ISSN 2518-3923

Territorio e igualdad

Planificación del desarrollo

con perspectiva de género
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Territorio e igualdad
Planificación del desarrollo
con perspectiva de género
Este documento fue elaborado por Olga Segovia, Consultora de la División de Asuntos de Género de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y Alicia Williner, Asistente de Investigación del Área de
Gestión del Desarrollo Local y Regional del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES), en el marco del proyecto de la Cuenta de las Naciones Unidas para el Desarrollo "Desarrollo
urbano, autonomía económica de las mujeres y políticas de cuidados", 1545 AK, fascículo A/68/6 (Sect. 35), bajo
la supervisión de Ana F. Stefanovic, Oficial de Programas de la misma División. Se agradecen los aportes
realizados a este estudio por María Nieves Rico, Directora de la División de Asuntos de Género de la CEPAL, y los
comentarios de Lylian Mires, consultora de SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación (Chile).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de las autoras y pueden no coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas

ISSN 2518-3923
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solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

I. Planificación del desarrollo para

la igualdad de género

A. Planificación con perspectiva de género, un aporte

a la igualdad
1. Género e igualdad de derechos
En la actualidad, América Latina enfrenta grandes desafíos para abordar múltiples desigualdades:
diferencias en la distribución de ingresos; brechas en materia de desarrollo de capacidades, de inserción
en el mundo del trabajo, de acceso a los sistemas de protección social y a redes de relaciones; brechas de
género, etnia y generaciones; brechas en el acceso al poder, a la visibilidad pública y a la participación
en instancias de deliberación política; entre otras (CEPAL, 2015).
Tal como lo ha señalado la CEPAL en diversos documentos, la igualdad se invoca en el marco de
la consagración de la igualdad de derechos de todos los individuos, independientemente de sus orígenes,
condiciones y adscripciones, y plantea no solo la universalidad de derechos civiles y políticos, sino
también un horizonte de justicia distributiva en función del cual todos puedan disfrutar de los beneficios
del progreso y ser reconocidos como iguales en derechos y dignidad. Desde esta perspectiva se propone
un desarrollo centrado en el valor de la igualdad con enfoque de derechos. “Igualar para crecer y crecer
para igualar” es la máxima que marca el espíritu de dicha propuesta (CEPAL, 2010a, 2012, 2014;
Bárcena y Prado, 2016).
El Consenso de Santo Domingo, aprobado por los gobiernos en la Duodécima Conferencia
Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (2013) ha señalado la centralidad de la igualdad
de género en el debate sobre el desarrollo, la cual “debe convertirse en un eje central y transversal de
toda la acción del Estado, ya que es un factor clave para consolidar la democracia y avanzar hacia un
modelo de desarrollo más participativo e inclusivo” (CEPAL, 2013, p. 3).
Desde una visión de derechos, la incorporación de la perspectiva de género en la planificación del
desarrollo tiene una incidencia estratégica en el logro del objetivo de la igualdad de género. Así ha sido

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

señalado en la Plataforma de Acción de Beijing (1995) y por el sistema de las Naciones Unidas en la
resolución 1997/2 del Consejo Económico y Social (ECOSOC), y posteriormente en otras instancias.
La IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres, celebrada en 1995 en Beijing, significó un
importante avance en cuanto a la responsabilidad de los gobiernos respecto a establecer compromisos en la
igualdad de género. La Plataforma de Acción de Beijing, señala que “el éxito de las políticas y de las
medidas destinadas a respaldar o reforzar la promoción de la igualdad de género y la mejora de la
condición de la mujer debe basarse en la integración de una perspectiva de género en las políticas generales
relacionadas con todas las esferas de la sociedad, así como en la aplicación de medidas positivas con ayuda
institucional y financiera adecuada en todos los niveles” (ONU Mujeres, 1995, párr. 57, p. 40).
La resolución del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (Naciones Unidas,1997)
definió la incorporación de la perspectiva de género como una estrategia destinada a hacer que las
preocupaciones y experiencias de las mujeres, así como de los hombres, sean un elemento integrante de
la elaboración, la aplicación, la supervisión y la evaluación de las políticas y los programas en todas las
esferas políticas, económicas y sociales, a fin de que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y
se impida que se perpetúe la desigualdad.
La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
(CEDAW, 1979), es el tratado internacional más amplio sobre derechos humanos de las mujeres. En ella
se define la discriminación como toda diferencia en el trato —ya sea por distinción, exclusión o
restricción— por motivo de sexo, cuyo objeto o resultado sea menoscabar o anular el reconocimiento,
disfrute o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil y en igualdad con el hombre, de
sus derechos humanos y libertades fundamentales en todas las esferas de la vida.
La CEDAW obliga a los Estados Partes a eliminar todas las formas de discriminación contra la
mujer (Art. 2), a garantizar la igualdad de jure y de facto entre mujeres y hombres en todos los ámbitos
del desarrollo (Art. 3), al mismo tiempo que mandata la participación de las mujeres en la formulación e
implementación de las políticas gubernamentales (Art. 7).
La CEDAW exhorta a los Estados Partes a tomar medidas para la inclusión de la perspectiva de
género en la elaboración e implementación de programas y acciones públicas sustentadas en evidencias
empíricas y sobre la base de presupuestos públicos con enfoque de género, en tanto que estos
constituyan un apoyo para medidas especiales de carácter temporal, orientadas a acelerar la igualdad
entre mujeres y hombres (Art. 4). Bajo esta óptica, la CEDAW mandata la consideración de los derechos
humanos de las mujeres en la planeación, programación, presupuesto, ejercicio y evaluación de las
políticas públicas
La CEDAW establece la igualdad entre mujeres y hombres en tres dimensiones: la formal, la
sustantiva y la de resultados.
La igualdad formal —de jure o normativa— se refiere a la igualdad ante la ley y supone que
mujeres y hombres tienen los mismos derechos y trato. En su Recomendación General Nº 25,
la CEDAW establece la obligación de los Estados de “garantizar que no haya discriminación
directa ni indirecta contra la mujer en las leyes y que, en el ámbito público y el privado, la
mujer esté protegida contra la discriminación…”
La igualdad sustantiva —de facto o material— supone la modificación de las circunstancias
que impiden a las mujeres el ejercicio pleno de sus derechos, así como el acceso a las
oportunidades por medio de medidas estructurales, legales o de política pública que garanticen
en los hechos la igualdad.
La igualdad de resultados, es la culminación lógica de la igualdad sustantiva o de facto. “Los
resultados puedes ser de carácter cuantitativo y cualitativo, es decir que pueden manifestarse
en que, en diferentes campos, las mujeres disfrutan de derechos en proporciones casi iguales
que los hombres, en que tienen los mismos niveles de ingresos, en que hay igualdad en la
adopción de decisiones y la influencia política y en que la mujer vive libre de actos de
violencia.” (Comité CEDAW, Recomendación General 25 articulo 4).

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

En la misma línea, los Consensos de Santiago (1997), Lima (2000), México (2004), Quito (2007),
Brasilia (2010) y Santo Domingo (2013), han expresado la voluntad política y el compromiso de dar
pasos decididos hacia la igualdad de género. Estos documentos conforman en conjunto la agenda
regional de género que se refuerza y retroalimenta con las plataformas y programas de acción de las
conferencias de las Naciones Unidas y los compromisos vinculantes asumidos por los Estados. Esta
agenda reconoce los derechos de las mujeres y la igualdad como elementos centrales y transversales de
toda acción del Estado para fortalecer la democracia, así como también los desafíos que se presentan
para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (CEPAL, 2016b, p. 6).

2. Vínculo con el desarrollo sostenible

Planificar con perspectiva de género contribuye al desarrollo sostenible. La Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible, aprobada recientemente por los gobiernos y que representa el consenso emergente
en la búsqueda de un nuevo paradigma de desarrollo, reconoce la centralidad de la igualdad de género y
el empoderamiento de las mujeres para transitar hacia patrones de desarrollo sostenible, y sostiene que la
incorporación sistemática de una perspectiva de género en su implementación es crucial. (Naciones
Unidas, 2015).
La Agenda 2030 determina un campo normativo que se deberá traducir en políticas públicas, se
propone metas y medios de implementación para alcanzarlas, y establece mecanismos de seguimientos
globales y regionales.
Para la región de América Latina y el Caribe, la Agenda 2030 constituye una hoja de ruta que
incorpora propuestas prioritarias, como la reducción de la desigualdad en todas sus dimensiones, la
erradicación de la pobreza extrema, un crecimiento económico inclusivo con trabajo decente para
hombres y mujeres, ciudades sostenibles y acuerdos para abordar el cambio climático, entre otras.
Asimismo, reafirma que “la igualdad entre los géneros no es solo un derecho humano fundamental, sino
la base necesaria para conseguir un mundo pacífico, próspero y sostenible. Si se facilita a las mujeres y
niñas igualdad en el acceso a la educación, atención médica, un trabajo decente y representación en los
procesos de adopción de decisiones políticas y económicas, se impulsarán las economías sostenibles y se
beneficiará a las sociedades y a la humanidad en su conjunto” (CEPAL, 2016a, p. 23).

Recuadro 1
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y las 169 metas retoman los Objetivos de Desarrollo del
Milenio y se proponen conseguir lo que estos no lograron, avanzando en la erradicación de la pobreza y la
protección del planeta, y asegurando la prosperidad para todos como parte de una nueva agenda de
desarrollo sostenible. Pretenden hacer realidad los derechos humanos de todas las personas y alcanzar la
igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas. Los Objetivos y las metas
son de carácter integrado e indivisible y conjugan las tres dimensiones del desarrollo sostenible:
económica, social y ambiental.

Fuente: Naciones Unidas, Asamblea General (2015), Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo
sostenible (A/70/L.1), p. 2 [En línea, [Link]

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) también son una herramienta de planificación y
seguimiento para los países, tanto a nivel nacional como local. Una de las prioridades en la planificación
como medio de implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es “potenciar la
incorporación de los ODS en los sistemas de planificación nacional y territorial, incluidas las
perspectivas de fiscalidad, presupuestos e inversión en el ámbito público” (CEPAL, 2016a, p. 12)
En los ODS se señalan importantes metas vinculadas a la igualdad de género y al ejercicio de las
autonomías de las mujeres: reducir la tasa mundial de mortalidad materna; garantizar el acceso universal
a los servicios de salud sexual y reproductiva, incluidos los de planificación familiar, información y

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

educación; proteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y sin riesgos para
todos los trabajadores, en particular las mujeres migrantes y las personas con empleos precarios;
potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las personas
(independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u
otra condición), entre otras.
En relación con el Objetivo 5: “Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y
las niñas” se destacan las siguientes metas (CEPAL 2016a, pp. 23-24):
Poner fin a todas las formas de discriminación contra todas las mujeres y las niñas en todo
el mundo.
Eliminar todas las formas de violencia contra todas las mujeres y las niñas en los ámbitos
públicos y privado, incluidas la trata y la explotación sexual y otros tipos de explotación.
Reconocer y valorar los cuidados y el trabajo doméstico no remunerados mediante servicios
públicos, infraestructuras y políticas de protección social, y promoviendo la responsabilidad
compartida en el hogar y la familia, según proceda en cada país.
Asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de
liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública.
Emprender reformas que otorguen a las mujeres igualdad de derechos a los recursos económicos,
así como acceso a la propiedad y al control de la tierra y otros tipos de bienes, los servicios
financieros, la herencia y los recursos naturales, de conformidad con las leyes nacionales.
Mejorar el uso de la tecnología instrumental, en particular la tecnología de la información y las
comunicaciones, para promover el empoderamiento de las mujeres.

3. Visibilizar a las mujeres en la planificación

El género, como categoría de análisis relacional, parte de las diferencias en las necesidades de los hombres y
de las mujeres, buscando la equidad entre ambos sexos y haciéndose cargo de las relaciones de subordinación
de las mujeres. Desde este enfoque, el concepto de género debe estar presente en todo el ciclo del proceso de
planificación como un eje transversal, que debe distinguir las desigualdades y diferencias específicas
existentes entre hombres y mujeres (socioeconómicas, demográficas, culturales, raciales, entre otras), y
proponerse equiparar las desigualdades procurando aminorar las brechas entre unos y otras en los diversos
ámbitos. Es decir, al reconocer la desigualdad entre hombres y mujeres y las diferencias de género en el
acceso a los recursos económicos, sociales y culturales, la planificación con enfoque de género contribuye a
proponer acciones que permitan satisfacer las necesidades de ambos géneros.
En la fase inicial de la planificación, un análisis con enfoque de género permitirá, entre otras
cosas, identificar los aspectos relacionados con el problema o la situación insatisfactoria que se propone
cambiar en un territorio determinado, incorporando la percepción que sobre el problema o la situación
tienen hombres y mujeres, y las demandas específicas de sexos para una propuesta de desarrollo.
La planificación que no incluye en forma explícita una perspectiva de género tiene la noción de que
la población y/o grupos involucrados tienen características y condiciones homogéneas; que sus problemas,
necesidades e intereses son los mismos; y que, por lo tanto, mujeres y hombres son afectados de igual
manera por cualquier acción que se desarrolle. ¿Qué implican estas omisiones? Una planificación que no
considera en forma diferenciada los intereses y necesidades estratégicas de hombres y mujeres tiende, en el
mejor de los casos, a mantener las brechas de género; pero, por lo general, las acentúa (CIM/OEA2010).

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

Recuadro 2
Invisibilidad de género en la planificación
Una planificación que se formula sin incorporar la perspectiva de género conduce a invisibilizar las
relaciones desiguales de poder, sin cuestionar tal desigualdad. Además, no considera ni crea espacios
para las necesidades y potencialidades de las mujeres en el desarrollo. El error más frecuente al respecto
es la omisión de los aspectos derivados de la división sexual del trabajo, que establecen la forma en que
los roles se distribuyen en la sociedad: las mujeres estarían a cargo de la reproducción social y los
hombres, de las tareas productivas.

Fuente: Roxana Volio, Género y cultura en la planificación del desarrollo (2008), p. 104.

En el ámbito del espacio local, un proceso de desarrollo territorial se caracteriza por la

preeminencia de las decisiones de las y los actores locales. En ese sentido, es el lugar más próximo en
que se expresan las necesidades de los ciudadanos, y donde se hace posible valorizar las potencialidades
e identidades territoriales. Su definición como ámbito preferente de la planificación territorial puede ser,
entonces, una estrategia eficaz de gestión para abordar y dar respuesta a las demandas asociadas a
diferencias y desigualdades entre mujeres y hombres, entre las mismas mujeres, y entre diversos grupos.
Para contribuir a hacer realidad condiciones propicias para una planificación territorial con
perspectiva de género es necesario,
Garantizar una participación activa e igualitaria de hombres y mujeres en la planificación y
puesta en práctica de las intervenciones de desarrollo, teniendo en consideración las diferentes
capacidades e intereses de ambos;
Proporcionar medidas y servicios de apoyo (financieros, de infraestructura, comerciales, de
formación), que sean igualmente accesibles para mujeres y hombres y que respondan a sus
diferentes necesidades;
Satisfacer las necesidades e intereses de mujeres y hombres por medio del diseño y
distribución de intervenciones de desarrollo que tengan en cuenta sus diferentes necesidades
(Massolo, 2006).

4. Enfoques sobre género en el desarrollo

En un recuento histórico sobre los enfoques acerca de la igualdad de género y su articulación con el
desarrollo se pueden distinguir: los enfoques MED–Mujeres en el Desarrollo; y los enfoques GED–
Género en el Desarrollo. Ambas perspectivas incluyen diversas estrategias para su implementación.
El primero de ellos, MED–Mujeres en el Desarrollo, tuvo una importante influencia en las políticas,
programas y proyectos realizados entre los años setenta y ochenta, en el marco de las cuales desarrolló
distintas formulaciones para explicar y hacer frente a la desigualdad económica de las mujeres.
Las propuestas del enfoque MED no fueron surgiendo de una forma lineal ni sustitutiva en el
tiempo. Sus cambios han estado vinculados al avance de la comprensión del problema de las mujeres y a
la transformación de los modelos de desarrollo (Rico, 1993).
En una primera instancia, el MED puso el énfasis en la importancia del papel productivo de las
mujeres, entendiendo su subordinación por su exclusión del mercado. El segundo enfoque MED fue el de
la antipobreza. Se instaló durante la década de los ochenta, cuando las crisis económicas, las políticas de
ajuste estructural y los recortes al gasto social afectaron gravemente las condiciones de vida de la población
de bajos recursos. A partir de esta perspectiva, se diseñaron proyectos productivos focalizados en las
mujeres para que pudieran generar ingresos relacionados con las actividades domésticas, y que rara vez se
integraban a las estrategias de desarrollo (Zebadúa y Pérez, 2002). El tercer enfoque MED fue el de la
eficiencia, derivado de las políticas económicas de ajuste y de la crisis de financiamiento público, en el cual
se reconoce que las mujeres son esenciales para el desarrollo en su conjunto. Sin embargo, este enfoque

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

carece de una visión de equidad entre géneros y se dirige a la mujer per se, sin considerar la situación
femenina como producto de relaciones sociales entre ellos (Martínez Corona, 2000).
El enfoque, conocido como GED, surgió en la década de los ochenta, unido a los avances de la
teoría feminista, y se centra en la necesidad de considerar los efectos e impactos desiguales por género en las
políticas y estrategias de desarrollo. Sostiene que las necesidades de las mujeres deben ser parte integrante
del análisis de las relaciones de género en los hogares, en la comunidad y en las instituciones, y
considera que tanto mujeres como hombres deben participar en la identificación, diseño y ejecución de
sus propios proyectos sociales (véase De La Cruz, 2009; y Emakunde, 1997).
El GED ha hecho un importante aporte en al menos dos aspectos: la distinción entre condición y
posición de las mujeres, y aquella entre intereses o necesidades prácticas y estratégicas de género.
La condición de las mujeres se refiere a su situación material de vida, por ejemplo: pobreza;
privación de servicios y bienes básicos; falta de acceso a la educación, al empleo y a la
capacitación; excesiva carga de trabajo y poca disponibilidad de tiempo.
La posición se vincula a la ubicación y reconocimiento social que se les asigna a las mujeres
con relación a los hombres en la sociedad: inclusión o exclusión de los espacios de toma de
decisiones y participación política; igualdad o desigualdad de salarios por el mismo trabajo;
impedimentos para acceder a la educación y la capacitación; subordinación, que determina las
posibilidades de acceso y control de los recursos, servicios y oportunidades.
Desde una perspectiva analítica, los intereses prácticos y estratégicos de género están
interrelacionados, pero son diferentes.
Los intereses prácticos corresponden a aquellos intereses que derivan de las condiciones materiales
de las mujeres referidas a la asignación de roles en la división sexual del trabajo. Principalmente se
asocian a las necesidades derivadas de las responsabilidades cotidianas asignadas las mujeres en
cuanto a su rol para el bienestar de sus hogares y la comunidad, las labores domésticas, y cuidado y
educación de los niños (Molyneux, 1985; Young, 1993). Esto guarda una estrecha relación con
aspectos concernientes a la clase social, ya que son las mujeres más pobres las que asumen la tarea
de movilizarse frente a las necesidades económicas.
Por intereses estratégicos se entienden aquellos que surgen del cuestionamiento de la
subordinación de las mujeres y de la formulación de una alternativa más satisfactoria respecto
de los acuerdos sociales preestablecidos, en el entendido de que tales desigualdades no son
determinadas biológicamente, sino que responden a una construcción cultural. Estos intereses
dan origen a una serie de objetivos estratégicos (o metas), orientados a cambiar de manera
estructural la posición de las mujeres en la sociedad. Entre tales objetivos se encuentran la
eliminación de la división sexual del trabajo; el alivio del trabajo doméstico y cuidado de los
hijos; la eliminación de las diversas formas de discriminación a nivel institucional; la
obtención de políticas públicas de igualdad; el establecimiento de la libertad de decidir sobre
la maternidad; la adopción de medidas adecuadas contra la violencia de género y control de la
sexualidad (Molineux, 1985, p. 232).
Es importante señalar que el enfoque de la planificación de género, a diferencia de la planificación
para la mujer en el desarrollo, está basado en la premisa de que el tema de fondo es la subordinación y
desigualdad; y, en consecuencia, su propósito se orienta a que, a través del empoderamiento, las mujeres
logren la igualdad y la equidad frente a los hombres en la sociedad (Moser, 1995).
En un proceso que ha transitado desde el enfoque de ‘mujeres en el desarrollo’, al enfoque de
‘género en el desarrollo’, en la región de América Latina y el Caribe, con la contribución del
movimiento feminista, de los gobiernos y los organismos internacionales, se ha avanzado en la
construcción de una perspectiva de análisis propositiva centrada en la titularidad de derechos y la

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

autonomía de las mujeres como base para la igualdad de género y el desarrollo sostenible, el cual “sin
igualdad de género no es desarrollo ni es sostenible”1.
A partir del análisis del carácter estructural de la desigualdad, la CEPAL ha definido la igualdad
como horizonte necesario de alcanzar. En esta dirección, la agenda para la igualdad impulsada por
CEPAL tiene la igualdad de género como parte consustancial de su propuesta, la cual tiene como meta
superar las brechas estructurales del desarrollo y alcanzar las autonomías de las mujeres; se refiere con
ello a la autonomía física, económica y en la toma de decisiones, tres pilares para alcanzar una mayor
igualdad y un desarrollo sostenible (CEPAL, 2016d).
En el marco de este enfoque del desarrollo, la igualdad solo puede ser efectiva cuando hay
autonomía y ejercicio de derechos (Stefanovic, 2015). Al respecto, debe considerarse que el grado de
autonomía individual que una mujer puede desarrollar está influenciado por la autonomía que ha sido
alcanzada colectivamente por las mujeres de la sociedad en que vive (Rico, 1993).
En esta perspectiva, la igualdad va más allá de la igualdad distributiva, y apunta a reconocer los
derechos de las mujeres como centrales y transversales de toda acción del Estado para fortalecer la
democracia y para un desarrollo inclusivo y sostenible. Permite el desarrollo de tres líneas de acción
necesarias: (i) visibilizar a las personas como titulares de derechos; (ii) reconocer los compromisos y
responsabilidades de las instituciones a cargo de garantizar el ejercicio de esos derechos y los procesos
que conducen a pactos para la igualdad de género; y (iii) definir la exigibilidad de los derechos como
mecanismo para revertir las desigualdades, erradicar la discriminación y la violencia, y redistribuir
tiempo, recursos y roles, entre otras.
Como se manifiesta en los denominados Consensos de Santiago (1997), Lima (2000), México
(2004), Quito (2007), Brasilia (2010) y Santo Domingo (2013), generados en las conferencias
regionales, se ha expresado la voluntad política y el compromiso de dar pasos decididos hacia la
igualdad de género. Al respecto, se destaca la importancia de la institucionalidad de género en el Estado,
y se hace un llamado a actores gubernamentales y no gubernamentales para que se sumen a las políticas
de igualdad y asuman la transversalización de la perspectiva de género. En este marco, han constituido
hitos en los debates y propuestas temas como la violencia contra las mujeres y el feminicidio, los
derechos sexuales y reproductivos, la migración, el trabajo no remunerado, la distribución del uso del
tiempo, el cuidado, la división sexual del trabajo, las nuevas tecnologías, el desarrollo económico, la
participación en los procesos de adopción de decisiones, la ciudadanía y la democracia paritaria, todos
los cuales han incidido en diversos acuerdos y agendas internacionales.

5. Avances y desafíos de la región en igualdad de género

En estas dos últimas décadas, en América Latina y el Caribe se han producido importantes avances
institucionales, legales y sociales, que permiten distinguir una mejor situación de las mujeres que en
épocas anteriores, como lo señala el proceso de evaluación del vigésimo aniversario de la adopción de la
Plataforma de Acción de Beijing (Beijing+20). Sin embargo, es posible identificar grandes obstáculos
para el ejercicio de sus derechos, entre los cuales se encuentran la persistencia de la violencia contra las
mujeres y el bajo acceso a la salud sexual y reproductiva, su limitada participación social y política, las
barreras a su incorporación al mercado laboral, las tareas de cuidado que recaen casi exclusivamente
sobre ellas, a todo lo cual se suma la resistencia social a los cambios en la división sexual del trabajo
(CEPAL, 2015).

1
Palabras de Alicia Bárcena, Directora Ejecutiva de CEPAL, en la inauguración del encuentro de ministras y representantes de
instituciones de la mujer de Sudamérica, celebrado en julio 2016 en Santiago de Chile, para examinar los retos regionales en los ODS.
Véase [Link]

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

En un escenario regional que muestra un progreso heterogéneo, se observan diferencias

importantes entre países y, dentro de estos, especialmente aquellas diferencias que van en desmedro de
las habitantes de zonas rurales, las mujeres indígenas y afrodescendientes, las que experimentan
múltiples discriminaciones que agravan las desigualdades estructurales que caracterizan a la región.2
En este marco, los principales avances y desafíos relacionados con la igualdad de género en
América Latina se dan en distintos ámbitos.
En relación con la autonomía en la toma de decisiones, se han producido avances gracias a las
reformas institucionales en el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el sistema
electoral. Estas reformas han permitido mayor representación y participación de la ciudadanía —
hombres y mujeres— y, sobre todo, la puesta en marcha de agendas de género explícitas por medio de
planes, políticas y presupuestos.
La presencia de mujeres en cargos de representación política, si bien es dispar entre los países, en
general ha aumentado de manera significativa. Un ejemplo de ello es que la presencia de mujeres en los
parlamentos de América Latina y el Caribe pasó de un 12% alrededor de 1995, al 26,4% el año 2014. En
cuanto a la participación de las mujeres en alcaldías, la cifra aumentó de un 5,2% en 1998 a un 12,3%
para el año 2014 y a nivel de concejalas electas, de un 14,4% a un 27,3% para los mismos años,
respectivamente (OIG/CEPAL, 2015).
Una dimensión muy importante para la eficacia de las políticas es la presencia de mujeres en
todas las esferas de toma de decisiones, no solo en el ámbito estatal, sino también en el mundo
empresarial, sindical y gremial, entre otros.
En el ámbito de la autonomía económica, el aumento de la participación laboral de las mujeres,
desde fines de la década de los noventa, ha contribuido a la disminución de la proporción de mujeres sin
ingresos propios en América Latina. Sin embargo, esta proporción en el promedio regional era en 2013
de 30,8%, mientras en el caso de los hombres alcanzaba una cifra de 11,3% (OIG/,2016)3.
Ahora bien, el tipo de trabajo remunerado que desempeñaban las mujeres de la región en el año
2014, en un 46,7% correspondía a sectores de baja productividad, es decir, empleos precarios tanto a
nivel salarial como de duración en el tiempo, seguridad social y otros (OIG/CEPAL, 2015). A tal
situación se agrega que las brechas entre los ingresos laborales por sexo también son significativas en
gran parte de los países de la región, donde si bien las distancias salariales han disminuido, aún las
remuneraciones de las mujeres representan solo el 83,9% de lo que ganan los hombres, desempeñándose
en la misma labor (OIG/CEPAL, 2016).
Para identificar las brechas de género es central incorporar en el análisis no solo los factores
vinculados a los ingresos, sino también aquellos que tienen que ver con el uso del tiempo de hombres y
mujeres y la distribución del trabajo no remunerado en los hogares. Ello puesto que, sin importar el
porcentaje de los ingresos que aporten a sus hogares, las mujeres realizan un mínimo del 60% de la carga
total de trabajo no remunerado de la pareja (CEPAL, 2016c, p. 131). En los 18 países que tienen
Encuestas de Uso del Tiempo, se muestra que las mujeres hacen más trabajo no remunerado que los
hombres y menos trabajo remunerado que ellos.

2
Véase CEPAL (2010b) y los Consensos de Quito, 2007 ([Link] de Brasilia, 2010
([Link] de Santo Domingo, 2013 ([Link]
12conferenciamujer/noticias/paginas/6/49916/PLE_Consenso_de_Santo_Domingo.pdf); de Montevideo sobre Población y
Desarrollo, 2013 ([Link]
3
Véase sitio web del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe/Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (OIG/CEPAL), “Población sin ingresos propios por sexo”, en [Link]
propios-sexo.

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

En relación con la pobreza de ingresos, mientras en la mayoría de los países de la región ella se ha
reducido, el índice de feminidad de la pobreza ha aumentado: en 1997 era de 108,7; y en 2014, de 118,24,
lo que muestra las disparidades en la incidencia de la pobreza (indigencia) entre mujeres y hombres.
Como desafíos a futuro, es importante desarrollar políticas que mejoren el acceso al mercado de
trabajo de las mujeres y apoyen su permanencia en él, a través de programas y cobertura de servicios que
apoyen la conciliación entre el trabajo no remunerado y el trabajo remunerado. La carga del trabajo no
remunerado asignada a las mujeres demanda mayor dedicación de tiempo, y dificulta sus posibilidades
de acceso al mercado laboral, situación que se acrecienta en los hogares pobres que necesitan aumentar
sus ingresos.
En el ámbito de la autonomía física, 20 países de la región de América Latina y el Caribe cuentan
con leyes para combatir la violencia contra las mujeres, y diez países cuentan con leyes integrales de
violencia (OIG/CEPAL, 2015).
El principal desafío en el tema de la violencia contra las mujeres que se presenta hoy en la
mayoría de los países se relaciona con el acceso a la justicia para el logro de una efectiva aplicación de
las leyes y normas. A ello se agrega, en muchos casos, una falta de adecuación de los mecanismos de
protección de las mujeres, tomando en cuenta la realidad particular en que se encuentran, por ejemplo en
relación a la subsistencia económica y al cuidado de los hijos.
Entre 2010 y 2015, el número de países de América Latina y Caribe que han tipificado el
femicidio o feminicidio en sus leyes penales subió de 4 a 16. Sin embargo, para la obtención de los
resultados esperados en la materia, la promoción de las reformas penales necesita estar acompañada de
mejores herramientas para la recolección de datos y la sanción de los femicidios/feminicidios
(OIG/CEPAL, 2016).
La violencia urbana tiene una connotación diferente para hombres y mujeres. Por tanto, es
necesario implementar políticas y programas que recojan las singularidades de las demandas que las
mujeres expresan para una mayor seguridad y disfrute del espacio público. La percepción de inseguridad
y el abandono del espacio público, en su dimensión física, social y simbólica, funcionan como un
proceso circular y acumulativo. Cuando sienten temor, las mujeres abandonan el espacio público,
utilizan las ofertas de la ciudad con menor frecuencia, cambian sus recorridos. Es decir, redefinen y
restringen el tiempo y el espacio del intercambio y circulación en la ciudad (Segovia, 2009).
El acoso sexual a las mujeres en los espacios públicos y en el sistema de transporte público en los
países de América Latina es alto, pero en su gran mayoría no es denunciado. Las principales víctimas de
acoso, tanto en la calle como en el transporte público, son las jóvenes. En Lima, 9 de cada 10 mujeres entre
18 y 29 años han sido víctimas de acoso callejero (2013). En Bogotá y Ciudad de México, 6 de cada 10
mujeres ha vivido alguna agresión sexual en el transporte público (2014). Y en el caso de Chile, 5 de cada
10 mujeres entre 20 y 29 años declaran haber vivido acoso sexual callejero (2015). En el año 2015, Perú
promulgó una Ley para Prevenir y Sancionar el Acoso Sexual en los espacios públicos con el objeto de
proteger a las mujeres, las niñas y adolescentes del acoso sexual. En Argentina, Chile y Paraguay se
encuentran en tramitación parlamentaria leyes para sancionar el acoso callejero (Rozas y Salazar, 2015).
Por otra parte, la mayoría de los países de la región aún carece de leyes que definan con precisión
los derechos reproductivos y el acceso universal a la salud sexual y reproductiva. Por tanto, constituye
un desafío avanzar en el acceso a servicios públicos de salud reproductiva para garantizar los derechos
reproductivos de todas las mujeres, y en particular de las mujeres más pobres.
Las diferentes formas de autonomía presentadas —autonomía en la toma de decisiones,
autonomía económica y física— no pueden ser interpretadas y abordadas en forma aislada. Ellas
interactúan formando un complejo engranaje que da cuenta de la integralidad de los procesos de

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El índice de feminidad en hogares pobres compara el porcentaje de mujeres pobres de 20 a 59 años respecto de los hombres pobres
en esa misma franja. Un valor superior a 100 indica que la pobreza (indigencia) afecta en mayor grado a las mujeres que a los
hombres; un valor inferior a 100, la situación contraria.

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Manuales de la CEPAL N° 4 Territorio e igualdad: planificación del desarrollo con perspectivas de género

transformación requeridos para lograr la igualdad de género y la participación de las mujeres en el

desarrollo sostenible.

B. Planificación y políticas públicas

1. Políticas públicas de igualdad de género
Fortalecer la gobernabilidad democrática desde el Estado implica construir políticas públicas que
respondan a las demandas de distintos grupos de la sociedad, e incluye crear y promover canales de
participación que garanticen que los problemas de los diversos integrantes de la sociedad sean procesados
por el sistema político (Montaño, 2007). En esa perspectiva, las iniciativas estatales que se propongan
avanzar en la igualdad de género serán aquellas que declaran la voluntad política y decisión del gobierno
nacional o municipal para trastocar las relaciones desiguales de poder entre mujeres y hombres.
Los diversos enfoques de políticas públicas han evolucionado desde propuestas y acciones
asistencialistas hasta aquellas basadas en la aplicación del enfoque de igualdad de género. Sin embargo,
esta evolución no necesariamente ha significado que los anteriores instrumentos hayan sido sustituidos o
hayan desaparecido completamente para dar paso a nuevas perspectivas.
La instalación de la noción de igualdad entre hombres y mujeres como una responsabilidad del
Estado, se ha expresado básicamente a través de tres tipos de políticas: igualdad de oportunidades,
acción positiva y transversalización de perspectiva de género (Astelarra, 2004, p. 7).
En términos generales, las políticas de igualdad de oportunidades se centran en promover la igualdad
de acceso de las mujeres a la educación, salud, empleo, entre otras áreas, para equilibrar situaciones de
desigualdad. En esta línea se destaca el esfuerzo individual como elemento decisivo para lograr la meta
propuesta, y no se profundiza en un cambio en los roles de género en la estructura de la sociedad.
Las políticas de acción afirmativa se enfocan en medidas tendientes a dar prioridad, en igualdad
de condiciones, a una mujer por sobre un hombre. Ejemplo de ello son el sistema de cuotas electorales e
incentivos económicos o tributarios para la contratación de las mujeres.
Los avances en igualdad de género desde un punto de vista formal, como son los logrados en las
dos líneas señaladas, aunque son importantes, no son suficientes. Se requiere que las políticas públicas
vayan más allá, y que den respuesta a la necesidad de cambio estructural de la desigualdad de género.
Como se señala en “Políticas públicas para la igualdad de género: un aporte a la autonomía de las
mujeres” (Benavente y Valdés, 2014), en relación con el fortalecimiento de las capacidades estatales para la
puesta en marcha efectiva de políticas públicas orientadas a disminuir las brechas de género, aún hay un largo
camino por recorrer. Sin embargo, es una realidad que en los últimos años las políticas de igualdad tienden a
la consolidación y que en ciertas materias ya no puede producirse fácilmente una vuelta atrás.
A partir de las transformaciones producidas en la región de América Latina y el Caribe, la
CEPAL ha sostenido la existencia de un vínculo entre igualdad y justicia social. En esta dirección, la
justicia de género, aunque no es un concepto de fácil definición, es utilizado en relación con los
proyectos de emancipación que promueven sea cambios legales, sea la participación de las mujeres. El
concepto de justicia de género contiene el principio de igualdad, que incluye derechos plenos para las
mujeres, coincidiendo con la justicia social. Asimismo, la justicia de género incorpora el principio de la
igualdad diferenciada, que reconoce el lugar históricamente menoscabado de las mujeres en los distintos
ámbitos de la sociedad (Benavente y Valdés, 2014).
En este sentido, un análisis interesante, realizado por el Observatorio de Igualdad de Género de
América Latina y el Caribe, muestra el desarrollo de un conjunto de políticas que, en un contexto de
procesos históricos específicos, han producido resultados que tienden a la justicia distributiva, de
reconocimiento y de representación, fortaleciendo los logros de las mujeres en las tres autonomías:

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