desafíos. Aunque
en la historia ha habido Estados que se adaptaron a los cambios de su entorno y otros que pere-
cieron en el intento, la supervivencia genérica del Estado (en cuanto forma suprema de organi-
Estado 85

zación política) demuestra su éxito en esta tarea. Tarea paradójica que se resume, en palabras de
Poggi, “a fortalecer, y al mismo tiempo domesticar, la coacción organizada” (1990: 73).
La imperiosidad analítica de definir al Estado se torna más evidente cuando se repara en
que éste no constituye un objeto material sino una abstracción conceptual (Dunleavy y O’Leary,
1987: 1). Esta característica es común a otros fenómenos políticos, ya se trate de procedimien-
tos (como la democracia) u organizaciones (como los partidos). Sin embargo, el caso del Esta-
do es más equívoco porque los efectos de su existencia se materializan de forma muy evidente,
por ejemplo en la presencia de la burocracia pública, de un puesto fronterizo o de una guerra in-
terestatal. Por ello, es preciso no confundir manifestaciones visibles del Estado, como sus ins-
tituciones y su territorio, con sus manifestaciones menos evidentes como las relaciones socia-
les que expresa y cristaliza.
Etimológicamente, la noción de Estado deriva del latín status, que significa posición social
de un individuo dentro de una comunidad. Alrededor del siglo XIV, el uso del término pasó a
referirse a la posición de los gobernantes, distinguiéndolos de aquéllos sobre quienes goberna-
ban. La identificación entre el Estado y quienes lo dirigían se tornó evidente en los trabajos de
los escritores renacentistas, de quien Nicolás Maquiavelo (1983 [1513]) es el ejemplo más aca-
bado: su obra maestra, El príncipe, identifica al gobernante con el territorio, el régimen políti-
co y la población que domina. Unos años más tarde, Juan Bodino (1986 [1576]) acuñó el con-
cepto moderno de soberanía para describir al soberano (el monarca) como un gobernante no
sujeto a las leyes humanas sino sólo a la ley divina. Para Bodino, la soberanía era absoluta e in-
divisible pero no ilimitada, ya que se ejercía en la esfera pública pero no en la privada. La so-
beranía se encarna en el gobernante pero no muere con él sino que se perpetúa, inalienable, en
el Estado que lo sobrevive. La idea de que el Estado reside en el cuerpo de sus gobernantes al-
canzó su más clara expresión en los labios de uno de ellos, Luis XIV de Francia, cuando afir-
mó sin sutilezas que “el Estado soy yo”. El último paso hacia la consagración del Estado como
cumbre del poder absoluto lo dio Thomas Hobbes (1998 [1651]) en el siglo XVII con su Levia-
tán, en el que formulaba tres enunciados que distinguirían al Estado moderno de sus versiones
previas: los súbditos deben lealtad al Estado en sí mismo y no a sus gobernantes; la autoridad
estatal es definida como única y absoluta; y el Estado pasa a considerarse como la máxima au-
toridad en todos los aspectos del gobierno civil (Skinner, 1989). Hobbes es considerado el pri-
mer teórico del absolutismo estatal, al que justifica por contraposición al estado de naturaleza.
Este último es la condición hipotética de la humanidad previa al contrato social que da origen
al Estado; en palabras de Hobbes, consiste en una “guerra de todos contra todos” en que “la
vida es solitaria, pobre, desagradable, brutal y breve”.
La conceptualización hobessiana aún permea la teoría contemporánea del Estado. Incluso
la definición más difundida y aceptada (aunque también contestada), la de Max Weber (1984
[1922]), es su tributaria. El aporte más innovador de Weber consistió en definir explícitamente
al Estado no por la función que cumple sino por su recurso específico, la coerción, también lla-
mada fuerza física o violencia. El argumento es que no existen funciones específicas del Esta-
do: todo lo que éste hizo a lo largo de la historia, también lo hicieron otras organizaciones. El
Estado es, en esta óptica, “una organización política cuyos funcionarios reclaman con éxito pa-
ra sí el monopolio legítimo de la violencia en un territorio determinado”. La violencia, aclara
Weber, no es el primer recurso ni el más destacado sino el de última instancia, aquél con el que
el Estado cuenta cuando todos los demás fallaron. Funcionarios (o burocracia), monopolio de
la violencia, legitimidad y territorio: estos son los elementos fundamentales de su definición, a
los que algunos autores agregaron los conceptos de nación y ciudadanía (Bendix, 1974 [1964];
Finer, 1975). La identificación de los individuos con el Estado mediante sentimientos naciona-
listas constituye el otro lado de la moneda: así como, en última instancia, el Estado tiene el de-
recho de disponer sobre la vida de sus ciudadanos, así bajo ciertas condiciones éstos están dis-
puestos a dar su vida por el Estado. Esto se manifiesta especialmente en tiempos de guerra, cuan-
do el esfuerzo de movilización militar suele ser acompañado por la población que se galvaniza
detrás de los objetivos estatales.
86 Política. Cuestiones y problemas

En resumen, la violencia constituye el medio específico del Estado. Sin embargo, ello no
resulta necesariamente evidente en el día a día de sus ciudadanos. Así, Niklas Luhmann reco-
noce la trascendencia e impacto social de la violencia pero afirma que

[…] ese fenómeno es sobrepasado en su significación para la sociedad por la institu-

cionalización de la legitimidad del poder. La existencia cotidiana de una sociedad re-
sulta afectada en mucha mayor medida por el poder normalizado a través de la ley que
por el empleo brutal del poder (1975: 17).

La presencia y efectividad del Estado no siempre se percibe a partir de sus instrumentos,

como la violencia, sino de sus efectos, en particular el orden político. Ello ha llevado a Samuel
Huntington a afirmar que

[…] la principal diferencia entre países concierne no su forma de gobierno sino su

grado de gobierno. La distancia entre democracia y dictadura es menor que la dife-
rencia entre aquellos países cuya política encarna consenso, comunidad, legitimidad
y estabilidad y aquéllos que carecen de estas cualidades (1990 [1968: 1]).
[De esta suerte] los Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética tienen diferen-
tes formas de gobierno, pero en los tres sistemas el gobierno gobierna […] [Si las au-
toridades toman una decisión] la posibilidad de que la administración pública la im-
plemente es alta.

Aunque Huntington utiliza la palabra gobierno y no Estado, parece claro que se está refi-
riendo al concepto que aquí se analiza. En una disposición lineal de las formas de orden políti-
co entre dos polos, anarquía por un lado y tiranía por otro, esta definición parece situar al Esta-
do más cerca de la tiranía que de su opuesto. Por cínico que pueda parecer, es un hecho que la
anarquía resulta objeto de rechazo universal por parte de quienes la sufren, mientras la historia
abunda en ejemplos de tiranías que gozaron del apoyo de importantes sectores de la población
bajo su tutela.

3. La formación del Estado moderno

El Estado tal como lo conocemos es un fenómeno relativamente reciente. En palabras de

Hall e Ikenberry, “la mayor parte de la historia de la humanidad no ha sido agraciada por la
presencia del Estado” (1993 [1989]: 16). El término se utiliza comúnmente para referirse a la
estructura de gobierno de cualquier comunidad política, sobre todo a partir del surgimiento de
las civilizaciones mesopotámicas alrededor del año 3800 a.C. Sin embargo, es sólo a partir del
siglo XVII que se desarrolla, primero en Europa y más tarde en otros continentes, lo que puede
definirse como Estado moderno o Estado nacional. Hasta entonces, las formas de gobierno pre-
dominantes habían sido el imperio, la ciudad-Estado y comunidades más reducidas como prin-
cipados y obispados. El imperio, en contraste con el Estado, es no sólo territorialmente expan-
sivo sino, idealmente, excluyente: en el límite, aspira a la conquista y absorción de su entorno.
La ciudad-Estado, por su parte, no goza de completa soberanía sino que la comparte con otras
ciudades o la subordina a imperios a cambio de protección. De todos modos, tanto los imperios
como las ciudades-Estado se parecen al Estado moderno más que a las comunidades tribales
que los antecedieron históricamente, dado que no se estructuran exclusivamente sobre lazos de
sangre y familia sino que reflejan también relaciones impersonales.
Las primeras organizaciones preestatales surgieron, junto con la escritura y las primeras
ciudades, en el Asia Menor, en particular en la región delimitada por los ríos Tigris y Éufrates
(actualmente Irak) (Tilly, 1992). Existe coincidencia en la literatura respecto a que fue la tran-
sición desde formas nómades de subsistencia, típica de los cazadores-recolectores, a prácticas
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sedentarias derivadas de la agricultura organizada la que generó las condiciones para el surgi-
miento del Estado. Fue la creciente inmovilidad geográfica propia de las sociedades agrarias
la que permitió el desarrollo de infraestructuras capaces de proyectar poder sobre un territorio
específico y delineado (Hay y Lister, 2006: 5). Los trabajos de irrigación, así como los árbo-
les de dátiles y olivos primero y los cultivos de arroz y cereales más tarde, fijaron a los pro-
ductores a la tierra tornando posible la imposición fiscal centralizada. Esta transición socioe-
conómica, y su correlato institucional, se produjo primero en la Mesopotamia, luego en Amé-
rica Central, el valle del Indo, China, Perú y finalmente se extendió, a lo largo de varios siglos,
por todo el planeta.
En sus etapas iniciales, el ejercicio del poder estatal sobre su población era largamente des-
pótico. Sin embargo, el ejercicio de la coacción en sociedades más numerosas y complejas, cu-
yos integrantes ya no estaban ligados únicamente por lazos de sangre, requería un nuevo prin-
cipio de legitimidad: ése fue el rol de la religión. El recurso a la autoridad divina permitió la
consolidación del dominio estatal (Crone, 1989). En paralelo se produjo un crecimiento soste-
nido de la organización militar, necesaria para custodiar el territorio y, a la vez, mantener el or-
den interno. El maridaje entre el Estado y la fuerza militar sería desde entonces indisociable.
Los Estados forman sistemas interestatales dado que, durante su etapa formativa, compiten
por territorio y población influenciando mutuamente su destino. Por eso, siempre surgen en gru-
pos. El sistema de Estados que prevalece actualmente tomó forma en Europa a partir del año
1000 d.C. y se extendió durante los siguientes cinco siglos hacia otras regiones, eclipsando los
sistemas interestatales que hasta entonces se centraban en China, India, Persia y Turquía. El pro-
ceso a través del cual se formaron los Estados europeos es narrado por Tilly de esta manera:

[…] los hombres que controlaban medios concentrados de coerción (ejércitos, flotas,
fuerzas policiales, armas) comúnmente intentaban usarlos para extender el rango de
poblaciones y recursos sobre los que ejercían su dominio. Cuando no encontraban a
nadie con un control equivalente de los medios de coerción, conquistaban; cuando los
encontraban, hacían la guerra. Algunos guerreros lograron ejercer un control estable
sobre la población de territorios significativos, ganando acceso rutinario a parte de
los bienes y servicios producidos en ese territorio: así se transformaron de conquista-
dores en gobernantes” (1992: 14).

Enfrentados con las exigencias de los vencedores, los gobernantes de menor fuste debieron
decidir entre someterse a sus designios o arriesgarse a la guerra. De este modo, la guerra o la
preparación para librarla condicionaron todas las actividades de gobierno a la necesidad de ex-
traer de la sociedad los medios necesarios (hombres, armas, provisiones o dinero para comprar-
los) para conquistar o perecer. La forma organizativa que los Estados emergentes asumieron en
Europa dependió fundamentalmente del tipo de recurso que predominaba en la región que con-
trolaban. En áreas con pocas ciudades y predominio de la agricultura, la coerción directa jugó
un papel mayor tanto en la producción de recursos como en su extracción por los Estados na-
cientes; en áreas con muchas ciudades y predominio comercial, en el que prevalecía la produc-
ción y el intercambio orientado al mercado, las formas de dominación fueron más capital-inten-
sivas que coerción-intensivas. Estas diferentes estrategias extractivas se reflejaron en los diver-
sos caminos seguidos por los Estados europeos en su desarrollo, hasta que aquéllos que consi-
guieron mantener ejércitos permanentes fijaron los términos de la guerra y acabaron con sus ve-
cinos menos exitosos (Tilly, 1992: 15). Dos ejemplos arquetípicos de formación estatal son Fran-
cia y Alemania. En el primer caso, la centralización temprana del poder en París permitió la pe-
netración posterior en el resto del territorio, al tiempo que las sucesivas guerras libradas con
quienes resistían el avance estatal fueron definiendo las fronteras del nuevo Estado. En el se-
gundo caso la acumulación de capital se hallaba dispersa entre varias ciudades, lo que llevó a
Prusia, una de las regiones alemanas menos desarrolladas, a sostenerse en su capacidad de or-
ganización militar para unificar tardíamente a la nación.
88 Política. Cuestiones y problemas

La difusión del Estado como forma de organización política se exportó desde Europa al res-
to del mundo por medio de la conquista y la dominación colonial. En América Latina, África,
la mayor parte de Asia y Oceanía, las potencias europeas definieron límites territoriales y cen-
tralizaron la autoridad de gobierno en función de sus propias rivalidades en el Viejo Mundo. Así,
la mayor parte de los Estados africanos y de Oriente Medio son producto del trazado de mapas
realizado por los conquistadores sin demasiada consideración por la realidad en el terreno. En
estos países, las fronteras separan etnias y lenguas similares al mismo tiempo que agrupan et-
nias y lenguas diferentes.1 Sin embargo, y pese a la crítica feroz realizada por los movimientos
independentistas y sus sucesores, la organización estatal y la delimitación llevada a cabo por los
europeos se mantuvieron intactas en la mayor parte del globo. Semejante resiliencia prueba que
esta estructura no sólo trasciende a sus creadores sino que goza de una fortaleza superior a la de
sus alternativas. Sin embargo, su difusión planetaria es más reciente de lo que el éxito permite
inferir: sólo a partir de la Segunda Guerra Mundial la mayor parte del territorio mundial se en-
cuentra organizado en Estados formalmente independientes cuyos gobernantes reconocen, casi
sin excepciones, el derecho a existir de los demás Estados (Tilly, 1992: 3).

4. La formación del Estado en América Latina

En el siglo XV había en Europa alrededor de 1.500 protoestados o comunidades políticas

que reclamaban algún tipo de independencia; en 1900, su número se había reducido a 25. Se-
mejante proceso de centralización del poder se produjo como resultado de conflictos armados,
mediante los cuales los Estados más poderosos fueron absorbiendo a los menos exitosos. Sólo
aquéllos que lograron movilizar grandes fuerzas armadas y controlar efectivamente su propio
territorio consiguieron sobrevivir la revolución militar, consistente en la apropiación pública de
los medios militares, la expansión colosal de ejércitos y logística y la justificación nacionalista
de las campañas bélicas. Las guerras contribuyeron a concentrar el poder dentro de cada Esta-
do, tanto en relación con las periferias geográficas como con las clases sociales. Este mecanis-
mo funcionó, por ejemplo, tanto en manos del Estado prusiano, que consolidó tanto su dominio
sobre los demás Estados alemanes como sobre su propia aristocracia, como en la Francia abso-
lutista y la Inglaterra de la Restauración. En América Latina, sin embargo, la guerra no tuvo los
mismos efectos (Centeno, 2002a, 2002b).
La conquista y la colonización española se organizaron tempranamente en dos virreinatos,
el de Nueva España o México (1535) y el de Perú (1542). Más tarde éstos se subdividieron creán-
dose dos más, el de Nueva Granada (1717) y el del Río de la Plata (1776), además de algunas
capitanías generales. Luego de las guerras de la independencia, desatadas hacia principios del
siglo XIX, la América hispánica continuó fragmentándose a partir de sucesivos conflictos has-
ta conformar los dieciocho Estados de la actualidad. Un caso destacado es la división de las Pro-
vincias Unidas del Río de la Plata, cuyas nuevas autoridades con sede en Buenos Aires no con-
siguieron mantener al Alto Perú (Bolivia), Paraguay y la Banda Oriental (Uruguay) unidos en
el Estado que sucedió al Virreinato del Río de la Plata. La anarquía de la guerra, que en Europa
dio lugar a la imposición del orden mediante la monopolización de la violencia, en América La-
tina fomentó la fragmentación territorial y la creación de Estados despóticamente fuertes pero
infraestructuralmente débiles. La causa, argumenta Miguel Centeno (2002a), es que fueron gue-
rras de un tipo incorrecto libradas en contextos inapropiados.
La definición de “guerras de tipo incorrecto” engloba tres criterios. En primer lugar, no fue-
ron guerras de conquista sino de seguridad interna; su objetivo era asegurar el control del poder
central, no redefinir los bordes territoriales. En segundo lugar, no fueron guerras movilizadoras que
contribuyesen a crear sentimientos de ciudadanía, sino que las clases dominantes preferían enviar
al frente de batalla a miembros de las clases subalternas antes que a sus propios hijos. Finalmente,
no fueron guerras galvanizadoras de la identidad nacional, ya que entre las partes en conflicto no
había diferencias culturales, lingüísticas o religiosas como las que avivaron los conflictos europeos.
Estado 89

Por su parte, el concepto de “contexto inapropiado” también tiene tres componentes. El pri-
mero es la fragmentación regional: sólo América del Sur, sin contar México, América Central
y el Caribe, duplica la superficie de toda Europa. Siendo además un continente menos poblado
y más accidentado geográficamente, las posibilidades de interacción entre las diferentes regio-
nes fueron históricamente muy limitadas, sea para el comercio o para la guerra. El segundo com-
ponente es la composición social: en contraste con Europa, las divisiones étnicas entre los gru-
pos dominantes y los grupos subalternos, sobre todo de origen indígena o africano, llevaron a
las primeras a recelar antes una revuelta social que una invasión extranjera. El tercer componen-
te es la división entre las elites: dado el perfil de mercaderes antes que guerreros que ostenta-
ban los sectores gobernantes, la economía se sobrepuso a la política y las rivalidades a la coo-
peración.
La conjunción de los factores mencionados, tanto en lo que hace al tipo de guerra como al
contexto en el que tuvieron lugar, llevó a una “combinación desastrosa”: la de autoridades po-
líticas regionales con ejércitos supranacionales. Uno de los casos destacados es el de José de
San Martín, comandante desde 1813 de un ejército que no respondía a la autoridad formal de
un país independiente (Argentina no lo sería hasta 1816) sino a autoridades locales instaladas
en Buenos Aires y con las que tenía frecuentes conflictos. En 1820, ya liberado Chile, envió a
Buenos Aires su renuncia como comandante del ejército, pese a lo cual continuó su campaña li-
bertadora hasta Perú, país del que se convirtió en efímero gobernante. Las guerras de indepen-
dencia habían concluido, pero la estabilización de los nuevos Estados estaba lejos de concretar-
se. El fracaso de esta combinación llevó a Centeno (2002a: 59) a sugerir que la formación esta-
tal en América Latina reconoce más paralelos con el proceso de disolución del Imperio Austro-
Húngaro que con el de unificación territorial liderado por Prusia.
Hubo, en cambio,

[…] una clara diferencia entre el inestable proceso de construcción del Estado en los
países vecinos y la consolidación política de Brasil. La legitimidad del gobierno se
aseguró por la perduración en el poder de un miembro de la Casa de Braganza que,
ante la invasión del ejército napoleónico a Portugal, trasladó su sede a Brasil. La con-
tinuidad del orden monárquico se explica también por la aspiración de las elites bra-
sileñas a formar un estado centralizado, algo que la vía republicana podría impedir u
obstaculizar (Hirst y Russell, 2001).

Aunque no faltaron las tendencias autonómicas, el orden monárquico, el temor a una re-
vuelta de los esclavos y los acuerdos para compartir el poder entre elites nacionales y regiona-
les evitó un proceso de fragmentación como el que se observó en la América hispánica (Seixas
Corrêa, 2000). La esclavitud y la monarquía acabarían respectivamente en 1888 y 1889, pero la
organización federal se mantendría como característica permanente del Estado brasileño. Las
relaciones de Brasil con sus vecinos se caracterizaron por el conflicto y una identidad diferen-
ciada, aunque la delimitación temprana de sus fronteras, a inicios del siglo XX, llevó a que las
rivalidades no escalaran militarmente. El Estado brasileño pudo así desarrollarse orientado ha-
cia adentro, hasta que en la década de 1980 una nueva estrategia de inserción en el mundo de-
rivó en una reaproximación a la región sudamericana.
Cuando Oscar Oszlak analiza la formación del Estado argentino, operacionaliza conceptos
de Weber y Tilly y, al mismo tiempo, complementa e ilustra algunos de los análisis desarrolla-
dos por Centeno. Para ello parte de la definición de “estatidad”, o condición de “ser Estado”.
Esta condición supone la adquisición, por parte de una entidad en formación, de cuatro propie-
dades:

(1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como unidad so-

berana dentro de un sistema de relaciones interestatales; (2) capacidad de institucio-
nalizar su autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de poder que garanti-
90 Política. Cuestiones y problemas

ce su monopolio sobre los medios organizados de coerción; (3) capacidad de diferen-

ciar su control, a través de la creación de un conjunto funcionalmente diferenciado de
instituciones públicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos
de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y cier-
ta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades; y (4) capacidad de
internalizar una identidad colectiva, mediante la emisión de símbolos que refuerzan
sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el con-
trol ideológico como mecanismo de dominación (Oszlak, 1982a: 532).

En algunos casos latinoamericanos como Brasil, Perú y México, el aparato institucional co-
lonial estaba lo suficientemente desarrollado en la época de la independencia como para resul-
tar de utilidad a los nuevos gobernantes. Esta continuidad compensó parcialmente los factores
físicos, étnicos y culturales que dificultaban el proceso de integración nacional. En el Río de la
Plata, en cambio,

[…] el aparato administrativo colonial no llegó a desarrollar un eficaz mecanismo

centralizado de control territorial. Más aún, subsistieron en las diversas localidades
órganos político-administrativo coloniales que tendieron a reforzar el marco provin-
cial como ámbito natural para el desenvolvimiento de las actividades sociales y polí-
ticas (Oszlak, 1982a: 534).

Hasta aquí el análisis es coincidente con el de Centeno, aunque luego toma un cariz más
económico cuando se afirma que

[…] sólo en presencia de un potencial mercado nacional ––y consecuentes posibilida-

des de desarrollo de relaciones de producción capitalista–– se allana el camino para
la formación de un Estado nacional (Oszlak, 1982a: 535).

Esta conclusión, que reconoce cierta influencia del marxismo, asocia al Estado con el mer-
cado más que con la violencia. Sin embargo, el análisis no llega a tornarse unidimensional, co-
mo demuestra la tipología sobre las modalidades de penetración estatal que Oszlak presenta a
continuación.
La penetración estatal, es decir la difusión del poder central a través del territorio nacional,
se manifestó a través de cuatro modalidades. Cabe alertar que ésta es una distinción analítica, ya
que en la práctica se encontraban generalmente imbricadas o superpuestas. La modalidad

[…] represiva supuso la organización de una fuerza militar unificada y distribuida te-
rritorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteración del or-
den impuesto por el Estado nacional […] [La] cooptativa incluyó la captación de apo-
yos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a través de la formación de
alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recíprocas […] [La]
material presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a través de la lo-
calización en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables
para su progreso económico […] [La] ideológica consistió en la creciente capacidad
de creación y difusión de valores, conocimientos y símbolos reforzadores de sentimien-
tos de nacionalidad que tendían a legitimar el sistema de dominación establecido
(Oszlak, 1982a: 539-540).

Suele considerarse a 1880 como el año de la consolidación del Estado argentino. Alrede-
dor de esa fecha se produjo una serie de acontecimientos que garantizarían el control, por par-
te del gobierno central, de cuatro factores fundamentales del poder estatal: los recursos, la vio-
lencia, el territorio y la legislación civil. En el primer caso, la federalización de la ciudad de
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Buenos Aires (es decir, su separación de la provincia del mismo nombre para tornarse capital
federal) implicó la nacionalización del puerto y la aduana, fuentes cruciales de recaudación fis-
cal que aseguraron la viabilidad financiera de las autoridades federales. En el segundo caso, la
exitosa represión de la rebelión liderada por el gobernador bonaerense Carlos Tejedor en recha-
zo a la elección presidencial de Julio Argentino Roca, que culminó en la aprobación de una ley
que prohibía las milicias provinciales, legitimó definitivamente el monopolio federal de la vio-
lencia. En el tercer caso, la elección como presidente del militar que había comandado las ex-
pediciones de conquista de las tierras patagónicas simbolizó la expansión del control estatal has-
ta los confines territoriales del país. Por último, la victoriosa disputa con la Iglesia Católica por
el control público de los registros civiles y la secularización de la educación permitió que el Es-
tado se independizara de la tutela ideológica de una poderosa institución trasnacional.
Prácticamente despoblado hasta la década de 1880, cuando se inicia la inmigración masi-
va, el desarrollo posterior del Estado argentino se basó en una estructura económica que se des-
plegó en dos etapas. Entre la organización nacional y la crisis mundial de 1930, la producción
nacional se centró en el campo y se orientó hacia el mercado mundial, definiendo lo que se lla-
mó modelo agroexportador. A partir de entonces, diversos proyectos nacionalistas estimularon
una producción basada en la industria y orientada hacia el mercado interno. Se conoció como
el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y, en los años subsiguien-
tes, encontraría su sostén intelectual en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
de las Naciones Unidas. Este modelo impulsó una mayor intervención estatal en la economía,
tanto en la esfera de la producción como en la de la distribución, pero se agotó antes de lograr
sus objetivos autárquicos y desarrollistas. Como en los demás países del Cono Sur, la crisis eco-
nómica generó un nuevo tipo de autoritarismo caracterizado por la intervención estatal sobre la
sociedad con el fin de reestructurarla y no simplemente reequilibrarla. Guillermo O’Donnell
(1982) acuñó el concepto de Estado burocrático-autoritario para describir estos regímenes,
que se impusieron en Argentina entre 1966-1973 y 1976-1983, en Brasil en 1964-1984, en Chi-
le en 1973-1990 y en Uruguay en 1973-1989. Su aspecto central fue el carácter tecnoburocrá-
tico, que se manifestó en una orientación eficientista de la gestión estatal. El énfasis otorgado a
los programas de racionalización del sector público contrastó con otras formas de autoritarismo
prevaleciente en América Latina, en particular las de tipo tradicional y carismático-populista. A
partir de la década de 1980 la democracia retornaría en forma escalonada, pero la crisis fiscal
era anterior al cambio de régimen y lo sobreviviría.
A partir de 1970, Argentina se encontraba económicamente estancada y sin un horizonte
de desarrollo claro. Al agotamiento del viejo modelo de acumulación se le agregó la rutina del
déficit estructural. Desde 1946, los sucesivos gobiernos habían financiado permanentes déficit
públicos mediante cuatro mecanismos centrales: la apropiación de los fondos públicos de pen-
sión, la inflación, la liquidación de los activos estatales (privatizaciones) y el endeudamiento,
sobre todo externo. El año 1991 constituye un punto de inflexión, en cuanto la matriz Estado-
céntrica (Cavarozzi, 1996) sostenida sobre recursos inflacionarios y previsionales dio lugar a
una política neoliberal, que eliminaba la inflación para pasar a financiarse por medio de las pri-
vatizaciones y de un mayor endeudamiento público. Sin embargo, y pese al cambio en las fuen-
tes de financiamiento estatal, la constante siguió siendo el déficit fiscal y la baja eficiencia de
la administración pública. En diciembre de 2001, al Estado argentino se le cerró su última fuen-
te de recursos, los préstamos externos, y debió declarar la cesación de pagos de su deuda (o de-
fault). En consecuencia el PBI per cápita, que en 1920 equivalía al 80% del de los Estados Uni-
dos, se había reducido en 2000 al 40% y en 2005 al 25%. Esta declinación, es conveniente des-
tacar, no fue producto de fuerzas universales como la globalización sino de políticas domésti-
cas. La prueba es que mientras el Estado argentino se debilitaba y su sociedad se empobrecía,
en Brasil y Chile tenían lugar transformaciones que iban en la dirección contraria: hoy en día la
economía brasileña se ubica entre las diez mayores del mundo, mientras que en las últimas dos
décadas la tasa de pobreza en Chile se ha reducido de alrededor del 40% a menos del 20% (WB,
2006; CEPAL, 2006). En ambos casos, políticas estables y de largo plazo han contribuido a con-
92 Política. Cuestiones y problemas

solidar la capacidad del Estado de administrar la economía. Los procesos de formación y deca-
dencia estatal no están históricamente predeterminados sino que responden a causas múltiples:
estructurales a veces, contingentes con frecuencia.

5. El desarrollo contemporáneo y los tipos de Estado

El Estado contemporáneo se ha desarrollado en dos etapas: el Estado de derecho y el Es-

tado social o de bienestar. Hasta fines del siglo XVII en Inglaterra y XVIII en Francia, el tipo de
Estado predominante era absolutista: se caracterizaba por la ausencia de límites al poder del mo-
narca y por la inexistencia de separación entre esfera pública y privada. El absolutismo se exten-
dió por todo el continente europeo y también se desplegó en dos etapas: en la primera preponde-
ró una orientación confesional, mientras en la segunda prevaleció el espíritu de la Ilustración. Ini-
cialmente, el Estado y todo lo que en él había, personas incluidas, eran propiedad del gobernan-
te. Derechos que hoy son considerados individuales, como el de profesar una religión o sostener
ideas propias, no eran admitidos sino que correspondían a la jurisdicción del señor. Contra este
sistema se alzaron algunos súbditos y pensadores, el más notorio de los cuales fue John Locke
(1990 [1690]), en defensa de una sociedad en que los individuos gozaran de derechos inaliena-
bles localizados fuera del alcance del poder. El Estado de derecho es la forma clásica que asu-
mió la organización estatal a partir de las conquistas que el liberalismo fue arrancando al abso-
lutismo a partir del siglo XVII. Estas conquistas comprenden la tutela tradicional de las liberta-
des burguesas, es decir la libertad personal, la religiosa y la económica, e implican un dique con-
tra la arbitrariedad del Estado. El Estado social o welfare state se desarrolló más tarde, entre fi-
nes del siglo XIX y mediados del XX, y representa los derechos de participación en el poder po-
lítico y la riqueza social producida (Regonini, 2004). Mientras la primera forma reflejaba la or-
ganización capitalista temprana y dio lugar a un Estado garantista, pasivo y del cual debe prote-
gerse al ciudadano, la segunda expresaba al capitalismo de la revolución industrial madura y de
la cuestión social y se encarnó en uno intervencionista, activo y protector del ciudadano.
La antítesis del Estado de derecho es el Estado totalitario. Encarnado en los regímenes
fascista de Benito Mussolini, nazi de Adolfo Hitler y soviético de José Stalin, se desarrolló en
el siglo XX utilizando las tecnologías de comunicación de masas para transmitir la ideología
oficial y manufacturar el consenso popular. La ideología totalitaria aspira a construir un Estado
que todo abarque y controle, y según Hannah Arendt (1987 [1957]) constituye una nueva for-
ma de gobierno más que una versión actualizada de las tiranías tradicionales. Por su parte, el
Estado gendarme o Estado mínimo se contrapone al Estado de bienestar: formulada en el si-
glo XIX, es una doctrina en que las responsabilidades gubernamentales se reducen a su mínima
expresión, de tal modo que cualquier reducción ulterior desembocaría en la anarquía (Nozick,
1977). Las tareas de este gendarme incluyen la seguridad policial, el sistema judicial, las pri-
siones y la defensa militar, limitándose a proteger a los individuos de la coerción privada y el
robo y a defender el país de la agresión extranjera. En la práctica, sin embargo, un Estado tan
limitado es difícil, si no imposible, de encontrar.
La transición entre el Estado de derecho y el Estado de bienestar se inició en Alemania du-
rante el gobierno de Otto von Bismarck. Entre 1883 y 1889, el “Canciller de Hierro” implemen-
tó los primeros programas de seguro obligatorio contra la enfermedad, la vejez y la invalidez.
Las leyes regulando los derechos laborales también se difundieron en esta época, sobre todo a
partir de la experiencia inglesa, e hicieron pie en la Europa central y nórdica. De este modo se
fue abriendo una alternativa al liberalismo, paradójicamente con el objetivo de hacer frente al
avance del socialismo. Efectivamente, a lo largo del siglo XIX los derechos sociales eran im-
plementados en oposición a los derechos civiles y políticos, en el sentido de que el “derecho a
la supervivencia” asegurado por la asistencia estatal requería en contraprestación la renuncia del
pobre a todo derecho civil o político, como en Inglaterra, o la prohibición de asociarse a parti-
dos u organizaciones socialistas, como en Alemania (Marshall, 1964).
CLASE 3 Hobsbawm (transcripción).wav.pdf
Alumnas, alumnos, ¿cómo están? Bueno, mi propuesta de hoy es trabajar lo que bien
sugiere el cronograma, el concepto de revoluciones burguesas tematizado por Eric
Hobsbawm.

Sin embargo, en esta lógica positiva voy a comenzar con un evento de carácter
económico-técnico que bien permite comprender las bases soterradas en lo económico de
aquella revolución burguesa llamada como tal por la Revolución Francesa.

Que ello de carácter económico permite como antesala comprensiva llegar más luego
entonces a explicar las revoluciones burguesas en general y en esta clase me acotaré solo
a la Revolución Francesa de fines del siglo XVIII, pues bien, no otro que la revolución
industrial.

Para que entonces tengan una idea de este hecho revolucionario en lo económico llamada
revolución industrial, les voy a hablar de las tres revoluciones industriales, si bien me voy a
centrar en lo que hace la relación con la Revolución Francesa más luego, les entre las tres
como para que vean un poco cuál fue el periplo de este ciclo económico de desarrollo que
se vivió en Europa y luego en el mundo desde el siglo XVIII hasta el siglo XX.

La primera revolución industrial tuvo como base nacional a Inglaterra. Las fechas van entre
1760 y 1830.

Supondrá dicha revolución industriosa un proceso de cambios de carácter socioeconómico

traídos estos cambios por innovaciones técnicas tanto en la producción como en lo
energético. A qué me refiero con Innovaciones técnicas.

Bueno, aparece en lo productivo una nueva forma justamente de realizar los productos, los
telares mecánicos.

Telares que como tales empiezan a dar un signo de cambio en la lógica del trabajo, la
mecanización de las tareas, incipiente, rudimentaria, pero cierto es un primer antecedente
de este cambio en la técnica productiva, como también en lo que hace a lo energético, el
carbón va a permitir su utilización con lógica de energía, empezar a superar una vieja forma
energética que era la hidráulica, superación que va a permitir que, por ejemplo, la
producción pudiese alejarse de los ríos.

Y de esta manera encontrar núcleos económicos, productivos, autárquicos de lo fluvial y por

ende algo que empiece a permitir un desarrollo de lo industrial más dentro de un territorio
nacional. Todo esto va a contribuir en la organización de un sistema fabril del trabajo.

Inicialmente la actividad era de corte textil artesanal doméstica, pero estos cambios que
comento van a permitir que los comerciantes comiencen a organizar talleres. Más que luego
esos talleres van a devenir fábricas.
Por ende, en lo que hace al espacio del trabajo, la revolución industrial supondrá la
mutación de lo doméstico como área laboriosa a lo fabril como sitio de encuentro social para
la producción.

El núcleo entonces de esta revolución, si bien será económico, como bien advertirán,
produce efectos de tinte ideológico, cultural y también político. En lo que hace a los efectos
estructurales, los efectos económico-técnicos.

El primero, la industrialización. Decíamos, la concentración fabril como lógica productiva

lleva al surgimiento de la industria.

En concomitancia con dicho hecho económico, se va a consolidar una clase que si bien ya
estaba desde el siglo XVII, XVIII, XIX en forma de lucha por encontrar un espacio para su
existencia, el 18 la va a consolidar a esta clase. ¿Qué clase? La burguesa.

Esta consolidación de la burguesía es entonces algo que contribuye, en relación de

identidad de cambios, a mayor proceso industrial, mayor consolidación de esta clase
burguesa y con esta consolidación burguesa de dicha clase, también se va a consolidar un
tipo específico de racionalidad.

La racionalidad capitalista, que tiene como fin no meramente la producción, sino una forma
de acumulación a partir de la obtención de una ganancia que quedará concentrada en
manos de aquel que ostenta el casi diríamos monopolio de el capital, aquella clase
burguesa.

En lo que hace a lo ideológico-político, la Revolución Industrial está desde ya sustentada en

esta mirada simbólica, decía, ideológica, política en una ideología política de la primer
modernidad, el liberalismo.

Desde el punto de vista de la forma política que este modelo liberal va a contribuir a
consolidarse como o consolidar como modelo político que mejor gestione Esta estructura
económica naciente osciará entre la forma republicana, por ejemplo, Francia o la
monárquico parlamentaria, por ejemplo, Inglaterra.

Sentas formas políticas que serán efectos de dos revoluciones, la monárquica

parlamentaria, efecto de la revolución gloriosa en Inglaterra siglo XVII, la republicana
francesa, efecto de aquella Revolución Francesa que en breve comentaré.

Como efecto social de lo comentado, se va a bien testimoniar un crecimiento poblacional

más que importante y consecuentemente con ello una fuerte urbanización.

Urbanización que entonces va a abrigar a esta población estructurando ciudades factoriales

con fines estrictamente productivos, con lógicas comerciales y con un espíritu obviamente
capitalista. Como efecto trágico de tan importante concentración, el pauperismo será la
novedad social en lo negativo.
Pauperismo que implicará el surgimiento de una importante masa de gente empobrecida
que, como efecto de la polarización socioeconómica, deberá venderse al capital para lograr
obtener un mínimo de subsistencia.

Esto va a llevar a que estas clases pauperizadas que se entregan al banquete orgiástico
que celebra el capital contribuyan en el desarrollo del movimiento obrero.

En Inglaterra, por ejemplo, el cartismo ya más consolidado en el siglo XIX va a ser una
forma de expresión sociopolítica de esta tragedia socioeconómica que como efecto social
se está vivenciando en la Europa capitalista naciente.

En lo global, a nivel planetario, se va a producir la escisión entre centro y periferia.

Por periferia Hablamos de las naciones que se van a integrar de manera dependiente al
mercado mundial mediante qué tipo de producto uno no manufacturado, sino natural, entre
comillas, materias primas, lo que condenará a estos países periféricos, básicamente zonas
de Asia, sudeste asiático, zonas de África y la zona de América Central y del Sur, esa
consolidación de una integración dependiente los hará países con una economía primaria
en económico dedicada solo a estas lógicas productivas de materias primas.

Este efecto global se centro, periferia, centro, obviamente, manufactura, periferia, lo que
sostenía, una economía de commodities, se dice hoy, de materias primas, va a también a
ser favorecida por el desarrollo de medios de transporte que también serán novedosos, por
ejemplo, la máquina a vapor, tanto para trenes como para barcos.

Las condiciones que posibilitaron estos distintos efectos, este proceso industrioso primero
serán, entre tantas, una, la cierta concentración financiera que se va dando en base a la
fuerza espoliadora que el capital tiene para con el trabajo.

como también el surgimiento de una mirada empresarial comercial que alimentará una
expansión marítima y colonial que en conjunción van a contribuir al desarrollo vertiginoso de
este proceso industrioso.

Como también el mercantilismo precedente concepciones económicas del siglo XVI y XVII
que entendían que el estado podía ser un empresario mercantil que bajo su égida bien
podía manejar concentradamente un proceso productivo.

Esto ya con la lógica industrial y con la burguesía en el poder, la manera de concentración

no estará en La matriz estado, sino mercado. La racionalidad precedente mercantil posibilitó
esta racionalidad empresarial, expansiva, comercial y colonial.

También contribuyó lo que también comentaba el aumento de la mano de obra urbana,

dejando disponibles al capital su fuerza de trabajo bajo. Y por último, una burguesía como
clase social gestora de este proceso revolucionario muy sensible a los avances científicos.

Es decir, se produce una novedad. La ciencia ya no es un saber teórico, sino teórico

práctico. Ejemplos, James Watt, inventor de la máquina a vapor de la Universidad de
Glasgow en Escocia va a contribuir a que esta metodología se aplique a la industria.
El experimentalismo como epistemología básica de la tradición inglesa científica más
embrionaria, empezando por Bacon, llegando más luego a Dalton, va también a contribuir a
estos avances científicos que agitarán, acelerarán el proceso de esta primer revolución
industrial.

En lo que hace la segunda revolución industriosa va a tener un cambio en su espacialidad.

Si la primera se acotó a esa geografía insular, Inglaterra, Escocia, en un segundo plano,

Gales, Medialmente la segunda Revolución Industrial pasará de lo insular a lo continental,
como también del siglo 10 18, propio de la primera al siglo XIX XX en su primer mitad como
espacio histórico, social y económico de su evolución.

En décadas podríamos decir que la segunda barcó desde 1880 hasta 1945.

¿Qué novedades técnicas traerá este proceso industrial, una nueva forma energética que
competirá con el carbón y mismo con la hidráulica, las cuales continúan, pero son
lentamente superadas por esta nueva forma de energía, la electricidad.

Acá tenemos a Edison norteamericano como otro ejemplo de un científico que aporta a la
lógica productiva, a la lógica de expansión de este sistema industrial capitalista. Los
motores de explosión también serán una novedad que reemplaza al carbón y el petróleo.

Tal vez la gran novedad energética esta posibilidad de que el petróleo sirva para la
producción va a contribuir lentamente al abandono del carbón como otro mineral fósil que
sirve para la expansión industriosa y desde ya en esta segunda revolución industrial se va a
dar una nueva organización de la empresa capitalista que, en breves palabras, tanto el
fordismo como el taylorismo sí deben de ejemplo a esta lógica cada vez más tecnificada,
mecanizante y deshumanizante de la producción capitalista.

Y por último, hay una tercer revolución industrial o para más de un de un autor se la llama
postindustrial que en época podría centrarse en la segunda posguerra 1945 en adelante,
cuya novedad en el plano energético será la energía nuclear.

Como también en lo que hace a la comunicación, la forma de telecomunicación, la

informática, la conexión ya no física entre las personas, sino casi simbólica por meros
hechos telecomunitarios informáticos va a acelerar la fluidez del proceso comercial, del
proceso industrioso, del proceso técnico industrial.

Esa empresa capitalista va a tener un desarrollo también nuevo con modelos que en algún
sentido tomarán a oriente como paradigma, por ejemplo, el toyotismo.

Pues bien, De estas tres revoluciones comentadas para nuestro tema de hoy nos servirá
estrictamente la primera, la primer revolución industrial, ya que entra en relación de
continuidad histórica con el ciclo revolucionario llamado la Revolución Francesa.

Bueno, si bien al hablar de La Revolución Francesa se suele eh citar una fecha 1789.
La Revolución Francesa, en realidad, duró una década, por eso hablaba de un ciclo
revolucionario que era desde esta fecha indicada 1789 hasta 1799.

Si quieren darle contenido histórico a sendas fechas, podría decirse que va la Revolución
Francesa desde la toma de la Bastilla hasta el 18 Brumario de Napoleón Bonaparte. La
toma de la Bastilla, ¿qué fue?

Bueno, un evento que aconteció en París el 14 de julio de 1789 donde esa fortaleza más
que añeja medieval que simbolizaba el poder autocrático del rey es tomada por el pueblo,
pueblo entre comillas, quienes la toman, los revolucionarios, son esa clase burguesa que
como tal está quitándole derechos, mejor dicho, privilegios al mundo nobiliario.

Esa toma en lo fáctico no fue un hecho importante.

La bastilla, esta prisión del antiguo régimen simbólica de su poder, no tenía más de seis,
siete u ocho personas dentro, pero claro, el tomar dicho sitial simbólico de el poder
omnímodo de aquellos luises que conformaron la casi dinastía nobiliaria francesa, va a
mostrar un cambio de época, un cambio que implicará que el despotismo tiene una carta de
defunción en manos de esta clase que empieza a ser la que timonea el estado, la
burguesía.

En lo que hace al 18 Brumario, me estoy refiriendo al golpe de estado de aquel XVIII

Brumario que se da en el siglo XVIII en Francia y que en algún sentido tiene a Napoleón
como principal valuarte de tal en esta fecha no hace más que destacar un golpe de estado
dado por Napoleón que termina termina con el directorio, la última forma de gobierno de la
Revolución Francesa e inicia el consulado con Napoleón Bonaparte decía como líder del
mismo.

Pues bien, estas dos fechas entonces son las que en ese ciclo de 10 años enmarcan el
proceso revolucionario de esta primera Revolución Francesa.

Habrá otras ya en el siglo XIX, 1820, 1830, 1849, pero esta es la que tomamos como primer
antecedente de la revolución burguesa.

La herencia ideológica de la cual los revolucionarios serán herederos prácticos de dicha

herencia básicamente el iluminismo o la ilustración.

Esa fe en la razón como fundamento único y absoluto del hombre en su entramado social,
político y económico va a alimentar esta gesta rupturista con la racionalidad casi
neomedieval que sostenía a los distintos reyes europeos, en el caso nuestro al rey francés.

Otro hecho que también va a contribuir a esta lógica revolucionaria es el antes ya analizado,
el desarrollo capitalista fruto de esa primer revolución social, perdón, primer revolución
industrial.

Como novedad social, algo que va a aterrar a las clases europeas nobiliarias por el temor
que esta novedad supondrá. El pueblo aparece como sujeto político.
El pueblo, siempre que digo pueblo me estoy refiriendo a la burguesía y sectores medios o
medios bajos que la acompañarán.

Ese pueblo burgués es el que como sujeto político se dispone a quitarle al poder de los
reyes su legitimidad y con ello impugnar su gobierno y así buscar un cambio en el timón del
estado.

Todo el siglo XVIII casi se lo puede resumir con palabras del mismo Montesquieu como el
pasaje de una sociedad de privilegios a otra de derechos.

Esa es la palabra los derechos la que permite establecer un núcleo de sentido común en
pos de animar a una gesta de cambio en contra del anciano régimen.

¿Qué distinción habrá entre esta revolución francesa y otras, como, por ejemplo, la
Revolución inglesa y la norteamericana. Bueno, la Revolución inglesa fue un hecho que
aconteció en el siglo XVII.

Su lógica bien permitió la construcción de un modelo político parlamentario, decíamos

antes, liberal que le puso al poder absoluto del rey un coto, un límite, límite consistente en
que su función, la monárquica, pasará a ser solo o protocolar o meramente simbólica.

La gestión del gobierno pasará al parlamento. En el caso de la Rusia norteamericana se va

a mezclar con su independencia y sí contribuirá a que esta lógica liberal se expanda por
aquel país de América del Norte.

Sin embargo, donde se va a bien testimoniar la diferencia con sendas revoluciones

acontecidas anteriormente, repito, la inglesa y la norteamericana.

La inglesa, también un ciclo que va desde 1642 hasta 1689, decía, siglo XVII la
norteamericana que tiene como fecha 1776 y el Tratado de París que termina reconociendo
el hecho 1783, notan que son anteriores, pero la novedad de la francesa 1789 1799 será su
radicalidad.

Radicalidad que estará casi en manos de un sector revolucionario llamado jacobinos. Esa
radicalidad jacobinas va a hacer que al menos las primeras cartas revolucionarias, su primer
periodo, sea de la mayor virulencia, proponiendo los cambios más realmente
revolucionarios.

Ejemplo, una reforma agraria, la expropiación de los bienes eclesiásticos, algo que
evidentemente no era menor, la persecución de la nobleza y consecuentemente con ello la
decapitación del mismo rey.

Tan radical será esta primera etapa revolucionaria, que las monarquías europeas periféricas
a la francesa van a reaccionar en contra del modelo que propone la revolución, la república.

Incluso la intelectualidad europea dividirá aguas en cuanto a cómo interpretar la propuesta

radical francesa, reacciones intelectuales eh en contra de esta revolución. Mandeveran,
Burke, autores que quieren encontrar otra propuesta con menos radicalidad.
Pues bien, planteado lo general de la Revolución Francesa, vayamos a sus inicios
nuevamente para así dividirla en etapas.

La ejecución de Luis XVI y los nobles opositores en huida va a ser uno de los hechos que
bien marca el comienzo de esta intentona revolucionaria.

Otro hecho no menor el establecimiento, insiste en esta primera etapa revolucionaria del
voto universal de los varones. Esto, evidentemente, va a traer una primer demostración de
los cambios que los revolucionarios traen al orden del día.

Sin embargo, como todo hecho radical, va a tener problemas internos, facciones en pugna
entre, por ejemplo, rovierperristas, dantonistas, herbertistas, distintas líneas de la revolución
que van a empezar a bregar por distintos andar niveles para el cambio, algunos más rápido
algunos más lentos, en definitiva se empieza a debatir el ciclo revolucionario en su
radicalidad o mejor en el debate revolución o reformas.

Esto va a conducir a que la lucha interna entre los revolucionarios conduzca al límite de
ciertas libertades democráticas Y que como tal contribuirán a una etapa llamada de terror,
de terror ligado a los jacobinos.

El terror jacobino no duró mucho, 1793, 1794, notan que estamos dentro del ciclo de la
revolución, va a ser un momento que entre los historiadores siempre se debate más que su
sentido, su bondad o maldad, básicamente permitió sacarse de encima los problemas de los
antirevolucionarios, pero también es cierto el terror jacobinos hoy podríamos casi llamarlo
una forma terrorista de estado donde el mismo estado se transformó en un en un organismo
de represión interno tan virulento que incluso condujo a la hillotrina, a muchos de los
revolucionarios.

Esto va a llevar a que las naciones periféricas que estaban en contra de la revolución
reaccionen tratando de aprovechar los problemas internos de los revolucionarios con una
lucha contra Francia.

Esto trae guerras, guerras que van a afectar a casi todo el núcleo social de Francia.

Y bien, esto va a provocar que eh se le quite el apoyo a aquellos que conformaban el

Comité de Salvación Pública de que era el órgano ejecutivo del partido jacobino y dicha
quita de apoyo con la decapitación de más de uno de sus protagonistas va a conducir a una
nueva etapa revolucionaria.

Casi podría decirse que la eliminación del comité y las ejecuciones llevan al ocaso de la
revolución en el sentido más virulento como acto de creación política y participación de las
masas.

Robespierre es ejecutado, Robespierre cabeza de ese comité de salvación pública, cabeza

de los jacobinos, se clausura aquel club de los jacobinos que tenía como base esta lógica
más radical de los revolucionarios y sobreviene un nuevo momento de la Revolución
Francesa llamada la convención, la cual adopta la Constitución del año 3, sepan que el
calendario francés mutó tras el hecho revolucionario, se entendía que la revolución
comenzaba no solo en lo social, en lo político, sino también en lo cultural y en lo ideológico,
un nuevo calendario, el calendario revolucionario marcaba una nueva nomenclatura para los
años esa convención adopta decía la Constitución del año 3 restableciendo los valores
burgueses, por ende, atenuando o morigerando la forma más virulenta, reactiva y creativa
de la primera etapa revolucionaria y se muestra con los de estabilizar el sistema político y
social francés en base a reformas, insisto, burguesas.

Por ejemplo, la ley Yapelier negaba el derecho a huelga, algo que bien la primera etapa
sostenida por los jacobinos no solo propuso, sino que fogoneó en su lógica de protesta
social.

Estableció un voto censitario, lo cual restringe la participación política, por ejemplo, solo a
los propietarios siguiendo así el modelo par de partidos, o mejor, perdón, de el sistema
electoral inglés, solo vota el que tiene propiedades y luego de la convención llegar a una
etapa llamada de un directorio.

Ese directorio va a traer como novedad el ascenso de Napoleón al rango de general del
ejército 1796 1796 97. La banca económica, la banca pública cae en bancarrota.

Los sectores más radicalizados son reprimidos y esta energía impetuosa lleva a aquel
directorio que tiene Napoleón, como cabeza militar, pero no tanto todavía como cabeza del
mismo, caiga en crisis.

Lo cual lleva a que, como comenté muy al principio, el mismo Napoleón produzca un golpe
de estado cuando él en el calendario revolucionario 18 Brumario en nuestro calendario
1799.

Ese golpe supondrá la novedad de la aparición de un nuevo hombre del poder. Napoleón es
ungido con el poder del Estado, entendiendo que dicha eh casi eh divinización de Napoleón
conducirá al fin del ciclo revolucionario.

Termina entonces el directorio con este golpe de Estado y el consulado que tiene a la
Napoleón como cabeza, va a ser la nueva forma de gestión de lo político en Francia, con su
lado que durará hasta la derrota napoleónica.

Como balance de cierre, la revolución trajo mayor libertad. Claro, para una clase la
burguesa, de ahí que se la llame, una revolución portuguesa, la primera de estas
revoluciones, al menos en Francia.

Un aspecto positivo de esas mayores libertades, más ya de lo acotado a esta clase, es la

libertad de expresión, lo cual permite que abunde una prensa revolucionaria.

La declaración, el aspecto tal vez más dignatario del hecho revolucionario de los derechos
del hombre y del ciudadano, donde se piensa al hombre como un concepto y no como un
sujeto sujetado a su condición de origen.
La Constitución del año 1 1793, que estableció la soberanía popular y un régimen
representativo, todo esto dentro de lo positivo que supuso esa nueva lógica de la libertad.
Sin embargo, donde de tal vez, menos se logró es en el concepto de igualdad. Sí, bien, vale
decirlo.

Eh, se estableció la enseñanza gratuita o obligatoria, esto como efecto de la igualdad.

Se crean instituciones politécnicas, escuelas normales, escuelas de guerra que

democratizan, llevan igualitariamente lo educativo, sin embargo, la igualdad será lo que
menos brillará por este proceso revolucionario, ya que la libertad burguesa, el gran triunfo
de la revolución va a eclipsar los efectos benéficos que podría haber tenido la revolución
sobre este concepto de igualdad.

Bueno, es todo. Nos vemos entonces la próxima Είμαι σήμερα.

 La democracia de los modernos
Los principios del gobierno representativo*

Bernard Manin. Universidad de Chicago.

- Este artículo ha sido recogido, con ligeras modificaciones, en el libro Principes du
governement représentatif, Calmann-Levy, París, 1995. El autor ruega no citar.
- Tradujo Clara Giménez.

El uso corriente distingue la democracia representativa de la directa, haciendo aparecer de ese

modo ambos regímenes como variedades de la democracia. Sin embargo, tanto la historia como
la teoría muestran que el régimen hoy llamado democracia representativa tiene sus orígenes en la
forma de gobierno progresivamente establecida e impuesta en Occidente en la estela de las tres
revoluciones modernas: la inglesa, la norteamericana y la francesa. Un análisis, aun superficial,
no puede dejar de notar los elementos de continuidad entre las instituciones propuestas o
establecidas en los siglos XVII y XVIII y las pertenecientes a las democracias representativas
contemporáneas. La continuidad es particularmente notable en el caso norteamericano, en el que
la mayoría de las disposiciones de la constitución votada en 1787 continúa en vigor. Ahora bien,
ese régimen del que han salido las democracias representativas no fue concebido en modo alguno
por sus creadores como una forma de la democracia. Por el contrario, en los escritos de sus
fundadores se encuentra un acusado contraste entre la democracia y el régimen instituido por
ellos, régimen al que llamaban “gobierno representativo” o aun “república”.
Es sorprendente constatar que dos actores cuyo papel ha sido decisivo en la instauración de la
representación política moderna, Madison y Siéyès, se acercan en la oposición que ambos
establecen entre el gobierno representativo o republicano y la democracia. Su acuerdo sobre este
punto es más notable aun por las múltiples y profundas diferencias que los separan por otro lado:
su formación, el contexto político en que hablan y actúan, hasta sus concepciones
constitucionales.

Madison opone repetidas veces el “gobierno republicano”, caracterizado por la representación, y

la “democracia” de las pequeñas ciudades antiguas. No obstante, no describe la representación
como una aproximación de la “democracia” convertida técnicamente en necesaria por la
imposibilidad material de reunir al pueblo en grandes Estados; por el contrario, ve en ella una
forma de gobierno sustancialmente diferente y superior. El efecto de la representación, señala,
consiste en “refinar y ensanchar las opiniones públicas [the public views] haciéndolas pasar por
el conducto de un cuerpo elegido de ciudadanos cuya sabiduría pueda discernir mejor el
verdadero interés de su país y cuyo patriotismo y amor por la justicia sean los menos susceptibles
de sacrificar ese interés a consideraciones efímeras y parciales”. “En un sistema semejante,
prosigue, puede muy bien ocurrir que la voluntad pública [the public voice], formulada por los
representantes del pueblo, concuerde más con el bien público que si fuera formulada por el
pueblo mismo reunido a ese efecto.”1 Madison destaca que uno de los fines del sistema
enteramente representativo propuesto en el proyecto de constitución es poner a los gobernantes
en condiciones de resistir las “pasiones desordenadas” y las “ilusiones efímeras” que pueden
apoderarse del pueblo.2 Afirma que sólo “el juicio maduro y deliberado de la colectividad” debe
prevalecer.3 No hay duda de que, a los ojos de Madison, el papel de los representantes no
consiste en querer en todas las ocasiones lo que quiere el pueblo. La superioridad de la
representación consiste, por el contrario, en que abre la posibilidad de una separación entre la
voluntad (o decisión) pública y la voluntad popular.
Siéyès, por su lado, explica en múltiples escritos y discursos la diferencia “enorme” que separa la
democracia en la que los mismos ciudadanos hacen la ley y el régimen representativo en el cual
confían el ejercicio de su poder a representantes nombrados por ellos.4

Tanto para Siéyès como para Madison, el gobierno representativo no es una modalidad de la
democracia, es una forma de gobierno esencialmente diferente y, además, preferible. De todos
modos, la superioridad del régimen representativo no se debe tanto en Siéyès a que produce
decisiones menos pasionales sino a que constituye la forma política más adecuada a la condición
de “sociedades comerciantes” modernas en las que los individuos están, ante todo, ocupados en
producir y distribuir riquezas. En tales sociedades, señala Siéyès, los ciudadanos ya no tienen el
tiempo libre necesario para ocuparse de los asuntos públicos; deben, por lo tanto, mediante la
elección, confiar el gobierno a individuos que consagren todo su tiempo a esa tarea. Siéyès ve
ante todo la representación como la aplicación al orden político del principio de la división del
trabajo, principio que, a sus ojos, constituye un factor esencial del progreso social. “El interés
común, escribe, el mejoramiento del Estado social mismo nos piden que hagamos del gobierno
una profesión particular”.5 Y subraya con fuerza que el papel de los representantes no consiste
en transmitir la voluntad de sus electores. “Por lo tanto es incuestionable, declara, que los
diputados están en la Asamblea Nacional, no para anunciar el deseo ya formado de sus
comitentes [sus electores], sino para deliberar y votar libremente según su opinión actual,
esclarecidos con todas las luces que la Asamblea puede proporcionar a cada uno”.6

Se podría hacer valer, sin duda, que la significación del término democracia ha cambiado desde
fines del siglo XVIII y que la discordancia entre la comprensión contemporánea ordinaria de la
democracia representativa y la concepción de los Padres Fundadores no debe entonces
sorprender. No cabe duda de que el sentido del término democracia haya evolucionado, pero el
problema no concierne solamente a la terminología. Cuando, en efecto, hoy se distingue
democracia directa y democracia representativa, y se hacen aparecer esos regímenes como
especies de un mismo género, se sobreentiende ipso facto que la diferencia entre las dos especies
de democracia se debe a que la voluntad popular gobierna directamente en una pero no en la
otra; por lo tanto se hace de la democracia representativa la forma indirecta de la democracia.
Ahora bien, los fundadores del gobierno representativo niegan precisamente que en ese régimen
la voluntad popular sea puesta en situación de gobernar, ni siquiera de manera indirecta. Los
textos que se acaban de citar lo muestran con una perfecta nitidez: Madison quiere que los
gobernantes puedan estar en condiciones de oponerse a las “pasiones desordenadas” y a las
“ilusiones efímeras” del pueblo; Siéyès subraya que los diputados no son enviados a la asamblea
para “anunciar en ella el deseo” de sus electores.

El gobierno representativo ha sido instituido con el objetivo explícito de que la voluntad popular
no haría la ley ni directa ni indirectamente. Más allá de las cuestiones de terminología, el
contraste entre la concepción contemporánea y la de los fundadores continúa siendo asombroso y
suscita un interrogante sobre la relación entre el gobierno representativo y la democracia. Sin
duda también, el gobierno representativo se ha transformado en el curso de los dos últimos
siglos. El crecimiento gradual del derecho de sufragio y el establecimiento del sufragio universal
constituyen la más evidente de sus transformaciones. Esos cambios, no obstante, no deben ser
sobrestimados. Si se deja de lado la extensión del derecho de sufragio, en realidad constituyen
más reacomodamientos y desplazamientos que alteraciones fundamentales.7

En todo caso, no hay ninguna duda de que desde los orígenes del gobierno representativo ha sido
establecido cierto número de principios que nunca fueron cuestionados a continuación. Por
principios no se entiende simplemente abstracciones o ideales, sino ideas que se traducen en
prácticas (o en la prohibición de ciertas prácticas) concretas y precisas. Entonces, hay que
preguntarse si esos principios, siempre vigentes, determinan un sistema de gobierno que puede
ser caracterizado como la forma indirecta o mediatizada del gobierno por el pueblo.
Cuatro principios fueron sentados en los orígenes del gobierno representativo moderno.

1. Los gobernantes son elegidos por los gobernados a intervalos regulares

La naturaleza exacta de la representación ha sido objeto de múltiples controversias, pero, más

allá de las divergencias, hubo acuerdo general sobre un principio: no hay representación sin
elección regular de los gobernantes por los gobernados. La elección no suprime la diferencia de
las situaciones y de los papeles entre gobernantes y gobernados. En un sistema electivo, los que
gobiernan no son los gobernados. El procedimiento electivo concierne sólo a la naturaleza de lo
que habilita a ciertos individuos para gobernar: la condición de gobernante no es conferida por la
unción divina, el nacimiento, la riqueza o el saber, sino únicamente por el consentimiento de los
gobernados. El principio electivo se inscribe así en la prolongación de la norma fundamental del
derecho político moderno, teorizada por pensadores como Grotius, Hobbes, Pufendorf o Locke:
la norma de la igualdad de las voluntades. Ningún título sobrenatural ni ninguna superioridad
natural pueden dar a un hombre el derecho de imponer su voluntad a los demás. El derecho de
mandar a otros no puede fundarse más que sobre el consentimiento de aquellos sobre los cuales
se ejerce. Ese derecho no resulta de las cualidades intrínsecas de ciertos individuos, les es
acordado externamente por la voluntad de otros individuos. La elección es así un procedimiento
de designación y de legitimación de los gobernantes que ha ido progresivamente sustituyendo a
otros.

Es necesario señalar que en la medida en que los gobernantes son, no los ciudadanos mismos,
sino individuos exclusivamente encargados de dirigir los asuntos públicos, el gobierno
representativo es, a diferencia del gobierno del pueblo por sí mismo, un gobierno por
especialistas de la cosa pública. Los análisis de Siéyès sobre la representación como forma de la
división del trabajo, destacan un punto importante. Se podría sin duda objetar que la elección no
designa necesariamente profesionales del gobierno. Si el objetivo fuera seleccionar los
competentes, el procedimiento electivo sería totalmente inadecuado; sería mejor entonces
seleccionar los gobernantes por examen, sometiéndolos al juicio de la comunidad de los
especialistas. Cuando los gobernados eligen a los gobernantes, parece que cualquiera puede ser
llevado al gobierno y, en todo caso, individuos que no tienen ninguna competencia previa en la
gestión de los asuntos públicos. A lo sumo se puede decir que el principio electivo hace probable
la selección de los más competentes en la conquista de los sufragios. Pero la competencia en la
conquista de los votos es, evidentemente algo muy diferente de la competencia en materia de
gobierno. El principio electivo por sí mismo no implica de ninguna manera la selección de
gobernantes competentes. Ese es el elemento democrático del gobierno representativo en el
sentido en que Platón caracterizaba la democracia como el gobierno de los incompetentes. Pero
si el gobierno representativo comporta elementos democráticos, no es sin embargo la democracia
ateniense extendida a grandes Estados. Más precisamente, un parlamento no es una asamblea de
ciudadanos reducida a un tamaño cómodo. La elección para un período dado transforma en
efecto, durante ese período, a los elegidos en especialistas. Cuando son elegidos, los gobernantes
no se ocupan más que de política, pueden consagrarle todo su tiempo y toda su energía.
Suponiendo que no hayan tenido ninguna competencia en las materias de gobierno en el
momento en que han sido elegidos, el hecho de que se conviertan en gobernantes de tiempo
completo engendra una familiaridad con los asuntos públicos, un conocimiento de los
documentos o, por lo menos, una capacidad de comprender a aquellos que los conocen. Esta
familiaridad y este conocimiento, aun si no igualan los de los expertos propiamente dichos, que
han sido formados en el manejo de los asuntos públicos desde su juventud, no son accesibles a
quienes no pueden consagrarse enteramente al gobierno.

El gobierno representativo no selecciona competencias previas, crea competencias de gobierno.

De todos modos, el gobierno representativo no se apoya solamente sobre la elección de los
gobernantes, sino sobre su elección a intervalos regulares. A menudo no se da importancia a esta
segunda característica o se tiende a considerar que cae de su peso. Por ejemplo, es notable que un
teórico contemporáneo como J. Schumpeter no mencione el carácter periódico de las elecciones
en su célebre e influyente definición de la democracia (por democracia Schumpeter entiende el
régimen llamado democracia representativa por el uso corriente). Rompiendo con lo que él llama
“la concepción clásica” según la cual el pueblo mismo produce las decisiones políticas
“eligiendo individuos que se reúnen a continuación para cumplir su voluntad”,8 Schumpeter
propone definir la democracia como “el sistema institucional, que llega a decisiones políticas, en
el cual los individuos adquieren el poder de impulsar esas decisiones al término de una lucha
competitiva por los votos del pueblo”.9 Esta definición, que se considera más cercana a la
realidad que la “concepción clásica” omite, sin embargo, como se ve, un rasgo empírico
indudable de las democracias representativas: el carácter regularmente repetido de la
competición electoral. Un poco más lejos, es verdad, Schumpeter añade que su definición
reconoce “implícitamente” al pueblo la función de revocar los gobernantes.10 Pero en realidad,
en el principio de que los gobernantes son designados por el voto del pueblo, nada implica
lógicamente que también pueden ser revocados por el pueblo. Es verdad que, desde fines del
siglo XVIII, los dos principios han sido asociados en la práctica, pero eso no autoriza a afirmar
que el segundo está implícitamente contenido en el primero.
En efecto, se puede concebir perfectamente una situación en la que la calidad de gobernante sea
conferida por la voluntad de los gobernados, pero de modo definitivo, por ejemplo una elección
vitalicia. Semejante dispositivo no es solamente una posibilidad lógica, en ciertos casos ha sido
encarado efectivamente: en ocasión de la Convención de Filadelfia, por ejemplo, Hamilton
propuso que el presidente de los Estados Unidos fuera elegido de por vida.11 Hay que deducir
que el principio de elección de por vida ha sido desechado deliberadamente y por razones
específicas por los fundadores del gobierno representativo. Ahora bien, se nota inmediatamente
que un sistema de elección de por vida representa una propiedad capital: los que eligen no
disponen de ningún medio eficaz para ejercer alguna influencia sobre los actos de los dirigentes
una vez que estos han sido elegidos. Los cardenales eligen al Papa, que no es menos
independiente por completo de ellos en su política. Cuando, por el contrario, los gobernantes
están regularmente sometidos a elección, pueden ser cambiados si su comportamiento no
satisface. Y, como es razonable suponer que los beneficios reales y simbólicos de la posición de
gobernantes les hacen desear ser reelegidos, tienen, al parecer, una incitación a tener en cuenta
los deseos de los gobernados en su conducta.

El principio de un consentimiento regularmente renovado distingue también el gobierno

representativo de los modos de gobierno considerados como legítimos por Grotius, Hobbes y
Pufendorf. Para éstos, en efecto, un consentimiento dado de una vez por todas (ya sea a un
soberano que tenga el derecho de designar a su sucesor, ya a una dinastía que se perpetúa por
herencia) basta para establecer un gobierno legítimo.12 Entre los autores nombrados
anteriormente, sólo Locke menciona la necesidad de reiterar el consentimiento por la elección
regular del parlamento.
Así, en el gobierno representativo, los gobernantes ocupan una posición distinta de la de los
gobernados; y en ese sentido, el pueblo no se gobierna por sí mismo. Pero como las elecciones
son repetidas, el pueblo tiene un medio eficaz de ejercer cierta influencia sobre los gobernantes.
La naturaleza del gobierno representativo no puede ser comprendida sin referencia a su
temporalidad particular.

En fin, el gobierno representativo ha sido instituido, en su origen, como un gobierno de elites

habilitadas por la elección a conducir los asuntos públicos. Esta dimensión elitista se marcó en
primer lugar en Inglaterra o en Francia por un censo de elegibilidad que reservaba formalmente a
una elite de la riqueza la posibilidad de hacerse elegir. Se ha visto que, sin embargo, es en
realidad el procedimiento electivo mismo el que, salvo circunstancias excepcionales, ejerce un
efecto elitista. Este se produce aun en ausencia de toda restricción formal a la elegibilidad.13 Por
lo tanto, los gobernantes no ocupan solamente una posición diferente de la de los gobernados
sino que son también, lo más a menudo, individuos diferentes de los otros y superiores a ellos, y
pertenecen en consecuencia a elites. La elección no crea solamente una diferencia entre
gobernantes y gobernados al conferir a los primeros un lugar que los segundos no ocupan sino
que selecciona diferencias previamente existentes, pues lleva necesariamente al gobierno a
individuos que presentan ya caracteres distintos y específicos. Los representantes elegidos no
pueden ser semejantes a aquellos que los eligen ni una asamblea elegida por el pueblo constituir
un pueblo en miniatura. Se ve aparecer también una primera razón por la cual el gobierno
representativo no puede ser simplemente comprendido como el gobierno del pueblo adaptado a
grandes Estados. Si la designación de un pequeño número de representantes tuviera como único
propósito resolver el problema creado por la imposibilidad práctica de reunir a todos los
ciudadanos, el modo de designación debería haber sido elegido de manera de alcanzar en lo
posible ese propósito únicamente. El método utilizado para seleccionar a los representantes
debería por lo tanto asegurar la designación de una asamblea lo más parecida posible al conjunto
de los ciudadanos, diferenciándose de éste por un solo carácter: el tamaño. Ahora bien, como se
lo ha señalado, la designación de los representantes por elección no sólo no garantiza tal
similitud, sino que la impide.

Empero, si la elección impide la similitud propiamente democrática entre los que gobiernan y los
que son gobernados, presenta en cambio otra propiedad: garantiza que los candidatos, por
diferentes que sean de la masa de sus electores, están sin embargo sometidos a su juicio y que
únicamente los candidatos que susciten una apreciación positiva acceden al gobierno. Es el juicio
del pueblo y no la identidad con el pueblo lo que confiere la categoría de gobernante. La noción
de juicio debe ser entendida aquí en un sentido preciso. Por la elección, aquellos que no
pertenecen a las elites arbitran entre diferentes elites y dan un veredicto que lleva al poder a
individuos que pertenecen a una antes que a otra. El pueblo en su masa ocupa así una posición
estructuralmente análoga a la de un juez arbitrando entre individuos todos diferentes de él. En el
proceso electivo de designación de los gobernantes, el pueblo es juez pero no parte, pues no
puede, jamás, atribuirse el gobierno a sí mismo ni atribuirlo a un cuerpo de representantes
semejante a él.

2. Los gobernantes conservan, en sus iniciativas, un margen de independencia en relación

con los gobernados

Los gobernantes no son solamente individuos distintos que ocupan una posición diferente de la
de los gobernados, sino que conservan en sus decisiones cierta independencia frente a la
voluntad de los gobernados. Esta idea se ha traducido por el rechazo o la prohibición de dos
prácticas precisas que habrían privado igualmente a los representantes de toda independencia: los
mandatos imperativos y la revocabilidad permanente y discrecional de los elegidos. Ninguno de
los gobiernos representativos establecidos desde fines del siglo XVIII ha admitido los mandatos
imperativos ni reconocido la validez jurídica de las instrucciones dadas por los electores.
Tampoco ninguno de ellos ha instituido la revocabilidad permanente de los representantes.
En Inglaterra, se impone en el curso del siglo XVIII la idea de que los diputados representan el
conjunto de la nación, no la circunscripción particular que los ha elegido: los electores de cada
circunscripción no están autorizados a darles “instrucciones”.14

A comienzos del siglo XIX, los radicales intentan reintroducir una práctica análoga a la de las
instrucciones, exigiendo a los candidatos “promesas” [pledges] y, después de la First Reform
Act, requieren que el respeto de sus promesas sea legalmente obligatorio. Pero el objetivo central
de los radicales era más bien el acortamiento de la duración de los parlamentos (éstos eran
elegidos por siete años desde la Septennial Act de 1716) y parece que las “promesas” no habían
constituido, a sus ojos, más que un sustituto y un expediente a falta de un mandato parlamentario
más corto.15 Por otra parte hay que señalar que Bentham rechazaba expresamente la práctica de
las instrucciones: el único medio de acción de los electores sobre los elegidos debía ser su
facultad de no relegirlos.16 Nunca, en adelante, las “promesas” electorales han sido legalmente
obligatorias en Inglaterra.

En Estados Unidos, la práctica de las instrucciones se había propagado ampliamente, tanto

durante el período colonial como durante el primer decenio de la independencia.17 Ciertos
Estados, en particular Nueva Inglaterra, incluso habían inscripto el derecho de instrucción en su
constitución. Cuando el Primer Congreso (elegido en virtud de la constitución de 1787) debate el
Bill of Rights que debe ser añadido a la constitución bajo forma de enmiendas, algunos
miembros proponen incluir en la primera enmienda (la que garantiza la libertad de conciencia y
de palabra) el derecho de dar instrucciones a los representantes. La propuesta es largamente
discutida, pero finalmente es rechazada.18 Los electores seguirán siendo libres de dar
instrucciones si así lo quieren, pero éstas no tendrán fuerza obligatoria jurídicamente sancionada.
En Francia, los diputados de los Estados Generales eran portadores de instrucciones (los
cuadernos de quejas). Una de las primeras decisiones de la Asamblea Nacional es prohibir la
práctica del mandato imperativo a partir de julio de 1789. Esta decisión no será jamás discutida
en ningún momento de la Revolución ni después. En 1793-1794 una parte del movimiento Sans
Culotte pide que los elegidos sean revocables de manera permanente y discrecional por las
asambleas de base. El proyecto de constitución presentado a la Asamblea prevé tal revocabilidad.
Esta finalmente no es instituida.

Una nueva diferencia mayor aparece así entre el gobierno representativo y la democracia
entendida como autogobierno del pueblo. Esta diferencia era claramente percibida a fines del
siglo XVIII por aquellos que, como Rousseau, criticaban la representación. Pero la existencia de
representantes habría podido ser hecha compatible con el principio del autogobierno. Para eso
habría sido necesario que los representantes estuvieran unidos por las voluntades de sus
electores. En las Considérations sur le Gouvernement de Pologne Rousseau acepta, por razones
prácticas, cierta forma de representación. Permaneciendo fiel a su principio y sacando la
consecuencia lógica, recomienda entonces la práctica de los mandatos imperativos.19 La
diferencia entre la representación y el autogobierno del pueblo no se debe solamente a la
existencia de un cuerpo de representantes, resulta más aun de la ausencia de mandatos
imperativos.

En distintas épocas han sido propuestas instituciones o prácticas que habrían suprimido
radicalmente la independencia de los elegidos; incluso han sido puestas en práctica en forma
esporádica. Esto da un relieve particular al hecho de que han sido deliberadamente rechazadas a
fines del siglo XVIII y principios del XIX, y que esta decisión inicial no volvió a ser
cuestionada. Promesas o programas han podido ser ofrecidos; los representantes han conservado
siempre, en última instancia, la libertad de respetarlos o no. Como el representante sabe que las
elecciones se repiten a intervalos regulares, el que ha asumido compromisos ante sus electores
puede anticipar que, si no los pone en práctica, no será relegido. En este sentido, tiene sin duda
cierta incitación a cumplir sus promesas. Pero, por una parte, permanece libre de sacrificar la
perspectiva de su relección si, en circunstancias excepcionales, otras consideraciones le parecen
más importantes que su propia carrera. Por otra parte, y sobre todo, puede esperar que, cuando se
presente de nuevo a las elecciones, convenza a sus electores de que, en definitiva, ha tenido
razón al conducirse como lo hizo y no haber cumplido sus promesas. Al no estar estrictamente
garantizado el lazo entre la voluntad de los electores y el comportamiento del elegido, los
representantes conservan siempre un margen de juego y de maniobra.

La democracia representativa no es un régimen en el que los gobernantes están rigurosamente

obligados a poner en ejecución los deseos de los gobernados. Por lo tanto no puede ser concebida
como la forma indirecta del gobierno por el pueblo.
No obstante, aun si los electores no pueden ejercer así más que una influencia muy limitada
sobre las decisiones públicas por su deseo de ver llevar una política, tienen en cambio la facultad
de despedir a los gobernantes al término de su mandato si la política que emplearon no les
satisfizo. El remplazo de los gobernantes que han llevado una política rechazada por los
ciudadanos ocupa un lugar a la vez singular y capital en el funcionamiento del gobierno
representativo. Es en realidad el único momento en que la voluntad de los ciudadanos
concerniente a la sustancia de una política ejerce un efecto apremiante sobre los gobernantes.
Porque cuando los ciudadanos eligen candidatos en vista de hacer tomar ciertas decisiones, no
presionan a los elegidos, les abren, por el contrario, posibilidades de acción. El sentido común
percibe, por lo demás, que al expulsar a los representantes cuya conducta desaprueban, los
gobernados ejercen una forma particularmente eminente de su poder: una gravedad o una
solemnidad específica se asocia al despido de los gobernantes. También se siente, de manera
intuitiva, que la facultad de despedir a los dirigentes confiere a los gobernados cierto poder sobre
la conducta de sus elegidos, pero las razones precisas por las cuales ocurre así no son en modo
alguno evidentes. Hay que reconocer, en efecto, que como los deseos de los ciudadanos no tienen
más que una débil influencia sobre la política de aquellos a quienes eligen (por la ausencia de
mandatos o de programas imperativos), los electores no pueden asegurarse, despidiendo a los
representantes cuya acción les ha disgustado, de que la conducta de lo nuevos gobernantes será
diferente de la de sus predecesores. Por lo tanto se podría deducir que, a pesar de su carácter
espectacular, la facultad de despido no confiere en realidad a los electores ninguna influencia
significativa sobre el curso de las decisiones públicas. Sin embargo, semejante conclusión no se
justifica, pues la perspectiva de un posible despido ejerce por anticipación un efecto sobre la
conducta de los gobernantes. Cuando éstos persiguen el propósito de ser relegidos tienen, en
efecto, interés en evitar provocar, por sus decisiones presentes, el rechazo futuro de sus electores.
Deben por lo tanto tratar de anticipar las reacciones que esas decisiones provocarán en los
electores y, sobre todo, tener en cuenta esta anticipación en el cálculo que lleva a la decisión.

En otros términos, a cada momento del período, los gobernantes tienen interés en tener en cuenta
en sus decisiones presentes la representación anticipada de lo que será el juicio retrospectivo de
los electores sobre sus decisiones. Por ese canal, los gobernados ejercen una influencia real sobre
la política decidida por los gobernantes. A falta de haber observado el fenómeno capital de la
anticipación por los elegidos de las reacciones futuras ante su política, analistas como
Schumpeter han creído erróneamente poder reducir la democracia representativa a la selección
competitiva de los líderes y dejar de lado como mitológica o ideológica la idea de una influencia
de los electores sobre el contenido de las decisiones tomadas por esos líderes.
Pero si el mecanismo central es la anticipación por los dirigentes de las reacciones de los
electores, hay que observar que el dispositivo institucional del gobierno representativo perfila
una configuración completamente particular de la relación entre gobernantes y gobernados,
diferente de la que imaginan el sentido común y la ideología democrática. Ante todo, lo que los
gobernantes deben anticipar para evitar su despido, es una apreciación de su política que, en el
momento en que sea expresada, se apoyará en el pasado. Los gobernados influyen entonces sobre
las decisiones públicas por su mirada retrospectiva sobre una política (tal como es anticipado por
los representantes), mucho más que por su elección prospectiva de una política. Cuando los
gobernados no religen a gobernantes que condujeron una política que ellos reprueban, toman
ciertamente una decisión que ejerce sus efectos en el presente y el futuro (otros gobernantes son
elegidos y conducirán los asuntos públicos durante su mandato), pero las consideraciones que
motivan esta decisión se relacionan más con el pasado que con el presente o el futuro. Aun si los
electores no religen a los dirigentes salientes para impedirles proseguir la misma política y si,
entonces, su motivación hace en cierta medida intervenir el futuro, esta motivación no es menos
principalmente engendrada por una apreciación del pasado. En todo caso, las consideraciones
retrospectivas desempeñan aquí un papel más grande que en las motivaciones que animan a los
electores cuando éstos eligen candidatos que proponen una política que desean ver puesta en
ejecución.
Por otra parte, la incitación a evitar el despido deja a los gobernantes una amplia libertad de
iniciativa. Sin duda los representantes no tienen libertad absoluta para tomar cualquier decisión,
puesto que deben actuar de modo de no suscitar, a término, un rechazo de los electores. Los
elegidos tienen, no obstante, un margen de libertad mucho mayor que si debieran poner en
ejecución los deseos prospectivos de los electores. Los gobernantes pueden, por ejemplo, por
propia iniciativa y aun contra la voluntad de la población, adoptar una política si anticipan que
ésta, una vez puesta en ejecución, no provocará rechazo. También pueden hacer descubrir a los
electores que una política de la que ellos no comparten la idea o que no quieren, en el momento
de ser adoptada, los satisfará finalmente. Además, como la apreciación retrospectiva de la
política adoptada por los gobernantes no interviene más que a intervalos espaciados (en cada
elección), y no inmediatamente después de cada iniciativa, los gobernados son, en la mayoría de
los casos, llamados a pronunciarse no sólo sobre la iniciativa en sí, sino sobre la decisión y los
efectos que ha tenido tiempo de producir. Salvo por las decisiones tomadas en vísperas de las
elecciones, los gobernados están, por lo tanto, en situación de evaluar los actos de los
gobernantes a la luz de sus consecuencias. Si el pueblo se gobernara por sí mismo, para tomar
decisiones racionales debería anticipar sus consecuencias; en el gobierno representativo el
esfuerzo de anticipación que se le requiere es menor, pues cuando él se pronuncia, las
consecuencias de las decisiones públicas ya se han producido, al menos en parte.
Así, el dispositivo institucional del gobierno representativo confiere una influencia sobre el curso
de la política a los ciudadanos que juzgan retrospectivamente las acciones de los gobernantes y
sus consecuencias, no a los ciudadanos que expresan ex ante su voluntad de acciones a
emprender. Por lo tanto, se ve una vez más aparecer la noción de juicio. En el gobierno
representativo, el pueblo juzga las iniciativas tomadas de manera relativamente autónoma por los
gobernantes. Ocupa una posición análoga a la del juez o del jurado al pronunciarse ex post facto
sobre acciones cometidas a iniciativa de otro.

3. Una opinión pública sobre los temas políticos puede expresarse fuera del control de los
gobernantes

A partir de fines del siglo XVIII se impuso la idea de que el gobierno representativo requería la
libertad de opinión pública política: los gobernados deben poder formar y manifestar libremente
sus opiniones políticas. El lazo entre los dos elementos se estableció de golpe en los Estados
Unidos, de manera más progresiva en Inglaterra; el reconocimiento de todas sus implicaciones ha
sido más lento y más complejo en Francia.
La libertad de la opinión pública política requiere a su vez dos condiciones. Para que los
gobernados puedan formarse opiniones sobre los temas políticos, es necesario que puedan tener
acceso a la información política, lo que supone cierta publicidad de las decisiones
gubernamentales. Si los gobernantes deciden en secreto, los gobernados no tienen más que
escasos medios de forjarse opiniones en materia política. El principio de la publicidad de los
debates parlamentarios se impuso en Inglaterra a partir de los años 1760-1790 (anteriormente, el
secreto de los debates era considerado como prerrogativa esencial del parlamento, apuntando a
protegerlo de las interferencias reales).20 En los Estados Unidos, el secreto ha rodeado las
deliberaciones del Congreso Continental así como las de la Convención de Filadelfia. El primer
Senado elegido bajo la nueva constitución decidió en un primer momento que sus debates serían
secretos, pero esta práctica fue definitivamente abandonada cuatro años después.21 En Francia,
los Estados Generales optan desde sus primeras sesiones por el principio de publicidad y las
discusiones de todas las asambleas revolucionarias se desarrollarán en presencia del público. Se
sabe, por otra parte, cómo la presión, incluso las amenazas del público amontonado en las
tribunas, han pesado sobre los debates de las diferentes asambleas. El paralelo de los casos
francés y norteamericano sugiere, por otra parte, que si se requiere cierta publicidad de los actos
políticos para la información de los ciudadanos, en cambio no es necesario que esa publicidad se
aplique igualmente a todas las etapas de una decisión para que los ciudadanos puedan formarse
opiniones al respecto. Parece bastante razonable pensar que el público norteamericano en su
conjunto ha debatido más acerca de la constitución (entre el final de la Convención de Filadelfia
y el asiento de las convenciones de ratificación) que lo que ha podido hacerlo el público francés
acerca de las diferentes constituciones revolucionarias.

La libertad de la opinión pública requiere, en segundo lugar, la libertad de expresar opiniones

políticas. La relación entre la libertad de opinión y el carácter representativo del gobierno, sin
embargo, no es evidente. Podría parecer, a priori, que los gobiernos representativos han
consagrado la libertad de opinión porque así adherían al principio liberal según el cual una parte
de la vida de los individuos debe escapar al dominio de las decisiones colectivas, aunque éstas
fuesen tomadas por los elegidos del pueblo. En efecto, se podría aducir, retomando la distinción
clásica popularizada por I. Berlin, que la libertad de opinión pertenece ante todo a la categoría de
las “libertades negativas” que protegen a los individuos de los desbordes del gobierno. Así
entendida, no tiene lazo directo con el carácter representativo del gobierno tocante al modo de
participación de los ciudadanos en el gobierno y pertenece en este sentido a la categoría de
“libertades positivas”. No hay ninguna duda de que la libertad de opinión se estableció en la
huella de la libertad religiosa, que protege la esfera de las creencias contra las intervenciones de
la autoridad pública. Sin embargo, una relación especial une también la libertad de opinión con
el papel político de los ciudadanos en un gobierno representativo.
Esa relación aparece con una nitidez particular en el primer artículo del Bill of Rights añadido a
la constitución norteamericana y en el debate que rodea su adopción. La primera enmienda de la
constitución dice así: “El Congreso no creará ninguna ley que tienda a instaurar una religión
establecida o impida el libre ejercicio de la religión; que limite la libertad de palabra, la de prensa
o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a presentar peticiones al gobierno para reparar
agravios”.

La libertad religiosa y la libertad de expresión de toda clase de opiniones, incluyendo, en

consecuencia, las opiniones políticas, están así asociadas. Por otra parte, es necesario señalar que
esta formulación une, en un mismo movimiento, la expresión individual y la expresión colectiva
de las opiniones (libertad de reunión y de petición). Ahora bien, el carácter colectivo de una
expresión afecta su peso político: los gobiernos pueden, sin gran riesgo, no tomar en cuenta las
opiniones individuales expresadas de manera dispersa; la situación es diferente si la multitud está
en la calle, por pacíficamente que sea, o cuando una petición reúne firmas por millares. En fin,
reuniendo en el mismo período de frase la libertad de reunión y la libertad de “presentar al
gobierno peticiones para reparar agravios”, la Primera Enmienda subraya explícitamente que la
libertad de expresión colectiva así garantizada concierne también la relación de los ciudadanos
con sus gobernantes: no se trata solamente de proteger la expresión colectiva de las opiniones en
general, sino también, de manera específica, la expresión de opiniones dirigidas a los
gobernantes apuntando a obtener algo de ellos. Porque, al mismo tiempo que la libertad religiosa,
garantiza la libertad de las opiniones políticas colectivamente dirigidas a los gobernantes, la
Primera Enmienda no establece solamente una “libertad negativa” de los individuos, consagra
explícitamente un medio de acción de los ciudadanos sobre los gobernantes.

El contenido del debate al que da lugar su adopción muestra, por otra parte, que sus
implicaciones positivamente políticas estaban presentes en los espíritus. El hecho de que la
cuestión de las instrucciones y de los mandatos imperativos sea discutida en esta ocasión
atestigua, de manera global, la presencia del elemento político en ese debate. Pero la
intervención de Madison aclara, aun más, el alcance político de la Primera Enmienda. Madison
se pronuncia contra la inserción del derecho de instrucción en la enmienda. Aquellos que habían
propuesto y sostenido el agregado del derecho de instrucción habían hecho valer que, en un
gobierno republicano, el pueblo debe tener el derecho de hacer prevalecer su voluntad. Madison
responde entonces que ese principio es verdadero en ciertos aspectos, pero no en otros, y añade:
“en el sentido en que es verdadero, ya hemos afirmado suficientemente ese derecho en lo que
hicimos [la formulación de la enmienda tal como había sido propuesta y tal como fue adoptada
finalmente]; si sólo queremos decir que el pueblo tiene el derecho de expresarse y de hacer
conocer sus sentimientos y sus deseos, ya lo hemos establecido. El derecho a la libertad de
palabra está asegurado; la libertad de prensa está explícitamente colocada fuera del alcance de
este gobierno; el pueblo puede entonces dirigirse públicamente a sus representantes, puede dar
consejos a cada uno por separado o manifestar sus sentimientos en el conjunto de la asamblea
por vía de petición; puede hacer conocer su voluntad por todos los medios”.22
La libertad de opinión, comprendida en su dimensión política, aparece así como una
contrapartida de la ausencia del derecho de instrucción. Los representantes no están obligados a
poner en ejecución la voluntad del pueblo, pero no pueden ignorarla: la libertad de opinión
garantiza que, si esa voluntad existe, es llevada a su conocimiento. Como, por otra parte, los
gobernantes saben que serán sometidos a relección, están por lo menos incitados a tomar en
consideración esta voluntad como uno de los elementos de la situación y a preguntarse en qué
medida influirá sobre el juicio retrospectivo que se hará de ellos. Sólo a los elegidos corresponde
dilucidar, determinar el peso respectivo que acuerdan a diferentes elementos y a diferentes
objetivos, pero así se crea un cuadro en el cual la voluntad popular se convierte en un elemento
conocido del entorno de la decisión. Fuera de las situaciones en que los gobernados amenazan
gravemente el orden público y constriñen a los gobernantes por el simple juego de la relación de
fuerzas, la única voluntad forzosa de los ciudadanos es el voto. Pero los gobernados tienen
siempre la posibilidad, ya sea en el momento de las elecciones o fuera de ellas, de hacer oír una
opinión colectiva diferente de la de los gobernantes. En general se llama opinión pública esta voz
colectiva del pueblo que, sin tener valor obligatorio, puede siempre manifestarse fuera del
control de los gobernantes.

La libertad de la opinión pública distingue el gobierno representativo de lo que se puede llamar

“la representación absoluta”, cuya formulación más notable es la teoría de Hobbes. Se sabe que
para Hobbes los individuos forman una unidad política sólo cuando se dan un representante al
que habilitan a querer por ellos y al que se someten (está claro que ese representante puede ser
una asamblea). Antes de la designación del representante o fuera de su persona el pueblo no tiene
ninguna unidad, no es más que una multitudo dissoluta [a disbanded multitude]. El pueblo no se
convierte en un sujeto político, una entidad dotada de voluntad y capaz de actuar más que en y
por la persona del representante. Pero desde que es habilitado, el representante sustituye
absolutamente a los representados, éstos no podrían tener más voz que la suya.23 Precisamente
esta sustitución absoluta de los representados por el representante es impedida por la libertad de
la opinión pública. El pueblo puede manifestarse en tanto que sujeto político dotado de cierta
unidad fuera de la persona de los representantes. Cuando una asamblea de individuos da la
misma instrucción a sus representantes, cuando hay grupos que ejercen presión sobre el
gobierno, cuando una multitud manifiesta en la calle o firma un petitorio, el pueblo se manifiesta
como sujeto político capaz de hablar y de actuar fuera de sus gobernantes. La libertad de la
opinión pública mantiene constantemente abierta la posibilidad de que el pueblo mismo hable y
que de ese modo un más allá de la representación haga oír su voz y sentir su fuerza. El gobierno
representativo es, en ese sentido, un régimen en el que los representantes no pueden decir jamás
“Nosotros, el pueblo” con confianza y certeza absolutas.
La representación absoluta como el autogobierno del pueblo tienen por efecto abolir la
separación entre gobernantes y gobernados; éste porque hace de los gobernados los gobernantes,
aquélla porque los representados sustituyen a los representantes. El gobierno representativo, por
el contrario, mantiene la separación, se define por el doble rechazo de estas formas opuestas de la
identidad entre gobernantes y gobernados.

4. La decisión colectiva es tomada al termino de la discusión

En la actualidad es corriente considerar que, en sus orígenes, el gobierno representativo fue

pensado y justificado como “gobierno por la discusión”. Los análisis de C. Schmitt parecen
haber desempeñado un papel determinante en la difusión de esta interpretación.24 Sin embargo
es notable que los textos citados por C. Schmitt para sostener su reconstrucción datan
principalmente del siglo XIX, es decir, de un período en el que el gobierno representativo ya no
era una invención, y mucho menos de los siglos XVII y XVIII, cuando los principios de la
representación fueron formulados y puestos en ejecución por primera vez.25 Es verdad que se
encuentra un elogio de las virtudes de la discusión en Montesquieu, Madison, Siéyès o Burke,
pero en la reflexión de esos autores el tema de la discusión ocupa un lugar mucho menor que en
Guizot, Bentham o, más tarde, J. S. Mill. La noción de discusión no es ni siquiera mencionada en
el Segundo tratado del gobierno civil de Locke. Y ni los constituyentes norteamericanos ni los
constituyentes franceses de 1789-1791 definen el gobierno representativo como “gobierno por la
discusión”. Por lo demás, la fórmula de “gobierno por la discusión” es particularmente confusa.
No indica de ningún modo el lugar que se considera que la discusión ocupa en el gobierno. ¿La
discusión debe regir todas las etapas del proceso de decisión o sólo algunas? ¿La fórmula
significa que tanto en el gobierno representativo como en la “conversación perpetua”, cara a los
románticos alemanes, todo es indefinidamente objeto de discusión?
Aun si el motivo de la discusión no ocupa entre los actores y los teóricos del siglo XVIII un
lugar tan importante como el que debía adquirir a continuación, no es dudoso que la idea de
representación haya estado asociada a la de discusión desde los orígenes del gobierno
representativo.

Eso se tradujo en una disposición adoptada tanto en Inglaterrra y en Estados Unidos como en
Francia: los representantes poseen la mayor libertad de palabra en el recinto de la asamblea. El
lazo entre las ideas de representación y de discusión no se comprende sino por intermedio de una
tercera noción, la de asamblea. El gobierno representativo siempre ha sido pensado y justificado
como un sistema político en el que una asamblea, es decir, una instancia compuesta de una
pluralidad de individuos, desempeña un papel decisivo. Sin embargo, se habría podido imaginar,
como justamente lo hace observar C. Schmitt, que la representación fuera privativa de un
individuo único, designado y habilitado por el pueblo.26 No obstante, es un hecho indudable que
el gobierno representativo no ha sido ni propuesto ni establecido como un régimen en el que el
poder es confiado a un solo individuo elegido por el pueblo, sino como un régimen en el que una
instancia colectiva ocupa una posición central. Pero C. Schmitt y muchos autores a continuación
no se limitan a señalar la existencia de tal lazo entre la idea representativa y el papel de la
asamblea, sino interpretan el lugar preminente acordado a la asamblea como la consecuencia de
una creencia previa y más fundamental en las virtudes de la discusión por una instancia colectiva
y al principio del gobierno por la verdad (Veritas non auctoritas facit legem).27 Según esta
interpretación, la estructura de las creencias que justifican el gobierno representativo definido
como régimen de asamblea habría sido la siguiente: debiendo la verdad hacer la ley y siendo la
discusión, por otra parte, el medio más adecuado para hacer emerger la verdad, la instancia
política central debe ser un lugar de discusión, es decir una asamblea.

En realidad, si se examina la argumentación adelantada por los inventores y los primeros

partidarios del gobierno representativo, se nota que no se presenta según este encadenamiento.
En Locke, Montesquieu (cuando analiza el régimen inglés), Burke, Madison o Siéyès el carácter
colectivo de la instancia representativa no es deducido jamás de un razonamiento previo sobre
los beneficios de la discusión. Para estos diferentes autores, el hecho de que la representación
pertenezca de modo eminente a una asamblea es presentado como algo inherente. Es que, en
realidad, la asociación entre la idea representativa y la idea de asamblea no es una creación ex
nihilo del pensamiento político moderno sino un legado de la historia. En efecto, los parlamentos
modernos se han formado por transformación gradual (en Inglaterra) o brutal (en Francia) o por
imitación (en las colonias americanas) de las instancias que ya aparecían como órganos
representativos en la sociedad de órdenes, las “asambleas de Estados”. El cuidado mismo que
ponen los primeros partidarios de las asambleas representativas modernas en detallar los rasgos
que diferencian la nueva institución de la antigua muestra que son conscientes de los lazos de
filiación entre una y otra. El carácter colectivo de la instancia representativa es uno de esos
elementos de continuidad. En los escritos y los discursos de los fundadores de la representación
moderna, la discusión aparece como una propiedad inevitable y de alguna manera natural de las
asambleas.

Por añadidura, la idea de gobierno representativo aparece desde el comienzo como solidaria de
cierta aceptación de la diversidad social. La representación fue propuesta primero como la
técnica que permitía establecer un gobierno procedente del pueblo en grandes Estados que
comprendían poblaciones numerosas y diversas. Madison o Siéyès repiten varias veces que la
democracia directa ha sido posible en las repúblicas antiguas por el reducido tamaño y la
homogeneidad del cuerpo político. Subrayan con insistencia que esas condiciones ya no se
cumplen en el mundo moderno marcado por la división del trabajo, el progreso del comercio y la
diversificación de los intereses. E inversamente, el más notable de los adversarios de la
representación, Rousseau, es también el pensador que condena la “sociedad comerciante”, el
progreso de las ciencias y de las artes y preconiza la formación de pequeñas comunidades
homogéneas y transparentes a sí mismas. En el siglo XVIII, parece generalmente admitido que
las asambleas representativas no pueden no reflejar esta diversidad, por lo menos en cierta
medida. Incluso entre los autores que, como Siéyès o Burke, destacan con la mayor insistencia
que el papel de la asamblea consiste en producir unidad, se presupone que los diputados,
elegidos por localidades y poblaciones diversas, al principio aportan a la asamblea el reflejo de
cierta heterogeneidad.28 Por lo tanto, la instancia representativa ha sido pensada siempre no sólo
como colectiva sino también como relativamente diversificada.

Es a partir de este carácter a la vez colectivo y diverso del órgano representativo que se explica el
papel conferido a la discusión y no a partir de una creencia previa o independientemente
establecida en las virtudes de la discusión. En una instancia colectiva cuyos miembros tienen
probablemente al comienzo puntos de vista diferentes porque son numerosos y elegidos por
poblaciones distintas, el problema es producir el acuerdo, engendrar una convergencia de las
voluntades. Pero los creadores del gobierno representativo, ya se ha señalado, ponen en la base
de sus concepciones políticas el principio fundamental de igualdad de las voluntades; ninguna
superioridad intrínseca da a ciertos individuos el derecho de imponer su voluntad a otros. Por lo
tanto, si en una asamblea en la que hay que llegar a cierta convergencia de posiciones a pesar de
la diversidad del comienzo, ni los más poderosos ni los más competentes ni los más ricos están
autorizados a imponer su voluntad a los otros; la solución es que los participantes traten de ganar
el consentimiento de los demás persuadiéndose recíprocamente por medio de la discusión. El
hecho de que la solución sea en un sentido evidente, resultado del principio de igualdad de las
voluntades, explica que raramente sea objeto de una argumentación explícita y desarrollada entre
los fundadores del gobierno representativo y que la discusión sea más bien presentada como el
procedimiento natural de las asambleas representativas. El principio de igualdad de las
voluntades que funda el procedimiento electivo para la elección de los gobernantes funda
entonces también la discusión en las relaciones entre gobernantes.
La idea de la discusión, de su papel y de sus justificaciones que prevalece entre los primeros
partidarios de la representación está expresada con particular claridad en un panfleto que puede
ser considerado como uno de los textos fundadores del gobierno representativo moderno, las
Vues sur les moyens d’exécution dont les Représentants de la France pourront disposer en 1789,
de Siéyès. El pasaje que Siéyès consagra al principio de discusión ilustra en efecto varios puntos
cruciales que merecen, por lo tanto, ser citados algo extensamente. Ante todo hay que señalar
que Siéyès introduce sus reflexiones sobre la discusión después de haber establecido la necesidad
del gobierno representativo y para responder a algunas objeciones hechas “contra las grandes
asambleas y contra la libertad de palabra”. Por lo tanto considera como adquirido, y sin
justificarlo de otra manera, que la representación debe ser el hecho de una asamblea y que una
asamblea discute. Siéyès responde a esas objeciones que “Ante todo, se desaprueba la
complicación y la lentitud que parecen sufrir los asuntos en las grandes asambleas deliberantes.
Es que en Francia se está acostumbrado a las decisiones arbitrarias que se forman sin ruido en el
fondo de los gabinetes ministeriales. Una cuestión tratada en público por un gran número de
opinantes, todos los cuales pueden ejercer el derecho de discutirla con más o menos prolijidad y
que se entregan a sus ideas, a menudo con un calor, una vivacidad extraños al tono de la
sociedad, presenta un estruendo que naturalmente debe de asustar a nuestros buenos
conciudadanos, como un concierto de instrumentos ruidosos fatigaría, seguramente, el oído débil
de los enfermos de un hospital. No es posible imaginar que pueda salir una opinión razonable de
un debate tan libre, tan agitado; uno se sentiría tentado de desear que alguien que tuviera una
gran superioridad sobre toda esa gente fuera llamado para poner de acuerdo a personas que, sin
eso, consumirían todo su tiempo en disputar”.29 De modo que, para Siéyès, el problema cuya
discusión constituye la solución depende de la combinación de los dos factores. La discordancia
reina inevitablemente al comienzo en una asamblea, pero por otra parte el gobierno
representativo se rehúsa a la solución simple preconizada por sus críticos: que se ponga fin a esa
discordancia por la intervención de una voluntad superior a las otras. Un poco más lejos, Siéyès
prosigue: “En todas las deliberaciones hay como un problema que resolver, que consiste en
saber, en un caso dado, lo que prescribe el interés general. Cuando comienza la discusión, no se
puede formarse una idea de la dirección que tomará para llegar seguramente a este
descubrimiento. Sin duda el interés general no es nada si no es el interés de alguien; es el de los
intereses particulares que resulta común al mayor número de votantes. De ahí la necesidad de la
afluencia de opiniones.30 Eso que parece una mezcla, una confusión que sirve para oscurecer
todo, es un preliminar indispensable a la luz. Hay que dejar que todos esos intereses particulares
se empujen, que choquen unos con otros, se hagan cargo de la cuestión y que, cada uno según
sus fuerzas, la lleven hacia el fin que se propone. En esta prueba se separan las opiniones útiles y
las que serían perjudiciales; unas caen, otras continúan moviéndose, balanceándose, hasta que,
modificadas, depuradas por sus efectos recíprocos, terminan por fundirse en un solo
dictamen”.31

Entre los fundadores del movimiento representativo la discusión cumple así una función
específica: produce el acuerdo y el consentimiento. La discusión no constituye entonces por sí
misma el principio de decisión. Lo que confiere a una proposición un valor de decisión no es el
hecho de que sea discutida sino que obtenga el consentimiento. Sin embargo, es necesario añadir
que se trata del consentimiento de una mayoría y no del asentimiento universal ni menos aun de
la verdad.32 Como ya lo señalaba Locke, la función esencial del principio de mayoría es hacer
posible la decisión. “La fuerza que mueve una asociación es solamente el consentimiento de los
individuos que la componen”, escribía Locke, “y como lo que constituye un cuerpo debe
necesariamente moverse en un sentido, es preciso que el cuerpo se mueva siguiendo el sentido en
que lo lleva la fuerza mayor, es decir el consentimiento de la mayoría, si no, es imposible que ese
cuerpo actúe o subsista como un cuerpo, como una asociación, lo que quería cada individuo que
ha consentido a adherir a él”.33 Es notable que este texto capital de Locke no funde el principio
de mayoría sobre las cualidades o virtudes de la mayoría, su aptitud para expresar lo verdadero o
lo justo, por ejemplo, sino simplemente sobre el hecho brutal de que hay que actuar bien y
decidir. La discusión, en cambio, no podría responder a esta necesidad. En efecto, tomada en sí
misma, no aporta ningún principio de decisión, a lo sumo se puede admitir que cesa, sobre un
tema dado, cuando se alcanza el consentimiento de todos los participantes y que ya nadie tiene
objeciones que formular. El consentimiento de la mayoría proporciona un principio de decisión
porque es compatible con las limitaciones temporales a las que toda acción está sometida y toda
acción política en particular. En todo momento se pueden contar los votos y determinar qué
proposición ha obtenido el mayor consentimiento. Los debates eruditos pueden estar regidos
exclusivamente por el principio de discusión porque no están sometidos a ningún límite
temporal. Esta condición falta en los debates políticos. Los inventores del gobierno
representativo seguramente no confundían un parlamento con una sociedad erudita.
El principio del gobierno representativo debe, por lo tanto, ser formulado de la siguiente manera:
una medida cualquiera puede adquirir valor de decisión sólo si ha conseguido el consentimiento
de la mayoría al término de una discusión. El consentimiento de la mayoría, y no la discusión
misma, constituye así el procedimiento de decisión. Pero este principio presenta también otro
carácter notable: no reglamenta de ninguna manera el origen de las proposiciones o de los
proyectos sometidos a esta discusión. En este principio nada prohíbe a los miembros de la
instancia que debate que lleguen a la asamblea teniendo ya en mente la proposición que van a
someterle y habiendo concebido y formulado esta proposición fuera de la asamblea y de la
discusión. Nada implica tampoco que sólo los miembros de la asamblea están habilitados para
formular proposiciones. El principio del gobierno representativo no determina entonces el origen
de las proposiciones sometidas a la discusión de la asamblea, éste puede ser cualquiera. Es
indiferente que esas proposiciones hayan sido formadas por la discusión en el seno de la
asamblea, que un solo individuo las haya concebido en el aislamiento de su gabinete de trabajo o
que hayan sido preparadas por individuos no pertenecientes a la asamblea. Simplemente se puede
decir que, en la medida en que aquellos que formulan proposiciones saben de antemano que éstas
serán sometidas a discusión, están incitados a anticipar los argumentos favorables y
desfavorables que podrán suscitar y a tenerlos en cuenta en su actividad de concepción y
formulación. Sin duda ciertos miembros de la asamblea pueden formar su proposición en el
curso de la discusión, porque el intercambio de argumentos les proporciona la idea, pero no hay
ninguna necesidad de ello. Sin duda también, una proposición puede ser modificada durante la
discusión y en ese caso la decisión final incorpora ideas nacidas de la discusión. Pero esto
tampoco está necesariamente implicado por el principio de discusión: un proyecto puede
finalmente lograr el consentimiento de la mayoría y convertirse así en una decisión en los
mismos términos en que ha sido inicialmente sometido a la asamblea. El hecho de que la
decisión sea tomada por una instancia colectiva al término de una discusión garantiza una única
cosa: que todas las proposiciones son sometidas a la prueba de la discusión. La discusión actúa
como un tamiz o como un filtro, sea cual fuere el origen de los proyectos. Pero eso basta para
asegurar su efecto esencial sobre la decisión: ninguna decisión puede ser adoptada si una
mayoría no la ha juzgado justificada al término de un intercambio de argumentos. El gobierno
representativo no es un régimen donde todo debe nacer de la discusión, sino donde todo debe ser
justificado en la discusión.
Un partidario de la discusión tan ferviente como J. S. Mill consideraba que en materia de
legislación (por no hablar de la administración y de la gestión gubernamental cotidiana) el
parlamento no era un lugar adecuado para la concepción y la formulación de los proyectos.
Deseaba que las proposiciones de las leyes fueran redactadas por una comisión de especialistas
nombrados por la Corona y sometidas al parlamento solamente para discusión y aprobación. Y
llegaba hasta a negar al parlamento el derecho de enmendar esas proposiciones en el curso de la
discusión. “Pero una vez [la proposición] formulada”, escribía, “el parlamento no debería tener el
poder de enmendar la medida, sino solamente de adoptarla o rechazarla, o, si es parcialmente
desaprobada, devolverla a la comisión para su rexamen”.34 Según Mill, la función principal de
la instancia debatiente debía consistir en “acordar o rehusar el sello final del consentimiento de la
nación”35 después de un intercambio público de argumentos, no en concebir o formular las
medidas. Como Mill lo destacaba, el principio del gobierno representativo no es transgredido si
las proposiciones de leyes están de hecho preparadas, con discusión o sin ella, por individuos
exteriores a la asamblea y no elegidos. Eso explica, por otra parte, que el gobierno representativo
se haya demostrado compatible con el desarrollo y el papel creciente de la burocracia. No tiene
importancia que los proyectos de leyes sean principalmente redactados por burócratas o expertos
no elegidos, puesto que ninguno de esos proyectos se convierte en ley si no ha sido sometido a la
discusión de la instancia colectiva elegida.
La simple definición del gobierno representativo como gobierno por la discusión es así
profundamente inadecuada. Disimula el hecho de que, en esta forma de gobierno, la discusión
persuasiva cumple una función específica que no es la de producir la decisión ni necesariamente
la de engendrar las proposiciones de decisiones, sino solamente la de producir el consentimiento
en una situación en la que ninguna voluntad tiene por sí misma derecho de imponerse a las
demás. Aquí se ve reaparecer, una vez más, el papel central del juicio: las proposiciones no
tienen necesariamente su origen en la instancia que discute, pero ninguna proposición es
adoptada si no ha sido sometida al juicio de la instancia que discute.
El análisis de las prácticas y de las disposiciones institucionales concretas sobre las que se basa
el gobierno representativo muestra por lo tanto que, contrariamente a lo que afirman el sentido
común y la ideología democrática, la democracia representativa no constituye la forma indirecta
o mediatizada del gobierno por el pueblo. Pero este análisis hace también aparecer lo que
caracteriza positivamente la democracia representativa: el papel central que desempeña en ella el
juicio de la colectividad. En el proceso electivo de designación de los dirigentes, la masa del
pueblo ocupa la posición de un juez (o de un jurado) arbitrando entre individuos diferentes de él,
pues aquellos que no pertenecen a las elites son puestos en situación de decidir entre diferentes
elites sin poder jamás atribuirse el gobierno a ellos mismos. El pueblo es así hecho juez de las
políticas llevadas por los gobernantes, en la medida en que es por su apreciación retrospectiva de
las iniciativas relativamente autónomas de los dirigentes que ejerce una influencia sobre el curso
de las decisiones públicas. En otro nivel, en fin, la instancia que discute desempeña ante todo el
papel de un juez, en el sentido en que todas las proposiciones deben ser sometidas a su
aprobación, aun si no todas emanan de ella. Por razones diferentes en cada uno de los tres casos,
es entonces el concepto de juicio en su sentido judicial el que describe mejor el papel atribuido a
la colectividad, sea al pueblo mismo sea a sus representantes. La democracia representativa no es
un régimen en el que la colectividad se autogobierna, sino un sistema en el que todo lo que
corresponde al gobierno está sometido al tribunal colectivo.

Notas

1 J.Madison, “Federalist 10” en A.Hamilton, J.Madison, J. Jay, The Federalist Papers, ed. C.
Rossiter, New American Library, 1961, p.82.
2 El sistema propuesto es enteramente representativo por dos razones que revisten una
importancia capital en la argumentación de Madison. Por una parte, hace notar, todas las
instancias (las dos cámaras del Congreso, el presidente, los jueces) son nombradas por el pueblo,
ya sea directa o indirectamente. Recalca que, para que un gobierno sea “republicano” (i.e.,
representativo), “es suficiente [...] con que los individuos que lo administran sean nombrados
directa o indirectamente por el pueblo” (“Fédéraliste 39”, en The Federalist Papers, op.cit.,
p.241; subrayado por Madison). Por lo tanto, la representación depende únicamente de la
elección. Por otra parte, la constitución es enteramente representativa porque el pueblo reunido
no tiene en ella ningún papel. La representación, escribe Madison, no era totalmente desconocida
por los pueblos antiguos: algunos magistrados a veces eran elegidos; pero, junto a los
magistrados electos, la asamblea del pueblo constituía un órgano del gobierno. La verdadera
novedad de la república norteamericana no tiende entonces a la existencia de una representación,
tiende a “la exclusión total de la asamblea del pueblo [the total exclusion of the people in their
collective capacity]” fuera del sistema de gobierno (“Fédéraliste 63” en The Federalist Papers,
 Data 10, La democracia
POSTData

II.4.2 Un dilema democrático

Los griegos, los romanos y los líderes de las repúblicas italianas fueron
pioneros en la creación de gobiernos populares, y sus filósofos y comentaris-
tas ejercieron una influencia enorme en el pensamiento político posterior.
Pero sus instituciones políticas no fueron emuladas por ulteriores fundado-
res de gobiernos democráticos en los Estados-nación de Europa del norte y
de Norteamérica. Como ya había demostrado la expansión de Roma, estas
instituciones no cuadraban con asociaciones políticas considerablemente más
grandes que la ciudad-Estado.
La enorme diferencia de tamaño entre una ciudad-Estado y un Esta-
do-nación señala un dilema fundamental. Al limitar el tamaño de una ciu-
dad-Estado, en principio (aunque no siempre en la práctica), los ciudada-
nos pueden ejercer una influencia directa sobre la conducta de sus gober-
nantes –por ejemplo, participando en una asamblea–. Pero limitar el tama-
ño tiene su costo: problemas importantes –entre los que se destacan la de-
fensa contra estados más grandes y poderosos, y la regulación del comercio y
las finanzas– excederán la capacidad del gobierno para afrontarlos de una
manera efectiva. Por otro lado, aumentar el tamaño de la ciudad-Estado –o
sea, aumentar su área geográfica y su población– permite a los ciudadanos
expandir la capacidad del gobierno para afrontar problemas importantes,
pero sólo a expensas de reducir sus oportunidades de influenciar directa-
mente sobre el gobierno a través de asambleas u otros medios.
Muchas ciudades-Estado respondieron a este dilema forjando alian-
zas o confederaciones con otras ciudades-Estado y con asociaciones políticas
mayores. Pero el problema no hallaría una solución definitiva hasta el surgi-
miento del gobierno representativo, que apareció por primera vez en Europa
del norte, en el siglo XVIII.

II.5 Hacia la democracia representativa:

Europa y Norteamérica hasta el siglo XIX

Hasta el siglo XVII, gran parte de los teóricos democráticos y de los

líderes políticos ignoraron la posibilidad de que una legislatura pudiera com-
ponerse de algo que no fuera ni el cuerpo íntegro de los ciudadanos, como
en Grecia y en Roma, ni representantes elegidos entre y por una pequeñísi-
ma oligarquía o aristocracia hereditaria, como en las repúblicas italianas.
Una ruptura importante en la ortodoxia prevaleciente ocurrió durante las

19
 Robert Dahl

Guerras Civiles Inglesas (1642-51), y con posterioridad cuando partidarios

de la igualdad y otros seguidores radicales del puritanismo exigieron mayor
representación en el Parlamento, facultades ampliadas para la cámara baja
del Parlamento (la Cámara de los Comunes) y el sufragio universal masculi-
no (ver apartado sobre Inglaterra). Como ocurre con muchas innovaciones
políticas, el gobierno representativo provino no tanto de la especulación filo-
sófica como de la búsqueda de soluciones prácticas a un problema abierta-
mente manifiesto. No obstante, tomaría más de un siglo lograr la asimilación
completa de la representación en la teoría y la práctica de la democracia.

II.5.1 Desarrollos regionales

Europa continental
Cerca del año 800, los hombres libres y los nobles de varias partes de la
Europa continental del norte comenzaron a participar de manera directa en
asambleas locales, a las que más tarde se agregaron asambleas regionales y
nacionales compuestas de representantes, algunos ó todos los cuales llegaron a
ser elegidos. En los valles montañosos de los Alpes, dichas asambleas evolucio-
naron en cantones autónomos, que eventualmente condujeron a la fundación
de la Confederación Suiza del siglo XIII. Por el año 900, asambleas locales de
vikingos se reunían en muchas áreas de Escandinavia. Eventualmente, los vi-
kingos se dieron cuenta de que para afrontar determinados problemas mayo-
res necesitaban asociaciones más incluyentes, y en Noruega, Suecia y Dina-
marca se crearon asambleas regionales. En el 930, descendientes de vikingos
de Islandia crearon el primer ejemplo de lo que hoy se denominaría asamblea,
legislatura o parlamento nacional –el Althing (cosa)–. En siglos posteriores,
también se establecieron instituciones representativas en los emergentes Esta-
dos-nación de Noruega, Suecia, Dinamarca, Suiza y Holanda.

Inglaterra
Entre las asambleas creadas en Europa durante la Edad Media, la que
más profundamente influyó en el desarrollo del gobierno representativo fue el
Parlamento inglés. Más una consecuencia involuntaria de innovaciones opor-
tunistas que resultado del diseño, el Parlamento surgió de los consejos convo-
cados por los reyes para resarcir agravios y ejercer funciones judiciales. Con el
tiempo, el Parlamento comenzó a abordar asuntos de Estado importantes,
entre los que se destaca la recaudación de los ingresos necesarios para respaldar
las políticas y las decisiones del monarca. A medida que sus funciones judicia-

20
 Data 10, La democracia
POSTData

les se fueron delegando a los tribunales, gradualmente fue evolucionando en

un órgano legislativo. Para fines del siglo XV, el sistema inglés revelaba algu-
nos de los rasgos básicos del gobierno parlamentario moderno: por ejemplo, la
sanción de las leyes requería ahora la aprobación de los proyectos por ambas
cámaras del Parlamento y la aprobación formal del monarca.
Sin embargo, restaba definir otros rasgos importantes. La vida política
de Inglaterra estuvo durante siglos a partir de la Edad Media dominada por la
monarquía. Durante las Guerras Civiles Inglesas, lideradas de un lado por
puritanos radicales, se abolió la monarquía y se estableció una república –el
Commonwealth – (1649), aunque se la restauró en 1660. Alrededor de 1800,
facultades importantes habían pasado al Parlamento, incluso aquellas relacio-
nadas con la designación y el ejercicio del primer ministro. Esta evolución
estuvo muy influida por la emergencia de facciones políticas en el Parlamento
durante los primeros años del siglo XVIII. Estas facciones, conocidas como
Whigs y Tories, más tarde se convirtieron en partidos maduros. Tanto para el
rey como para el Parlamento, cada vez era más evidente que las leyes no podían
ser aprobadas ni los impuestos gravados sin el apoyo de un líder Whig ó Tory
que pudiera reunir una mayoría de votos en la Cámara de los Comunes. Para
obtener ese apoyo, se forzó al rey a elegir como primer ministro al líder del
partido mayoritario en la Cámara de los Comunes y a aceptar las sugerencias
de dicho líder para la composición del gabinete. Que en este aspecto el mo-
narca debía someterse al Parlamento se puso de manifiesto durante la crisis
constitucional de 1782, cuando el rey Jorge III (reinado 1760–1820) se vio
obligado, muy contra su voluntad, a aceptar un primer ministro y un gabine-
te Whig –situación que él consideró, según un académico, “una violación de la
Constitución, una derrota de su política y una humillación personal”–. Para
1830, el principio constitucional según el cual la elección del primer minis-
tro, y por ende del gabinete, reposaba en la Cámara de los Comunes estaba
firmemente arraigada en la Constitución (no escrita) británica.
Con todo, el gobierno parlamentario británico todavía no era un sis-
tema democrático. Principalmente por exigencias de propiedad, el derecho
de voto era gozado solamente por algo así como un 5 por ciento de la pobla-
ción británica mayor de 20 años de edad. La Reform Act de 1832, que suele
considerarse el umbral histórico del desarrollo de la democracia parlamenta-
ria en Gran Bretaña, extendió el sufragio a cerca del 7 por ciento de la
población adulta (la Reform Bill). Se requerirían otras leyes parlamentarias
en 1867, 1884 y 1918 para alcanzar el sufragio masculino universal y una
ley más, aprobada en 1928, para otorgar el derecho de voto a todas las
mujeres adultas.

21
 Robert Dahl

Estados Unidos
Mientras que la factibilidad del gobierno representativo quedó de-
mostrada por el desarrollo del Parlamento, la posibilidad de unir represen-
tación con democracia se puso abiertamente en evidencia por primera vez en
los gobiernos de las colonias británicas de Norteamérica y, más tarde, en la
fundación de Estados Unidos de Norteamérica.
Las condiciones en la Norteamérica colonial favorecieron el desarrollo
limitado de un sistema de representación con una base más amplia que
aquella vigente en Gran Bretaña. Entre estas condiciones se contaban la
gran distancia de Londres, que forzaba al gobierno británico a otorgar una
autonomía importante a las colonias; la existencia de legislaturas coloniales
en las que los representantes de al menos una de las cámaras eran elegidos
por los votantes; la expansión del sufragio, que en algunas colonias llegó a
incluir a la mayoría de los varones adultos de raza blanca; la difusión de la
propiedad de bienes, en especial, la tierra; y la consolidación de las creencias
en los derechos fundamentales y en la soberanía popular, incluyendo la creen-
cia de que los colonizadores, como ciudadanos británicos, no deberían pagar
impuestos a un gobierno en el que no estaban representados (“no hay im-
puestos sin representación”).
Hasta alrededor de 1760, la mayoría de los colonizadores eran leales
a la madre patria y no se consideraban una nación separada de “norteameri-
canos”. Pero después de que Gran Bretaña impuso la fijación de impuestos
directos a las colonias a través de la Stamp Act (1765), sobrevinieron mues-
tras públicas (y en ocasiones violentas) de oposición a la nueva ley. En los
periódicos coloniales también hubo un aumento radical en el uso del térmi-
no americans para referirse a la población colonial. Otros factores que contri-
buyeron a crear una identidad norteamericana distintiva fueron el estallido
de la guerra con Gran Bretaña en 1775, y las penurias y sufrimientos com-
partidos por el pueblo durante los muchos años de lucha, la adopción de la
Declaración de Independencia de 1776, la huida a Canadá e Inglaterra de
muchos colonos leales a la Corona, y el rápido aumento en los viajes y la
comunicación entre los estados recién independizados. El sentido que los
colonos obtuvieron de sí mismos como pueblo único, con todo lo frágil que
pudo haber sido, hizo posible la creación de una poco compacta confedera-
ción de estados bajo los Artículos de la Confederación, en el período 1781-
89, y de un gobierno federal más unificado bajo la Constitución de 1789.
Debido a la numerosa población y al enorme tamaño del nuevo país,
los delegados a la Convención Constituyente (1787) tuvieron claro que “el
pueblo de Estados Unidos”, como consigna el preámbulo de la Constitu-

22
 Data 10, La democracia
POSTData

ción, podía gobernarse en el ámbito federal sólo mediante la elección de

representantes –práctica con la que los delegados ya estaban familiarizados
por su experiencia de gobierno estadual, y más remotamente, por sus rela-
ciones con el gobierno de Gran Bretaña–. Sin embargo, el nuevo gobierno
representativo apenas estaba establecido cuando se hizo evidente que la ta-
rea de organizar a los miembros del Congreso y al electorado requería la
existencia de partidos políticos, aun cuando los pensadores políticos y mu-
chos delegados a la Convención Constituyente los habían considerado per-
niciosos y destructivos –“la ponzoña de las repúblicas”–. Eventualmente,
los partidos políticos en Estados Unidos proveerían candidatos para funcio-
nes locales, estaduales y nacionales, y competirían abierta y enérgicamente
en las elecciones (ver apartado Facciones y partidos).
Además, era obvio que un país de la extensión de Estados Unidos
requeriría un gobierno representativo en los niveles inferiores –por ejemplo
territorios, estados y municipalidades– con poderes correspondientemente
limitados. Si bien los gobiernos de los territorios y los estados eran, por
fuerza, representativos, en las asociaciones menores la asamblea directa de
ciudadanos era a la vez factible y deseable. En muchos pueblos de Nueva
Inglaterra, por ejemplo, los ciudadanos concurrían a reuniones, al estilo
ateniense, para discutir y votar asuntos locales.
De este modo, los ciudadanos de Estados Unidos contribuyeron a
brindar respuestas nuevas a la pregunta (1) –¿cuál es la unidad o asociación
adecuada en la que debería establecerse un gobierno democrático?– y a la
pregunta (3) –¿cómo han de gobernar los ciudadanos?–. Sin embargo, la
respuesta norteamericana a la pregunta (2) –¿qué personas deberían consti-
tuir el demos?–, aunque radical en su momento, resultó sumamente insatis-
factoria para los estándares posteriores. Aun cuando el sufragio se extendió
ampliamente entre los blancos adultos, continuó excluyendo segmentos
importantes de la población adulta, como las mujeres, los esclavos, muchos
negros libres y norteamericanos nativos. Con el tiempo estas exclusiones,
como las de las democracias y repúblicas de antaño, serían en general consi-
deradas no-democráticas.

II.5.2 ¿Democracia o república?

¿Es democracia el nombre que mejor se adecua a un sistema represen-
tativo a gran escala, tal como el de Estados Unidos en los primeros tiempos?
A fines del siglo XVIII, la historia de los términos cuyo significado literal es
“gobierno del pueblo” –democracia y república– no lograba dilucidar la res-

23
 Robert Dahl

puesta. Ambos términos se habían aplicado a los sistemas de Grecia y Roma

basados sobre asambleas, si bien ninguno de esos sistemas atribuía poderes
legislativos a representantes elegidos por miembros del demos. Ya hemos
dicho que, incluso después de que la ciudadanía romana se había expandido
más allá de la ciudad misma y de que cada vez más ciudadanos se veían
impedidos de participar en el gobierno a causa del tiempo, el gasto y las
penurias del viaje a la ciudad, el complejo sistema romano de asambleas
jamás fue reemplazado por un gobierno de representantes –un parlamento–
elegido por todos los ciudadanos romanos. Los venecianos también daban al
gobierno de su famosa ciudad el nombre de república, aunque claramente
no era democrático.
Cuando los miembros de la Convención Constituyente de Estados
Unidos se reunieron en 1787, la terminología todavía no estaba definida.
No sólo democracia y república se empleaban de un modo más o menos
intercambiable en las colonias, sino que no existía un término establecido
para el gobierno representativo “por el pueblo”. Al mismo tiempo, el siste-
ma británico se dirigía rápidamente hacia un completo gobierno parlamen-
tario. Si los artífices de la Constitución de Estados Unidos se hubieran reu-
nido dos generaciones más tarde, con una comprensión radicalmente dife-
rente de la constitución de Gran Bretaña, podrían haber llegado a la conclu-
sión de que el sistema británico, para realizar su potencial democrático ple-
no, requería simplemente la expansión del electorado. Y así, bien podrían
haber adoptado una forma parlamentaria de gobierno. Pero embarcados como
estaban en un esfuerzo sin precedentes destinado a construir un gobierno
constitucional para un país ya grande y en permanente expansión, los artífi-
ces no podían tener una idea clara de cómo funcionaría su experimento en la
práctica. Temerosos del poder destructivo de las “facciones”, por ejemplo, no
previeron que en un país donde las leyes son aprobadas por representantes
votados por el pueblo en elecciones regulares y competitivas, es inevitable
que los partidos políticos se conviertan en instituciones de importancia fun-
damental.
Dada la confusión existente en torno a la terminología, no es de sor-
prender que los artífices hayan empleado varios términos para describir el
original gobierno que proponían. Unos meses después de levantarse la Con-
vención Constituyente, James Madison, quien sería luego el cuarto presi-
dente de Estados Unidos, propuso un uso que habría de tener una influen-
cia perdurable dentro del país, pero poca en otros lugares. En “El Federalis-
ta 10”, uno de los 85 ensayos escritos por Madison, Alexander Hamilton y
John Jay, conocidos colectivamente como El Federalista, Madison definió la

24
 Data 10, La democracia
POSTData

“democracia pura” como “una sociedad que se compone de un reducido

número de ciudadanos, que se reúnen y administran personalmente el go-
bierno” y la república como “un gobierno en que tiene efecto el sistema de la
representación”. Según Madison, “las dos grandes diferencias entre una de-
mocracia y una república son: primera, que en la segunda se delega la
facultad de gobierno en un pequeño número de ciudadanos, elegidos por el
resto; segunda, que la república puede comprender un número mayor de
ciudadanos y una mayor extensión de territorio”. En suma, para Madison,
democracia significaba la democracia directa, y república significaba el go-
bierno representativo.
Aun entre sus contemporáneos, la negativa de Madison de aplicar el
término democracia a los gobiernos representativos, incluso aquellos basados
sobre electorados amplios, resultaba aberrante. En noviembre de 1787, a
sólo dos meses de haberse levantado la convención, James Wilson, uno de
los firmantes de la Declaración de Independencia, propuso una clasificación
nueva. “[L]as tres especies de gobiernos (...) son el monárquico, el aristocrá-
tico y el democrático. En una monarquía, el poder supremo pertenece a una
única persona; en una aristocracia (...) a un órgano que no está formado
según el principio de la representación sino que goza de su situación por
descendencia o elección entre sí o por derecho conforme a algún requisito
personal o territorial; y por último, en una democracia, es inherente a un
pueblo y es ejercido por él o por sus representantes”. Aplicando esta concep-
ción de la democracia a la constitución recientemente adoptada, Wilson
afirmó que “en sus principios, (...) es puramente democrática: varía de he-
cho en su forma con el fin de admitir todas las ventajas y de excluir todas las
desventajas inherentes a las constituciones de gobierno conocidas y estable-
cidas. Pero si observamos amplia y precisamente los torrentes de poder que
fluyen en este plan grandioso y abarcador (...) podremos rastrearlos hasta la
única fuente grande y noble: EL PUEBLO”. En la convención ratificadora
de Virginia, unos meses más tarde, John Marshall, futuro presidente de la
Corte Suprema, declaró que “la Constitución proveyó ‘una democracia bien
regulada’ donde ningún rey ni presidente podrían socavar el gobierno repre-
sentativo”. El partido político que él ayudó a organizar y liderar en colabo-
ración con Thomas Jefferson, futuro tercer presidente de Estados Unidos, se
denominó Partido Demócrata Republicano; el partido adoptó su nombre
actual, Partido Demócrata, en 1844.
Después de su visita a Estados Unidos en 1831-32, el analista polí-
tico francés Alexis de Tocqueville aseguró en términos claros que el país
que él había observado era una democracia –en realidad, la primera demo-

25
 Robert Dahl

cracia representativa del mundo, donde el principio fundamental del go-

bierno era “la soberanía del pueblo”–. La apreciación de Tocqueville del
sistema norteamericano de gobierno captó una gran audiencia más allá de
Europa a través de su monumental estudio de cuatro tomos La democracia
en América (1835-40).

II.5.3 Resolviendo el dilema

Así, para fines del siglo XVIII, tanto la idea como la práctica de la
democracia habían sufrido una profunda transformación. Los teóricos polí-
ticos y los estadistas ahora reconocían lo que los partidarios de la igualdad
habían visto antes: podía recurrirse a la práctica no democrática de la repre-
sentación para tornar practicable la democracia en los grandes Estados-na-
ción de la era moderna. En otras palabras, la representación constituía la
solución al antiguo dilema entre acrecentar la capacidad de las asociaciones
políticas para lidiar con problemas a gran escala y preservar la oportunidad
de los ciudadanos de participar en el gobierno.
Para algunos de quienes estaban empapados en las tradiciones más
antiguas, la unión entre representación y democracia surgía como una
invención maravillosa y trascendente. A principios del siglo XIX, el autor
francés Destutt de Tracy, inventor del término idéologie (ideología), in-
sistía en que la representación había tornado obsoletas las doctrinas de
Montesquieu y de Jean-Jacques Rousseau, quienes habían negado que los
gobiernos representativos pudieran ser genuinamente democráticos (ver
puntos III.1.4 y III.1.6). “La representación o el gobierno representativo
(...) puede considerarse una nueva invención, desconocida en tiempos
de Montesquieu (...) La democracia representativa (...) es la democracia
que se ha hecho practicable durante un largo período y en un vasto terri-
torio”. En 1820, el filósofo inglés James Mill proclamó que el sistema de
la representación era “el gran descubrimiento de los tiempos modernos”
en el cual “quizás se halle la solución de todas las dificultades, tanto espe-
culativas como prácticas”. Una generación más tarde, el hijo de Mill, el
filósofo John Stuart Mill, en Consideraciones sobre el gobierno representativo
(1861) llegó a la conclusión de que “el tipo ideal de gobierno perfecto”
sería a la vez democrático y representativo. Prefigurando evoluciones que
habrían de tener lugar durante el siglo XX, el demos de la democracia
representativa de Mill incluía a las mujeres.

26
 Data 10, La democracia
POSTData

II.5.4 Nuevas respuestas a viejas preguntas

Sufragio
La representación no fue la única innovación radical en las ideas e insti-
tuciones democráticas. Igualmente revolucionarias fueron las nuevas respues-
tas que se brindaron, en los siglos XIX y XX, a algunas de las preguntas
fundamentales ya mencionadas. Una evolución importante se refirió a la pre-
gunta (2): ¿qué personas deberían constituir el demos? En el siglo XIX se
redujeron los requisitos de propiedad para votar, y finalmente fueron elimina-
dos. La exclusión de las mujeres del demos fue cada vez más objetada –no sólo
por las mujeres–. Empezando por Nueva Zelanda en 1893, más y más países
fueron otorgando a las mujeres el sufragio y otros derechos políticos, y al
promediar el siglo XX, las mujeres eran miembros plenos e iguales del demos
en casi todos los países que se consideraban democráticos –si bien Suiza, pio-
nera en establecer el sufragio masculino universal en 1848, no otorgó a las
mujeres el derecho de voto en las elecciones nacionales hasta 1971–.
Si bien Estados Unidos otorgó el derecho de voto a las mujeres en
1920, otra exclusión importante persistió casi medio siglo más: tanto por
medios legales como ilegales, se impidió el voto y otras formas de actividad
política a los afroamericanos, principalmente en el sur, pero también en
otras áreas del país. No fue sino hasta después de la aprobación de la Civil
Rights Act de 1964 y de una enérgica coacción que por fin fueron admitidos
efectivamente en el demos norteamericano.
De modo que en los siglos XIX y XX, el demos se fue expandiendo en
forma gradual hasta incluir a todos los ciudadanos adultos. Si bien interro-
gantes importantes permanecieron sin respuesta –por ejemplo, ¿deberían
los residentes extranjeros legales permanentes gozar del derecho de voto?–,
este demos expandido pasó a ser una condición nueva de la democracia mis-
ma. Para mediados del siglo XX, ningún sistema cuyo demos no incluyera a
todos los ciudadanos adultos podía llamarse, con propiedad, “democrático”.

Facciones y partidos
En muchas de las democracias y repúblicas de las ciudades-Estado,
parte de la respuesta a la pregunta (3) –¿qué organizaciones o instituciones
políticas se necesitan para gobernar?– estuvo dada por las “facciones”, que
incluían tanto a grupos informales como a partidos políticos organizados.
Mucho más tarde, en varios países las democracias representativas desarro-
llaron partidos políticos con el fin de seleccionar candidatos para la elección

27
 Robert Dahl

al parlamento y de organizar el apoyo parlamentario a favor del primer mi-

nistro y su gabinete, o la oposición a ellos. No obstante, a finales del siglo
XVIII, teóricos políticos eminentes como Montesquieu todavía considera-
ban que las facciones representaban un peligro serio contra las democracias
y las repúblicas. Esta opinión también fue común en la Convención Consti-
tuyente de Estados Unidos, en la que muchos delegados argumentaron que
el nuevo gobierno inevitablemente estaría controlado por las facciones, y
que abusarían de él a menos que existiera un fuerte sistema de frenos y
contrapesos constitucionales.
Las facciones son peligrosas, se decía, al menos por dos motivos. En
primer lugar, una facción es por definición un grupo cuyos intereses están
en conflicto con el bien general. En palabras de Madison en “El Federalista
10”: “por facción entiendo cierto número de ciudadanos, estén en mayoría o
en minoría, que actúan movidos por un impulso de una pasión común, o
por un interés adverso a los derechos de los demás ciudadanos o a los intere-
ses permanentes de la comunidad considerada en su conjunto”. En segundo
lugar, la experiencia histórica demuestra que, antes del siglo XVIII, la exis-
tencia de facciones en una democracia o república tendía a socavar la estabi-
lidad de su gobierno. La “inestabilidad, la injusticia y la confusión inserta-
das en los consejos públicos” por el faccionalismo, escribió Madison, han
sido “las enfermedades fatales a causa de las cuales han perecido los gobier-
nos populares por doquier”.
Resulta interesante que Madison usara el supuesto peligro de las fac-
ciones como argumento en favor de adoptar una nueva constitución. Puesto
que Estados Unidos, en comparación con repúblicas anteriores, iba a tener
muchos más ciudadanos y un territorio mucho más vasto, la diversidad de
intereses entre su población sería mucho mayor, lo cual haría mucho menos
probable la formación de facciones grandes o poderosas. Similarmente, el
ejercicio del poder gubernamental por representantes en lugar de directa-
mente por el pueblo “perfecciona y amplía la opinión pública, pasándola
por el tamiz de un grupo escogido de ciudadanos, cuya prudencia puede
discernir mejor el verdadero interés de su país”.
En lo que se refiere a los partidos políticos, Madison pronto se dio
cuenta –a pesar de su creencia en la naturaleza esencialmente perniciosa de
las facciones– de que en una democracia representativa los partidos políticos
no sólo son legalmente posibles, necesarios e inevitables; también son desea-
bles. Legalmente posibles, a raíz del conjunto de derechos y libertades pre-
vistos en la constitución. Necesarios, para derrotar las creencias del Partido
Federalista, a cuyas políticas centralizadoras se oponían firmemente Madison,

28
 Data 10, La democracia
POSTData

Jefferson y muchos otros. Puesto que los partidos eran posibles a la vez que
necesarios, era inevitable que surgieran. Finalmente, los partidos también
eran deseables porque, al ayudar a movilizar a los votantes por todo el país y
dentro del órgano legislativo, permitían que la mayoría prevaleciera por so-
bre la oposición de una minoría.
Esta visión llegó a ser compartida por los pensadores políticos de otros
países en los que se estaban desarrollando formas democráticas de gobierno.
Para fines del siglo XIX, se aceptaba casi universalmente que la existencia de
partidos políticos independientes y competitivos constituye una pauta bási-
ca que toda democracia debe cumplir.

Gobierno de la mayoría, derechos de la minoría

y tiranía de la mayoría
El temor a la “tiranía de la mayoría” era algo habitual en el siglo XVII
y también después, incluso entre quienes simpatizaban con la democracia.
Teniendo la oportunidad, se decía, una mayoría seguramente pisotearía los
derechos fundamentales de las minorías. Los derechos de propiedad se per-
cibían especialmente vulnerables, puesto que era de esperar que cualquier
mayoría o grupo de ciudadanos con poca o ninguna propiedad estaría tenta-
do a infringir los derechos de las minorías propietarias. Estas inquietudes
eran compartidas por Madison y otros delegados a la Convención y tuvieron
mucha influencia en el documento que generaron.
Sin embargo, aquí también las opiniones de Madison cambiaron una
vez que reflexionó y observó la democracia norteamericana emergente. En
una carta de 1833 escribió: “[T]odo amigo del gobierno republicano debe-
ría hacer oír su voz contra la denuncia generalizada de que los gobiernos
mayoritarios son los más tiranos e intolerables de todos los gobiernos (...)
[N]ingún gobierno de diseño y administración humanos puede ser perfec-
to; (...) los abusos de todos los gobiernos han conducido a preferir el gobier-
no republicano como el mejor de todos los gobiernos, por ser el menos
imperfecto; [y] el principio vital de los gobiernos republicanos es el lex ma-
joris partis, la voluntad de la mayoría”.
El temor a la tiranía de la mayoría fue mitigado y finalmente abando-
nado una vez que los líderes de varios países democráticos tomaron conciencia
de que podían crear numerosas barreras contra el gobierno irrestricto de la
mayoría, y que ninguna de ellas era claramente inconsistente con los princi-
pios democráticos básicos. De modo que pudieron incorporar una declaración
de derechos a la constitución (la Declaración de Derechos inglesa y la De-

29
 Robert Dahl

claración de Derechos de Estados Unidos); requerir una supermayoría de

votos –como los dos tercios o tres cuartos– para aprobar enmiendas constitu-
cionales y otra legislación importante; dividir los poderes ejecutivo, legislativo
y judicial de gobierno en ramas separadas (división de poderes); otorgar a un
poder judicial independiente la facultad de declarar inconstitucionales ciertas
leyes o políticas, y por ende, desprovistas de fuerza legal; adoptar garantías
constitucionales para brindar una autonomía considerable a los estados, pro-
vincias o regiones (federalismo); proveer por estatuto la descentralización del
gobierno en grupos territoriales, como son los pueblos, los condados y las
ciudades; o adoptar un sistema de representación proporcional según el cual
la proporción de bancas legislativas obtenidas por un partido es, en líneas
generales, idéntica a la proporción de votos reunidos a favor del partido o de
su candidato. En semejante sistema multipartidario, los gabinetes están com-
puestos de representantes extraídos de uno o más partidos, lo cual asegura que
los intereses de la minoría conserven una voz significativa en el gobierno.
Aunque los teóricos políticos siguen discrepando acerca de los mejo-
res medios para hacer efectivo el gobierno de la mayoría en los sistemas
democráticos, parece evidente que las mayorías no pueden acotar legítima-
mente los derechos fundamentales de los ciudadanos. Tampoco las minorías
deberían tener derecho a impedir que se hagan cumplir las leyes y políticas
diseñadas para proteger estos derechos fundamentales. En suma, dado que
la democracia no es sólo un sistema político de “gobierno del pueblo” sino,
necesariamente, también un sistema de derechos, un gobierno que infringe
estos derechos es, en esa medida, no-democrático.

II.6 La difusión de la democracia en el siglo XX

Durante el siglo XX, el número de países que contaba con las institu-
ciones políticas básicas de la democracia representativa aumentó notablemen-
te. Al inicio del siglo XXI, observadores independientes coincidieron en que
más de un tercio de los países nominalmente independientes del mundo po-
seían instituciones democráticas comparables a las de los países de habla in-
glesa y a las de las democracias más antiguas de la Europa continental. En otra
sexta parte de los países del mundo, estas instituciones, si bien un tanto defec-
tuosas, igualmente proporcionaban grados históricamente altos de gobierno
democrático. En conjunto, estos países democráticos o casi democráticos con-
tenían cerca de la mitad de la población mundial. ¿Qué es lo que explica esta
rápida expansión de las instituciones democráticas?

30
 SISTEMAS CONCENTRADO Y DIFUSO DE CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD

Elena I. HIGHTON

SUMARIO: I. Planteamiento del problema. II. Concepto de con-

trol de constitucionalidad concentrado y control difuso. III.
Explicación histórica. IV. Similitudes y diferencias entre los
dos modelos institucionales. V. Variedad de sistemas vigentes
en Latinoamérica. VI. El derecho supranacional. VII. La fun-
ción de los jueces en ambos sistemas. VIII. La Corte Suprema de
Justicia de la Nación Argentina y su configuración como tribunal
constitucional por medio de la jurisprudencia. IX. Conclusión.

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El control de constitucionalidad constituye la principal herramienta del

control del poder estatal, un presupuesto básico del equilibrio de poderes
y una garantía de la supremacía constitucional. De ahí la importancia de
determinar los límites con que debe ser ejercido, dado que un exceso o
defecto alteraría aquellas características.
La simplificación como opuestos de los sistemas concentrado y difu-
so de control de constitucionalidad no es del todo correcta, porque más
allá de las diferencias teóricas o conceptuales, en la realidad y al resolver
cuestiones y controversias, existe una aproximación de la práctica y la
jurisprudencia constitucional, y una aproximación en los efectos de las
sentencias.
Es decir que entre jueces constitucionales y tribunales constituciona-
les no hay diferencias insalvables.
107
108 ELENA I. HIGHTON

II. CONCEPTO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD CONCENTRADO

Y CONTROL DIFUSO1

Un tribunal o corte constitucional es aquel órgano que tiene a su cargo,

principalmente, hacer efectiva la primacía de la Constitución. Tiene la
atribución de revisar la adecuación de las leyes —y eventualmente de los
proyectos de ley y los decretos del Poder Ejecutivo— a la Constitución,
realizando un examen de constitucionalidad de tales actos. Pero asimis-
mo y en general, la tarea del Tribunal Constitucional incluye resolver
conflictos de carácter constitucional, como la revisión de la actuación del
Poder Legislativo, la protección de los derechos fundamentales y la dis-
tribución de competencias entre los poderes constituidos.
Existen sistemas políticos, donde no hay jueces sino organismos espe-
ciales que trabajan antes de la sanción de las leyes, ejerciendo un control
a priori, de alcance general y sin otra relación que el análisis de la lega-
lidad constitucional, y sistemas jurisdiccionales que reconocen opciones
diversas.
Los dos modelos institucionales primarios del derecho occidental2
presentan diferencias sustanciales en cuanto al órgano encargado de ejer-
cer el control de constitucionalidad.
a) Por un lado está el esquema de revisión judicial o judicial review,
por el cual se deja en manos de los jueces que integran el Poder Judicial
la tarea de interpretar y aplicar la ley en el caso concreto, respetando en
sus sentencias el principio de la supremacía constitucional. Este sistema
denominado difuso confiere a todos los jueces la tarea de control. O sea
que todos los jueces son jueces de legalidad y de constitucionalidad.

1
Gozaíni, Osvaldo Alfredo, “Sobre sentencias constitucionales y el efecto erga om-
nes, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Uruguay, 2008, pp. 165-192;
Gozaíni, Osvaldo Alfredo, Introducción al derecho procesal constitucional, Buenos Ai-
res, Rubinzal-Culzoni, pp. 9 y 10; Sola, Juan Vicente, Control judicial de constitucio-
nalidad, 2a. ed. actualizada, Buenos Aires, Lexis Nexis-Abeledo Perrot, 2006¸ Sagüés,
Néstor Pedro, Elementos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1993, pp.
148 y 149; Saggese, Roberto M. A., El control de razonabilidad en el sistema constitu-
cional argentino, Rubinzal-Culzoni (en prensa); Sola, Juan Vicente, Control judicial de
constitucionalidad, 2a. ed., Buenos Aires, Lexis Nexis-Abeledo Perrot, 2006, pp. 155-
157.
2
El sistema norteamericano o de control difuso —adoptado por la República Argen-
tina— y el europeo continental o de control concentrado.
 SISTEMAS CONCENTRADO Y DIFUSO DE CONTROL 109

b) Por otro lado, se presenta el sistema concentrado del modelo eu-

ropeo que centraliza el ejercicio del control de constitucionalidad en un
único órgano, que no forma parte del Poder Judicial, está fuera de su es-
tructura normativa y se denomina Tribunal Constitucional.
c) Pero, aparece, además, en América un tercer modelo, que instala
dentro del Poder Judicial a jueces especializados que, actuando como
sala dentro del Tribunal Supremo, como corte independiente, o aun si-
tuando en el máximo órgano de justicia nacional la función de controlar
la constitucionalidad, decide que sea un único organismo el que tenga la
palabra final sobre la interpretación constitucional, aun permitiendo el
control difuso de los jueces comunes.
La otra diferencia sustancial entre ambos sistemas se refiere a los efec-
tos de las decisiones.
En principio: a) las decisiones de los tribunales constitucionales tienen
efectos erga omnes (y en muchos casos la ley declarada inconstitucio-
nal queda derogada, actuando el tribunal como un legislador negativo),
b) Las decisiones de los jueces en el sistema difuso sólo tienen efectos inter
partes, aunque pueden llegar a constituir un precedente con fuerza diversa
según el caso.
Desde el punto de vista teórico, la diferencia entre un tribunal cons-
titucional y uno ordinario consiste en que, si bien ambos generan y apli-
can derecho, el segundo sólo origina actos individuales, mientras que el
primero, al aplicar la Constitución a un acto de producción legislativa
y al proceder a la anulación de la norma constitucional, no elabora sino
que anula una norma general, realiza un acto contrario a la producción
jurídica.
Kelsen sostenía que la función del tribunal constitucional no es una
función política sino judicial, como la de cualquier otro tribunal, aunque
tiene matices que lo distinguen. El Tribunal Constitucional no enjuicia
hechos concretos sino que se limita a controlar la compatibilidad entre
dos normas igualmente abstractas —la Constitución y la ley— elimi-
nando la norma incompatible con la norma suprema mediante una sen-
tencia constitutiva. Para Kelsen el Poder Legislativo se ha dividido en
dos órganos: uno, el Parlamento, titular de la iniciativa política, que es
el legislador positivo, otro, el tribunal constitucional, que elimina para
mantener la coherencia del sistema las leyes que no respetan el marco
constitucional. El Tribunal Constitucional actúa así como un legislador
110 ELENA I. HIGHTON

negativo, pues carece de la facultad de crear leyes pero, en el caso que

entienda que una de las promulgadas vulnera lo dispuesto en la Constitu-
ción, tiene poder para expulsarla del ordenamiento jurídico, derogándola
total o parcialmente. El propio Kelsen3 ha denominado a la jurisdicción
constitucional como su “obra más personal”. Es sabido que el Tribunal
Constitucional austriaco es el Tribunal Constitucional especializado más
antiguo del mundo y ha influido considerablemente, como tal, en el desa-
rrollo constitucional en Europa, sobre todo en la segunda mitad del siglo
XX. Por ello, a este modelo austriaco de examen judicial de las leyes se
le designa también, sobre todo en los países romanistas, como modelo
kelseniano. De acuerdo a la Constitución austriaca las sentencias tienen
efectos ex nunc o hacia el futuro. La Carta dispone expresamente que el
fallo del Tribunal Constitucional por el que se anule una ley como anti-
constitucional, obliga al canciller federal o al gobernador regional com-
petente a publicar sin demora la derogación, y que la anulación entrará en
vigor el día de la promulgación, si el Tribunal Constitucional no hubiese
fijado un plazo para la expiración de la vigencia, plazo que no podrá ex-
ceder de un año.
En tanto en el sistema de control difuso se actúa en el problema con-
tingente y propio que resuelve la comprobación constitucional en el
circunscrito ámbito subjetivo entre partes y de ahí el efecto de la cosa
juzgada, en el sistema concentrado puro la regla es la abstracción y gene-
ralidad del pronunciamiento, independientemente de la justicia del caso
concreto.
Se dice entonces que habría un diverso poder de la jurisdicción. Así
son los jueces quienes resuelven conflictos intersubjetivos, en un con-

3
Öhlinger, Theo, Hans Kelsen y el derecho constitucional federal austriaco. Una
retrospectiva crítica, Conferencia pronunciada en el marco del congreso “Las influencias
austriacas en la modernización del Derecho japonés”, Viena, 20 de marzo de 2003. Según
este autor, la competencia del Tribunal Constitucional para examinar de oficio leyes que
el Tribunal Constitucional tiene que aplicar en otro contexto (artículo 140 de la Constitu-
ción federal de Austria) se debe a una sugerencia de Kelsen; los políticos habían previsto
sólo una legitimación activa del Gobierno federal y de los gobiernos de los Länder y ha-
bían concebido al Tribunal Constitucional como el árbitro en las controversias competen-
ciales entre la Federación y los Länder. Fue precisamente esta competencia del Tribunal
Constitucional la que se transformó en el motor del ulterior desarrollo de esta institución,
e incluso lo transformó, de ser un mero árbitro entre la Federación y los Länder, a conver-
tirse en un guardián de la Constitución y, en especial, de los derechos fundamentales.
 SISTEMAS CONCENTRADO Y DIFUSO DE CONTROL 111

texto que no es el de las cuestiones de constitucionalidad, pues aquí se

trata de interpretar lo que dice la norma fundamental frente a un acto que
aparece contrario a sus estipulaciones.
Pero, en definitiva, la preocupación parece surgir a fin de desentrañar
cuánto puede hacer el juez del control difuso cuando tiene que poner en
marcha su deber de afianzar la Constitución y hacer justicia en el caso
concreto, frente a la potestad del tribunal concentrado en una única acti-
vidad de resolver si la ley es o no constitucional.
En el sistema de control difuso, el juez tiene el deber de realizar una
interpretación para llegar a un juicio con respecto a la constitucionalidad
de la norma. La decisión del juez ordinario es tan legítima como la deci-
sión del Supremo Tribunal, ya que tanto el juez ordinario como el Supre-
mo Tribunal, tiene legitimidad constitucional para tratar de la cuestión de
constitucionalidad.
Y, en tal contexto, el segmentar la tarea del juez constitucional de
acuerdo con los poderes que cada sistema le asigna probablemente sea
equivocado, porque, en definitiva, ambos tienen la misión de equilibrar
las tensiones entre los fines constitucionales y la justicia del caso.

III. EXPLICACIÓN HISTÓRICA4

Las diferencias entre los dos modelos institucionales se deben a las

distintas circunstancias históricas y a las diferentes filosofías políticas
que imperaron en los Estados Unidos y en Europa en los momentos
en que éstos fueron diseñados, que evidenciaban una distinta organi-
zación del Estado, y, muy especialmente, un distinto órgano en quien
depositar la confianza/desconfianza.
En los Estados Unidos, existía desconfianza en el Parlamento opresor,
que había dictado las leyes con que eran sojuzgados antes de la indepen-
dencia.
De ahí que la confianza se depositó en los jueces. La gran confianza
que existía en los jueces llevó a atribuirles el poder de ejercer el control
de constitucionalidad como medio para mantener la supremacía de la
Constitución. La revisión judicial surgió por la necesidad de limitar el

4
Saggese, Roberto M. A., El control de razonabilidad en el sistema constitucional
argentino, Rubinzal-Culzoni (en prensa).
 capÍtulo 5

Gobierno

OM
Mara Pegoraro y Florencia Zulcovsky

1.
.CpResentación
DD
La idea de gobierno ha estado presente tanto explícita como implícitamente en todos
los estudios sobre la política y el poder. Esta presencia obedece al hecho de que es impensable
el ejercicio del poder y la acción política si se carece de alguna estructura que pueda deno-
minarse gobierno. Por esta razón éste ha sido, y continúa siendo hoy, el elemento constante
en todos los sistemas políticos.
LA

Durante siglos numerosos pensadores han procurado rastrear las características que
adoptaron y adoptan los distintos gobiernos en el tiempo y el espacio. En virtud de tal
pretensión han emergido, entre otras, cuestiones como los diferentes grados de legitimidad,
eficiencia, gobernabilidad, o responsabilización existente en las diversas formas de gobierno
que se conocen.
A raíz de la complejidad señalada, este capítulo se propone estudiar el gobierno como
FI

un fenómeno político multidimensional, procurando responder al desafío de encontrar una

definición que evite la vaguedad conceptual, al tiempo que permita desentrañar algunas de
las cuestiones más importantes de su naturaleza.
Para ello se encuentra dividido en seis apartados. El primero explora el entramado


semántico que el concepto de gobierno encierra, y la consecuente dificultad de proveer de

una definición precisa del mismo. En respuesta a ello se procurará aportar una que intente
contemplar todas las dimensiones que subyacen a él. El segundo apartado analiza la cuestión
de la legitimidad, en un intento por señalar cómo se construye el poder del gobierno y sobre
qué bases se sustenta. En tercer término, se aborda el estudio del gobierno a partir de la carac-
terización de tres aristas presentes en todo orden político: actores, funciones e instituciones.
En cuarto lugar, se delinearán las distintas modalidades de distribución territorial del poder,
al tiempo que se describe el papel que juegan las constituciones en ellas. La quinta sección

167

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

se abocará a describir los diversos diseños gubernamentales, poniendo especial énfasis en los
debates desencadenados hacia los años ochenta, luego de que el advenimiento de la tercera
ola democratizadora pusiera nuevamente de relieve la importancia de conocer las particula-
ridades de las interacciones entre cuerpos representativos y la ciudadanía representada. Por
último, se detallará la vinculación entre los conceptos de gobierno, gobernabilidad y gober-
nanza (governance), los cuales arrojan luz a la hora de evaluar las capacidades, rendimientos
y características de los procesos de toma de decisión en la arena política.

OM
2. líneas de desarrollo, definiCión y ConCePto

Una adecuada aproximación analítica al concepto de gobierno requiere identificar las

principales líneas de desarrollo que pueden trazarse sobre el mismo a través del tiempo. En este
esfuerzo, se podrá ver que distintas vertientes de pensamiento se retrotraen hasta la misma Grecia
antigua para aludir a este fenómeno en el marco de construcciones políticas más amplias.
En sus obras más difundidas, autores como Aristóteles (322 a.C.) o Maquiavelo (1513)

.C
asociarán la idea del gobierno al diseño que adoptan las configuraciones políticas particulares,
adhiriendo a una concepción más bien formalista. Este enfoque es, en parte, compartido por
algunos cientistas políticos modernos como Karl Loewenstein (1957), Maurice Duverger
(1981) y Giovanni Sartori (1994).
DD
A diferencia de los anteriores autores mencionados, Gaetano Mosca (1896) se concen-
trará en estudiar los rasgos sustantivos y generales de la clase dirigente y no su modalidad de
ejercicio de gobierno. La idea de gobierno resulta entonces accesoria, al ser éste sólo uno de
los tantos ámbitos donde la clase política se manifiesta y dirime sus intereses.
Otra perspectiva de análisis entiende al gobierno como un aspecto intrínseco del Estado,
al punto de llegar a solapar ambas nociones y utilizarlas indistintamente. Las contribuciones
LA

de Karl Marx (1867) y Max Weber (1922) se presentan como las principales exponentes de
esta corriente.
Las ideas del gobierno como un esquema representativo y equilibrado de poder surgen
con los desarrollos teóricos del liberalismo del siglo XVIII, a partir de los escritos de John
Locke (1690), el Barón de Montesquieu (1748) o incluso El Federalista (Hamilton, Madison
y Jay, 1787). Esta doctrina identifica al gobierno como la órbita en la que se interrelacionan
FI

los poderes ejecutivo, legislativo y judicial que hoy se conocen.

Abordajes contemporáneos como los de David Easton (1953) y Leonardo Morlino (1985)
pasan a enmarcarse en la teoría general de los sistemas, entendiendo que el gobierno es un
componente más de una entidad más amplia y abstracta que es el régimen político.


Estas distinciones revelan que la búsqueda de una definición unívoca del concepto es una
tarea por demás compleja. En vistas a ello se apelará aquí a la breve consideración metodológica
de contemplar que se trata de un concepto empírico, pues es factible identificar sus referentes, y por
ello señalar sus atributos. Simultáneamente posee tal flexibilidad que puede “viajar” a lo largo
de una escala de abstracción conceptual, pudiendo aplicarse a entidades con atributos diferentes
y abarcar, en consecuencia, una mayor o menor cantidad de casos según su utilización (Sartori,
1984: 293). Esto hace del gobierno un concepto genérico pero no vacío, o bien un concepto
concreto sobre el cual se describen características exclusivas y excluyentes.

168

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 Gobierno

El origen etimológico puede situarse en el vocablo griego kubernao, el cual refiere al

instrumento con el que se dirige una embarcación: el timón (Colombo, 2003: 15). Es así
como “gobierno” nace indisociablemente unido a la idea de conducción. Paradójicamente, el
consenso en relación con el origen de la voz gobierno genera un debate sobre su significado. La
discusión surge a partir de la formulación de una metáfora en la cual el sentido originario de
la palabra kubernao (timón) sufre una modificación, pasando a ser interpretada como timonel:
el encargado de maniobrar el timón. A partir de aquí, el estudio del gobierno se concentra en
las acciones de la dirigencia y ya no exclusivamente en sus formas de organización.
En esa línea, una primera definición de gobierno sería indefectiblemente tautológica,

OM
es decir, una repetición de un mismo pensamiento expresado de diferentes maneras, ya que
gobierno sería “la acción de gobernar”. Gobernar se refiere a la administración, al mando, a
la decisión, a la guía, a la definición del puerto al que debe arribar una nave. Sin embargo,
si el gobierno es el timonel, el eje se coloca en los actores, o sea en la red de funcionarios que
intervienen en el diseño y la ejecución de las políticas.
Una vez asentada esta particularidad persiste aún el problema de formular una enuncia-
ción que contemple todas las dimensiones del concepto. Aquí se presenta una que se propone

.C
sortear esta dificultad: se entiende al gobierno como el lugar o ámbito donde individuos e
instituciones poseen autoridad para tomar decisiones, formular políticas públicas y conducir
una sociedad. De esta manera, el gobierno expresa una relación entre dos sujetos colectivos:
los gobernantes y los gobernados.
DD
Al mismo tiempo, el gobierno se encuentra relacionado de modo directo con otros tres
conceptos: el poder, la legitimidad y la política. Por un lado, la relación entre gobernantes y
gobernados existe sólo en la medida en que existe poder. Éste implica una relación triádica
entre el grupo que lo retiene, el que se encuentra sometido a él y la esfera de actividades que
orbitan alrededor de ambos. A su vez, la autoridad de los gobernantes emana de la legitimidad
de un gobierno, entendida como su capacidad para transformar la obediencia en adhesión
voluntaria (Weber, 1997: 85). Pero fundamentalmente el gobierno se encuentra fuertemente
LA

vinculado a la política. Se hace referencia a esta última como el conjunto de las decisiones
“sustraídas a la competencia de cada individuo como tal y que alguien adopta por algún(os) otro(s)”
siempre y cuando ellas sean
a) soberanas –anulan cualquier otra norma–;
FI

b) sin escapatoria –porque se extienden hasta las fronteras que definen territorialmente
la ciudadanía–,
c) sancionables –están respaldadas por el monopolio legal de la fuerza.
El gobierno es entonces el lugar donde se toman esas decisiones y a partir del cual se
ejercen (Sartori, 1990).


El acuerdo tácito en torno a que el gobierno es un espacio, un “ locus” determinado, per-

mite entenderlo como el centro desde el cual se ejerce el poder. Desde la política, el gobierno
es el espacio por excelencia donde se desarrolla esta actividad, el ámbito sin el cual parece
difícil pensar la dimensión propia de lo político (Cotta, 1988: 311).
Los elementos identificados en la relación entre gobierno, legitimidad, poder y política
han sido objeto de reconceptualizaciones por parte de perspectivas más modernas dentro
de la ciencia política. Esencialmente, la idea de gobierno asociada a instituciones y actores

169

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

ha sido dejada de lado en favor de una concepción centrada exclusivamente en la acción de

gobierno. En esta línea, un aporte relevante es el que proporciona Michael Laver (1983) quien
define el gobierno como el conjunto de acciones llevadas adelante entre la cooperación y el
conflicto, cuya administración entiende como la esencia de la política. Laver reconoce que
para que pueda darse esa adecuada combinación de cooperación y conflicto deben existir
estructuras de aplicación de la ley (enforcement) que garanticen su cumplimiento por parte
de la sociedad. Cabe aclarar que las estructuras no son lo central en la definición del autor
sino solamente un elemento históricamente asociado a este concepto (Laver, 1983: 1-5). Más
aún, esta perspectiva cuestiona la idea de gobierno identificado con órganos o estructuras
determinadas, de la misma manera que pone en duda el papel jerárquico que éste tiene en

OM
relación con otros actores.
Se ve entonces que este concepto ha atravesado diferentes etapas, pasando de ser meras
alusiones un tanto imprecisas hasta ser definiciones taxativas desde los más diversos enfoques.
No obstante, una característica resulta insoslayable: el gobierno es un elemento constante del
sistema político y en consecuencia merece ser estudiado por fuerza propia.

3. .Cla leGitiMidad del GobieRno

Un estudio sobre el gobierno debe necesariamente ocuparse de la cuestión de la le-

gitimidad. Ésta se convierte en un elemento ineludible a la hora de responder quién debe
DD
gobernar y a quién se le reconoce este derecho.
El término legitimidad puede adoptar dos significados diferentes. Uno es de corte ge-
nérico, como sinónimo de las nociones de justicia o razonabilidad. Otro, más propio de las
disciplinas estrictamente políticas, remite a la transformación de la obediencia en adhesión,
entendiendo que el elemento esencial de la legitimidad es el consenso. Debe existir consenti-
miento de una gran parte de la ciudadanía para que los gobiernos puedan ejercer sus funciones
LA

sin recurrir para ello a la violencia, salvo en casos extremos.

El abordaje propuesto obliga a recurrir a las construcciones teóricas de uno de los
máximos pensadores sobre la cuestión de la legitimidad: Max Weber (1997 [1922]). Quien
comienza por concebirla como la justificación interna de la dominación, para luego avanzar
en una tipología. El primer tipo es la legitimidad tradicional. Se trata “de la costumbre,
FI

consagrada por su inmemorial validez y por la consuetudinaria orientación de los hombres hacia
su respeto” (Weber, 1997: 85). Esta conceptualización encontrará en las monarquías su ejemplo
histórico más consumado. En segundo lugar se encuentra la legitimidad carismática. Ella
es “ la autoridad de la gracia, personal y extraordinaria, la entrega puramente personal y la con-
fianza, igualmente personal, en la capacidad para las revelaciones, el heroísmo u otras cualidades


de caudillo que un individuo posee” (Weber, 1997: 85). Este tipo se asocia principalmente con
gobernantes plebiscitarios o demagogos. En última instancia, la legitimidad racional- legal
es aquélla “basada en la ‘ legalidad’, en la creencia en la validez de preceptos legales y en la ‘com-
petencia’ objetiva fundada sobre normas racionalmente creadas, es decir, en la orientación hacia
la obediencia a las obligaciones legalmente establecidas” (Weber, 1997: 85). Probablemente los
sistemas políticos modernos son un buen ejemplo en este sentido.
La legitimidad del gobierno puede analizarse también a partir de sus dimensiones. En
primer lugar, la dimensión genética está relacionada con la forma en que los gobernantes

170

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 Gobierno

acceden al poder. Los gobernados prestan obediencia al reconocer como legítimos los medios
de acceso a los cargos de gobierno, por lo que aquí no interesa la naturaleza de los mecanismos,
sino su aprobación o no por parte de la sociedad. Para Deutsch (1976) la legitimidad tendrá
lugar cuando los procedimientos y los valores de los gobernados sean compatibles. Igualmente,
no importan tanto aquí las acciones que se emprendan en el ejercicio del cargo sino la forma en
que se llegó a él. Según esta concepción, por ejemplo, será igualmente legítima la designación
de reyes por parte de los Papas durante la Edad Media como la celebración de elecciones en
las democracias contemporáneas. En segunda instancia, la legitimidad por resultados o de
ejercicio se encuentra relacionada con la capacidad de tomar e implementar decisiones, con el
nivel de eficacia y eficiencia que un gobierno sea capaz de demostrar. Dos aspectos centrales

OM
sustancian este tipo de legitimidad: en primer lugar, el grado de capacidad que un gobierno
tenga para dar respuestas satisfactorias a las demandas de la comunidad, y en segundo, el
grado en que la sociedad perciba que no se violan sus valores básicos. Deutsch sostiene que
“en virtud de que la legitimidad promete una compatibilidad de valores y acciones en la búsqueda
de los mismos, también promete compatibilidad de los objetivos y prácticas públicas con los valores
privados y las personalidades de los individuos” (1976: 29). La última de las dimensiones es
la asociada a la legalidad. Se trata de aquella que guarda estrecha relación con el tipo puro

.C
de legitimidad racional-legal weberiana. Este tipo de legitimidad se expresa jurídicamente.
Finalmente, Deutsch agrega otra dimensión denominada legitimidad por representación.
El consenso reside en la identificación de los representados con sus representantes, y en tal
sentido las decisiones adoptadas por estos últimos serán vistas como propias y consecuente-
DD
mente legítimas. Esta dimensión supone aceptar el principio del gobierno representativo.
En resumen, la legitimidad se presenta como un concepto relativo que suele cambiar
conforme lo hacen los distintos contextos históricos. Ideas o nociones diferentes acerca
de la legitimidad pueden acarrear conflictos entre grupos heterogéneos o exacerbar los ya
existentes. Si la falta de legitimidad o la ausencia de consenso sobre aquello que es legítimo
tiende a romper los acuerdos, el gobierno funcionará peor en tanto esos acuerdos no puedan
LA

lograrse o permanecer.

4. el gobierno: PersPeCtivas Para su estudio

Con el fin de continuar analizando progresivamente las complejidades del estudio

FI

del gobierno, se adoptarán tres aristas para abordarlo como objeto de estudio: los actores,
las funciones y las instituciones (Orlandi y Zelaznik, 1997). Su análisis implica entender al
gobierno como fenómeno político, pues siempre se podrá distinguir en él un conjunto de
individuos que ejercen la autoridad a través del cumplimiento de actividades específicas e,
incluso, a través de diversas estructuras de toma de decisión política.


4.1. un conjunto de actores

Resulta claro que este eje de análisis pretende dilucidar cuáles son las características
de los actores en el gobierno. Ahora bien, ¿quién es el sujeto que ostenta este poder político?
En esta acepción, el gobierno refiere a aquel conjunto de personas que poseen el poder de
autoridad en un determinado orden político, es decir los gobernantes. Identificado este núcleo
específico, la noción de gobierno alude a los miembros del poder ejecutivo, adoptando así
una definición de sentido estricto (Orlandi y Olivieri, 1998: 24). El gobierno se vuelve “una

171

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

red de funcionarios públicos íntimamente ligados al ejecutivo, que participan en los procesos de
diseño y ejecución de políticas como miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable
del ejecutivo” (Baloyra, 1987).
El gobierno como conjunto de actores parte de una noción subjetiva del poder, y encuen-
tra allí su fundamento y por ende la razón de la obediencia. Estos actores son aquí quienes
ocupan puestos de autoridad en un orden político, y actúan sobre un conjunto determinado
de individuos que por definición los supera en número. Según palabras de Bobbio “en toda
sociedad, el poder político, o sea el poder de tomar e imponer, aun recurriendo en última instancia
a la fuerza, decisiones valederas para todos los miembros del grupo, le pertenece siempre a un cír-

OM
culo restringido de personas” (1998: 519). Lo determinante del poder subjetivo es quién ocupa
el cargo y no tanto las características del cargo en sí mismo. El acto de gobierno se ejerce en
nombre propio y la obediencia depende más de las cualidades asignadas a los dirigentes que
de normas impersonales y universalmente válidas.
Existe un amplio consenso respecto a que en la modernidad el poder de gobierno pierde
su cariz personal para insertarse en una matriz más compleja e institucionalizada. De aquí
emerge una distinción que pasa a separar estructuras de autoridad y titulares de los roles de

.C
autoridad. El poder yace en el cargo y se traslada a la persona sólo en la medida en que lo
ocupa, volviéndose entonces objetivo por definición. Son ahora las instituciones las que im-
ponen los límites dentro de los cuales los gobernantes pueden moverse, y la idea de gobierno
se asocia a la de estructura, en detrimento de la idea de conjunto de actores.
DD
Dos fenómenos de la práctica política parecen, sin embargo, poner en duda esta pérdida
de centralidad. En primera instancia, la reconocida crisis de los partidos políticos y la conse-
cuente personalización de la política no permitirían realizar un estudio acabado del gobierno
sin prestar atención a las características de los sujetos que lo integran. Fundamentalmente
porque será en función de las cualidades personales “la extensión en que los poderes institucio-
nalizados son efectivamente instrumentados. Puede hacerse uso de todos los poderes adscriptos al
cargo o, por el contrario, pueden usarlos de manera parcial” (Zelaznik, 2005: 248).
LA

En segunda instancia, el fenómeno de la mediatización política y el consecuente poder

de la imagen tornan difusa la separación existente entre el cargo y la persona que lo ocupa.
Podría decirse que se asiste a un nuevo proceso de subjetivación del poder de autoridad ob-
jetivado en los roles, y entonces la concepción de los actores como una arista del gobierno,
conserva aún su utilidad analítica.
FI

4.2. un conjunto de funciones

Dado que la política consiste en la toma de decisiones por medios públicos y se ocupa
de la dirección y autodirección de grandes comunidades, es posible señalar que el gobierno
tendrá “una función identificadora de la actividad política” (Cotta, 1988: 311). Esta afirmación


permite sostener entonces que la imagen concreta y tradicional del gobierno como timonel
de la nave resulta adecuada, ya que el gobierno tiene por función dirigir políticamente una
sociedad.
Sin embargo, un acercamiento realista al campo de acción del gobierno, obliga a precisar
las funciones o actividades a partir de las cuales se ejerce esa dirección. En la búsqueda de
precisión, los estudiosos del fenómeno se han enfrentado a la imposibilidad de hallar funcio-
nes comunes a todo momento histórico y lugar. No obstante, el surgimiento y consolidación

172

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 Gobierno

del Estado moderno ha permitido sortear esta dificultad, ya que se logran identificar dos
responsabilidades exclusivas y constantes: la tutela de la comunidad política frente al exterior
y el mantenimiento de la unidad de la comunidad política hacia el interior.
El ejercicio de estas dos funciones supone por parte del gobierno acciones negativas de
coerción, así como también acciones positivas relativas a la previsión y provisión de bienes y
servicios públicos. No por ello debe caerse en el error de asumir que las funciones comunes a
todos los gobiernos sean necesariamente violentas, pero tampoco se debe subestimar el papel
de la fuerza como última garantía para el pleno ejercicio del gobierno. Según Cotta “es típico
del gobierno en todas sus formas el control de los instrumentos de coerción, de la fuerza interna

OM
o de la fuerza externa (policía por un lado; fuerzas armadas, por otro) tanto que en ausencia de
este control se habla de anarquía, de ausencia de gobierno” (1988: 313).
El equilibrio entre la fuerza y el consenso es una condición necesaria pero no suficiente
para la existencia del gobierno político, puesto que no permite identificar la función de toma
de decisión y su implementación. Para ello será necesario recurrir a la clásica dicotomía entre
política y administración (Lasswell, 1951).1 De acuerdo con esta diferenciación, es posible
extraer la naturaleza de la función de gobierno según se corresponda más estrechamente con

.C
la primera o con la segunda. Mientras el primer caso estará caracterizado por la innovación,
la subjetividad, la elección, la discrecionalidad y el seguimiento de patrones ideológicos,
el segundo adoptará un cariz técnico, rutinario, y pretendidamente neutral. La escisión
política-administración remite a la idea weberiana de dos extremos con funciones precisas y
complementarias. Weber identifica por un lado una burocracia que aporta una imprescindible
DD
racionalidad, donde las rutinas de alta calidad y la previsibilidad son las metas a conseguir, y
por el otro un ámbito político, con la capacidad de fijar líneas y objetivos claros, y verificar
su cumplimiento. Así, se deja sentada una separación tajante entre el ámbito de la formulación
de los rumbos y de la ejecución de las decisiones.
En contraste, análisis más recientes propios de las políticas públicas admiten que la
política no queda acotada sólo al momento de la formulación sino que impregna también
LA

su proceso de ejecución (Lindblom, 1993; Lipsky, 1999). La política y la administración son

entendidas aquí como mutuamente dependientes y su separación es una herramienta más
metodológica que otra cosa.
La administración permitirá el desarrollo concreto de la dirección, al garantizar la
implementación de las decisiones políticas. Aunque la capacidad de la toma de decisiones es
FI

propia de los funcionarios del gobierno, ella incluye la garantía de implementación por parte
de quienes conforman los cuadros de la burocracia.
A partir de esta relación es posible construir una nueva imagen según la cual la polí-
tica será asociada al gobierno electo y la administración al gobierno permanente. Desde un
análisis histórico comparado, se han propuesto dos perspectivas para evaluar las funciones de


gobierno en relación al desarrollo y los cambios que éstas han sufrido. La primera de ellas se
concentra en analizar el quantum o cantidad de gobierno en relación al nivel de intervención
sobre la sociedad. Para ello se considera que el presupuesto público se revela como el indicador
más apropiado: “el presupuesto no es sino la traducción en términos de recursos monetarios de
la acción de gobierno, y de este modo, el principal espía de la intervención de la política sobre la
sociedad y sobre la economía, en sus dos aspectos de la extracción y de la distribución de recursos”
(Cotta, 1988: 318-19). Las asignaciones presupuestarias constituyen la unidad de medición
de la dirección política, y su lectura permite identificar las prioridades de un gobierno. El

173

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

presupuesto constituye su herramienta más política, al plasmar matemáticamente la relación

entre gobierno y sociedad, y entre sus diferentes órganos y niveles.
Este tipo de mediciones, sin embargo, no alcanzan para identificar con claridad con qué
criterios se procede a la toma de decisiones. Será necesario pasar a la dimensión cualitativa
de las funciones de gobierno, no ya para evaluar la extensión sino para lograr identificar la
composición de sus funciones. En este sentido, existe unanimidad con respecto a reconocer
como componentes fundamentales de esta dimensión a la educación, la provisión de servicios
sociales, el mantenimiento del orden, la defensa y el desarrollo económico. Las diferencias
en la asignación de prioridades permitirán establecer una relación entre el tipo de gobierno

OM
y los modelos de Estado conocidos.
En el Estado mínimo, tal cual lo indica su denominación, las funciones de gobierno
serán reducidas a su expresión más limitada, priorizando su dedicación a las actividades
tradicionales: defensa exterior y consecución del orden interno. El Estado productor, por su
parte, se caracterizará por la intervención económica y la provisión de servicios públicos a la
sociedad que, sumados, superarán a las actividades tradicionales antedichas. A su turno, en
el Estado benefactor los servicios sociales se constituyen en la prioridad del gobierno, con el

.C
consiguiente aumento de peso relativo en términos presupuestarios. Finalmente, en las últimas
décadas se asiste a una significativa alteración de los objetivos y responsabilidades asumidas
por los gobiernos. El equilibrio fiscal se convierte en una prioridad constante, supeditando a
su consecución cualquier tipo de función que el gobierno esté dispuesto a asumir. Este Estado,
al que podría denominarse neoliberal, no debería ser considerado como una versión moderna
DD
y remozada del Estado mínimo, sino que se constituye en un nuevo tipo al identificar en el
equilibrio fiscal su objetivo específico, su guía.
En conclusión, desde una perspectiva cualitativa, el tipo de funciones que el gobierno
adquiera guarda estrecha relación con el nivel de responsabilidad que esté dispuesto a asumir
en el ejercicio de la dirección política de una sociedad.
LA

Otra manera de aportar precisión respecto a las funciones de gobierno podría hallarse
en la revisión de las cartas constitucionales. En ellas, cada órgano encuentra establecidas sus
áreas de competencia y la modalidad de relación que deben establecer. Sin embargo, esta
mirada excesivamente jurídica implica reducir la actividad del gobierno a la relación entre
legislación y ejecución de las decisiones (Lleixa, 1999: 430). Establece un orden jerárquico
entre poder ejecutivo y legislativo, al tiempo que prioriza la actividad de este último y acota
FI

excesivamente al primero. Sólo un análisis de las decisiones tomadas en ambos espacios podrá
clarificar el “quantum” y la calidad de las funciones de gobierno.
Este acercamiento puede resultar útil al trabajar con una noción de gobierno en sentido
amplio pero necesariamente traslada el análisis a un debate previo sobre la morfología del
gobierno. Las prescripciones constitucionales sólo servirán para identificar las funciones en


la medida en que sean analizadas de conformidad con las características específicas de cada
diseño.
Finalmente, una crítica que con frecuencia se realiza a la perspectiva del gobierno
como conjunto de funciones se ubica en los problemas de sobrecarga, entendida ésta como
el exceso de demandas y la incapacidad del gobierno de procesarlas y generar políticas pú-
blicas que sean percibidas como suficientes para satisfacer los requerimientos formulados.
Dos miradas analíticas se han desarrollado en torno a los problemas de sobrecarga: aquellas

174

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 Gobierno

que analizan sus consecuencias y las que buscan identificar las causas. Entre las primeras se
puede situar a Niklas Luhman, para quien la consecuencia de la sobrecarga sería una crisis
en las capacidades gubernamentales para dirigir las muy diversas decisiones adoptadas por
los poderes públicos. Desde esta mirada se sostiene la existencia de una “do nothing posture”
gubernamental o el también llamado non facere del gobierno (Lleixa, 1999: 430-1). Desde
la segunda perspectiva, autores como Huntington, Crozier y Watanuki (1975) identifican
como causa de la sobrecarga el exceso de participación ciudadana en los asuntos públicos. El
aumento de canales de participación, sumado a las múltiples funciones que el gobierno ha ido
asumiendo con el surgimiento del Estado de bienestar, producen un exceso de demandas que
ingresan por diferentes y ahora múltiples vías. El gobierno tiene una capacidad muy limitada

OM
para agregarlas y producir en consecuencia respuestas suficientes.
No obstante, los problemas de sobrecarga remiten a las funciones ampliadas del gobierno,
es decir, a aquellas que se han ido incorporando con el paso del tiempo. Nunca se ponen en
duda sus dos responsabilidades elementales –defensa exterior y orden interno–, que permanecen
invariables e independientes del tipo de Estado. En este aspecto, la mirada del gobierno desde
la perspectiva de la acción/actuación conserva entonces su utilidad y validez.

.C4.3. un conjunto de instituciones

Las instituciones son construcciones sociales que a menudo son funcionales a objetivos
específicos. Son ideas sobre el gobierno traducidas en ordenamientos formales, por lo que se
constituyen en una formalización de los valores imperantes en determinado contexto his-
DD
tórico y orientan el comportamiento de quienes integran una sociedad. Son el marco en el
que se toman las decisiones políticas y por ende son explicativas de la eficacia del gobierno,
al condicionar la manera en que actúa el orden político (Ridley, 1975).
Una vez asentada esta definición, cabe explicar la idea de gobierno como conjunto de
instituciones. Para ello será necesario dar respuesta a tres preguntas fundamentales: ¿dónde
reside el poder?, ¿cuál es su naturaleza? y ¿qué estructuras aparecen como referentes espe-
LA

cíficos del gobierno? La respuesta obvia al primer interrogante es que el poder reside en las
instituciones. Pero ello sólo ocurre en virtud de dar por sentados dos procesos previos: el
primero remite al cambio en relación al titular de la soberanía, es decir, a la idea moderna
y democrática de que el poder reside de manera indiscutida en el pueblo, y que los gober-
nantes o actores obtienen su poder de autoridad por delegación. El segundo proceso refiere
a la racionalización y juridización del poder político. La racionalización se da a partir de la
FI

impersonalización del mando, la diferenciación del control y la diversificación y especializa-

ción en órganos e instituciones. La juridización implica el monopolio legítimo de la violencia
y la limitación formal al ejercicio del gobierno. En palabras de Alford y Friedland, ambos
procesos podrían resumirse como un cambio fundamental, una ruptura que “representó un
pasaje decisivo desde la idea de un gobernante que conserva su Estado, a la noción de un orden


legal y constitucional independiente, que el gobernante tiene la obligación de conservar” (Alford

y Friedland, 1991: 17).
Las instituciones, conforme un determinado ordenamiento legal y constitucional, poseen
atribuciones para el ejercicio del poder con independencia de las personas que temporalmente
las integran. Se deriva de aquí que la institucionalización del poder permite responder al se-
gundo cuestionamiento, aquél acerca de la naturaleza del gobierno. Esta naturaleza se vuelve
objetiva al entender al poder como inherente al cargo, y al hecho de que sólo a través de éste

175

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

se atribuye dominio a quien lo posee. La acción de los gobernantes no será ya ejecutada en su

propio nombre, sino en el de la autoridad conferida, mientras que la obediencia no se debe a
la persona sino a la institución de gobierno de la que la autoridad emana. Orlandi y Zelaznik
sostienen al respecto que “el poder de autoridad ya no es sólo subjetivo, no descansa solamente
en el prestigio, la influencia individual o social, la reputación moral, etc., sino que pasa a ser un
derecho de control político que se halla adscrito a un cargo para aquellos que ‘se hallan investidos
de sus derechos’” (Orlandi, y Zelaznik, 1997: 216).
La tercera cuestión a resolver será ¿a qué estructuras remite el gobierno? La respuesta
evidente es a las estructuras de toma de decisión o, en su defecto, de autoridad. Para que esta

OM
formulación tenga sentido debe previamente realizarse una doble operación: por un lado el
“aislamiento” del gobierno en relación con otros conceptos que suelen ser utilizados como
sinónimos –los de sistema y régimen político– y, por el otro, la clarificación del proceso
decisional.
Una definición clásica de sistema político es aportada por David Easton (1992 [1953]),
quien lo entiende como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se
asignan autoritativamente valores sobre un sistema social. Conforme a esta conceptualización,

.C
el sistema político tendrá tres componentes, siendo crucial la interacción que entre ellos se
establezca. Ellos son:
1) la comunidad política: los ciudadanos y todo sujeto que esté expuesto a la decisión
de las autoridades y a la forma de funcionamiento del régimen,
DD
2) la autoridad, conformada por quienes ocupan los cargos institucionales, y
3) el régimen, entendido como las normas, reglas, y procedimientos de formación
y funcionamiento de las instituciones entre las que se encuentra, lógicamente, la
constitución.
El enfoque eastoniano ha sido revisado por autores como Almod y Powell (1972), Blondel
LA

(1972), y Morlino (1985) debido a la excesiva generalidad que supone. Esto ha permitido el
estudio exclusivo de cada uno de los componentes del sistema político en la búsqueda de la
precisión conceptual. Leonardo Morlino (1985) ha realizado un significativo aporte en torno
a la noción de régimen político, identificando algunos elementos que le son propios:
1. Ideología, valores o creencias.
FI

2. Normas o reglas de juego formalizadas para la resolución pacífica de los conflictos

políticos, así como también las reglas de juego no formalizadas pero admitidas
tácitamente.
3. Estructuras de autoridad, que se dividen en:


a. Estructuras de decisión: distribuyen costos y beneficios dentro de la socie-

dad.
b. Estructuras de enforcement: orientadas a la ejecución de las decisiones que
fuerzan a la obediencia y redistribuyen los recursos de la sociedad hacia el
Estado.
El nivel de desagregación de la construcción de Morlino permite esclarecer la relación
del régimen político con los restantes componentes del sistema, al tiempo que identifica

176

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 Gobierno

empíricamente al gobierno con las estructuras de decisión. Se refuerza en este caso la idea
del gobierno como conjunto de instituciones:
así, de la misma manera que régimen político no es sinónimo de sistema político,
sino que constituye una parte de éste, el gobierno es, a su vez, un elemento constituyente
del régimen político, de sus estructuras de autoridad y, más precisamente, de aquéllas
encargadas de tomar decisiones. Los diferentes conceptos se incluyen gradualmente
entre sí (Orlandi y Zelaznik, 1997: 228).
En esta acepción es posible identificar al sistema político y al régimen político como
conceptos diferenciados, sin negar por ello su conexión con el gobierno.

OM
FIGURA 5.1: SISTEMA POLÍTICO Y GOBIERNO

Sistema político

.C
Autoridades

Titulares
de roles
Estructuras
de autoridad
Régimen político

Reglas
de juego
Ideologías, valores
y creencias valores
Comunidad política

Ideología, Personas
y grupos
Organizaciones
intermedias
DD
con autoridad dominantes y creencias
en competencia

De toma De aplicación Normas o Formalización

de decisiones de decisiones procedimientos institucional
LA

Gobierno

FUENTE: Elaborado En basE a Morlino (1985).

FI

Resta todavía ahondar en el proceso decisional, en función del cual se considerarán las
instituciones de gobierno como instancias decisorias, es decir, como organismos que realizan
elecciones, defienden y definen intereses y guardan algún grado de coherencia aceptable. Este
proceso de toma de decisión estará influido por la forma en que los gobernantes se relacio-
nen con otros gobernantes, con los cuadros administrativos permanentes, con la oposición


política así como también con los gobernados. Esta perspectiva resulta fundamental para
comprender la estructuración de dichas relaciones, que se presentan de forma secuencial.
Primero se definen las preferencias, propósitos o metas que revestirán las decisiones políticas,
mientras que en segundo término se evalúan los métodos y medios de ejecución. Sobre este
proceso lógico actúan, además, fuerzas y factores exógenos y endógenos, que no siempre son
susceptibles de control; así Deutsch llama la atención sobre estas nuevas variables intervi-
nientes que condicionan el proceso de toma de decisión en igual medida que sus operaciones
básicas (Deutsch, 1976).

177

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

“La toma de decisiones políticas constituye un conjunto de procesos que hacen al concepto
mismo de gobierno y que se desarrollan con un sentido de finalidad, de dirección, de identidad
y de pertenencia; es decir, procesos conscientes que tienen en mira resultados considerados instru-
mentalmente útiles para el gobierno” (Orlandi y Olivieri Alberti, 1998).

5. la distribuCión del Poder y la organizaCión del gobierno

Si la idea de instituciones de gobierno parte de una concepción objetiva de poder, la

OM
condición de objetividad estará dada por la existencia de normas válidas para la sociedad en
la que actúan, plasmadas en acuerdos sobre determinadas reglas de juego. Cabe preguntarse
entonces ¿qué mecanismos deben existir para acceder a ese acuerdo sobre valores y reglas que
determinarán la organización de un gobierno?
La primera respuesta es la constitución. Es necesario entonces indagar ¿qué implica
para el ejercicio del gobierno contar con una constitución? Para ubicar su incidencia sobre el
gobierno debe señalarse que, en primer lugar, opera sobre los tres componentes del régimen

.C
político. Así, definirá las estructuras de autoridad respectivas a los poderes ejecutivo, legislativo
y judicial, con qué recursos cuentan y cómo actúan, prescribiendo qué órgano prevalecerá
para definir luego la forma de gobierno. Sobre las reglas de juego, indicará los mecanismos
de acceso al gobierno y la mecánica de interacción entre las instituciones. Respecto de las
ideologías y valores, establecerá aquellos que serán dominantes y dignos de respeto, al colo-
DD
carlos como idearios de una sociedad.
En definitiva, la constitución supone la formalización y juridización del poder político
de gobierno. De acuerdo con Kelsen (1934), ésta se ubica en el vértice de la pirámide jurídi-
ca. La disposición de todos los actores a someterse libremente a las reglas de juego supone el
imperio de la ley o rule of law. Este principio se constituirá en rector del ejercicio del gobierno
en todo esquema constitucional.
LA

La constitución se presenta entonces como el instrumento a través del cual se expresa

un acuerdo colectivo y explícito. Como señala Gargarella (2000) respecto del caso norte-
americano
la Constitución jugó un papel decisivo en la canalización institucional, y finalmente
en la resolución de los conflictos sociales que distinguieron a Norteamérica durante
FI

la última mitad del siglo XVIII. Conflictos que amenazaban con resolver del peor
modo, de una forma violenta y por fuera de las instituciones políticas, terminaron
siendo absorbidos y procesados casi naturalmente por el nuevo sistema institucional
(Gargarella, 2000: 176).
La constitución expresa los valores acordados por una comunidad y define la organización


gubernamental, por lo cual puede concebírsela como el momento de instauración política. Ese
momento será fruto de una negociación entre actores con diferentes grados de poder, donde
quizás algunos de ellos puedan incluso configurarse como actores de veto y reunir de este
modo el poder suficiente como para evitar alcanzar el acuerdo propiamente dicho.
Los procesos constituyentes de la Argentina y los Estados Unidos resultan ilustrativos
para explicar las interacciones entre los participantes. El primero presenta una configura-
ción de coaliciones antagónicas, con un actor hegemónico encarnado por una Buenos Aires

178

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 Gobierno

capaz de evitar la constitucionalización de la Confederación. El proceso estadounidense,

en cambio, se desarrolla en un espacio donde coexisten múltiples actores dominantes con
potencialidad de construir alianzas hegemónicas. Sin embargo, la diversidad y el balance
entre estos intereses impide el predominio de alguna alianza en particular, razón por la cual
el marco institucional y constitucional común se convierte en la única herramienta para la
consecución de sus objetivos (Saguir, 1998).
Filosóficamente el constitucionalismo es visto como la garantía frente a la desigualdad
y la tiranía. A la idea de sociedad estamentada se opone la igualdad ante la ley ya que la le-
galidad expresada en la norma constitucional anula las diferencias que puedan darse en esa

OM
sociedad. Al abuso de poder contrapone la férrea distinción entre esfera pública y privada,
contraste del cual emana la diferenciación entre gobierno autoritario y gobierno constitucio-
nal. En palabras de Rockman
gobierno constitucional es el gobierno sujeto a limitaciones legales y políticas y
responsable ante los ciudadanos. Bajo el gobierno constitucional, las autoridades
públicas y los ciudadanos están igualmente sometidos a la ley y a la Constitución. El
concepto de gobierno constitucional institucionalizado y practicado de modo continuo

.Ces equivalente al de democracia plural o poliarquía (1991: 345).

En este sentido, a la idea de constitución subyace la concepción de la separación de
poderes como última garantía para la libertad. Por ello suele señalarse que bajo el paraguas
del constitucionalismo se albergan doctrinas liberales, pluralistas y republicanas. Esto marca
DD
una relación entre gobierno constitucional y gobierno democrático, cuya naturaleza depen-
derá de dos factores: qué se entiende por democracia y qué papel jugará la constitución en el
ejercicio del gobierno.
Lo primero que debe decirse es que para que un gobierno constitucional sea democrá-
tico, deben existir a nivel social y legal las instituciones necesarias y suficientes para definir
una poliarquía.2 En esta relación es necesario clarificar el papel de la constitución y más
LA

específicamente el nivel de su cumplimiento o la naturaleza de sus violaciones. Se establecen

dos criterios a este fin (Rockman, 1991):
1. Violaciones constantes y violaciones ocasionales: las constituciones contemplan
medidas provisorias y limitadas para la suspensión de garantías individuales. Si la
suspensión del gobierno constitucional se prolonga indefinidamente, entonces existe
una seria duda sobre la continuidad de éste y, por consiguiente, de la democracia.
FI

2. Violaciones de disposiciones organizativas o violaciones a disposiciones esenciales:

no existe gobierno constitucional si aun observándose puntillosamente la estructura
organizativa se violan los derechos y garantías.
El segundo criterio permite elaborar una tipología que clarifica el papel de la consti-


tución en el ejercicio del gobierno (Sartori, 1994). Las constituciones nominales son las que
organizan pero no limitan el ejercicio del poder, haciendo a la ley un instrumento del poder
en su calidad de determinante de la dominación del hombre por el hombre. Las constituciones
fachadas o pseudo constituciones tienen mero valor simbólico y, aunque reconocen la necesidad
de limitar el ejercicio del poder, en la práctica no hay un respeto a las libertades individuales
ni a los derechos ciudadanos. Las constituciones garantistas, por otra parte, son las que limitan
efectivamente el poder de gobierno y garantizan la libertad de los hombres, existiendo en este
caso una correspondencia entre la letra y el ejercicio del poder. La constitución es un principio

179

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

al que adhiere el conjunto de la sociedad, tanto los que ocupan posiciones de poder como
aquellos que obedecen. Sólo en este escenario el poder político se configura como gobierno
constitucional.
La constitución es entonces uno de los instrumentos ideados para restringir el ejercicio
del gobierno, cuyos límites se operativizan en la separación o división del poder. Existen dos
criterios para hacerlo. El primero obedece a una consideración de tipo territorial y supone una
división vertical del poder. El segundo es de tipo funcional y se corresponde con la división
horizontal del poder, que separa las diferentes ramas del gobierno.
La división vertical indica la existencia de poderes territorialmente diferenciados. La

OM
concentración de poder en ámbitos locales es producto de:
1) la supervivencia de viejos poderes anclados en el territorio,
2) la creación de nuevos centros de poder locales por parte del gobierno central, y
3) el nacimiento de nuevos poderes como reacción a los intentos de centralización
territorial del poder (Cotta, 1986).

.CAsimismo, los esquemas de división vertical del poder pueden tener dos orígenes dife-
renciados: el primero es el desarrollo de intereses comunes a gran escala por parte de unidades
políticas preexistentes, mientras que el segundo es el surgimiento de intereses locales dentro
de un débil esquema estatal-nacional previamente existente (Colomer, 2001).
DD
El gobierno central y los poderes locales tendrán diferentes dinámicas de relación,
que estarán condicionadas por la naturaleza de los controles mutuos, así como por el grado
de concentración o dispersión del poder. De acuerdo con esto último es posible entonces
distinguir entre gobiernos unitarios, federales y confederados.

5.1. Gobierno unitario

LA

Según la visión de Lijphart en un gobierno unitario los gobiernos locales de una uni-
dad soberana realizan una serie de funciones importantes, pero son “criaturas” del gobierno
central, ya que sus poderes no están garantizados constitucionalmente, ni son autónomos a
nivel financiero. No tienen áreas geográficas y funcionales claramente delimitadas que queden
fuera de la mayoría parlamentaria y el gabinete (2000: 28). El autor se refiere así al Reino
Unido como el ejemplo más claro de gobierno unitario.
FI

Entre los especialistas existe consenso en considerar al gobierno unitario como una
configuración que se caracteriza por:
a) la unificación vertical de la toma de decisión (concentración del poder);
b) la existencia de una administración central que: o bien designa “delegados” regio-


nales, o bien ejerce y controla directamente el poder local;

c) la administración local es sólo un brazo ejecutor del gobierno central; d) las subu-
nidades no tienen autonomía y no sancionan su propia constitución, y
e) el pueblo sólo vota a sus representantes a nivel nacional.
Se delinea entonces una clara jerarquía vertical en la relación entre las instituciones
centrales y las instituciones territoriales locales, lo que hace que, por definición, en los modelos
unitarios exista una tendencia a la fusión del poder. Estos esquemas tienden a homogeneizar

180

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 Gobierno

el conjunto social ya que suelen prevalecer la misma lengua y las mismas costumbres para
todos los ciudadanos.
Históricamente existió una asociación muy estrecha entre la centralización, en gran
medida coercitiva, del poder y la conformación de los primeros Estados-nación en la Europa
occidental del siglo XV. Esta centralización fue la herramienta a través de la cual pequeñas
unidades sociopolíticas pudieron encontrar una mayor protección militar frente a amenazas
externas y eliminar muchas de las barreras al comercio, aunque ello implicara relegar soberanía
frente a regiones (o feudos) vecinos. Sin embargo, a medida que los Estados se estabilizaron
y se sometieron al Estado de derecho, los principios centralistas debieron flexibilizarse tras la

OM
progresiva complejización de la sociedad y el aumento de las reivindicaciones minoritarias.
La limitación a la centralización del poder se ha manifestado en los procesos de descon-
centración y descentralización. La desconcentración es el proceso según el cual se pretende
crear unidades más pequeñas, ya sea para facilitar la organización interna de la administración
o para acercarla a los usuarios o vecinos. Se trata simplemente de unidades operativas del
organismo desconcentrador que no pretenden representar a la sociedad en el territorio en el
que actúe, ni posee autonomía en su funcionamiento.

.CLa descentralización, en cambio, consiste en la relocalización de una actividad del go-

bierno o servicio público. Ésta puede ser de dos clases: política o administrativa. El segundo
caso puede darse en los modelos unitarios, pues aquí lo que se distribuye son funciones y se
crean órganos para cumplir cometidos específicos. Lo que se descentraliza es la ejecución de
DD
una norma; aunque no se trata de autogobierno, ya que si bien los organismos son indepen-
dientes jerárquicamente del poder central, no dejan de ser responsables ante el mismo. En
este caso se habla de gobierno unitario descentralizado.
Concebir hoy en día el poder político como proveniente de un único titular o centro
de poder para la totalidad de sus atributos o funciones –principio fundante del unitarismo–,
correspondería en todo caso a países con poca extensión territorial. El modelo unitario centra-
LA

lizado que asumieron el Reino Unido, Francia, Italia, Colombia y Chile, se está sometiendo
desde hace casi veinte años a un proceso político descentralizador, con excepción del Reino
Unido donde apenas data de los años noventa (Lijphart, 2000: 181).
La descentralización y el consecuente equilibrio entre centro y periferia no invalidan
sin embargo el hecho de que los límites de acción de las subunidades continúen existiendo,
en última instancia, bajo la decisión del poder central del gobierno. Éste es exclusivamente
FI

el depositario de la legitimidad democrática y funcional al definirse a nivel nacional los ali-

neamientos de mayorías y minorías, y ponerse allí en juego la supervivencia de la comunidad
política.

5.2. gobierno federal



Según la definición de Edward Gibson (2004) el federalismo es un “ordenamiento

político nacional con dos o más niveles de gobierno, cada uno capaz de ejercer autoridad sobre
determinadas áreas de políticas, especificadas constitucionalmente, pero en donde sólo uno de los
niveles –el gobierno central– es internacionalmente soberano”. Para Riker, el federalismo es un
esquema en el que cada nivel de gobierno tiene la autoridad para tomar decisiones finales
con independencia del otro (Riker, 1964). Por su parte, Lijphart (2000) sostiene que un
federalismo se caracteriza por:

181

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

a) existencia de una constitución escrita que especifique la repartición de poderes

entre el gobierno central y los gobiernos regionales;
b) existencia de bicameralismo, donde una de las cámaras representa al pueblo en su
conjunto y la otra a las unidades constitutivas de la federación;
c) requisito de lograr mayorías agravadas en las segundas cámaras (cámaras federales)
para cambiar la Constitución;
d) las unidades más pequeñas están sobrerrepresentadas en la cámara federal (la cuota
de escaños elegibles es mayor a la que le corresponde según su población), y

OM
e) por lo general, el gobierno está descentralizado.
El gobierno federal, entonces, prevé la distribución del poder entre instituciones que
controlan ámbitos territoriales diferentes. Hay un acuerdo inicial para compartir el poder
y no sólo delegarlo, anulando la existencia de un único centro de poder con capacidad para
imponerse frente a otras unidades institucionales.
Un gobierno dividido verticalmente implica la existencia de poderes separados entre

.C
instituciones centrales y no centrales. En el federalismo estas dos instituciones tienen poderes
exclusivos y, a la vez, jurisdicciones concurrentes. La existencia de poderes compartidos puede
promover la cooperación y los acuerdos entre los distintos órdenes, que tiende a producir
resultados consensuales (Colomer, 2001).
DD
Las unidades territoriales son constitutivas del gobierno nacional o federal. El principio
general del federalismo reconoce que éste y las unidades locales conviven anulando cualquier
tipo de subordinación política y legal. La constitución, como instrumento de resolución de
los conflictos entre diferentes unidades, contempla en su interior una instancia que arbitrará
ante posibles disputas entre ellas. Ella institucionaliza la separación, así como las líneas de
contacto entre los diferentes niveles en los que se organiza el gobierno, al tiempo que ope-
rativiza el federalismo a través de la introducción de diferentes procesos de participación
LA

democrática.
Una de las características de este gobierno es la existencia de dos cámaras con diferente
principio de representación. Una busca representar la totalidad del cuerpo nacional, mientras
que la segunda representa las unidades locales constitutivas del modelo federal. El bicamera-
lismo puede ser además asimétrico, situación en la cual las cámaras poseen diferentes poderes,
FI

atribuciones y funciones.
Otra de las características inherentes a este tipo de organización territorial es la auto-
nomía y autarquía de las unidades locales, debiendo éstas intervenir en el proceso de reforma
constitucional, evitando la unilateralidad del gobierno central para la modificación de las
reglas de juego.


La autarquía de las unidades locales puede verse relativizada en función de la lógica de

distribución de los recursos y esencialmente de la modalidad extractiva de impuestos que el
gobierno presente. La utilización del presupuesto como modalidad esgrimida para premiar o
castigar a las unidades locales en su relación con el gobierno federal podría en muchos casos
vulnerar los principios de igualdad y no subordinación entre actores políticos presentes en
el esquema federal.

182

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 Gobierno

El federalismo puede expresarse en dos modalidades:

a) en el federalismo congruente las unidades locales y la nación como totalidad com-
parten características sociales y culturales, y
b) en el federalismo incongruente las unidades presentan “una composición social y cul-
tural que es distinta de una a otra y del país en su conjunto” (Lijphart, 1987: 195).
Otra forma de subdividir al universo de los federalismos es aquella propuesta por
Stepan, quien opone los conceptos de “coming-together” y “putting-together federalism” versus
“holding-together federalism” (1999: 20-21). El primero responde al estilo clásico de federalismo

OM
norteamericano, en donde unidades autónomas deciden por voluntad propia converger hacia
la federación. Es también el caso de Argentina, Australia y Suiza. Cuando esta centralización
es un tanto más forzada e involucra coerción, se trata de un formato del tipo “putting-together”,
como es el caso de la ex Unión Soviética. En contraste, el tercer concepto refiere a federalismos
que antiguamente eran gobiernos unitarios y luego se decide una progresiva federalización
y un otorgamiento de poder constitucional a sus subunidades como una forma de evitar el
colapso por conflictos civiles (como India en 1948, Bélgica en 1969 o España en 1975). Es
decir, se trata de dos formas de gobierno que viraron hacia el federalismo según una tendencia
.C
inversa (desde la confederación, los primeros y desde el gobierno unitario, los segundos).
En resumen, un gobierno es federal siempre y cuando presente las siguientes caracte-
rísticas:
DD
1. Constitución escrita que establece las atribuciones y las garantías en cada uno de
los niveles de gobierno.
2. Bicameralismo.
3. Participación de las unidades locales en el proceso de reforma constitucional.
4. Grado efectivo de descentralización del poder.
LA

El federalismo se presenta como una solución de equilibrio entre la concentración de

poder implícita en el modelo unitario y la dispersión absoluta de poder propia de las confe-
deraciones.

5.3. gobierno confederal

FI

El gobierno confederal representa la máxima expresión de la dispersión territorial del

poder. Las confederaciones implican uniones entre Estados donde las instituciones centrales
tienen un papel secundario y las unidades preexistentes deciden coordinar acciones en de-
terminadas áreas de decisión política.
La característica fundamental de las confederaciones es que los miembros soberanos


no están limitados constitucionalmente. Solamente están constreñidos por consideraciones

coyunturales y actuarán colectivamente sólo en la medida en que cada miembro soberano
juzgue que está en función de sus propios intereses (Stepan, 1999).
Las decisiones confederales se basan en la regla de la unanimidad. Esto equivale a
reconocer que cada uno de los miembros posee derecho a veto: en caso de no existir una-
nimidad, la toma de decisiones se hace imposible. Los integrantes del órgano de gobierno
central actúan como embajadores de sus propias unidades territoriales. Priman los intereses
individuales, haciendo difícil la construcción de un interés colectivo que se exprese en la

183

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

institución central de gobierno. Las decisiones comunes conllevan, generalmente, arduos

procesos de negociación, ya que cada unidad pugna por el logro de sus propios objetivos, que
no siempre coinciden con el interés general de la confederación. Asimismo, estos modelos
carecen de herramientas que obliguen a los miembros respecto de las decisiones adoptadas.
La única sanción de la que se dispone ante la negativa de un miembro de cumplir los acuerdos
alcanzados es la expulsión (Vallès, 2000).
Los modelos confederales presentan dificultades a la hora de tomar postura frente
a determinadas cuestiones. Esto se ve acentuado por el hecho de que no existen garantías
para cumplir los acuerdos celebrados ni incentivos a la cooperación más allá de la ocasional

OM
satisfacción del interés individual de cada miembro, por lo que se trata de un esquema que
presenta innegables deficiencias para el ejercicio del gobierno. Hamilton ya avizoraba los
problemas de la Confederación norteamericana:
el primero y más visible defecto de la Confederación existente es la ausencia total
de sanción para sus leyes. En los Estados Unidos, tal como están organizados, no tienen
el poder de exigir la obediencia o castigar la desobediencia de sus mandatos […]. No
hay una delegación expresa de autoridad para emplear la fuerza contra los miembros

.Crebeldes […] (El Federalista, XXI [1787], 1994: 82).

Y nuevamente:
el requisito de la unanimidad […] se ha fundado en la suposición de que contri-
DD
buiría a la seguridad. Pero su efecto verdadero es el de entorpecer la administración,
destruir la energía del gobierno […] (XXII [1787], 1994: 89).
Las expresiones de El Federalista (1787) revelan la inestabilidad de las confederaciones
como modelos de distribución del poder y organización del gobierno. En general, los países
que adoptaron estos diseños se han disgregado o bien han entrado en una fase de transición
hacia modelos de mayor grado de integración. Dos ejemplos históricos confirman esta
última tendencia. El primero está representado por los Estados Unidos, que a partir de su
LA

independencia en 1776 adoptó una organización confederal. Sin embargo, al momento de

su constitucionalización (1787-88) privilegió un esquema federal de distribución vertical del
poder. El segundo es el caso suizo, cuyo nombre Confederación Helvética remite al modo de
organización original. No obstante, en 1848 decide transformarse en un gobierno federal.
FI

6. las foRMas de GobieRno

El estudio de las formas de gobierno requiere analizar la evolución histórica que han
tenido, así como rastrear la manera en que los cientistas y filósofos políticos han concebido
estos procesos de evolución organizativa. Reconocer que las instituciones de gobierno se de-


sarrollan históricamente requiere precisar que cada una de las formas presenta rasgos nuevos
y distintivos a la vez que conserva estructuras y modos de relación anteriores (Orlandi, 1998).
Los vínculos que las configuraciones organizativas contemporáneas mantienen con modelos
preexistentes son notorios. Reconocer sus transformaciones y mutaciones permite establecer
el proceso de evolución genética de las modernas estructuras de gobierno.
La emergencia de los gobiernos modernos puede situarse a partir del desarrollo y transforma-
ción de los modelos de las monarquías europeas anteriores al siglo XIX. Orlandi sostiene que

184

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 Gobierno

en efecto, existen vínculos notables entre los modelos institucionales del gobierno
democrático moderno y los que exhibe la experiencia monárquica que los ha prece-
dido, y gradualmente, generado. Las formas de gobierno democrático han estado
más fuertemente condicionadas por las que son propias de la monarquía de lo que
habitualmente advertimos […], por haberse ido configurando, no de un modo abso-
lutamente independiente sino dentro del propio ámbito de los regímenes monárquicos
(1998: 39).
El modo en que fueron percibidos por el pensamiento político los cambios y continuidades
de las formas de gobierno puede ser sistematizado a partir de distintos desarrollos teóricos. La

OM
construcción de una línea histórica permite otorgar relevancia a las más reconocidas tipologías
hasta arribar a las distinciones entre las modernas formas de gobierno.3
Como se mencionó, los primeros planteos sobre los diseños gubernamentales aparecen
asociados al pensamiento clásico de Aristóteles. La tipología que aporta en Política (322 a.C.)
se convertirá en una de las más influyentes y reconocidas. La construcción se realiza a partir
de dos criterios diferenciadores: uno cuantitativo, que remite a la cantidad de personas a cargo
del gobierno, y otro cualitativo, dado por la orientación asumida por los mismos.

.C El primer parámetro establece si el gobierno será ejercido por una persona (en cuyo caso
se denominará monarquía), pocas (aristocracia) o por la mayoría de ellas (república). El segundo
criterio permite evaluar si lo que se busca es el bien de toda la comunidad o el beneficio propio,
dando pie a la distinción entre formas de gobierno “buenas” y formas “corruptas”. Aristóteles
DD
define una concepción tripartita que opone a la monarquía, la aristocracia y la república a sus
tres contrapartes desviadas: la tiranía, la oligarquía y la democracia, respectivamente.
Los cinco siglos comprendidos entre la Alta y Baja Edad Media representan una des-
viación respecto de los planteos aristotélicos, sin llegar a constituir una ruptura en términos
analíticos. En este período se asiste a un cambio más profundo que excede las formas de go-
bierno, pero que no por ello deja de contenerlas. Con la fe y la religión como focos centrales
LA

de análisis, el problema político se ubica en la distinción, separación o eventual integración

entre el poder temporal y el poder espiritual.
La desviación respecto del modelo aristotélico se ubica en los escritos de San Agustín de
Hipona (426) para quien toda estructura política es contingente. Prevalece una concepción
del gobierno construida a imagen y semejanza del ordenamiento divino donde impera un
solo Dios. Según el pensador, el modelo de gobierno terrenal debería ser el monárquico, sin
FI

más fundamento que la imitación al gobierno divino.

Santo Tomás de Aquino (1272), en cambio, reintroduce el debate presentado por Aris-
tóteles. La forma de gobierno monárquica no se presenta como un sucedáneo imperfecto,
sino como el producto de una derivación lógica: “en política, como en la naturaleza, lo múltiple


procede de lo uno, del Dios creador y gobernador de todas las cosas; un solo jefe es, entonces, la
mejor solución” (Colombo, 2003: 48).
Con el Renacimiento y el consecuente antropocentrismo, las consideraciones medievales
serán dejadas de lado. En los desarrollos teóricos de Nicolás Maquiavelo puede ubicarse una
primera ruptura respecto de la tipología de Aristóteles. En El príncipe (1513) introducirá una
nueva categorización de las formas de gobierno. Al criterio numérico de los clásicos le agrega
una distinción fundamental: cuán concentrado o disperso se encuentra el poder. Remarca
así la separación entre monarquía y república, opacando la importancia de las formas inter-

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

medias –aristocracia, oligarquía– que serán evaluadas como meros esquemas de transición
de una hacia la otra.
Los pensadores de la Inglaterra del siglo XVII serán quienes provoquen la segunda
ruptura en esta línea teórica. Estarán influenciados por las discusiones de su época acerca de la
titularidad de la soberanía, los conceptos de representación y los poderes constitucionales.
En el Leviatán, Thomas Hobbes (1651) –un espectador privilegiado de la guerra civil–
apunta fundamentalmente a justificar el poder absoluto, argumentando que éste es cons-
truido artificialmente a partir del consentimiento de individuos o súbditos, cuya voluntad
sólo emerge a través de la voz de su representante. John Locke (1690), al mirar los efectos

OM
del enfrentamiento y aproximarse a los episodios de la Gloriosa Revolución, en su Segundo
tratado sobre el gobierno civil no busca ya la argumentación del poder soberano sino, por el
contrario, fundamentar la necesidad de su limitación. A partir de la discusión entre estos dos
autores surge la fundamental diferenciación entre gobierno absoluto y gobierno limitado, que
luego será retomada y reconceptualizada.
La tercera ruptura teórica se da a partir de los escritos de Montesquieu (1748) quien, en
El espíritu de las leyes, retoma el contenido de las dos rupturas antes mencionadas e identifica
.C
tres nuevas formas. Estas formas son la república –aquella forma donde el poder reside en
el pueblo–, la monarquía –donde un solo hombre gobierna concentrando todo el poder– y
por último, el despotismo –donde también la soberanía reside en sólo un hombre pero que
no se ajusta a ninguna ley, actuando de acuerdo con su propia voluntad. Esta tercera ruptura
DD
hace hincapié en evitar la concentración del poder, el peligro de la tiranía y el despotismo.
Conduce a la teoría de la separación de poderes y remite directamente a la estructuración
moderna de las formas de gobierno.
Cabe resaltar que el pensamiento político sobre las formas de gobierno ha estado marcado
por dos controversias que responden a diferentes momentos históricos. La primera de ellas,
propia de la Antigüedad, se debate acerca de la existencia de formas “buenas” de gobierno. La
LA

segunda, más actual, se concentra en analizar cuál será la forma de gobierno más estable, y
qué forma de gobierno se adapta mejor al contexto en el que actúa o pretende ser instaurada.
Esta visión considera superada la discusión anterior, asumiendo el hecho de que no existen
formas de gobierno buenas o malas per se.
La evolución de las instituciones de gobierno ha estado condicionada por el pasaje de la
monarquía a los regímenes democráticos. Ese pasaje se ha visto atravesado por tres procesos:
FI

1. La centralización del poder y la instauración de monarquías absolutas;

2. El desarrollo de un sistema articulado de controles políticos y el surgimiento de
un cuerpo técnico que asiste al rey, que da lugar a las monarquías limitadas, y
3. El cambio en las fuentes de legitimidad y de soberanía, que pasan de lo sacro-


tradicional a lo racional-legal.
Sólo a partir de que los tres procesos se hayan completado podrá hablarse de regímenes
democráticos. La distinción entre ellos responde a tres criterios:
1. La naturaleza de la legitimidad, relacionada con la modalidad de acceso al cargo;
2. El carácter del órgano ejecutivo, y
3. La relación entre las diferentes estructuras de toma de decisiones.

186

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 Gobierno

Se llega así a las clasificaciones modernas, que a partir de estos elementos distinguen
tres formas de gobierno democráticas: los parlamentarismos, los presidencialismos y los
semipresidencialismos.

6.1. parlamentarismo

6.1.1. DEFINICIÓN
Según Lijphart (1987) los parlamentarismos se caracterizan por:
a) el jefe de Gobierno y su correspondiente gabinete son responsables ante el legislativo,

OM
en el sentido en que dependen de la confianza del mismo y pueden ser destituidos
de sus funciones en una votación de no confianza o censura;
b) los primeros ministros son formalmente siempre elegidos por el legislativo, y
c) el poder ejecutivo es colectivo o colegiado, por lo que la toma de decisiones recae
en todo el gabinete.
Para Sartori el principio fundador de los parlamentarismos es que el parlamento es

.C
soberano. Esto significa que
no existe una separación del poder entre el gobierno y el parlamento: su caracterís-
tica primordial es que el poder ejecutivo-legislativo se comparte. Esto equivale a decir
que todos los sistemas que llamamos parlamentarios requieren que los gobiernos sean
DD
designados, apoyados y según sea el caso, destituidos, merced al voto del parlamento
(1994: 116).
Puede decirse, entonces, que la naturaleza de la legitimidad en esta forma por la elección
del gobierno es indirecta, en tanto que el parlamento es elegido de manera directa por el voto
popular. El órgano ejecutivo presenta una estructura de tipo dual y colegiado, mientras que entre
las diferentes estructuras de toma de decisión existen medidas de intervención recíprocas.
LA

6.1.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

El advenimiento del parlamento como espacio de atracción política enfrentado al mo-
narca encuentra su antecedente histórico en los protoparlamentos de representación estamental
convocados por la monarquía. Estos estamentos eran el clero, la nobleza y la burguesía. La
FI

introducción de este último le permitió al rey controlar a los otros dos a la vez que adquirir
mejor financiamiento para sus empresas de conquista. En Gran Bretaña, el creciente poder
del parlamento se cristaliza en la Carta Magna de 1215 exigida a Juan Sin Tierra, al estable-
cerse que “el monarca debía obedecer la ley y la obligatoriedad para él de someter cada tributo al
asentimiento del Consilium convocado al efecto y el derecho de petición para los hombres libres del


reino” (Orlandi, 1998: 55). El progresivo incremento de poder de la institución parlamentaria

obedece a la exigencia por parte de sus miembros de garantías a sus privilegios, junto con
el reclamo sobre el control del reclutamiento de tropas y las contribuciones financieras. De
esto último se deriva el principio “no taxation without representation” (ninguna tributación
sin representación).
El desarrollo de controles y restricciones sobre las acciones emprendidas por los monarcas
produce una jerarquización de la institución parlamentaria. Ésta, en tanto órgano dotado

187

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

de legitimidad popular, irá adquiriendo un status equiparable al de la Corona y asumirá la

función de aprobar o desaprobar las iniciativas por ésta propuestas. El pasaje del absolutismo
monárquico hacia monarquías de tipo constitucional implica un enorme impulso hacia la
instauración de los modernos parlamentarismos.
Los poderes burocráticos adoptaron la forma de Consejos de Estado integrados por
ministros sobre quienes recaía la doble función de asesorar al rey y ejecutar su decisión. Es-
tos consejos se constituyen luego en gabinetes del monarca, al tiempo que surge una figura
que desempeña poderes ministeriales cualitativa y cuantitativamente diferentes a los de sus
pares: el primer ministro. El rey ejerce entonces sus funciones de gobierno apoyado en el

OM
primer ministro y el gabinete, y cuenta todavía con una facultad decisiva: la posibilidad de
disolver el parlamento. Éste posee funciones legislativas y un papel trascendental: ratifica las
decisiones reales y apoya la propuesta del monarca para que el primer ministro pueda entrar
en funciones.
En el transcurso de la monarquía constitucional la dinámica de la relación entre el
monarca y el parlamento irá sufriendo modificaciones, cuyo corolario será la instauración
definitiva en el siglo XVIII de la monarquía parlamentaria. El monarca irá así perdiendo

.C
cada vez más poder hasta llegar a situarse en una posición meramente simbólica como Jefe del
Estado, mientras que un primer ministro terminará asumiendo la totalidad de las funciones
gubernamentales y reafirmando su dependencia y responsabilidad frente al parlamento.
Éste es el modo en que las instituciones parlamentarias se desarrollaron históricamente
DD
en Gran Bretaña, hasta asumir su forma actual. Luego de su afianzamiento, el modelo se
difundirá por toda Europa que, con diversas modificaciones, adoptará esta forma de gobierno
a partir del siglo XIX. Es posible demostrar a partir del desarrollo institucional inglés que la
adopción del parlamentarismo no es producto de un hecho deliberado, sino que es el resultado
de un largo proceso histórico que comienza a tomar forma a partir del siglo XVII y que sólo
mucho tiempo después tendrá su correlato a nivel teórico.
LA

6.1.3. CARACTERÍSTICAS
En función de lo antedicho, las principales características distintivas de los sistemas
parlamentarios son:
1. La legitimidad indirecta del gobierno.
FI

2. El carácter colegiado del órgano ejecutivo.

3. La fusión de poderes entre los órganos ejecutivo y legislativo.
4. La elección directa, y por un período flexible, del parlamento.


El Poder Ejecutivo
En el parlamentarismo, el poder ejecutivo es dual: se encuentra integrado por el gobierno
y por la jefatura del Estado. Las dos instituciones presentan una diferenciación de tipo fun-
cional, siendo el jefe del gobierno quien se encarga de la orientación político-administrativa,
mientras que la representación básicamente simbólica y de corte ceremonial queda a cargo
del jefe del Estado.

188

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 Gobierno

El órgano ejecutivo de gobierno es colegiado, ya que está conformado por un primer

ministro y otros ministros que tienen a su cargo la administración de las distintas áreas de
políticas. El primer ministro, cuya denominación varía según el país, se coloca en el vértice
de ese cuerpo, que se denomina gabinete. Todos los integrantes de éste, incluido el primer
ministro, son por lo común al mismo tiempo miembros del parlamento.4
La jefatura del Estado también presenta variaciones de acuerdo con el país que se analice,
siendo un cargo ocupado en las monarquías parlamentarias por el rey, mientras que en los
países republicanos ese lugar simbólico lo ocupa un presidente. Este último accede al cargo
a través de una elección del parlamento –o de un colegio electoral– y lo ostenta durante un

OM
período fijado de antemano.
En lo que respecta a la elección y duración del mandato, en los sistemas parlamentarios
los gobiernos son siempre designados, apoyados y destituidos merced al voto del parlamento.
En este sentido, la elección del primer ministro es de tipo indirecta. La forma que el proceso
asuma dependerá de dos condiciones: el papel que tenga en cada caso el jefe del Estado y la
exigencia o no de una ratificación parlamentaria explícita.
La investidura del primer ministro puede, en función de esto adoptar cuatro configuraciones.
.C
La primera de ellas se da cuando el monarca propone el ocupante del cargo y es el parlamento a
través de un voto de confianza quien ratifica la designación. En la realidad ocurre que la función
del jefe de Estado es meramente formal, puesto que su propuesta tendrá una correspondencia
total con los resultados electorales, como es el caso de la mayoría de las monarquías parlamen-
DD
tarias. En la segunda de ellas, se lo elige a propuesta del rey, pero sin necesidad de voto explícito
de confianza, lo que permite el surgimiento de gobiernos minoritarios, como ha ocurrido y
ocurre en los países escandinavos. Estos gobiernos son aquellos cuyo apoyo efectivo no llega
a constituir una mayoría absoluta del parlamento. De acuerdo con una tercera modalidad, el
presidente es quien propone y el parlamento ratifica explícitamente, como en la mayoría de las
repúblicas parlamentarias. Por último, puede ocurrir que sea el propio parlamento quien eleva
la propuesta y procede a la designación, sin intervención del jefe del Estado.
LA

La designación del resto de los miembros del gabinete también presenta variaciones de
acuerdo con los casos, aunque de manera genérica suele producirse a propuesta del jefe del
gobierno con una posterior ratificación parlamentaria.
En cuanto a la duración del mandato del jefe del gobierno puede decirse que la res-
ponsabilidad parlamentaria se vuelve básica, ya que es también la institución parlamentaria
FI

la que posee la facultad de proceder a la destitución de aquél. El proceso puede asumir dos
formas diferentes: una de ellas, a partir de un pronunciamiento contrario al jefe del gobierno,
desaprobando un pedido de confianza por parte de éste. Según la otra modalidad, el parla-
mento expide un voto de desconfianza o censura hacia el primer ministro a instancias de sus
propios miembros. A partir de esto se deduce claramente que el mandato del ejecutivo en


esta forma de gobierno no se halla sujeto a ningún tipo de plazo y su duración depende de
la conservación del apoyo parlamentario. La pérdida de este aval implica consecuentemente
la caída del gobierno.

El Poder Legislativo
El parlamento es el único de los órganos del gobierno con posibilidad de reclamar una
legitimidad democrática directa a partir de su elección popular. Los parlamentarios en esta

189

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

forma de gobierno no poseen mandatos fijos, ya que a su poder de investir, apoyar y destituir
gobiernos se le contrapone la facultad de éstos de disolver el cuerpo parlamentario.
El primer ministro cuenta con la posibilidad de apelar al jefe del Estado para solicitarle
disolver el parlamento, lo que implica un consiguiente llamado a elecciones para lograr una
nueva conformación del cuerpo, y en consecuencia, la designación de un nuevo gobierno. En
la mayoría de los casos, este mecanismo no suele ser puesto en práctica, y actúa solamente
como un elemento de carácter disuasorio ante posibles censuras por parte del parlamento.
Esta descripción revela la existencia de medidas de intervención recíproca de un cuerpo
sobre el otro, por lo que se presenta como un esquema de interdependencia por integración

OM
(Loewenstein, 1957). No existe independencia entre los poderes de gobierno ni tampoco una
separación, sino que, por el contrario, su principal característica es la fusión de los poderes.

Tipos de parlamentarismo
Más allá de la posibilidad de establecer características definitorias, es preciso reconocer
que de hecho existen múltiples e importantes diferencias entre los modelos parlamentarios

.C
(Sartori, 1994). Existen al menos tres tipos principales. Situados sobre un continuo, se en-
cuentra en un extremo el modelo de Westminster; en el otro el modelo clásico de gobierno
por asamblea y en el medio el modelo de parlamentarismo controlado.
En el modelo Westminster –también denominado “parlamentarismo inglés”, “de primer
DD
ministro” o “de gabinete”– el poder ejecutivo prevalece por sobre la asamblea legislativa. Estas
diferencias se encuentran fundadas en el sistema de partidos y en la fragmentación que éstos
presenten, influyendo así en la dinámica de relación entre los poderes de gobierno. Según
Sartori (1994), la relación que el jefe del gobierno posee respecto a los demás integrantes del
poder ejecutivo adopta la modalidad de un primero por encima de sus desiguales. Se trata de
un modelo en el cual el jefe del gobierno es quien realmente dirige y lleva adelante el curso
del gobierno, conformado a partir de un solo partido. El jefe del poder ejecutivo es a la vez el
LA

de su partido y difícilmente pueda ser destituido por un voto parlamentario. Gobierna sobre
los ministros de su gabinete, que se encuentran a él subordinados y puede tanto designarlos
como reemplazarlos según su parecer.
Deben ser precisadas, sin embargo, ciertas condiciones para que esta modalidad pueda
ponerse en práctica. Las mismas poseen dependencia unas con respecto a las otras y refieren
FI

a la existencia de elecciones a simple pluralidad de sufragios –un sistema en el cual obtiene

la banca aquel candidato que supera por lo menos en un voto a su contrincante–, un sistema
bipartidista y la presencia de una fuerte disciplina partidaria. Gran Bretaña constituye el
ejemplo más acabado (para mayor información respecto de elecciones y sistemas de partidos
véanse capítulos 6 y 7).


En el caso del parlamentarismo de asamblea, el primer ministro es un primero entre

iguales. Alude a todos los tipos de parlamentarismo clásico en donde el jefe de gobierno se
renueva junto con todo su gabinete. El peso de los partidos políticos en la conformación del
gabinete resulta fundamental en este tipo de gobiernos. Probablemente el caso italiano repre-
sente el mejor ejemplo. Durante cuarenta años de la I República (1953-1993) la conformación
de los gobiernos italianos no estuvo sujeta a ninguna influencia del voto de la ciudadanía.
La composición gubernamental se encontraba condicionada por permanentes cambios a lo
largo de un mismo período legislativo. Los partidos políticos contaban con un amplio poder

190

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 Gobierno

y control sobre el electorado, que desconocía absolutamente a los candidatos a presidente del
consejo de ministros (tal la denominación del jefe de gobierno en esta modalidad de parla-
mentarismo) a la vez que no ejercía control alguno sobre lo actuado por los partidos. Este tipo
también encuentra su correlato empírico en la III y la IV República Francesa.
En el caso de los parlamentarismos controlados, el jefe de gobierno es un primero
entre sus desiguales, ya que puede no ser líder del partido oficial, y su permanencia en el cargo
es esperable aun ante recambios en el gabinete, dado que este último no es nombrado por el
parlamento. Posee la capacidad de destituir a sus ministros, pero éstos no tienen la misma
facultad con respecto a él. En este modelo se da la existencia de más de dos partidos, y la

OM
presencia de un sistema electoral no mayoritario. El caso alemán desde la segunda posguerra
al presente representa un buen ejemplo.5 Este modelo es producto de su historia reciente y
por lo tanto su existencia se debe básicamente al aprendizaje institucional. Las características
que distinguen a este caso son la prohibición constitucional de los partidos antisistema, el
establecimiento de una barrera electoral alta y la existencia del llamado “voto constructivo
de censura”. La última de estas prescripciones se revela como la característica más saliente y
refiere a la imposibilidad de destitución del canciller (el primer ministro en esta modalidad
de parlamentarismo) a menos que se posea de antemano el nombre de su sucesor. Tal dispo-
.C
sitivo se fundamenta en la necesidad de evitar que el gobierno sea removido tan sólo por la
existencia de un “consenso negativo”.

6.2. presidencialismo
DD
6.2.1. DEFINICIÓN
Una definición sobre el presidencialismo es aquella que provee Sartori, al sostener que
un presidencialismo es tal cuando el presidente:
a) es electo popularmente;
LA

b) no puede ser despedido del cargo por una votación del parlamento o congreso
durante su período preestablecido, y
c) encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa (Sartori, 1994: 99).
A esta definición Shugart y Carey agregan que además el presidente tiene garantizada
constitucionalmente cierta autoridad en materia legislativa (Shugart y Carey, 1992: 19). Otras
FI

definiciones más acotadas consideran que el presidencialismo se caracteriza por la elección se-
parada y directa del ejecutivo y de la legislatura por un mandato fijo (Mettenheim, 1997a: 2 y
11), o bien exclusivamente por la existencia del mandato fijo del presidente (Riggs, 1994: 77).
Vale decir que con respecto a la naturaleza de la legitimidad de los poderes ejecutivo y
legislativo ésta es directa, ya que tanto el presidente como el congreso son electos por el voto


popular. Por otra parte, el órgano ejecutivo presenta una estructura unipersonal, y entre las
diferentes instancias de toma de decisión no existen medidas de intervención recíprocas, sino
una interdependencia por coordinación (Loewenstein, 1976 [1957]).

6.2.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

En claro contraste con el parlamentarismo, el presidencialismo nace como una obra
de ingeniería constitucional diseñada exclusivamente para responder ante una situación so-

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

ciopolítica específica, en vez de ser el resultado de un aprendizaje institucional de siglos. En

los fundamentos de dicha creación se encuentran como sus sustentos teóricos el iluminismo
francés, expresado en la fórmula de Montesquieu (1748), y la doctrina constitucional, como
prescripción de reglas de conducta para el gobierno. En la práctica se reconoce en su diseño
características de las formas monárquicas.
La estructura monocéntrica del poder aparece aquí vertida en un molde republicano.
Según Madison “ la energía del gobierno requiere no sólo cierta duración del poder, sino que
éste sea ejercido por una sola mano” (El Federalista, XXXVII [1787], 1994: 149). Al mismo
tiempo sostiene que

OM
podemos definir una república o al menos dar este nombre a un gobierno que
deriva todos sus poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que
se administra por personas que conservan sus cargos a voluntad de aquél, durante
un período limitado o mientras observen buena conducta. Es esencial que semejante
gobierno proceda del gran conjunto de la sociedad, no de una parte inapreciable, ni
de una clase privilegiada de ella… (El Federalista, XXXIX [1787], 1994: 159).
La forma de gobierno presidencial nace como republicana, pues consagra la legitimidad
.C
popular de los órganos de gobierno. La estructura organizativa de poder obedece también a
factores asociados a la evolución del parlamentarismo. El poder separado, dividido y equili-
brado busca evitar la tiranía, no sólo del titular del ejecutivo, sino también del Congreso y
respetar de este modo la autonomía de los poderes. Según Orlandi (1998: 81):
DD
Madison lo explicó crudamente: que se pudiera contrarrestar la ambición con
ambición. Como los gobernantes estarían interesados en incrementar más y más
sus propias cuotas de poder, era imprescindible dividirlo en ramas, dotando a sus
respectivos integrantes de motivaciones para que los miembros de una rama contro-
lasen a los de otra. En este sentido el Jefe de Gobierno se encuentra limitado por las
ambiciones de los integrantes del legislativo, al tiempo que éste estaría dividido en dos
LA

cámaras que se vigilarían la una a la otra y el ejecutivo estaría dotado de capacidad

de veto sobre las sanciones del legislativo y el poder judicial quedaba autorizado a
controlar el alcance y contenido de las leyes dictadas por el legislativo; los magistrados
judiciales serían nombrados por un acuerdo entre el ejecutivo y una de las cámaras
del legislativo, siendo pasibles de ser removidos por el juicio político –al igual que el
Presidente– llevado a cabo por el Congreso.
FI

En términos históricos el modelo norteamericano es el máximo referente del presiden-

cialismo. Su construcción estuvo condicionada, ya que para las trece colonias norteamericanas
la ruptura con la metrópoli significó a la vez una separación definitiva de la monarquía como
modelo de gobierno a ser imitado. Asimismo, la presencia de un principio representativo y de
control en la época colonial se expresó a nivel federal. Las estructuras de asamblea y ejecu-


tivos designados electoralmente con competencias constitucionales se trasladaron entonces

al ámbito nacional.
Del mismo modo en que Madison ofrecía a través de El Federalista (1787) los fundamentos
para justificar la concentración del poder ejecutivo en una única figura, Alberdi hace otro tanto
en Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina (1852).
Este pensador se preocupa por ahondar en la problemática de los pueblos latinoameri-
canos y sus dificultades para acceder a la república verdadera, y expresa

192

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 Gobierno

¿No habría en tal caso un gobierno conveniente y adecuado para andar este pe-
ríodo de preparación y transición? Lo hay, por fortuna, y sin necesidad de salir de la
república. […] Esa solución tiene un precedente feliz en la República sudamericana,
y es el que debemos a la sensatez del pueblo chileno, que ha encontrado en la energía
del poder del Presidente las garantías públicas que la monarquía ofrece al orden y
a la paz, sin faltar a la naturaleza del gobierno republicano. Se atribuye a Bolívar
este dicho profundo y espiritual: “Los nuevos Estados de la América antes española
necesitan Reyes con el nombre de Presidentes” (Alberdi, 1974: 71-72 [1852]).

OM
6.2.3. CARACTERÍSTICAS
Al igual que en las democracias parlamentarias, no existe un modelo único de presi-
dencialismo. Aunque cada país presenta características particulares que pueden alejarlo o
acercarlo más al modelo puro, es posible identificar algunos elementos distintivos:
1. Elección popular directa o casi directa del presidente y el congreso.
2. Unipersonalidad del órgano ejecutivo.

.C3. División de poderes.

4. Existencia de mandato fijo para el presidente y el congreso.
DD
Poder Ejecutivo
La unipersonalidad del cargo implica que en una misma figura se concentra la jefatura
del Estado y la del gobierno.
Una segunda consecuencia derivada de la indivisibilidad de la autoridad es la claridad
que supone en la línea de mando, ya que sólo el presidente dirige el gobierno. La conformación
LA

del gabinete depende pura y exclusivamente de él, quien designa y remueve a sus ministros.
Éstos no pueden integrar el parlamento simultáneamente. El gabinete representa en los
gobiernos presidenciales un escenario donde pueden expresarse las diferentes ramas de un
partido, donde se consigue un equilibrio entre políticos y técnicos, e incluso puede constituir
un “pago, compensación o retribución lateral” a los apoyos de campaña. Independientemente
de estas consideraciones, sólo el presidente posee poderes formales y por ende es responsable
FI

exclusivo de las decisiones adoptadas. Al respecto, Loewenstein sostiene que

lo que en sistema americano se llama gabinete es, en realidad, una agrupación,
más o menos amorfa, de los jefes de departamento y otros consejeros del Presidente,
careciendo totalmente de carácter colectivo. El Presidente, al tomar su decisión política,
puede solicitar y seguir el consejo de sus colaboradores oficiales o de su kitchen cabinet


–la expresión popular para sus consejeros privados– pero, en último término, asumirá
exclusivamente la responsabilidad política… (1982: 239).
La idea de mandato fijo implica que tanto el presidente como los congresistas duran un
tiempo determinado en sus funciones, no pudiendo acortarse dichos plazos en virtud de la
intervención de un poder en otro, con la salvedad de los casos excepcionales como el juicio
político. En términos estrictos, en la forma de gobierno presidencial, el titular del ejecutivo
no es designado o removido mediante el voto parlamentario.

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

La elección presidencial siempre es producto de la celebración de votaciones popu-

lares. De allí entonces que su legitimidad sea directa y no delegada como en el caso del
parlamentarismo. Sin embargo, la elección de un presidente puede contemplar la existencia
de un cuerpo que intermedie entre la manifestación de la voluntad popular –comicios– y la
designación presidencial.
Giovanni Sartori (1994) contempla tres formas de elección del presidente, de las cuales
una es directa y dos de ellas son indirectas. La primera es la elección directa, que tiene lugar
cuando el candidato que gana las elecciones es designado presidente sin más trámite, ya que
no existe ninguna instancia intermedia entre los votantes y la elección del primer mandatario.

OM
La gran mayoría de los presidencialismos responden a esta forma. La segunda forma es la
elección indirecta a través de un colegio electoral. Los votantes se pronuncian a favor de
una figura presidencial tras elegir a los electores que adhieren al mismo, y que se reunirán
en un segundo momento para consagrar al presidente. Según Sartori, ésta es una manera
sólo formalmente indirecta, pues no existe mayor margen de decisión de los electores para
torcer la voluntad popular en esta segunda instancia. Es el caso de Argentina con anteriori-
dad a la reforma constitucional de 1994 y los Estados Unidos en la actualidad. Una tercera
forma de elección es aquélla de carácter indirecto. En este caso existe un cuerpo intermedio
.C
entre la voluntad de los votantes y la elección final del presidente que sí tiene la potestad de
alterar las preferencias del electorado. El caso ejemplificador lo constituye Bolivia, en donde
el congreso debe elegir entre los dos candidatos más votados si ninguno de ellos reuniera la
mayoría absoluta de los votos.
DD
Con respecto a la duración de los mandatos presidenciales, no existe un parámetro
universal, al igual que en lo que respecta a las posibilidades de reelección. Los mandatos van
desde los cuatro hasta los seis años, y en las últimas décadas predominó una tendencia hacia
el acortamiento de los períodos junto con la incorporación de la reelección (Carey, 2003).
Si bien el análisis de la división de poderes es de gran importancia para comprender la
naturaleza del presidencialismo, para entender el funcionamiento de este diseño en la práctica
LA

es necesario examinar no sólo estas reglas electorales sino también los poderes presidenciales,
igualmente relevantes. En este sentido debe tenerse en cuenta a Shugart y Carey (1992),
Mainwaring y Shugart (2002) y Haggard y McCubbins (2001) quienes permiten identificar
dos tipos de poderes presidenciales: los constitucionales y los partidarios.
Los primeros pueden desagregarse en legislativos o exclusivamente presidenciales. Son
FI

considerados poderes legislativos aquellos que le permiten al presidente ejercer funciones

asignadas de ordinario al congreso. Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002) los clasifi-
can en proactivos: aquellos que le permiten al presidente establecer o tratar de establecer un
nuevo statu quo, o reactivos: aquellos orientados a defender el statu quo contra las tentativas
de modificación realizadas por el legislativo.


Entre los poderes de naturaleza legislativa proactivos se encuentran los decretos, la

prerrogativa de declaración del estado de sitio, la intervención federal a las provincias y el
veto parcial. Entre los poderes legislativos reactivos, el veto total y la facultad de convocar
a plebiscito o referéndum. Respecto de los poderes exclusivamente presidenciales se puede
señalar a la facultad de conformación del gabinete.
En segundo lugar, los poderes partidarios guardan estrecha relación con la estructura-
ción del sistema de partidos y se constituyen en un indicador significativo a la hora de medir

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 Gobierno

la influencia presidencial sobre la mayoría oficial en la legislatura, a la vez que el grado de

disciplina partidaria.
La interacción entre los poderes constitucionales y partidarios permite establecer una
tipología e identificar modalidades de ejercicio del gobierno por parte del presidente:

TABLA 5.1: PODERES CONSTITUCIONALES Y PARTIDARIOS DE LOS PRESIDENTES

Poderes partidarios

OM
Con mayoría parlamentaria Sin mayoría parlamentaria

Líder partidario No líder Líder partidario No líder

Poderes constitucionales Sí Mayor grado Influencia significativa Puede conservar influencia

de dominio sobre la legislación significativa sobre la legislación

No Dominante Muy débil Débil

FUENTE: Elaborado En basE a Mainwaring y shugart (2002: 49).

.CLa existencia o no de una cláusula de reelección afecta también la naturaleza de los

poderes presidenciales. Tendrá un efecto sobre el nivel de concentración de poder en manos
del presidente así como en su capacidad de ejercicio. Simultáneamente incidirá sobre el con-
DD
trol partidario que éste pueda esgrimir. Si bien en los sistemas latinoamericanos la cláusula
de no reelección fue ideada para frenar la aspiración de dominio absoluto de los caudillos
con pretensiones de perpetuarse en el poder, la ausencia total de reelección ha dado lugar al
fenómeno del lame duck (“pato rengo”), que alude a la pérdida de poder presidencial que se
produce tiempo antes de finalizar el mandato, al conocerse con certeza que la misma persona
no podrá continuar en el cargo (Shugart y Carey, 1992; Carey, 1997).
LA

Poder Legislativo
Como se ha señalado, en esta forma de gobierno los miembros del congreso poseen
un mandato fijo, mientras que el presidente no cuenta con la facultad de disolver el órgano
legislativo. Simultáneamente, el gabinete no es designado o desbancado mediante el voto
FI

parlamentario, lo cual lo convierte en una prerrogativa exclusivamente presidencial.

La existencia de dos poderes de gobierno con competencias exclusivas y ausencia de
medidas de intervención recíproca prefigura un escenario donde los incentivos para la coope-
ración son escasos. En tal sentido, es posible visualizar dos esquemas de gobierno a partir de
la relación que se establezca entre el presidente y el congreso. La primera de ellas alude a la


idea de gobierno unificado, donde el presidente posee una mayoría parlamentaria en ambas
cámaras, que dirige y controla a partir de una fuerte disciplina partidaria: “el Poder ejecutivo del
Presidente se unifica con el poder legislativo de su mayoría en el Congreso” (Pasquino, 2004: 124).
La segunda configuración, por oposición a la primera, será denominada gobierno dividido.
•
Aquí no existe unión entre los dos poderes, sino que a la separación institucional se le adiciona
•
la división política. Tres factores inciden en la conformación del gobierno dividido:

195

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

•฀ los institucionales, dados por la existencia de dos cámaras;

•฀ los políticos, determinados por los poderes de decreto y de veto del presidente, y

la facultad congresional de oponerse a los vetos mediante a la insistencia (o bien la

obligatoriedad constitucional de ratificar decretos);
•฀ los partidarios, que dependen del número de partidos presentes en el congreso y la

posibilidad de configurar alianzas, ya sea de manera permanente o circunstancial.

En un intento por clarificar qué se entiende por gobierno dividido, Pasquino (2004)
señala que lo significativo es que el presidente debe rendir cuentas al menos a una de las ramas
del congreso: aquélla dominada por la oposición. Sin embargo, el análisis más objetivo de

OM
esta configuración radica en que la mayoría de bancas en ambas cámaras sea dominada por
el partido contrario al presidente.
La dinámica de relación entre el ejecutivo y el legislativo en este escenario afectará el
ejercicio del gobierno, dando lugar a cinco posibles resultados:
•฀ parálisis en la toma de decisiones;
•฀ alto nivel de conflicto;

.C•฀ microlegislación producto de negociaciones y compromisos;

•฀ altos costos para la toma de medidas de gobierno;

•฀ desviaciones significativas de los preceptos básicos del presidencialismo: amenaza de

disolver el congreso, amenaza de juicio político (impeachment).

DD
No existe acuerdo unánime sobre cómo catalogar al gobierno dividido. Para ciertos
autores –enrolados en la teoría de la “elección racional”– éste constituye un óptimo, ya que
supone un respeto a las preferencias de los electores, y con ese fin se ha previsto el diseño
gubernamental. En cambio, las críticas a esta visión apuntan al inmovilismo y bloqueo, y por
lo tanto a la no satisfacción de las demandas y expectativas del electorado.
LA

6.3. semipresidencialismo

6.3.1. DEFINICIÓN
Según la definición de Sartori un diseño semipresidencial se caracteriza por tener
un presidente electo popularmente, o al menos, un presidente que no es electo en y por el
parlamento. Se trata de una forma “mixta” de gobierno, que se encuentra entre el gobierno
FI

presidencialy el parlamentario. Sustituye la estructura monocéntrica de autoridad del presi-

dencialismo y pasa a basarse en la idea de poder compartido: “el presidente debe compartir el
poder con un primer ministro; a su vez, el primer ministro debe conseguir un apoyo parlamentario
continuo” (1994: 136).
En este sentido, puede establecerse que la naturaleza de la legitimidad de esta forma


presenta una combinación de la elección popular directa de un presidente con la elección

indirecta de un primer ministro, así como un parlamento electo directa y popularmente. El
órgano ejecutivo presenta una estructura de autoridad dual, ya que es compartido entre el jefe
del Estado y el jefe del gobierno, mientras que las diferentes estructuras de toma de decisión pre-
sentan una relación compleja entre el jefe del Estado, el jefe del gobierno y el parlamento.

196

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 Gobierno

6.3.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

El origen de esta forma de gobierno intermedia puede retrotraerse históricamente a la
constitución de la República de Weimar (1919-1933). Será sin embargo, la constitución fran-
cesa de 1958 la que abone el terreno hacia la construcción formal de este diseño. Es erróneo,
no obstante, derivar el semipresidencialismo de aquella letra constitucional, ya que será sólo
a partir de la introducción en 1962 de la elección presidencial popular y directa, así como
de la práctica política iniciada por el general Charles de Gaulle, cuando esta forma adopte
su configuración definitiva.
Este diseño de gobierno presenta una historia teórica controversial. Duverger (1981

OM
[1977]) fue el primero en utilizar el término semipresidencialismo, para referirse a él de un
modo crítico por incluir bajo una misma denominación diseños diferentes:
toda clasificación es arbitraria, justificándose solamente por su uso […] relacionar a
los países que tienen la experiencia de una constitución semi-presidencialista, analizarlos
juntos permite comprender mejor la naturaleza de nuestro propio sistema, sus diversas
posibilidades de evolución, los factores que lo condicionan (Duverger, 1981: 4).

.C En efecto, el propio Loewenstein (1957) se abstiene de considerar este modelo como

una forma en sí misma, puesto que para él se presenta como un tipo especial dentro de la
clase de los parlamentarismos (aunque esto es natural, puesto que sus escritos son anteriores
al florecimiento de la mayoría de los semipresidencialismos que se conocen).
DD
Las clasificaciones contemporáneas complejizan más aún el debate. Shugart y Carey
(1992) abordan el tema recategorizando los casos de semipresidencialismo, al tiempo que
generan una clasificación que los divide entre sistemas premier-presidenciales y sistemas
presidente-parlamentarios. Basan sus argumentos en que la idea de “semi” refiere a un tipo
de diseño ubicado en medio de un continuo. Sartori criticará la postura de estos autores, y
tras recurrir a la etimología, afirmará que “‘semi’ es un prefijo de origen latino que significa
LA

medio y no supone ningún continuum, como cualquier diccionario lo demuestra para cientos de
expresiones, pues precedió por mucho al inicio de la manía del continuum” (1994: 136). De esta
forma, Sartori se coloca en una postura más cercana a la de Duverger.

6.3.3. CARACTERÍSTICAS
FI

Los modelos semipresidenciales pueden ser caracterizados a partir de:

1. La combinación entre legitimidad directa del presidente y legitimidad indirecta
del primer ministro.
2. El carácter bicéfalo y dual del órgano ejecutivo.


3. El poder ejecutivo compartido: diarquía entre un presidente como jefe de Estado

y un primer ministro que encabeza el gobierno y es designado por el parlamento.
4. Estructura flexible de autoridad dual.

197

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 Política. Cuestiones y problemas. capítulo 5

Poder Ejecutivo
Presenta una estructura de dos centros de poder desiguales. Uno de ellos está representado
por el presidente, mientras que el otro está encarnado en la figura del primer ministro. La
designación del presidente depende exclusivamente del voto popular, su mandato es fijo y es
independiente del parlamento, por lo que su máxima responsabilidad es frente al electorado.
El primer ministro no posee legitimidad directa, sino que es designado, apoyado o removido
por la institución parlamentaria. Él es responsable ante el parlamento e independiente respecto
del presidente. Existe una relación de necesidad entre las dos “cabezas” del poder ejecutivo.
El presidente no posee la facultad de gobernar por sí solo, ya que sus propuestas deben ser

OM
encauzadas por medio del gobierno que conduce el primer ministro.
La especial configuración de este diseño permite predominios variables en el ejecutivo,
siempre bajo la estricta condición de que cada uno de sus componentes conserve su potencial
de autonomía (Sartori, 1994: 149). Las oscilaciones reflejarán el status mayoritario a nivel
parlamentario de uno sobre el otro. Por ende, el poder predominante fluctúa cuando cambian
las combinaciones de la mayoría parlamentaria.

.CPoder Legislativo
El parlamento es elegido directa y popularmente por un período fijo, pudiendo ser di-
suelto anticipadamente. De la configuración de mayorías y minorías presente en la institución
parlamentaria es posible distinguir, como ya se señaló, la cabeza ejecutiva que prevalecerá.
DD
Con mayoría unificada prevalece el presidente, y la aplicación de las convenciones constitu-
cionales, mientras que con una mayoría dividida el que prevalece es el primer ministro y la
constitución escrita.
Para clarificar el potencial y aplicación de esta forma de gobierno es importante considerar
la distinción entre lo prescripto constitucionalmente y la práctica efectiva. Las prerrogativas
constitucionales aportan claridad, pero es en el desempeño concreto de esta forma donde
LA

se encuentra la posibilidad de evaluar su funcionamiento y encontrar semejanzas con una

práctica de tipo más presidencial o más parlamentaria.
Cualquier evaluación debe necesariamente contemplar tres elementos:
1. Las prerrogativas que poseen los presidentes de acuerdo con los textos constitucio-
nales.
FI

2. El uso efectivo que de estas prerrogativas se haga.

3. El balance de poder político.
Es posible identificar tres formas de interacción entre el presidente y el primer ministro,
y tres escenarios resultantes:


1. En situaciones de gobierno dividido, el presidente ostenta una función meramente

reguladora y prima el primer ministro, produciéndose lo que se conoce como co-
habitación.
2. En los casos de gobierno unificado donde el presidente no es el líder de su partido,
éste asumiría funciones de carácter simbólico, quedando el poder efectivo en manos
del primer ministro, líder real de la mayoría en el parlamento.

198

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 Gobierno

3. Ante situaciones de gobierno unificado donde el presidente es el líder de su parti-

do, su poder asume características similares a las de un presidente en un esquema
presidencial, relegando al primer ministro a un mero ejecutor.
El esquema de cohabitación se presenta como el más relevante, ya que el primer mi-
nistro y el presidente están, de alguna manera, llamados a convivir, a tolerarse y a compartir
efectivamente el poder. Según Duverger (1981) no se limitarán a “vivir juntos” por un cierto
período, sino que también deberán redistribuirse el propio poder ejecutivo. Pasquino (2004)
recalca que a nivel sistémico esta modalidad de funcionamiento le otorga al sistema tanto
flexibilidad institucional como la posibilidad de mantener una correspondencia con respecto

OM
a las preferencias del electorado.

7. fortalezas y debilidades de Cada sistema: el debate

A mediados de los años ochenta, con el advenimiento de la democracia en América

Latina y en un intento por identificar las causas de los numerosos quiebres de regímenes de-
mocráticos acaecidos en la región, se produce un debate en torno a las fortalezas y debilidades

.C
de las distintas formas de gobierno.
La discusión puede resumirse en dos cuestiones centrales. La primera alude a la existencia
o no de una relación causal entre diseño institucional y quiebre democrático. La segunda se
presenta en torno a la relación entre dinámica de funcionamiento e incentivos que favorezcan
DD
la gobernabilidad. Las críticas a cada forma de gobierno suponen una toma de posición a favor
de un diseño particular por parte de los autores que intervienen en el debate, que comienza
con la obra señera del español Juan Linz (1984), seguida por la de Arturo Valenzuela (1985),
quienes exponen diversos argumentos en contra de la ingeniería institucional de los presiden-
cialismos. Ese debate es continuado y parcialmente rebatido desde los Estados Unidos con
las obras de Riggs (1988), Shugart y Carey (1992), Mainwaring y Shugart (1994) y Horowitz
LA

(1990) y desde Europa con las obras de Sartori (1994) o Pasquino (2004).
Más allá de las particularidades que se señalarán en el apartado que sigue, el supuesto
más fuerte de la discusión es que las instituciones importan y que generan significativos
efectos sobre el régimen político. De ahí la importancia de ocuparse del diseño institucional
y de sus consecuencias empíricas.
FI

7.1. Críticas al presidencialismo: inestabilidad y parálisis

El argumento de Linz (1984) se desarrolla en función del análisis comparado del des-
empeño de las democracias parlamentarias a partir de la segunda posguerra. El hecho de que
según su evidencia éstas no experimentasen quiebre alguno le permite al autor sostener que
el parlamentarismo resulta más propicio para el sostenimiento de regímenes democráticos


que el presidencialismo.
Sus críticas hacia este último diseño se basarán en las consecuencias producidas por sus
características institucionales centrales.
Este autor evalúa como negativos los siguientes rasgos del presidencialismo:
1. La legitimidad dual: tanto el presidente como los miembros del congreso pueden
reclamar la legitimidad proveniente del mandato popular.

199

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f MINISTERIO DE EDUCACION y JUSTICIA

Manifiesto Liminar de la
I

t, Reforma Universitaria de 1918

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DEODORO ROCA

"Si no existe una vinculación espiritual

entre el que enseña y el que aprende,
toda enseñanza es hostil y de consiguiente infecunda."

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 PROLOGO

AUTORIDADES

D: CARLOS R. S. ALCO'NADA ARAMBURU

MlnlslJ'o de Iilducaclón y Jusucta Hablar del movimiento estudiantil conocido como
la Reforma Universitaria de 1918 es hablar de las viejas
luchas de nuestro país.
Dr. BERNARDO SOLA Desde el primer grito de libertad pronunciado en
S<lcretario de llldu"""lón 1810 hasta hoy, ha 8ido Iarl/!l la lucha jalenada con éxitos,
frqca808 y resonancias.
La Reforma es un hito dentro de la historia de
nuestro pueble que busca afianzar BU libertad para poder
Dr. HUGO aTORAN! dar rienda suelta a 8U8 aptitudes creatlva8, rompiendo con
Director NaCional de Asunto.. Unlversttarloo todas la¡¡ cadenas que nos ataban a un paIItldo sin porvenir.
¿ QuI es la Reforma? Difícil es conte8tar en pocas
palabras, pero Reforma es:
el clamor claro de libertad y consustanciación con el
medio.
el comienzo de un proceso de democratlzaci6n de la
Universidad Argentina que luego se extendería a todo
el continente.
la contribución más Original de América Latina al
diseño de un esquema universitario propio y que tiene
para ese nivel de la enseñanza, en cuanto a BU
excelencia, el mismo significado de la Ley 1420 de
enseñanza común, significó la incorporaci6n de la¡¡
corrientes inmigratorias al 8I8tema educatiuo, como
808Un del proceso de orl/!lnlzación nacional, la
Reforma Universitaria importo el ascenso del pueblo
a 108 seetores dirigientes de la República, como 808tén
 del proceso democrático instaurado en 1916 en
Argentina.
la v igorización de la educación popular en la La juventud argentina de
Argentina y la lucho p'or la integración orgánim de la C6rdoba a los hombres libres
nacionalidad.
el punto de arranque de una profunda vocación de Sudamérica
indoamericana con una lúcida posición
antiimpertalista de cuya correcta interpretación dio
muestra acabada el patético episodio de Malllinas.
el hecho de que en una Prospectiua historicista no se
encuentren agotados sus postulados, sino que deban
ser profundizados dado que por BU proyección
IatlnoamerictJna el movimiento reformista ocupa un
lugar destacado en la cultura de nuestro continente. (Manifiesto del 21 de junio de 1918)
EIMlJniflesro Liminar es, quizás un claro indicio de lo
que acabamos de decir. Hombres de una República libre, acabamos de romper
la última cadena que, en pleno siglo xx.
nos ataba a la
antigua dominación monárquica y monástica. Hemos
CARLOS R. S. ALeONADA ARAMBlJRU
resuelto llamar a todas las cosas por el nombre que tienen.
Córdoba se redime. Desde hoy contamos para el país una
vergüenza menos y una libertad más. Los dolores que
quedan son las libertades que faltan. Creemos no
equivocamos, las resonancias del corazón nos lo advierten:
estamos pisando sobre una revolución, estamos viviendo
una hora americana.

La rebeldía estalla ahora en Córdoba y es violenta

porque aquí los tiranos se babían ensoberbecido y era
necesario borrar para siempro el recuerdo de los
contrarrevolucionarios de Mayo. Las universidades han sido
hasta aquí el refugio secular de los mediocres, la renta de
los ignorantes, la hospitalización segura de los inválidos y
-io que es peor aún- el lugar en donde todas las formas de
tiranizar y de insensibilizar hallaron la cátedra que las
dictara. Las universidades han llell9.do a ser así fiel reflejo

~., .
~,
de estas sociedades decadentes que se empeñan en ofrecer actual relación de gobernantes a gobernados es agitar el
el triste espectáculo de una inmovilidad senil. Por eso es fermento de futuros trastornos. Las almas de los jóvenes
que la ciencia frente a estas casas mudas y cerradas, pasa deben ser movidas por fuerzas espirituales. Los gastados
silenciosa o entra mutilada y grotesca el servicio resortes de la autoridad que emana de la fuerza no se
burocrático. Cuando en un rapto fu~z abre sus puertas a avienen con lo que reclaman el sentimiento y el concepto
los altos espíritus es para arrepentirse luego y hacerles moderno de las universidades. El chasquido del látigo sólo
imposible la vida en su recinto. Por eso es -que, dentro de puede rubricar el silencio de los inconscientes o de los
semejante régimen, las fuerzas naturales llevan a ediocrizar cobardes. La única actitud silenciosa, que cabe en un
la enseñanza, y el ensanchamiento vital de los organismos instituto de ciencia, es la del que escucha una verdad o la
universitarios no es el fruto del desarrollo orgánico, sino el del que experimenta para crearla o comprobarla.
aliento de la periodicidad revolucionaria.
Por eso queremos arrancar de raíz en el organismo

,
Nuestro régimen universitario -aun el más reciente­ universitario el arcaico y bárbaro concepto de autoridad
es anacrónico. Esta fundado sobre una especie de derecho que en estas casas de estudio es un baluarte de absurda
divino; el derecho divino del profesorado universitario. Se tiranía y sólo sirve para proteger criminalmente la falsa
crea a sí mismo. En él nace y en él muere. Mantiene un dignidad y la falsa competencia. Ahora advertimos que la
alejamiento olímpico. La federación universitaria de reciente reforma, sinceramente liberal, aportada a la
Córdoba se alza para luchar contra este régimen y entiende universidad de Córdoba por el doctor José Nicolás
q u e e n e 11 o le va la vida. Reclama un gobierno ~ Matienzo, sólo ha venido a probar que él era más afligente
estrictamente democrático y sostiene que el demos de lo que imaginábamos y que los antiguos privilegios
universitario, la soberanía, el derecho a darse el gobierno disimulaban un estado de avanzada descomposición.
propio radica principalmente en los estudiantes. El
concepto de autoridad que corresponde y acompaña a un La reforma Matienzo no ha inaugurado una
director o a un maestro en un hogar de estudiantes democracia universitaria; ha sancionado el predominio de
universitarios no puede apoyarse en la fuerza de disciplinas una casta de profesores. Los intereses creados en tomo de
extrañas a la sustancia misma de los estudios. La autoridad, los mediocres han encontrado en ella inesperado apoyo. Se
en un hogar de estudiantes, no se ejercita mandando sinó' nos acusa ahora de insurrectos en nombre de un orden que
sugiriendo y amando: enseñando. no discutimos, pero que nada tiene que hacer con
nosotros. Si ello es así, si en nombre del orden se nos
Si no existe una vinculación espiritual entre el que quiere seguir burlando y embruteciendo, proclamamos
enseña y el que aprende, toda enseñanza es hostil y de bien alto el derecho sagrado a la insurrección. Entonces la
consiguiente infecunda. Toda la educación es una obra de única puerta que 1I0S queda abierta a la esperanza es el
amor a los que aprenden. Fundar la garantía de una paz destino heroico de la juventud. El sacrificio es nuestro
fecunda en el artículo conminatorio de un reglamento o de mejor estímulo; la redención espiritual de las juventudes
un estatuto es, en todo caso, amparar un régimen americanas nuéstra única recompensa, pues sabemos que
cuartelario, pero no una labor de ciencia. Mantener la nuestras verdades lo son -y dolorosas- de todo el
6 7
continente. ¿Qué en nuestro país una ley -se dice-,la ley Los actos de violencia, de los cuales nos responsabilizamos,
de Avellaneda, se opone a nuestros anhelos? Pues a se cumplían como en el ejercicio de puras ideas. Volteamos
reformar la ley, que nuestra salud moral lo está exigiendo. lo que representaba un alzamiento anacrónico y lo hicimos
La juventud vive siempre en' trance de heroísmo. Es para poder levantar siquiera el corazón sobre esas ruinas.
desinteresada, es pura. No ha tenido tiempo aún de Aq uéllos representan también la medida de nuestra
contaminarse. No se equivoca en la elección de sus propios indignación en presencia de la miseria moral, de la
maestros. Ante los jóvenes no se hace mérito adulando o simulación y del engaño artero que pretendía filtrarse con
comprando. Hay que dejar que ellos mismos elijan sus las apariencias de la legalidad. El sentido moral estaba
maestros y directores, seguro de que el acierto ha de oscurecido en las clases dirigentes por un fariseísmo
coronar sus determinaciones. En adelante, sólo podrán ser tradicional y por una pavorosa indigencia <).e ideales.
maestros en la futura república universitaria los verdaderos El espectáculo que ofrecía la asamblea universitaria
constructores de almas, los creadores de verdad, de belleza era repugnante. Grupos de amorales deseosos de captarse la
y de bien. buena voluntad del futuro exploraban los contornos en el
La juventud universitaria de Córdoba cree que ha , primer escrutinio, para inclinarse luego al bando que
llegado la hora de plantear este grave problema a la parecía asegurar el triunfo, sin recordar la adhesión
consideración del país y de sus hombres representativos. publicamente empeñada, el compromiso de honor
contraído Por los intereses d~ la universidad. Otros -los
Los sucesos acaecidos recientemente en la ... más- en nombre del sentimiento religioso y bajo la
Universidad de Córdoba, con motivo de la elección advocación de la Compañía de Jesús, exhortaban a la
rectoral, aclaran singularmente nuestra razón en la manera traición y al pronunciamiento subalterno. (¡Curiosa
d e apreciar el conflicto universitario. La federación religión que enseña a menospreciar el honor y deprimir la
universitaria de Córdoba cree que debe hacer conocer al personalidad! ¡Religión para vencidos o para esclavos! ).
país y a América las circunstancias de orden moral y Se había obtenido una reforma liberal mediante el
jurídico que invalidan el acto electoral verificado el 15 de sacrificio heroico de una juventud. Se creía haber
junio. Al confesar los ideales y principios que mueven a la conquistado una garantía y de la garantía se apoderaban
juventud en esta hora única de su vida, quiere referir los los únicos enemigos de la reforma. En la sombra de los
aspectos locales del conflicto y levantar bien alta la llama jesuitas habían preparado el triunfo de· una profunda
que está quemando el viejo reducto de la opresión clerical. inmoralidad. Consentirla habría comportado otra traición.
En la Universidad Nacional de Córdoba y en esta ciudad no A la burla respondimos con la revolución. La mayoría
se ha presenciado desórdenes; se ha contemplado y se expresaba la suma de la represión, de la ignorancia y del
contempla el nacimiento de una verdadera revolución que vicio. Entonces dimos la única lección que cumplía y
ha de agrupar bien pronto bajo su bandera a todos los . espantamos para siempre la amenaza del dominio clerical.
hombres libres del continente. Referimos los sucesos para
que se vea cuánta razón nos asistía y cuánta vergüenza nos La sanción moral es nuestra. El derecho también.
sacó a la cara la cobardía y la perfidia de los reaccionarios. Aquellos pudieron obtener la sanción jurídica, empotrarse

8 9
en la ley. No se lo permitimos. Antes de que la iniquidad silencio puede ser ejercitada en contra de la ciencia. Fue
fuera Un acto jurídico, irrenovable y completo, n08 entonces cuando la oscura universidad mediterrsnea cerró
apoderamos del salón de actos y arrojamos a la canalla, sus puertas a Fem, a Ferrero, a Palacios y a otros, ante el
sólo entonces amedentrada, a la vera de los claustros. Que temor de que fuera perturbada su plácida ignorancia.
esto es cierto, lo patentiza el hecho de haber, a Hicimos entonces una santa revolución y el régimen cayó a
continuación, sesionado en el propio salón de actos la nuestros golpes.
fedemción universitaria y de haber firmado mil estudiantes Creímos honradamente que nuestro esfuerzo había
sobre el mismo pupitre rectoral, la declaraclón de huelga
creado algo nuevo, que por lo menos la elevación de
indefinida. nuestros ideales merecía algún respeto. Asombrados,
En efecto, los estatutos disponen que la elección de contemplamos entonces cómo se coaligaban para arrebatar
rector terminará en una sola sesión, prociamándose nuestra conquista los más crudos reaccionarios.
inmediatamente el resultado, previa lectum de cada una de
las boletas y aprobación del acta respectiva. No podemos dejar librada nuestra suerte a la tiranía
Afirmamos, sin temor de ser rectificados, que las boletas de una secta religiosa. ni al juego de intereses egoístas. A
no fueron leídas, que el acta no fue aprobada, que el rector ellos se nos quiere sacrificar. El que se titula rector de la
no fue proclamado, y que, por consiguiente, para la ley, Universidad de San Carlos ba dicho su primera palabra.
aún no existe rector de esta universidad. "Prefiero antes de renunciar que quede el tendal de
La juventud universitaria de Córdoba afirma que '" cadáveres de los estudiantes". Palabras llenas de piedad y
de amor, de respeto reverencioso a la disciplina; palabras
jamás hizo cuestión de nombres ni de empleos. Se levantó
contra un régimen administrativo, contra un método dignas del jefe de una casa de altos estudios. No invoca
docente, contra un concepto de autoridad. Las funciones ideales ni propósitos de acción cultural. Se siente
públicas se ejercitaban en beneficio de determinadas custodiado por la fuerza y se alza soberbio y amenazador.
camarillas. No se reformaban ni planes ni reglamentos por ¡Armoniosa lección que acaba de dar a la juventud el
temor de que alguien en los cambios pudiera perder su primer ciudadano de una democracia universitaria!
empleo. La consigna de "hoy para ti, mañana para mí", Recojamos la lección, compañeros de toda América; acaso
corría de bO<;ll en boca y asumía la preeminencia de tenga el sentido de un presagio glorioso la virtud de un
estatuto universitario. Los métodos docentes estaban llamamiento a la lucha suprema por la liberted; ella nos
viciados de un estrecho dogmatismo, contribuyendo a muestra el verdadero carácter de la autoridad universitaria,
mantener a la universidad , apartada de la ciencia y de las tiránica y obcecada, que ve en cada petición un agravio y
disciplinas modernas. Las elecciones, encerrradas en la en cada pensamiento una semilla de rebelión.
repetición interminable de viejos textos, amparaban el La juventud ya no pide. Exige que se le reconozca el
espíritu de rutina y de sumisión. Los cuerpos universitarios, derecbo a exteriorizar ese pensamiento propio en los
celosos guardianes de los dogmas, trataban de mantener cuerpos universitarios por medio de sus representantes.
en c.lausura la juventud, creyendo que la consplración del Está cansada de soportar a los tiranos. Si ha sído capaz

10 11
 •
desconocérsele la capacidad de intervelÚr en el gobierno de
su pro pia casa.
La juventud universitaria de Córdoba, por intermedio
de su federación, saluda a los compañeros de la América
toda y les incita a colaborar en la obra de libertad que
inicia.

' ..

MINISTERIO DE EDUCACION y JUSTICIA

~ Talleres Gráficos
1985

Enrique F. Barros, Horacio Valdés, Ismael C. Bordabehere,

presidentes. -Gumersindo Sayago. -Alfredo Castellanos.
-Luis M. Méndez. -Jorge L. Bazante. -ceferino Garzón
Maceda. -Julio Molina. -carlos Suárez Pinto. -Emilio R.
Biagosch. -Angel J. Nigro. -Natalio J. Saibene. -Antonio
Medina Allende. -Ernesto Garzón.

12
CLASE 14 Dabene (transcripción).wav.pdf
¿Cómo están, alumnas, alumnas?

Bueno, comenzamos con lo que es la unidad tres y a su vez su primer texto de presentación
general, unidad que como tal tendrá como temática lo que llamaríamos el último tercio del
siglo XX, básicamente la década del 70, del 80, hasta un poco entrado los 90 aunque el
epicentro será la década del 80.

Pues bien, este texto de Oliver Davén, llamado América Latina, en el siglo XX, hace una
presentación general a ese momento histórico de América Latina a los efectos de muy
someramente darles idea a cada uno sobre los los principales hechos que en aquella
coyuntura se han destacado en la historiografía.

Por lo tanto, les presentaré el texto con este sentido, ver casos en América Latina donde lo
político, lo social y lo económico actuaron para dejar testimonio histórico de ciertos
acontecimientos que tienen relevancia en lo que hace a la comprensión de la historia
latinoamericana en esa última, en ese último cuarto del siglo XX.

Bueno, su título inicial es América Latina hacia la democracia de mercado, titulación que
indica el análisis que irá desde 1979 hasta 1990. Esto se traduce como la coyuntura de los
80.

Coyuntura que estará signada, estará marcada por ciertos acontecimientos de relevancia
histórica. El primero es una crisis económica regional.

Crisis que comienza con las dificultades que tuvo México en el año 82 con su deuda, lo que
también se llama crisis de la deuda mexicana que también es traída dicha crisis por motivos
exógenos a la situación de México, la crisis petrolera del 79.

Esta suerte entonces de crisis económica, va a producir una suerte de respuesta regional
por parte de tanto las naciones como los organismos internacionales.

En lo que hace a las naciones, una parte de esta respuesta estará ligada a políticas
económicas ortodoxas.

Por políticas que serán conducidas por el Fondo Monetario Internacional y que se traducen
en se han traducido en distintas variables de ajuste, es decir, contracción del gasto público,
atique de todo lo que sea aparato del Estado, empresas del Estado que han redundado en
distintos tipos de reacciones y sobre todo heridas sociales vinculadas al desempleo y la
pauperización.

En lo heterodoxo hubo respuestas que trataron de desandar este modelo ortodoxo que el
FMI imponía. Se las llama el autor las llama en lo genérico populistas y que también en lo
general las titula como de grandes fracasos. como caso testigo, Perú y Brasil.
Ante lo descrito, hay una suerte de paradigma exitoso en dicha coyuntura de ajuste o de
heterodoxia populista que, para el autor, tuvo encomiádamente cierto éxito en cuanto a la
estabilización económica.

El caso es el de Chile El cual, desde ya, bajó la tutela de un régimen militar, por ende, de
una situación política en contra.

del estado de derecho, Chile con Pinochet a la cabeza llevó adelante mediante los Chicago
Boys, privatizaciones y apertura de sus exportaciones, como también importaciones que
llevaron a un neoliberalismo en su región con consecuencias sociales, pero sí, cierto es, con
estabilización del economía.

En resumidas palabras, en lo general, la región sufrió una profunda herida social. Cualquier
caso, incluso el que comentaba, exitoso, tuvieron tuvieron como colorario trágico un fracaso
social, una deuda social redundada en desempleo y pauperización.

Otro hecho de esta década de este periodo de los 80 es la caída de los gobiernos
dictatoriales. Caída que va a tener como tal vez primer antecedente el de la Argentina y
luego en cascada irán cayendo las otras dictaduras.

Otro evento que destaca el autor, un neoimperialismo norteamericano en la zona de

Centroamérica con invasiones, tuteleo de regímenes y sobre todo puesta en el poder de
sujetos vinculados a los intereses norteamericanos.

Ya sobre el final de esta década, la caída del muro de Berlín y el inicio de una transición a
regímenes democráticos de corte en lo económico, neoliberal, que permearán en lo cultural.

En lo que refiere a América Central, la situación tendrá tal vez otro cariz por lo que refiere a
ciertas guerras de carácter civil o de fuerte tinte ideológico que producen más de 200 000
muertes.

Como testimonio se puede citar la revolución sandinista en Nicaragua, la cual condujo al

país a un desangrado social que excedió que excedió la mera situación de pobreza
económica.

Salvador, Guatemala son otros países también de Centroamérica que se suman a esta
situación ya de tragedia humana, de tragedia bélica, de tragedia en la región de Centro
América.

Pues bien, en principio el autor habla, por ende, de los 80 como una época de reflujo militar,
es decir, una retirada de estos regímenes militares que durante los 60 y sobre todo los 70 se
establecieron verán caer en dicha década su carácter militar, su lógica del poder en base a
golpes de Estado.

Tan así que entre 1979 y 1990 13 países de América Latina recuperarán la democracia.

Analiza entonces cuáles serán las causas de la caída de estos regímenes militares y por
ende el advenimiento de tantas democracias en esta coyuntura de primavera democrática.
Entre estas causas destaca la tal vez más evidente hasta lo que hasta ahora se va
comentando las crisis económicas que con que con recurrencia se van dando en América
Latina.

Por otro lado, el relajamiento de la represión ya para final de los 70, comienzo de los 80,
abre las puertas a las críticas y sobre todo al develamiento de las atrocidades cometidas por
aquellos regímenes dictatoriales, lo cual conlleva la crítica a la violación de de los derechos
humanos y, por ende, la caída de cierta popularidad de dichos gobiernos militares que
producen ese reflujo, esa retirada de su poder.

Pues bien, lo comentado entonces presenta la lógica de análisis del autor en lo que hacía la
región latinoamericana. Ahora se centra Daben en cada caso.

De esos casos les propongo analizar algunos como para tener una idea más o menos
aproximada de lo que ocurrió en cada una de estas naciones latinoamericanas. Para ello,
una primera propuesta es comenzar con el caso de Chile.

Caso que hablar de los 80 obliga a citar un nombre que durante la década y ya desde los 70
se muestra como el brazo de hierro de dicho país, Pinochet.

Pinochet, su gobierno dictatorial tras el derrocamiento del gobierno democrático de Salvador

Allende, pasó de una suerte de apogeo de legitimidad a su desmoronamiento de dicha
legitimidad.

Años 80, se lo cita como como el año donde la sociedad chilena acepta la gestión de
Pinochet, al menos un sector de esa sociedad, pero ya en el 81, un año después, ese
apogeo empieza a desmoronarse.

Esto va a llevar a que Chile inicie una suerte de reformas con la idea de mejorar lo está
carcomiendo la sustentabilidad del régimen en cuanto a su legitimidad.

La cuestión económica traída como efecto de esta crisis mexicana que desató esa cascada
de crisis económicas en la región. Conduce a una política intervencionista que ya para el 83
comienza mostrarse en radicalización de lo crítico.

El 83, Chile estaba peor económicamente que en el 73, cuando Pinochet dio aquel golpe de
estado. Esto va a hacer que entonces Pinochet de un timonazo en la gestión del económico
y en ese Timón apelará a políticas de carácter ortodoxo.

Ortodoxia que va a llevar a que Chile comience a transitar la vereda cruenta del
neoliberalismo, que si bien estabilizará sus cuentas, dejará lo antes indicado, una situación
de profunda quebrasón social.

Tan así que El gatopardismo de Pinochet no pudo evitar las críticas que continuaron a su
régimen.
Ejemplo de esto fue que desde el 84 al 87 Chile continuó en un estado de sitio y que se lo
toma a este Chile de Pinochet y a su intento de eh perpetuación en el poder como un
ejemplo malo evidentemente de continuismo sin legitimidad.

Casi todos todos los gobiernos dictatoriales han caído por esa pérdida de legitimidad a
excepción de este caso chileno que logró continuar con el eh la condición de erosión de su
poder de continuación ideológica a nivel de aceptación social.

La oposición al régimen se dividió en cuanto al debate acerca de cómo hacer una transición
a la democracia. Ese debate se dualizó en dos posturas.

Un sector de la oposición a Pinochet, la postura más radical, se inclinó por una insurrección,
el otro por una fórmula legalista que triunfó la mirada legalista más allá de intentos
insurreccionales llevados adelante por otros grupos opositores y decía, "Este intento de
legalidad para que saliese del régimen se dio con un plebiscito que se produjo en el año
1988 donde el plebiscito proponía a la sociedad votar el sí a la continuidad del régimen o
no, la aceptación de su caída y el pasaje a un gobierno democrático.

Este plebiscito famoso condujo a el triunfo del no por un 54%, lo cual muestra cómo estaba
profundamente dividida esta sociedad chilena en lo que hace a la mirada de Pinochet
división que incluso llegará hasta el siglo XXI y bien, este no triunfante condujo a que se
abran las puertas de su caída.

Sin embargo, Pinochet hizo antes de el pasaje a la democracia ciertas reformas

constitucionales que le dieron un plafón para evitar lo que temía, lo que estaba ocurriendo,
por ejemplo, en la Argentina, ser enjuiciado tras el retorno a la democracia.

Por ende, entre esas entre esas cuestiones se da la situación de nombrarlo senador vitalicio
para ser amparado por fueros en lo que hace a cualquier tipo de juzgamiento en pos de los
crímenes cometidos por su régimen dictatorial de más de 15 años.

Al final, este pasaje a la democracia redundó en la construcción política de la llamada

concertación democrática, donde la centro-izquierda se unió y terminó en el triunfo de Alwin
año 1900 89, que, representando la democracia cristiana, logró una suma de votos del 53%
que le dieron el pasaje al gobierno democrático al retorno de un gobierno democráticamente
elegido.

Pasemos a otro caso, Uruguay, Uruguay rechazó. el referéndum que pretendía legalizar la
dictadura en 1980. Rechazo que se tradujo en que 4 años después, 1984, se ha elegido
Sanguinetti como el presidente del retorno a la democracia.

Otro caso que bien testimonia la época Brasil. Brasil tuvo el régimen militar más extenso de
la región. Los militares toman el poder en 1964, deponen a Goulart.

La represión política estuvo ocultada y casi legitimada por cierto crecimiento económico. En
el año 74, luego de 10 años de militares en el poder, los mismos buscan una legitimación
política de su régimen.
El general Geisel o Geisel va a encontrar su llegada al poder y de esta forma Brasil inicia un
período militar sí, pero de mayor libertades de prensa y un intento de elecciones menos
amarañadas de lo que eran.

Esto va a terminar en el año 81 donde la oposición democrática más avanzada busca una
salida a la democracia, salida que no se logrará consolidar y por lo tanto Brasil deberá
esperar hasta el año 83 que por efecto de la crisis económica, ya más que evidente en toda
América Latina, va a lograr concitar la unión de la oposición haciendo surgir la alianza
democrática que tendrá a la candidatura del tandem Neves Sarnés como presentación
electoral, la cual redundará en un triunfo, año 85, Merced al colegio electoral y llegará por
ende al poder ese tandem como retorno a la democracia.

Pasemos al caso argentino. Argentina durante el comienzo de los 80 sufrirá los coletazos de
esta fuerte crisis regional, crisis económica, pero le sumará una segunda crisis, una crisis
del régimen militar.

Crisis traída por, primero, la ya más que evidente violación a los derechos humanos, que
bien se está publicitando tanto en medios internacionales como locales Y lo que tal vez da
la última estocada a esta caída del régimen fue la derrota en la guerra de Malvinas.

Esto conducirá a que los militares en Argentina quieren queden desacreditados ante la
opinión pública a lo que ya venían estando en esta suerte de caída de su legitimidad
estando siendo vapuleados por esa opinión pública.

Conduce esto a que caiga el gobierno de Galtieri y a suma Vignone proponiendo la vuelta a
la democracia, la apertura de elecciones para enmendar esta situación crítica. Vignone,
también dentro de esta cúpula militar que por turnos van teniendo el poder en la Argentina.

Esa apertura elecciones conducirá finalmente en el año 83 al triunfo electoral de Alfonsín y

como consecuencia jurídico-política de esta llegada de Alfonsín al poder se abrirán los
famosos juicios a las juntas militares que desde ya no estuvieron exentos de dificultades.

Este inicio de los juicios por parte del gobierno radical se pensó que podría ser iniciado,
insisto, por la justicia militar, la cual la justicia militar falló sosteniendo que durante los años
de estos de este gobierno gobierno militar 76 hasta el 83 no hubo crímenes de estado, por
ende, estos juicios pasan al foro civil en segunda instancia.

Para esto, Alfonsín, para este juzgamiento por parte de los civiles a los militares, crea el
gobierno de Alfonsín, la CONADE, una comisión nacional para tratar la cuestión de la
desaparición de personas a los efectos de evitar la demagogia. Esto en qué rendó?

En que le quite la investigación al Congreso y la centre en esta comisión integrada por,

digamos, notables de la Argentina.

Esto va a llevar a que entonces Entonces, los juicios comienzan a tener una suerte de base
acusativa de las causas que se se se daban a los militares. Las causas con las que se
buscaba condenar a los militares.
La justicia federal entonces inicia el la Corte Suprema habilitada la justicia federal a que se
inicia el proceso de las juntas.

Este proceso tiene entonces su carta natal en el año 85, 2 años después de la llegada de
Alfonsín al poder y terminará acusando a eh nueve militares de 711 violaciones a los
derechos humanos.

En tres meses esta este juicio a las juntas militares condenarán a Videla a perpetua Y a
viola, otro de los dictadores durante el periodo de aquel régimen militar a 17 años de prisión.
¿Cuál es el problema?

Quedaron fuera en este primer juzgamiento más de 3000 militares de bajo rango y que
fueron mencionados en el informe de la CONADEP.

Por ende, se los hacía responsable, en dicho informe, de más de 9000 violaciones a los
derechos humanos, es decir, desapariciones y que un concepto más que controvertido en la
época, el de obediencia de vida acotó el juzgamiento a estos más de 3000 militares.

¿Esto en qué redundará?

En el año 86 86 un Tribunal Federal va a condenar a Camps cuestionando Camps, jefe de

policía de la provincia de Buenos Aires, cuestionando durante el gobierno militar,
cuestionando el concepto de obediencia de vida, entendiendo que dicho obedecer no puede
ser ciego a lo ético y por tanto por temor a la amplitud de los procesos, Alfonsín sacará una
ley en dicho año 1986 llamada Ley de Punto Final, donde se daba un tiempo para que se
produzcan las acusaciones y terminado ese tiempo, diciembre del 86, los juicios se
cerrarían en su fase acusatoria.

Esto conduce a que la justicia acelere los procesos y esto como efecto desgraciado en la
época va a llevar a la reacción militar abril de 1987 donde los militares se acuartelan ya que
entre la apertura de estos juicios muchos militares que aún tienen poder, entran en este en
esta lógica acusatoria, lo cual despierta que se acuartelen en regimientos pidiendo un cese
a estos juzgamientos.

El hecho terminará en la Semana Santa donde los militares negocian una suerte de deber
de obediencia que llevará a que solo sean juzgables los militares que tuvieron frente a un
cuerpo a una región o a una fuerza de seguridad, en total 30 militares, lo cual terminó con el
fin de los procesos, se sumaron estos 30 y en el año 88 los militares queriendo aprovechar
el titubeo gubernamental de aquella Semana Santa del 87 iniciaron un alzamiento conocido
como el de los carapintadas en búsqueda de un mayor presupuesto, lo cual terminó con el
final del alzamiento y la condena a aquellos militares alcistas.

Y ahora para redundar un cierre pasa un análisis otra vez general de América Latina, donde
habla de la crisis económica y las reformas estructurales a las que dicha crisis económica
condujo.

Analiza que la década del 80 en América Latina por la CEPAL fue eh nominada como una
década perdida aclaración más que pertinente de cada perdida.
En lo económico, evidentemente, no en lo político por el retorno a la democracia, pero cierto
es en no económico y evidentemente en lo social, la América Latina de los 80 sufrirá en
común desgracia un aumento enorme de la desigualdad y una enorme caída de sus
productos brutos internos, situación socioeconómica que conducirán a reformas
estructurales.

entre las causas que hacen de esta caída una situación de dificultad social y económica
está por un lado un problema de tipo comercial, caen los precios de los commodities, por
ende, las exportaciones redundan en una fuerte caída que incluso llevó a que caiga el
comercio intra regional, a pesar de que se estaba estructurando un Mercosur que intentase
revivirlo.

También la inversión pública cayó, la caída del acceso al capital, es decir, a la financiación
externa, sufrió una fuerte caída luego de la primavera que tuvo durante los 70. La industria
también sufrió un importante casi destrucción, diríamos.

Y bueno, si bien no hubo una desindustrialización, como bien se testimonia durante los 70
en base a políticas pergeñadas por los gobiernos militares, hubo sí una reorientación de la
parte industrial, donde se pasó de un aparato industrial protegido y orientado a la demanda
interna, a uno más desprotegido y orientado a las exportaciones, lo cual llevó a el cierre de
empresas y una vez más al flagelo de la desocupación.

Otro problema de la región, una alta inflación y como ya dificultad última un endeudamiento
que terminará en una enorme deuda pública cuyos servicios asfixiaron las arcas de los
estados latinoamericanos.

¿Cuál será la respuesta de América Latina a esta crisis económica y social? Bueno, entre
1982 y en 1987 hubo una suerte de reacción pendular entre la ortodoxia y la heterodoxia.

Sin embargo, esta situación en el 87 se agravó a puntos tales que le torcieron el brazo de
poder a la política los mercados y conducen a América Latina a una serie de reformas
estructurales de una profundidad inédita en la historia latinoamericana.

Una importante reducción del gasto público, baja salarial, achicamiento del Estado y como
eh forma de financiar este déficit que se se produce de las cuentas públicas, la inflación, el
préstamo y la devaluación serán los colorarios que también trágicamente redundarán en un
empeoramiento de la situación.

Tal vez los puntos paroxísticos más extremos de toda esta crisis económica regional será la
hiperinflación que sufriría Argentina, Bolivia, Brasil, México y Perú y que a pesar de los
intentos heterodoxos y por ende más protectores de lo social no se pudo evitar, por ende, el
fracaso de esta heterodoxia va a conducir a la ortodoxia de las políticas neoliberales, que
arropadas por un nuevo paradigma del libre mercado, competitividad como premisa
económica fundamental y un estado mínimo achicado con conducen a una nueva lógica de
la vida social y económica regional.
Esto desafortunadamente tendrá entonces esas consecuencias tanto en el aparato
económico desindustrialización como en el aspecto social, polarización social, es decir,
muchos, pobres, poca gente con nivel de riqueza consecuencia de esta enorme
concentración de riqueza que, como insisto, tándem siempre dramático va a redundar en un
aumento no solamente de la pobreza, sino de la desocupación.

De esta manera, el autor redondea la coyuntura latinoamericana en esta trágica década de

los 80 en lo económico, no así en lo político por el retorno a las democracias. Hasta nuestra
próxima clase.

Pinpoint
 Universidad Nacional de La Plata
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Instituto de Relaciones Internacionales

“La Influencia de Europa en la transición democrática sudamericana.

Análisis del diseño de la política exterior argentina 1983 – 1989”
(Tesis de Maestría en Relaciones Internacionales)

Maestrando: Lic. Diego Julio Martínez

Año 2015

1
“La Influencia de Europa en la transición democrática sudamericana.
Análisis del diseño de la política exterior argentina 1983 – 1989”

Maestrando: Lic. Diego Julio Martínez

Director: Dr. Roberto Miranda

2
Con la democracia se come, se cura, se educa, no necesitamos nada más, que nos dejen
de mandonear, que nos deje de manejar la patria financiera, que nos dejen de manejar
minorías agresivas, totalitarias, inescrupulosas que por falta de votos buscan las botas
para manejar al pueblo argentino.
Raúl Alfonsín, palabras pronunciadas en el cierre de la campaña electoral, el día 26 de octubre de 1983.

3
Agradecimientos: a todos los docentes y al personal del IRI; a la infinita paciencia,
generosidad y buena predisposición de Roberto Miranda (mi director de tesis); a mi
correctora Graciela Garcia (mi tía); a mis padres; y muy especialmente a quienes
hicieron la tesis conmigo: mi esposa Luciana y mis hijos Ana Clara, Julia Inés e
Hipólito.

4
Índice
Capítulo 1 – Introducción 9
1. A. Marco teórico - metodológico 9
1. B. Modelo político europeo 14
1. C. Transiciones 21
1. C. a. Transiciones en Sudamérica 26

Capítulo 2 - Alfonsín y la Unión Cívica Radical 33

2. A. El pensamiento radical en política exterior 33
2. B. La socialdemocracia europea 41
2. C. La Dictadura (1976-83) 44
2. D. Alfonsín antes de ser Presidente 47

Capítulo 3 - La transición argentina y el gobierno de Alfonsín 57

3. A. La caída y la transición 57
3. B. Los momentos previos y la asunción 60
3. C. El gobierno de Alfonsín 66
3. C. a. Deuda Externa 76

Capítulo 4 - Política exterior y derechos humanos 84

4.A. Las decisiones del gobierno 90
4.B. El juicio a las Juntas Militares 99
4.C. La trascendencia internacional de la política de derechos humanos 103
4.D. Malvinas, un tema de paz como parte del discurso de los derechos 107
humanos

Capítulo 5 - El acuerdo de paz con Chile 111

5.A. Breve historia de la conflictiva relación bilateral 113
5.B. El laudo papal 117
5.C. Cambio de gobierno – cambio de estrategia 119

5
Capítulo 6 - La integración con Brasil 135
6.A. Breve historia de la relación bilateral 137
6.B. El cambio en la relación a partir de la transición argentina 141
6.C. La integración como modelo estructural 146
6.D. Análisis de la dimensión política del proceso de integración 152

Capítulo 7 - Una de las posibles interpretaciones de la cuestión, a modo de 161

conclusión

Bibliografía 170
Documentos 185
Entrevistas 185

6
Hipótesis:

El modelo político de integración europeo influyó en la transición democrática

sudamericana, siendo un factor determinante en el diseño de la política exterior
argentina (1983 – 89) comprometida con la defensa de los derechos humanos, el
fortalecimiento de la paz y la apuesta por la integración regional.

Resumen:

El objetivo del presente trabajo es analizar la influencia que el modelo de integración

europeo ejerció sobre la transición democrática sudamericana, particularmente en el
diseño de la política exterior argentina entre 1983 y 1989; cuyas variables para la
inserción internacional del país fueron los derechos humanos, la paz y la integración
regional.

El caso argentino se destacó por sus particulares características: un gobierno dictatorial

que ejecutó una brutal represión sobre la sociedad civil, un colapso de su régimen
político luego de la guerra por Malvinas1 y la convocatoria a elecciones para octubre de
1983. En segundo lugar, de esas cuestiones particulares surgió el liderazgo de Raúl
Alfonsín2, quien terminó siendo en un actor de importante incidencia sobre el resto de
las transiciones sudamericanas.

En la visión del gobierno radical las transiciones sudamericanas de los años ´80 eran la
gran oportunidad para superar las históricas condiciones de inestabilidad de los
regímenes políticos de la región, esos objetivos tenían una clara identificación con la
situación europea de posguerra, sintetizados en la idea de “un proceso constructivo de
paz, democracia e integración, entendiendo a Europa como “potencia civil”.

1
Conflicto bélico que se produjo entre la Argentina y Gran Bretaña, entre abril y junio de 1982, por la
disputa de las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur.
2
Raúl Ricardo Alfonsín (1927-2009). Primer presidente desde la restauración democrática en 1983,
finalizó su mandato en 1989, líder de la Unión Cívica Radical. http://www.raulalfonsin.com/, 30 de marzo
de 2012.

7
La elección del período 1983-1989, contiene la etapa que transcurre desde la asunción
del nuevo gobierno en diciembre de 1983, hasta su reemplazo en julio de 1989, de todas
maneras la mayoría de las iniciativas políticas del gobierno radical estuvieron
concentradas en el período 1983-1987. En 1987, para la elección de renovación de
gobernadores provinciales, el oficialismo sufrió una derrota electoral frente al Partido
Justicialista situación que definió al período 1987-1989 como una etapa de pérdida de
iniciativa y de recuperación del rol de la oposición en el nuevo escenario que culminó
con el triunfo electoral de la fórmula justicialista que encabezó Carlos Menem3.

El tratamiento de este trabajo sobre el análisis de la política exterior argentina tendrá en

cuenta la valoración que el gobierno tenía por el institucionalismo liberal, en el sentido
de considerar a las instituciones internacionales como capaces de restringir el accionar
de los estados valorando la institucionalidad democrática, como así también de la
posibilidad de reinserción de la Argentina a través de expresiones idealistas de paz y
democracia en un contexto de transiciones. Este modelo de inserción empezó a mostrar
dificultades al no lograr resolver el problema de la deuda externa, situación que
promovió ajustes en la política exterior argentina a partir de 1985, en lo que se
denominó una relación madura con Estados Unidos, o también caracterizado en el
mundo académico como el "giro realista".

Las razones por las cuales el gobierno argentino inició el camino idealista en 1983,
estuvieron vinculadas con su percepción de Europa como potencia civil, modelo de
desarrollo y prosperidad. En definitiva se trata de analizar la europeización de la
política exterior argentina durante la transición democrática, definiendo el concepto de
europeización como la idea de Europa como expresión de potencia civil.

Para la explicación de esa influencia se utilizarán las variables derechos humanos, paz e
integración regional, describiendo en cada caso sus unidades de análisis; la política del
gobierno de búsqueda de verdad y justicia acerca de las violaciones a los derechos
humanos y su incidencia en las participación argentina en el mundo en temas de paz; el
Tratado de Paz y Amistad con Chile de 1984; y los acuerdos de integración con Brasil
que se iniciaron con la Declaración de Foz de Iguazú en 1985.

3
Carlos Saúl Menem. Nació en 1930. Abogado y político argentino. Fue elegido Presidente de la Nación
en dos oportunidades, entre 1989 y 1995, y entre 1995 y 1999.

8
 Capítulo 1
Introducción

1.A. Marco teórico – metodológico

La pres8ente investigación comparte su metodología de análisis con conceptos del área

de las relaciones internacionales en referencia al diseño de la política exterior argentina
entre 1983 y 1989, y de la ciencia política al contemplar las particulares condiciones de
la transición democrática. Ambos enfoques disciplinares están en permanente relación
al evaluar el impacto del escenario internacional sobre la situación argentina, como así
también la incidencia de la conflictiva coyuntura interna sobre el diseño de su política
exterior.

El estudio interpreta con un sentido amplio el concepto de la relaciones internacionales,

según Arenal (1984) comprendiendo a las relaciones sociales que configuran la
sociedad internacional, tanto las de características políticas como las no políticas entre
los estados, como las que tienen lugar entre otros actores de la sociedad internacional.

En la elaboración de este trabajo son contempladas las relaciones que Argentina

estableció formalmente con otros estados, sus vínculos con organismos internacionales,
y, muy especialmente, con actores no estatales en relación a las particulares condiciones
de transición democrática y el rol de los distintos movimientos políticos, sociales y
culturales.

En el análisis de la política exterior argentina en la transición se destacaron tres

aspectos:

9
  Las investigaciones sobre las violaciones a los derechos humanos y su incidencia
en la reinserción internacional del país.
 El Tratado de Paz y Amistad con Chile.
 Los avances en la integración con Brasil.

La decisión que promovió el gobierno radical de avanzar en las investigaciones

judiciales acerca de las violaciones de los derechos humanos, produjeron un fuerte
impacto en los ámbitos internacionales acerca de lo que se denomina justicia retroactiva
o transicional. Estas circunstancias le permitieron exhibir al gobierno argentino una
política de respeto a los derechos humanos de enorme utilidad para intentar recuperar el
prestigio del país en un tema de alta trascendencia en ese contexto de aperturas
democráticas.

Tuvo el mismo sentido el cambio de paradigma en la relación con Chile y Brasil. Con
respecto a Chile, la aceptación del laudo papal y la construcción del Tratado de Paz y
Amistad que ambos estados refrendaron en 1984, en torno a la disputa por el Canal
Beagle, fue de vital importancia para mejorar la relación bilateral y afianzar la paz. La
situación con Brasil quedó claramente determinada por la Declaración de Foz de Iguazú
que los presidentes Alfonsín y Sarney4 acordaron en 1985, y posteriormente con los
protocolos del PICE (Programa de Integración y Cooperación Económica) en 1986;
dándose inicio a un proceso de integración que fue la base estructural de la creación del
Mercosur5 en 1991 con la incorporación de Uruguay y Paraguay.

La superación de las hipótesis de conflicto con ambos países vecinos tuvo una relación
directa con el episodio de la guerra de Malvinas, cuyas circunstancias condujeron a la
rápida transición democrática y generaron la necesidad de modificar la imagen
internacional del país. Por eso, fue tan relevante el esfuerzo del nuevo gobierno
democrático de mostrar una ruptura definitiva con el pasado autoritario y expresar al
mundo su vocación democrática y de paz. Esgrimir la bandera de los derechos humanos,

4
José Sarney; Presidente Constitucional de Brasil entre 1985 y 1990.
5
Mercosur, creado el 26 de marzo de 1991, por medio del Tratado de Asunción, en donde Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, expresan la intención de ampliar sus mercados nacionales, a través de la
integración.
http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=655&site=1&channel=secretaria&seccion=2#anteceden
tes , 1 de marzo de 2012.

10
la paz con Chile y la integración con Brasil fueron elementos centrales para concretar la
denominada reinserción internacional de Argentina.

Estos tres aspectos, derechos humanos, paz e integración, definieron las condiciones del
nuevo diseño de la política exterior que promovió la participación del país en todos los
organismos internacionales, estrategia que estaba contenida dentro de los parámetros del
institucionalismo liberal, y muy influenciado por la evolución del modelo de integración
europeo.

Esta activa participación de Argentina como referente de las nuevas democracias en la

región tuvo fundamento en la tradición kantiana6, que promueve los lazos
transnacionales entre las sociedades. Para esta tradición, el desarrollo de la cooperación
en detrimento del conflicto es posible si se generan condiciones institucionales. Las
instituciones impulsan derechos y obligaciones que moldean la conducta de los actores
estatales en pos de la cooperación generando compromisos a mediano y largo plazo. Esa
condición genera previsibilidad y pone de manifiesto la idea de que siempre se puede
mejorar en referencia a las relaciones “interestatales e intersocietales”, por supuesto
adscribiendo a una visión evolutiva en el sentido de que mayor institucionalidad genera
más y mejores condiciones para los pueblos.

Esta condición reconoce la divergencia de intereses, pero produce condiciones para

armonizar institucionalmente esa diversidad; para eso la institucionalidad juega un
doble rol, hacia la creación de organismos internacionales y hacia la condición de
consolidación democrática interna. Justamente, ese idealismo democrático republicano
es condición “sine qua non” para los avances en el plano internacional y de la transición
hacia la democracia en el mundo.

Estos principios rectores del institucionalismo liberal definen que la cooperación es

posible porque la guerra es una desviación irracional. La expresión de Immanuel Kant
(2007) de "paz perpetua" puede considerarse a partir de los seis artículos que el autor
propuso como condiciones:

6
Se denomina tradición kantiana, al legado de la obra de Immanuel Kant, en este caso referida a su texto
de 1795 “Hacia la Paz Perpetua”.

11
1. “No debe considerarse válido ningún tratado de paz que se haya celebrado con la
reserva secreta sobre alguna causa de guerra en el futuro.”
2. “Ningún estado independientemente, podrá ser adquirido por otro mediante
herencia, permuta, compra o donación.”
3. “Los ejércitos permanentes deben desaparecer totalmente con el tiempo.”
4. “No debe emitirse deuda pública en relación con los asuntos de política exterior”.
5. “Ningún estado debe inmiscuirse por la fuerza en la constitución y gobierno de
otro”.
6. “Ningún estado en guerra con otro debe permitirse tales hostilidades que hagan
imposible la confianza en la paz futura como el empleo en el otro Estado de asesinos,
envenenadores, el quebrantamiento de capitulaciones, la inducción a la traición, etc.”

La reinterpretación de esta idealización de la paz se concreta con instituciones que

promuevan según Doyle (1983) relaciones “interdemocráticas”, intentando demostrar
una correlación entre sistemas democráticos y ausencia de guerras.

En forma concordante con los aspectos planteados del institucionalismo liberal, surge la
idea de la integración entre estados. El federalismo, cuyo recorrido histórico se inicia
con los griegos, y es retomado por el propio Kant (2007) al sostener la necesidad del
cumplimiento de los preceptos de los tres artículos definitivos de la paz perpetua:
1. “La constitución civil de todo estado debe ser republicana”.
2. “El derecho de gentes debe formularse en una federación de estados libres”.
3. “El derecho cosmopolita debe limitarse a las condiciones de la hospitalidad
universal”.

Las explicaciones de este fenómeno son variadas, pero en todos los casos argumentan
que: “El tipo de régimen doméstico tiene una importancia central para explicar la
conducta externa de un estado, ya que los principios de organización interna
democrática liberal se ven reflejados en política exterior” (Oelsner, 2004: 59).

En ese recorrido, la definición de paz es, para las relaciones internacionales, un

concepto complejo, que requiere de un esfuerzo de interpretación que supera a la simple
idea de “ausencia de conflicto”; debe comprenderse a través de una serie de variables
que permitan definir la situación desde distintas perspectivas.

12
En definitiva, el esfuerzo central de este trabajo es lograr interpretar los conceptos de
paz, democracia e integración en términos de lo que fue la transición democrática
argentina a partir de 1983, en los distintos temas de la agenda de gobierno, con especial
énfasis en la política exterior.

La fuente de inspiración de ese vínculo entre esos tres conceptos y la política exterior,
se encuentra en las expresiones del modelo republicano y de federación de estados
libres que manifiestan una vocación institucionalista para ordenar la vida social y las
relaciones interestatales. En este sentido, son fuente de inspiración para el gobierno
transicional, las políticas que los líderes europeos como Jean Monnet7 y Roberto
Schumann8 impulsaron para su reconstrucción. “ ‘La estrategia federalista admite dos
maneras de avanzar en la integración: a través de la negociación constitucional
intergubernamental, o por medio del llamado a una asamblea constituyente’. El
resultado del modelo europeo muestra cómo la experiencia federalista va girando hacia
un enfoque incrementalista de pasos graduales que permitan avances desde el modelo
intergubernamental hasta llegar al Tratado de Lisboa máxima expresión contemporánea
de integración” (Malamud, 2010: 4).

Estos lineamientos teóricos acerca de las relaciones internacionales son, para el presente
trabajo, una aproximación al pensamiento histórico de la UCR (Unión Cívica Radical) y
de la interpretación que su candidato Raúl Alfonsín realizó en función de su propuesta
política y posterior ejecución durante el gobierno entre 1983 y 1989.

El trabajo intenta demostrar la importancia de la influencia europea en el diseño de la

política exterior argentina al haber planificado pasos para promover cooperación

7
Jean Monnet (1888-1979). Consejero político y económico francés, dedicó su labor a la causa de la
integración europea. Fue inspirador del “Plan Schuman”, que preconizaba la fusión de la industria pesada
de Europa Occidental. Entre 1952 y 1955 fue el primer Presidente de su órgano ejecutivo.
8
Robert Schuman (1886-1963). El estadista Robert Schuman, competente abogado y Ministro de Asuntos
Exteriores francés entre 1948 y 1952, es considerado uno de los padres fundadores de la unidad europea.
En cooperación con Jean Monnet, elaboró el internacionalmente célebre Plan Schuman publicado el 9 de
mayo de 1950, fecha que hoy se considera de nacimiento de la Unión Europea.
http://europa.eu/about-eu/eu-history/1945-1959/foundingfathers/schuman/index_es.htm, 30 de marzo de
2012.

13
regional y, al mismo tiempo condiciones de estabilidad para la consolidación
institucional democrática.

1. B. Modelo político europeo

El modelo político europeo es el marco propuesto para analizar cuestiones de

integración; su proceso es el más trascendente del mundo contemporáneo, razón por la
cual es una experiencia ineludible en la materia. Las razones por las que Europa avanzó
en la integración no son objeto de este trabajo, sin embargo es importante resaltar
algunas consideraciones del escenario europeo de la posguerra.

Luego de las reuniones de Yalta y Potsdam quedaron definidas las condiciones de la

posguerra entre Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética; Europa quedó
dividida en dos bloques, la Europa occidental alineada con Estados Unidos, y la Europa
del Este contenida bajo el liderazgo soviético. La posición norteamericana estuvo
claramente definida en el plan elaborado por su secretario de estado George Marshall,
que brindó créditos a diecisiete países por un total de 13.500 millones de dólares entre
1948 y 1952.

El denominado Plan Marshall permitió el diseño de obras de infraestructura que

hicieron posible la reconstrucción económica y financiera de Europa occidental, que
incluyó la incorporación de Alemania Occidental al plan en 1950, bajo el liderazgo de
Konrad Adenauer9. El modelo institucional de la reconstrucción se sustentó en
democracias parlamentarias, en alianza estratégica con Estados Unidos, denominada
“influencia atlántica”.

Los tres actores centrales de la reconstrucción europea recorrieron caminos

diferenciados. En Gran Bretaña, el prestigio ganado por Winston Churchill durante la
guerra fue puesto en duda por la sociedad inglesa, que le otorgó el triunfo en las
elecciones de 1946 al laborista Clement Attlee, Primer Ministro que mantuvo su férrea
alianza con Estado Unidos.

9
Konrad Adenauer (1876-1967). Político alemán, cofundador de la Unión Demócrata Cristiana y
Canciller Federal de Alemania Occidental entre 1949 y 1963. Su figura representa la reconstrucción de la
Alemania de la posguerra.

14
En Francia, luego de la recuperación de su territorio, con el liderazgo de Charles De
Gaulle, quien había triunfado en la elecciones de 1945 y terminó renunciando en enero
de 1946, se profundizó la crisis política, con fuerte inestabilidad en el país, hasta la
consagración de la V República en 1958.

En Alemania Occidental, denominada formalmente como República Federal de

Alemania, el liderazgo de Adenauer y de la Democracia Cristiana se consolidó en el
poder entre 1949 y 1963, con una incesante búsqueda de acercamiento a Europa
Occidental y de la estabilidad de sus instituciones republicanas.

La Europa de la posguerra enfrentaba la difícil circunstancia de resolver su futuro en un

escenario de reconstrucción y de enorme desconfianza. Era explícita la política pro
norteamericana y atlantista de Gran Bretaña, razón por la cual su rol estaba restringido,
o al menos con poca autonomía en relación a la gran potencia occidental. Por sentido
contrario, la capacidad de Alemania también estaba restringida por el enorme costo que
implicaba y sigue implicando su responsabilidad en la guerra, en donde las cifras
estimativas coinciden en que la cantidad de muertos superó ampliamente a los 55
millones de personas. Estas condiciones pusieron en valor la resolución de los conflictos
en la Europa continental.

El contexto de creación de organismos multilaterales fue bastante propicio para

impulsar instancias de diálogo y acciones políticas tendientes a la cooperación, y donde
era evidente que la solución europea quedó certeramente definida por Schuman: “la
unión de las naciones europeas exige que se elimine la secular oposición entre Alemania
y Francia”.

Ése es el punto de inflexión que colocó la vara bien alta para resolver el problema, que
se comprende según Perni (2009) en tres argumentos:
 La conciencia de los europeos de su propia debilidad.
 La convicción de la necesidad de evitar por todos los medios la vuelta a un
enfrentamiento entre estados europeos.

15
  El deseo extendido entre muchos europeos de crear un continente más libre,
justo y próspero, en el que las relaciones internacionales se desarrollarían en un
marco de concordancia.

La creación en 1948 de la OECE (Organización Europea para la Cooperación

Económica Europea) así como la constitución de la OTAN (Organización del Tratado
del Atlántico Norte) fueron hijos dilectos de estas consideraciones. La primera
promovió el comercio entre los estados miembros y administró las ayudas del Plan
Marshall, mientras que la OTAN fue la gran alianza militar occidental de Europa,
Estados Unidos y Canadá.

Se multiplicaron las voces que impulsaban acuerdos en un escenario donde Europa

cedió protagonismo frente a la disputa bipolar de Estados Unidos y la Unión Soviética;
con la posibilidad real de avanzar en una integración estrictamente europea. En la
histórica ocasión de la creación de la CECA (Comunidad Económica del Carbón y del
Acero) en 1950, fue Schumann quien argumentó a favor de producir gradualmente la
integración, base del desarrollo posterior de la Unión Europea: “Europa no se hará de
una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen
en primer lugar una solidaridad de hecho”.

La famosa frase de Monnet “no coaligamos Estados, unimos hombres”, definió con
claridad aquella situación, que tiene por punto de partida institucional el Tratado de
Roma de 1957, donde se dio inicio a la CEE (Comunidad Económica Europea) y a la
EURATOM (Comunidad Europea de la Energía Atómica). En la primera se
constituyeron las cuatro famosas libertades de circulación de personas, servicios,
mercancías y capitales. Y en la segunda, se promovió la coordinación para el desarrollo
de programas de investigación tendientes al uso pacífico de la energía nuclear.

Desde la primer declaración en 1950 hasta inicios de la década del ’80, el proceso
europeo pasó por etapas de auge y optimismo, y, por otras de cierta decepción. Sin
embargo, el relato de los episodios más trascendentes de esas tres décadas describe un
proceso de pasos graduales tendientes a consolidar el proyecto de paz continental. A los
efectos de este trabajo, lo interesante de la reconstrucción europea fue su diseño
institucional, la CEE se organizó en torno a un grupo de instituciones: la Comisión, el

16
Consejo, la Asamblea Europea (a partir de 1979, el Parlamento Europeo), el Tribunal de
Justicia y el Comité Económico y Social.

La explicación del gradualismo es importante a los efectos de comprender la influencia

europea sobre la transición sudamericana, fueron veinte años de ensayos y
relanzamientos que intentaron superar las naturales asperezas y diferencias entre los
estados miembros. Ese arduo trabajo, solo pudo concretarse a partir de una visión
optimista, que planteaba la posibilidad de avanzar a partir de la superación de las
dificultades que verdaderamente existían en las relaciones interestatales. La superación
de los problemas estaba determinada por la relación entre la integración positiva y
negativa. “La integración negativa hace referencia al desmantelamiento de restricciones
a los intercambios transfronterizos y a la distorsión de la competencia, mientras que la
integración positiva implica políticas comunes que moldeen las condiciones en que
funcionan los mercados” (Malamud, 2010: 3).

Salir de las restricciones para avanzar en coordinación de políticas no fue un proceso

lineal, exento de dificultades, ni siquiera puede decirse que la convicción política en ese
sentido garantizó la integración, muy por el contrario, es indispensable que existan
estrategias muy claras y eficientes para lograr concretar algunos de estos aspectos.

Las dos grandes líneas conceptuales que se pusieron en juego para lograr la integración
se debatían entre el “intergubernamentalismo liberal” y la “gobernancia supranacional”.
El intergubernamentalismo liberal (Malamud, 2010) “concibe la integración como el
resultado de la decisión soberana de un grupo de Estados vecinos”. Esta definición es
muy clarificadora de las circunstancias que promovieron el acercamiento entre los
países sudamericanos y tiene que ver con la etapa transicional, si Europa entendía al
diálogo como la salida de la guerra, Sudamérica propuso lo mismo como salida a los
regímenes autoritarios.

La continuidad del intergubernamentalismo fue clave como potenciador del diálogo y

de la cooperación, manteniendo el poder estatal y generando condiciones tendientes a la
integración; este paso es relevante como condición previa a cualquier ensayo
institucional. La posibilidad real de progreso institucional siempre está determinada por
el avance concreto en términos de la integración comercial.

17
La profundidad de esas relaciones regionales puede permitir la evolución hacia
instancias de institucionalidad supranacional, como una clara señal política de búsqueda
de continuidad, en donde los actores se comprometen en un proceso de
retroalimentación, en la que intervienen distintos actores. En la descripción del caso
europeo: “La gobernancia supranacional destaca la participación de cuatro actores
centrales en el avance de la integración europea: los Estados nacionales, los empresarios
transnacionales, la Comisión Europea y la Corte de Justicia”. (Malamud, 2010: 6)

El rol de estos actores es determinante para evitar la denominada rigidez institucional,

muy por el contrario, la institucionalidad supranacional debe ser funcional al interés de
los actores en profundizar los vínculos y comprometer sus acciones a futuro.

La evolución del modelo europeo expresó con claridad la idea de gradualismo, ya que
su integración fue factible porque los seis países fundadores de la CEE (Francia,
Alemania, Italia, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos) constituyeron una unión
aduanera, suprimiendo los aranceles entre los miembros y estableciendo un arancel
externo común. A doce años de finalización de la Segunda Guerra, Europa planteaba
con lucidez y convicción cuáles eran los caminos más razonables para consolidar la
recuperación económica e institucional, cuya continuidad permitió los tratados de
adhesión con los que se incorporaron en 1972 Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda; en
1979 Grecia; y en 1985 España y Portugal.

El avance institucional fue gradual. En 1979 se produjo la primera elección por sufragio
universal directo de los miembros del Parlamento Europeo; esto permitió la
construcción de bloques políticos que expresaban posiciones ideológicas, antes que
intereses nacionales. En 1983, los países europeos se comprometieron a trabajar para
mejorar las relaciones interinstitucionales, las competencias comunitarias y la
cooperación política. Posteriormente, la Comisión Jacques Delors 10 promovió una serie
de iniciativas legislativas tendientes a consagrar plenamente el mercado interno
europeo, y en 1986 se firmó el AUE (Acta Única Europea) con el fin de modificar
10
Jacques Delors: político socialista francés, quien luego de desempeñar distintos cargo en su país accede
la Presidencia de la Comisión Europea en 1985 hasta 1995. Durante ese período se sanciona el famoso
Tratado de Maastricht que en 1993 da forma a la Unión Europea.

18
normas de funcionamiento de las instituciones de la comunidad y de reactivar la
integración, especialmente en áreas de investigación, desarrollo, medio ambiente y
política exterior común.

La firma de esta AUE marcó una aceleración de la integración, al entrar en vigor en

1987. “El objetivo era la eliminación de las barreras a la circulación de mercancías,
servicios, capitales y personas, impulsando una futura unión monetaria, avanzando
sobre el Tratado de Roma y el fortalecimiento de las instituciones políticas. Estos
sucesos dieron inicio a una nueva etapa en el proceso de integración regional conocida
como de ‘reactivación’, a diferencia del período inmediatamente anterior (1973-84), al
que se lo ha denominado como de los ‘años somnolientos’ ” (Rosas, 1996: 54, citado
por Miguez, 2013: 46).

Esta reivindicación de las instituciones internacionales se sustentó en la posibilidad

cierta de un nuevo institucionalismo que promoviera previsibilidad. En palabras de
Robert Keohane (1993) en la perspectiva de las relaciones internacionales, el
“institucionalismo neoliberal”, no afirma que los estados estén siempre altamente
constreñidos por las instituciones internacionales, ni que ignoren los efectos de sus
acciones sobre la riqueza o el poder de otros Estados. Las acciones estatales dependen,
considerablemente de los acuerdos institucionales prevalecientes, afectando algunos
aspectos centrales de sus relaciones:
 El flujo de información y las oportunidades de negociar.
 La capacidad de los gobiernos para controlar la sumisión de los demás y para
poner en práctica sus propios compromisos; de allí su capacidad para tomar, en
primer término, compromisos creíbles.
 Las expectativas prevalecientes acerca de la solidez de los acuerdos
internacionales.

Desde la perspectiva de este trabajo, la evolución del proceso europeo fue posible por la
consolidación de instituciones democráticas que generaron las condiciones
indispensables para la expansión de valores de paz e integración. En ese recorrido se

19
produjo la integración de Grecia11, España12 y Portugal13 consolidando la unidad
europea occidental y democrática, demostrando un sendero virtuoso de integración
gradual en términos económicos y políticos. Estas circunstancias ilustraron al mundo de
cómo Europa ofrecía un modo creativo de resolución de conflictos, con una
particularidad muy importante para la agenda sudamericana: paz, democracia e
integración, tres elementos ausentes en la agenda regional, que pasaron a ser de vital
importancia en la década del ‘80.

El modelo político europeo generó acciones políticas constreñidas en su diseño

institucional, siendo la mejor reivindicación del ideal kantiano acerca de que “la
cooperación es posible”. Estas ideas tuvieron una explícita influencia en el desarrollo de
las transiciones sudamericanas, con claridad meridiana para las particulares
circunstancias del caso argentino.

Para Simonoff (1996) esta incidencia se ve con claridad en la agenda de prioridades del
gobierno radical, la paz, el desarme y la vigencia de los derechos humanos, para lo que
era necesario una política exterior independiente y un orden internacional más justo.
“Existe además en materia de política internacional la adopción de la tesis de Willy
Brandt14. Esta tesis sobre política exterior se basa en: 1) asegurar la paz mundial
apoyando la política de distensión en el mundo; 2) dar respuesta a cómo regular la
coexistencia Norte – Sur, de manera de equilibrar los abruptos desniveles entre los
países pobres y los países ricos; 3) dar respuesta a cómo mantener el progreso y abrir
paso a la democracia social en un período de dificultades económicas de carácter

11
Transición política determinada por el conflicto bélico entre Grecia y Turquía en 1974, por la ruptura
de los acuerdos alcanzados en 1960 para la convivencia entre los grecochipriotas y los turcochipriotas. El
resultado de ese conflicto implicó la ocupación turca del tercio del norte de la isla, con la división del
territorio entre la República Turca del Norte de Chipre y la República de Chipre gobernada por los
grecochipriotas. esa circunstancia produjo la caída del gobierno dictatorial griego que gobernaba el país
desde 1967. El líder de la transición fue Konstantinos Karamanlis.
12
La transición democrática en España, es el período que se inicia con la muerte de Franco en 1975 y que
transcurre hasta la sanción de la nueva Constitución en 1978.
13
En Portugal, un contexto de inestabilidad se inicia el proceso de transición en 1974, convocando a
elecciones para el mes de abril de 1975.
14
Herbert Ernst Karl Frahm, más conocido como Willy Brandt (1913-1992) fue un político
socialdemócrata alemán, y ocupó el cargo de Canciller de Alemania Occidental entre 1969 y 1974. En
1971, recibió el Premio Nobel de la Paz por su tarea en pos de mejorar las relaciones con Alemania
Oriental, Polonia y la Unión Soviética.

20
mundial; 4) dar respuesta a cómo convertir en realidad los derechos humanos en todo el
mundo” (Simonoff, 1996: c.7–3).

Desde estas perspectivas es que se propone comprender la agenda sudamericana de los

años ‘80, pensando que las instituciones del modelo europeo fueron inspiradores de las
acciones políticas tendientes a consolidar la estabilidad democrática en la región.

1. C. Transiciones

Este estudio parte de un presupuesto muy sencillo pero que es necesario explicitar con
claridad; “las transiciones son importantes”. Al analizar la evolución del sistema
político en la región se percibe con certeza que el problema principal estuvo
determinado por la falta de estabilidad institucional desde principios del siglo XX. La
condición de inestabilidad se mantuvo en la segunda mitad del siglo XX en un escenario
internacional de alta conflictividad como era el de la Guerra Fría. En esta etapa, las
únicas excepciones de estabilidad democráticas fueron Venezuela y Colombia; por lo
tanto, es necesario revisar brevemente qué situaciones favorecieron una transición
democrática tan extendida en toda la región por primera vez en su historia. Un episodio
de estas características no puede producirse sólo por condiciones internas o particulares
de cada estado nacional, motivo por el cual se intenta buscar las influencias externas
que colaboraron a favor de las transiciones democráticas en Sudamérica.

Luego de las experiencias autoritarias, en el nuevo escenario internacional había

condiciones para soluciones democráticas, como resultado de los desarreglos de las
gestiones militares. El estudio de los procesos transicionales requiere de la utilización
de distintas categorías analíticas, siguiendo las definiciones clásicas: "(…) en las
transiciones por transformación o reforma, la interacción entre reformistas y
conservadores dentro del gobierno fue vital; en esos casos los primeros dominaron a los
segundos, y en la oposición los moderados fueron más poderosos que los radicales. En
el caso de las transiciones por ruptura o colapso, la interacción clave se dio entre los
moderados y radicales de la oposición, por un lado, y entre la oposición y el gobierno,
por otro. Por último, la transición pactada o por reemplazo, la negociación principal se
dio entre los grupos moderados de ambos lados que, a su vez, dominaban a los
intransigentes de sus sectores" (O‘Donnell y Schmitter, 1988: 142).

21
En la clasificación de los distintos casos, se puede afirmar que como ejemplos de
transición por transformación pueden citarse los casos de España (1975-78), Brasil
(1980-85) y Chile (1988-90). En cambio, transiciones por ruptura fueron los casos de
Argentina (1982-83) y Grecia (1974). Como caso intermedio puede considerarse a
Uruguay (1985).

El juego político central de la transición se concentra en el análisis de la relación entre

los actores entrantes y salientes, para avanzar, los actores democráticos deben, por lo
menos:
 Neutralizar a los actores incondicionalmente autoritarios, ya sea aislándolos en
lo político o bien convirtiéndolos en sectas que no amenazan la supervivencia
del régimen.
 En relación con los actores neutrales, fomentar preferencias o por lo menos
prácticas compatibles con el funcionamiento de la democracia.

Por lo tanto la transición debe ser comprendida como un episodio complejo y

contradictorio, en el cual las elecciones se desarrollan en sociedades que vienen de una
educación y un estilo de vida marcados por las experiencias autoritarias. En el decir de
Bobbio (1986) "de la democratización del estado a la democratización de la sociedad”.

En el contexto de las transiciones de la década del ’80, los líderes democráticos

buscaron establecer mecanismos de diálogo sobre temas cooperativos, para lo cual
intentaron separar, por un lado, la solidaridad de los pueblos en pos de la lucha
democrática y, por otro, los históricos conflictos que existían entre países vecinos.
Inclusive muchos de los dirigentes políticos democráticos se conocían por su militancia
política contra las dictaduras y por los lazos de solidaridad entre quienes fueron
víctimas de la persecución sistemática que en forma coordinada implementaron los
regímenes dictatoriales. Esta situación generó un cambio de circunstancias en los que se
refuerzan los lazos de cooperación en detrimento del conflicto.

Como elemento determinante de la condición transicional, es importante destacar que

no todas las experiencias autoritarias fueron iguales. En cada proceso interactuaron
distintas modalidades de relación entre los sectores más duros y blandos, oportunistas, o

22
con posiciones más dialoguistas, y que, por lo tanto cada apertura democrática tuvo
distintos perfiles y condiciones. En cada contexto particular, los procesos de
democratización pueden dividirse según O‘Donnell (1997) en dos transiciones; la
primera es la que va desde el régimen autoritario anterior hasta la instalación de un
régimen democrático. La segunda va desde ese gobierno hasta la consolidación de la
democracia o, en otras palabras, hasta la vigencia efectiva de un régimen democrático.
Para el objeto del presente trabajo se tendrá en cuenta la primera transición,
concentrando su análisis en los inicios de la década del ´80.

Hay aspectos constitucionales que deben ser considerados a los efectos de comprender
las condiciones de esa primer transición, cuestión que definió la continuidad o ruptura
del régimen jurídico en esa etapa. La posición de Carlos Nino es muy clara al respecto.
“Un proceso de democratización puede ser clasificado de acuerdo con su estado jurídico
como de continuidad o de ruptura. En el primer caso, un nuevo sistema legal surge del
anterior conforme el proceso normal de nuevas leyes. España y Chile siguieron este
modelo. Las transiciones de ruptura son aquellas en las cuales la democracia está
fundada en una constitución enteramente nueva, con ninguna conexión con el antiguo
sistema legal; esto fue lo que sucedió tanto en Alemania como en Japón. Pero hay una
tercera categoría: la de las restauraciones. La nueva democracia se funda en una
constitución anterior, que había estado vigente pero que fue suspendida o derogada por
el régimen autoritario. El nuevo sistema legal democrático no es nuevo sino una
continuación, no del régimen autoritario, sino de un gobierno democrático anterior.
Austria y la Argentina son los principales ejemplos” (Nino, 2015: 188).

La complejidad del tema obliga a considerar los riesgos que tiene cada proceso, ya que
la continuidad o ruptura constitucional abren perspectivas diferentes. Es importante
aclarar que en los dos casos citados por Nino para explicar las condiciones de ruptura,
Alemania y Japón, fueron el resultado de la finalización de una guerra con ocupación
del territorio, situación que otorga un valor más relevante al factor externo que a las
condiciones internas de actores que evidentemente están debilitados para definir o
incidir en el nuevo escenario. Por lo tanto, la diferencia que interesa resaltar es entre
continuidad y restauración, donde puede verse con claridad la incidencia de los actores
autoritarios en la transición. La continuidad restringe bastante el accionar del nuevo
gobierno ya que debe atenerse al armado constitucional del régimen autoritario.

23
La gestión del presidente Aylwin15 en Chile fue elocuente al respecto. La Constitución
chilena reformada en 1980, dejó establecido un sistema claramente verticalista, con
mecanismos de representación restringidos, y una fuerte tutela por parte de las Fuerzas
Armadas, que implicó la continuidad de Augusto Pinochet16 al frente de las mismas.
Estas condiciones se mantuvieron vigentes hasta la reforma constitucional del año 2011,
situación que exhibió a Chile como una democracia muy particular, en palabras de
Garretón (1988) “una democracia autoritaria o limitada”.

Las dificultades del caso chileno son compensadas con cierta estabilidad o
previsibilidad que brindó el mantenimiento del orden legal, circunstancia puesta a
prueba en el caso de la restauración, que ponía en juego reglas anteriores, que en el
pasado no lograron ser eficientes en términos de su estabilidad. Sin embargo, esas
instituciones son parte de la historia de los países y suelen ser reivindicadas en
contextos transicionales. Ése es, en palabras de Lanzara (1999), el punto focal
determinante que puede hacer exitosa la transición que restaura un diseño
constitucional.

La variedad de dificultades que ofrecen los modelos transicionales son muy útiles para
comparar y describir las condiciones y contextos históricos, y pensar las perspectivas
institucionales de cada caso. Los marcos teóricos hasta aquí descriptos pueden dar
explicación de algunos aspectos de las transiciones, aunque siempre en esos casos
emerge la capacidad o insuficiencia de los liderazgos políticos que, más allá de las
condiciones, son los actores decisores y, en definitiva, responsables de la conducción de
estos complejos procesos.

Los líderes regionales prominentes de esta etapa transicional fueron Raúl Alfonsín,
Ricardo Lagos17, Julio María Sanguinetti18 y Tancredo Neves19, quienes reconfiguraron

15
Patricio Aylwin. Nació en 1918. Abogado y político chileno. Miembro del partido Demócrata
Cristiano. Fue presidente constitucional entre 1990 y 1994.
16
Augusto José Ramón Pinochet Ugarte (1915-2006) militar chileno que encabezó el golpe de estado del
11 de septiembre de 1973, para luego ser designado Presidente de facto hasta su salida del poder en 1990.
17
Ricardo Froilán Lagos Escobar, nación en chile en 1928, abogado y político, fue Presidente de su país
entre el año 2000 y 2006.
18
Julio María Sanguinetti, nació en Uruguay en 1936. Abogado y político, fue dos veces Presidente de su
país entre 1985 y 1990 y entre 1995 y 2000.

24
el diálogo político en la región, definiendo a las relaciones intergubernamentales sobre
tres grandes ejes conceptuales:
 Estabilidad democrática.
 Paz.
 Cooperación por medio de la integración regional.

La influencia del modelo europeo fue trascendente, y se manifestó en forma explícita en

aspectos centrales del diseño de la política exterior argentina, definidas en tres
variables: derechos humanos, paz e integración. Las expresiones institucionales
europeas eran, para la región, la referencia de la “potencia civil”.

Además hubo una alusión ineludible a las transiciones democráticas del sur de Europa,
en donde España, Portugal y Grecia, dieron punto final a las últimas experiencias
autoritarias de la Europa occidental. Debe considerarse que, especialmente los casos
portugués y español fueron de esencial influencia en la realidad latinoamericana por
cuestiones de lazos históricos y culturales. Por otro parte, el caso griego, marcado por el
conflicto por Chipre, tuvo características similares a las de Argentina luego del
conflicto por las Islas Malvinas.

La potencia civil europea también incidió en los aspectos de la integración, ya que las
políticas gradualistas que constituyeron la CECA, habían demostrado que un proyecto
de integración era posible. En aquel contexto transicional, se realizó una revisión
estratégica de los aspectos de la integración regional, cambiando los acuerdos macro
como la ALALC20(Asociación Latinoamericana de Libre Comercio) y la ALADI21

19
Tancredo Neves (1910-1985), político y abogado brasileño, fue electo Presidente de su país en enero de
1985, pero no logró asumir fruto de una enfermedad y posterior fallecimiento,
20
El Tratado de Montevideo 1980, que instituyó a la ALADI, sustituyó al Tratado suscrito el 18 de
febrero de 1960 por el cual se había creado la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio).
Con esta sustitución se estableció un nuevo ordenamiento jurídico operativo para la prosecución del
proceso de integración, que se complementó con las resoluciones adoptadas en la misma fecha por el
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC. Ambos Tratados coincidían en los mismos
objetivos y perseguían como meta final a largo plazo, el establecimiento de un mercado común
latinoamericano. Muestra de esta sintonía fue la continuidad que se reflejó en dos de las decisiones
adoptadas por el Consejo de Ministros. La primera de ellas, hacía referencia a la revisión de las
concesiones otorgadas en los distintos mecanismos de desgravación arancelaria del Tratado de
Montevideo 1960, con el objeto de incorporarlas al nuevo esquema; y la segunda, a la revisión y
adecuación de las normas vigentes en la estructura jurídica de la ALALC.
http://www.aladi.org/nsfaladi/preguntasfrecuentes.nsf/fd7fc5dc8b0352c1032567bb004f8e78/13f6e7196ef
f45a2032574be0043f187?OpenDocument , 1 de marzo de 2012.
21
Ibid.

25
(Asociación Latinoamericana de Integración), por procesos escalonados y concretos al
estilo europeo, tal como lo demostró la relación bilateral de Argentina con Chile y
Brasil.

1. C. a. Transiciones en Sudamérica

La región sudamericana ingresó en la década del ’80 en un proceso de democratización

que contuvo dos aspectos novedosos: la expansión de gobiernos democráticos y su
continuidad a lo largo de las tres últimas décadas. Tal como demuestra el siguiente
cuadro, con la transición ecuatoriana se inició una etapa que involucró a la región y que,
con el caso chileno, puso a toda Sudamérica en condición democrática.
País Año de la transición Forma de la transición Presidente

Ecuador 1979 Elección Jaime Roldós

Perú 1980 Elección Fernando Belaunde Terry
Bolivia 1982 Elección Hernán Siles Suazo
Argentina 1983 Elección Raúl Alfonsín
Brasil 1985 Elección José Sarney
Uruguay 1985 Elección Julio M. Sanguinetti
Paraguay 1989 Golpe de Estado Andrés Rodríguez
Chile 1989 Elección Patricio Aylwin

Es necesario aclarar algunas situaciones particulares de la región que el cuadro anterior

no contiene. La Guayana Francesa es un Departamento de ultramar de Francia, razón
por la cual no tiene condición de estado nacional. La República Cooperativa de Guyana
declaró su independencia en 1966, y Surinam la concretó en 1975, razón por la cual
ambos países estaban en los años ’80 concretando la consolidación institucional de sus
procesos emancipadores. Las otras dos excepciones son Colombia y Venezuela, países
que encontraron hacia fines de la década del `50 una fórmula de estabilidad democrática
por vía de la negociación y equilibrio institucional, sin riesgos de movimientos
insurgentes y con una relación estable con los Estados Unidos.

En el resto de los casos sudamericanos, los ejes centrales de la transición estuvieron

determinados por:

26
  Un escenario internacional muy dinámico, marcado por la finalización de la
Guerra Fría.
 Un conflicto inexorable vinculado al tema de la deuda.
 La década de los ’80 fue complicada para los precios internacionales de los
commodities exportables.
 El desgaste de las gestiones autoritarias era un elemento importante que debe
considerarse por separado, no hay un patrón común al respecto. Una situación es
la de Argentina, cuya dictadura debió abandonar el poder por el episodio de
Malvinas; y situaciones distintas tenemos en Chile o Brasil, donde los gobiernos
autoritarios tenían posiciones de poder y lograron fijar condiciones en los
procesos de transición.

¿Se puede afirmar que la “ola de democratización” que se inició en Europa se extendió
hacia Sudamérica? La respuesta es breve, cronológicamente si, las transiciones de los
`70 en Europa tuvieron continuidad en Sudamérica. Desde el punto de vista
estrictamente político la respuesta no puede ser taxativa. Había un contexto proclive a
las transiciones, pero era evidente que también existió un factor endógeno de desgaste
en el ejercicio del poder en el que la mayoría de las dictaduras militares fueron
perdiendo capacidad y atributos de mando sobre la sociedad civil que iniciaba reclamos
de apertura política.

El eje del debate entre capitalismo y socialismo, tan característico de la década del ‘70,
se fue corriendo hacia democracia y autoritarismo, y ese corrimiento mejoró las
condiciones de las transiciones democráticas. Lejos de los discursos de “la toma del
Estado”, el cambio político empezaba a pensarse como sustitución pacífica de normas y
reglas de juego. La preocupación central de la agenda de las transiciones se concentró
en un objetivo: garantizar la estabilidad; lo cual impidió cualquier retorno a recetas
autoritarias. Este enfoque se sustentó en la idea de pensar que la democracia era la
condición primaria para el desarrollo económico, es decir, un planteo de prioridad
política.

En ese contexto fue importante la posición de Estados Unidos sobre el tema de las
transiciones y las particularidades de cada gobierno dictatorial. Según las perspectivas

27
de Boesner (1996), el gobierno del presidente Reagan22: “se limitaba a ejercer presiones
a favor de la libertad económica”. Los teóricos conservadores norteamericanos habían
establecido una distinción entre el llamado “autoritarismo” (dictadura de derecha
favorable a la empresa privada) y el “totalitarismo” (dictadura de izquierda con
economía estatizada). En esa lógica de pensamiento, el “autoritarismo” era tolerable y
hasta necesario en ciertos casos, en tanto el “totalitarismo” debía ser atacado y destruido
implacablemente.

En la interpretación de Boesner (1996), al gobierno norteamericano lo tomó por

sorpresa la amplitud e importancia de los procesos transicionales. Y es a partir de esta
circunstancia que sus funcionarios comenzaron a revisar su tesis y se convencieron de
que el avance democrático era conveniente para sus intereses hemisféricos.

La historia del siglo XX había demostrado que las interrupciones del orden
constitucional y las violaciones a los derechos humanos eran una constante en la región,
con características represivas que variaban de acuerdo a las circunstancias y los países.
Durante los procesos de recuperación democrática, los gobiernos de transición no
investigaban acerca de las violaciones a los derechos humanos. Existía una especie de
amnistía tácita que brindaba un manto de impunidad y no revisión del pasado, situación
que reflejaba la debilidad de las experiencias democráticas, e incluso cierta
corresponsabilidad de políticos y de miembros del poder judicial con las etapas
autoritarias.

Las transiciones de los ’80 marcaron un nuevo modelo para contemplar el problema de
los abusos dictatoriales. En primer lugar por las brutales características de la represión
implementada en los años setenta contra los movimientos insurgentes, con particular
énfasis en Brasil, Uruguay, Chile y Argentina. Éstas despertaron una actitud más
refractaria hacia las consecuencias del terrorismo estatal que había sido justificado a
partir de los lineamientos establecidos en la Doctrina de la Seguridad Nacional23.

22
Ronald Wilson Reagan (1911-2004), Dos veces Presidente de los Estados Unidos durante el período
1981-1989
23
Se denomina de esta forma a la doctrina que propuso reformular el rol de las Fuerzas Armadas en el
contexto de la Guerra Fría, a partir de la definición de “enemigo interno”, e involucrando a las fuerzas
militares en la represión de los grupos insurgentes y/o subversivos.

28
Las claves de las nuevas transiciones estuvieron dadas por la relación entre los actores
salientes y los actores entrantes, siendo el eje central en el caso sudamericano, tanto las
consecuencias de la política represiva como su impacto sobre la cuestión de los
derechos humanos. En el caso particular de Argentina, las revelaciones acerca de las
violaciones a los derechos humanos tuvieron un impacto público como nunca había
sucedido.

En esas circunstancias la definición de las acciones que el gobierno transicional debía

decidir con respecto al pasado inmediato, marcaron a fuego los debates de la campaña
electoral. El inconveniente acerca de las acciones penales tendientes a hacer justicia
sobre violaciones a los derechos humanos, era la definición del fututo de la relación
entre la sociedad civil y sus Fuerzas Armadas. Esto transformaba un episodio judicial en
un eje político central de la etapa transicional.

Son muy interesantes las reflexiones y citas que realizó Alfonsín en su “Memoria
Política” al respecto de los propósitos y dificultades que implicaban para las
transiciones los juicios sobre violaciones a los derechos humanos: “Samuel Huntington,
después de analizar diferentes experiencias, incluyendo a la argentina, y de ofrecer una
lista de argumentos a favor y en contra de los juicios por derechos humanos, llegó a la
conclusión de que cuando la transición democrática se consigue a través de la
transformación del régimen anterior, las persecuciones penales deben ser evitadas dado
que los costos políticos sobrepasan en mucho los beneficios morales” (Alfonsín, 2013:
43).

Revisando los conceptos citados en la introducción, la transición argentina combinó

colapso con restauración, particularidad que fue administrada por el innovador liderazgo
de Alfonsín, quien consideraba de enorme importancia avanzar en los proceso de
revisión del accionar represivo estatal.

¿Cuáles eran los beneficios morales de estas medidas? En realidad se está hablando de
política, y los riesgos eran altos desde el punto de vista de garantizar el orden en la
transición: “Mucho más duro (con respecto a Huntington) fue el profesor Ackerman
(…), que en su tesis (…) advirtió sobre lo que denomina ‘el espejismo de la justicia
correctiva’, con el argumento de que los revolucionarios liberales que intentan forjar un

29
nuevo sistema democrático usualmente poseen un gran capital moral y poco capital
organizativo. En consecuencia, al involucrarse en un proceso de justicia retroactiva se
arriesgan a perder el capital moral debido a la escasez del capital organizativo. Utiliza la
experiencia argentina señalando que mi gobierno logró ‘sólo un puñado de condenas’
que evidenciaron, a su criterio, el fracaso de esa política” (Alfonsín, 2013: 43). Las
controversias académicas al respecto son abundantes, y todas giran en torno a los
riesgos sobre la estabilidad, en palabras de Juan Linz (1990) “evitar las políticas de
resentimiento” que podían poner en crisis los procesos de restauración democrática.

Las expresiones de preocupación acerca del costo de construir la democracia sobre la

base de la búsqueda de la verdad, también partieron de la política, Alfonsín recordaba
algunos episodios muy elocuentes sobre el tema: “Numerosos amigos me pedían que
cerrara la cuestión de los derechos humanos hacia el pasado. Durante una visita de
Estado, el presidente de Italia, Sandro Pertini, me dijo preocupado: ‘¡Finíshela con los
militares, caro presidente!’ ” (Alfonsín, 2013: 44).

La discusión era clara y estuvo contenida tanto en el análisis académico como en el

político; el acuerdo de una amnistía daba previsibilidad para los actores del régimen
saliente y del entrante. Era la disposición de no revisar el pasado y el establecimiento de
metas hacia el futuro. Esto significaba la construcción de una democracia sobre la base
del olvido. Por el contrario, el asumir los costos y los riesgos de revisar el pasado para
la construcción de una democracia sobre la base de la verdad y la justicia, producirían
una ruptura notable entre el régimen saliente y el entrante, como no había sucedido
antes en la región.

El camino elegido por el gobierno radical expresó una sinergia con dos cuestiones muy
importantes, la propia trayectoria de Alfonsín y su desempeño como miembro de la
APDH24 (Asamblea Permanente por los Derechos Humanos) durante la dictadura. El
impulso que su figura fue teniendo a lo largo de la campaña electoral potenciaron
mucho más los elementos de ruptura con el pasado, que los aspectos consensuales que,
sin lugar a dudas, también tenía Alfonsín y una parte importante de su partido. Es muy

24
APDH, organización fundada en diciembre de 1975, con el objetivo de defender los derechos humanos
en una de las etapas más violentas de la historia argentina.

30
interesante observar con detenimiento las difíciles condiciones de esa transición, y las
convicciones que le permitieron a Alfonsín conducir a la sociedad argentina. Para ello,
intentaba amalgamar la angustia colectiva en un proyecto de paz y esperanza.

Esas convicciones, transformadas en objetivos políticos hicieron que la sociedad le

otorgara al radicalismo, la responsabilidad de conducir el proceso democrático. No
había condiciones para proponer limitaciones a esa movilización social extraordinaria,
en busca de un cambio y una nueva oportunidad. La comprensión de aquella situación
es lo que hizo posible que, reconociendo los riesgos expresados por académicos y por
políticos, el contexto argentino exigiera dejar asentadas las nuevas bases de la
democracia sobre una búsqueda de la verdad. Dicha verdad debería imponer una
concientización plena y absoluta de abandonar definitivamente para el país, las formas
violentas de resolución de sus conflictos.

Por lo tanto, cada proceso merece ser analizado con las advertencias y particularidades
que definieron las condiciones de su transición. Entre las generalidades posibles, se
advierten las dificultades económicas que golpeaban a las economías endeudas de la
región, la crisis de legitimidad, el desprestigio de los gobernantes dictatoriales, y los
reclamos de la sociedad civil en pos de recuperar los derechos constitucionales.

Dentro de ese escenario, el caso argentino se destacó como extremadamente complejo,

al producirse con posterioridad al conflicto bélico de Malvinas. De hecho, sólo tuvo
puntos de encuentro con la transición griega, que se inició en 1974 luego del conflicto
con Chipre. El régimen militar argentino decidió una salida abrupta luego de la firma de
la rendición incondicional frente a Gran Bretaña en el conflicto austral. Con un
escenario tan volátil era muy difícil garantizar condiciones mínimas para la estabilidad.

La particularidad del colapso argentino promovió en Alfonsín la idea de refundación de

la República, a través de mecanismos institucionales idóneos, y de la promoción de una
nueva cultura cívica democrática; los argumentos centrales de esta posición estaban
determinados por la definición de crisis estructural del sistema político argentino. La
dimensión del conflicto incluía a las autoridades, a las reglas y a la sociedad civil; por lo
tanto, pensar en el modelo europeo de la posguerra era una referencia ineludible para
proponer soluciones institucionales a la coyuntura argentina.

31
El modelo europeo de integración gradual, de estabilidad democrática y de un consenso
alrededor de la paz, era una expresión de “potencia civil” que, por razones históricas,
estaba naturalmente vinculada con la Argentina. Las circunstancias particulares de su
transición impulsaron estrategias que priorizaron el diseño de la reinserción
internacional del país como un elemento determinante para su consolidación
institucional. Esas condiciones permiten demostrar que, según el enfoque propuesto, el
modelo institucional europeo tuvo influencia en la transición democrática argentina, con
especial incidencia en el diseño de su política exterior.

32
 Capítulo 2
Alfonsín y la Unión Cívica Radical

2. A. El pensamiento radical en política exterior

La explicación de la tradición radical en política exterior, tiene por objetivo comprender

y evaluar su influencia en el pensamiento político de Raúl Alfonsín, y particularmente,
en el diseño de su propuesta de gobierno. Ese recorrido incluye los aspectos centrales de
la vida del líder radical previos a su asunción como Presidente de la Nación. Dicha
información es de suma utilidad para analizar sus convicciones, sus decisiones, y para
comprender cuál era su visión del rol internacional que debía desempeñar la Argentina
en el inicio de la década del `80.

La fundación de la UCR en 1891 fue una clara expresión de la lucha por los derechos
cívicos que comenzaron a concretarse con la instauración del sufragio universal, secreto
y obligatorio por medio de la denominada Ley Sáenz Peña en 1912. Este instrumento
permitió la finalización del orden conservador, y el ascenso al poder del primer
gobierno radical con la presidencia de Hipólito Yrigoyen25, entre 1916 y 1922; quien
fue un hombre de una formación esencialmente krausista26, fuertemente vinculado a la
ética y la moral como forma de acción. “El planteo valorativo de Hipólito Yrigoyen
impregnaría todos los actos de su política exterior" (Storani, 1996: 27).

25
Hipólito Yrigoyen. (1852-1933) Presidente de la República Argentina en dos oportunidades 1916-22 y
1928-30. Fue el primer presidente argentino electo luego de la ley Sáenz Peña, que consagró el sufragio
universal, secreto y obligatorio.
26
Se denomina de esta manera al pensamiento de Karl Christian Friedrich Krause (1781-1832). Filósofo
alemán. Fue principalmente conocido por ser el creador del panetismo y por haber contribuido a la
formación de una línea ideológica denominada krausismo que llegó a inspirar la fundación de centros
académicos y culturales, así como grupos intelectuales y políticos de gran influencia, sobre todo en los
países de lengua española.

33
El propio Alfonsín comentaba “Nosotros los radicales nos hemos formado bajo la
influencia krausista. Usted recordará que Krause privilegiaba el pensamiento ético en el
campo político. Esta visión era clarísima en Hipólito Yrigoyen. Nosotros pensamos que
es una concepción ética lo que debe unirnos a todos por encima de las discrepancias
ideológicas; y esta concepción ética empieza por obligarnos a tener una clara noción de
que nuestra primera obligación es la de atender los problemas de los que más necesitan,
lo que nos lleva al área de lo popular” (Giussani, 1987: 38).

Esos valores fueron la impronta de la primera gestión presidencial radical y de su

política exterior. El gobierno de Hipólito Yrigoyen mantuvo la neutralidad argentina
durante la Primera Guerra mundial. Los principios krausistas de paz y armonía
marcaron una línea de ideas más cercanas a la cooperación que a la confrontación.

La cuestión de la neutralidad produjo una tensión que se mantuvo constante: “No

obstante, en la sociedad argentina, con la excepción expresa del sector aliadófilo, la
actitud del gobierno de Yrigoyen fue mayoritariamente considerada como ‘digna’ y
propia de un país ‘soberano’ e ‘independiente’. En Estado Unidos y los países europeos
que formaban parte de la coalición aliada, dicha actitud fue criticada, enfatizándose la
diferencia entre la actitud abiertamente pro aliada del gobierno brasileño, y la actitud
neutral del argentino calificada como pro germana” (Cisneros y Escude, 1999: 96).

Para Alejandro Simonoff (1996) la neutralidad argentina tuvo dos grandes problemas, el
primero fue la guerra submarina declarada por Alemania, y el segundo la participación
norteamericana en el conflicto. Estos inconvenientes obligaron al presidente a
incorporar a la posición neutralista, el denominado “neutralismo activo” al reivindicar
los derechos argentinos por los incidentes provocados a partir del hundimiento de las
embarcaciones comerciales Monte Protegido y Oriana, y del vapor Toro.

Este mayor protagonismo, no deseado por el presidente argentino, se plasmó en las

gestiones generalizadas en el transcurso de 1917 para convocar un Congreso de
Neutrales. Al explicar ante el parlamento la intención de su proyecto, el presidente
decía: “El gobierno ha considerado que los pueblos de América, vinculados por
identidad de origen, no deben permanecer aislados unos de otros ante la actual

34
convulsión universal, sino congregarse a efectos de uniformar sus opiniones y coordinar
en lo posible el pensamiento común en la situación que atraviesa el mundo” (Paradiso,
1993: 64). El resultado de esta política no fue exitoso, pero eso no alteró la posición del
gobierno en permanecer neutral a lo largo de todo el conflicto.

La continuidad del período analizado derivó en la decisión donde más se destaca la

posición del partido radical sobre las relaciones internacionales. Fue en referencia a la
creación de las Liga de las Naciones27, básicamente porque el proyecto del presidente
norteamericano Wilson28, cuestionaba el paradigma realista del equilibro de poder
vigente desde las paz de Westfalia de 1648, para proponer un nuevo modelo idealista
kantiano. Vinculaba la posibilidad de construir una institución que persiga la paz
perpetua; con condiciones de igualdad para los estados miembros implicando, igualdad
de derechos y garantías entre naciones grandes y pequeñas.

Acerca de la participación argentina en dicho organismo, Yrigoyen expresó en 1919;

que dicha organización era "una de las grandes conquistas morales que podrá beneficiar
a la humanidad”. La participación del canciller Honorio Pueyrredón 29 en la primera
asamblea de la Liga de las Naciones estuvo en consonancia con las expresiones del
presidente, posición que no solo exigía la defensa del principio de universalidad, sino
que profundizaba en esa dirección al sostener que: “se completaba con propuestas
referidas a la elección de los miembros del consejo conforme el principio de igualdad
jurídica de los estados, la institución de una corte Permanente de Justicia y la creación
de una organización de cooperación económica destinada a asegurar y mejorar la suerte
de los pueblos”.

27
Liga de las Naciones, fue un organismo internacional creado por el Tratado de Versalles (1919). Se
proponía establecer las bases para la paz y la reorganización de las relaciones internacionales luego de la
primera guerra mundial.
28
Thomas Woodrow Wilson (1856-1924), fue el vigésimo octavo Presidente de los Estados Unidos entre
1913 y 1921. En 1918 presentó sus famosos catorce puntos para asegurar la paz en el mundo. Obtuvo el
premio nobel de la paz por ser el impulsor de la Sociedad de las Naciones.
29
Honorio Pueyrredón 1876-1945), dirigente de la UCR, fue ministro de Agricultura y posteriormente de
Relaciones Exteriores del presidente Hipólito Yrigoyen.

35
Las instrucciones del gobierno argentino a su delegación fueron una genuina expresión
del pensamiento del presidente y de su partido acerca de su visión del mundo y de los
organismos internacionales:
XVII- La delegación tendrá presente, (…) los siguientes principios:
a) La igualdad de todos los Estados soberanos;
b) El principio de autodeterminación de los pueblos; (…)
g) La existencia de una moral internacional.

La desestimación de los reclamos argentinos produjo el consiguiente abandono del país

del organismo, situación que se mantuvo a pesar de los intentos que con posterioridad
promovió el presidente Marcelo T. de Alvear30 de lograr el reingreso, cuestión que no se
concretó durante los tres gobiernos radicales que gobernaron el país hasta 1930.

Esta posición frente al mundo también puede verificarse en la participación en las

Conferencias Panamericanas; así lo expresó el canciller Pueyrredón en la VI
Conferencias Panamericana en Cuba; “La soberanía de los estados, consiste en el
derecho absoluto a su entera autonomía interior y a su completa independencia interna.
(…) Si ese derecho no se consagra ni se practica en una forma absoluta, la armonía
jurídica internacional no existe” (Paradiso, 1993: 75). El radicalismo ha mantenido
como principio histórico la igualdad de los estados en los organismos internacionales,
como aspecto básico del derecho internacional.

En consonancia con estas actitudes, Yrigoyen profundizó esa expresión idealista con el
principio de "no intervención", eje rector de las políticas exteriores en todos los
gobiernos radicales.

Si se entiende a la intervención: “ (…) como el acto por el que un Estado –o grupo de

Estados- se entromete por vía de autoridad en los asuntos que son de la jurisdicción
doméstica de otro, imponiéndole un comportamiento determinado” (Brotóns, 2007:
138), es bastante evidente que esta cuestión se mantuvo constante en los debates sobre
política exterior en la región y con una importante presencia en el pensamiento de la
UCR.

30
Marcelo T. de Alvear (1868-1942), dirigente de la UCR, Presidente constitucional de la República
Argentina entre 1922 y 1928.

36
Las relaciones entre los países de la región y Estados Unidos estuvieron marcadas por la
discusión en torno del significado de este principio del derecho internacional, que en
innumerable cantidad de ocasiones fue vulnerado por la potencia del norte. Los países
latinoamericanos, históricamente han reivindicado ese principio. “En 1933 lo
consiguieron por vez primera y desde entonces aprovecharon todas las oportunidades
del calendario de reuniones continentales para refrescar el principio en declaraciones y
tratados, en lucha contra la recalcitrante práctica de los Estados Unidos" (Brotóns, 2007:
140).

En este punto la posición radical tuvo continuidad con su acercamiento a las cuestiones
latinoamericanas, al menos en el plano político, con permanentes expresiones de
solidaridad con los países que sufrieron agresiones externas, marcando toda una
tradición al respecto.

La paz perpetua kantiana y la expresión krausista de armonía fueron centrales para

sostener el idealismo en referencia al diseño de la política exterior radical. Sin embargo,
estas definiciones no le impidieron acercarse a certezas en referencia a lo que se define,
como el interés nacional. Las cuestiones vinculadas al comercio internacional y la
protección de la soberanía, le han permitido con una dosis importante de realismo tomar
posición en temas de interés doméstico. Resaltar esta cuestión, es importante para
definir cuál es el posicionamiento ideológico de un partido político popular
comprometido con la gestión de gobierno.

Por lo tanto, es posible sostener que hubo coherencia ideológica del radicalismo en su
perspectiva internacional, advirtiendo que como partido político con responsabilidad de
gobierno, existieron cuestiones de contexto y de coyuntura, que incidieron en la toma de
decisiones, y que no siempre respetaron un ideario determinado. No es necesario a los
efectos de este trabajo profundizar sobre las diferencias entre un partido político y otro
tipo de organizaciones de la sociedad civil. Los valores básicos de la UCR, expresaron
una síntesis entre cierto idealismo humanista y la definición de un interés nacional.

También fueron importantes las posiciones de la UCR en las etapas en las que no tuvo
responsabilidad de gobierno. Por ejemplo, cuando se pronunció a favor de la causa

37
aliada durante la Segunda Guerra mundial, Alvear fue muy claro al respecto: “Es la
lucha del espíritu y del ideal de la humanidad, que se defiende contra las fuerzas
primitivas, oscuras y funestas, que pretenden avasallarlos. Es la democracia que está en
peligro, (...) Yo sé que hablar en este momento con vehemencia a favor de la causa que
defiende Gran Bretaña, puede parecer un acto que contraría la neutralidad que muchos
argentinos se han impuesto, (…) tenemos el deber de pensar libremente y de manifestar
nuestro pensamiento con franqueza" (Simonoff, 1996: c.3–7).

La posición de Alvear expresaba un cambio importante en referencia al episodio de la

Primer Guerra, ubicando a la democracia y la libertad como temas inherentes al
conflicto. Esta definición fue acompañada por el grupo interno Movimiento de
Intransigencia y Renovación, que va a reemplazar al oficialismo partidario en la etapa
del primer peronismo entre 1946 y 1955, con la aparición de figuras de la talla de
Ricardo Balbín31, Arturo Frondizi32, Arturo Illia33 y Moisés Lebensohn34.

Con esta nueva dirigencia, se produjo un acercamiento del radicalismo al ideario de la

IS (Internacional Socialista), que no inhibió toda la tradición nacionalista y pro
latinoamericana de la UCR. Con el alejamiento de Frondizi, quien conforma la UCRI
(Unión Cívica Radical Intransigente), y su posterior acceso al gobierno en 1958 puede
definirse que mantuvo un lineamiento de política exterior que si bien compartía algunos
aspectos de la tradición radical, en su desarrollo y perspectiva histórica se fue
distanciando notablemente de su origen.

El elemento central que permite unir la tradición originaria del radicalismo con el
pensamiento de Alfonsín, fue la breve experiencia del gobierno de Arturo Illia. Como
expresión genuina de su mirada del mundo, el presidente en su mensaje al Congreso en

31
Ricardo Balbín (1904-1981), abogado y político, líder histórico de la UCR en las décadas del ´60 y 70,
fue en cuatro tres oportunidades candidato a Presidente de la República.
32
Arturo Frondizi (1908-1995), Presidente argentino entre 1958 y 1962, cuando fue derrocado por un
golpe de estado. Frondizi desarrollo una activa política exterior, lo que le permitió tener estrechos
vínculos con los países sudamericanos, como así también con Cuba y con los EE.UU. Su concepción
desarrollista hizo fuerte defensa del desarrollo industrial nacional.
33
Arturo Umberto Illia (1900-1983), Presidente argentino entre 1963 y 1966, cuando fue derrocado por
un golpe de estado. Entre sus logros de política exterior debe nombrarse la resolución 2065 de Naciones
Unidas sobre el conflicto de Malvinas, y su activa política de diálogo con Chile.
34
Moisés Lebensohn (1907-1953), periodista, abogado y político, fue dirigente de la UCR de la
provincia de Buenos Aires, se destacó por sus ideas de avanzada y por protagonizar la redacción de la
famosa "Declaración de Avellaneda de 1944"

38
1964 expresó: “No creemos en dos mundos contradictorios (...), creemos que no hay ni
habrá más que un solo mundo cada vez más cercano e íntimo. Nuestra tarea está en
mejorarlo, antes que astillarlo. Mejorarlo procurando la paz entre las naciones, la
igualdad entre los pueblos, el respeto de sus soberanías, el reconocimiento de los
derechos humanos, la institucionalización universal de la libertad, la plena vigencia de
los derechos sociales y la mejor distribución de los ingresos internacionales” (Paradiso,
1993: 148).

Este ideario debió adaptarse a distintas situaciones en sus tres años de gobierno. La
primera y bastante compleja, fue la posición frente a la intervención armada de Estados
Unidos en República Dominicana. El gobierno