IDICSO

Instituto de Investigación en Ciencias Sociales

Facultad de Ciencias Sociales
Universidad del Salvador

ÁREA ONG’S Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Las Redes Inter-Organizacionales y sus

implicancias en el desarrollo de las
Organizaciones Comunitarias de los
Pobres y Excluidos
Estudios de Caso en el Gran Buenos Aires
(1985-2000)1

por P a b l o F o r n i ∗

Buenos Aires, DIC/2002

1 Ponencia. Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales, Universidad Nacional de Quilmes –

Asociación Argentina de Políticas Sociales. Bernal, Quilmes, Argentina, 30-31/MAY/2002.
∗
FORNI, Pablo. Lic. en Sociología, Universidad del Salvador (USAL). M.A. y PhD. en Sociología,
University of Notre Dame (U.S.A.). Docente, Facultad de Ciencias Sociales, USAL. Docente,
Programa de Doctorado, FLACSO Argentina. Desde 1999 a 2001 se desempeñó como
coordinador de tesis de la Maestría Organizaciones Sin Fines de Lucro (CEDES, Universidad
Torcuato Di Tella, Universidad de San Andrés). Director del IDICSO, USAL. Investigador Principal,
Área ONGs y Políticas Públicas, IDICSO, USAL. Investigador del CONICET.

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BREVE HISTORIA DEL IDICSO. Los orígenes del IDICSO se remontan a 1970, cuando se crea el “Proyecto
de Estudio sobre la Ciencia Latinoamericana (ECLA)” que, por una Resolución Rectoral (21/MAY/1973),
adquiere rango de Instituto en 1973. Desde ese entonces y hasta 1981, se desarrolla una ininterrumpida
labor de investigación, capacitación y asistencia técnica en la que se destacan: estudios acerca de la
relación entre el sistema científico-tecnológico y el sector productivo, estudios acerca de la
productividad de las organizaciones científicas y evaluación de proyectos, estudios sobre política y
planificación científico tecnológica y estudios sobre innovación y cambio tecnológico en empresas. Las
actividades de investigación en esta etapa se reflejan en la nómina de publicaciones de la “Serie
ECLA” (SECLA). Este instituto pasa a depender orgánica y funcionalmente de la Facultad de Ciencias
Sociales a partir del 19 de Noviembre de 1981, cambiando su denominación por la de Instituto de
Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO) el 28 de Junio de 1982.

Los fundamentos de la creación del IDICSO se encuentran en la necesidad de:

v Desarrollar la investigación pura y aplicada en Ciencias Sociales.

v Contribuir a través de la investigación científica al conocimiento y solución de los problemas de la

sociedad contemporánea.

v Favorecer la labor interdisciplinaria en el campo de las Ciencias Sociales.

v Vincular efectivamente la actividad docente con la de investigación en el ámbito de la facultad,

promoviendo la formación como investigadores, tanto de docentes como de alumnos.

v Realizar actividades de investigación aplicada y de asistencia técnica que permitan establecer lazos
con la comunidad.

A partir de 1983 y hasta 1987 se desarrollan actividades de investigación y extensión en relación con la
temática de la integración latinoamericana como consecuencia de la incorporación al IDICSO del
Instituto de Hispanoamérica perteneciente a la Universidad del Salvador. Asimismo, en este período el
IDICSO desarrolló una intensa labor en la docencia de post-grado, particularmente en los Doctorados
en Ciencia Política y en Relaciones Internacionales que se dictan en la Facultad de Ciencias Sociales.
Desde 1989 y hasta el año 2001, se suman investigaciones en otras áreas de la Sociología y la Ciencia
Política que se reflejan en las series “Papeles” (SPI) e “Investigaciones” (SII) del IDICSO. Asimismo, se
llevan a cabo actividades de asesoramiento y consultoría con organismos públicos y privados.
Sumándose a partir del año 2003 la “Serie Documentos de Trabajo” (SDTI).

La investigación constituye un componente indispensable de la actividad universitaria. En la presente

etapa, el IDICSO se propone no sólo continuar con las líneas de investigación existentes sino también
incorporar otras con el propósito de dar cuenta de la diversidad disciplinaria, teórica y metodológica
de la Facultad de Ciencias Sociales. En este sentido, las áreas de investigación del IDICSO constituyen
ámbitos de articulación de la docencia y la investigación así como de realización de tesis de grado y
post-grado. En su carácter de Instituto de Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad del Salvador, el IDICSO atiende asimismo demandas institucionales de organismos públicos,
privados y del tercer sector en proyectos de investigación y asistencia técnica.

IDICSO
Departamento de Comunicación
Email: idicso@[Link]

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 TABLA DE CONTENIDOS

Resumen ....................................................................................................................................1

Introducción ..............................................................................................................................2

Las Organizaciones Red ...........................................................................................................4

Las Redes Inter-Organizacionales consideradas....................................................................5

Orígenes y trayectorias ............................................................................................................8

Formalización y relaciones con el Estado............................................................................. 11

Principales implicancias para las organizaciones comunitarias......................................... 14

Referencias bibliográficas ...................................................................................................... 16

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Las Redes Inter-Organizacionales y sus implicancias en el desarrollo de
las Organizaciones Comunitarias de los Pobres y Excluidos. Estudios de
Caso en el GBA (1985-2000).

Resumen

Este trabajo de investigación considera un fenómeno novedoso para la

sociedad argentina: el surgimiento y desarrollo de redes de organizaciones
comunitarias entre los pobres y excluidos durante la década del noventa. En
primer lugar caracteriza a las redes inter-organizacionales y sus propiedades
revisando los hallazgos de la sociología organizacional. A partir de estudios de
caso de cinco redes de organizaciones comunitarias en el Gran Buenos Aires se
analiza el origen y las etapas que han seguido en su trayectoria durante la
última década. Asimismo, se presta especial atención a las relaciones de las
redes con los diferentes niveles gubernamentales (provincial y municipal
principalmente) así como con otros actores tales como ONGs, instituciones
eclesiales y fundaciones. Por último, se consideran las principales implicancias
del desarrollo de las redes inter-organizacionales para las organizaciones
comunitarias de los pobres y excluidos. Entre éstas, se destacan los procesos de
aprendizaje y legitimación; además, se señala el carácter autónomo y original
de este proceso de innovación organizacional.

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Las Redes Inter-Organizacionales y sus implicancias en el desarrollo de
las Organizaciones Comunitarias de los Pobres y Excluidos. Estudios de
Caso en el GBA (1985-2000).

Introducción

A partir de la transición democrática, la sociedad argentina ha sido testigo del

surgimiento y paulatina consolidación de un sector de Organizaciones No
Gubernamentales (ONGs) dedicadas a una variedad de temáticas (derechos
humanos, medio ambiente, mujer, salud, etc.). Durante la última década,
adquieren primordial importancia aquéllas comprometidas con problemáticas
relacionadas al aumento de la pobreza y la exclusión social. Estas
organizaciones constituyen un conjunto heterogéneo que incluye,
principalmente, fundaciones donantes, ONGDs de desarrollo y promoción
integradas por equipos de profesionales y ONGs de base u organizaciones
comunitarias. Las últimas son muy numerosas y representan la voluntad de los
excluidos por superar la situación de pobreza en las que se hallan inmersos a
partir de la auto-organización.

Por lo general, las organizaciones comunitarias presentan un núcleo reducido

de miembros organizadores, una estructura interna simple, un ámbito de acción
eminentemente local y una orientación hacia problemas concretos de la
comunidad. Dependen, en buena medida, de recursos externos para su
funcionamiento que obtienen primariamente de fuentes estatales. Asimismo,
también se benefician de programas de capacitación, obras de infraestructura,
micro-proyectos productivos y otras iniciativas de agencias gubernamentales,
instituciones como la Iglesia Católica, ONGs de desarrollo y promoción y, en
algunos casos, fundaciones.

A partir de la crisis hiper inflacionaria que conmocionó a la sociedad argentina

durante 1989, muchas de estas pequeñas y sencillas organizaciones
comunitarias han comenzado a conformar redes inter-organizacionales u
organizaciones red de carácter local y zonal, a fin de asegurar su supervivencia
y desarrollo en un entorno altamente hostil, complejo e inestable. Estas redes
representan un nuevo fenómeno organizacional que adquiere magnitud a fines
de la presente década con la consolidación de algunas de ellas, el surgimiento
de nuevas redes y la articulación de diferentes organizaciones red que
involucran a numerosas ONGs de base en amplias áreas geográficas.

El desarrollo del sector no gubernamental y, en especial, el de aquellas

organizaciones comprometidas en la lucha contra la pobreza no es exclusivo de
la Argentina sino un fenómeno mundial relacionado con las grandes
transformaciones económicas y la crisis del Estado del Bienestar. Este fenómeno
ha sido considerado como una revolución asociativa global o incluso un nuevo
movimiento social (Fisher, 1993; Salamon, 1994; Laville, 1997). En Latinoamérica
así como en otras regiones del tercer mundo, el dramático incremento de los
niveles de pobreza y el empeoramiento de las condiciones de vida de vastos
sectores de la población colocan a estas organizaciones frente a enormes
desafíos. Por tratarse de un fenómeno novedoso existen diferentes definiciones y
taxonomías que clasifican a las ONGs a nivel nacional e internacional (ver, por

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ejemplo, Thompson, 1992; Fisher, 1993, 1998). En este trabajo consideramos

como ONGs a las asociaciones sin fines de lucro que brindan servicios, movilizan
intereses, alientan la autonomía y actúan como propulsoras para mejorar las
condiciones de vida y las oportunidades de los ciudadanos (Reilly, 1995). Las
ONGs de base u organizaciones comunitarias, a su vez, son aquéllas cuyos
miembros son beneficiarios o bien integran la comunidad en la que éstos se
encuentran.

La estrategia metodológica de esta investigación es inductiva y cualitativa,

tradición de las ciencias sociales que, fundamentalmente, comprende la
observación de los protagonistas en su propia vida e interactuando en su propio
lenguaje y en sus propios términos (Blumer, 1969; Kirk & Miller, 1986). Las fuentes
de información fundamentales son la observación, las entrevistas en
profundidad realizadas a miembros y beneficiarios de las redes así como a
informantes claves, así como la lectura de documentos y otros materiales
escritos generados por las organizaciones.

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las Organizaciones Comunitarias de los Pobres y Excluidos. Estudios de
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Las Organizaciones Red

Académicos, políticos, funcionarios y militantes sociales se refieren profusamente

a las redes o redes sociales y a su importancia para las políticas sociales y la
sociedad civil. En efecto, el término “red” ha sido crecientemente utilizado para
aludir a una variedad de procesos, relaciones y mecanismos de coordinación
entre todo tipo de instituciones (religiosas, educativas, políticas, etc.),
dependencias estatales, programas sociales, ONGs, grupos más o menos
informales y/o individuos. En efecto, más allá de su popularidad, por lo general
no se formulan definiciones precisas sobre que se entiende por red. Por esto,
antes de seguir adelante es conveniente realizar una breve conceptualización
sobre las redes inter-organizacionales a partir de los aportes de las ciencias
sociales.

Numerosos autores se han referido al florecimiento de las organizaciones red en

una variedad de ámbitos y su prevalencia sobre otros principios organizativos
como los mercados y las burocracias (Granovetter, 1973; Thorelli, 1986; Powell,
1994; Podolny & Page, 1998). En términos generales, una organización red es
aquélla en la que un número de sujetos mantiene relaciones de intercambio
entre sí en forma reiterada y duradera y, simultáneamente, carece de autoridad
establecida para arbitrar y resolver disputas que puedan surgir durante el
intercambio (Podolny & Page, 1998). En una relación puramente de mercado,
las relaciones no son durables sino episódicas, formadas solamente con el
propósito de una transferencia de bienes y servicios específicos, y termina
después de la transacción. En las burocracias, en cambio, las relaciones son
durables más allá de un breve episodio y existe una autoridad legítima
(legalmente) establecida que resuelve los conflictos entre los actores.

Las organizaciones red difieren en su composición, duración en el tiempo,

contenido de sus intercambios y nivel de formalización. Sin embargo, es
característico de esta forma organizacional la presencia de una orientación
valorativa entre las partes (“buena voluntad”) diferente del auto-interés propio
del mercado y de la disciplina burocrática. Asimismo, son propiedades
primordiales de las organizaciones red la confianza y la reciprocidad. Estas
últimas son necesarias para el funcionamiento de las redes. Al no existir
contratos como en los mercados o una legalidad como en las burocracias, los
miembros de una organización red confían en que ningún otro integrante
actuará de modo oportunista utilizando los canales de intercambio establecidos
para fines propios en detrimento de los demás. La reciprocidad es un principio
rector subyacente a las redes que obliga a cada miembro a comprometerse
con el otro sin obtener ventaja de la confianza establecida (Powell, 1994;
Perrow, 1993; Podolny & Page, 1998).

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las Organizaciones Comunitarias de los Pobres y Excluidos. Estudios de
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Las Redes Inter-Organizacionales consideradas

La sociología de las organizaciones diferencia a las redes inter-organizacionales

de las meras relaciones inter-organizacionales. Las redes inter-organizacionales
constituyen sistemas sociales funcionales que ocupan una posición en el
espacio social entre la organización individual y la sociedad como un todo (Trist,
1983). Las organizaciones desarrollan redes a fin de enfrentar meta-problemas
que no pueden ser siquiera apreciados adecuadamente desde cada
organización en forma aislada (Chisholm, 1996). Más allá de asegurar el
cumplimiento de sus fines particulares (comedores, guarderías, etc), las
organizaciones miembro de una red desarrollan a partir de la interacción
nuevos fines comunes a todas (políticas municipales y provinciales, problemas
de la comunidad en general).

A pesar de su diversidad y dispersión geográfica, las organizaciones en red se

reúnen periódicamente a fin de llevar adelante los propósitos comunes. Las
actividades y decisiones giran en torno a la visión general y a un conjunto de
objetivos que integran los intereses de las distintas organizaciones (Chisholm,
idem). De acuerdo con Trist, las redes inter-organizacionales de carácter
comunitario tienen tres funciones básicas. La primera función es asegurar una
orientación común, mantener los valores y el funcionamiento de la red. La
segunda función consiste en construir una lectura compartida de un futuro
deseable, atendiendo a nuevas tendencias y cuestiones que inevitablemente
surgen en el tiempo. La tercera función es apoyar a las organizaciones miembro
a través de la experiencia acumulada en el funcionamiento, mantenimiento y
dirección de la red (Trist, 1983).

Esta investigación incluye el análisis de distintas redes de organizaciones

comunitarias operando en las áreas de mayor pobreza y exclusión social del
Gran Buenos Aires durante la última década. Las redes se diferencian entre sí,
por un lado, en cuanto a las características de las organizaciones que las
constituyen, y por otro, por las características propias de cada red. Las
organizaciones que conforman una red varían en el tipo (género, militancia
religiosa y/o política, etc.) y cantidad de individuos que las integran (de 4 a 10
aproximadamente) así como el tipo (niños, ancianos, familias, etc.) y la
cantidad de beneficiarios (de 20 a 100 aproximadamente). A su vez, las redes
persiguen finalidades diferentes (recaudación de fondos, capacitación, diseño
de políticas, propuestas de ley, generación de nuevos proyectos) y
consecuentemente llevan adelante diferentes actividades.

Otra diferencia importante entre las redes está relacionada con el contexto de
surgimiento de cada una. Muchas surgen a partir de la preocupación por la
resolución de problemáticas barriales, por lo cual involucran a un conjunto
heterogéneo de organizaciones comunitarias locales. Estas redes presentan un
alcance geográfico acotado y una alta diversidad en su composición (Femi-
CAL y Red de Villa Itatí). Otras redes, en cambio, se aglutinan en torno a una

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las Organizaciones Comunitarias de los Pobres y Excluidos. Estudios de
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temática o la resolución de una necesidad (alimentación, apoyo escolar,

guarderías, etc.) agrupando a organizaciones similares de diferentes
comunidades. Consecuentemente, la cobertura geográfica de estas redes es
más amplia y su composición interna más homogénea (El Encuentro, RAE y
FOC).

Las redes inter-organizacionales consideradas en esta investigación fueron

seleccionadas a través de un criterio de muestreo intencional que pretende
analizar las características fundamentales de este fenómeno organizacional. El
trabajo de campo ha sido realizado entre los años 1998 y 2001. Estas son:

v Femi-CAL: Integrada desde 1990 por las organizaciones comunitarias del

Asentamiento San Ambrosio ubicado en el límite entre los municipios de
San Miguel y Moreno. Reviste la particularidad de haberse originado a
partir de un programa alimentario del gobierno provincial (P.A.I.S.) y del
accionar de una ONG de desarrollo y promoción (Madre Tierra). Se trata
de un caso excepcional en el que una intervención estatal facilitó la
generación de vínculos de confianza entre un grupo de incipientes
pequeñas organizaciones comunitarias. Las organizaciones miembro son
tres comedores infantiles, una guardería comunitaria, un grupo de micro-
crédito y grupos congregados en torno a micro-emprendimientos. Esta
red inter-organizacional liderada por mujeres logró a lo largo de la
década volverse un actor central en el asentamiento San Ambrosio
llevando adelante una variedad de iniciativas comunitarias gracias a su
capacidad de articular lo gubernamental (provincial y municipal) con lo
no gubernamental –eclesial, ONGs de promoción y desarrollo,
fundaciones, otras redes, etc.– (Forni, 2001).

v Red de Villa Itatí o “Grupo de los 8”: Se trata también de una red barrial
operando en este caso en una de las villas de emergencia más
populosas del Gran Buenos Aires (Villa Itatí, Quilmes). Sus orígenes a
mediados de la década del noventa tienen que ver con un conflicto con
las autoridades municipales en torno al cierre de un centro de salud y su
articulación fue promovida inicialmente por un sacerdote católico. Las
ocho organizaciones comunitarias integrantes presentan características
similares a las de la red anterior. Si embargo, las mismas solo ejercen
cierta influencia en un área acotada de la villa y, ciertamente, no han
alcanzado la situación de preeminencia de la red anterior. Esta red se
encuentra en una etapa mucho más temprana de su desarrollo en el
que no se ha producido la formalización de la red ni la gestión conjunta
de proyectos.

v El Encuentro: Se trata de una red de diecisiete guarderías comunitarias

localizadas en la zona oeste del Gran Buenos Aires. Sus orígenes se
remontan a comienzos de la década del noventa. Sus principales
actividades han sido el desarrollo de infraestructura apropiada así como
la capacitación de su personal (madres cuidadoras). Esta red

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especializada cuenta con personal propio remunerado a cargo de la

gestión de proyectos de origen tanto gubernamental como no
gubernamental. Una característica saliente de la trayectoria de esta red
es la diversidad de sus miembros. Pese a que todas son guarderías
comunitarias, las mismas tienen muy distinta antigüedad, filiación
institucional, fuentes de recursos e infraestructura. Hay organizaciones
miembro que cuentan con décadas de existencia y fuertes respaldos
institucionales mientras otras recién se inician y operan en la precariedad
más extrema.

v Consejo de Educadoras de la Fundación de Organización Comunitaria

(FOC): Involucra a más de veinte organizaciones comunitarias y un
centenar de mujeres en diferentes barrios de Lomas de Zamora. Es la red
inter-organizacional más antigua considerada pues sus antecedentes se
remontan a comienzos de la década del ochenta y su accionar
originariamente centrado casi con exclusividad en la salud se fue
ampliando durante la última década para incluir guarderías y comedores
comunitarios similares a los de las otras redes aquí consideradas. Desde el
punto de vista estrictamente organizativo se trata de un original “híbrido”
que combina la figura legal de la fundación presidida por las fundadoras
y primeras militantes de la FOC y una red de organizaciones, iniciativas y
líderes comunitarias que integran el Consejo de Educadoras. Es de
destacar la capacidad de esta red para canalizar programas y
proyectos gubernamentales preservando simultáneamente la autonomía
y ganando legitimidad y espacios institucionales para las organizaciones
comunitarias de los barrios.

v Red de Apoyo Escolar (RAE): Esta red articula a dieciocho centros de

apoyo escolar en diferentes áreas del Gran Buenos Aires. La mayoría de
estos centros tienen su origen en grupos de voluntarios que realizaban
tareas de apoyo escolar durante la década del ochenta. A través de su
trayectoria esta red ha tendido a profesionalizar a su personal (docentes)
y a gestionar una variedad de proyectos educativos con financiación
gubernamental (provincial) y no gubernamental (fundaciones) así como
con asesoramiento de investigadores universitarios. A diferencia de los
demás casos, no se trata de una red de organizaciones de base en
sentido estricto. Los organizadores de los centros de apoyo escolar han
sido en su mayoría externos a los barrios y comunidades beneficiadas.
Pese a la actividad común que las reúne, las organizaciones que la
integran presentan características y orientaciones heterogéneas. Hay
centros de apoyo escolar con una fuerte impronta confesional (católica
o protestante) mientras otros son laicos; asimismo, en algunos se centran
los esfuerzos en el aprendizaje de la lecto-escritura mientras otros buscan
desarrollar proyectos más alternativos –plástica, teatro, música, etc.–
(Delpy & Forni, 2000).

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Orígenes y Trayectoria

La mayoría de las organizaciones comunitarias que integran estas redes tienen

como punto de partida la crisis socio-económica que se desató en 1989 con la
hiperinflación y la ola de saqueos. Ante la escasez generalizada de alimentos y
la incapacidad del Estado de dar respuestas satisfactorias a las necesidades
alimentarias de amplios sectores de la población del Gran Buenos Aires, fueron
mujeres de los barrios y asentamientos las que se hicieron cargo del
sostenimiento de ollas populares improvisadas en alguna esquina o terreno
baldío para brindar alimentación básica a entre treinta y cincuenta niños de las
inmediaciones. Estas mujeres no contaban, por lo general, con experiencia de
militancia política o comunitaria de ningún tipo y usualmente se trataba de
madres con muchos hijos y bajo nivel de instrucción. Es difícil pensar en
condiciones más precarias para una iniciativa organizacional y, en realidad,
muchas de estas ollas populares desaparecieron rápidamente debido a falta
de recursos y/o presiones políticas. Las organizaciones comunitarias que
lograron perdurar son aquellas cuyas líderes fueron capaces de superar el
aislamiento inicial propio de estas iniciativas y establecer relaciones
provechosas, por un lado con otras organizaciones comunitarias que estaban
atravesando las mismas severas dificultades, y por otro con instituciones que
pudieran apoyarlas tales como Cáritas, diferentes ONGs de promoción y
desarrollo y fundaciones donantes.

Las redes inter-organizacionales se originan como producto de la emergencia y

de las necesidades extremas imperantes en ese momento, no responden a
ningún plan o accionar externo a las propias comunidades. Se trata de
procesos paralelos y más o menos simultáneos en el tiempo; cada red surge y se
desarrolla en forma aislada, sin percatarse hasta años después de la existencia
de otras redes inter-organizacionales. Las líderes de las organizaciones
comunitarias se contactan entre sí en la antesala de algún funcionario u oficina
municipal donde concurren en busca de apoyo (El Encuentro en el entonces
municipio de General Sarmiento) o gracias a iniciativas espontáneas de algún
miembro que sale a buscar experiencias similares a otros barrios (la FOC en
Lomas de Zamora o la RAE en diferentes áreas del Gran Buenos Aires), o bien se
conocen de haber compartido un programa social con anterioridad (Femi-CAL
y el programa PAIS en el asentamiento San Ambrosio). En todos los casos,
descubrieron que estaban atravesando las mismas dificultades y que
compartían las mismas carencias. La constitución de redes inter-
organizacionales como las aquí consideradas es un proceso gradual y complejo
que más allá de las especificidades de cada red presenta en todos lo casos tres
etapas que signan la trayectoria de cada una.

Una primera etapa constitutiva tiene que ver con el mutuo conocimiento de los
miembros de las distintas organizaciones y el establecimiento de un espacio
común, el de la red, donde se comparte fundamentalmente información sobre
actores externos (fundamentalmente agencias y programas estatales) y

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aspectos del accionar de cada organización. De las redes aquí consideradas,

la de Villa Itatí aún se encuentra en este estadio y durante el 2001 no era claro
que fuera a superarlo prontamente. El principal producto de esta etapa es el
desarrollo de confianza entre los miembros de las diferentes organizaciones
comunitarias. Los principales obstáculos para esto son las diferentes filiaciones y
trayectorias previas de cada organización o grupo comunitario (identidades
políticas, religiosas, etc.), el recelo y la competencia latente o manifiesta entre
distintos líderes de base y el hecho de que estas pequeñas organizaciones
comunitarias están literalmente desbordadas por las problemáticas cotidianas.

Una segunda etapa implica pasar del intercambio de información a la

elaboración de síntesis novedosas de la misma y el gradual establecimiento de
puntos de vista comunes a las organizaciones miembros sobre cuestiones tales
como su misión, relaciones con agentes externos y cuestiones operativas de su
funcionamiento como organización red. Tras muchas reuniones y discusiones, las
madres cuidadoras que integran El Encuentro fijaron qué era para ellas una
guardería comunitaria y cuáles eran los rasgos salientes de su funcionamiento
(financiación, relación con los padres y la comunidad en general, etc.), los
voluntarios de la RAE cuál era la misión de un centro de apoyo escolar y su
relación con la educación pública, las líderes de Femi-CAL llegaron a pautas
comunes sobre como relacionarse, o no, con los punteros políticos o participar
de programas sociales gubernamentales. Al llegar a este estadio es habitual
que estas redes inte-organizacionales ya hayan establecido una mínima
infraestructura para su funcionamiento. Pueden poseer un local propio para sus
actividades (reuniones, cursos, talleres, etc.) o bien compartirlo con alguna otra
institución (usualmente alguna ONG). Lo que es común a todas las redes
consideradas es el esfuerzo por prevenir el crecimiento de grandes estructuras
administrativas y minimizar los costos de coordinación subsumiéndolos a
menudo en otros rubros tales como capacitación. En cambio, al llegar al
estadio siguiente la gestión asociada de proyectos vuelve prácticamente
inevitable para estas redes inter-organizacionales contar con algún personal
rentado (no más de dos o tres personas que son, a su vez, integrantes de
organizaciones miembros) a tiempo parcial.

Finalmente, una tercera etapa que señala la maduración de estas redes inter-
organizacionales es la gestión asociada. Una vez que han establecido la
confianza mutua así como puntos de vista compartidos y procedimientos y
estrategias, las redes son capaces de generar iniciativas y gestionar proyectos
con el apoyo de diferentes instancias gubernamentales así como fundaciones y
ONGs de promoción y desarrollo. Es habitual que en este estadio de su
trayectoria, las organizaciones comunitarias (trátese de guarderías, apoyos
escolares o comedores comunitarios) no gestionen cada una por separado sino
como red aquellos proyectos o programas que involucran sus actividades y
fuentes de financiación principales. Además de no despreciables economías de
escala en lo que respecta a gestiones y trámites administrativos usualmente
engorrosos en oficinas gubernamentales, la gestión asociada ha permitido a las

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Caso en el GBA (1985-2000).

distintas redes inter-organizacionales una mejor posición en la negociación vis a

vis agencias estatales y otros agentes así como la reformulación, en algunas
instancias, de la operatoria de los mismos programas. Sin embargo, el producto
más relevante de la maduración de las redes inter-organizacionales es la
capacidad de generar proyectos novedosos en relación con las actividades de
las organizaciones miembros. Un ejemplo de esto último es el proyecto de lecto-
escritura formulado y llevado adelante desde 1997 por la RAE en colaboración
con investigadores universitarios y del CONICET a fin de desarrollar prácticas
innovadoras en la alfabetización de niños de sectores populares: “Proyecto Leer
y Escribir. Una propuesta de alfabetización para plurigrado”. Ciertamente,
ninguno de los centros de apoyo escolar que integran la RAE hubiera sido
capaz de impulsar, y probablemente ni siquiera de concebir, una iniciativa de
estas características. La misma es resultante de los procesos de aprendizaje
facilitados por la estructura de red (Delpy y Forni, 2000).

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Formalización y relaciones con el Estado

Una decisión ampliamente discutida en las redes (asambleas, jornadas,

encuentros) ha sido la formalización mediante la tramitación de su personería
jurídica. Es una disyuntiva que atraviesan todas las organizaciones comunitarias
y, particularmente, las organizaciones red. Sucede que siempre se encuentran
ventajas y desventajas en torno a esta decisión y que, además, se trata de un
proceso económicamente costoso y demandante dados los requisitos formales
y contables que la organización deberá cumplir de allí en adelante. Una de las
desventajas esgrimida en las discusiones internas ha sido el temor a la
burocratización y la consiguiente pérdida de la horizontalidad, espontaneidad y
naturalidad de las relaciones en el ámbito de la red. Típicamente, ha sido la
necesidad de gestionar algún programa gubernamental el hecho que ha
precipitado la decisión de formalizar la existencia de las redes. Es por esto último
que la formalización sucede una vez que la red ha alcanzado su etapa de
madurez.

En lo que respecta a las relaciones con el ámbito gubernamental, esta

autonomía es aún más marcada. Las redes se originaron ante la indiferencia o
incluso la hostilidad de funcionarios y autoridades estatales. La red de Villa Itatí,
por ejemplo, se inicia a partir de un enfrentamiento con autoridades
municipales; muchas de las acciones de Femi-CAL han estado orientadas a
combatir la corrupción de funcionarios municipales:

Hicimos el plan, lo presentamos y lo aprobaron. Y pasó por el

municipio. Y, como a los seis meses, más o menos, decidimos
pasarlo a Cáritas porque el Municipio nos traía el alimento, tenía la
problemática de los comedores escolares y mandaban la comida
a criterio de ellos. Entonces, nosotros un poco abrimos los ojos,
porque las cosas que nos mandaban no era lo apropiado y,
aparte, al no ser lo apropiado no era el monto que tenían que
cubrir. Nos estaban “sacando” más o menos 600 pesos mensuales.
Hicimos lo que correspondía, una carta a Provincia, planteamos el
problema, mandamos una rendición hecha del monto total de los
que se compraba y de lo que ellos mandaban, y así equiparando,
nos dimos cuenta que nos estaban sacando 600 pesos mensuales.
En provincia nos dijeron que sí, así que pasamos a depender de
Cáritas San Miguel (entrevista a Elve, Femi-CAL).

Otra líder de una red llegó a plantear que la relación con los municipios fue casi
inexistente durante la mayor parte de la década del noventa:

...Es más, en general, hasta ha sido estratégico que [los

funcionarios municipales] ni nos conozcan. Las veces que hemos
querido que nos conozcan, que fuimos con la carpeta y que
tuvimos la entrevista.. Me acuerdo de una Directora de Acción
Social, éramos catorce personas, porque pedimos una entrevista

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como red, nos fuimos con nuestra carpeta y todo, llegamos, nos
hizo esperar como una hora, cuando entramos a esa oficina nos
dijo: ¿Ustedes lo que quieren es charlar? ¿Quieren una entrevista?
Mejor vengan otro día. Porque yo estoy muy cansada, estoy muy
nerviosa.. Y yo pensé ¿De qué me estas hablando?. Habíamos
pedido como con quince días de anticipación esa entrevista. Es
así como una actitud de los municipios. Nos ha pasado también
que nos han venido a pedir ayuda, un asesoramiento ahora
últimamente (entrevista a Ana, El Encuentro).

Con respecto a esto último, es ilustrativo el caso de la FOC; ante una demanda
al intendente, este intentó la coptación de las líderes de la red en ciernes
ofreciéndoles veinte puestos en la administración municipal. Los líderes políticos
municipales han tendido a ver como una amenaza a su poder local el
desarrollo de redes autónomas. En realidad, esta estrategia ha servido en otras
ocasiones para prevenir el desarrollo de redes autónomas en distintos municipios
del Gran Buenos Aires desde la transición a la democracia:

Por ejemplo, nosotros teníamos una serie de pedidos, me acuerdo

eran once puntos en el 85, para Duhalde que era intendente,
entre los cuales pedíamos una articulación entre salud y acción
social, con representación de las educadoras que podría ser una
dirección donde estuvieran las educadoras. Nosotros siempre
tuvimos claro que lo que hacíamos a nivel territorial y puntual y
chiquito tenían que tener una referencia de lo público. Pero
cuando nos teníamos que enfrentar nos enfrentábamos, por
ejemplo, Duhalde en ese momento de los once puntos no da creo
que dos, y nos pide una reunión con algunas de nosotras, dos o
tres representantes, fuimos cien, rompiendo totalmente las reglas,
no cabíamos en ningún despacho, las escaleras estaban llenas de
educadoras y ahí él nos ofrece en vez de una dirección treinta
puestos de trabajo, para hacer de educadoras sanitarias, o sea
rentar treinta educadoras sanitarias. Nosotras le decimos que no,
que eso no va, rechazamos esa posibilidad y decidimos
presupuestos para proyectos barriales. En vez de puestos para
individuos, presupuestos para proyectos barriales (Rosa, FOC).

Más recientemente, con el proceso de descentralización de las políticas

sociales, unas pocas organizaciones comunitarias que integran algunas de las
redes consideradas han devenido beneficiarias de programas de emergencia
laboral ejecutados por los municipios a través de la ejecución de obras de
infraestructura o reparaciones edilicias. Asimismo, otras organizaciones
comunitarias reciben periódicamente alimentos de diferentes municipios.
Igualmente, las situaciones varían mucho de un municipio al otro. Si bien se trata
de interacciones muy acotadas y poco significativas para el desarrollo de las
redes, es de esperar que en el futuro estas se intensifiquen.

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En cambio, las relaciones con autoridades provinciales han sido en el largo

plazo más fructíferas. Luego de años de gestiones, la RAE, por ejemplo, logró
convertirse en interlocutora de agencias provinciales y ejecutora de sus
programas. Esto se repite en otras redes que coinciden en afirmar que el hecho
de constituir redes integradas por muchas organizaciones les otorgó mayor
capacidad de negociación. El estado provincial ha sido la principal fuente de
financiación para las redes inter-organizacionales consideradas aquí. Hacia
fines de la década del noventa puede observarse una creciente legitimidad y
visibilidad de las redes y un consiguiente mayor reconocimiento por parte de las
autoridades gubernamentales en general.

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Principales implicancias para las organizaciones comunitarias

La implicancia más evidente de la existencia de las redes inter-organizacionales

ha sido el aumento significativo de los ingresos y beneficios económicos para las
organizaciones comunitarias miembros. Estas últimas han logrado emprender
obras de infraestructura y ampliar sus actividades. El origen de las redes se
encuentra relacionado con una búsqueda de recursos destinados a asegurar su
amenazada supervivencia. Sin embargo, estos logros constituyen una resultante
de los procesos de aprendizaje inherentes al funcionamiento de este tipo de
organización. Por un lado, se observa que las redes tienen la propiedad de
promover la rápida transmisión de información con que cuenta cada uno de
sus miembros (Hamel, 1991; Podolny & Page, 1998). Las redes de organizaciones
comunitarias hacen posible a los miembros de las diferentes organizaciones el
acceso en forma ágil a información más completa sobre sus entornos relevantes
que cualquier otro agente. Los miembros de las organizaciones comunitarias de
redes barriales como Femi-CAL o la de Villa Itatí, por ejemplo, saben más de lo
que acontece en el asentamiento o la villa que los punteros políticos o los
integrantes de otras organizaciones comunitarias aisladas. Las guarderías
comunitarias de El Encuentro pueden intercambiar información
permanentemente sobre los programas sociales, las normativas
gubernamentales y las fuentes de financiación.

Las redes favorecen el aprendizaje ya que posibilitan la gestación de síntesis

novedosas de la información, cualitativamente distinta de la existente en cada
uno de los nodos que la integran. La transmisión fluida de información resulta así
en la generación de nueva información en el ámbito de la red. Este segundo
tipo de aprendizaje puede observarse en las mujeres educadoras de la FOC de
Lomas de Zamora que a partir de años de experiencia compartida e
interacción fueron capaces de elaborar sus propias estrategias políticas y de
gestión comunitaria distintas de aquellas planteadas desde el municipio.
Indudablemente, la existencia de ambos procesos de aprendizaje ha
favorecido el desarrollo de las organizaciones comunitarias integrantes de las
diferentes redes y mejorado su funcionamiento gracias a la cantidad y calidad
de los servicios brindados a sus respectivos beneficiarios.

En el largo plazo, su aporte más importante ha sido la legitimación de las

organizaciones comunitarias de los pobres y excluidos. Su formación permitió a
las organizaciones convertirse en interlocutores de funcionarios estatales, líderes
políticos y diferentes instituciones, así como ser reconocidas como ejecutoras
centrales de numerosos programas sociales. De este modo, las organizaciones
comunitarias de los pobres y excluidos, que se iniciaron como ollas populares u
otras iniciativas improvisadas adquieren hacia fines de la década un creciente
reconocimiento y visibilidad para su accionar. Este proceso de legitimación
impulsado por las redes inter-organizacionales trasciende a las organizaciones
miembro para abarcar a las organizaciones comunitarias de los pobres y
excluidos en general.

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Una forma de evaluar el efecto del desarrollo de las redes es observar qué
ocurre con aquellas organizaciones comunitarias que, por diferentes motivos, no
se integran a las mismas. El aislamiento tiene severas consecuencias para este
tipo de organizaciones pues son altamente vulnerables frente a actores
poderosos como los gobiernos locales y las maquinarias políticas. En el
transcurso del trabajo de campo pudo observarse que las organizaciones
comunitarias no integradas a las redes tienen un desarrollo institucional mucho
más débil y, usualmente, se encuentran totalmente subordinadas a caudillos
políticos locales que pueden manipularlas en función de sus propios intereses,
comprometiendo su accionar y continuidad.

Tanto el origen como la trayectoria de las redes de organizaciones comunitarias

ha sido un proceso autónomo de las organizaciones comunitarias en el que
estas en forma inductiva y gradual fueron generando espacios inter-
organizacionales y relaciones con otros actores. Si bien, el desarrollo de algunas
de estas redes fue observado con simpatía e incluso, en ocasiones, respaldado
por algunas ONGs de desarrollo y promoción, agencias de cooperación
internacional o fundaciones, ningún agente externo puede arrogarse la autoría
ni de la totalidad o de parte alguna de este proceso de creación
organizacional.

En síntesis, el desarrollo de redes inter-organizacionales ha hecho posible la

supervivencia de numerosas organizaciones comunitarias y facilitado
enormemente su consolidación así como la mejora y ampliación de sus
actividades. También, ha promovido la legitimación de este tipo de
organizaciones comunitarias frente al Estado y la sociedad en general. A través
de las redes, es posible en todos los casos considerados negociar con los
funcionarios estatales y desarrollar un accionar autónomo. Sin embargo, más
allá de todos los aspectos positivos del funcionamiento de estas redes inter-
organizacionales durante una década, aún hay mucho por hacer. Las redes no
han demostrado efectividad en llevar adelante propuestas que incidan con
efectividad en las políticas públicas ni han alcanzado diseños organizacionales
que les permitan actuar mancomunadamente más allá de los límites de cada
red particular.

Buenos Aires, DIC/2002

por Pablo Forni

Investigador Principal, Área ONGs y Políticas Públicas, IDICSO, USAL.
Email: forni@[Link]

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