BOLETÍN 289

MAYO 2025

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 República de Colombia
Consejo de Estado

Luis Alberto Álvarez Parra

Presidente Consejo de Estado
COMITÉ EDITORIAL

Jorge Edison Portocarrero Banguera

Luis Eduardo Mesa Nieves
William Barrera Muñoz
Myriam Stella Gutiérrez Argüello
Wilson Ramos Girón
Ana María Charry Gaitán
John Jairo Morales Álzate
Nandy Melissa Rozo Cabrera

RELATORÍAS

Sección Primera de lo Contencioso Administrativo

Liliana Marcela Becerra Gámez
Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo
Gloria Cristina Olmos Leguizamón
Antonio José Sánchez David
Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo
Jorge Eduardo González Correa
Natalia Yadira Castilla Caro
Guillermo León Gómez Moreno
Samuel Palacio Oviedo
Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo
María Magaly Santos Murillo
Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo
Wadith Rodolfo Corredor Villate
Sala de Consulta y Servicio Civil
María del Pilar Pimentel Triviño
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
María del Pilar Pimentel Triviño
Acciones Constitucionales
Pedro Javier Barrera Varela
Camilo Augusto Bayona Espejo
Juan Alejandro Suárez Salamanca

PUBLICACIÓN
Oficina de sistemas

Boletín del Consejo de Estado.

Jurisprudencia y Conceptos.
No. 289, edición mayo de 2025
ISSN: 2711-385X
[Link]
Consejo de Estado
Calle 12 No. 7-65, Bogotá D.C.
Palacio de Justicia
Bogotá D.C. – Colombia

2
EDITORIAL

En esta edición 289 del Boletín «Jurisprudencia y Conceptos», el Consejo de Estado, presenta
una selección de providencias que reafirman criterios jurisprudenciales relevantes en materia
de contratación estatal, responsabilidad extracontractual, derecho tributario, electoral, entre
otras.

En el ámbito de la contratación pública, se destaca una decisión de la Sección Tercera que

precisó que, en los contratos de la administración sometidos al derecho privado no es aplicable
el procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, reiterando que, en estos casos, basta
con garantizar el derecho de defensa mediante audiencia.

En materia de responsabilidad del Estado, la misma Sección declaró la responsabilidad

patrimonial del Ejército Nacional por la ejecución extrajudicial de un joven campesino en Líbano,
Tolima, al considerar acreditado el uso excesivo de la fuerza de las autoridades públicas
involucradas en el caso.

Por su parte, la Sección Cuarta reiteró que se configura evasión cuando una Sociedad de
Comercialización Internacional expide certificados sin materializar efectivamente las
exportaciones, lo que justifica su vinculación como deudora solidaria. Asimismo, en un proceso
resuelto por la misma Sección, se reafirmó que la excepción de interposición de demanda del
artículo 831 del E.T. procede incluso si la prueba se aporta en sede judicial y no en la actuación
administrativa.

En materia electoral, la Sección Quinta anuló la elección de vicepresidentes del Senado por
desconocer los derechos de las minorías y la alternancia de género, conforme a los artículos
112 de la Constitución y 18 de la Ley 1909 de 2018.

Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió diversos conflictos de competencia

administrativa, entre ellos, el relacionado con la imposición de sanciones contractuales en el
manejo del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, precisando los límites del
régimen aplicable según el tipo de contrato.

Este boletín continúa siendo una herramienta de consulta para operadores jurídicos, servidores
públicos y ciudadanía interesada en el desarrollo de la jurisprudencia administrativa en
Colombia.

La Corporación los invita a conocer y consultar esta y otras ediciones a través del siguiente link:
Boletín de Jurisprudencia.

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CONTENIDO

SECCIÓN TERCERA 5
➢ Consejo de Estado confirma decisión del IDRD sobre app y descarta responsabilidad en 6
presunto daño por pérdida de interés público antes del plazo fijado
➢ Consejo de Estado ordena pago a consorcio que realizó interventoría de obras en el 7
Aeropuerto el Dorado tras demostrar cumplimiento de sus obligaciones en contrato estatal
con la Aerocivil
➢ Consejo de Estado declara responsabilidad del ejército por falso positivo en Líbano - Tolima 8
de un joven campesino
➢ En los contratos de la administración sometidos al derecho privado no es aplicable el 9
procedimiento para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento
contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011
➢ Consejo de Estado niega reclamación de propiedad en Parque Tayrona y confirma que 10
reparación directa no es vía para titularidad de predios baldíos
SECCIÓN CUARTA 11
➢ Configuración de evasión tributaria por emisión de certificados sin exportación efectiva en el 12
marco de ventas exentas de IVA por parte de sociedades de comercialización internacional
➢ Procedencia de la excepción de interposición de demanda del numeral 5 del artículo 831 del 14
Estatuto Tributario aun cuando su acreditación se realice en sede judicial y no en la actuación
administrativa
➢ Cuando la enajenación de un bien hace parte del giro ordinario de los negocios del 16
contribuyente, la utilidad que percibe por su venta se debe tratar como renta ordinaria del
ejercicio sin consideración al tiempo de posesión del bien.
➢ Análisis de la Procedencia de Ajustes por Precios de Transferencia en Operaciones de Venta 17
de Inventarios y Financiamiento con Partes Vinculadas.
QUINTA 19
➢ Consejo de Estado anuló elección de vicepresidentes del Senado de la República por violar 20
derechos de minorías y reglas de alternancia de género
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL 21
➢ Sala de consulta precisa las competencias contractuales en el manejo del Fondo Nacional 22
de Gestión del Riesgo de Desastres.
➢ DAPRE es competente para responder petición sobre gastos de movilización terrestre del 23
Presidente y la Vicepresidente de la República
➢ Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima es competente para conocer proceso 24
disciplinario ante inoperancia de oficina de control interno de hospital público
➢ Se declara competente al Tribunal Superior de Mocoa para resolver solicitud de reubicación 25
laboral de empleada judicial.
➢ La Sala de Consulta resolvió un conflicto de competencias en proceso disciplinario por 26
presunto acoso sexual en la Policía Nacional.

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SECCIÓN TERCERA

5
CONSEJO DE ESTADO CONFIRMA DECISIÓN DEL IDRD SOBRE APP Y
DESCARTA RESPONSABILIDAD EN PRESUNTO DAÑO POR PÉRDIDA DE
INTERÉS PÚBLICO ANTES DEL PLAZO FIJADO
El Consejo de Estado analiza la responsabilidad del Instituto Distrital de Recreación y Deporte
(IDRD) en el manejo de una iniciativa privada de Asociación Público Privada (APP) y arroja
luces sobre la competencia de la jurisdicción administrativa en estos casos.

En una reciente decisión, la Sección Tercera del Consejo de Estado abordó un caso relacionado
con la actividad precontractual de una iniciativa privada de Asociación Público Privada
presentada por CUSEGO ante el IDRD, un establecimiento público del orden distrital.

Entre los puntos clave del análisis jurídico, se determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo es competente para resolver este tipo de controversias, conforme al artículo 104
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Esto
debido a que el conflicto gira en torno a la etapa precontractual de la iniciativa y a las posibles
afectaciones derivadas de la actuación del IDRD.

El medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA, fue establecido
como procedente para este caso, ya que busca la reparación de perjuicios causados por el
presunto actuar antijurídico del IDRD. La demanda fue presentada oportunamente dentro del
plazo de dos años, según lo estipulado en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

Sin embargo, el Consejo de Estado concluyó que el rechazo del proyecto por parte del IDRD,
bajo el argumento de pérdida de interés público, no vulneró el principio de buena fe ni constituyó
un acto antijurídico, puesto que la entidad actuó conforme a las normas que regulan las
iniciativas privadas de APP y a los principios de la función pública.

Otro aspecto relevante del caso fue la discusión sobre la participación de los aliados
estratégicos propuestos por CUSEGO en la estructuración del proyecto. El Consejo de Estado
consideró razonable la desestimación del interés público del proyecto debido a la falta de
claridad sobre el rol de estos aliados en la iniciativa. Por último, se determinó que no hay lugar
a condenar a la parte demandante en costas, ya que estas no se causaron.

El fallo confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda,
destacando la importancia de las normas que regulan las Asociaciones Público Privadas y
reafirmando la competencia de la jurisdicción administrativa para resolver este tipo de conflictos.

M.P. Nicolás Yepes Corrales, radicación, 25000233600020150252902 del 10 de marzo de

2025.

6
CONSEJO DE ESTADO ORDENA PAGO A CONSORCIO QUE REALIZÓ
INTERVENTORÍA DE OBRAS EN EL AEROPUERTO EL DORADO TRAS
DEMOSTRAR CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES EN CONTRATO
ESTATAL CON AEROCIVIL

Un reciente fallo del Consejo de Estado aborda aspectos fundamentales sobre la interpretación
de contratos estatales, condiciones suspensivas y derechos de los interventores, marcando un
precedente en la relación entre las entidades públicas y sus contratistas interventores.

El Consejo de Estado, en su Sección Tercera (Subsección A), analizó una serie de problemas
jurídicos relacionados con la interpretación de cláusulas contractuales, las condiciones
suspensivas y los derechos de los interventores en el marco de un contrato de interventoría
celebrado entre la Aeronáutica Civil (Aerocivil) y el Consorcio Interventoría Calles de Rodaje
2017. Uno de los temas centrales del fallo fue la naturaleza de las condiciones suspensivas.

La Sala concluyó que someter una obligación a una condición suspensiva no modifica la
naturaleza de un contrato conmutativo en uno aleatorio. Además, aclaró que el contrato de
interventoría, como negocio jurídico autónomo, tiene una naturaleza conmutativa que no puede
ser alterada por interpretaciones que desconozcan los principios de equilibrio y buena fe que
rigen la contratación estatal.

Otro aspecto relevante fue la interpretación de la cláusula sexta del contrato. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca había entendido que ciertos pagos estaban sujetos a
condiciones suspensivas. Sin embargo, el Consejo de Estado determinó que dichas cláusulas
regulaban únicamente la forma de pago, no el nacimiento del derecho del interventor a recibir
la remuneración pactada, siempre que este hubiera cumplido con sus obligaciones.

Asimismo, la Sala concluyó que el Consorcio interventor sí cumplió con las obligaciones
contractuales, a pesar de los incumplimientos del contratista de obra. En este sentido, se
reconoció el derecho del interventor al pago del saldo final del contrato, incluyendo el 10 % que
había sido cuestionado por la Aerocivil. Sin embargo, el fallo negó otras pretensiones del
Consorcio, como el reconocimiento de costos adicionales derivados de prórrogas del contrato
y el pago de intereses remuneratorios. Según el Consejo de Estado, los mayores valores
reclamados no estaban respaldados por pruebas técnicas sólidas ni por acuerdos entre las
partes que modificaran el precio global fijo pactado. Finalmente, la Sala se abstuvo de imponer
condenas en costas, al considerar que el recurso de apelación no fue desfavorable y las
pretensiones prosperaron parcialmente.

El análisis de este caso pone en evidencia la importancia de una interpretación sistemática y

acorde con la naturaleza de los contratos estatales, garantizando el equilibrio entre derechos y
obligaciones.

M.P. Jose Roberto Sáchica Méndez, radicación 25000233600020210004301 del 5 de mayo de

2025

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CONSEJO DE ESTADO DECLARA RESPONSABILIDAD DEL EJÉRCITO POR
FALSO POSITIVO EN LÍBANO - TOLIMA DE UN JOVEN CAMPESINO

El Consejo de Estado, aborda un caso que involucra la responsabilidad del Estado en una
ejecución extrajudicial y el impacto de esta sobre los derechos humanos.

El Consejo de Estado, en su Sección Tercera (Subsección C), resolvió una demanda de

reparación directa relacionada con la muerte de un civil en el municipio del Líbano, Tolima, en
el contexto de un operativo militar realizado en 2008.

Entre los puntos destacados, se concluyó que la muerte de la víctima, J. M. O. R., fue producto
de un uso excesivo de la fuerza por parte del Ejército Nacional, constituyendo una ejecución
extrajudicial o "falso positivo". Esto fue calificado como una grave violación de derechos
humanos, contraria a principios constitucionales y convencionales. La sentencia profundizó en
varias cuestiones claves: el cumplimiento de los plazos legales para ejercer la acción de
reparación directa, la autenticidad y valor probatorio de los informes militares, y la necesidad de
establecer un estándar probatorio flexible en casos de violaciones graves de derechos
humanos.

También se abordó el análisis de la culpa de la víctima como causal eximente de

responsabilidad, la presunción de ayuda económica de un hijo menor de 25 años a sus padres,
y la ausencia de temeridad o mala fe en las actuaciones procesales que justificaran la
imposición de costas.

Finalmente, se determinó la responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Defensa –

Ejército Nacional por los hechos ocurridos, destacando que no se acreditó legítima defensa ni
respuesta justificada por parte de los militares involucrados. La providencia representa un
ejemplo del compromiso del sistema judicial colombiano con la protección de los derechos
humanos y la búsqueda de justicia en casos de graves violaciones.

M.P. Nicolás Yepes Corrales, radicación 73001233100020100021601 del 9 de abril de 2025.

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EN LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN SOMETIDOS AL DERECHO
PRIVADO NO ES APLICABLE EL PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN
DE MULTAS, SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO
CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 86 DE LA LEY 1474 DE 2011

Inaplicabilidad del Procedimiento Sancionatorio del Artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 en

Contratos Regidos por el Derecho Privado.

Una compañía actuó como garante de una persona jurídica sin ánimo de lucro en un convenio
de asociación que esta celebró con un municipio. El convenio de asociación se celebró en
vigencia del Decreto 777 de 1992, por lo que el régimen jurídico aplicable es el derecho privado.

Al regirse por el derecho privado, no es aplicable a este convenio de asociación el procedimiento

para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento contenido en el
artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En estos casos basta con que se le permita a la compañía
garante conocer la actuación y controvertir los fundamentos de la declaratoria de
incumplimiento. Esto puede realizarse a través de una audiencia en la que se le dé la
oportunidad de rendir descargos, solicitar pruebas y recurrir la determinación adoptada.

M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, radicación 52001233300020160025201 del 19 de mayo de

2025.

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CONSEJO DE ESTADO NIEGA RECLAMACIÓN DE PROPIEDAD EN PARQUE
TAYRONA Y CONFIRMA QUE REPARACIÓN DIRECTA NO ES VÍA PARA
TITULARIDAD DE PREDIOS BALDÍOS
El Consejo de Estado resolvió sobre la ocupación de tierras en el Parque Nacional Natural
Tayrona, abordando temas relacionados con la titularidad de propiedad, el reconocimiento de
mejoras y la imposición de costas procesales.

El caso gira en torno a tres puntos clave. En primer lugar, se determinó que el medio de control
de reparación directa no es adecuado para discutir la titularidad y restitución de un predio dentro
de un parque nacional protegido, como lo pretendía la actora. El Consejo de Estado señaló que
existen otros procedimientos jurídicos y administrativos especializados, como la clarificación de
la propiedad, la acción de revisión y la acción agraria, que debieron ser utilizados para debatir
la titularidad del bien.

En segundo lugar, se abordó la solicitud de reconocimiento de mejoras realizadas en el

inmueble. Al igual que en el tema de la titularidad, se concluyó que estas reclamaciones no
pueden tramitarse mediante reparación directa.

La legislación establece que este tipo de solicitudes deben ser tramitadas en el contexto de
procedimientos relacionados con la recuperación de baldíos, donde se evalúa la buena fe del
ocupante y se resuelve el reconocimiento de las mejoras a través de negociación o
expropiación.

Finalmente, el Consejo de Estado decidió imponer costas procesales a la apelante debido a que
su recurso fue desfavorable. Según las normas procesales, la condena en costas no requiere
evaluar la conducta de la parte afectada, y en este caso, se fijaron las agencias en derecho en
un salario mínimo mensual legal vigente (SMLMV). En conclusión, este caso pone de manifiesto
la importancia de emplear los mecanismos legales adecuados para cada tipo de reclamación.

M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, radicación 47001233300020220002401 del 19 de mayo de

2025.

10
SECCIÓN CUARTA

11
SE CONFIGURA LA EVASIÓN TRIBUTARIA CUANDO LA SOCIEDAD DE
COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL EXPIDE EL CERTIFICADO AL
PROVEEDOR PERO NO MATERIALIZA LAS EXPORTACIONES QUE
ESTABAN A SU CARGO POR LAS VENTAS EXENTAS REALIZADAS POR EL
CONTRIBUYENTE DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS

Procede la vinculación de la sociedad de comercialización internacional al proceso de

determinación del impuesto sobre las ventas, en calidad de deudora solidaria, cuando expide el
certificado al proveedor, pero se demuestra que no hace efectivas las exportaciones a su cargo
por las ventas exentas realizadas por el contribuyente, lo cual es prueba suficiente de que las
operaciones tenían propósitos de evasión tributaria.

Se estudió la legalidad de los actos administrativos en los que la DIAN modificó la declaración
del IVA del 2 bimestre del año 2019 de cierto contribuyente, quien vendió aceite de soya y sus
derivados a la sociedad de comercialización internacional (SCI) demandante, que lo compró
para exportarlo. Mediante los referidos actos, la DIAN dispuso la vinculación y notificación, entre
otras, de la comercializadora internacional, como deudora solidaria de las obligaciones
tributarias de la empresa contribuyente.

Con fundamento en la sentencia de unificación CE-SUJ-4-011 (Exp. 23018), proferida por la

Sección Cuarta de la Corporación el 14 de noviembre de 2019, la Sala consideró que la SCI
demandante estaba legitimada en la causa por tener interés directo en las resultas del proceso,
por lo que podía ejercer el derecho de defensa para desvirtuar las glosas formuladas en los
actos de determinación tributaria en sede administrativa y judicial, lo que traía consigo que con
su actuar tales actos pudieran ser anulados total o parcialmente y que resultara modificada la
situación del contribuyente.

La Sala confirmó la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda y condenó en
costas a la parte actora, porque concluyó que en el caso no se cumplieron los requisitos legales
para la procedencia de la exención de IVA por la venta en el país de bienes de exportación a
sociedades de comercialización internacional previstos en los artículos 479 y 481 literal b) del
E.T., concretamente el relativo a la exportación efectiva de los bienes.

Al respecto señaló que la contribuyente proveedora perdió el beneficio de la exención de IVA

por los bienes vendidos a una comercializadora internacional, dado que la DIAN desvirtuó la
presunción legal de exportación efectiva derivada de la expedición y entrega del certificado al
proveedor por parte de la SCI, con las pruebas que acreditaron que esta no exportó la
mercancía, por lo que dichas operaciones perdieron la calidad de ventas exentas.

En consecuencia, como quiera que en los términos del artículo 40-5 del Decreto 380 de 2012
las comercializadoras internacionales tienen la obligación de expedir los certificados al
proveedor y de responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en estos, y
también se remite al Estatuto Tributario para efectos de la responsabilidad solidaria de los
impuestos exonerados, la Sala estimó procedente la aplicación del artículo 793 literal g) del ET,

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según el cual, responden con el contribuyente por el pago del tributo “[l]as personas o entidades
que hayan sido parte en negocios con propósitos de evasión o de abuso, por los impuestos,
intereses y sanciones dejados de recaudar por parte de la Administración Tributaria”, norma
que se aplicó en los actos acusados para establecer que era pertinente la vinculación de la SCI
en el proceso de determinación del IVA del periodo en discusión.

Lo anterior, tras concluir que la expedición del certificado al proveedor por parte de dicha
sociedad sumada a la falta de materialización de las exportaciones que estaban a su cargo con
ocasión de las ventas realizadas por la contribuyente, configuraron prueba suficiente para
demostrar que las operaciones tenían propósitos evasivos, de modo que la SCI debía responder
solidariamente por el pago del tributo.

M.P. Milton Chaves García, radicación 76001233300020230057901 del 27 de marzo de 2025.

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LA DECLARATORIA DE LA EXCEPCIÓN DE INTERPOSICIÓN DE DEMANDA
DEL NUMERAL 5 DEL ARTÍCULO 831 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO
PROCEDE AUNQUE LA DEMOSTRACIÓN SOBRE LA PRESENTACIÓN DE
LA DEMANDA SE HAYA ACREDITADO EN SEDE JUDICIAL Y NO EN LA
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Se estudió la legalidad de los actos administrativos en los que el municipio de Guachené

(Cauca) declaró no probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título, interposición de
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y falta de título ejecutivo, en el trámite del
procedimiento de cobro administrativo coactivo que adelantó contra Emgesa S.A. E.S.P., en el
que perseguía el pago del impuesto de industria y comercio de varios periodos.

Para negar las referidas excepciones el municipio adujo que Emgesa no allegó en sede
administrativa la constancia de la admisión de la demanda contra el acto liquidatorio del tributo
ni el certificado de que el proceso estaba en trámite. Además, esgrimió que adoptó esa decisión
con base en la jurisprudencia vigente cuando se expidieron los actos acusados, que se modificó
a partir de la sentencia del 29 de agosto de 2018.

La Sala explicó que para la época de la expedición de esos actos (23 de agosto y 27 de
septiembre de 2018) la Sección sostenía la tesis de que la excepción de interposición de
demanda prevista en el numeral 5 del artículo 831 del E.T. se demostraba con su admisión, por
ser el momento en que se verificaba el cumplimiento de los requisitos legales para el trámite de
la demanda y cuando se trababa el litigio entre las partes, criterio que se modificó o moduló a
partir de la sentencia del 6 de noviembre de 2019 (Exp. 23198), que anuló las expresiones
“admisión” y “admitida” contenidas en el Oficio Dian Nro. 012337 de 2006.

Señaló que en dicha providencia se concluyó que la sola comprobación de la interposición de

la demanda es suficiente para declarar probada la excepción, sin que sea necesario verificar la
admisión, puesto que “si la Administración tiene noticia de que los actos que utiliza como
fundamento para el cobro fueron demandados, es claro que debe esperar a un pronunciamiento
del juez de conocimiento sobre la misma, para determinar si puede o no hacer efectivo el cobro”.

En relación con la aplicación del cambio jurisprudencial, la Sala precisó que surtía efectos
inmediatos respecto de los casos pendientes de decisión, como el que era objeto de análisis,
dada la inexistencia de motivos para concluir que la aplicación de la nueva línea jurisprudencial
afectaba derechos fundamentales de las partes. Por el contrario, refirió que Emgesa S.A. E.S.P.
demandó la nulidad de los actos de determinación del ICA, lo cual se acreditó en sede
administrativa, proceso que finalizó con la sentencia de segunda instancia del 9 de noviembre
de 2023, que anuló tales actos, de modo que resultaría contradictorio que, pese a la decisión
anulatoria del título ejecutivo que la misma Sala adoptó, la Sección admitiera continuar con el
cobro coactivo con sustento en dicho título, por el simple hecho de que la actora no allegó
prueba de la admisión de la demanda ante el municipio de Guachené.

14
De igual forma indicó que, si en gracia de discusión procediera la exigencia de la prueba de la
admisión de la demanda, la Sala llegaría a la misma conclusión adoptada en el fallo del 29 de
agosto de 2018, según el cual procede la declaratoria de la excepción de interposición de la
demanda aun cuando dicha prueba no haya sido presentada en la sede administrativa, sino en
la judicial.

Por lo expuesto, la Sala confirmó la declaratoria de nulidad de los actos acusados, pero modificó
el restablecimiento del derecho procedente, con el fin de disponer la devolución de la suma que
encontró efectivamente probada en el expediente, la cual dispuso indexar en los términos del
artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y la fórmula indicada en el fallo de primera instancia, porque
este aspecto no fue apelado.

M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, radicación 19001233300020180029402 del 30 de abril

de 2025.

15
CUANDO LA ENAJENACIÓN DE UN BIEN HACE PARTE DEL GIRO
ORDINARIO DE LOS NEGOCIOS DEL CONTRIBUYENTE, LA UTILIDAD QUE
PERCIBE POR SU VENTA SE DEBE TRATAR COMO RENTA ORDINARIA DEL
EJERCICIO SIN CONSIDERACIÓN AL TIEMPO DE POSESIÓN DEL BIEN.

Mediante liquidación oficial de revisión la DIAN modificó la autoliquidación del impuesto sobre
la renta del año gravable 2016 que efectuó la actora mediante corrección voluntaria a la
declaración del tributo. En concreto, reclasificó los ingresos por la venta de inmuebles
declarados en el renglón «ingresos por ganancias ocasionales» al de «ingresos operacionales»,
pero prescindió de reclasificar el «costo por ganancias ocasionales» declarado y, en su lugar,
determinó un menor valor como costo de venta de los bienes enajenados. Por ende, liquidó un
mayor impuesto a cargo e impuso sanción por inexactitud.

Al estudiar la legalidad de dichos actos, la Sala confirmó la sentencia apelada que negó la
nulidad de los mismos, por cuanto concluyó que la demandante no probó que los activos que
enajenó durante el periodo debatido tenían la naturaleza de activos fijos, lo que implicó que la
utilidad percibida por su venta no estaba gravada con el impuesto de ganancias ocasionales,
como lo registró en su declaración tributaria, sino con el impuesto sobre la renta determinado
en los actos acusados, cuya legalidad reafirmó.

Consideró que las pruebas que obraban en el expediente demostraron que las ventas de
inmuebles que originaron los ingresos controvertidos se efectuaron en el marco del giro
ordinario de los negocios de la demandante, quien tenía una actividad organizada para la venta
de inmuebles, razón por la cual dichos bienes debían calificarse como activos movibles o
inventarios, conforme lo dispuesto en los artículos 60 del ET y 63 del Decreto 2649 de 1993,
disposiciones que prevalecían sobre las normas contables invocadas por la actora.

Por ende, indicó que, en los términos del parágrafo 2.° del artículo 300 del ET, adicionado por
el artículo 124 de la Ley 1819 de 2016, las utilidades generadas por la enajenación de esos
activos estaban gravadas como renta ordinaria y no como ganancias ocasionales, para lo cual
es irrelevante el tiempo de posesión de los bienes, puesto que lo verdaderamente relevante
para establecer su naturaleza jurídica es el propósito y la destinación de los mismos en el
contexto de la actividad económica del contribuyente.

M.P. Wilson Ramos Girón, radicación 08001233300020230011501 del 8 de mayo de 2025.

16
EN EL MARCO DEL RÉGIMEN DE PRECIOS DE TRANSFERENCIA SE
ESTUDIA LA PROCEDENCIA DE LA ADICIÓN DE INGRESOS RESPECTO DE
OPERACIONES DE VENTA DE INVENTARIOS Y DE EGRESO POR PAGO DE
INTERESES SOBRE PRÉSTAMOS EFECTUADOS CON UN VINCULADO
ECONÓMICO DE LA SOCIEDAD MONÓMEROS COLOMBO VENEZOLANOS
S.A., ASÍ COMO LA VIABILIDAD DEL AJUSTE DE COMPARABILIDAD POR
RIESGO CREDITICIO EN EL ANÁLISIS DE OPERACIONES DE
FINANCIAMIENTO

A través de los actos administrativos cuya legalidad se examinó, la DIAN modificó la declaración
del impuesto sobre la renta y complementarios que presentó la sociedad Monómeros Colombo
Venezolanos por el año gravable 2013, en el sentido de (i) adicionar ingresos operacionales por
venta de inventarios producidos con su vinculado económico Monómeros International Ltd.; (ii)
rechazar, entre otras, la deducción por operaciones de egreso por pago de intereses sobre
préstamos -leasing- con dicho vinculado económico; y (iii) disminuir la pérdida líquida, imponer
sanción por rechazo o disminución de pérdidas y reducir el saldo a favor declarado.

La Sala confirmó la sentencia apelada del Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las
pretensiones de la demanda, porque consideró que la contribuyente no desvirtuó el motivo de
la adición de ingresos ni el rechazo de la deducción en discusión.

Para adoptar esta decisión, la Sala indicó que el régimen de precios de transferencia está
diseñado para que las transacciones realizadas por el contribuyente con vinculados económicos
cumplan el principio de plena competencia y, para ello, el artículo 260-2 del Estatuto Tributario
establece que, bajo tal principio, una operación entre vinculados debe cumplir con las
condiciones que se hubieren utilizado en operaciones comparables con o entre partes
independientes.

Con respecto a la adición de ingresos, la Sala precisó que la actora desatendió las directrices
de precios de transferencia en relación con los volúmenes de venta, al no considerar dentro del
análisis las ventas comparables internas que presentaban volúmenes mayores en cantidad y
mostraban mayor similitud. Explicó que la contribuyente no justificó porqué escogió como
comparables operaciones de terceros independientes del exterior y no las de comparables
internos, que se debieron tener en cuenta prioritariamente conforme a las directrices aplicables
en materia de precios de transferencia (2010), y según los hallazgos de la DIAN sobre las
diferencias en las cantidades vendidas al vinculado, respecto de los comparables externos, con
lo cual contravino la normativa vigente sobre la materia.

En cuanto a la deducción por las operaciones de egresos por compra de activos fijos al
vinculado Monómeros International Ltd., financiados mediante leasing, se pactaron intereses a
una tasa del 6,494 % (Libor 5 % + 1,494 %) con un plazo de 10 y 11 años, según dos
cronogramas de amortización.

17
Para garantizar el principio de plena competencia, la sociedad utilizó el método de precio
comparable no controlado (PC) con comparables externos, para la cual tomó tasas de interés
con base en los datos de la página de la Reserva Federal de los Estados Unidos considerada
para los bonos del Tesoro Americano con plazo de 10 años correspondientes a los meses de
noviembre y diciembre de 2009, en tanto las fechas de despacho y nacionalización de los
equipos se pactaron entre noviembre y diciembre de 2009. A dicha tasa le realizó ajustes por:
i) Prima por riesgo geográfico (Riesgo país), porque Colombia es un mercado emergente, en el
que el rendimiento de los bonos del tesoro americano refleja indicadores numéricos del riesgo
país como un índice EMBI+ que mide el grado de peligro que tiene un país para las inversiones
extranjeras y, ii) Prima por calificación crediticia/solvencia del deudor, para involucrar una prima
que compense el riesgo asumido por el prestamista en la operación, conforme con la calificación
crediticia de Monómeros.

La DIAN aceptó del uso de la tasa de los Bonos del Tesoro de los Estados Unidos, pero recalculó
el rango intercuartil de las tasas aceptadas. Además, recalculó las cuotas de amortización 7 y
8 de los contratos de leasing que, de acuerdo con los cronogramas de amortización,
corresponden al año 2013, para lo cual utilizó como tasa aplicable la determinada como mediana
de las operaciones comparables (5,580 %).

La Sala avaló el rechazo de la deducción de parte de los intereses pagados con ocasión de las
referidas operaciones, por cuanto concluyó que las condiciones que dieron lugar al ajuste
realizado a las tasas de leasing financiero no estaban justificadas, en la medida en que tal ajuste
se soportó en una certificación otorgada por una entidad no autorizada para calificar riesgos, en
los términos previstos en la normativa del sector financiero, esto es, los artículos [Link].2 del
Decreto 2555 de 2010 (artículo [Link]. Resolución 400 de 1995, modificada por el Decreto 1076
de 2007) y [Link].1 ib. (artículo 1.° del Decreto 1350 de 2008, que modificó el artículo [Link]
de la Resolución 400 de 1995 de la Sala General de la Superintendencia de Valores), así como
del artículo 2.° del Decreto 1350 de 2008.

Finalmente, la Sala mantuvo la sanción por inexactitud tras considerar que la sociedad utilizó
factores inadecuados para establecer que, tanto el ingreso por venta de inventarios, como el
egreso por intereses sobre préstamos con su vinculado cumplían el principio de plena
competencia, con lo cual desatendió el régimen de precios de transferencia y las directrices de
la OCDE sobre la materia. Como el mencionado incumplimiento del régimen generó la
disminución de los ingresos y el aumento de los gastos declarados en el impuesto sobre la renta
del periodo revisado e incrementó la pérdida líquida del ejercicio, la Sala concluyó que su
conducta configuró el tipo infractor analizado y que no existió error en la apreciación del derecho
aplicable.

M.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño, radicación 08001233300020190069001 del 15 de mayo

de 2025.

18
SECCIÓN QUINTA

19
CONSEJO DE ESTADO ANULÓ ELECCIÓN DE VICEPRESIDENTES DEL
SENADO DE LA REPÚBLICA POR VIOLAR DERECHOS DE MINORÍAS Y
REGLAS DE ALTERNANCIA DE GÉNERO
Sala Electoral anuló elección de vicepresidencias del Senado por desconocer derechos de las
minorías políticas y el principio de paridad de género.

El Consejo de Estado, en su más reciente pronunciamiento, analizó la validez de las elecciones

para la primera y segunda vicepresidencia del Senado de la República (2024-2025), que fueron
cuestionadas bajo la consideración de que no se respetaron las normas que garantizan la
participación de las minorías políticas y la alternancia de género.

La Sala Electoral analizó si las decisiones tomadas por las agrupaciones políticas estuvieron
acordes con las disposiciones legales y los principios constitucionales en la conformación de la
Mesa Directiva del Senado. Con tal fin, el Consejo de Estado abordó dos problemáticas
fundamentales.

La primera, relacionada con la elección del primer vicepresidente, en la que se cuestionó si su

designación respetó el derecho de las minorías políticas a ocupar dicha posición, dado que su
partido, el Liberal Colombiano, no es considerado una minoría al haber obtenido 13 curules.

La segunda problemática se centró en la elección del segundo vicepresidente del Senado de la

República, evaluando si se infringió la norma que establece la alternancia entre hombres y
mujeres para los partidos en oposición.

El Consejo de Estado concluyó que ambas elecciones estaban viciadas de nulidad. En el caso
del primer vicepresidente, se determinó que su partido no cumple con los criterios de minoría
establecidos en los artículos 112 de la Constitución y 40 de la Ley 5ª de 1992. Por otro lado, en
la elección del segundo vicepresidente, se encontró que no se respetó la alternancia de género
prevista en el inciso 3º del artículo 18 de la Ley 1909 de 2018, dado que nuevamente se eligió
a un hombre, pese a que existían mujeres elegibles dentro del partido opositor.

M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, radicación 11001032800020240017800 del 8 de mayo de 2025.

20
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

21
SALA DE CONSULTA PRECISA LAS COMPETENCIAS CONTRACTUALES EN
EL MANEJO DEL FONDO NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES.
Mediante Concepto del 30 de octubre de 2024, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado respondió una consulta formulada por el Departamento Administrativo de la
Presidencia sobre la competencia del director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo
de Desastres (UNGRD), en su calidad de ordenador del gasto del Fondo Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres (FNGRD), frente a la imposición unilateral de multas y sanciones
contractuales.

La Sala precisó que los contratos celebrados con recursos del FNGRD están sometidos a un
régimen mixto. Por un lado, los contratos destinados a la administración de los bienes, derechos
e intereses del fondo se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública (EGCAP). Por otro, los contratos orientados a la ejecución de dichos recursos,
específicamente aquellos relacionados con actividades de respuesta, rehabilitación y
reconstrucción en zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, se rigen por
el régimen de contratación entre particulares, con observancia de los principios de la función
administrativa y de la gestión fiscal. En estos últimos, además, se permite pactar cláusulas
excepcionales.

Adicionalmente se indicó que el director de la UNGRD puede expedir manuales de contratación

tanto para contratos regidos por el EGCAP como por el derecho privado. Caso en el cual, el
manual no tiene naturaleza de acto administrativo.

También se indicó que se puede declarar unilateralmente el incumplimiento mediante acto

administrativo en contratos regidos por el EGCAP, siempre que se haya pactado la cláusula
correspondiente y se adelante el procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

En los contratos de derecho privado, incluso si se pactan sanciones, su imposición requiere

intervención judicial, pues no existe habilitación legal para que la entidad expida actos
administrativos en estos casos. La Sala señaló que no es jurídicamente viable pactar la
aplicación del procedimiento del artículo 86 en contratos privados, ya que ello vulneraría normas
de orden público del Código de Comercio.

En consecuencia, el director de la UNGRD no puede ejercer cobro coactivo en estos casos, al

no poder conformar el título ejecutivo complejo exigido por el artículo 99 del CPACA.
Finalmente, se reiteró que el reporte al Registro Único de Proponentes (RUP) solo procede
respecto de actos administrativos en firme derivados de contratos regidos por el EGCAP, y que
la jurisdicción competente para conocer de los actos y contratos relacionados con la
administración del FNGRD es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

M.P. Juan Manuel Laverde Álvarez, radicación 11001030600020240055900 del 16 de mayo de

2025.

22
DAPRE ES COMPETENTE PARA RESPONDER PETICIÓN SOBRE GASTOS
DE MOVILIZACIÓN TERRESTRE DEL PRESIDENTE Y LA VICEPRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió un conflicto negativo de
competencias administrativas entre la Unidad Nacional de Protección (UNP) y el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), relacionado con la competencia para
responder una petición de información formulada por un congresista sobre los gastos de
desplazamiento terrestre del presidente y la vicepresidente de la República.

El conflicto se originó ante la negativa recíproca de ambas entidades de asumir la competencia

para responder los puntos específicos de la solicitud presentada por el representante a la
Cámara Miguel Abraham Polo Polo. Mientras el DAPRE alegó que la operatividad de los
desplazamientos terrestres corresponde a la UNP, esta última sostuvo que no tiene asignada
la función de cubrir ni reportar los gastos derivados del ejercicio de las funciones presidenciales
o vicepresidenciales.

La Sala analizó el marco normativo aplicable, en particular el artículo [Link].7 del Decreto 1066
de 2015, modificado por el Decreto 1139 de 2021, que establece que la protección del
presidente y la vicepresidente está a cargo de la UNP, pero que la asignación de los recursos
físicos necesarios para dicha protección corresponde a la entidad a la cual están vinculados, es
decir, al DAPRE.

Así, señaló que el DAPRE no solo tiene la responsabilidad de coordinar y apoyar el ejercicio de
las funciones presidenciales, sino también de administrar los recursos logísticos y financieros
que permiten su cumplimiento. En consecuencia, la Sala declaró que corresponde al DAPRE
responder de fondo la petición, al ser la entidad que dispone de los recursos y la información
sobre los gastos de movilización terrestre de los altos dignatarios.

Adicionalmente, la Sala exhortó a la UNP a colaborar con el DAPRE en la entrega de la

información pertinente, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y eficacia que
rigen la función administrativa.

M.P. María del Pilar Bahamón Falla, radicación 11001030600020240053800 del 2 de abril de
2025.

23
PROCURADURÍA REGIONAL DE INSTRUCCIÓN DEL TOLIMA ES
COMPETENTE PARA CONOCER PROCESO DISCIPLINARIO ANTE
INOPERANCIA DE OFICINA DE CONTROL INTERNO DE HOSPITAL PÚBLICO
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió un conflicto negativo de
competencias administrativas entre la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima y la
Unidad de Control Interno Disciplinario del Hospital San Juan de Dios E.S.E. de Honda (Tolima),
en relación con la autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario derivado de
hallazgos de la Contraloría General de la República.

La Sala concluyó que, si bien en principio corresponde a las oficinas de control disciplinario
interno conocer de los procesos contra servidores públicos de su entidad (art. 93, Ley 1952 de
2019), en este caso la unidad creada por el hospital no cumple con los requisitos legales
mínimos: no está integrada por personal con perfil jurídico, no figura claramente en la estructura
organizacional, y no garantiza la separación entre instrucción y juzgamiento. Por tanto, no puede
operar como dependencia funcionalmente competente.

En consecuencia, y con fundamento en los artículos 92 de la Ley 1952 de 2019 y 19 del Decreto
Ley 1851 de 2021, la Sala declaró competente a la Procuraduría Regional de Instrucción del
Tolima para conocer del proceso disciplinario, en garantía del debido proceso y la legalidad del
trámite.

Adicionalmente, la Sala exhortó al hospital para que adecúe su estructura organizacional y cree
una oficina de control disciplinario interno operativa, y a la Procuraduría para que acompañe
dicho proceso y, si lo estima pertinente, investigue posibles omisiones disciplinarias del personal
directivo.

Respecto de esta decisión se presentó una aclaración de voto, en la cual la consejera indicó
que, aunque comparte la decisión de exhortar a la institución hospitalaria para que se fortalezca
la operatividad de su unidad disciplinaria, discrepa con la decisión de asignar la competencia
disciplinaria a la Procuraduría. En efecto argumentó que, pese a las falencias estructurales y la
ausencia de un abogado en la jefatura, la E.S.E. cuenta con una unidad funcional y con personal
profesional que puede adelantar al menos la etapa de instrucción de los procesos disciplinarios.
Resaltó que la falta de cumplimiento de requisitos legales no exime a la entidad de ejercer su
potestad disciplinaria, y que esta puede ser apoyada jurídicamente sin que ello implique pérdida
de competencia.

M.P. Ana María Charry Gaitán, radicación 11001030600020240071300 del 9 de abril de 2025.

24
SE DECLARA COMPETENTE AL TRIBUNAL SUPERIOR DE MOCOA PARA
RESOLVER SOLICITUD DE REUBICACIÓN LABORAL DE EMPLEADA
JUDICIAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió un conflicto negativo de
competencias administrativas entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa y el
Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, relacionado con la solicitud de reubicación laboral
presentada por una servidora judicial por razones de salud.

La empleada judicial solicitó ser reubicada en un cargo equivalente en la ciudad de Pasto,

invocando el Acuerdo 756 de 2000 del Consejo Superior de la Judicatura. Ambas autoridades
declararon su falta de competencia para resolver la solicitud, lo cual generó que se formulara el
conflicto de competencias.

La Sala analizó el marco normativo aplicable, en especial el artículo 3 del Acuerdo 756 de 2000,
y concluyó que la solicitud debe ser resuelta por el nominador del cargo que ocupa actualmente
el servidor judicial. En este caso, dicha competencia recae en el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Mocoa, por ser el nominador del cargo que ocupa la solicitante.

La decisión reitera que la competencia para resolver solicitudes de ubicación, reubicación o

reincorporación laboral corresponde al nominador del cargo actual del servidor, sin que ello
implique pronunciamiento alguno sobre el fondo de la solicitud.

M.P. María del Pilar Bahamón Falla, radicación 11001030600020250000300 del 12 de marzo
de 2025.

25
LA SALA DE CONSULTA RESOLVIÓ UN CONFLICTO DE COMPETENCIAS
EN PROCESO DISCIPLINARIO POR PRESUNTO ACOSO SEXUAL EN LA
POLICÍA NACIONAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió un conflicto negativo de
competencias administrativas entre la Policía Nacional y la Procuraduría General de la Nación,
relacionado con la investigación disciplinaria adelantada en contra de un capitán de la estación
de Policía de Durania (Norte de Santander), por presuntas conductas de acoso sexual en
modalidad de acoso laboral.

El conflicto surgió luego de que ambas entidades declararan su falta de competencia para
conocer del proceso disciplinario, originado en una queja presentada por dos funcionarias
policiales. La Sala, tras analizar el marco normativo aplicable y los antecedentes del caso,
concluyó que la autoridad competente para continuar con la investigación es la Procuraduría
Regional de Instrucción del Norte de Santander.

En su decisión, la Sala reiteró que, conforme a la Ley 1010 de 2006, cuando tanto la víctima
como el presunto agresor son servidores públicos, corresponde al Ministerio Público adelantar
el proceso disciplinario. Asimismo, exhortó a la Procuraduría a priorizar el caso y abordarlo con
enfoque de género, en cumplimiento de la Ley 1257 de 2008 y los instrumentos internacionales
sobre erradicación de la violencia contra la mujer.

Esta decisión reafirma el compromiso del Consejo de Estado con la garantía de los derechos
fundamentales, la protección de las víctimas y el fortalecimiento del principio de legalidad en el
ejercicio de la función pública.

M.P. Ana María Charry Gaitán, radicación 11001030600020250009300 del 30 de abril de 2025.

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CONTRAPORTADA

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