Evaluación Nacional de Riesgos
De Lavado de Dinero y Financiamiento
Al Terrorismo en México
2016
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Presentación
En los últimos años, la prevención y el combate al Lavado de Dinero (LD), al Financiamiento al Terrorismo (FT) y a la
Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (PADM) han sido una de las principales prioridades de la comunidad
internacional, en virtud de que estos ilícitos representan un gran riesgo para la paz y la seguridad internacionales, por sus
México se ha sumado a estos esfuerzos mundiales, al ser parte de los principales organismos multilaterales especializados
en la materia, como el Grupo de Acción Financiera. En ese sentido, nuestro país ha realizado importantes avances
para fortalecer su régimen de prevención y combate al LD/FT, tales como: la penalización de estos delitos conforme a los
más altos estándares internacionales; la creación y fortalecimiento de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (UIF); la emisión de diversas disposiciones en materia de prevención al LD/FT aplicables a las
supervisoras, entre otros.
No obstante, tales medidas legislativas e institucionales obligan a las organizaciones delictivas a buscar nuevos
mecanismos y métodos que les permitan disponer de sus ganancias ilícitas. Ante este contexto, es necesario un
reforzamiento de nuestro sistema de prevención y combate al LD/FT/PADM que esté en línea con la situación actual de
En ese sentido, la 1ª Evaluación Nacional de Riesgos de Lavado de Dinero y Financiamiento al Terrorismo en México
que aquí presentamos, ha sido coordinada por la Unidad de Inteligencia Financiera, con la invaluable colaboración de todas
estándares internacionales diseñados para tales efectos.
Desarrollarla ha resultado un proceso complejo, toda vez que requirió de un alto grado de organización y coordinación por
el número de participantes de los sectores público y privado, así como de una metodología determinada para poder recabar
probabilidad e impacto de los mismos en nuestro país.
No obstante, el Gobierno de México reconoce la importancia de contar ahora con la primera ENR que permita obtener como
resultado un producto no sólo con legitimidad internacional, sino de utilidad real, lo cual es clave para poder diseñar e
instrumentar una adecuada política pública de Prevención al Lavado de Dinero y Contra el Financiamiento al Terrorismo
Alberto Bazbaz Sacal
Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Ciudad de México, octubre de 2016.
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ÍNDICE
Presentación 3
1. Introducción 7
2. Metodología 11
3. Riesgos del lavado de dinero en México 15
4. Riesgos del financiamiento al terrorismo en México 23
5. Riesgos del régimen de prevención y combate al LD/FT en México 27
6. Riesgos de los sujetos obligados al régimen de PLD/CFT 33
6. 1 Riesgos del Sistema Financiero Mexicano 34
6. 2 Riesgos de las Actividades Vulnerables 36
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1. Introducción Cooperar con las autoridades competentes para
identificar las vulnerabilidades y amenazas relacionadas
México busca constantemente implementar medidas
a operaciones de LD a las que se encuentra expuesto el
para desarrollar un régimen legal e institucional de
sistema económico mexicano.
Prevención al Lavado de Dinero, Contra el Financiamiento
al Terrorismo y la Proliferación de Armas de Destrucción
Para ello, el Gobierno mexicano toma en consideración
Masiva (PLD/CFT/PADM) cada vez más sólido y
los estándares internacionales en la materia. El principal
robusto. Así, ha quedado establecido en el Plan Nacional
organismo internacional que establece estas normas de
de Desarrollo 2013-2018, publicado en el Diario Oficial
alcance mundial para fomentar la aplicación efectiva de
de la Federación (DOF) el 20 de mayo de 2013, en la
los sistemas de PLD/CFT/PADM, así como otras
Estrategia 1.3.1 del Objetivo 1.3, una línea de acción
amenazas relacionadas con la integridad del sistema
orientada a implementar y dar seguimiento a
financiero internacional, es el Grupo de Acción Financiera
mecanismos de prevención y detección de actos,
(GAFI), creado en 1989 a iniciativa del Grupo de los Siete
omisiones y operaciones que pudieran favorecer la
(G-7) y que actualmente agrupa a 34 países del mundo
comisión de los delitos de Lavado de Dinero (LD) y
y dos organizaciones regionales.
Financiamiento al Terrorismo (FT). De igual forma, el
Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo
Para lograr sus propósitos, el GAFI monitorea, a través de
2013-2018, publicado en el DOF el 16 de diciembre de
evaluaciones mutuas, el grado de implementación y
2013, señala en la estrategia 5.7, que una de las
cumplimiento de los estándares internacionales que los
prioridades del Estado mexicano es detectar operaciones
países deben implementar por medio de medidas
de LD y FT. Uno de los medios para alcanzar dicho
adaptadas a sus circunstancias particulares en la
objetivo se identifica en la línea de acción 5.7.3:
materia, conocidos como las 40 Recomendaciones.
L a s 4 0 R e c o m e n d a c io n e s d e l G A F I
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Los estándares del GAFI se han ido fortaleciendo para ir • Mejorar el enfoque de la evaluación hacia los
abordando las necesidades de los sistemas de resultados obtenidos;
prevención y combate al LD/FT/PADM, muestra de lo
anterior es la de permitir que todos los países se • Identi car el grado en que los sistemas nacionales de
focalicen más en aquellas áreas de alto riesgo o donde se prevención y combate al LD/FT están logrando los
podría mejorar la implementación, lo cual está objetivos de los estándares, identificando las
establecido en la Recomendación 1. La misma establece debilidades sistemáticas;
que los países, como punto de partida, deben primero
identificar, evaluar y entender los riesgos que enfrentan • Permitir a los países priori ar las medidas para
tomando en cuenta información relevante de diversas mejorar sus sistemas.
fuentes para luego adoptar las medidas adecuadas para
mitigarlos, para lo cual un enfoque basado en riesgo • Proporcionar una apreciación integral de los sistemas
permite que los países implementen acciones más nacionales de prevención y combate al LD/FT
flexibles para orientar los recursos de manera más
efectiva y poder aplicar medidas preventivas acordes con Para evaluar la efectividad, el GAFI ha adoptado un
la naturaleza de los riesgos identificados. A dicho enfoque centrado en una jerarquía de 11 resultados
ejercicio se le conoce como Evaluación Nacional de específicos que ha llamado Resultados Inmediatos.
Riesgos (ENR).
Adicionalmente, la principal novedad de la Metodología
de Evaluación del GAFI es la Evaluación de Efectividad. En
este contexto, la efectividad es el grado en que los
sistemas de prevención y combate al LD/FT/PADM
implementan las recomendaciones y mitigan los riesgos
y amenazas identificados, tendiendo como objeto:
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E v a l u a c i ó n d e E f e c tiv i d a d
México es miembro de pleno derecho del GAFI desde el A partir de 2004 se estableció un régimen de prevención
año 2000, y seis años más tarde del organismo regional y combate a los delitos de operaciones con recursos de
-Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica procedencia ilícita - comúnmente conocido como Lavado
(GAFILAT)-. En el marco de dicho grupo, nuestro país ha de Dinero- y del financiamiento al terrorismo, el cual
sido objeto de tres evaluaciones mutuas (en el año debe ser observado por las distintas instituciones y
2000, 2004 y 2008). En este contexto, el Estado entidades financieras, así como por quienes realizan
mexicano ha realizado diversas acciones en aras de actividades vulnerables (AV) conforme a lo que establece
mejorar el cumplimiento de los estándares con medidas la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
legislativas, institucionales y de otros órdenes, los cuales Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita
han ayudado a fortalecer el sistema de prevención y (LFPIORPI).
combate al LD/FT/PADM y mantener un nivel elevado de
cumplimiento de dichos estándares internacionales.
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Actualmente, México se encuentra próximo a encarar la
Cuarta Ronda de evaluaciones del GAFI para revisar el
cumplimiento técnico de las 40 Recomendaciones y la
efectividad de nuestro sistema nacional de prevención y
combate al LD/FT/PADM examinando los 11
Resultados Inmediatos, con la finalidad de demostrar que
se están implementando adecuadamente y se están
obteniendo resultados satisfactorios. Este proceso de
examen concluirá con la presentación del Informe
correspondiente en la Reunión Plenaria del GAFI a
realizarse en octubre de 2017.
Como señalamos anteriormente, la punta de lanza de
este proceso de evaluación es la ENR, cuyos resultados
aquí se presentan, la cual tiene por finalidad identificar,
evaluar y entender nuestros riesgos de LD/FT/PADM, y
en esa medida implementar acciones y orientar los
recursos nacionales necesarios para la adecuada
prevención y mitigación de manera proporcional a los
riesgos identificados.
De esta manera, si bien este ejercicio de autoevaluación
se enmarca en los compromisos internacionales del
Estado mexicano, lo más importante de este proceso de
análisis es que representa una oportunidad para todos
los participantes de este sistema de prevención y
combate al LD/FT/PADM (Reguladores y Supervisores,
Unidad de Inteligencia Financiera, Instituciones de
Procuración y Administración de Justicia, Sujetos
Obligados y la población en general), de comprender de
manera más precisa la naturaleza, extensión y posible
impacto de los riesgos de LD/FT/FPADM, con el
propósito de determinar las prioridades nacionales y
optimizar el uso de los recursos y capacidades para
privilegiar la atención de aquellas áreas que resultan
prioritarias para la seguridad y la estabilidad de nuestro
país.
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2. Metodología
Para la realización del trabajo se siguió una metodología
A finales de 2013, la Secretaría de Hacienda y Crédito
mixta, de base sustancialmente práctica, que ha revisado
Público (SHCP) resolvió realizar una ENR con la finalidad
cada uno de los componentes institucionales, jurídicos y
de elaborar un plan de acción de PLD/CFT, que
operativos tanto del ciclo integral de diseño-
contribuyera a la efectividad, coordinación e incremento
preparación-ejecución-disfrute de bienes ilícitamente
en la calidad de las acciones públicas en dicha materia.
obtenidos, por un lado, como del ciclo paralelo de
Adicionalmente, se resolvió que el
prevención - detección - inteligencia - investigación
ejercicio se desarrollara de acuerdo con los elementos
-persecución de los delitos de LD/FT.
técnicos que subyacen en la nueva Recomendación 1 del
GAFI, sin perjuicio de las concreciones y desarrollos que
Se decidió adoptar los conceptos de riesgo, amenazas,
resultaran precisos para adecuar dicha metodología
vulnerabilidades y consecuencias como se encuentran
genérica a las características y especificidades del país.
comprendidos en la guía del GAFI sobre la Evaluación
Nacional de Riesgos de LD y FT publicada en febrero de
En este sentido, al inicio del ejercicio se establecieron
2013, los cuales se definen a continuación:
términos de referencia para la ENR, los cuales fueron
acordados por todas las autoridades relevantes. En
“El riesgo se puede percibir como una función de tres
dichos términos de referencia se acordó cuales son las
factores: amenaza, vulnerabilidad y consecuencias.
características del ejercicio y se determinó que la ENR
Una evaluación de riesgos de LD/FT es un producto o
debe cumplir con lo siguiente:
proceso basado en una metodología, acordada por las
partes involucradas, que se enfoca en identificar,
a. Alcance nacional, sin detrimento de las
analizar y entender los riesgos de LD/FT y sirve como
especificidades sectoriales o geográficas que
un primer paso para abordarlos. Idealmente, una
resultaran relevantes.
evaluación de riesgos involucra la realización de juicios
b. Enfoque federal, sin perjuicio de la inclusión de
acerca de las amenazas, vulnerabilidades y
factores y componentes estatales.
consecuencias, las cuales se discuten a continuación.
c. Dimensión dual, es decir, integración en un único
ejercicio de LD y FT.
Una amenaza es una persona o grupo de personas,
d. Ejercicio coordinado, con implicación de todas las
objeto o actividad con el potencial de dañar, por
agencias públicas con responsabilidades en el régimen
ejemplo, al Estado, la sociedad, la economía, etc. En el
de PLD/CFT.
contexto de LD/FT esto incluye criminales, grupos
e. Integración del sector privado, con las
terroristas y sus facilitadores, sus recursos, así como
características específicas que a cada uno
actividades de LD/FT pasadas, presentes y futuras. La
correspondieran, dependiendo de la naturaleza de la
amenaza es descrita anteriormente como uno de los
información, así como de las características de la
factores asociados al riesgo y usualmente sirve como
oferta de bienes y servicios prestados por el sector.
un punto de partida esencial en el desarrollo de la
f. Publicación de resultados, sin quebranto de las
comprensión de los riesgos de LD/FT. Por esta razón,
garantías necesarias de confidencialidad y reserva de
tener una comprensión del entorno en el que se
los datos que pudieran afectar a la seguridad nacional
comenten los delitos precedentes y cómo se genera
o a las estrategias públicas que por su propia
el producto del delito para identificar su naturaleza (y
naturaleza no deban ser de conocimiento público.
si es posible, su tamaño o volumen) es importante
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para llevar a cabo una evaluación de riesgos de priorizar los esfuerzos de mitigación.”
LD/FT.
Como parte de la organización, se identificaron los
El concepto de vulnerabilidades utilizado en la factores que pudieran representar una amenaza o
evaluación de riesgos comprende aquellas cosas que vulnerabilidad al régimen de PLD/CFT y en consecuencia
se pueden explotar por la amenaza o que pueden se constituyeron 11 mesas de trabajo en las que se
sustentar o facilitar sus actividades. En el contexto de realizó la búsqueda y recopilación de datos susceptibles
la evaluación de riesgos de LD/FT, la visualización de de explotación a los efectos del resultado exitoso del
las vulnerabilidades distintas de las amenazas significa ejercicio. Los módulos de tales mesas son los siguientes:
enfocarse, por ejemplo, en los factores que
representan debilidades en los sistemas, controles o a. Economía informal, dada la actuación de ésta como
ciertas características de prevención de LD/FT de un escudo protector alrededor de los ilícitos en revisión.
país. También pueden incluir características de un b. Corrupción, dados sus efectos potenciadores sobre
sector particular, un producto financiero o tipo de los ilícitos financieros.
servicio que los hace atractivos para propósitos de c. Movimientos de efectivo en divisas, en particular
LD/FT. en dólares de los Estados Unidos de América
([Link].A).
Las consecuencias se refieren al impacto o daño que el d. Mapa criminal, con la finalidad de realizar una
LD o FT puede causar, incluyendo el efecto de la descripción lo más completa posible de las personas y
actividad criminal o terrorista subyacente en los organizaciones delictivas que operan en el territorio
sistemas financieros e instituciones, así como en la nacional.
economía y la sociedad de manera más general. Las e. Economía criminal, para generar una estimación
consecuencias del LD o FT pueden ser, en su razonablemente soportada por cifras oficiales del
naturaleza, de corto o largo plazo y también importe de la masa bruta de fondos generados por los
relacionadas a las poblaciones, comunidades delitos precedentes al LD.
específicas, el entorno de negocios, o intereses f. Sectores privados, para revisar las características de
nacionales o internacionales, así como de la los Sujetos Obligados del régimen PLD/CFT para
reputación y qué tan atractivo sea el sector financiero identificar sus vulnerabilidades.
de un país. Como se plantea anteriormente, g. Calidad institucional, con la finalidad de revisar el
idealmente una evaluación de riesgos incluye la ciclo íntegro de combate al ilícito criminal y la
realización de juicios acerca de las amenazas, efectividad de las instituciones participantes.
vulnerabilidades y consecuencias. Dados los retos para h. Infraestructura jurídica, para revisar en particular el
determinar o estimar las consecuencias del LD o FT, es riesgo asociado a la pluralidad de personas morales
aceptable que la incorporación de las consecuencias que operan en nuestro país.
en la evaluación de riesgos puede no implicar enfoques i. Revisión de resultados judiciales, para generar
especialmente sofisticados, y los países pueden, en vez indicadores a partir de los expedientes judiciales ya
de ello optar por enfocarse principalmente en lograr sentenciados.
una comprensión global de sus amenazas y j. Financiamiento al Terrorismo, con el propósito de
vulnerabilidades. La clave es que la evaluación de identificar las amenazas y vulnerabilidades del país en
riesgos adopte un enfoque que trate de distinguir el dicha materia.
alcance de los diferentes riesgos para ayudar a k. Relación binacional con [Link].A., para determinar
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