Sentencia 376-17-EP/24

Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

Quito, D.M., 16 de mayo de 2024

CASO 376-17-EP

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA 376-17-EP/24

Resumen: La Corte acepta la demanda de acción extraordinaria de protección presentada en contra

de una sentencia de apelación emitida dentro de una acción de protección, al verificar un vicio de
incongruencia frente a las partes en la motivación. Asimismo, luego de constatarse el cumplimiento
de los requisitos para que proceda el análisis de mérito, la Corte acepta la demanda de acción de
protección al verificar la vulneración del derecho al agua por parte de la Junta Administradora de
Agua Potable “Cuilche el Progreso”.

1. Antecedentes procesales

1. El 30 de septiembre de 2016, María Belén Bedón Cueva, en calidad de delegada

provincial de la Defensoría del Pueblo del Ecuador en Cotopaxi, presentó una acción de
protección con medidas cautelares1 en contra de Alfredo Tapia, presidente de la Junta
Administradora de Agua “Cuilche el Progreso” (“Junta de Agua Cuilche el Progreso”)
de la parroquia Pastocalle para proteger los derechos de las señoras Gloria Esthela Guerra
Carrillo, Silvia Lucía Guerra Carrillo, Olga Lidia Guerra Carrillo y Martha Aurora
Carrillo Carrillo.2

2. El 03 de octubre de 2016, la Unidad Judicial Penal con sede en el cantón Latacunga (“la
Unidad Judicial”) negó las medidas cautelares.3

3. El 18 de noviembre de 2016, la Unidad Judicial aceptó parcialmente la demanda y

1
En su demanda, la accionante manifestó que durante 2 años se les ha negado a sus representadas el acceso al
derecho fundamental e irrenunciable del agua, ya que, solicitaron el acceso al agua en sus domicilios, teniendo
siempre la negativa de la autoridad demandada, pese a que sus representadas aportaron y trabajaron
igualitariamente con los moradores del lugar. Señaló que fueron eliminadas de la lista de “beneficiarios”; a su
vez que no se les convocó a reuniones. Alegó vulnerados los derechos a una vida digna, el derecho humano al
agua, derecho a la igualdad y no discriminación y el derecho a la salud de sus representadas.
2
En auto de 30 de septiembre de 2016, la Unidad Judicial solicitó a la accionante completar su petición en 3
días. La delegada de la Defensoría solicitó citar con la demanda también al director provincial de la Secretaría
del Agua en Cotopaxi.
3
Solicitó como medidas cautelares la provisión de agua potable a los domicilios de las accionantes. Proceso
05283-2016-02663.

1
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dispuso: (i) en un plazo máximo de 20 días la parte accionada pague, en calidad de

devolución, USD 200.00 a Silvia Lucía Guerra Carrillo, Olga Lidia Guerra Carrillo y
Martha Aurora Carrillo Carrillo, y USD 75.00 a la señora Gloria Esthela Guerra Carrillo;4
(ii) que el director de la Secretaría del Agua, y el presidente de la Junta de Agua Potable
“Cuilche el Progreso”, gestionen y hagan todos los requerimientos para que, a través de
la o las Juntas de Agua Potable “Miño San Antonio o “Cuilche Miño”, se provea y
abastezca de agua potable para uso humano a las familias de las accionantes. La
SENAGUA y la Defensoría del Pueblo del Ecuador apelaron esta sentencia.

4. El 30 de diciembre de 2016, la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de

Cotopaxi (“Sala Provincial”) aceptó el recurso de apelación interpuesto por la Secretaría
del Agua, desestimó el recurso de la Defensoría del Pueblo, revocó la sentencia subida
en grado y rechazó la acción de protección.5

5. El 02 de febrero de 2017, José Luis Guerra, director general tutelar; Rodrigo Varela
Torres, director nacional de Derechos del Buen Vivir y María Isabel Espinosa,
funcionaria de la Defensoría del Pueblo del Ecuador (“las accionantes”), presentaron
acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia dictada por la Sala
Provincial de 30 de diciembre de 2016, en representación de las personas afectadas.

6. El 09 de marzo de 2017, el Tribunal de Sala de Admisión de la Corte Constitucional6

admitió a trámite la presente acción.

7. De conformidad con el sorteo realizado por el Pleno del Organismo en sesión ordinaria
de 22 de marzo de 2017 recayó la sustanciación de la causa en el entonces juez
constitucional Francisco Butiñá Martínez.

8. Una vez posesionados los jueces de la Corte Constitucional, por sorteo de 12 de

noviembre de 2019, correspondió el conocimiento de la presente causa a la Jueza
Constitucional Karla Andrade Quevedo.

4
Dichos montos fueron determinados por el Juez en virtud de que en audiencia la Defensoría del Pueblo señaló
que las accionantes pagaron un monto de 200 USD por la provisión del servicio de agua potable a la Junta de
Agua Cuilche el Progreso. En el caso de la señora Gloria Esthela Guerra Carrillo, el Juez determinó que al
momento de presentación de la acción de protección ya contaba con el servicio público de agua potable provisto
por la Junta de Agua Miño San Antonio.
5
La Sala determinó que en la sentencia se ha cumplido la motivación de forma clara, pues se ha determinado
cuáles fueron los hechos, los motivos de la apelación y la resolución de cada uno de ellos, así como la aplicación
de las normas pertinentes, considerando que está suficientemente razonada para tomar una resolución que no
es arbitraria, dando las explicaciones para tal decisión.
6
Conformado por los entonces jueces constitucionales Wendy Molina Andrade, Francisco Butiñá Martínez y
Alfredo Ruíz Guzmán.

2
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9. El 13 de junio de 2022, la jueza ponente avocó conocimiento de la causa, solicitó informe

de descargo a la Corte Provincial de Justicia de Cotopaxi y convocó a las partes
procesales a la audiencia pública el 20 de junio de 2022.7

2. Competencia

10. En los artículos 94 y 437 de la Constitución y 58 y siguientes de la LOGJCC, se establece

la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre las acciones extraordinarias
de protección en contra de sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de
sentencia que han vulnerado derechos constitucionales.

3. Argumentos de los sujetos procesales

3.1. Argumentos de la parte accionante

11. Las accionantes solicitan que se acepte su acción y se declare vulnerados los derechos al
debido proceso en la garantía de motivación, al agua, a la salud y a la igualdad y no
discriminación garantizados en la CRE en los artículos 76 numeral 7 literal l), 11 numeral
2, 12 y 32.

12. Sobre el derecho a la motivación, alegan que la sentencia “expresó únicamente que el
goce parcial del servicio de agua potable en una cantidad y por un tiempo limitado, se
debe a condiciones de carácter técnico, en virtud de que las viviendas de las legitimadas
activas se encuentran en zonas más altas que el resto de la población, concluyendo que
los hechos se refieren a asuntos técnicos y no a actos ejecutados por la Junta de Agua ni
por SENAGUA.” Señalan que la Sala Provincial no habría realizado un ejercicio
interpretativo adecuado de los derechos conforme a los principios establecidos en la CRE,
careciendo del elemento de razonabilidad.

13. Además, señalan que los jueces no motivaron su sentencia pues “no consideraron los

7
Por la parte accionante comparecieron: Juan José Simon Campaña, delegado provincial (E) de Cotopaxi de la
Defensoría del Pueblo; Sergio David Pérez Padilla, director nacional del Mecanismo de Protección de personas
usuarias y consumidoras (e); Yashira Katerine Naranjo Sánchez, abogada 2 del mismo Mecanismo; María
Cristina Espín León, servidora de la Delegación de Cotopaxi y Gloria Estela Guerra Carrillo, una de las
accionantes de instancia inferior. Por parte del legitimado pasivo, comparecieron: Edison Danilo Padilla
Méndez, ofreciendo poder y ratificación por parte de Jorge Viteri, coordinador de asesoría jurídica del
Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica (MAATE); y Óscar Valle Robayo, en representación
del Presidente de la Junta Administradora de Agua “Cuilche El Progreso”. No concurrieron los jueces de la
Sala Provincial; como tampoco la Procuraduría General del Estado ni delegado.

3
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estándares internacionales relacionados al derecho al agua y a las obligaciones de las

instituciones estatales en su resolución, al establecer que no ha existido vulneración de
derechos y, además, al no establecer las obligaciones específicas que deberían adoptar
estas instituciones para que de manera progresiva el Estado cumpla con los mencionados
estándares”.

14. Respecto al derecho al agua afirman que se vulneró en conexidad con el derecho a la
salud, “por su falta de motivación, lo que impide que las peticionarias puedan ejercer de
forma adecuada su derecho fundamental al agua al no contar con un servicio de agua
potable de una manera continua, suficiente y en todo tiempo, al igual que el resto de
personas que reciben el servicio de abastecimiento de agua”.

15. Manifiestan que los jueces de la Sala Provincial justificaron la limitación del ejercicio
del derecho al agua en impedimentos técnicos, sin considerar las obligaciones estatales
de SENAGUA y las Juntas de Agua Potable para garantizar de manera progresiva el
pleno ejercicio de este derecho y derechos como la salud, y la igualdad y no
discriminación.

16. En lo relativo al derecho a la igualdad y no discriminación, alegan que la Sala Provincial

lo vulneró ya que no se les garantizó el acceso al servicio de agua de manera continua y
suficiente por la ubicación de sus viviendas. La Sala Provincial no consideró las
obligaciones de las instituciones del Estado de “adoptar medidas específicas para
garantizar a las peticionarias el derecho al agua y sus derechos conexos”.

17. Señalan que el fallo no consideró el factor de género y que en comunidades pobres y
marginadas son las mujeres quienes llevan la carga de conseguir agua para su familia, lo
que puede traer riesgos para su seguridad personal y podría acarrear una discriminación
múltiple y afectar sus derechos.

18. Finalmente, alegan que la Sala Provincial actuó de forma regresiva en contra de lo
dispuesto por el artículo 11 numeral 5 de la CRE y no determinó en qué medida se
garantizan o no lo los derechos que fueron analizados en la acción de protección.

3.2. Argumentos de la judicatura accionada

19. Con fecha 20 de junio de 2022, José Luis Segovia Dueñas, en calidad de juez provincial
subrogante de la Sala Provincial, remitió informe de descargo señalando que los jueces
titulares que emitieron la sentencia se han acogido a la jubilación.

4
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20. Afirma que la Sala Provincial motivó adecuadamente la sentencia, pues se enunciaron
los principios y normas jurídicas aplicables al caso, se realizó un análisis de los hechos
estableciendo una fundamentación y argumentación jurídica respecto del recurso y se
adoptó una resolución que no es arbitraria.

21. Indica que conforme los argumentos vertidos en la audiencia de instancia, en la sentencia
se analizó la prueba principalmente, el informe técnico en el que se determinó que las
legitimadas activas no pueden acceder de manera permanente al agua por las dificultades
técnicas que existe por la ubicación de las propiedades en relación al nivel donde se
encuentra el reservorio. Por lo que, se verificó que no se trataba de violación de los
derechos protegidos de acceso al agua.

22. Agrega que, al haber resuelto los fundamentos del recurso de apelación propuestos en
segunda instancia, se ha cumplido con la aplicación de las normas previas, claras y
preexistentes a la fecha, con ello se está cumpliendo con la seguridad jurídica conforme
el Art. 82 de la Constitución.

23. Finalmente, indica que la Sala garantizó la tutela judicial efectiva, pues cumplió con los
plazos determinados en la CRE, se llevó a cabo audiencia, comparecieron las partes
procesales, se practicó la prueba y no violentaron las garantías del debido proceso.

3.3. Informe del Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica

24. El 23 de junio de 2022, Jorge Isaac Viteri Reyes, en calidad de coordinador general de
Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica8 (“el
MAATE”), remitió informe de descargo.

25. Manifiesta que la Autoridad Única del Agua representada por el Ministerio no es “un
prestador del servicio de agua potable, lo cual por ley es una competencia de los GADS
CANTONALES y de las Juntas Administradoras de Agua Potable y Saneamiento,
cuando el caso así lo amerita”.

26. Señala que la sentencia dictada por la Sala Provincial se encuentra debidamente motivada
y se fundamenta en las normas aplicables al caso, así como en jurisprudencia vinculante
dictada por la Corte (001-10-PJO-CC). Así también, alega que el fallo está debidamente
motivado conforme los estándares de la Corte Interamericana establecidos en el caso

8
El 4 de marzo de 2020, mediante el decreto ejecutivo 1007, el presidente Lenin Moreno ordenó la fusión del
Ministerio del Ambiente (MAE) y la Secretaría del Agua creando el Ministerio de Ambiente y Agua.

5
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Chocrón Chocrón, Díaz Peña y Uzcátegui y otros vs. Venezuela. Por lo que, indica que
la sentencia cumple con el requisito de razonabilidad.

4. Planteamiento de problemas jurídicos

27. En una sentencia de acción extraordinaria de protección, los problemas jurídicos surgen,
principalmente, de los cargos formulados por la parte accionante; es decir, de las
acusaciones que esta dirige contra el acto procesal objeto de la acción por considerarlo
lesivo de un derecho fundamental.9

28. Analizada la demanda, esta Corte nota que los cargos esgrimidos sobre la vulneración de
los derechos al agua, a la salud y a la igualdad y no discriminación están directamente
ligados a los hechos que originaron la acción de protección; por lo que, considera que
estos podrían ser analizados solo en caso de que sea procedente un análisis de mérito.10

29. Ahora bien, en cuanto al cargo de falta de motivación (párrafos 12 y 13 supra), las
accionantes alegan que la Sala Provincial habría limitado su análisis a establecer que el
goce parcial del servicio de agua potable que tuvieron, en cantidad insuficiente y por un
tiempo limitado, se debió a cuestiones de carácter técnico-, sin analizar todos los derechos
y cargos que fueron alegados como vulnerados. Estos cargos se refieren a una falta de
pronunciamiento sobre argumentos que las accionantes consideran relevantes, lo que
correspondería a un presunto vicio de la motivación por incongruencia frente a las partes.
Por lo que, el problema jurídico a ser resuelto es el siguiente:

¿La sentencia de segunda instancia vulneró el debido proceso en la garantía de la

motivación, por incurrir en un vicio de incongruencia frente a las partes, al no
haberse pronunciado sobre todos los cargos que las accionantes plantearon?

9
CCE, sentencia 1967-14-EP/20, 13 de febrero de 2020, párr. 16.
10
CCE, sentencia 176-14-EP/19, 16 de octubre de 2019, párr. 55 “(i) que la autoridad judicial inferior haya
violado el debido proceso u otros derechos de las partes en el fallo impugnado o durante la prosecución del
juicio […] (ii) que prima facie, los hechos que dieron lugar al proceso originario puedan constituir una
vulneración de derechos que no fueron tutelados por la autoridad judicial inferior y, (iii) que el caso no haya
sido seleccionado por esta Corte para su revisión”.

6
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5. Resolución del problema jurídico

5.1 ¿La sentencia de segunda instancia vulneró el debido proceso en la garantía de

la motivación, por incurrir en un vicio de incongruencia frente a las partes, al
no haberse pronunciado sobre todos los cargos que las accionantes plantearon?

30. La garantía de la motivación está reconocida en el artículo 76.7 literal l) de la CRE como
parte del derecho a la defensa con el siguiente texto:

Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en
la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica
la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos,
resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las
servidoras o servidores responsables serán sancionados.

31. En la sentencia 1158-17-EP/21, este Organismo especificó tres tipos de deficiencia

motivacional, entre las cuales se encuentran: “(1) la inexistencia; (2) la insuficiencia; y,
(3) la apariencia. Por lo que todo cargo de vulneración de la garantía de motivación puede
corresponder a alguno de estos tipos básicos”.11

32. La Corte Constitucional ha establecido que existe incongruencia frente a las partes, como
vicio de la motivación, cuando en la fundamentación fáctica o en la fundamentación
jurídica no se ha contestado algún argumento relevante de las partes procesales. 12 Este
Organismo ha sostenido también que “la incongruencia frente a las partes no surge
cuando se deja de contestar cualquier argumento de las partes, sino solo los relevantes,
es decir, aquellos argumentos que inciden significativamente en la resolución del
correspondiente problema jurídico”.13

33. Las accionantes alegaron que la Sala Provincial no se habría pronunciado sobre todos los
cargos planteados, siendo estas alegaciones relevantes en su demanda, por lo que, la Corte
verificará si la Sala Provincial se pronunció al respecto.

34. Esta Corte verifica que las accionantes, en su acción de protección, alegaron como
argumentos relevantes para que se acepte su acción de protección: i) la vulneración del
derecho al agua por falta de provisión adecuada del servicio, pese a haber cancelado por
el mismo a la Junta de Agua “Cuilche el Progreso”; ii) la vulneración del derecho a la

11
CCE, sentencia 1158-17-EP/21, 20 de octubre de 2021, párr. 66.
12
CCE, sentencia 1158-17-EP/21, 20 de octubre de 2021, párr. 86.
13
Id., párr. 87.

7
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igualdad y no discriminación en el acceso al servicio público; iii) la vulneración de los

derechos a la salud y vida digna; iv) la afectación económica por la falta de devolución
de los valores pagados a la Junta de Agua por un servicio que no recibieron en cantidades
suficientes y de forma continua; y v) la exclusión de la participación en actividades
comunitarias aun siendo miembros de la Junta de Agua.

35. A partir del considerando quinto, la Sala efectúa el análisis del caso y empieza por
establecer que i) las legitimadas activas han realizado los trámites y gestiones para la
provisión del servicio de agua potable para sus domicilios a través de la Junta de Agua
"Cuilche El Progreso", incluso han pagado el valor de la acometida hasta sus domicilios;
ii) del informe técnico y de la inspección aparece que la "JAAP Cuilche El Progreso" sí
les ha concedido el derecho al uso del agua para consumo humano y la acometida del
servicio del agua potable a sus domicilios; iii) que las legitimadas sí tienen dicho servicio
pero no en las cantidades necesarias requeridas y que “inclusive no tendrán un buen
servicio aun cumpliendo las recomendaciones en cuanto a mejorar las instalaciones, ya
que por el estudio realizado por el Ing. Edgar Asqui Armas no llegaría el abastecimiento
del agua potable en las cantidades requeridas, teniendo únicamente un poco más de
tiempo; por lo que, no se solucionaría de manera inmediata y real las necesidades de las
usuarias".

36. En el considerando sexto, la Sala Provincial cita el contenido de los artículos 18, 43, 49
de la Ley de Recursos Hídricos donde se establecen las competencias de la Autoridad
Única del Agua y de las Juntas Administradoras de agua potable, y establece que:

(…) cada una dentro de sus competencias han cumplido con sus funciones, consecuentemente
no han violentado de modo alguno el artículo 12 de la Constitución que considera al agua
como un derecho humano fundamental e irrenunciable y esencial para la vida, ya que como
se ha dicho y probado con el informe técnico antes indicado la falta de provisión necesaria
del agua no es porque se les haya negado, impedido u obstaculizado el servicio sino porque
el caudal de la Junta accionada no es el suficiente para que pueda llegar con presión a los
domicilios de las accionantes. Se ha explicado claramente que a más de que la cantidad de
agua que emana para los usuarios no tiene presión, se suma el hecho de que las reclamantes
viven a más de doscientos metros de distancia y en una loma lo que impide que el servicio de
agua potable para su uso sea el más óptimo.

37. Con lo expuesto, en el considerando octavo la Sala Provincial, luego de citar el artículo
88 de la LOGJCC, determina que en el caso no se han violado derechos constitucionales
para que sea procedente la acción de protección. Establece que “de todo lo actuado no
queda duda que los hechos refieren más a asuntos técnicos que a actos ejecutados por la
Junta de Aguas, no se diga de SENAGUA”. Señala que por parte de la Junta se han
realizado los trabajos de implementación hasta los predios de las legitimadas activas para
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que puedan acceder al agua, aunque en mínimas cantidades. Y concluye que:

En el presente caso la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia considera que no se

ha probado la vulneración del derecho de acceso al agua, reiterando que la Junta
Administradora de Agua Potable "Cuilche el Progreso" a través del Presidente, sus directivos
principales y suplentes, y la Secretaría del Agua sí han cumplido con obligaciones y
responsabilidades.

38. Finalmente, en los considerandos noveno y décimo, la Sala Provincial determina que “la
motivación se ha cumplido en forma clara, pues se ha determinado los hechos, los
motivos de la apelación y la resolución de cada uno de ellos, así como la aplicación de
las normas pertinentes”. Razón por la cual, determina que la resolución no es arbitraria y
revoca la sentencia subida en grado.

39. De lo expuesto, esta Corte observa que la Sala Provincial se limitó a reconocer que la
provisión del servicio público de agua potable a las usuarias fue limitada, por cuestiones
técnicas, y que la Junta de Agua” Cuilche el Progreso” como la SENAGUA actuaron en
el marco de sus competencias y atribuciones. La Sala Provincial no se pronunció respecto
de todos los argumentos relevantes planteados por las accionantes relativos a los derechos
a la igualdad, agua y salud, a la afectación económica por la falta de devolución de valores
pagados por parte de la Junta y a la exclusión de la participación de las accionantes en
actividades comunitarias a pesar de ser miembros de la Junta de Agua.

40. Por las consideraciones esgrimidas, esta Corte concluye que, en la sentencia de segunda
instancia, incurrió en un vicio de incongruencia frente a las partes. Por lo que, se declara
la vulneración al derecho al debido proceso en la garantía de motivación.

6. Verificación de los presupuestos de mérito

41. La Corte Constitucional, como máximo órgano de control, interpretación y

administración de justicia constitucional, está en la obligación de verificar que las
garantías jurisdiccionales hayan cumplido el fin previsto en la Constitución, lo que en
ocasiones excepcionales requiere que la Corte analice la integralidad del proceso o los
hechos que dieron origen al proceso, conforme fue establecido en la sentencia 176-14-
EP/19.

42. Esta ampliación del ámbito de actuación de esta Corte, para efectos de analizar el mérito
del proceso de garantías jurisdiccionales de origen, se realiza de oficio, es de carácter
excepcional y requiere de la verificación de los siguientes presupuestos determinados en
la mencionada sentencia 176-14-EP/19. Dichos requisitos son: (i) que la autoridad
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judicial haya violado el debido proceso u otros derechos de las partes en el fallo
impugnado o durante la prosecución del juicio; (ii) que, prima facie, los hechos que
dieron lugar al proceso originario puedan constituir una vulneración de derechos que no
fueron tutelados por la autoridad judicial inferior; (iii) que el caso no haya sido
seleccionado por esta Corte para su revisión; y, (iv) que el caso cumpla al menos con uno
de los siguientes criterios: gravedad del asunto, novedad del caso, relevancia y
trascendencia nacional o inobservancia de precedentes establecidos por este Organismo.

43. Respecto al requisito (i), al haberse declarado la vulneración al debido proceso en la

garantía de la motivación en el marco de un proceso de garantías jurisdiccionales, se
cumple con el requisito. En cuanto al requisito (ii), se verifica que los hechos que dieron
lugar al proceso de origen podrían constituir una vulneración de derechos que no fue
tutelada por la autoridad judicial, pues el caso se refiere a la posible falta de acceso al
agua y otros derechos y la Sala Provincial negó la acción. Así también, se constata que
el caso no fue previamente seleccionado por esta Corte para emitir una sentencia de
revisión, con lo que se cumple el requisito (iii). Por último, para esta Corte el asunto
resulta grave pues el caso versa sobre la falta de prestación del servicio de agua potable,
la posible vulneración del derecho al agua y la relación en el ejercicio y goce de otros
derechos de las accionantes como la salud y la vida digna, y la falta de atención prioritaria
tomando en cuenta que una de las accionantes es una persona adulta mayor, por lo que,
cumple el requisito (iv). En consecuencia, en este caso, es procedente realizar el “examen
de mérito”.

7. Control de mérito de la acción de protección

7.1 Alegatos de los sujetos procesales

7.1.1. De las accionantes Gloria Esthela Guerra Carrillo, Silvia Lucía Guerra
Carrillo, Olga Lidia Guerra Carrillo y Marina Aurora Carrillo Carrillo

44. En su demanda, las accionantes alegan la vulneración de sus derechos al agua, a la salud,
a la igualdad y no discriminación y a una vida digna reconocidos en los artículos 11
numeral 2, 12, 32, 66 numeral 4 y 66 numeral 2 de la CRE. Como medidas de reparación
solicitaron que se ordene de manera inmediata la provisión del servicio de agua potable
en los domicilios de las señoras Gloria Esthela Guerra Carrillo, Silvia Lucía Guerra
Carrillo, Olga Lidia Guerra Carrillo y Martina Aurora Carrillo y se devuelvan los valores
cancelados por el tiempo que no recibieron el servicio de manera adecuada.

45. Narran que, durante dos años, de manera reiterada, solicitaron a Alfredo Tapia, presidente
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de la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” de la parroquia Pastocalle, se les otorgue el

acceso al agua en sus domicilios, sin obtener una respuesta positiva. Agregan que
acudieron a la ex Secretaria del Agua de Cotopaxi “SENAGUA”, sin tener respuesta
alguna. Por dichos motivos, la Defensoría del Pueblo del Ecuador, aperturó un proceso
defensorial, realizó visita in situ y se verificó que carecían de agua potable en sus
domicilios, ocupando agua embotellada para su consumo y necesidades básicas.

46. Aclaran, además, que dentro del núcleo familiar se encuentra una persona adulta mayor
que requiere atención prioritaria (de 77 años de edad, la señora Martina Aurora Carrillo
Carrillo) y que es accionante del presente proceso.

47. En audiencia ante este Organismo, señalaron que sufrieron discriminación al ser
excluidas de la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” inclusive de reuniones del barrio a
pesar de que trabajaron y aportaron como otros miembros que sí pudieron acceder al
servicio público de agua, y que no se les ha devuelto el dinero que aportaron en esta Junta.
Indican que, ante la necesidad urgente de líquido vital, tuvieron que acudir a la Junta de
Agua Potable Miño San Antonio, a través del esposo de una de las afectadas (el señor
Edison Yanchiliquín, quien es socio de la Junta Miño San Antonio) y ahí cancelaron los
valores correspondientes para su ingreso a esta junta, con lo cual accedieron a la cantidad
mínima vital de agua requerida y de forma continua.

48. Indican que le correspondía al Estado, traducido en la ex Secretaría de Agua que

actualmente forma parte del Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica, y a
la Junta de Agua, proteger, garantizar el acceso al derecho al agua, realizando las
diferentes acciones a fin de que se provea de un servicio de calidad y continuo;
cumpliendo con los parámetros de disponibilidad, calidad, accesibilidad, donde los
parámetros técnicos no pueden estar por encima de los derechos humanos. Por lo que
estiman que la Administración no ha hecho uso de sus atribuciones y funciones para
ejecutar acciones que permitan efectivizar y mejorar el servicio insuficiente que se estaba
brindando.

7.1.2. De la Junta de Agua “Cuilche el Progreso”

49. En audiencia14 su presidente señaló que no se ha vulnerado ningún derecho de las

accionantes toda vez que el servicio de agua existe, llega hasta sus viviendas; sin

14
Audiencia realizada el 28 de diciembre de 2016, dentro del proceso 05283-2016-02663. Actuó en defensa de
Alfredo Efraín Tapia Toapanta, presidente de la Junta Administradora de Agua “Cuilche el Progreso” el
abogado Oscar Valle Robayo

11
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embargo, sostiene que el problema es que no llega en la cantidad requerida, es por eso,
que se realizó un informe técnico el cual especifica tal situación.

50. Indica que existen tuberías, una bomba y que la Junta ha pretendido hacer llegar el agua
a las viviendas de las accionantes, pero lamentablemente la fuerza de dicha bomba no
abastece. Señala que el agua llega, aunque no en la cantidad necesaria. Afirma que ha
realizado todos los trámites correspondientes para solventar esta necesidad, pero
técnicamente no es posible por la ubicación geográfica de las viviendas de las
accionantes. Incluso manifiesta que se realizó un tanque reservorio y se adquirió una
bomba con mayor potencia.

51. Señala que no se ha cobrado el valor de 200 dólares a las accionantes, este fue un valor
dispuesto por el juez de primera instancia para reparar el supuesto daño provocado por la
Junta; sin embargo, el valor aportado por las accionantes fue de 85 dólares mismo que
sirvió para adquirir la bomba que hasta la actualidad existe en Cuilche el Progreso.

52. Indica que, para poder abastecer con el líquido vital a las accionantes, requieren un aporte
económico adicional de los miembros de la Junta para poder comprar una bomba de
mayor alcance pero que la comunidad no está de acuerdo ya que junto a las viviendas de
las accionantes existen otras Juntas que podrían abastecer de agua en la cantidad
necesaria.

7.1.3. De la SENAGUA

53. En audiencia15 la entidad manifestó que la institución en ningún momento ha violentado

derecho constitucional alguno pues se ha actuado en el marco de las competencias y
atribuciones que tiene la autoridad Única del Agua, una de ellas, la de conceder la
autorización para consumo o para riego y dar la personería jurídica a las juntas, las
mismas que de conformidad a los arts. 49 y 43 de la Ley Orgánica de Recursos Hídricos
tienen autonomía administrativa financiera y de gestión.

54. Indica que como autoridad Única del Agua no regula el hecho de las tarifas impuestas
por la Junta Administradora del Agua ya que no es competencia de la Secretaría del Agua.
Afirma que se han emitido dos autorizaciones para la Junta de Agua Cuilche El Progreso
el cual da un total de tres litros punto 46 por segundo para consumo humano de sus socios.
Así, agrega que la SENAGUA cumple con dar la autorización, las Juntas son las

15
En la audiencia realizada el 28 de diciembre de 2016, dentro del proceso 05283-2016-02663, actuó como
representante de SENAGUA la abogada María Belén Plaza Vázquez.

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encargadas de administrar, pero están supeditadas a un sistema que tiene limitaciones

para poder abastecer a sus usuarios, como bien menciona el informe técnico realizado por
el ingeniero Edgar Asqui, ex funcionario de la Sub Secretaría Hidrográfica de Pastaza
que dice que la presión no puede abastecer a esas viviendas.

55. Agrega que como Secretaría del Agua han cumplido con sus competencias y, en cuanto
a la regulación, el artículo 41 del Reglamento de la Ley Orgánica de Recursos Hídricos
determina que las Juntas pueden establecer las tarifas por prestación de servicios. Señala
que no se está poniendo ningún valor ni precio al agua, el costo es por el sistema de
mantenimiento y operación del mismo, y que se ha normado dentro del instructivo para
la Junta Administradora de Agua Potable siendo el valor máximo que debe cobrarse, dos
salarios básicos unificados.

56. Señala que como Secretaría pueden viabilizar en cierto sentido, pero no realizar el
conjunto de gestiones para que ingresen a otra Junta, porque eso le corresponde a las
accionantes.

7.1.4. Del Ministerio de Agua, Ambiente y Transición Ecológica (MAATE)

57. En la audiencia ante este Organismo, el Ministerio señaló que, como Autoridad Única
del Agua, de conformidad con lo establecido en el artículo 412 de la CRE no es ni se
constituye en un prestador del servicio de agua potable, lo cual por ley es una
competencia de los GAD cantonales y de las Juntas Administradoras de Agua Potable y
Saneamiento, cuando el caso así lo amerita.

58. En su informe remitido a esta Corte, señala que no se han vulnerado los derechos al agua,
salud e igualdad de las accionantes, para lo cual, realiza algunas puntualizaciones:

i) El acceso al agua que tienen los accionantes, en el presente caso cumple los parámetros
establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, CASO MASACRE DE
PLAN DE SÁNCHEZ VS. GUATEMALA, Naciones Unidas y la OMS; ii) conforme lo
señalado por el perito de la ex Senagua dentro de su informe técnico, existe una diferencia de
presión estática entre el tanque de reserva y el fondo de la zanja (donde se encuentra el final
del ramal 63 mm) de 23 metros de altura, lo que determina que no existe la presión suficiente
para que llegue el agua a las 3 viviendas afectadas, pero a pesar de ello los accionantes tienen
acceso al recurso hídrico; iii) para que las viviendas de los accionantes puedan tener un acceso
continuo al recurso hídrico, es necesario que efectúen las gestiones ante las JAAP de "Cuilche
Miño" o "Miño San Antonio", para conseguir nuevas acometidas para la prestación del
servicio, por encontrarse a cargo de la provisión del servicio de agua potable.

7.2 Legitimación pasiva

13
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59. De conformidad con el artículo 41 de la LOGJCC la acción de protección procede contra:

1. Todo acto u omisión de una autoridad pública no judicial que viole o haya violado los
derechos,
que menoscabe, disminuya o anule su goce o ejercicio.
2. Toda política pública, nacional o local, que conlleve la privación del goce o ejercicio de
los derechos y garantías.
3. Todo acto u omisión del prestador de servicio público que viole los derechos y garantías.
4. Todo acto u omisión de personas naturales o jurídicas del sector privado, cuando ocurra
al menos
una de las siguientes circunstancias:
a) Presten servicios públicos impropios o de interés público;
b) Presten servicios públicos por delegación o concesión;
c) Provoque daño grave;
d) La persona afectada se encuentre en estado de subordinación o indefensión frente a un
poder económico, social, cultural, religioso o de cualquier otro tipo.
5. Todo acto discriminatorio cometido por cualquier persona.

60. La Corte Constitucional ha definido a los servicios públicos impropios como “aquellos
prestados por personas privadas o particulares, pero bajo el control y regulación de la
administración pública, manteniendo así, una actitud pasiva y mediata”.16 Por tanto, este
supuesto se produce si la parte accionada realiza actividades que están sujetas a control
y regulación del Estado y tienen como fin satisfacer necesidades de la ciudadanía de
manera regular y continua.17

61. La presente acción de protección se presentó en contra de la Junta Prestadora de Agua

Potable “Cuilche el Progreso”, que de conformidad con el artículo 43 de la LORHUAA18
constituye una organización comunitaria sin fines de lucro, que tiene la finalidad de
prestar el servicio público de agua potable en lugares del cantón donde el GAD no puede
prestarlo de manera directa o a través de una empresa pública de agua potable. Además,

16
CCE, sentencia 354-17-SEP-CC, 11 de octubre de 2017, pp. 24-25.
17
Al respecto ver: CCE, sentencia 2951-17-EP/21, 21 de diciembre de 2021, párr. 106 al 108.
18
Art. 43 Definición de juntas administradoras de agua potable. -Son organizaciones comunitarias, sin fines de
lucro, que tienen la finalidad de prestar el servicio público de agua potable. Su accionar se fundamenta en
criterios de eficiencia económica, sostenibilidad del recurso hídrico, calidad en la prestación de
los servicios y equidad en el reparto del agua.
Los requisitos y el procedimiento para la creación de nuevas juntas administradoras de agua potable se
desarrollarán reglamentariamente por la Autoridad Única del Agua.
En el cantón donde el gobierno autónomo descentralizado municipal preste el servicio de manera directa o a
través de una empresa pública de agua potable y esta cubra los servicios que por ley le corresponden, en toda
su jurisdicción, no podrán constituirse juntas administradoras de agua potable y saneamiento.
Las juntas administradoras de agua potable y saneamiento, formarán parte del consejo de cuenca a través de sus
representantes sectoriales, según lo establezca el Reglamento de la presente Ley.

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sus deberes y atribuciones se encuentran expresamente reguladas en la LORHUAA y su

Reglamento.19

62. En consecuencia, la Corte determina que la acción de protección materia de la presente

decisión cumple el presupuesto de legitimación pasiva contra particulares, previsto en el
artículo 41, numeral 4, letra a).

7.3 Hechos probados

63. En procesos de garantías jurisdiccionales, la determinación de los hechos probados debe

realizarse con base en las disposiciones de la LOGJCC y, en lo que resulte compatible
con la naturaleza de cada acción, subsidiariamente20 con las normas del Código Orgánico
General de Procesos (“COGEP”) y del Código Orgánico de la Función Judicial
(“COFJ”).21

64. Deben probarse los hechos alegados por las partes, salvo aquellos que no lo requieran
(artículos 1622 de la LOGJCC y 16223 del COGEP). De conformidad con el artículo 163
del COGEP, los hechos que no deben ser probados son los siguientes:

1. Los hechos afirmados por una de las partes y admitidos por la parte contraria en la
contestación de la demanda o de la reconvención o los que se determinen en la audiencia
preliminar.
2. Los hechos imposibles.
3. Los hechos notorios o públicamente evidentes.
4. Los hechos que la ley presume de derecho.

19
Artículos 44, 45 y 46 de la LORHUAA y artículos 41, 42, 43 del Reglamento a la LORHUAA.
20
LOGJCC, artículo 4.- “Principios procesales. - La justicia constitucional se sustenta en los siguientes
principios procesales: […] 14. Subsidiaridad. - Se tomarán en cuenta los demás principios procesales
establecidos en la legislación ordinaria, en la medida en que sean compatibles con la naturaleza del control
constitucional”.
21
CCE, sentencia 2936-18-EP/21, 28 de julio de 2021, párrs. 42 y 43.
22
LOGJCC, artículo 16.- “Pruebas. - La persona accionante deberá demostrar los hechos que alega en la
demanda o en la audiencia, excepto en los casos en que se invierte la carga de la prueba. […] Se presumirán
ciertos los hechos de la demanda cuando la entidad pública accionada no demuestre lo contrario o no suministre
la información solicitada, siempre que de otros elementos de convicción no resulte una conclusión contraria.
En los casos en que la persona accionada sea un particular, se presumirán ciertos los hechos cuando se trate de
discriminación o violaciones a los derechos del ambiente o de la naturaleza”.
23
COGEP, artículo 162.- “Necesidad de la prueba. Deben probarse todos los hechos alegados por las partes,
salvo los que no lo requieran. La parte que invoque la aplicación del derecho extranjero o disienta de ella
presentará la certificación del agente diplomático sobre la autenticidad y vigencia de la ley. A falta de agente
diplomático, la parte podrá solicitar a la o al juzgador que requiera al Estado de cuya legislación se trate que
certifique por la vía diplomática la autenticidad y vigencia de la ley. La o el juzgador no podrá aplicar como
prueba su conocimiento propio sobre los hechos o circunstancias controvertidos”.

15
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65. De conformidad con lo mencionado, esta Corte verifica que las partes procesales no han
controvertido los hechos que dieron origen a la presente acción, de manera que la
controversia radica en determinar si tales actuaciones constituyen o no vulneraciones de
derechos; cuestión que será dilucidada en los problemas jurídicos que se formularán y
resolverán en las siguientes secciones de esta sentencia. Una vez realizada esta
aclaración, cabe señalar que los hechos que deben darse por probados en esta causa son
los siguientes:

65.1El 28 de abril de 2009, la Secretaría Nacional del Agua concedió a la Junta “Cuilche
el Progreso” de la parroquia Pastocalle, cantón Latacunga el derecho de
aprovechamiento de las aguas de la vertiente Cuilche el Progreso.24

65.2El 26 de agosto de 2016, las accionantes solicitaron a la delegación provincial de

Cotopaxi de la Defensoría del Pueblo, que se inicie una investigación defensorial
contra la Junta de Agua Potable “Cuilche el Progreso”, por falta de provisión del
servicio público de agua potable a pesar de haber realizado pagos por el servicio. La
investigación fue signada con el número DPE-0501-050101-200-2016-000595.

65.3El 12 de septiembre de 2016 a las 10h00, la Defensoría del Pueblo realizó una visita
in situ al domicilio de las accionantes y determinó que no contaban con el servicio de
agua potable para cocinar sus alimentos, bañarse y cubrir sus necesidades básicas para
lo cual adquieren agua embotellada.

65.4El 21 de septiembre de 2016 se llevó a cabo la audiencia pública defensorial a la cual

asistieron la señora Gloria Guerra acompañada de las señoras Silvia Lucía Guerra y
Lidia Guerra también, en calidad de peticionarias, y el señor Héctor Reinoso, técnico
de la Secretaría de Aguas de Cotopaxi. Ante la ausencia del presidente de la Junta de
Agua se suspendió la diligencia.25

65.5Posteriormente, dentro del proceso de instancia, se designó al perito, ingeniero civil,

Edgar Alberto Asqui Armas, director de agua potable y saneamiento de la
Demarcación Hidrográfica Pastaza, quien elaboró el informe técnico de 27 de octubre
de 2016.26 En las conclusiones y recomendaciones señala:

 Existe agua para consumo humano cerca de las viviendas afectadas, cuando el tanque
de reserva se encuentra lleno.

24
Foja 50 expediente de instancia.
25
Fojas 114 y 117 del expediente de instancia.
26
Fojas 82-89 expediente de instancia.

16
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 Existe una diferencia de presión estática entre el tanque de reserva y fondo de la zanja
(donde se encuentra el final del ramal 63 mm) de 3m de altura; lo que determina que
no existe la presión suficiente para que llegue el agua a las 3 viviendas afectadas (la
normativa recomienda que la presión dinámica este en el rango de 10 m a 40 m).
 El tanque de reserva del sistema de Agua Potable de Cuilche Miño, se encuentra a
una distancia de 3.403 m y con una presión estática de 238 m. con respecto a las
viviendas. El ramal de la red de distribución más cercana se encuentra a unos 200 m
de las viviendas afectadas.
 El tanque de reserva del Sistema de Agua Potable de Miño San Antonio, se encuentra
a una distancia de 2667 m y con una presión estática de 123 m con respecto a las
viviendas. El ramal de la red de distribución más cercana se encuentra a unos 50 m.
de las viviendas afectadas.

Recomendaciones

 Para mejorar la provisión de agua de consumo humano a las viviendas afectadas con
el Sistema Actual de Agua Potable Cuilche El Progreso, se recomienda habilitar el
ramal de 63 mm enterrada en los terrenos de la Flia. Iler y que se encuentra antes de
la válvula de control; para lo cual, el CAC Latacunga deberá tramitar una Resolución
de paso de servidumbre, previo el trámite de Ley y a petición de la junta.
 Se deberá cambiar la válvula de control de 90 mm, porque se observan fugas.
 Se recomienda también, instalar una válvula de aire a unos 214 m. desde el tanque
de reserva, en las coordenadas 0765828; 9919257 y otra válvula de aire a la salida
del tanque de reserva.
 Implementar un sistema automático de arranque y apagado de las bombas, para
mantener una altura de carga en el tanque de reserva.
 Cabe indicar que, estas medidas no incrementan la presión del agua en las viviendas
afectadas, pero se podría contar con más tiempo para la provisión de agua.
 Para que las viviendas afectadas mejoren su nivel de servicio y cuenten con la
suficiente presión, se recomienda, realizar los trámites correspondientes en las JAAP
de Cuilche Miño o Miño San Antonio, para conseguir las acometidas domiciliarias,
en el sistema de agua potable que más convenga a los intereses de los afectados.
 Finalmente, se recomienda que la JAAP Cuilche el Progreso previo a la instalación
de nuevas acometidas domiciliarias se solicite al Centro de Atención al Ciudadano
de Latacunga, la respectiva autorización técnica.

65.6Las accionantes, por su cuenta, ante la falta de agua, acudieron a la Junta de Agua
Potable Miño San Antonio para acceder al servicio de agua potable y cancelaron
nuevos valores para el ingreso a la Junta. Lo hicieron a través del señor Edison
Yanchiliquín, esposo de una de las afectadas y socio de dicha Junta. De lo afirmado
por las accionantes en la audiencia ante este Organismo, a partir de entonces, cuentan
con el servicio de agua potable en cantidad suficiente y continua para la satisfacción
de sus necesidades básicas.

65.7Entre las accionantes se encuentra una persona adulta mayor, la señora Martina

17
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Aurora Carrillo Carrillo, de 77 años de edad al momento de presentación de la acción.

65.8Las accionantes alegaron durante todo el proceso que, en virtud de sus reclamos,
fueron excluidas de la Junta de Agua “Cuilche el Progreso”, inclusive de reuniones
de barrio por haber iniciado el proceso judicial.27 Estas alegaciones tampoco han sido
controvertidas por la Junta de Agua “Cuilche el Progreso”, por lo que se considera
hecho probado.

7.4 Formulación de los problemas jurídicos de mérito

66. En una sentencia de acción de protección, los problemas jurídicos surgen, principalmente,
de las alegaciones y de la exposición de los hechos constitutivos de las presuntas
vulneraciones de derechos fundamentales (esto es, la identificación de la acción u
omisión que habría ocasionado la vulneración). Es oportuno aclarar que, si la exposición
de las posibles vulneraciones fuere deficiente o incompleta, los jueces constitucionales
deben examinar las alegaciones y hechos narrados para establecer si a partir de ellos cabe
examinar una posible vulneración de un derecho fundamental –invocado de forma
explícita o implícita.

67. En este sentido, partiendo de lo expuesto en los párrafos 47, 48, y 50 supra, se observa
que las accionantes alegan la vulneración del derecho al agua, a la salud y a la vida digna
por la falta de prestación del servicio público de agua potable de óptima calidad. Dado
que las alegaciones propuestas por las accionantes respecto de estos derechos se
encuentran directamente vinculadas a la vulneración del derecho al agua, para evitar una
reiteración argumentativa, se los analizará de manera conjunta en un solo problema
jurídico. En consecuencia, se formula el siguiente problema jurídico: ¿Las actuaciones
de la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” y de la SENAGUA, vulneraron los derechos
al agua, a la salud y a la vida digna porque no habrían prestado el servicio público de
agua potable en cantidad suficiente y por tiempo continuo a las accionantes,
impidiéndoles satisfacer sus necesidades básicas?

68. Las accionantes también alegan la vulneración al derecho a la igualdad y no

discriminación de conformidad con lo expuesto en el párrafo 49 supra en virtud de que
habrían sido excluidas de la Junta y de reuniones del barrio a pesar de haber aportado
económicamente y trabajado como otros moradores para la provisión de agua. Así
también, que existiría una discriminación por cuestiones de género en el acceso al

27
El 07 de julio de 2022, la Defensoría del Pueblo remitió informe en el que recoge los argumentos planteados
en la audiencia pública ante la Corte Constitucional.

18
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derecho al agua como usuarias y consumidoras de este servicio, y por las represalias que
habría adoptado la Junta por reclamar sus derechos.

69. Esta Corte encuentra que, si bien las accionantes alegan la vulneración del derecho a la
igualdad y no discriminación, estas alegaciones se centran en la falta de provisión del
servicio público del agua por parte de la Junta y su exclusión de la misma a pesar de haber
realizado aportes económicos y de trabajo comunitario, lo que afectó su condición de
consumidoras. Por lo que, este Organismo verifica que de la alegación sobre el derecho
a la igualdad y no discriminación no se desprende una posibilidad de comparabilidad
frente a otros sujetos en una situación similar, conforme ha sido establecido por la
jurisprudencia de esta Corte,28 por lo que, no será planteado un problema de forma
independiente porque es dependiente del relativo al derecho al agua. Así, el análisis estará
enfocado en la vulneración del derecho al agua y derechos conexos, y la falta de provisión
del servicio de agua potable de acuerdo con el problema jurídico planteado en el párrafo
65.

7.5 Resolución del problema jurídico de mérito

¿Las actuaciones de la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” y de la SENAGUA,

vulneraron los derechos al agua, salud y vida digna porque no habrían prestado el
servicio público de agua potable en cantidad suficiente y por tiempo continuo a las
accionantes, impidiéndoles satisfacer sus necesidades básicas?

70. El derecho al agua está reconocido en el artículo 12 de la Constitución de la República

siendo fundamental e irrenunciable.29 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (“Comité DESC”), en su Observación General 15,30 estableció tres factores

28
“La Corte Constitucional ha determinado que para la configuración de un tratamiento discriminatorio se debe
verificar tres elementos. En primer lugar, el elemento de comparabilidad entre los destinatarios de un acto o
conducta específica, esto es, que ‘(...) dos sujetos de derechos [estén] en igual o semejantes condiciones (...)’”.
Al respecto, ver: CCE, sentencia 751-15-EP/21, 17 marzo de 2021, párr. 98; sentencia 429-14-EP/20, 13 de
febrero de 2020, párr. 18.
29
Constitución de la Republica, Registro Oficial 449, 20 de agosto de 2008, artículo 12: “El derecho humano
al agua es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso público,
inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida”.
30
a) Disponibilidad: abastecimiento continúo y suficiente de agua para usos personales y domésticos. Esos usos
comprenden normalmente el consumo, el saneamiento, la colada, la preparación de alimentos y la higiene
personal y doméstica. La cantidad de agua disponible para cada persona debería corresponder a las directrices
de la Organización Mundial de la Salud (OMS). También es posible que algunos individuos y grupos necesiten
recursos de agua adicionales en razón de la salud, el clima y las condiciones de trabajo.
b) Calidad: El agua necesaria para cada uso personal o doméstico debe ser salubre, y por lo tanto, no ha de
contener microorganismos o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud
de las personas. Además, el agua debería tener un color, un olor y un sabor aceptables para cada uso personal

19
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(disponibilidad, calidad y accesibilidad) que determinan lo que resulta adecuado para el

ejercicio del derecho al agua en cualquier circunstancia.

71. En el presente caso, como ya quedó establecido, las accionantes sostienen que la Junta
de Agua vulneró su derecho al agua puesto que no habrían recibido el servicio público de
agua potable en cantidades suficientes y de manera continua, a pesar de que habrían
pagado y realizado trabajo comunitario para ello. Así también, que la SENAGUA habría
vulnerado este derecho al no haber atendido sus requerimientos de solucionar esta
problemática con la Junta de Agua. Al respecto, la Junta de Agua y la SENAGUA
manifestaron que la falta de provisión de agua en cantidad y tiempo suficiente, se debió
a problemas de carácter técnico por la imposibilidad de llevar el agua a los domicilios de
las accionantes debido a la ubicación geográfica.

72. Puesto que la Junta de Agua y SENAGUA han reconocido los hechos alegados por las
accionantes, conviene determinar, como se ha realizado en casos previos,31 el ámbito de
protección constitucional del servicio público de agua-entendido como una garantía del
ejercicio del derecho al agua32-para luego dilucidar si resulta constitucionalmente
admisible, la falta de provisión del servicio de agua en-cantidades y tiempo suficiente-
por aspectos técnicos por parte de las entidades accionadas, como en el presente caso.

73. La jurisprudencia de la Corte ha determinado que el contenido del derecho al agua

comprende “el derecho de todas las personas a disponer de este recurso para su empleo
en las actividades vitales para la existencia de los seres humanos, tales como la
alimentación y la higiene”.33 La prestación del servicio público de agua es una de las
formas por medio de las cuales las personas pueden ejercer precisamente su derecho al

o doméstico.
c)Accesibilidad: El agua y las instalaciones y servicios de agua deben ser accesibles a todos, sin discriminación
alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte. La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas:
i)Accesibilidad física: El agua y las instalaciones y servicios de agua deben estar al alcance físico de todos los
sectores de la población. […]
ii)Accesibilidad económica: El agua y los servicios e instalaciones de agua deben estar al alcance de todos. Los
costos y cargos directos e indirectos asociados con el abastecimiento de agua deben ser asequibles y no deben
comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos reconocidos en el Pacto.
iii)No discriminación: El agua y los servicios e instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho y
de derecho, incluso a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna por
cualquiera de los motivos prohibidos.
iv)Acceso a la información: La accesibilidad comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información
sobre las cuestiones del agua.
31
CCE, sentencia 533-15-EP/23 de 21 de junio de 2013, párr. 68.
32
CCE, sentencia 232-15-JP/21, 28 de julio de 2021, párr. 47
33
CCE, sentencia 232-15-JP/21, 28 de julio de 2021, párrafo 36.

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agua.34

74. Además, la Constitución hace explícita la relación del derecho al agua con los derechos
a la salud (artículo 32), la vida digna (artículo 66 numeral 2), la soberanía alimentaria
(artículo 281 numeral 4), hábitat y vivienda (artículo 375 numeral 6), sin perjuicio de la
interdependencia con otros, de conformidad con el artículo 11 numeral 6.35 En ese marco,
la Corte ha reafirmado que la prestación del servicio público de agua es una condición
indispensable para una vida digna en un Estado constitucional, pues la misma permite
también el ejercicio de otros derechos como la salud36 y el hábitat y vivienda.37

75. De conformidad con la Observación General 15 del Comité DESC, el derecho al agua
comprende la posibilidad de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable,
accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de
agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo
de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de
consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica.38 La provisión de
este derecho de forma insuficiente y de forma interrumpida podría afectar estos derechos.

76. En esa línea, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido que cuando el uso del agua está
directamente relacionado con la satisfacción de las necesidades básicas, como la
alimentación, hidratación, aseo, servicios sanitarios entre otras adquiere el carácter de
fundamental39 y la suspensión de este servicio pone en serio peligro la subsistencia en
condiciones de dignidad.40 Si bien la Corte se ha pronunciado respecto de casos en que
ocurrió la suspensión del servicio público de agua potable, en este caso, se trata de la falta
de provisión del servicio, en cantidad suficiente y continua para la satisfacción de
necesidades básicas, por lo que, es necesario analizar las obligaciones estatales al
respecto.

34
CCE, sentencia 232-15-JP/21 de 28 de julio de 2021, párr. 36.
35
Constitución de la República del Ecuador. “Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes
principios: …6. Todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles,
interdependientes y de igual jerarquía”.
36
Constitución de la Republica, Registro Oficial 449, 20 de agosto de 2008, artículo 32: “La salud es un derecho
que garantiza el Estado, cuya realización se vincula al ejercicio de otros derechos, entre ellos el derecho al agua,
la alimentación, la educación, la cultura física, el trabajo, la seguridad social, los ambientes sanos y otros que
sustentan el buen vivir. […]”
37
Constitución de la Republica, Registro Oficial 449, 20 de agosto de 2008, artículo 375: “El Estado, en todos
sus niveles de gobierno, garantizará el derecho al hábitat y a la vivienda digna, para lo cual: […] 6. Garantizará
la dotación ininterrumpida de los servicios públicos de agua potable y electricidad a las escuelas y hospitales
públicos”.
38
Comité DESC, Observación General 15 (2002) El derecho al agua, párr. 2.
39
CCE, sentencia 533-15-EP/23 de 21 de junio de 2013, párr. 72.
40
CCE, sentencia 533-15-EP/23 de 21 de junio de 2013, párr. 71

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77. Para garantizar el ejercicio del derecho humano al agua, nuestra Constitución,
específicamente, establece los siguientes deberes fundamentales del Estado: (i) garantizar
sin discriminación alguna el efectivo goce del derecho al agua de sus habitantes;41 (ii) no
incurrir en actos u omisiones que interrumpan arbitraria o injustificadamente el acceso al
agua;42 y, (iii) adoptar medidas para prevenir vulneraciones a este derecho y, de
suscitarse, investigarlas y repararlas.43

78. El artículo 314 de la Constitución contempla que es responsabilidad del Estado la

provisión del servicio de agua potable, debiendo velar porque los precios y tarifas sean
equitativas, controlándolo, regulándolo44 y respondiendo a los principios de:
obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad,
accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad.

79. Por otro lado, para la prestación del servicio de agua potable, conforme los artículos 315
y 316 de la Constitución, al Estado le corresponde constituir empresas públicas, pudiendo
delegar a empresas mixtas o a la iniciativa privada de forma excepcional,45 sin perjuicio
de que el saneamiento, el abastecimiento de agua potable y el riego puede ser prestado
por personas jurídicas comunitarias según el artículo 318 de la Constitución. El artículo
264 numeral 446 establece que la competencia exclusiva para la prestación del servicio de

41
Constitución de la Republica, artículo 13: “Son deberes primordiales del Estado: 1. Garantizar sin
discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos
internacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus
habitantes” [énfasis añadido].
42
Constitución de la Republica, artículo 11: “El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:
[…] 9. El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la
Constitución. El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad
pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia
en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios, y
empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos. […]”.
43
Constitución de la Republica, artículo 11: “El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:
[…] 9. El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la
Constitución. El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad
pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia
en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios, y
empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos. […]”.
44
Constitución de la República del Ecuador. “Art. 412.- La autoridad a cargo de la gestión del agua será
responsable de su planificación, regulación y control. Esta autoridad cooperará y se coordinará con la que tenga
a su cargo la gestión ambiental para garantizar el manejo del agua con un enfoque ecosistémico”.
45
CCE. Sentencia 001-12-SIC-CC (Caso No. 0008-10-IC) de 05 de enero de 2012.
46
Constitución de la República del Ecuador. “Art. 264.- Los gobiernos municipales tendrán las siguientes
competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley: …4. Prestar los servicios públicos de agua
potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento
ambiental y aquellos que establezca la ley”.

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agua potable corresponde a los gobiernos municipales.

80. Estas disposiciones constitucionales se encuentran reguladas principalmente en la Ley

Orgánica de Recursos Hídricos Usos y Aprovechamiento del Agua (“LORHUAA”). De
forma concreta, el artículo 4 literal d) de la ley establece como principio que el agua es
patrimonio nacional y estratégico al servicio de las necesidades de las personas, razón
por la cual el artículo 7 contempla que la prestación del servicio de agua es
exclusivamente pública y que, por excepción, podrá participar la iniciativa privada y la
economía popular y solidaria. Por su lado, el artículo 37 establece como servicio público
básico al agua potable, cuya provisión comprende “los procesos de captación y
tratamiento de agua cruda, almacenaje y transporte, conducción, impulsión, distribución,
consumo, recaudación de costos, operación y mantenimiento”.47

81. El artículo 32 de la LORHUAA establece que la gestión del agua es exclusivamente

pública o comunitaria, siendo la segunda realizada por las comunas, comunidades,
pueblos nacionalidades, y juntas de organizaciones de usuario del servicio, juntas de agua
potable y juntas de riego. El artículo 46 de la misma ley, señala que se podrá constituir
juntas administradoras de agua potable en las localidades rurales en donde el gobierno
autónomo descentralizado municipal no preste el servicio. El artículo 44 de la
LORHUAA establece los deberes y atribuciones de las Juntas Administradoras de Agua
Potable.48

82. Por su parte, la Corte IDH, ha establecido que entre las obligaciones que conlleva este
derecho está el garantizar un mínimo esencial de agua para personas o grupo de personas

47
CCE, sentencia 232-15-JP/21, 28 de julio de 2021, párrafo 46.
48
Art. 44.- Deberes y atribuciones de las juntas administradoras de agua potable. Constituyen deberes y
atribuciones de las juntas administradoras de agua potable comunitarias, los siguientes:
1. Establecer, recaudar y administrar las tarifas por la prestación de los servicios, dentro de los criterios
generales regulados en esta Ley y el Reglamento expedido por la Autoridad Única del Agua;
2. Rehabilitar, operar y mantener la infraestructura para la prestación de los servicios de agua potable;
3. Gestionar con los diferentes niveles de gobierno o de manera directa, la construcción y financiamiento de
nueva infraestructura. Para el efecto deberá contar con la respectiva viabilidad técnica emitida por la Autoridad
Única del Agua;
4. Participar con la Autoridad Única del Agua en la protección de las fuentes de abastecimiento del sistema de
agua potable, evitando su contaminación;
5. Remitir a la Autoridad Única del Agua la información anual relativa a su gestión, así como todo tipo de
información que les sea requerida;
6. La resolución de los conflictos que puedan existir entre sus miembros. En caso de que el conflicto no se
pueda resolver internamente, la Autoridad Única del Agua decidirá sobre el mismo, en el ámbito de sus
competencias; y,
7. Participar en los consejos de cuenca de conformidad con esta Ley.

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que no están en condiciones de acceder por sí mismos.49 En la misma línea, el Comité

DESC determinó como una obligación estatal “el garantizar el acceso a la cantidad
esencial mínima de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico y
prevenir las enfermedades”.50

83. Nuestra legislación desarrolló el concepto de cantidad mínima vital de agua por persona
en la LORHUAA, norma que establece lo siguiente:

Artículo 59.- Cantidad vital y tarifa mínima. La Autoridad Única del Agua establecerá de
conformidad con las normas y directrices nacionales e internacionales, la cantidad vital de
agua por persona, para satisfacer sus necesidades básicas y de uso doméstico, cuyo acceso
configura el contenido esencial del derecho humano al agua. La cantidad vital de agua cruda
destinada al procesamiento para el consumo humano es gratuita en garantía del derecho
humano al agua. Cuando exceda la cantidad mínima vital establecida, se aplicará la tarifa
correspondiente. La cantidad vital del agua procesada por persona tendrá una tarifa que
garantice la sostenibilidad de la provisión del servicio.

84. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que en “el caso ecuatoriano, la

ley contempla la provisión de una cantidad mínima vital de agua para el consumo
humano”.51 De conformidad con lo determinado por la Secretaría Nacional del Agua, la
cantidad mínima vital de agua equivale a 200 litros por habitante al día de agua cruda, en
el territorio ecuatoriano.52

85. En el presente caso, como se verifica de los hechos probados, las accionantes solicitaron
a la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” la acometida de agua para sus domicilios por
ser una Junta cercana a sus hogares. Realizaron pagos y trabajos comunitarios igual que
otros moradores, y alegaron que no recibieron el servicio de agua potable en cantidades
suficientes y de manera continua. Manifiestan haber presentado varios reclamos al
presidente de la Junta, y en virtud no recibir respuesta favorable, la señora Gloria Guerra
solicitó el 26 de agosto de 2016, la intervención de la delegación provincial de Cotopaxi
de la Defensoría del Pueblo.53

49
Corte IDH. Caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs.
Argentina, párr. 229.
50
Comité DESC, Observación General 15 (2002), El derecho al agua, párrafo 37.
51
CCE, sentencia 232-15-JP/21, 28 de julio de 2021, párrafo 69.
52
SENAGUA. Acuerdo 2017-1523 publicado en el Registro Oficial 41 de 21 de julio de 2017. Artículo 1:
“APROBAR y FIJAR como valor unificado de Cantidad Mínima Vital de Agua, un equivalente a 200 litros por
habitante al día de agua cruda, en el territorio ecuatoriano. El valor fijado estará sujeto a modificaciones o
cambios que la Autoridad Única del Agua estime conveniente, previo los análisis correspondientes”. Artículo
2: “DISPONER el cobro de agua cruda que exceda del valor unificado de cantidad mínima vital fijado en el
artículo precedente, a los prestadores de los servicios de agua potable a nivel nacional”.
53
Foja 146 del expediente de instancia.

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86. De la visita in situ realizada el 12 de septiembre de 2016 a las 10h00, por la Defensoría
del Pueblo, se verificó que las accionantes, en efecto, carecían de agua en su domicilio.
Así también, del informe pericial se desprende que, de la inspección realizada el 19 de
octubre de 2016 a las 14h30, se observó que no salía agua en la tubería instalada para
abastecer a las viviendas afectadas. De la visita realizada el 21 de octubre de 2016 desde
las 07h00 se observa que:

(…) al regresar a las viviendas afectadas (08h30) se observa que existe agua en la tubería,
pero con poca presión saliendo agua hasta las 10h15 que estuvimos en el sitio. (…) De los
datos de lectura de medidores realizados por la JAAP desde el mes de enero hasta el mes de
septiembre del presente año, se determina que tienen un consumo por mes promedio de 15m3
por familia.

87. Entonces, en su informe el perito concluye que cerca de las viviendas afectadas existe
agua para consumo humano cuando el tanque de reserva se encuentra lleno, y que para
mejorar la provisión de agua con el sistema actual de Agua Cuilche el Progreso se
recomienda habilitar el ramal de 63 mm enterrada en los terrenos de la Flia. Ller y que
se encuentra antes de la válvula de control; para lo cual, el CAC Latacunga deberá
tramitar una Resolución de paso de servidumbre, previo el trámite de ley y a petición de
la Junta. Señala que es necesario cambiar la válvula de control de 90 mm porque se
observan fugas, recomienda la instalación de una válvula de aire a unos 214 m desde el
tanque de reserva y otra válvula de aire a la salida del tanque de reserva e implementar
un sistema automático de arranque y apagado de las bombas, para mantener una altura de
carga en el tanque de reserva. Aclara que las medidas no incrementarían la presión del
agua en las viviendas afectadas, pero se podría contar con más tiempo para la provisión
de agua.54

88. El perito realiza una recomendación de que se realicen los trámites de acometidas
domiciliarias con la Junta de Agua Cuilche Miño o Miño San Antonio para un mejor
nivel de servicio y suficiente presión de agua para las accionantes. Finalmente,
recomienda a la JAAP Cuilche el Progreso, previo a la instalación de nuevas acometidas
domiciliarias, se solicite al Centro de Atención al Ciudadano de Latacunga, la respectiva
autorización técnica.55

89. Esta Corte verifica, conforme los hechos probados y del informe pericial, que las familias
de las accionantes recibieron la cantidad de 15m3 de agua promedio (15.000 litros) por

54
Foja 84 del expediente de instancia.
55
Foja 85 del expediente de instancia.

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familia por mes56entre los meses de enero y septiembre de 2016. De conformidad con la
Secretaría Nacional del Agua, la cantidad mínima vital por persona necesaria sería de 6
m3 (6000 litros de agua al mes), y de la lectura de los medidores de las accionantes se
desprende que solo alcanzaría para dos personas. Por otro lado, respecto a la cantidad y
presión de agua, este Organismo verifica que el agua no llegaba a las viviendas de las
accionantes de forma continua, tenía muy poca presión y el tiempo de provisión era
limitado, aproximadamente 2 horas durante la mañana según la visita in situ realizada en
el mes de octubre de 2016. Así, las accionantes no gozaron del mínimo vital de agua por
persona necesario para ellas y sus familias, establecido por la Secretaría Nacional del
Agua, para su uso personal y doméstico y no contaron con un abastecimiento continuo,
que les permita acceder siempre y de forma inmediata al agua potable de forma salubre
y sin costos adicionales, de conformidad como lo establece la Constitución, los estándares
internacionales de derechos humanos y la Ley.

90. De lo establecido hasta aquí, pese a que las accionantes cancelaron valores por el servicio
de agua a la Junta para recibir la prestación del servicio público y fueron parte de la
misma durante un tiempo, razón por la cual realizaron trabajos comunitarios en favor de
las mejoras de la misma, no recibieron agua suficiente, ni de forma continua, ni por un
tiempo adecuado para satisfacer sus necesidades básicas. Este Organismo verifica, que sí
existía dentro del sistema de abastecimiento de agua de la Junta “Cuilche “El Progreso”
infraestructura mínima como bombas, tanque de reserva y tuberías de la red de
distribución que llegan a los domicilios de las accionantes. Así también, que el perito
realizó varias recomendaciones a la Junta para que pueda mejorar dicha infraestructura y
con ello, optimizar la prestación del servicio público de agua potable.

91. Si bien esta Corte considera que las recomendaciones realizadas por el perito no eran de
cumplimiento obligatorio para la Junta, esta Corte no ha podido verificar que las mismas
u otras medidas para mejorar la infraestructura o la provisión del servicio público de agua
potable, fueran adoptadas por parte de la Junta de Agua para garantizar la provisión de
agua a las accionantes. En este sentido, tomando en cuenta los deberes y atribuciones
legales de la Junta de Agua,57 las justificaciones técnicas alegadas no son suficientes para

56
La cantidad mínima vital de agua establecida por la Secretaría Nacional del Agua es de 200 litros por habitante
al día de agua cruda en el territorio ecuatoriano.
57
El artículo 44 de ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua dispone:
“Constituyen deberes y atribuciones de las juntas administradoras de agua potable comunitarias, los siguientes:
1. Establecer, recaudar y administrar las tarifas por la prestación de los servicios, dentro de los criterios
generales regulados en esta Ley y el Reglamento expedido por la Autoridad Única del Agua;
2. Rehabilitar, operar y mantener la infraestructura para la prestación de los servicios de agua potable;

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sustentar la falta de prestación del servicio y tampoco ha logrado justificar, dentro del
proceso, por qué no adoptó ninguna medida para solventar y resolver el problema de las
accionantes durante el tiempo que pertenecieron a ella, a pesar de todas sus insistencias.
Por tanto, la provisión del servicio público en cantidad y tiempo insuficiente por parte de
la Junta de Agua Cuilche el Progreso, vulneró el ejercicio y goce de su derecho al agua
en sus elementos de disponibilidad y accesibilidad física y económica y al goce de
derechos conexos como la vida digna, hábitat, vivienda y salud reconocidos en la CRE.

92. Por otro lado, este Organismo verifica que la Junta de Agua no consideró que una de las
accionantes es una persona adulta mayor, por lo que, correspondía dar una atención
especializada y prioritaria de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la CRE.

93. Sobre la atención prioritaria y especializada, la Corte Constitucional ha señalado que:

3. Gestionar con los diferentes niveles de gobierno o de manera directa, la construcción y financiamiento de
nueva infraestructura. Para el efecto deberá contar con la respectiva viabilidad técnica emitida por la Autoridad
Única del Agua;
4. Participar con la Autoridad Única del Agua en la protección de las fuentes de abastecimiento del sistema de
agua potable, evitando su contaminación;
5. Remitir a la Autoridad Única del Agua la información anual relativa a su gestión así como todo tipo de
información que les sea requerida;
6. La resolución de los conflictos que puedan existir entre sus miembros. En caso de que el conflicto no se
pueda resolver internamente, la Autoridad Única del Agua decidirá sobre el mismo, en el ámbito de sus
competencias; y,
7. Participar en los consejos de cuenca de conformidad con esta Ley.
Por su parte el artículo 41 de su Reglamento establece: “Funciones de las Juntas Administradoras de Agua
Potable.- Corresponde a las Juntas Administradoras de Agua Potable: a) Conservar, mantener, rehabilitar y
operar las infraestructuras para la prestación de los correspondientes servicios; b) Construir y financiar nuevas
infraestructuras, pudiendo recabar para ello las ayudas económicas procedentes, contando con el respectivo
informe de viabilidad técnica que será emitido por la Subsecretaría de Agua Potable; c) Participar con la
Secretaría del Agua en la protección de las fuentes de abastecimiento del sistema de agua potable evitando su
contaminación; d) Establecer las tarifas por la prestación del servicio, dentro de los criterios generales regulados
en la Ley, este Reglamento y las regulaciones que para el efecto emita la ARCA, recaudadas y administrar el
producto de la recaudación para el cumplimiento de los servicios que tengan encomendados; e) Aprobar los
presupuestos para el funcionamiento de los servicios f) Resolver los conflictos que puedan existir entre sus
miembros. En el caso de que el conflicto no se pueda resolver internamente, se acudirá ante la Autoridad de
Demarcación Hidrográfica o al Responsable del Centro de Atención al Ciudadano, quien decidirá sobre el
mismo cuando se corra traslado y en el ámbito de sus competencias; y, g) Participar en los Consejos de Cuenca
de la forma indicada en este Reglamento. Las Juntas Administradoras de Agua Potable deberán enviar
anualmente a la Autoridad de Demarcación Hidrográfica o al Responsable del Centro de Atención al Ciudadano,
las que podrán requerir también por su propia iniciativa la información relativa a su gestión, todo ello sin
perjuicio de que la Agencia de Regulación y Control del Agua pueda requerir también el envío de información
relativa a sus competencias. Ella incluirá al menos, lo relativo al presupuesto anual y su liquidación, desarrollo
de las infraestructuras hidráulicas en construcción y previsión de la construcción de otras nuevas con su forma
de financiamiento, tarifas existentes y estados financieros. Igualmente se enviará información sobre las formas
de gestión del agua atribuida al Sistema y sobre su suficiencia a los efectos de cumplimiento del derecho
humano al agua. Periódicamente se enviará la información sobre la composición de los órganos directivos tras
la celebración de los correspondientes procesos electorales”.

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“47. La atención prioritaria significa que, entre varias personas usuarias, quienes están en
situación de vulnerabilidad tienen derecho a ser atendidas con preferencia. Entre varias
personas que tienen derecho a recibir cualquier tipo de atención, las personas enumeradas en
el artículo 35 de la Constitución tienen derecho de precedencia frente al resto.

48. La atención especializada implica que se debe atender las particulares situaciones que
atraviesan o sufren quienes tienen derecho a atención prioritaria, y que, en la medida que sea
posible, los servicios públicos y privados se adapten a sus necesidades”.58

94. De igual manera, la Corte Constitucional ha establecido que la atención prioritaria no

solo guarda relación con la edad sino con aspectos relacionados a esta, como por ejemplo
salud, bienestar social y familiar, razón por la que el Estado “debe materializar esta
protección prioritaria para que ejerzan de forma adecuada los derechos y obligaciones
propios de su etapa generacional”.59

95. Así, la Corte ha señalado que cualquier medida adoptada para garantizar el acceso al
agua, mediante el servicio de agua potable, no debe discriminar o afectar algún otro
derecho de grupos de atención prioritaria como los adultos mayores o personas con
discapacidad. Para el efecto, se requiere el empleo de una serie de medidas
especializadas, diferenciadas y preferenciales que permitan el acceso real al servicio de
agua potable y en condiciones de igualdad. En tal sentido, deben ser: especiales para
atender las particulares situaciones que atraviesan o sufren quienes tienen derecho a la
atención prioritaria,60 como el caso de adultos mayores y/o personas con discapacidad;
diferenciadas que permitan el acceso real al derecho en relación con el resto de las
personas; y, preferenciales que deben adoptarse antes que cualquier otra medida, es decir
que, entre varias personas, quienes están en situación de vulnerabilidad tienen derecho a
ser atendidas con preferencia.61 Por lo tanto, estas medidas se tomarán conforme cada
caso y deben responder principalmente a evitar que una persona o su grupo familiar en
situación de vulnerabilidad o doble vulnerabilidad se vea impedida del acceso al agua.62

58
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 889-20-JP/21 de 10 de marzo de 2021, párrs. 47 y 48. Ver
también: Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 344-16-SEP-CC (Caso No. 1180-10-EP) de 2 de
octubre de 2016, pág. 26. ”De las disposiciones normativas anotadas, se colige que la Constitución de la
República ha instituido de manera categórica la obligación de prestación por parte del Estado, en el sentido de
establecer mecanismos, normativos y políticos, que refuercen la protección a este grupo de atención prioritaria
y que favorezcan una verdadera inclusión social y económica, que propendan a la eliminación de todas las
formas de discriminación por motivos de edad de manera que este grupo etario, puede acceder a todos los
derechos constitucionales, sean estos civiles, políticos o económicos, sociales y culturales, y logren vivir con
dignidad y libertad, en igualdad de condiciones que cualquier otro grupo de la sociedad.”
59
CCE. Sentencia No. 367-17-SEP-CC (Caso No. 0505-12-EP) de 14 de noviembre de 2017, pág. 22.
60
CCE. Sentencia No. 889-20-JP/21, párr. 48.
61
Ibídem, párr. 47.
62
CCE, sentencia 232-15-JP/21, 28 de julio de 2021, párrafo 86.

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96. Finalmente, en este contexto, es importante también analizar las obligaciones de las
entidades encargadas de la gestión, rectoría y prestación del servicio público de agua
potable63 para (i) garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce del derecho al
agua de sus habitantes; (ii) no incurrir en actos u omisiones que interrumpan arbitraria o
injustificadamente el acceso al agua; y, (iii) adoptar medidas para prevenir vulneraciones
a este derecho y, de suscitarse, investigarlas y repararlas con el fin de garantizar que
ninguna persona pueda ser privada, excluida o despojada del derecho al agua.

97. En el presente caso, a pesar de existir obligaciones constitucionales y legales 64 respecto

a la prestación y garantía del servicio público de agua potable, así como, para la
resolución de conflictos internos dentro de las Juntas, este Organismo verifica que la
Junta de Agua “Cuilche el Progreso”: i) no realizó ni consideró las recomendaciones
técnicas de mejoras en la infraestructura del sistema de abastecimiento de agua realizadas
el perito para optimizar la prestación de agua potable hacia el domicilio de las
accionantes, al menos para aumentar el tiempo de provisión de agua; ii) no devolvió el
dinero aportado por las accionantes para la prestación del servicio;65 iii) no acudió a las
diligencias requeridas por la Defensoría del Pueblo para garantizar el goce y ejercicio del
derecho al agua de las accionantes que eran miembros de la Junta; iv) conforme los
hechos probados limitó la participación de las accionantes en actividades comunitarias
relacionadas con el mejoramiento del servicio de agua; y, v) no adoptó medidas o
acciones de coordinación con otra Junta de Agua para facilitar el acceso al agua a las
accionantes, limitándose a justificar sus actuaciones en problemas técnicos de acceso del
agua por la ubicación geográfica de las viviendas.

63
El artículo 57 (“LORHUAA”) establece: El derecho humano al agua es el derecho de todas las personas a
disponer de agua limpia, suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico
en cantidad, calidad, continuidad y cobertura. Forma parte de este derecho el acceso al saneamiento ambiental
que asegure la dignidad humana, la salud, evite la contaminación y garantice la calidad de las reservas de agua
para consumo humano. El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. Ninguna persona puede ser
privada y excluida o despojada de este derecho.
64
El artículo 58 de la LORHUAA establece que todas las personas, de forma individual o colectiva, “podrán
exigir a las autoridades correspondientes el cumplimiento y observancia del derecho humano al agua, las
mismas que atenderán de manera prioritaria y progresiva sus pedidos. Las autoridades que incumplan con el
ejercicio de este derecho estarán sujetas a sanción de acuerdo con la ley”. En esa línea, el artículo 44 numerales
2, 3 y 6 de la LORHUAA establecen como deberes de las Juntas de Agua: i) rehabilitar, operar y mantener la
infraestructura para la prestación de los servicios de agua potable; ii) gestionar con los diferentes niveles de
gobierno o de manera directa, la construcción y financiamiento de nueva infraestructura, para el efecto deberá
contar la viabilidad técnica emitida por la Autoridad Única del Agua y iii) la resolución de los conflictos que
puedan existir entre sus miembros. En caso de que el conflicto no se pueda resolver internamente, la Autoridad
Única del Agua decidirá sobre el mismo, en el ámbito de sus competencias.
65
En el proceso la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” ha reconocido que las accionantes realizaron pagos y
con ello se compró una bomba por un valor de 85 USD. Sin embargo, las accionantes alegaron en la audiencia
de instancia haber pagado un monto de 200 USD por la prestación del servicio público de agua potable.

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Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

98. Lo antes expuesto, evidencia la falta de cumplimiento de sus deberes por parte de la Junta
de Agua -en su rol como prestadora de un servicio público-, pues en el marco de sus
competencias legales pudo haber adoptado medidas técnicas para garantizar el servicio
o, en su defecto, realizado diligencias con otra Junta de Agua para que las accionantes
tengan acceso al agua potable de forma efectiva y oportuna.

99. Respecto de la SENAGUA, en cambio, este Organismo verifica que el Reglamento

LORHUAA, en su artículo 2, establece que la Autoridad Única de Agua (“AUA”) es la
Secretaría Nacional del Agua66 cuyas funciones principales son la rectoría, la
planificación y la gestión de los recursos hídricos de conformidad con el artículo 17 de
la LORHUAA. El artículo 18 de la misma ley en sus literales b), i), l) y w) dispone como
competencias de la AUA: i) ejercer la rectoría y ejecutar políticas públicas relativas a la
gestión integral de los recursos hídricos y dar seguimiento a su cumplimiento; ii) otorgar
las autorizaciones para todos los usos, aprovechamiento del agua; iii) otorgar las
personerías jurídicas de las juntas administradoras de aguas; iv) establecer mecanismos
de coordinación y complementariedad con los GAD en lo referente a la prestación de
servicios públicos de agua potable; y v) dictar las medidas necesarias para el ejercicio de
sus funciones y competencias.

100. En esa línea, aun cuando la situación de las accionantes fue puesta en conocimiento de la
SENAGUA por la Defensoría del Pueblo, mediante providencia de 09 de septiembre de
2016 y en la audiencia defensorial de 21 de septiembre de 2016, esta Corte encuentra
que la SENAGUA no tiene competencias directas en la provisión del servicio público de
agua potable; por lo que, esta Corte no ha podido verificar que la entidad incurriera en
una vulneración directa o indirecta de derechos a las accionantes.

101. Por todo lo expuesto, esta Corte concluye que la Junta Administradora de Agua “Cuilche
el Progreso” vulneró el derecho al agua y, como consecuencia de ello, se atentó también
contra los derechos a la salud, vida digna y atención prioritaria de las accionantes en
virtud del incumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales respecto de las
accionantes que fueron miembros de la Junta.

7.6 Reparación integral

102. De acuerdo con lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 86.3 de la Constitución, en

66
Fue creada mediante Decreto Ejecutivo 1088 de 15 de mayo de 2008. Actualmente se encuentra fusionada
dentro del Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica del Ecuador.

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concordancia con los artículos 6.1 y 18 de la LOGJCC, la declaración de la vulneración

de derechos constitucionales genera la obligación de reparar integralmente el daño
causado. Por lo que, habiendo determinado que la Junta de Agua Potable Cuilche el
Progreso vulneró el derecho de las accionantes al agua, corresponde determinar las
medidas de reparación más adecuadas.

103. En este caso, se verifica que las accionantes ya cuentan con el servicio de agua potable
en cantidad suficiente y de forma continua que es provisto por la Junta de Agua Potable
Miño San Antonio, por gestiones realizadas a su costa y promovidas por ellas mismas.
Por tanto, ya no es procedente ordenar la provisión del servicio de agua potable por parte
de la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” como medida de reparación. Sin embargo,
aquello no quita que la falta de provisión del servicio de agua potable en cantidad y
tiempo suficiente por parte de la Junta de Agua y la exclusión en la participación que
sufrieron las accionantes en las actividades comunitarias y de mejoras siendo miembros
de la Junta, les produjo una afectación que merece ser reparada. Por tal razón, esta Corte
determina que, para reparar el daño causado durante el tiempo que permanecieron sin
provisión suficiente de agua, corresponde a la Junta de Agua “Cuilche el Progreso”:

103.1Presentar disculpas públicas a las accionantes por las afectaciones causadas durante
el tiempo que permanecieron como parte de la junta de Agua “Cuilche el Progreso”,
al tenor del siguiente texto:

La Junta de Agua “Cuilche el Progreso” pide disculpas a las señoras Gloria Esthela
Guerra Carrillo, Silvia Lucía Guerra Carrillo, Olga Lidia Guerra Carrillo y Martina
Aurora Carrillo Carrillo y a sus familias, a quienes, se les vulneró el derecho al agua
por la falta de provisión del mismo en cantidad y tiempo suficiente, más aún
tomando en consideración la condición de persona adulta mayor de 1 de ellas. De
acuerdo a la sentencia 376-17-EP/24 reconoce que sus actuaciones afectaron el
ejercicio del derecho al agua y derechos conexos, por lo que se comprometen a
observar de forma estricta los derechos y garantías constitucionales en los
procedimientos de provisión del servicio público de agua potable, para evitar que
estas vulneraciones se repitan.

103.2Compensar a cada una de las accionantes con un pago de USD 200 por los gastos
en los que debieron incurrir durante el tiempo que pertenecieron a la Junta de Agua
“Cuilche el Progreso”, así como los perjuicios ocasionados a ellas durante el tiempo

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que no gozaron del servicio en tiempo y cantidad suficiente.67

103.3Adecuar sus procedimientos internos para asegurar que, ante futuras denuncias por
falta de provisión de agua potable en cantidad y tiempo suficiente para la
satisfacción de necesidades básicas por parte de sus miembros, se tomen medidas
correctivas que permitan garantizar la cantidad mínima vital de agua, y para ello
coordinen con las instancias estatales correspondientes para una provisión efectiva,
oportuna y adecuada del servicio público de agua potable que brindan.

8. Consideraciones adicionales

104. Si bien las accionantes alegaron la vulneración del derecho a la igualdad y no

discriminación por cuestiones de género, esta Corte determinó que sus alegaciones se
centraban en la falta de provisión del servicio público y que no existe una posibilidad de
comparabilidad frente a otros sujetos en el presente caso, por lo que, no formuló un
problema jurídico. Sin embargo, considera importante recordar a los jueces de garantías
que cuando se resuelven acciones de protección relativas a posibles vulneraciones al
derecho al agua debe tenerse en cuenta también el enfoque de género en sus sentencias.
La aplicación de este enfoque permite observar y entender el impacto diferenciado que
puede tener las vulneraciones de este derecho en las mujeres y evitar que se reproduzcan
situaciones de discriminación y exclusión, y se pueda brindar una mayor protección y
garantía del derecho al agua y derechos conexos. 68

67
Tomando en consideración que esta cantidad fue solicitada por la Defensoría del Pueblo como medida de
reparación económica en relación a los gastos incurridos y no devueltos por la Junta de Agua.
68
Por su parte el Comité DESC en su Observación General 15 establece que, aunque el derecho al agua potable
es aplicable a todos, los Estados Partes deben prestar especial atención a las personas y grupos de personas que
tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, en particular las mujeres, los niños, los
grupos minoritarios, los pueblos indígenas, los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados internos,
los trabajadores migrantes, los presos y los detenidos. En particular, los Estados Partes deben adoptar medidas
para velar por que no se excluya a las mujeres de los procesos de adopción de decisiones sobre los recursos y
los derechos en materia de agua. Es preciso aliviar la carga desproporcionada que recae sobre las mujeres en la
obtención de agua. Ver en Comité DESC, Observación General 15 (2002) El derecho al agua, párr. 16.
En el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
contra la Mujer (“CEDAW”) se dispone que los Estados Partes asegurarán a las mujeres el derecho a "gozar de
condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de [...] el abastecimiento de agua.
En particular respecto al derecho al agua y las mujeres, el artículo 62 de la misma ley establece que “toda
política en materia de agua deberá incorporar la perspectiva de género de forma que se establezcan medidas
concretas para atender las necesidades específicas de la mujer en el ejercicio del derecho humano al agua. Del
mismo modo, se adoptarán medidas con el objeto de alcanzar la igualdad formal y material entre mujeres y
hombres especialmente en las actividades de participación comunitaria sobre la gestión del agua, la obtención
de la misma y el fortalecimiento de las mujeres como actoras de cambio”.
La Constitución en su artículo 11 numeral 2 garantiza que nadie podrá ser discriminado por sexo o identidad de
género y que el Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los
titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad. En esa línea, el artículo 61 de la

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105. Así, los jueces y juezas de garantías que conozcan acciones de protección donde se
aleguen presuntas vulneraciones al derecho al agua y conexos, deberán considerar si en
el caso se identifican roles o estereotipos de género, cuestiones estructurales a nivel
social, económico, cultural o de otra índole que puedan generar o profundizar una
situación de discriminación en el acceso o disponibilidad de estos derechos o que afecten
de manera desproporcionada a las mujeres en relación a otros sujetos.

9. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:

1. Aceptar la acción extraordinaria de protección 376-17-EP:

1.1. Declarar la vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de la

motivación en la sentencia emitida el 30 de diciembre de 2016 dictada por
la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de Cotopaxi, dentro del
proceso judicial 05283-2016-02663.

1.2. Dejar sin efecto la sentencia de 30 de diciembre de 2016 dictada por la Sala
de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de Cotopaxi, dentro del proceso
judicial 05283-2016-02663. Y, en su lugar, se deberá considerar el análisis
de mérito realizado en el presente caso.

2. Aceptar la acción de protección materia del control de mérito y declarar la

vulneración de los derechos al agua, a la salud, vida digna y atención prioritaria
consagrados en los artículos 12, 32, 35 y 66 numeral 2 de la Constitución.

3. Como medidas de reparación, ordena que la Junta de Agua “Cuilche el

Progreso”:

LORHUAA establece que todas las personas ejercerán el derecho humano al agua en condiciones de igualdad.
Se prohíbe toda discriminación por motivos de género, sexo, orientación sexual, identidad de género, o
cualquier otra condición que pretenda o tenga por efecto anular o menoscabar el igual disfrute o el ejercicio del
derecho humano al agua. Así también, que el Estado adoptará cuantas medidas de acción afirmativa sean
necesarias con el objeto de promover la igualdad real en el ejercicio del derecho humano al agua, protegerá y
atenderá de manera preferente a los grupos de atención prioritaria.

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3.1. Se dispone que, en el término de 20 días contados a partir de la notificación

de la presente sentencia, la Junta de Agua “Cuilche el Progreso” emita
disculpas públicas a favor de las accionantes. Las disculpas públicas deberán
ser realizadas en un acto público ante la comunidad y entregadas por escrito
a las accionantes. Para el cumplimiento de la medida, la Junta de Agua
remitirá a este Organismo un informe donde consten las actividades
realizadas, el texto de las disculpas emitidas por la Junta, y el respectivo
registro fotográfico del acto público.

Las disculpas públicas deberán contener el siguiente mensaje:

La Junta de Agua “Cuilche el Progreso” pide disculpas a las señoras Gloria

Esthela Guerra Carrillo, Silvia Lucía Guerra Carrillo, Olga Lidia Guerra Carrillo
y Martina Aurora Carrillo Carrillo y sus familias por la vulneración que sufrieron
a su derecho al agua por la falta de provisión del mismo en cantidad y tiempo
suficiente, más aún tomando en consideración la condición de persona adulta
mayor de 1 de ellas. De acuerdo a la sentencia 376-17-EP/24 reconoce que sus
actuaciones afectaron el ejercicio del derecho al agua y derechos conexos, por lo
que se comprometen a observar de forma estricta los derechos y garantías
constitucionales en los procedimientos de provisión del servicio público de agua
potable, para evitar que estas vulneraciones se repitan.

3.2. Compensar a cada una de las accionantes con un pago de USD 200 por los
gastos en los que debieron incurrir durante el tiempo que pertenecieron a la
Junta de Agua “Cuilche el Progreso”, así como los perjuicios ocasionados a
ellas durante el tiempo que no gozaron del servicio en tiempo y cantidad
suficiente.

3.3. Adecúe sus procedimientos internos para asegurar que, ante la denuncia por
falta de provisión de agua potable en cantidad y tiempo suficiente para la
satisfacción de necesidades básicas por parte de sus miembros, se tomen
medidas correctivas que permitan garantizar la cantidad mínima vital de
agua, y para ello, coordinen con las instancias estatales correspondientes
para una provisión efectiva, oportuna y adecuada del servicio público de
agua potable. Para justificar el cumplimiento de la medida la Junta deberá
remitir a esta Corte dentro del término de 30 días desde la notificación de
esta sentencia, el informe que contenga los procedimientos para la atención
de reclamos o denuncias ante la Junta en casos de falta de provisión de agua
potable y un servicio público de calidad, adaptados a las disposiciones y
estándares establecidos en la presente sentencia.

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4. Notifíquese, publíquese, devuélvase y archívese.

ALI VICENTE Firmado digitalmente

por ALI VICENTE
LOZADA PRADO LOZADA PRADO
Alí Lozada Prado
PRESIDENTE

Razón: Siento por tal, que la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte
Constitucional con nueve votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla Andrade
Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes, Carmen Corral Ponce, Jhoel Escudero Soliz, Enrique
Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Richard Ortiz Ortiz y Daniela
Salazar Marín, en sesión jurisdiccional ordinaria de jueves 16 de mayo de 2024.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

Firmado electrónicamente por:

AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI

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