Problemas y deficiencias de la organización

burocrática.

Las políticas estatales y los procesos de transformación institucional.

Referencias
Lección 1 de 2

Las políticas estatales y los procesos de

transformación institucional.

Las políticas estatales y los procesos de transformación

institucional. La pre-historia de la reforma administrativa
latinoamericana

Para conocer el contexto en el cual se desarrollarán las reformas de los ´90,

se torna relevante hacer referencia a la situación histórica de América Latina
desde principio del Siglo XX hasta fines de los ´80. La atención debe estar
puesta en los cambios y continuidades de las clases sociales en pugna,
especialmente de la dominante, pues de ella dependerá la constitución del
Estado y, por consiguiente, la composición de la Administración Pública.

Durante la Primera Guerra Mundial (1914-1919), Europa generó una gran

demanda de materia prima que provino de los países periféricos,
especialmente latinoamericanos. El comercio fue intenso y con un gran flujo
de divisas de los países desarrollados a los subdesarrollados, lo que se
tradujo en una importante estabilización y crecimiento económico.

Sin embargo, los productos exportados no ganaron valor agregado; seguían

siendo primarios, con muy poco proceso de industrialización. Todos los
bienes elaborados como bienes de capital, maquinarias, etc., seguían siendo
importados desde Estados Unidos o desde los mismos países europeos. En
base a estos términos de intercambio, en América Latina fue surgiendo una
clase dominante terrateniente y oligárquica que tomó las riendas del
comercio, las finanzas y la propiedad de la tierra, al tiempo que se gestaba
una pequeña clase profesional urbana que representaba la voz del
liberalismo.

Posterior a la guerra, los países europeos entraron en una profunda crisis y

no pudieron seguir sosteniendo la demanda de materias primas que
provenían de los países periféricos. Con el quiebre del comercio y la falta de
políticas de industrialización, la estabilidad económica latinoamericana se vio
fuertemente afectada por los efectos de la caída de la demanda, lo que
generó decrecimiento y desempleo. Sin divisas, los costos de importar todo
aquello que no se producía se volvía inalcanzable, poniendo en serios riesgos
la gobernabilidad y a la clase dominante.

Esta crisis mundial posibilitó, en los países periféricos, el desarrollo gradual

de nuevos modelos de crecimiento. Un proceso que se enfocó en producir
aquello que se demandaba internamente para que, en caso de cambios
desfavorables en el comercio con otros países, no se viera afectada
severamente la oferta de los bienes para producir y para consumo. Este
proceso se conoce como industrialización por sustitución de importaciones
(ISI), y significó el más genuino intento de agregarle valor a lo que hasta ese
momento eran economías primarias. Sin embargo, este cambio no es
comparable al que tuvo lugar en Europa con el desarrollo del Siglo XIX.
A nivel social, los movimientos de la clase obrera habían estado presentes en
el continente de la mano de los inmigrantes, y traídos como parte de su
cultura de la organización del trabajo. Entre 1919 y 1925, ya tenía una fuerte
presencia el anarco-sindicalismo que se enfrentó a la más dura presión de la
tradición oligárquica y de los profesionales militares. Al menos, en ese
periodo se podía hablar de “democracias cooperativas”, compuestas por
gobiernos de élite y de una clase media liberal.

En la mayoría de los casos, el proceso de ISI no pudo ser completado. El

estrangulamiento externo presionó a los gobiernos legítimos y los llevó a
tomar medidas drásticas. Inflación, nuevos cambios internacionales,
sindicatos organizados como grupos de presión y la caída de la demanda
interna llevó a que entre 1930 y 1933 las Fuerzas Armadas se hicieran del
poder en Brasil, Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Panamá, y Perú.

Para finales de 1950, se puede observar un rápido desarrollo urbano y la

puesta en marcha de la industrialización, junto con un incremento de los
ingresos de la clase media y del tamaño del proletariado urbano. Sin
embargo, las condiciones rurales se mantuvieron prácticamente iguales y,
lentamente, comenzaron a emerger los problemas de la reforma de la tierra,
con un gran respaldo del trabajo rural. Fue en este periodo que se recibieron
grandes préstamos de instituciones financieras internacionales que
solventarían este proceso de desarrollo, especialmente para programas de
infraestructura. Entre los más importantes se encuentran el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y
el Banco Mundial (BM).

Esto llevó a que la deuda externa latinoamericana se cuadruplicara,

convirtiéndose en uno de los factores de mayor desestabilización y
dependencia económica para los años sucesivos. En tal sentido, los Estados
asumirían protagonismo en llevar a cabo políticas comerciales mediante el
levantamiento de barreras arancelarias, el establecimiento de restricciones a
la importación y la promoción de inversiones en el Estado y en la empresa
privada.

Lo más novedoso del proceso de industrialización por sustitución de

importaciones fue, por un lado, la exposición del conflicto de clases y, por otro
lado, la cuestión social vinculada con la distribución de ingresos. En varios
países, el resultado fue la militarización política, casi siempre en el interior de
los partidos políticos y con una teoría de orden y desarrollo, de planificación y
de soberanía nacional, anti-izquierda y en contra de todos los que se
opusieran a una sociedad gestionada.

Aquellos años caracterizados por las coaliciones con base en las

Fuerzas Armadas son denominados por los teóricos como períodos
de “desarrollismo militar”

En 1980, la democracia fue la clave para pacificar al pueblo y traer elecciones

relativamente libres. Sin embargo, los problemas económicos se
profundizaron. También conocida como la década perdida, en este periodo
se produce una de las crisis más agudas que vivirían las jóvenes
democracias latinoamericanas; originada en los préstamos internacionales
de las décadas del cincuenta y sesenta –que implicaron una deuda externa
tan alta como insolvente– y agravada por la recesión mundial de 1970 y el
rápido aumento del precio del petróleo en 1973.

Todo fenómeno político, económico y social es multi-causal y multi-

nivel.

Figura 1: Evolución de la Deuda Externa de América Latina Cuerpo del

Fuente: Toussaint, 2003, p. 5.

Las consecuencias fueron la caída de los salarios y el aumento del
desempleo y de la inflación. A su vez, se decidió abandonar el modelo ISI y el
Estado fuerte e intervencionista en el mercado. Se buscó achicarlo para
reducir los gastos y hacerlo más eficiente.

Los cambios y continuidades en la vida económica y política de América

Latina deben ser estudiados sin dejar de lado el juego de poder de las clases
dominante que disputaron el control del Estado, de sus recursos y de la
Administración Pública, achicándolo, agrandándolo, respondiendo a la
demanda interna o al comercio externo, con mayor o menor intervención
social o con un control más o menos estricto del mercado.

Ajuste estructural y reformas durante los 90’. El problema

político de la reforma administrativa

Habiéndose abordado el contexto histórico en el que se fue configurando el

papel del Estado durante el Siglo XX, es pertinente desarrollar un estudio de
caso referido específicamente a la reforma estructural del Estado de los años
´90 en América Latina. Para ello, se presenta el análisis de Bresser Pereira
(1998), quien se hizo famoso por plantear cuatro problemas propios de
actuación del Estado: un problema económico, relativo a la delimitación de su
tamaño; otro económico-político, respecto al rol de ente regulador; otro
económico-administrativo sobre la capacidad de gobernación y otro político,
sobre la gobernabilidad.
Problema económico. Implica la demarcación del cuerpo del Estado
reduciéndolo en términos de personal por medio de propuestas de
privatización (es decir, la transformación de una empresa estatal en privada),
publicitación (el autor lo entiende como la transferencia desde lo puramente
estatal hacia un sector que denominará público no-estatal, de los servicios
sociales y científicos) y tercerización (es el proceso de transferir al sector
privado servicios auxiliares o de apoyo).

Para delimitar con exactitud las funciones del Estado y determinar qué
personal es necesario y cuál no, es preciso diferenciar tres tipos de
Competencias:

1 Las actividades exclusivas del Estado: son aquellas en las que el

poder del Estado es ejercido monopólicamente. Por ejemplo, definir
las leyes del país, representarlo en el exterior, la vigilancia,
recaudación de impuestos, regular las actividades económicas,
fiscalizar el cumplimiento de las leyes. Además de estas, que le
pertenecen al Estado clásico, hay además algunas ligadas al
Estado social que también son exclusivas: actividades relacionadas
con propuestas políticas en las áreas económicas y sociales, en las
áreas de educación, salud, asistencia y previsión social, la fijación
de un salario mínimo, aseguro del desempleo, defensa del medio
ambiente, protección del patrimonio cultural, estímulo de las artes.
Son exclusivas por el volumen de transferencia de recursos
presupuestario que implican. Son actividades que comprometen
externalidades positivas importantes, por lo que no son
reconocidas y valoradas por el mercado. Involucran además
 derechos humanos ineludibles que una sociedad debe asegurarle a
sus ciudadanos. Finalmente, hay otras actividades exclusivas que
son fundamentalmente económicas, como garantizar la estabilidad
de la moneda, creación de un Banco Central, estabilidad financiera,
inversión en infraestructura y en servicios públicos, etcétera.

2 Las actividades relativas a las áreas social y científica no

exclusivas: las escuelas, las universidades, los centros de
investigación científica y tecnológica, guarderías, los centros de
atención ambulatoria, hospitales las entidades de asistencia a
carenciados, museos, las orquestas sinfónicas, talleres de arte,
emisoras de radio y televisión de cultura o educación, etc. En estos
términos si se destinan grandes recursos en financiar estas
actividades como exclusivas entonces su ejecución no sería
posible. Son actividades competitivas, que podrían ser controladas
a través de la Administración Pública gerencial, del control social y
de la constitución de cuasi mercados. Estas áreas son,
generalmente, fuertemente subsidiadas por el Estado, ya que no se
puede pretender que sean exclusivamente privadas y se las
explota con un fin lucrativo. Es por ello que la reforma del Estado
debería implicar una “publicitación”, es decir una transferencia al
sector público no estatal. El concepto surge en el Estado capitalista
para dar una alternativa a los campos de lo privado y lo público.

3 Las actividades de producción de bienes y servicios para el

mercado: casi siempre monopolizada por las empresas privadas,
en el Siglo XX son incontables los casos en los que el Estado ocupa
estas áreas, principalmente en servicios públicos objeto de
concesión, infraestructura, industriales y de minería. Si bien
 siempre se discutió sobre si el sector público era más eficiente o
menos que el sector privado, hoy en día, la dicotomía fue superada
reconociendo que lo privado puede ser mejor conductor y gestor.

En Argentina, ¿tiene vigencia el debate entre el sector público y el

privado? ¿Cuál es la opinión sobre el sector público no estatal?

La tabla 1 permite rápidamente estructurar las actividades que deben ser

llevadas a cabo en la sociedad. Además, muestra que el Estado es
atravesado por un triple proceso de privatización, tercerización y
publicitación, que reduce sus actividades a sólo las principales y exclusivas.

Tabla 1: Delimitación del área de actuación del Estado

Fuente: Bresser Pereira, 1998, p. 28.

Según Bresser Pereira (1998), el Estado sólo debe ocuparse de aquellas
actividades exclusivas y principales, y delegar estratégicamente las demás
actividades en entidades públicas no estatales o en organizaciones privadas.

Actividades Principales: aquellas propias del gobierno, en donde el poder del

Estado es ejercido. Acciones de legislar, regular, juzgar, vigilar, fiscalizar,
definir políticas, fomentar.

Actividades Auxiliares: aquellas necesarias para que las funciones

principales puedan ser realizadas. Son un sustento a políticos y a la jerarquía
burocrática estatal, su núcleo estratégico, y a la Administración Pública
media. Estas son las relativas a la limpieza, vigilancia, transporte,
almacenaje, servicios técnicos de informática y procesamiento de datos, etc.
Estos servicios deben ser tercerizados, sometidos a licitaciones públicas y
controlados con terceros.

Tabla 2: Instituciones resultantes de la reforma del Estado

Fuente: Bresser Pereira, 1998, p. 533.

A modo de avance, y para completar el primer gráfico, el autor incorpora
información sobre la institución específica para el cumplimiento de cada
actividad. Como se puede observar, la Administración Pública sólo debe
ocuparse de las actividades exclusivas y principales del Estado.

Problema económico-político. Se relaciona con la redefinición del papel

regulador del Estado en tanto grado de intervención en el funcionamiento del
mercado. Es decir, indagar en la reducción de la intervención del Estado para
focalizarse en aquellas áreas donde su presencia sea exclusivamente
necesaria.

En tal sentido, es preciso aplicar programas de desregulación que aumenten

la participación de mecanismos de control al mercado, transformando al
Estado en un promotor de la capacidad de competencia del país en el
sistema comercial mundial, en vez de su papel anterior de protector de la
economía nacional contra dicha competencia.

¿Cómo delimitar las áreas de actuación y el grado de regulación del

mercado del Estado?

Bresser Pereira (1998) plantea un modelo al que denomina “la lógica del
abanico de mecanismos de control”. Toda sociedad, para su accionar, utiliza
un conjunto de mecanismos que pueden ser organizados y clasificados.
Desde una perspectiva institucional, podrían dividirse en:
 El Estado: el sistema legal o jurídico, constituido por las reglas
jurídicas e instituciones primordiales de la sociedad.

El mercado: sistema económico en el que el control se lleva a cabo

a través de la competencia.

La sociedad civil: los grupos sociales que la componen tienden a

organizarse para la defensa de intereses particulares, corporativos
o de la sociedad en su conjunto.

Otra opción es analizarlos desde un punto de vista funcional, en el cual se

pueden identificar las formas de control: jerárquico o administrativo,
democrático o social y económico vía mercado.

La idea del abanico de control es detectar todos los mecanismos que

se sitúan entre los controles más difusos y automáticos y los más
concentrados, fruto de la deliberación; es decir: el abanico comprende
un recorrido desde el extremo más democrático hasta el más
autoritario.

En principio, se preferirá aquel control que sea más general, más difuso, más
automático. Por tal atribución, el mercado es el más apropiado, ya que, a
través de la concurrencia, se obtienen los mejores resultados con los
menores costos y sin la necesidad del uso del poder, sea este ejercido
democrática o jerárquicamente. El mecanismo de control social, ya que es el
más democrático y difuso, se organiza formal e informalmente para controlar
no solo los comportamientos individuales, sino también las organizaciones
públicas.

Problema económico-administrativo: se refiere a la recuperación de la

gobernancia (Governance) o capacidad financiera-administradora de ejecutar
las decisiones políticas. Existen tres aspectos relativos al incremento de la
gobernanza, a saber:

Aspecto financiero: la superación de la crisis fiscal (que pueda

recuperar su capacidad de hacer efectivas las decisiones del
gobierno a través del ajuste fiscal, que devuelve autonomía
financiera al Estado).

Aspecto estratégico: la redefinición de las formas de intervención

en el plano económico-social (la disociación dentro del Estado en el
nivel de sus actividades exclusivas, entre la formulación de
políticas públicas y su ejecución).

Aspecto administrativo: la superación de la forma burocrática de

administrar el Estado (que orienta a una Administración Pública
gerencial y no burocrática).
Es factible afirmar que, aunque un gobierno pueda llegar a disfrutar de
gobernabilidad (en la medida en que sus líderes políticos se hagan de las
alianzas políticas necesarias), puede no cumplir con sus objetivos por faltarle
la capacidad de gobernanza. Esta existe en un Estado cuando su gobierno
conserva las condiciones financieras y administrativas para convertir en
realidad las decisiones que toma.

La crisis del Estado de los años ́80 fue más que nada una crisis de
gobernanza, pues se manifestó, primeramente, como una crisis fiscal. Por tal
motivo, las políticas de ajuste fiscal fueron colocadas en primer plano en esa
década. En los años ´90, el proceso de reestructuración fiscal continuó
siendo fundamental, pero fue necesario combinarlo con una visión más
amplia de la reforma del Estado. El problema de la capacidad gerencial del
Estado y, por lo tanto, de la reforma administrativa pasó a ser fundamental.

Era necesario adoptar nuevas formas de gestión de la cosa pública,

más compatibles con el avance de la tecnología, más ágiles,
descentralizadas, dedicadas al control de resultados más que al de
procedimientos.

En síntesis, en la Administración Pública gerencial o nueva Administración

Pública:
 El comportamiento del Estado se caracteriza por estar enfocado en
el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente.

Se hace hincapié en el control de los resultados a través de

contratos de gestión.

Hay un incremento de la burocracia estatal, en la cual se valoriza el

tecnicismo y la profesionalización.

Hay una división entre secretarías centralizadas de formulación de

políticas públicas y secretarías descentralizadas de ejecución de
las mismas políticas.

Existen dos tipos de unidades centralizadas: las agencias

ejecutivas (llevan a cabo la actividad exclusiva del Estado) y las
organizaciones sociales (desarrollan prestaciones sociales
científicas competitivas).

Los servicios sociales y científicos son transferidos al sector

público no-estatal en pos de controlar las unidades
descentralizadas.

Se despliegan mecanismos de control social directo y la

tercerización de las actividades auxiliares o de apoyo.

Problema político. Este se relaciona con el incremento de la gobernabilidad o

capacidad política de gobierno para intermediar intereses, garantizar
legitimidad y gobernar. De hecho, el poder del gobierno deviene de la
existencia de instituciones políticas que garanticen una mejor intermediación
de intereses y hagan más legítimos y democráticos los Gobiernos,
perfeccionando la democracia representativa y abriendo espacio al control
social o democracia directa.

Sin gobernabilidad es imposible la gobernanza, pero esta puede ser

muy deficiente en situaciones satisfactorias de gobernabilidad.

La gobernabilidad en los regímenes democráticos depende:

De la adecuación de las instituciones políticas capaces de

intermediar intereses dentro del Estado y en la sociedad civil.

De la existencia de mecanismos de responsabilización

(accountability) de los políticos y burócratas ante la sociedad.

La capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y la

capacidad del Gobierno de atender aquellas finalmente
mantenidas.

La existencia de un contrato social básico.

Caso de estudio
MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA: EXPERIENCIA CHILENA

El Estado chileno de hoy es el producto de tres componentes básicos: los

principios fundacionales del Estado moderno, de las reformas estructurales
de los ´80 y de las políticas fiscales seguidas a partir de 1990. El objetivo de la
política de modernización impulsada ha sido el generar una gestión pública
orientada a los resultados, reemplazando progresivamente la cultura
organizacional tradicional, basada en los procedimientos, pero manteniendo
los valores y principios propios del servicio público.

Un cambio como el propuesto implica volcar la atención desde el interior de

la administración hacia el exterior, evaluar el impacto de las acciones que se
realizan y actuar en consecuencia. Para ello, se hace necesaria una mayor
claridad respecto del sentido final de la administración como servicio público,
y su expresión en metas y objetivos concretos.

De ahí la creciente importancia que ha ido adoptando la orientación al

usuario en el sector público: servir a la ciudadanía es el sentido principal de la
Administración Pública, y ello debe expresarse en el funcionamiento
cotidiano de cada parte del aparato estatal. (…) Se trata, sin embargo, de
cambios de más difícil realización que la mera adecuación de las normativas
y los organigramas. Son cambios sistémicos, que requieren reformular, paso
a paso, cada una de las piezas que conforman el sistema de gestión pública.
(…) Lo paradojal es que en Chile, donde actualmente no existen las presiones
coyunturales que han debido enfrentar otros países, resulta más difícil abrir
paso a políticas innovadoras. Fuera de corregir efectivamente las
deficiencias, se debe asegurar la preservación del equilibrio fiscal y evitar que
el proceso de cambio genere inestabilidades o ineficiencias en el corto plazo.
Armonizando estos elementos, hemos utilizado una estrategia cuyos puntos
fundamentales son los siguientes:

Protagonismo de los servicios públicos y no de la autoridad central.

Apoyo técnico y coordinación de las iniciativas de cada servicio o

ministerio.

Incorporación de medidas modernizadoras en el proceso

presupuestario.

Impulso a cambios legales en áreas críticas donde existen

limitaciones reglamentarias.

Creación de mecanismos que estimulen y recompensen los

avances en la gestión.

Todos estos elementos están dirigidos a mejorar la gestión como prioridad,

es decir, a intentar maniobrar dentro de la normativa vigente para provocar
mejorías e innovaciones, y asumir iniciativas que impliquen reformas legales
en aquellos ámbitos en que el marco normativo actual impida o dificulte la
continuidad del proceso. De esa manera se busca revertir la tendencia
natural que existe en el Estado a depositar exclusivamente sobre las normas
y procedimientos las posibilidades de cambio y mejoramiento de la gestión.

Esta estrategia toma elementos de lo que ha sido denominado como

"gerencialismo", en contraposición al enfoque tradicional de "reforma
administrativa". Chile es uno de los pocos países en América Latina que se
ha adentrado en este camino. Nuestro objetivo es lograr un equilibrio entre el
elemento dinamizador que puede venir de una gerencia más activa, por una
parte y, por la otra, la recuperación y renovación de la tradición administrativa
local, que implica una valorización de la función pública y una adaptación
gradual de la institucionalidad. (Marcel, 1996, p. 95).

A continuación encontrarás material complementario.

La reforma del Estado de los años noventa.pdf

3 MB

C O NT I NU A R
Lección 2 de 2

Referencias

Bresser Pereira, L. (1998). La reforma del Estado en los años noventa:

Lógica y mecanismos de control. Desarrollo Económico, XXXVIII, 150. Buenos
Aires.
Los tecnócratas y su nuevo rol en el marco de la
reforma del Estado

Los tecnócratas y su nuevo rol en el marco de la reforma del Estado

Referencias
Lección 1 de 2

Los tecnócratas y su nuevo rol en el marco de la

reforma del Estado

En el marco de la Reforma del Estado, este apartado pretende profundizar en

la Administración Pública como ejecutora de políticas públicas y brindar
ejemplos de Administraciones Tecnócratas. Lo primero a tener en cuenta es
que un creciente cuerpo de investigaciones ha destacado el papel explicativo
de las ideas y los saberes especializados en los procesos de elaboración de
políticas públicas, proponiendo esquemas analíticos renovadores y estudios
empíricos originales. Cada vez más, la política se apoya en el saber de
expertos, encontrándolos en Ministerios, Parlamentos, Partidos, Sindicatos y
Medios de Comunicación.

Toman preponderancia las figuras de los Tecnócratas y Tecno-

políticos

En primera instancia, esta nueva tendencia no se centra en el estudio de las

ideas políticas sino de las ideas en las políticas. Es decir, se focaliza en
cursos de acción definidos y concretos encarados por gobiernos, con una
especial preponderancia al análisis de las estructuras, naturalezas y
dinámicas estatales. En segunda instancia, se resalta la investigación de las
normas y reglas sociales que se encuentran en contextos específicos de
acción. Y, en tercera instancia, se presta especial atención al papel de las
ideas como guías o puntos focales en la estructuración de la acción (Camou,
1997).

El caso de la crisis económica latinoamericana de fines de los ´80, con la

intervención de los intelectuales, es visto por el grupo tradicional de
pensadores como un proceso de construcción de un diagnóstico
consensuado de la crisis. Ese consenso fue producto de unos excepcionales
procesos de intercambio de ideas y de visiones sobre los problemas a
enfrentar y las posibles líneas de acción para darles solución.

¿Fue tan homogénea y lineal esa doctrina planteada por los

intelectuales? ¿Cómo fueron las dinámicas institucionales en este
marco de la reforma ¿Realmente existió un acuerdo general sobre los
problemas y las soluciones?

En primer lugar, existieron diferentes y cambiantes diagnósticos económicos,

lo que se opone a la idea de cualquier tipo de receta predeterminada.
Además, no es posible suponer que hay una diferenciación tan determinante
entre cuestiones técnicas y políticas en el proceso de elaboración de políticas
públicas, puesto que toda consideración técnica implica cuestiones de
política y viceversa.
En segundo lugar, hubo una importante autonomía relativa “del entramado
institucional formado por las fundaciones, centros de investigación, tanques
de pensamiento y consultoras especializadas que elaboran sus diagnósticos
y recomendaciones de políticas” (Camou, 1997, p. 56). Ello permitió
disciplinar a los actores económicos y al Estado en relación a parámetros de
análisis y evaluación derivados de modelos o teorías económicas.

Asimismo, en América Latina, la gestión directa de los asuntos económicos

fue encargada a técnicos sin credenciales partidarias, pero con reconocidos
antecedentes profesionales; lo que permite concluir sobre la importancia que
tuvo lo tecno-político dentro de los gobiernos (Camou, 1997).

Por ejemplo, en Argentina, el proceso de incorporación de funcionarios en la

Administración Pública durante el período menemista se llevó adelante a
través del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA). Sin
embargo, tras la creación de la Burocracia profesional de 1991, en la
Administración Pública argentina siguieron teniendo hegemonía los
funcionarios designados políticamente y no los funcionarios de carrera, tanto
en los procesos de decisión como de implementación de políticas públicas.

La contrastación con datos empíricos es fundamental para poder

respaldar las teorías y comprender la realidad que se está
observando.
Como se puede observar en la Figura 1, dicha situación en la composición de
la Administración Pública Argentina se mantiene con el paso de los años.

Figura 1: Designaciones Políticas y Empleados Permanentes de la

Administración Pública Federal Argentina (2002)

Fuente: Ferraro, 2006, p. 182.

Ahora bien, de acuerdo con el Ministerio de Economía, en 2002, el plantel

argentino de funcionarios administrativos y políticos se componía como
sigue:

En la posición de jerarquía superior se encuentra al Presidente, al

Vicepresidente, al Jefe de Gabinete, 10 Ministros, 44 Secretarios de
Estado y 66 Sub-Secretarios de Estado.

Serían 123 las autoridades superiores; todas ellas, cargos políticos

elegidos por el pueblo y designados por el presidente.
 En el nivel siguiente se encuentran funcionarios fuera de nivel, que
también son designados políticos. Ejemplo de ellos son: los
Directores de Agencias semiautónomas o Asistentes Ejecutivos de
Ministro. Esta categoría contaba con 366 miembros.

Finalmente, los llamados asesores superiores, que son los que

integran gran parte de cada gabinete de Ministro; fueron
aproximadamente 589.

Luego de estos grupos superiores, se encuentra el primer nivel

profesional de la burocracia federal argentina (que son funcionarios
de carrera pero de máxima jerarquía). Su función se desarrolla en
las delegaciones llamadas Direcciones Generales y Direcciones
Nacionales. Estos puestos exigen el concurso público para acceder
al cargo. Son 250 las personas que se configuran como la primera
línea de gerenciamiento político de la burocracia profesional.

En cierta forma, la presentación de estos datos deriva en una invitación a la

reflexión sobre los incentivos de la carrera administrativa. A la luz de estos
hechos, analistas argentinos como Ferraro (2006) argumentan que, para los
Directores Nacionales y Gerenciales, el acceso a los Ministros (quienes
toman las decisiones) se ve obstaculizado por dos niveles políticos
intermedios: los Secretarios y los Subsecretarios de Estado; así como los
ocasionales Funcionarios Fuera de Nivel. A su vez, hay que tener en cuenta
tres niveles informales de asesores superiores.
Figura 2: Niveles de la Burocracia Federal Argentina

Fuente: Ferraro, 2006, p. 169.

El organigrama anterior muestra gráficamente cómo, en la Administración

Pública, la jerarquía es fundamental para comprender el juego de poder.
Tanto a lo interno de la organización como a la hora de “negociar” con los
políticos de turno, estas jerarquías pueden ir modificándose, registrando
nuevos cargos o traslados de áreas, dependiendo muchas veces del estilo de
cada gobierno.
Los funcionarios profesionales rara vez asumen posiciones de gerencia
política. Numéricamente, se observa además que los designados políticos
conforman un total de 1076 y los de carrera, sólo 250. Es decir que, para la
toma de las más altas decisiones nacionales en política pública, sólo hay un
profesional cada cuatro políticos.

Para los funcionarios de carrera no solamente es difícil influir

sobre decisiones de política pública, sino que la mera
comunicación de las instancias de decisión resulta poco
frecuente, debido a la profusión de niveles de gerencia política y
a la gran cantidad de designados políticos en posiciones de
autoridad. (Ferraro, 2006, p. 169).

En la presidencia de Raúl Alfonsín se tenía mucha desconfianza de la lealtad

de la Burocracia pública para con las nuevas autoridades civiles. Por tal
motivo, el gobierno creó Burocracias paralelas. De esta manera, el Servicio
Civil fue neutralizado, permitiendo construir una Burocracia que asegurara la
lealtad a las autoridades democráticas.

Sin embargo, las propias presiones internas de esta modalidad de

administración y la autonomía que comienzan a adquirir las tornan
inmanejables con el tiempo y requieren de cambios estructurales para que
se las puedan reemplazar por un Servicio Civil más instrumental.

Fue necesaria una reforma democrática del Servicio Civil permanente

para otorgar confianza para gobernar.

Dicha idea adquiere forma práctica con la administración de Carlos Menem,

en la que los mecanismos de neutralización del funcionario de carrera pasan
a ser una nueva fuente de poder para los gobiernos centrales de hegemonía
e independencia.

Las unidades administrativas preexistentes, es decir las

direcciones, fueron o bien eliminadas o bien neutralizadas. Las
iniciativas de políticas públicas fueron puestas a cargo de
unidades administrativas denominadas programas, cuya
dirección y personal estaban compuestos en su totalidad por
designados políticos. (Ferraro, 2006, p. 171).
Todo parece apuntar a que la cuestión de la lealtad también merece una
reflexión. La historia da a entender que el político que asume el poder, y que
debe ejercer el mando del país, debe lidiar con una Burocracia que ya se
encontraba trabajando en las diferentes dependencias antes de que él
llegara y de la cual desconfía. Esa relación de tensión podría hacer peligrar la
gobernabilidad y terminar justificando la adopción de mecanismos que la
neutralicen de la toma de decisiones y que habiliten el ingreso de leales.

Por último, al observar la Administración Pública, también es de vital

importancia analizar el grado de profesionalismo de quienes conforman el
Servicio Civil. De acuerdo a los datos de 2002, el rango se encuentra entre el
22% y el 35%, según el criterio que se tome para contar.

A continuación encontrarás material complementario.

Los consejeros del príncipe.pdf

112.7 KB

C O NT I NU A R
Lección 2 de 2

Referencias

Camou, A. (1997). Los consejeros del Príncipe. Saber técnico y política en los
procesos de reforma económica en América Latina. Nueva Sociedad, 152,
Caracas.

Ferraro, A. (2006). Una idea muy precaria: el nuevo servicio civil y los viejos
designados políticos en Argentina. Latin American Research Review, XL, Nº 2.
Tendencias y perspectivas de análisis

Aproximaciones alternativas sobre la relación entre Política y Administración.

El redescubrimiento del estado y el neo-institucionalismo histórico.

Referencias
Lección 1 de 3

Aproximaciones alternativas sobre la relación entre

Política y Administración.

Aproximaciones alternativas sobre la relación entre Política y

Administración. Modelo de principal- agente y el problema de la
delegación

En esta parte, la propuesta consiste en indagar sobre algunos modelos originales que
intentan explicar la relación de los actores que se vieron implicados en la Reforma de
los ´90, dando especial atención en la Administración Pública.

Siguiendo a Przeworski (1998), la perspectiva de análisis que propone el Modelo

Principal-Agente parte de la idea de que, en casos específicos con condiciones
determinadas, las relaciones entre los actores sociales pueden ser del tipo Principal-
Agente.

Un ejemplo es la forma más práctica y comprensible de explicar este tipo de relación.

Por un lado, los Agentes son aquellos profesionales que, como ciudadanos, prestan
un servicio: un médico que atiende por un dolor de columna, un mecánico que arregla
un problema del motor en el auto o un odontólogo que cura una muela cariada. Por el
otro lado, los Principales vendrían a ser las personas que concurren a ellos y les dan
una remuneración económica a cambio de su servicio.
 El Principal debe pagar una suma suficiente para que el Agente se vea
interesado en hacer el trabajo, a la vez que éste deberá hacer el trabajo lo
suficientemente bien como para que el principal quede satisfecho y vuelva a
contactarlo cuando tenga otro problema.

En todos los casos en los que se recurre a un profesional o un técnico, se deposita

confianza en él y en su saber. Por ejemplo, es posible que un mecánico diga que tuvo
que comprar cuatro repuestos para el motor, cuando necesitó sólo de dos para
arreglar el auto. Es decir, en este tipo de relación, siempre se está en un ambiente de
información imperfecta y de incertidumbre.

Cuando algunos mercados están ausentes y cuando individuos particulares tienen

acceso a información diferente, las relaciones entre clases de actores son relaciones
entre principales y agentes, vinculados por contratos explícitos. (Przeworski, 1998, p.
2).

Es decir que en los agentes existe cierta información que los principales no tienen en
forma directa. Los Agentes saben qué es lo que los motiva, saben cuáles son sus
capacidades y observan cosas que los Principales no pueden. Por lo tanto, el
obstáculo fundamental de los Principales consiste en saber cómo llevar a que el
Agente actúe en pos de su interés, al mismo tiempo que se satisfacen las
restricciones de la participación (la cual significa proveerle al agente de una utilidad
por encima de la oportunidad del “siguiente mejor”) y de la compatibilidad de
incentivos (es decir, permitirle comportarse en torno a su autointerés).

En tal sentido, se entiende que la economía es una red interconectada y diferenciada

entre Principales y Agentes, ya sean gerentes y empleados, propietarios y garantes,
inversores y empresarios, ciudadanos y políticos o burócratas y políticos. El
desempeño de los Agentes, sean empresas o políticos, y la economía dependerá de
qué tipo de diseño institucional exista y cómo éste regule las relaciones entre ellos.
Son las instituciones las que van a determinar cuáles incentivos van a tener
Principales y Agentes para acordar, y con qué motivaciones y respaldos
institucionales cuentan para lograr satisfacer sus intereses.

En este marco de posibilidades, el Modelo de Principal-Agente se centra en tres tipos

de relaciones, a saber:

1 La relación entre gobierno (políticos y burócratas) y agentes económicos

privados.

El Estado es quien determina las estructuras de incentivos entre agentes privados a

través del establecimiento de leyes que habilitan o prohíben algunas acciones y a
través del sistema fiscal, definiendo precios relativos.

Esto último significa que, por más que se haga referencia a actividades privadas entre
ciudadanos y empresas, siempre se tendrá que tener presente cuáles son los precios
y las reglas que establece el gobierno y, luego, como empresa, decidir si producir y, en
tal caso, cuánto. El Estado siempre influye directa o indirectamente, puesto que es un
factor constitutivo de las relaciones privadas.

Por otro lado, el sector privado (que es intervenido de alguna u otra manera por el
Estado) tiene a su favor información acerca de algunas de sus condiciones,
vinculadas con sus costos de producción o la demanda de sus productos, a la cual no
tienen acceso (o tienen un acceso inferior) las instituciones públicas.
Siguiendo esta lógica, siendo la información oculta o no completa para los gobiernos,
la regulación no puede ser la óptima. La regulación puede ser óptima sólo con arreglo
a la información disponible al regulado (Estado). Como resultado de esta puja entre
ambos actores, se pueden desarrollar relaciones clientelares entre gobiernos y
empresas (los privados tienen incentivos para apoyar aquellas administraciones que
los beneficien con las regulaciones y los gobiernos tienen incentivos de recibir
beneficios beneficiando a ciertas empresas).

¿Cómo se capacita al gobierno para que intervenga?

2 La relación entre políticos electos y burócratas nombrados.

El sistema político, a través de sus representantes (presidentes, diputados, etc.), tiene

la legitimidad de regular coercitivamente la vida de las personas. Sin embargo, tras
ser elegido por el voto popular, éste debe delegar funciones a un cuerpo de
profesionales: la Burocracia. La delegación no se puede evitar y trae aparejada
problemas de tipo principal-agente.

Siendo inalcanzable el diseño de una legislación que determine completamente las

acciones de los Agentes bajo toda contingencia, se les permite a los cuerpos
administrativos un cierto nivel de discrecionalidad. Sin embargo, los intereses de los
burócratas no son sólo instrumentales y tampoco son iguales a los de los ciudadanos;
éstos pueden maximizar su autonomía o la seguridad de su empleo, responder a
favores clientelares, evitar el cumplimiento de sus funciones u obtener mayores
beneficios en la asignación de presupuestos.
Algunos elementos que ayudarían a paliar este inconveniente son:

Diseño de contratos: el principal puede ofrecer incentivos a los agentes,

determinando niveles salariales elevados como para atraer a Agentes de
alta calidad con costos de oportunidad más altos, ofreciendo más
posibilidades de hacer carrera y diseñando sistemas de monitoreo que
vuelvan probable el despido en caso de mal desempeño.

Selección e investigación de antecedentes: se debe seleccionar a los

administradores teniendo fundamentalmente en cuenta la educación, que
indica el rendimiento potencial de los Agentes.

Frenos institucionales: debe haber siempre un delegado institucional

capaz de bloquear o vetar las acciones de un administrador.

Crear múltiples principales o múltiples agentes con objetivos

disonantes: esta opción supone que los gobiernos, muchas veces, están
divididos, llevando a que la maximización del bien general no es la función
de alguna agencia específica, aunque su interacción genera este efecto.
Considera que se debe llegar a la institucionalización de la defensa por
parte de adversarios para políticas o proyectos particulares. La toma de
decisiones está sustentada en mayor información cuando ésta es obtenida
por varios Agentes (cada uno de los cuales está encargado de encontrar
argumentos a favor de una política o proyecto) que cuando es reunida por
un solo Agente a cargo de encontrar información relevante para todos los
proyectos.

Creación de competencia: ya sea entre estatales y sus contrapartes

privadas o entre agencias del sector en cuestión. Teniendo en
consideración que existen algunos costos que se deben a la duplicación de
 esfuerzos y de economías a escala, la competencia permite la medición
del rendimiento y, junto a incentivos correctos, lo aumenta.

Descentralización: si los servicios públicos son gestionados localmente,

entonces se incrementará la responsabilidad del gobierno, acercándolo a la
gente a la que sirve. Sin embargo, se disminuye la capacidad del gobierno
para reducir las disparidades regionales de ingreso, que requiere una
capacidad administrativa más alta y que puede inducir a una restricción
presupuestaria leve en la cual las jurisdicciones menos eficientes serán
más altamente subsidiadas.

3 La relación entre ciudadanos y políticos electos.

En este punto, es oportuno analizar las herramientas que tienen los ciudadanos para
lograr que los políticos aumenten su bienestar y no se alíen a la Burocracia para
obtener beneficios individuales u objetivos propios.

El principal, en esta relación, es la ciudadanía (ya que ella es la soberana), y los

políticos son los agentes. Sin embargo, el hecho de que el Estado es una institución
centralizada y coercitiva hace que el poder lo tenga el Agente que decide qué reglas
debe cumplir la ciudadanía (la principal). Es decir, si bien los ciudadanos son los que
tienen un nivel superior, en la práctica, son los legisladores los que realmente tienen el
poder y el derecho de hacer la ley, ya que ejercen la autoridad pública.

Efectivamente, en este caso, la lógica Principal-Agente se invierte, volviendo relevante

la pregunta sobre por qué los Políticos responderían a los ciudadanos en vez de estar
en convivencia con los Burócratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se
deben.
Autores como Przeworski (1998) afirman que los ciudadanos pueden obligar a los
gobernantes a perseguir el bien común por medio de dos tipos de controles:

Control prospectivo. Por un lado, se supone que los candidatos arman su

plan de gobierno con propuestas que prometen cumplir y explican cómo
promoverían éstas al bien común. Por otro lado, está el supuesto de que
los ciudadanos eligen aquella fórmula con las propuestas que les parezcan
más interesantes, beneficiosas y viables. Una vez que asume la mejor
propuesta, se puede afirmar que en realidad nada los obliga a cumplir con
lo prometido. De hecho, ninguna constitución democrática a nivel nacional
permite la revocabilidad. Mientras que las dos posiciones para el
impeachment y los procedimientos para retirar el voto de confianza son
comunes, nunca están basados en la traición a las promesas.

De todas maneras, esto no es necesariamente visto como una falla de la Democracia,

pues, muchas veces, las condiciones del contexto cambian, haciendo innecesarias
ciertas políticas y requiriendo otras nuevas. Por tal motivo, los políticos no pueden
ajustarse sólo a aquellas promesas que se basaron en los análisis de campaña.
Pretender que se aferren a ellas podría incluso hacer peligrar la gobernabilidad.

Control retrospectivo. Por su parte, éste sí puede ser un mecanismo

efectivo a la hora de exigir a los gobiernos una conducta a favor del
Principal. Esto implicaría obligarlos a dar cuenta de sus acciones pasadas,
castigar a los gobiernos por no cumplir o cumplir mal con sus promesas, no
reeligiéndolos. Así, las instituciones deben garantizar que sea atractivo
para los gobiernos ser reelegidos y lograr que los políticos estén
interesados en hacer lo que los ciudadanos quieren que hagan. Algunos
mecanismos son:
 Los votantes deben poder definir con exactitud a los responsables de
las políticas.

Deben ser capaces de retirar del poder a los políticos culpables de un

mal desempeño.

Los políticos deben tener incentivos para tener la intención de ser

reelegidos.

Los votantes deberían poseer mecanismos institucionales para

premiar o castigar a los dirigentes.

El acceso a la información que tienen los votantes merece un análisis particular.

Partiendo de la afirmación que la principal herramienta de control es la retrospección,
la cantidad de información (buena y completa) sobre cómo se llevaron a cabo las
políticas, permitirá que la evaluación sea la correcta.

Solamente con observar los resultados no alcanza para decidir si el gobierno

maximiza su utilidad en pos del bien común o si desvía su accionar a intereses
privados e individuales. Los ciudadanos deberán tener en cuenta:

1) Las motivaciones de los políticos, 2) Las fuentes de apoyo financiero

de los partidos y las campañas electorales, 3) Las finanzas privadas de
los políticos, 4) Todas las condiciones objetivas observadas por los
gobiernos, 5) Las relaciones causales entre políticas y resultados.
(Przeworski, 1998, p. 17).
El último aspecto en esta cadena de análisis: ¿cómo promover que el ciudadano tenga
los datos correctos y necesarios para que pueda decidir si vuelve a votar o no a un
candidato? ¿Qué arreglos institucionales ayudarán a solucionar estos problemas de
información?

La oposición. A través de sus propios intereses de ser gobierno, ayuda

como un agente de contralor. Se ve incentivada a conducir juicios
retrospectivos que realizan los votantes al finalizar un mandato, a
monitorear al gobierno e informar a los ciudadanos en casos de mal
desempeño.

Los medios de comunicación. Su tarea no implica sólo comunicar a la

ciudadanía a través de la información, sino que también tienen la
obligación de dirigir la atención hacia las condiciones generales más que a
los intereses particulares.

Atender a mecanismos de control horizontales. Estos se desarrollan

cuando un poder controla a otro poder. Por ejemplo, cuando el Parlamento
le exige rendición de cuentas en el Senado al Jefe de Gabinete.

La participación de otro tipo de instituciones como: un Consejo para el

aseguramiento de la transparencia de las campañas, una Auditoría
General, etc. Son una fuente independiente de información estadística, un
lugar privilegiado de control de los medios de comunicación de propiedad
privada por parte de la oposición.

Figura 1: Síntesis gráfica

 Fuente: Przeworski, 1996, p. 18.

El desempeño de un sistema económico depende del diseño de todas estas

relaciones (…). Los Agentes privados deben beneficiarse actuando en aras del
interés público y deben sufrir cuando no lo hacen, y lo mismo debe contar
para burócratas y políticos.

C O NT I NU A R
Lección 2 de 3

El redescubrimiento del estado y el neo-institucionalismo

histórico.

El redescubrimiento del estado y el neo-institucionalismo histórico.

Los estudios comparativos y la importancia de las estructuras
estatales en la explicación de los resultados políticos

Si bien el Estado siempre ha tenido una dinámica propia, vinculada con su autonomía
y su representatividad social, la globalización reconfigura el papel del Estado y del
resto de los actores sociales. En tanto iban tomando forma las teorías
postmodernistas, los aportes de autores como Theda Skopcol permitían analizar las
transformaciones a través del uso de constructos teóricos clásicos de la teoría del
Estado Moderno de corte institucionalista.

En aquella época se podía observar un cierto interés en el estudio del Estado por
diferentes disciplinas como la sociología, la economía social o la antropología, sin que
ninguna de ellas se vinculara a una teoría general del Estado o a un programa de
investigación. La apuesta de la autora consistió en afirmar que hay un hilo conductor
implícito de análisis y que es necesario traerlo a la luz. Para ello, presenta un grupo
importante de estudios comparativos sobre problemáticas del Estado y su influencia
en los procesos políticos y sociales.

Por un lado estaban los pluralistas, que se centraron en los factores determinantes de
decisiones de política pública, comprobando que los dirigentes gubernamentales
tomaban iniciativas que iban mucho más allá de las demandas de los grupos sociales.
Por otro lado estaban los estructural-funcionalistas, que, si bien intentaron aplicar sus
teorías a grupos concretos de organizaciones políticas no occidentales, se daban
cuenta de que los modelos o secuencias históricas no se ajustaban a los postulados y
supuestos principales de sus teorías. El desarrollo político tenía que ver más con las
luchas concretas por la construcción del Estado que con ninguna lógica intrínseca de
la diferenciación. Por último se encuentran los neomarxistas de mediados de 1960,
que analizan principalmente el Estado capitalista y cómo fue la transición desde el
feudalismo hacia éste, y las intervenciones socio-económicas de los Estados en las
democracias capitalistas industriales. Sin embargo, a nivel teórico, la gran mayoría de
trabajos neomarxistas sobre el Estado mantiene una gran dependencia en varios
supuestos centrados en la sociedad, los cuales no le permiten poner en tela de juicio
que los Estados estén configurados intrínsecamente por las clases o luchas de clases
y sirvan para mantener y ampliar los modos de producción (Skopcol, 1990).

Históricamente, se podría decir que la resistencia de las tres teorías a aceptar una
autonomía de los Estados viene configurada primeramente con el advenimiento del
Estado Moderno en los Siglos XVII y XIX. Siendo las revoluciones Industrial y
Democrática los principales acontecimientos, la gran mayoría hace responsable al
cambio social y al mercado. Inclusive durante las Guerras Mundiales, se ignoraban en
gran medida el fundamental papel explicativo de los Estados como potentes y
autónomos actores organizativos.

Va a ser con la revolución keynesiana de 1940 que toma preponderancia el estudio de

la macroeconomía nacional y del gasto público. Con las nuevas naciones, tras el
proceso de descolonización, surgía la necesidad de repensar al Estado como factor
organizador de la sociedad. Finalmente, en los años ´70, Gran Bretaña y Estados
Unidos comenzaron a verse afectados por presiones en un mundo de competencia
económica internacional más intensa e incierta. Todos estos fenómenos llevaron a
que los investigadores propongan explicaciones centradas en el Estado, no sólo en
países subdesarrollados sino también en las potencias.

En esta revisión de Estado como actor, las principales áreas que se analizaron fueron
su autonomía y su capacidad. Entre los aportes más relevantes se puede mencionar
los de Stephan y Ellen Kay, su autonomía en relación con los sistemas políticos
constitucionales; las contribuciones de Hugh Heclo, Stephen Krasner e inclusive la
propia Theda Skopcol sobre la acción racional, el logro de objetivos, su relación con los
marcos socioeconómicos, estudios comparativos de estructuras y políticas, e incluso
la Administración Pública.

Por su parte, anclado en el debate de la Autonomía de la Burocracia, se encuentra el

estudio comparativo de Katheryn Sikkink, quien, desde un enfoque Neo-
Institucionalista, se opondrá a aquellos estudios que consideran la autonomía como
factor explicativo del comportamiento de los Estados y se aferrara a aquellos que lo
ven en las instituciones.

La mayoría de los estudios sobre autonomía se centran en investigar la relación

recíproca de poder que hay entre el Estado y la Sociedad. Suponen que el Estado es
fuerte o autónomo en la medida en que puede formular y alcanzar objetivos que no
respondan meramente a los intereses de los grupos dominantes. Sikkink (1993) dirá
que esta concepción es sumamente abstracta y no logra captar la naturaleza
compleja del Estado.

Su propuesta consiste en indagar sobre las “capacidades”, en tanto eficacia de la

Administración Pública o Burocracia para ejecutar los objetivos de política pública
propuestos por el gobierno de turno. Relacionándolo con el Módulo 3, se podría decir
que Sikkink tendrá en cuenta, como verdadero factor de comprensión del Estado y su
función social, a la capacidad de los gobiernos para reforzar la función “instrumental”
de la Burocracia.

La capacidad se mide según la adecuación o inadecuación de esa capacidad

respecto de las funciones que debe cumplir el Estado.

Hay que tener en cuenta que el enfoque utilizado posee un corte historicista, ya que
las instituciones que se establecen no se cambian de un gobierno a otro, sino que
perduran y, por tal motivo, su influencia va más allá que de los del partido de turno.

Respecto de los casos concretos de estudio, la autora realiza un análisis comparado

entre la Administración del gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) en Argentina y el
de Juscelino Kubitschek (1956-1961) en Brasil. Ambos son grandes referentes de una
corriente ideológica cumbre en la década del ´50, conocida como “desarrollismo”. La
Teoría Económica Desarrollista asume que, cuando los países comercian entre sí, se
produce un desequilibrio en los términos de intercambio, beneficiando más a unos
que a otros, otorgando más ventajas a aquéllos que producen bienes industrializados
(potencias centrales) que a aquéllos que producen materias primas (países
periféricos). Este fenómeno desemboca en el aumento de la brecha entre países ricos
y desarrollados, y pobres y subdesarrollados (CEPAL, 2006).

Frente a esta situación, la función del Estado en los países subdesarrollados es

construir un Estado fuerte, capaz de impulsar políticas de industrialización y alcanzar
mayor autonomía.

Sikkink se adentra a analizar cómo fue la evolución histórica de las instituciones en

Brasil y Argentina y cómo ésta contribuyó a la instrumentación u obstaculización de
las políticas públicas desarrollistas.
En comparación, en Argentina, el poder o autonomía se expandirá más que en Brasil;
sin embargo, fue Brasil quien pudo articularla mejor con los objetivos de políticas
públicas. En ambos se producen cambios externos e internos similares, tendientes a
aumentar la capacidad del Estado, pero los resultados fueron diferentes. Ambos
aumentaron sus funciones, pero en Brasil se colocó el acento en reformas que
llevaron a un aumento de la capacidad administrativa.

El análisis de la índole de las estructuras organizativas, de las normas o

procedimientos que rigen a la Burocracia y de la índole de técnicos de los funcionarios
permite concluir que el “éxito” de Brasil se debió a que pudo construir mejor una
Burocracia clientelar, basada en la meritocracia. Kubitschek, estratégicamente, se
aferró a un pequeño sector asilado de la Burocracia con el cual formuló y puso en
práctica los lineamientos fundamentales de su política económica.

En tal sentido, se puede afirmar que una Burocracia va a ser eficaz cuando no sólo
logre cierta independencia de las presiones políticas, sino, principalmente, cuando
esté regida por criterios basados en el mérito, que le permitan tener un grupo de
funcionarios de alto nivel.

La clave del éxito de Brasil se basó en tener un conjunto de funcionarios

de carrera relativamente asilados de los intereses socioeconómicos
predominantes, así como un aparato burocrático amplio y coherente. El
cual es fruto de un largo proceso histórico de construcción institucional.
(Sikkink, 1993, 551).
Te invito a leer el material complementario. Pág. 143 - 202.

Acerca del diseño del Estado.pdf

3 MB

C O NT I NU A R
Lección 3 de 3

Referencias

Przeworski, A. (1998) Acerca del diseño del Estado: una perspectiva principal-agente.
Revista Argentina de Ciencia Política, 2. Buenos Aires.

Sikkink, K. (1993). Las capacidades y la autonomía del Estado en Brasil y Argentina:

Un enfoque institucionalista. Desarrollo Económico, XXXII, 128. Buenos Aires.
Alternativas políticas para la reconstrucción del
Estado

Alternativas políticas para la reconstrucción del Estado. Situación actual del debate

Referencias
Lección 1 de 2

Alternativas políticas para la reconstrucción del

Estado. Situación actual del debate

Al igual que en el apartado anterior, en esta última parte se pasa revista a

una serie de pensadores que proponen miradas particulares sobre la reforma
del Estado para el siglo XXI. Este subtítulo permite finalizar el recorrido con
un conocimiento actual y con un anclaje práctico respecto de la situación en
la que se encuentra el Estado y, en especial, la Administración Pública.

Uno de estos primeros esbozos a los que se hacía referencia viene de la

mano de Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), que propone pensar al Estado en
la actualidad –para el futuro– en clave social y liberal.

Social: porque se ocupará, como hasta ahora, de la protección de

los derechos sociales en materia de educación, previsiones básicas
y salud. Por más que se lo intente reducir, como en el caso británico
de Margaret Thatcher o en el norteamericano de Reagan y
Gingricht, no se le podrá retirar completamente su incidencia en
estas áreas, principalmente porque no dejará de cumplir un rol
fundamental en el desarrollo económico.
 Liberal: ya que realizará todas sus actividades de una manera
competitiva, no permitiendo que el monopolio del presupuesto
destinado a educación, salud, y cultura descansen en una
burocracia estatal. La construcción de infraestructura a través de
proyectos públicos será tercerizada, las empresas productoras de
bienes serán privatizadas, las empresas encargadas del servicio
público serán concesionadas a empresas privadas y la gestión de
los servicios sociales se delegará en empresas públicas no
estatales.

Será financiador y no productor de servicios sociales no exclusivos del

Estado porque el mercado no puede sostenerlos adecuadamente en función
de las economías externas que genera. Esos servicios sociales serán
principalmente los relativos a la educación, la salud, la cultura, el
medioambiente y el desarrollo científico y tecnológico. Deberá ser entendido
como un complemento y no un sustituto del mercado.

El Estado social-liberal se caracterizará también por ser

profundamente democrático.

Actualmente, se está viviendo un proceso que se consolidó en los años ´80 y

que cada vez tiene más importancia. No hay razones para suponer que en
los años venideros se detenga (la democracia, el único y adecuado régimen
para el capitalismo). A diferencia de lo que ocurría en las sociedades pre-
capitalistas, la clase dominante no requiere el uso de la fuerza para hacerse
con el excedente social. Justamente, el mercado, la propiedad del capital y
del conocimiento técnico y organizacional son los encargados de que esto
suceda. Por otro lado, la clase dirigente está tan instaurada y es tan amplia
que le alcanza con la democracia como mecanismo institucional de división y
acceso de poder político.

Si se piensa en el Estado social-liberal en América Latina, se debe tener en

cuenta una serie de premisas que ayudarán a construir un escenario posible.
En primer lugar, hay que enfrentarse a las dificultades vinculadas con la
oposición:

De los sectores patrimonialistas, que aún hoy configuran redes

clientelares y de nepotismo.

De los sectores populistas, que no pretenden más que el

mantenimiento del Estado populista.

De los corporativistas de la izquierda y la derecha, que bregan por

intereses particulares como si fueran generales y se dedican a la
captación de rentas fuera del mercado y bajo la tutela del Estado.

De los internacionalistas, que son acríticos en relación al mundo

desarrollado y se proponen amoldarse a ellos sin ninguna
adaptación.
 De los neoliberales, que se aferran a una visión de Estado mínimo
y de libre mercado.

Por otro lado, se debe tener en cuenta la diversidad estructural de los países
que conforman la región, donde la distribución del ingreso es totalmente
asimétrica, lo que pone en riesgo dos objetivos intermedios de la
reconstrucción del Estado: la gobernabilidad y la gobernanza.

Al primer concepto, el autor lo entiende como la legitimidad asegurada que

conserva un gobierno a través de las instituciones políticas que son capaces
de representar e intermediar intereses sectoriales legítimos. En segundo
lugar, se habla de un Estado con gobernancia cuando alcanza capacidad
financiera y administrativa para llevar a cabo las políticas propuestas por el
partido en el poder (Bresser Pereira, 1998).

En cuanto a la gobernabilidad, ésta será posible cuando se logre un Estado

políticamente poderoso. En el caso latinoamericano, siempre se alude a un
peligro latente, ya que su heterogeneidad le imposibilita lograr un acuerdo
básico social que sea inquebrantable, como el que existe en los países
desarrollados. La creación de pactos y coaliciones de clases tendientes al
desarrollo siempre ha sido utilizada y manipulada por la elite, y puede incluso
llegar a convertirse en un instrumento de legitimación.

La creación de nuevas instituciones políticas capaces de

 representar e intermediar intereses, así como aumentar la
gobernabilidad será un desafío permanente para la
reconstrucción del nuevo Estado. Siempre que estos dos hechos
estén presentes, los Estados latinoamericanos contarán con
gobiernos fuertes, con legitimada para gobernar. (Bresser
Pereira, 1998, p. 7).

Por otro lado, la gobernanza se logrará cuando los Estados sean

financieramente fuertes, con deuda pública controlada y reservas positivas,
dotados de elites políticas, empresariales y burocráticas. Deben poseer
además los atributos necesarios para crear políticas, desarrollar empresas,
sostener un equilibrio en los precios e impulsar el desarrollo social y
económico. Y deben estar administrativamente consolidados, con
funcionarios profesionales y motivados, cuyas instituciones administrativas
tengan como intereses principales el bien común.

Identificar alguna propuesta de Estado social-liberal, ¿Por qué se

ajusta a este diseño? ¿En qué se diferencia?

Por su parte, Guy Peters (2007) habla de “buena gobernanza”, que implica
gobernar de un modo abierto y transparente. Entre las propuestas se
encuentra el concepto de “gobernanza multi-nivel”, para el cual se debe tener
en cuenta la existencia de un complejo sistema en donde hay una interacción
de una diversidad de actores al interior del sector público. Otro concepto es el
de “red de gobernanza”, que describe el rol de los actores no estatales en el
camino a planificar y ejecutar políticas públicas.

¿Es posible gobernar sin Estado?

Este argumento se basa en suponer que los actores sociales involucrados en

el proceso son considerados como una red de actores o de grupos de interés
que pueden encontrarse en la sociedad civil. Primeramente, hay que tener en
cuenta que esta explicación considera que existe un gran involucramiento de
actores sociales. En segundo lugar, las redes y otros mecanismos de
gobernanza no siempre tienen los medios necesarios para enfrentar la
ausencia del consenso en la sociedad. El Estado, en cambio, tiene la
capacidad para promover decisiones en un ambiente de intereses
contrapuestos y competitivos y los mecanismos que activa para conseguirlo
tienden a estar bajo el resguardo de la ley. En tercer lugar, si bien es cierto
que, hoy en día, los individuos se afilian en comunidades civiles, sindicatos y
cualquier otro tipo de agrupación social, estas no siempre tienen legitimidad
fuera de la agrupación. En tal sentido, si bien el Estado no cuenta con una
legitimidad completa y absoluta en todos los países, y a su vez se ve
afectado por la corrupción y la incompetencia, que llevan a una visión
negativa de la opinión pública; aun así, el sector público tiene la capacidad de
sancionar sus decisiones y aprobar las acciones del sector privado.
A esta concepción también se la puede encontrar en el estudio de Luis
Aguilar, el cual plantea una explicación en base a la importancia de la “política
pública” y la “nueva gestión pública”. Ambos conceptos estuvieron en boga
en los años ´90 en América Latina para traer a debate la naturaleza pública
de las políticas de gobierno y el mejoramiento de la Administración. Razón
por la cual, esta corriente también se enmarca dentro de la visión de
gobernanza.

Tras el proceso de globalización, ¿es verdad que hoy en día el Estado

no tiene poder frente al mercado internacional?

Existen algunos autores, entre ellos Guy Peters (2007), que afirman que,
desde el punto de vista empírico, las pruebas no alcanzan para aseverar un
debilitamiento del Estado en tal sentido. Sí es verdad que el mercado
internacional está ejerciendo poderes que no son controlados, relativos a la
ciudadanía y los negocios; se debería pensar, entonces, que lo esperable es
un gobierno presente que controla dichas conductas. Además, el mercado
internacional no es tan anárquico como se lo suele representar, ya que
existen organizaciones que ayudan a un comportamiento esperable y
castigable de los actores, como la Organización Mundial del Comercio. Por
ello, para este autor, hay que considerar que el comercio internacional se ha
establecido en un contexto que sí tiene regulaciones y en donde se pueden
observar gobiernos que participaron en el diseño de esas reglas.
 En la actualidad, ¿cómo repercuten esos procesos en la
Administración Pública?

Se cree que el Estado es incapaz de responder con efectividad a los cambios

que ocurren en su entorno (Guy Peters, 2007, p. 5); siempre es más lento y
menos efectivo que otras organizaciones o empresas del sistema
internacional y de grupos o redes de interés en la construcción de políticas.
La burocracia y el entramado organizacional para la toma de decisiones en el
interior del Estado perjudican el posicionamiento de los dirigentes como
actores efectivos en el ámbito político.

Sin embargo, Guy Peters afirma que, si bien los gobiernos tal vez no son tan
ágiles como a algunos grupos sociales les pudiera parecer, lo que es
innegable es su triunfo para hacer frente al cambio del entorno. Para
clarificar, el autor presenta un ejemplo muy simple:

…la globalización de las economías ha traído consigo que los

impuestos sobre el ingreso, especialmente en el caso de las
empresas, constituyan un medio bastante poco viable para
recolectar ingresos. Ello no se debe tanto a que las empresas
puedan abandonar el país a causa de los impuestos – aunque la
amenaza efectivamente existe – sino porque a ellas les resulta
 fácil manipular las ganancias a través de mecanismos contables
que permiten evadir. Los gobiernos han respondido a este
problema simplemente cambiando la mayoría de los impuestos
desde las empresas hacia los individuos y, especialmente, hacia
el consumo. Estos impuestos pueden no tener funciones
sociales muy positivas, como efectivamente pudieran tenerlas
los impuestos a las empresas, pero sí son capaces de permitir
que el Estado recolecte ingresos. (Guy Peters, 2007, p. 9).

Por otro lado, las empresas multinacionales pueden estar tan arraigadas a la
cultura de su país de origen que, inclusive si ellas producen afuera,
mantienen su estilo nacional en la gobernanza interna. Aunque se busque
llevar a cabo movimientos ágiles para enfrentar los impuestos o las
regulaciones, ese esmero se ve limitado tanto culturalmente como por los
inconveniente físicos y de costos de mudar una fábrica.

Del mismo modo, las redes también se ven limitadas por las presiones de
sus propios miembros. En la práctica, las redes construyen ciertas reglas
para limitar el ingreso de ciertos miembros. Mientras más inclusiva sea, más
difícil será su funcionamiento, ya que los acuerdos en relación a las políticas
implicarán un proceso de negociación dificultoso y la mayoría de los
miembros estarán poco dispuestos a renegociar los mismos asuntos.
Vale aclarar que ninguno de los aportes que se vieron debe ser tomado como
una teoría acabada o rígida; muy por el contrario, son una suerte de
invitaciones a reflexionar y a conocer variables propias de la globalización
vigente y la manera en que esta condiciona la contingencia del sistema
político. De hecho, antes que ofrecer respuestas, llevan al planteo de más
interrogantes para que cada uno, en base a sus propias lecturas y
creatividad, pueda diseñar una personal y genuina visión de la
Administración Pública del siglo XXI.

A continuación encontrarás material complementario.

Ley de mercado de capitales.pdf

277.2 KB

C O NT I NU A R
Lección 2 de 2

Referencias

Bresser Pereira, L. (1998). La reforma del Estado en los años noventa:

Lógica y mecanismos de control. Desarrollo Económico, XXXVIII, 150. Buenos
Aires.

Guy Peters, B. (2007). Globalización, gobernanza y Estado: algunas

proposiciones acerca del proceso de gobernar. CLAD Reforma y Sociedad, 39.
Caracas.