Prólogo
Cada vez resulta más evidente la importancia que tiene el uso de mecanismos
internos de control en todos los ámbitos de la administración pública, no sólo para
efectos de mejorar cualitativamente el servicio ofrecido a la sociedad, sino como
un instrumento que permite una gestión sistemática, racional y ordenada, basada
en la transparencia y la rendición de cuentas.
La correcta aplicación de medidas de control interno —así como la debida
integración de las instancias encargadas de su puesta en práctica— proporcionan
a una institución medios adecuados para revisar de manera sistemática sus
procesos, políticas y actividades, con el fin de estar en posición de asegurar el
cumplimiento de sus objetivos.
Como otras manifestaciones de la visión actual de la administración pública, el
control interno corresponde al cambio de paradigma operado en la visión del
Estado, no como un interventor en los procesos económicos, sino como un agente
regulador orientado a definir reglas claras para una interacción positiva de los
distintos actores económicos y sociales.
Desde esta perspectiva, la gestión del Estado debe operar de manera similar a la
que se registra en instituciones privadas: se persigue atender las necesidades de
la sociedad y de los mercados desde una óptica de eficiencia, efectividad y
economía en el uso de los recursos —en este caso, públicos— al mismo tiempo
que se ofrece a los sectores involucrados o stakeholders información precisa y
confiable de las acciones emprendidas.
La rendición de cuentas, en este sentido, no sólo se refiere a poder entablar un
diálogo con la sociedad para ofrecer una imagen nítida de la acción del Estado,
sino también contar con un instrumento con el que sea posible obligar a las
instituciones públicas a ceñirse a un curso de acción y, en el caso de que se
registren desviaciones de la norma, ya sean involuntarias o por otras causas,
aplicar las medidas preventivas y correctivas a que haya lugar.
Esto es importante, puesto que un tema recurrente en la gestión del Estado es la
posibilidad de la anteposición del interés personal de algunos funcionarios por
encima del de la ciudadanía; esta situación deviene en la comisión de actos de
corrupción, que tienen efectos altamente negativos en todos los ámbitos del
quehacer económico y social de un país.
Si bien la corrupción es un tema complejo y multifactorial, un elemento que puede
ser controlado de manera efectiva es la existencia de condiciones que permiten su
surgimiento o inhiben su ocurrencia. La corrupción se manifiesta cuando no
existen mecanismos específicos que permitan su detección temprana, así como su
sanción; el control interno es, por consiguiente, un instrumento fundamental en la
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construcción de instituciones en las que la incidencia de la corrupción pueda ser
virtualmente eliminada.
Ciertamente, no corresponde al control interno proporcionar, de manera exclusiva,
la totalidad de los elementos que se necesitan para la mejora de la gestión
gubernamental. Es posible destacar la labor de la fiscalización superior, como
herramienta ex – post que permite analizar los resultados de la actuación de los
ejecutores del gasto a través de la práctica de distintos tipos de auditoría; la
mejora regulatoria, orientada al perfeccionamiento continuo de la normativa que
rige determinado fenómeno administrativo, o la implementación de medidas de
transparencia, que facilita el acceso general a la información relevante en la toma
de decisiones de los entes públicos.
De la misma manera, las actuales tendencias buscan destacar la relevancia que
tienen las acciones de tipo preventivo, basada es una evaluación adecuada de los
riesgos que enfrenta una institución o un servidor público en el cumplimiento de su
mandato, y que incluyen desde las falencias a nivel estructural hasta la
concurrencia de eventos sobrevinientes o impredecibles que generan demandas
adicionales a los mecanismos en operación.
Otro factor que ha adquirido un mayor valor ante la gestión pública es la
retroalimentación que puede ofrecer el establecimiento de canales institucionales
de comunicación y participación de la población en el proceso administrativo. En
su calidad de usuarios finales de los bienes y servicios proporcionados por el
Estado, o bien como beneficiarios de programas y políticas públicas, los
ciudadanos y sus organizaciones pueden desempeñar un rol de la mayor
trascendencia en cuanto a proporcionar información respecto a problemas en la
ejecución de la acción gubernamental, la existencia de desviaciones de los
objetivos originales o el mal uso de los recursos públicos.
Por ello, es posible apreciar hasta qué punto la visión actual de la actuación del
gobierno corresponde a la necesidad de consolidar distintos sistemas de
supervisión y control que cierren los espacios a la discrecionalidad, a la inercia
administrativa, a prácticas poco profesionales —y hasta dolosas— por parte de los
funcionarios y ejecutores del gasto, y a la opacidad en el uso de recursos que, en
última instancia, pertenecen a la sociedad en su conjunto, no a quienes se ha
conferido la responsabilidad de su ejercicio.
Considero que la aportación que el control interno puede hacer, en términos de
prevención, detección y corrección de fallas o desviaciones de los marcos
normativo y legal, resulta un factor de la mayor relevancia para mejorar la gestión
gubernamental, y que para su correcta implementación necesita de la existencia
de un compromiso claro y manifiesto con su actuación, no solo de parte de los
funcionarios, sino de los más altos niveles directivos.
Este compromiso refuerza a los llamados Órganos Internos de Control en cuanto a
la autoridad que se les otorga, la necesidad de ceñirse a sus dictámenes y el
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compromiso de dar seguimiento a las acciones recomendadas, con el fin de
alcanzar, de ser necesario, las reformas a nivel estructural que sean necesarias
para prevenir futuros incumplimientos, omisiones o errores. Así, la administración
pública debe verse como un ejercicio en proceso de mejora continua, por lo que se
requiere de dotarlo de los elementos necesarios para su autocorrección.
En el caso de México, la implementación el control interno ha venido en paralelo a
los procesos de democratización y profesionalización del servicio público; no es
concebible una administración pública moderna que no cuente con un sistema
institucional que permita que cada dependencia cuente con los beneficios
inherentes a la práctica de este tipo de medidas.
Si bien en sus inicios la tendencia favorable al control interno se centró en la
Administración Pública Federal, pronto fue evidente la necesidad de extender su
alcance a la totalidad de las instituciones gubernamentales, independientemente
del Poder en el que se encuadren y del nivel de gobierno al que pertenezcan.
Especialmente en el ámbito municipal resta una importante área de oportunidad
para integrar el control interno al funcionamiento de estas instancias.
El control interno también debe se una parte fundamental de los llamados Órganos
Constitucionalmente Autónomos, dada la creciente importancia que juegan en
distintas áreas del quehacer público; los mecanismos de control interno
implementados deben ajustarse a los objetivos institucionales, sin embargo, es
recomendable que se apeguen a las mejores prácticas reconocidas a nivel
internacional, con el fin de garantizar resultados creíbles, relevantes y de utilidad
para la mejora de su actuación.
Una temática que ha adquirido una gran importancia en la gestión cotidiana de las
instituciones gubernamentales es la aplicación de las tecnologías de la
información y la comunicación en el desahogo de sus responsabilidades; dado que
la información es un insumo esencial para la actuación de cualquier ente público,
es preciso que el control interno abarque también este factor, en la medida en la
que una cantidad considerable de recursos son invertidos en estos fines, y que el
valor de los datos obtenidos es muy elevado.
Otro tópico especialmente sensible lo constituyen los procesos de adquisiciones
de bienes y servicios por parte del sector público. Los mecanismos de control
interno instituidos en las licitaciones y adjudicaciones de contratos forman una
primera línea de defensa respecto a la ocurrencia de prácticas corruptas, y pueden
reducir sensiblemente los espacios que han sido aprovechados para fines
personales o de grupo, alejados del interés general.
Finalmente quiero destacar el factor axiológico que debe existir en toda
concepción de control interno. El apego a valores institucionales, así como la
práctica de principios de carácter moral, son consustanciales al establecimiento de
un ambiente de control, por lo que se requiere de la formulación de códigos de
ética en cada institución pública, que sean claros en su comprensión y unívocos
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en su aplicación, con el fin de que el funcionario público cuente con una guía
práctica para su actuación.
Los distintos ensayos que integran la presente obra ofrecen al lector un panorama
amplio respecto a la naturaleza, alcances, retos y aplicación práctica del control
interno en nuestro país. Su lectura resultará provechosa tanto al funcionario
público como al estudioso en la materia, en tanto que permite visualizar el lugar
central que ocupa entre los distintos mecanismos de rendición de cuentas. Pero,
sobre todo, es posible identificar al control interno como un producto necesario de
la historia reciente del proceso de modernización y democratización de México.
