FACULTAD DE DERECHO DE LA UNLZ
INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
CÁTEDRA DR. BIGLIERI
ADJUNTA: DRA. GRACIELA RITTO
LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Las nulidades administrativas y el caso Lagos SA
Ganadera c/ Gobierno Nacional, 30 de Abril de
1941CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION.
La primera en expedirse sobre las nulidades en el Derecho
Administrativo fue la CSJN en el caso los Lagos en 1941.
Una sociedad anónima solicitó la nulidad de un Decreto del Poder Ejecutivo
Nacional por el que se declaraba la caducidad de las ventas de unas tierras
fiscales efectuadas por el mismo gobierno en favor de la actora y disponía,
en consecuencia, que el Registro de la Propiedad tomase razón de las
caducidades referidas. Opuesta excepción de prescripción por la accionada,
la Cámara, al revocar la decisión del anterior, resolvió en favor de dicha
defensa de prescripción, rechazando la demanda.
Contra esa decisión se interpuso recurso ordinario de apelación.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, no obstante exigir petición de
parte como requisito para obtener un pronunciamiento vinculado a la
inconstitucionalidad de las leyes y de los decretos, declaró la nulidad absoluta
del decreto cuestionado, dado que el Poder Ejecutivo había ejercido
competencias que eran propias del poder Judicial conforme la Constitución
Nacional, al declarar la caducidad de las tierras.
La CSJN estableció en el fallo que:
Las reglas de los arts. 1037 y ss. CCiv. acerca de las nulidades de
los actos jurídicos, si bien no han sido establecidas para aplicarlas
al Derecho Administrativo sino al Derecho Privado, nada obsta para
que representando aquellas una construcción jurídica basada en la
justicia, su aplicación se extienda al Derecho Administrativo.
Las nulidades en el Derecho Administrativo, como en el
Derecho Civil, se consideran respecto de los distintos
elementos que concurren a la formación del acto considerado,
esto es, a la competencia del funcionario que lo otorgó, al
objeto o finalidad del mismo y a las formas de que debe
hallarse revestido.
La falta de aptitud del Poder Ejecutivo, derivada de carecer de
facultades para poner en movimiento su actividad en un sentido
determinado o la prohibición de realizar ciertos actos que, por
motivos especiales, chocarían con la organización y contenido de
las ramas del Gobierno o con las garantías individuales; o la
omisión de aquellos requisitos de carácter formal prescriptos por las
leyes y los reglamentos, constituirían otras tantas causas esenciales
de invalidez en la apreciación y examen de un acto administrativo.
Puede agregarse, anticipando la solución, que en todos esos
supuestos la nulidad del acto sería completa y total, es decir
absoluta, aun cuando su declaración sólo pueda pedirse por los
particulares interesados en él.
El decreto de cuya nulidad se trata es un acto administrativo, o sea
un acto de autoridad emanado del Poder Ejecutivo que determina lo
que para el actor debió ser el derecho en la materia de que aquel
trata. Esos actos administrativos, por serlo, tienen en su favor
la presunción de constituir el ejercicio legítimo de la actividad
administrativa y, por consiguiente, toda invocación de nulidad
contra ellos debe necesariamente ser alegada y probada en
Juicio; así sucede cuando se han desconocido o vulnerado
principios de Derecho Público o garantías individuales.
Que la competencia (en el sentido de jurisdicción) es un
elemento esencial en el acto administrativo tanto como su
equivalente la capacidad lo es en el Derecho Privado.
Cuando un acto administrativo es otorgado por el Poder Ejecutivo,
sin competencia para hacerlo, a causa de una prohibición expresa o
virtual de la Constitución o de la ley, los jueces no pueden
declararlo nulo de oficio, sin una demanda judicial directa o
indirectamente relativa al acto en el cual las partes hayan alegado
tal nulidad.
Que aplicando estas conclusiones a la nulidad solicitada por la
actora al decreto del año 1917 sobre enajenación de tierra pública,
resultaría: a) que ese decreto ha sido dictado por el Poder
Ejecutivo desconociendo la disposición concluyente del art. 95
CN., que veda al presidente de la Nación el ejercicio de
funciones judiciales; desconociendo la garantía de propiedad
del artículo 17 de la CN.
Que lo primero significa el ejercicio de funciones judiciales
contraviniendo el art. 95 CN., pilar básico del sistema político
adoptado y según el cual el Poder Judicial como una de las ramas
del Gobierno sólo puede ser desempeñado por
jueces nombrados en la forma señalada por la Constitución.
Que en su resumen, promediando en la especie una nulidad
absoluta no le sería aplicable la prescripción de dos años
autorizada por el art. 4030 CCiv.
Que con arreglo a lo dicho, es patente la nulidad del derecho
dictado por el Poder Ejecutivo el 21/4/1917, en cuanto trascienda de
la esfera administrativa y afecta el dominio que la sociedad actora
tiene sobre las tierras descriptas en la demanda. Con arreglo a lo
prescripto por el art. 1050 CCiv., la declaración de nulidad vuelve
las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el
decreto objetado.
Por consiguiente, la anotación de la caducidad de las escrituras de
transmisión del dominio ordenada por el decreto del año 1917,
carece de todo valor y así corresponde declararlo.
En definitiva, la CSJN, ha establecido que las reglas de las
nulidades de derecho civil se aplican al Derecho Administrativo y
realizó las siguientes consideraciones:
Las nulidades en el Derecho Administrativo, como en el
Derecho Civil, se consideran respecto de los distintos
elementos que concurren a la formación del acto
considerado, esto es, a la competencia del funcionario
que lo otorgó, al objeto o finalidad del mismo y a las
formas de que debe hallarse revestido.
Los actos administrativos, por serlo, tienen en su favor la
presunción de constituir el ejercicio legítimo de la
actividad administrativa y, por consiguiente, toda
invocación de nulidad contra ellos debe necesariamente
ser alegada y probada en juicio.
Que la competencia (en el sentido de jurisdicción) es un
elemento esencial en el acto administrativo tanto como su
equivalente la capacidad lo es en el Derecho Privado.
Que el decreto había sido dictado por el Poder Ejecutivo
desconociendo la disposición concluyente del art. 95 CN.
(antes de la reforma de la Constitución de 1994), que
vedaba al presidente de la Nación el ejercicio de
funciones judiciales; desconociendo la garantía de
propiedad del artículo 17 de la CN. (vicio en la
competencia: falta de competencia).
Que la nulidad es absoluta y no le sería aplicable la
prescripción de dos años autorizada por el art. 4030 CCiv.
La nulidad absoluta es imprescriptible.
La invalidación produce efectos retroactivos (vuelven las
cosas al estado anterior)
El acto nulo de nulidad absoluta no es susceptible de
saneamiento.
2) Las nulidades en la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo (LPA), 19.549:
El régimen de la LPA, incluye en su artículo 14, la declaración de la
nulidad para sancionar a los actos que no han cumplido con los
requisitos esenciales para su dictado.
a) Nulidad absoluta:
Art.14 de la ley 19.549: El acto administrativo es nulo de
nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida
por error esencial, dolo, en cuanto se tengan por existentes
hechos o antecedentes inexistentes o falsos, violencia física o
moral ejercida sobre el agente, o por simulación absoluta.
b) Cuando fuera emitido mediando incompetencia en razón de
la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo en éste
último supuesto, que la delegación o sustitución estuviesen
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados, o por violación de la ley
aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspiró su dictado.
Debe observarse que la norma subdivide en 2 incisos los supuestos
de nulidad absoluta e insanable. Esa subdivisión obedece a la
fuente de que se informan ambas normas.
La primera de ellas, el inciso a) – haya su procedencia en los
principios generales del derecho y en especial del derecho civil.
(son los vicios de la voluntad)
En la segunda parte – el inciso b ) se han detallado las nulidades
típicas del ordenamiento público y se ha incluido la posibilidad de
una sanción menor, para los supuestos de la falla en razón del
grado de la competencia, si ésta era factible de delegación o
sustitución. De aquí se produce el reenvío al artículo 19:
saneamiento.
2.1 Los vicios del acto administrativo: Análisis:
Tal como sostuvimos precedentemente en el sistema argentino
aparecen legislados dos tipos de vicios: art. 14 LPA:
a) Vicios de la voluntad
b) Vicios de los restantes requisitos.
a) 14 inc a)
Error: falso o deforme conocimiento. El error para que
configue la invalidez del acto debe ser de tal naturaleza y
entidad que si la Administración Pública lo hubiera conocido
no hubiera emitido el acto.
Dolo: toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo
verdadero, cualquier artificio, astucia o manipulación que se
emplee.
El dolo para generar la invalidez del acto debe ser grave y
determinante de la acción del agente.
Violencia: utilización de medios coercitivos sobre el
administrado o el agente público para obligarlo a hacer un acto
cuyo objeto no resulta libremente querido. Puede ser física o
moral.
Simulación: cuando se encubre el carácter jurídico de un acto
bajo la apariencia de otro o cuando el acto contiene cláusulas
que no son sinceras o fechas que no son verdaderas. En el
acto simulado hay falta de correspondencia entre la
declaración y la real o efectiva voluntad.
14 inc b): Vicios en los restantes requisitos:
Incompetencia:
Territorial: si un órgano excede el ámbito territorial donde se
circunscribe su competencia, tal actuación genera un acto de
nulidad absoluta.
Incompetencia en la razón de la materia: cuando la
Administración dicta actos ajenos a su competencia propia,
invadiendo la esfera de los órganos judiciales (caso los Lagos)
o legislativos.
Incompetencia en razón del grado: grado es la posición que
ocupa el órgano en la escala jerárquica. En este supuesto si la
delegación está permitida, el acto puede sanearse mediante la
ratificación.
Causa: ausencia de los antecedentes de hacho y de derecho
que preceden y justifican el dictado del acto, así como la
circunstancia de que fueran falsos, determinan la nulidad
absoluta del acto.
Forma: Se refiere a las formas esenciales. La falta del
dictamen del Servicio Jurídico cuando se afecten o puedan
afectar derechos subjetivos del administrado hace al acto nulo
de nulidad absoluta.
Violación de la ley aplicable: cuando el acto vulnera la
normativa aplicable es nulo de nulidad absoluta.
Vicios en la finalidad: el vicio que afecta la finalidad del acto
administrativo se conoce como desviación del poder. (cuando
persigue fines que no son los de su emisión y favorece al
Estado o a terceros).
2.b Anulabilidad o nulidad relativa en los términos de la
CSJN:
Art. 15 LPA: Si se hubiese incurrido en una irregularidad,
omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno
de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede
judicial.
Ejemplos: es dictado por órgano incompetente en razón del grado y
la delegación está permitida, falta la fecha, la motivación es
genérica o insuficiente.
El acto se considera regular, tiene presunción de legitimidad y
ejecutividad y la acción para impugnarlo judicialmente prescribe a
los dos años.
3. Saneamiento:
Art. 19 LPA: El acto administrativo puede ser saneado
mediante:
a) Ratificación: por el órgano superior cuando el acto hubiere
sido emitido con incompetencia en razón del grado y siempre
que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.
b) Confirmación: por el órgano que dictó el acto subsanando el
vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se retrotraerán
a la fecha de emisión del acto, objeto de ratificación o
confirmación.
La conversión: otro de los institutos que permite subsanar la
invalidez de un acto administrativo es la conversión que consiste
en el dictado de un nuevo acto administrativo a través del cual se
declara la voluntad de aprovechar los elementos válidos que
contenía el acto viciado, agregándolos a un acto distinto y
extinguiendo las los elementos y cláusulas afectadas de invalidez
(absoluta o relativa).
La conversión constituye un medio autónomo y específico de
convalidación, al lado de la confirmación y la ratificación.
Se diferencia del saneamiento que es retroactivo, en la
conversión opera la transformación del acto con efectos para
el futuro.
En nuestro derecho no hay ninguna norma que la autorice
expresamente. Por eso, como advierte Cassagne se requiere el
asentimiento del destinatario (particular o administrado) y que se
apoye en el interés público.
La conversión también la puede pedir el administrado afectado en
sus derechos por la subsistencia de la nulidad absoluta.
También pueden ser objeto de conversión, los actos afectados de
nulidad relativa, lo que ocurre es que los resultados prácticos de
la confirmación son mucho mayores ya que tiene efecto
retroactivo.
4) Nulidad no manifiesta y manifiesta:
La nulidad administrativa, por la presunción de legitimidad propia de
los actos administrativos no puede declararse, sin una investigación
de hecho, excepto para los actos inexistentes.
Como consecuencia de la presunción de legitimidad, toda
impugnación contra actos administrativos debe necesariamente se
alegada y probada en juicio (conforme Fallo los Lagos, CSJN,
30/61941) y en su mérito siempre será necesaria una investigación
de hecho, para determinar su invalidez. (nulidad no manifiesta).
(DROMI, Roberto, 2008).
Se exceptúan, obviamente, los actos inexistentes- de nulidad
manifiesta- en razón de que el vicio surge palmariamente del
propio acto.
5) Diferencia entre las nulidades de Derecho Civil y las
nulidades administrativas:
En el Derecho Civil la nulidad es siempre declarada por
órgano judicial, en tanto las nulidades administrativas pueden
ser declaradas por órgano judicial (anulación) o por la
Administración (revocación)
La Administración puede demandar la nulidad de sus propios
actos cuando detecte vicios o defectos ante el juez, no le
aplica el principio de que nadie puede alegar su propia
torpeza al pedir la extinción del acto: revocación por razones
de ilegitimidad y acción de lesividad.
En el Derecho Administrativo pueden pedir la nulidad los que
tengan un derecho subjetivo o un interés legítimo. En el
Derecho Civil, para los casos de nulidad absoluta o relativa,
pueden peticionarla: los que tengan interés en hacerlo, el
ministerio público y aquellos en cuyo beneficio se ha
establecido.
En el Derecho Administrativo, la nulidad absoluta es
imprescriptible. En el Derecho Civil prescribe a los 5 años (Art.
2560 CCyCN. Plazo genérico) y la nulidad relativa prescribe a
los 2 años (2562 inc a) del CCyCN).
Debido a que la Administración persigue un fin público y a la
presunción de que no actúa en perjuicio de terceros, la declaración
de nulidad tiene efectos retroactivos (las cosas vuelven al estado
anterior).
6) Crítica de la Teoría del Acto Inexistente como categoría de
invalidez. Las denominadas vías de hecho.
Enseña Juan Carlos Cassagne que existen divergencias entre los
autores nacionales y extranjeros en lo relativo a la aplicación de la
teoría de la inexistencia y su proyección sobre el sistema de
invalidez del acto administrativo. Tanto en nuestro país como en el
extranjero un sector postula la inexistencia como una especie
particular de invalidez, pretendiendo trasplantar al Derecho
Administrativo una típica construcción del Derecho Privado francés.
(CASSAGNE, 2006).
Llambías resaltaba que un sector de tratadistas partidarios de la
noción de inexistencia sostiene que ésta no tiene cabida en la
teoría de las nulidades, señalando que sólo se configura cuando
ha mediado un impedimento “natural” a la formación del acto,
o sea cuando ha existido un obstáculo que se halla en la propia
realidad, mientras que la nulidad aparece cuando el impedimento
surge de la norma. (Llambías Jorge, LA LEY. 89- 883).
Dromi da como ejemplos de actos inexistentes, los que tienen vicios
muy graves: cuando el acto es imposible de hecho, transgrede una
prohibición expresa de normas constituciones, legales o sentencias
judiciales, adolece de incompetencia en razón de la materia, por
haberse ejercido atribuciones judiciales o legislativas o
incompetencia en razón del territorio (DROMI, Roberto, 2008).
La ley nacional de Procedimiento Administrativo (LPA) sólo regula
nulidad absoluta (art. 14) y anulabilidad (art.15).
Nuestro más alto Tribunal (CSJN) habló de nulidad absoluta en el
caso de incompetencia en razón de la materia por haberse ejercido
atribuciones judiciales (caso los Lagos, mencionado
precedentemente).
La teoría de la inexistencia, explica Cassagne, provoca el error de
confundir la categoría del acto inexistente con la nulidad manifiesta.
En consecuencia de darse todos los elementos del acto,
aunque viciados, si el defecto es grave, habrá nulidad absoluta,
en caso contrario será relativa.(CASSAGNE, Juan Carlos, 2006).
Se ha sostenido la posibilidad de que la vía de hecho administrativo
pueda derivarse de la irregularidad que ostentan ciertos actos
administrativos (inexistencia de competencia e incompetencia
absoluta) que constituyen su base, es decir no del comportamiento
material sino del acto administrativo que se ejecuta.
Hecho, comportamiento material de la Administración que produce
efectos jurídicos (los bomberos destruyen una casa para evitar la
producción de un incendio, colocar una barrera en la calle para
impedir la circulación, los hechos son actuaciones materiales y
puede haberlos sin declaración previa).
La irregularidad que conlleva la vía de hecho no deriva de acto
administrativo alguno y en eso radica precisamente la ilegitimidad
grosera del comportamiento material.
Vías de hecho
Artículo 9 de la Ley 19.549.- La Administración se
abstendrá:
a) De comportamientos materiales que importen vías de
hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía
constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún
recurso administrativo de los que en virtud de norma
expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios
de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido
notificado.
Por todo lo expuesto, la teoría del acto inexistente es
inaplicable en el Derecho Administrativo argentino, no sólo
por carecer de un sustento lógico sino porque incorpora
una complicación inútil a la teoría de la invalidez
administrativa. (CASSAGANE, Juan Carlos, 2006).
BIBLIOGRAFÍA:
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ciudad
Argentina, 2008.
CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Lexis
Nexis, Abeledo Perrot, 2006.
