Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ MUNICIPALIDAD
Título: Reformas constitucionales y municipios
Autor: Losa, Néstor Osvaldo
Publicado en: LA LEY1995-A, 724
Cita Online: AR/DOC/6519/2001
"Si no ha de vivir la autonomía municipal, cerremos el salón y no hagamos la farsa de las instituciones".
Domingo F. Sarmiento.
La reforma de nuestra Constitución Nacional, su ulterior puesta en vigencia y la conflictiva Convención
bonaerense que por fin logra sancionar la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, dan
materia para múltiples análisis que van más allá de los temas diagramados en las modificaciones.
Es obvio que, tanto los propósitos que llevaron efectivamente a las reformas como los acuerdos previos
celebrados, junto con la necesidad o no de incluir determinadas figuras o declaraciones en los textos, merecen
interpretaciones interdisciplinarias, alguna de las cuales deberán hacerse pasado cierto lapso para no
comprometer la objetividad. Lo que intentaré es circunscribirme a las nuevas formulaciones que del municipio
efectúa la reforma nacional de nuestra máxima ley y luego las que no realiza la Constitución de la primera
provincia argentina.
Conforme a la ley 24.309 (Adla, LIV-A, 89), no debían introducirse reformas en la primera parte de la
Constitución Nacional de 1853/60 --parte dogmática--, pero ocurre que igualmente las creaciones,
modificaciones o ampliaciones conceptuales se materializan en el Capítulo II de la Carta Magna, ahora vigente
bajo el título de "Nuevos Derechos y Garantías" no acotándose a él lo nuevo o aclaratorio introducido, pues
también a lo largo del nuevo texto podemos comprobar innovaciones dogmáticas.
Una alternativa que es muestra de esos aspectos innovadores o aclaratorios según la interpretación que antes
de ahora se haya tenido del Municipio, se establece en el art. 123 de la Constitución reformada y que integra el
Título II de la segunda parte ("Gobiernos de Provincia"). En efecto, esa norma que expresa "Cada Provincia
dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el art. 5° asegurando la autonomía municipal y
reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político administrativo, económico y financiero",
constituye una aclaración conceptual de los términos "régimen municipal" que el art. 5° preceptúa como
elemento de validez de las cartas magnas de los Estados argentinos. Muchos proyectos se promovieron años
atrás y tenían objetivos similares al texto transcripto.
Es sabido que esos términos sin otro aditamento, habían suscitado una larga y no pacífica doctrina en el
ámbito académico, político-institucional, jurídico y jurisprudencial(1). Las posturas predominantemente
administrativistas encabezadas por el maestro Bielsa, entre otros, sostuvieron la naturaleza autárquica para todos
los municipios en contraposición con la tesis casi unánime de constitucionalistas y municipalistas que sostenían
con mayor o menor alcance la autonomía municipal (2). El derecho comparado es conteste en admitir autonomía
para sus municipios cualquiera sea el sistema gubernamental adoptado en cada país. La Corte Suprema de
Justicia también aportó lo suyo al debate, toda vez que por largas décadas encuadró a las comunas como
"delegaciones administrativas subordinadas al gobierno provincial", sin que se pudiera por ese criterio
encasillarlas como gobiernos políticos, pese a contar con autoridades electivas, funciones propias gubernativas y
una rica historia que no se consideraba en materia judicial. La posición autárquica trascendía del fallo
"Municipalidad de La Plata c. Ferrocarril Sud" (Fallos 114:403).
La mutación en lo jurisprudencial se produce en 1989 en el histórico caso "Rivademar, Angela c.
Municipalidad de Rosario"(3) y se consolida el mismo año con "Promenade S.R.L. c. Municipalidad de San
Isidro"(4), ambos resueltos por la Corte Suprema de Justicia. En el primero se excluye expresamente la
calificación de autarquía para nominar el alcance jurídico de la municipalidad; en el segundo, se reconoce como
válida y plena la potestad legislativa del municipio y se consolida la tesis de considerar a las ordenanzas como
leyes en sentido material. El municipio tiene sustento constitucional y base sociológica innegable que por fin
admite la Corte.
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Hemos elogiado estos pronunciamientos en su oportunidad aunque tenemos nuestras reservas acerca de que
la autonomía sea realmente comprendida por juzgadores, políticos y funcionarios que, a veces la declaman pero
no la entienden en su verdadero alcance. La importancia del municipalismo radica entre otros aspectos, en la
trascendencia que requiere el trato del vecino, el progreso de la calidad de vida, la proclividad a participar por
parte de los componentes de la población y los servicios. La paz comunitaria es básica en el pueblo comunal.
¿Con el nuevo texto del art. 123, ocurrirá lo mismo?
Si bien el término autonomía no requiere aclaraciones porque existe o no existe autonomía, habida cuenta
que cuando hablamos de autonomía provincial no hacemos ninguna aclaración, lo cierto es que el constituyente
no deseó encontrarse con sorpresas ulteriores y prefirió enumerar los ámbitos precisos donde no puede existir
posibilidad de discusión: institucional, política, administrativa, económica y financiera.
Estos aspectos deben encuadrarse dentro de la forma republicana de gobierno que deviene del art. 1 de
nuestra ley de leyes y del propio art. 5°.
Dentro del esquema de descentralización política que emana de nuestros sistema federal, de lege data es hoy
el municipio un verdadero gobierno que integra el trípode con el Gobierno Nacional y las Provincias, cada uno
en su esfera competencial y con sus autoridades ejecutivas, legisferantes y jurisdiccionales. No hay dudas de que
el poder es uno y las funciones son tres, de allí lo republicano.
Una referencia importante vinculada con este trabajo, la encontramos en el nuevo art. 75, inc. 30 de la
Constitución Nacional. Allí se hace mención a las autoridades provinciales y municipales a las que el Congreso
debe respetar en cuanto al ejercicio de los poderes de policía de unos y otros. Es evidente que a partir del
articulado enunciado. el federalismo se verá reforzado.
Ciudad de Buenos Aires
Si bien varios artículos hacen mención a la Ciudad de Buenos Aires, su régimen gubernamental autonómico
queda consagrado en el art. 129 de la Constitución reformada. La forma republicana puede apreciarse cuando se
explícita en el artículo referido "...gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su
jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la Ciudad...". Ambos artículos, esto es, el 123 y el
129 tienen base común, sin perjuicio de alguna variante que no podemos omitir.
En efecto, tratándose de la Capital de la República, su característica especial deja abierta la posibilidad de
buscar alternativas distintas para encuadrar la naturaleza jurídica-institucional de Buenos Aires; de allí que en el
art. 129 no se haga mención del término "municipio" ni en el caso de la máxima autoridad local se hable de
Intendente o "Presidente de la Municipalidad" como expresaba el viejo art. 81 "in fine" de la Constitución de
1853/60. La inclusión de los términos "Ciudad de Buenos Aires" en el articulado nuevo constitucional se
equipara siempre a provincias sin que las redacciones imposibiliten la alternativa de que continúe siendo una
Municipalidad.
En síntesis, la normativa nueva abre caminos para que Buenos Aires continúe siendo Municipio o bien se
constituya como Ciudad-Estado, o Provincia o Gobernación según algún proyecto existente que así la califica.
Los convencionales porteños lo decidirán con las pautas imperativas del art. 129 nuevo.
A los múltiples proyectos existentes de reforma total de la ley orgánica municipal (ley 19.987 --Adla,
XXXII-D, 5222--) se suman ideas originales para la ciudad, que no siempre se compadecen con la realidad.
Sin embargo, vale destacar aquí que por imperio del nuevo art. 123 --Constitución Nacional--, la ciudad de
Buenos Aires, toda vez que es un municipio --el más antiguo e importante del país--, es autónoma pues dicha
norma abarca a todos y, en el caso particular de la Capital, se ha derogado el inc. 3° del viejo art. 86 que con
interpretaciones polémicas le atribuía al presidente de la Nación ser el jefe inmediato y local de la misma. Hoy
la Capital Federal es un municipio autónomo más, sin perjuicio de la regulación de su status por vía del art. 129
(5).
Provincia de Buenos Aires
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Al comienzo de este artículo dije "la conflictiva Convención bonaerense" y ello se enmarca en los sucesos
que todos conocemos y que estuvieron a punto de frustrarla. Pero, ¿no será conflictiva después de haber
culminado su función específica?
¿Por qué me pregunto esto y qué relación tiene con nuestro tema?
Es conocido por todos que la reforma de la Constitución Nacional fue publicada en el Boletín Oficial el 23
de agosto de 1994 y luego jurada por las autoridades respectivas. La Convención Constituyente de la Provincia
de Buenos Aires sanciona la reforma el 13 de setiembre del mismo año, esto es aproximadamente veinte días
después que la Constituyente Nacional ya había reglado su art. 123 al que hiciéramos referencia analítica
anteriormente. El art. 31 de nuestra Ley Fundamental sigue vigente y, por ende la prelación normativa que de él
se desprende no puede cuestionarse, consecuentemente la pirámide jurídica implica que la superioridad de la
Constitución Nacional impera y las provinciales que se dicten a posteriori deben acatarla imperativamente.
Pero ocurre que la reforma constitucional bonaerense mantiene en cuanto al régimen municipal lo expresado
por la Constitución de 1934 (arts. 190 al 197) como si nada se hubiera legislado en el orden nacional. Este
capítulo único está estancado en el tiempo, parece que al respecto los convencionales provinciales no hubieran
leído el art. 123 nuevo y sus consecuencias. Llama la atención esta circunstancia pues la provincia hace pocos
años contaba con un proyecto acordado entre los partidos políticos mayoritarios y en él, la autonomía integral
estaba comprendida.
La falta de adecuación a la Ley Suprema torna inconstitucional la reforma bonaerense pues se ha asumido
una actitud omisiva para ciento veintisiete municipios de la mayor provincia argentina, con las consecuencias y
efectos que ello implica y vulnerando la Constitución Nacional. Así Municipalidades como la de General
Pueyrredón, Bahía Blanca o La Matanza, entre otras, que por su población, capitales o capacidad territorial son
verdaderas provincias, no podrán dictar sus cartas orgánicas, ni podrán sancionar normas de creación de
impuestos. Deberán esperar la coparticipación que el gobierno central del Estado Provincial envíe con la
frecuencia que estime coyunturalmente como la experiencia fáctica enseña. El vuelo propio e indispensable que
requieren las políticas públicas de los Municipios de hoy, se ve cortado por la dependencia del poder central y
los lógicos condicionamientos recursivos y burocráticos que pudieron y debieron corregir si se hubiera
respetado la ley fundamental que es clara en tal sentido.
Es curioso también, que la doctrina autonómica muy conocida de las nuevas Constituciones provinciales de
nuestro país en el régimen municipal, no se haya meritado aunque no era necesario por la nueva redacción
nacional a la que debía adecuarse la Carta Magna de Buenos Aires.
Hasta la ciudad capitalina en el art. 129 avanza en la materia y por cierto, lo hacen las recientes de La Pampa
y Chubut.
¿Qué ocurrirá de ahora en más? No se descarta que se promueva alguna acción judicial que tienda a lograr
una efectiva autonomía conteste con la vigente Constitución Nacional.
Las provincias se componen de municipios y Convencionales provinciales provienen de municipios
bonaerenses, por ende la tesis del olvido o la falta de proyectos al respecto, no es aceptable como descargo. Los
factores determinantes que hicieron incumplir con la ley fundamental no están hoy al alcance de quien suscribe
esta nota y el tiempo expresará cuál fue la razón de no descentralizar prolijamente en el ámbito del primer
estado argentino, o de no haber planificado cada partido político un anteproyecto municipal, que fuera debatido
para su incorporación formal.
En síntesis, arribar legislativamente a comunas autónomas en el orden nacional constitucional es un paso
positivo y acorde con los tiempos que nos toca vivir de mayores competencias y controles locales. Lo negativo,
lo ocurrido en la Provincia de Buenos Aires que puede traer consecuencias conflictivas (6).
Tan fuerte es la cuestión de la autonomía que Miguel Carrillo Bascary en el "XI Encuentro de Profesores de
Derecho Constitucional" de 1993, presentó una ponencia interesante que denominó "Una acción de los
Municipios ante violaciones de su autonomía"(7). El ponente propicia una acción judicial ante el Máximo
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Tribunal o Corte de Provincia para que el intendente pueda lograr el respeto de la autonomía comunal cuando el
gobierno provincial avanza sobre la misma o la desconoce total o parcialmente. Esta garantía la expone Carrillo
Bascary en base a lo preceptuado al respecto en la "Ley Fundamental" de Alemania que su art. 93.4b concede un
mecanismo procesal para preservar la autonomía.
Por último, vale la pena recordar que el art. 5--Constitución Nacional-- en su parte final dice: "Bajo de estas
condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones". Esas
condiciones son ahora que las constituciones provinciales aseguren su administración de justicia, la educación
primaria y su régimen municipal que debe ser autónomo en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero y la Constitución de provincia puede reglar su alcance y contenido; todo esto por
imperio del art. 123 que cita y completa al art. 5, ambos de la Constitución de la Nación. Entonces esos alcances
y contenidos no pueden darse en una ley común sino en la propia Constitución que, en el supuesto en análisis no
se dio y, consecuentemente, el Gobierno Federal no puede dar en esas condiciones la garantía a la provincia del
goce y ejercicio de sus instituciones, por lo menos en el aspecto municipal.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).
(1)Entre otros puede consultarse: DANA MONTAÑO, Salvador, "Estudios de Política y Derecho
Municipal", Maracaibo, 1962; DE LA TORRE, Lisandro, "Tesis Doctoral de 1988 'Régimen Municipal'";
BERNARD, Tomás Diego, "El Derecho Municipal contemporáneo y su problemática" en el libro "Temas de
Derecho Municipal" de varios autores, coordinado por Daniel Márquez y Francisco H. Picone, p. 191 y sigtes.,
Pensamiento Argentino Editores, Buenos Aires, 1991; SANCHEZ VIAMONTE, Carlos, "Manual de Derecho
Constitucional", ps. 21/26 y 65/66, Ed. Kapelusz, Buenos Aires, 1944, Edición de 1958; LOSA, Néstor Osvaldo,
"Justicia Municipal y Autonomía Comunal", p. 73 y sigtes., Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1991; VANOSSI, Jorge,
"El Municipio", p. 129, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1984, En igual sentido HERNANDEZ, Antonio
M.-SUCCHERINO, Ricardo-GOMEZ, Alejandro-GARAT, Pablo, etcétera.
(2)Algunos autores como PADILLA, Miguel-MARIENHOFF, Miguel, continuaron en la tesis autárquica
pese al cambio jurisprudencial de 1989 al que me refiero en este trabajo. Por el contrario BIDART CAMPOS
siempre sostuvo la doctrina autonomista (BIDART CAMPOS, Germán, "Derecho Constitucional", t. 1, p. 541 y
sigtes., Ed. Ediar, Buenos Aires, 1964) y más enfáticamente Alejandro Korn Villafañe que fundó la "Escuela de
La Plata" que sostenía al Municipio como una patria en pequeño.
(3)Véase BIANCHI, Alberto B., "La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a la
Municipalidades", LA LEY, 1989-C, 47; Revista de Estudios Municipales N° 6, trabajo de MARINOZZI,
Adela-BIANCHI, Alberto B.-LOSA, Néstor O., Ed. AAEM, ps. 66/73, Buenos Aires, 1989.
(4)CS, 24/8/1989.
(5)Véase, LOSA, Néstor Osvaldo, "Ley, Reforma y Municipio Autónomo", LA LEY Actualidad del
14/6/94, p. 1.
(6)Como innovación vinculada al Municipio, pero incluida en la Sección Sexta "Poder Judicial", el art. 166
autoriza a la legislatura a "...establecer una instancia de revisión judicial especializada en materia de faltas
municipales..." (Capítulo 111 - Administración de Justicia).
(7)Ese encuentro fue organizado por la Asociación Argentina de Derecho Constitucional en Mar del Plata --
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octubre de 1993--. El ponente es docente en Santa Fe (Universidad Nacional de Rosario). Es obvio por la fecha
que la Constitución no había sido reformada. No obstante el autor sustentaba su postura en la letra y espíritu de
los arts. 5 y 104 --Constitución Nacional-- y en la conceptualización de "comunidad natural" de los Municipios.
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