Los programas de transferencias monetarias condicionadas en

Argentina: Análisis sobre el alcance, las condicionalidades y el

clientelismo en la Asignación Universal por Hijo y el Programa
Argentina Trabaja
Rodrigo Zarazaga*

Publicado en Desarrollo Económico, Vol. 54, N° 214, págs. 333-356, 2015

*
Rodrigo Zarazaga es Director e investigador principal del Centro de Investigación y Acción Social CIAS e
investigador adjunto de CONICET.

1
El retorno del Estado en América Latina, tras su retraimiento en la década de los noventa,

no supuso el regreso de una versión del Estado de Bienestar que ofreciera amplia

protección social a todos los ciudadanos, sino la creación de una versión más minimalista

del mismo2. En materia social, este retorno estuvo protagonizado por la innovación que

significaron los programas de transferencias monetarias condicionadas a los pobres. El

Estado está hoy más presente para facilitara los pobres su participación en el mercado

mediante la transferencia de ingresos que para protegerlos de las asimetrías del mercado

con cobertura universal en salud, educación, vivienda o pensión 3. A partir de 1995,

distintos países latinoamericanos lanzaron programas de transferencias monetarias

condicionadas (PTMC) que proveen ingresos monetarios a sus beneficiarios en tanto y en

cuanto estos cumplan con ciertas condiciones impuestas por el programa.

Particularmente influyentes en la región –debido a su alcance– son los programas Bolsa

Familia en Brasil y Oportunidades en México, que tienen 52.000.000 y 27.000.000 de

beneficiarios, respectivamente. Los PTMC proliferaron con rapidez; hoy 18 países de

América Latina y el Caribe ejecutanal menos uno de estos programas y alcanzan

aproximadamente al 20% de la población total de la región. Incluso han trascendido el

continente y son adoptados en distintos países del mundo, desde Haití hasta India,

pasando por Nigeria, Camboya y Filipinas, por ejemplo.

2
Lena Lavinas, “21st. Century Welfare”, New Left Review,N° 84, Londres, 2013, 5-40.
3
Laura Rawlings, “A new approach to social assistance: Latin America’s experience with conditional cash
transfer programs”, International Social Security ReviewN° 58 (2-3), 2005, 133-161. Enrique Valencia Lomelí.
“Conditional Cash Transfers as Social Policy in Latin America: An Assessment of their Contributions and
Limitations”, The Annual Review of SociologyN° 34, 2008. Lena Lavinas (2013), op.cit.

2
La proliferación de los PTMC se debe a sus generosas promesas. Al transferir ingresos,

imponer condiciones a los beneficiarios y focalizarse en los grupos más vulnerables, estos

programas prometen reducir la pobreza, lograr que los pobres inviertan en el desarrollo

de su capital humano y mantener acotado el gasto social del nivel nacional. La reducción

de la pobreza fue un objetivo central de la oleada de gobiernos latinoamericanos

identificados con el progresismo que se inicia con la asunción de Hugo Chávez en

Venezuela en 1998. Con recursos provenientes del alto precio internacional de las

materias primas, encontraron en los PTMC la manera de transferir ingresos a los más

vulnerables, aumentar su capacidad de consumo y reducir de manera rápida los altos

índices de pobreza que había dejado la década de los noventa. Además de mejorar el

ingreso de los pobres, los PTMC se proponen cambiar sus conductas ofreciéndoles

ingresos a cambio del cumplimiento de obligaciones. Asumiendo que una de las causas

fundamentales de la pobreza es la falta de inversión de los pobres en capital humano, los

PTMC les imponen dicha inversión como condición para recibir el beneficio. Las llamadas

condicionalidades obligan a los pobres a cumplir metas de salud, educación, capacitación

o trabajo. La mayoría de estos programas busca que sus beneficiarios inviertan en la salud

y la educación de sus hijos e hijas y que, de esta manera, se modifiquen las condiciones

que permiten la transmisión intergeneracional de la pobreza 4. A estas supuestas bondades

de los PTMC se agrega que, además, prometen mantener el gasto social acotado ya que se

4
Samuel Morley y David Coady, “From Social Assistance to Social Development. Targeted Education
Subsidies in Developing Countries”, Center for Global Development and the International Food Policy
Research Institute, Washington DC, 2003, 135. Kathy Lindert, Emmanuel Skoufias y Joseph Shapiro,
“Redistributing Income to the Poor and the Rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean”, Breve
91, The World Bank, Washington DC, 2006. Recuperado en
http://documents.worldbank.org/curated/en/2006/06/7034062/redistributing-income-poor-rich-public-
transfers-latin-america-caribbean.

3
proponen beneficiar solo a los pobres5.En Argentina los primeros programas de

transferencias monetarias condicionadas tuvieron su debut hacia mediados de la década

del noventa. En 1995, se implementó el Plan Trabajar para paliar el aumento de la

pobreza, fruto del contagio de la crisis financiera de México. Durante cinco años este

programa mantuvo un promedio anual de 80.000 beneficiarios. La condicionalidad que

imponía era una contraprestación laboral que consistía principalmente en la realización de

tareas básicas de mantenimiento en las municipalidades. Con el Plan Trabajar se

inauguraba un modo de intervención social que había llegado para quedarse. Desde

entonces y hasta la actualidad, es decir 20 años, se han sucedido ininterrumpidamente un

gran número de programas de transferencias monetarias condicionadas en el trabajo, de

los cuales el más masivo fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH). Implementado en 2002

para enfrentar el gran aumento de la pobreza por la crisis económica de 2001, abarcó

alrededor de 2.500.000 beneficiarios en 20036. En la actualidad, dos PTMC de nivel

nacional tienen particular relevancia: la Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Programa

de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (PRIST)7. Hacia mediados de 2014, el

5
Lena Lavinas (2013), op.cit.
6
Lucas Ronconi, “Estimates of the Benefit Incidence of Workfare”, Journal of LACEA 9 (2), 2009, 129-145.
7
El Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (PRIST) podría ser considerado un plan de
empleo antes que un Programa de Transferencia Monetaria Condicionada. Sin embargo, dado que es un
sistema no contributivo que impone como condición la capacitación y tiene como objetivo principal paliar la
pobreza y no la intervención activa en el mercado laboral, es considerado en este trabajo dentro del grupo
de los Programas de Transferencias Condicionadas. Otros autores han incluido a programas de empleo como
Programas de Transferencias Condicionadas; Simone Cecchini y Aldo Madariaga incluyen al Plan Jefe y Jefas
de Hogar; mientras que Gala Díaz Langou incluye al Plan Jefes y Jefas de Hogar y al Seguro de Capacitación y
Empleo. Simone Cecchini y Aldo Madariaga, “Conditional Cash Transfer Programmes: The recent experience
in Latin America and the Caribbean”, Cuadernos de la CEPAL 95,United Nations, Chile, 2011, 206. Gala Díaz
Langou, “La Implementación de la Asignación Universal por Hijo en ámbitos subnacionales”, Documento de
Trabajo 84, CIPPEC, Buenos Aires, 2012, 207.

4
primero tenía 3.414.759niños y niñas beneficiarios, y el segundo aproximadamente

250.000 cooperativistas beneficiarios.

Aunque agrupados bajo la misma carátula, los Programas de Transferencias Monetarias

Condicionadas presentan características muy variadas. Dos opciones en su diseño los

distinguen especialmente: el alcance y las condicionalidades que impongan sobre los

beneficiarios. En este trabajo se muestra que estas opciones en el diseño hacen que los

programas tengan distintos efectos. Por un lado, cuanto más universal sea el programa en

alcance, más ecuánime será el acceso a sus beneficios y, al contrario, cuanto más limitado

en alcance, más clientelar será el acceso al mismo. Por otro lado, cuando las

condicionalidades requeridas se refieran a salud y educación los programas tenderán a ser

más ecuánimes en su mantenimiento y, al contrario, cuando la condicionalidad sea una

contraprestación laboral, los programas tenderán a ser entonces más clientelares en su

mantenimiento. Por acceso se entiende la manera en la que el pobre se hace titular del

programa; y por mantenimiento, la manera en la que retiene los beneficios de ser titular

del programa. En el punto siguiente de este trabajo se exponen con más detalle estas

hipótesis.

Para estudiar la relación de las opciones sobre el alcance y las condicionalidades de los

programas con su grado de clientelismo, se analizan en profundidad los dos grandes PTMC

de nivel nacional que funcionan en Argentina en la actualidad: la AUH y el PRIST 8. Este

8
Al momento de escribir este trabajo, el Poder Ejecutivo Nacional lanzó otro Programa de Transferencia
Monetaria Condicionada llamado Progresar, dirigido a jóvenes de entre 18 y 24 años que sean
desempleados o cobren menos que el salario mínimo, vital y móvil y estén inscriptos en una institución
educativa pública. Obviamente es muy pronto para cualquier tipo de evaluación.

5
estudio permite adicionalmente ofrecer algunas explicaciones sobre los motivos políticos

que llevaron a implementar casi simultáneamente dos PTMC de tan diferentes

características. Para analizar los dos programas se tienen en cuenta no solo las formas

jurídicas e institucionales que adoptaron,sino también las prácticas de implementación.

Para investigar sobre ellas, se recurrió a evaluaciones previas realizadas por otros autores

y, fundamentalmente, a 120 entrevistas con referentes barriales, llamados habitualmente

“punteros”, llevadas a cabo por el autor9. Dado que, como atestiguan varios autores 10, en

la historia política y social de la Argentina los beneficios sociales han sido frecuentemente

distribuidos a través de las redes de punteros, las entrevistas en profundidad nos

permiten conocer las prácticas de implementación de estos programas más allá de la letra

escrita.

Debido a que el PRIST fue implementado principalmente en el Conurbano Bonaerense,

yque por razones logísticas resulta difícil entrevistar punteros en todos sus municipios,

para este fin se seleccionaron cuatro distritos representativos: La Matanza, Malvinas

Argentinas, Merlo y San Miguel. Estos municipios poseen características de los tres

cinturones del Conurbano, en especial del segundo, y presentan índices cercanos a la

media del Conurbano en educación, desempleo y pobreza. El Conurbano tiene una

9
Los referentes barriales fueron seleccionados con la técnica de la bola de nieve. Se preguntó a vecinos en
cada barrio de los municipios seleccionados si conocían representantes partidarios y si podían dar sus
nombres. Las entrevistas duraron en promedio dos horas cada una y fueron realizadas entre 2009 y 2010.
10
Valeria Brusco, Marcelo Nazareno y Susan Stokes, “Vote Buying in Argentina”, Latin American Research
ReviewN° 39 (2), 2004, 66-88. Simeon Nichter, “Vote Buying or Turnout Buying? Machine Politics and the
Secret Ballot”, American Political Science ReviewN° 102, 2008, 19-31. Ernesto Calvo y María Victoria Murillo,
“When Parties Meet Voters: Partisan Networks and Distributive Expectations in Argentina and Chile”
Comparative Political StudiesN° 46 (7), 2013, 851-882. Steven Levitsky, Transforming Labor-based Parties in
Latin America,Nueva York: Cambridge University Press, 2003. Rodrigo Zarazaga, “Brokers Beyond
Clientelism: The Case of the Peronist Hegemony”,Latin American Politics and SocietyN° 56 (3), 2014.

6
importancia electoral decisiva. Con una población de más de diez millones, concentra

alrededor del 27% del electorado en menos del 1% del territorio nacional. Compuesto por

los treinta y tres municipios que rodean la ciudad de Buenos Aires, el Conurbano posee

índices de pobreza superiores a los de la totalidad del país. Dada la concentración de

población pobre, el impacto de los PTMC en esa zona resulta fundamental para su

evaluación.

El presente artículo está organizado de la siguiente manera: a esta introducción sigue la

presentación del marco teórico con las hipótesis fundamentales. Luego, se analizan las

consecuencias del alcance y de los agentes de verificación de las condicionalidades de la

AUH. El siguiente punto hace lo propio con el PRIST. El penúltimo punto ofrece una

explicación sobre los incentivos políticos para la implementación casi simultánea del PRIST

y la AUH. Por último, se brindan algunas conclusiones relevantes de cara al futuro de los

programas sociales en la Argentina.

Consecuencias del alcance y las condicionalidades de los PTMC

A la hora de implementar un PTMC, dos decisiones sobre su diseño producirán

importantes consecuencias: qué alcance tendrá, es decir, quiénes podrán acceder, y qué

obligaciones impondrá a quienes accedan. En este trabajo se argumenta que estas dos

decisiones determinan considerablemente el grado de ecuanimidad o clientelismo del

programa tanto en el acceso como en el mantenimiento. Un programa puede ser

clientelar en el acceso yno en el mantenimiento, y a la inversa. Por ejemplo, si el alta

7
como beneficiario de un programa que da un ingreso condicionado en capacitación

depende de entrar en una lista que es confeccionada por punteros, entonces el acceso al

mismo podría ser clientelar. Pero si para mantenerlo solo es necesario estar registrado en

un instituto o centro que brinda la capacitación, entonces el mantenimiento del programa

probablemente no sea clientelar. Un ejemplo contrario sería el de un programa que

ofrezca a toda persona la posibilidad de recibir un ingreso a cambio de realizar un trabajo

de tipo municipal. En este caso el acceso no sería clientelar, pero el mantenimiento podría

serlo si los encargados de verificar el cumplimiento del trabajo fueran punteros.

El alcance del programa determina en gran parte la posibilidad de que este sea ecuánime

o clientelar en su acceso. Resulta bastante intuitivo entender por qué cuando los

programas se diseñan para ser universales, el acceso al mismo es en general ecuánime.

Por universal calificamos aquí a todo programa cuyos beneficios se declaran disponibles

para toda la población objeto, es decir, un programa es universal cuando por diseño la

oferta de cupos supera la demanda11. Por ejemplo, un programa diseñado para ofrecer

empleo a los desocupados es universal en el sentido de este trabajo, si la cobertura abarca

a todos los desempleados del país. Cuando se declara que un programa es universal y la

oferta está diseñada para superar la demanda, la manipulación clientelar en el acceso

11
Cabe señalar que esta definición difiere de la que se encuentra en general en la literatura que considera a
un programa universal solo cuando sus beneficios están disponibles como un derecho a toda la población
por su condición de ciudadanos. En este sentido, la bibliografía existente califica a los Programas de
Transferencias Monetarias Condicionadas, no como programas universales sino como programas focalizados
(targeted en inglés) porque no están disponibles para toda la población sino solo para los más pobres o
vulnerables. Ver, por ejemplo, Laura Pautassi, Pilar Arcidiacono y Mora Straschnoy, “Asignación Universal
por Hijo para la Protección Social de la Argentina. Entre la satisfacción de necesidades y el reconocimiento
de derechos”, Serie Políticas SocialesN° 184, Naciones Unidas, Chile, 2013. Lena Lavinas (2013), op.cit. César
Zucco Jr., “When Payouts Pay Off: Conditional Cash Transfers and Voting Behavior in Brazil 2002–10”,
American Journal of Political ScienceN° 57 (4), 2013, 8-22.

8
resulta una discriminación flagrante con altos costos políticos. Si bien siempre es posible

manipular un programa social, declarar que un programa es universal para luego excluir

del programa a posibles beneficiarios por su conducta política, implica que el programa y

el gobierno se expongan a fuertes críticas. El político preferirá antes que quedar expuesto

de esta manera y arriesgarse a causas judiciales, lanzar un programa de alcance limitado,

es decir, uno que no sea universal en el sentido propuesto. De hecho, los programas de

alcance limitado –al implicar por definición que no toda la población objeto será

beneficiaria– se prestan más a la manipulación clientelar en el acceso. En un programa en

que la demanda supera la oferta, alguien finalmente tendrá el poder de incluir o excluir de

la lista a los posibles beneficiarios. Este poder es el que tal vez se utilice para hacer

clientelismo en el acceso. Claro está que esto no significa que todo programa que no sea –

según la anterior definición– universal, será clientelar en el acceso pero sí que es más

plausible de serlo que un programa que se define como universal. Por eso la definición del

alcance de un programa tiene consecuencias sobre la posibilidad de implementar

estrategias clientelares en su acceso, especialmente en países con marcos institucionales

débiles.

Si bien el alcance influye en la posibilidad de clientelismo en el acceso, el tipo de

condicionalidades que impone un PTMC tiene, en cambio, consecuencias sobre la

posibilidad de implementar estrategias clientelares en el mantenimiento. Esto se debe a

que cada tipo de condicionalidad exige diferentes agentes de verificación de su

cumplimiento. Los programas que estipulan como condición que los niños y niñas asistan

a la escuela impondrán, en general, que se presente un certificado expedido por la escuela

9
o verificarán simplemente en una base de datos la asistencia escolar de los hijos e hijas de

los beneficiarios. La verificación es automática o está dada por una autoridad escolar,

directivo/a o maestro/a. Lo mismo ocurre cuando la condicionalidad es en salud. En

general, este tipo de PTMC exige el cumplimiento de un calendario de vacunación y la

verificación es automática o la da una autoridad sanitaria, médico/a o enfermero/a.

Ambos tipos de condicionalidades, educación y salud, suponen entonces la automaticidad

de la verificación o agentes de verificación pertenecientes a la burocracia profesional

estatal. Obviamente, en el caso de implementarse una verificación automática por base

de datos no queda demasiado espacio para la manipulación clientelar. La verificación

mediante agentes que pertenecen a la burocracia profesional estatal tampoco es

demasiado propicia para el clientelismo. Enfermeros, médicos, directores o maestros no

son naturalmente parte de la maquinaria partidaria dispuesta para establecer pactos

clientelares.

Distinto es el caso cuando la condicionalidad exige realizar un trabajo de tipo

municipal, como normalmente lo han establecido distintos planes sociales en la Argentina,

como el Trabajar, el Jefes y Jefas de Hogar, o el Argentina Trabaja. Estos planes demandan

a sus beneficiarios dedicar entre veinticinco y cuarenta horas semanales atareas de baja

complejidad,propias en general de empleados municipales. Las labores que realizan en los

distintos barrios son, entre otras, las siguientes: limpieza y cortado de césped en plazas y

parques, mantenimiento de márgenes de arroyos, mejoramiento habitacional, reparación

de calles y recolección de basura. Este tipo de condicionalidad requiere que se nombren

capataces, comúnmente llamados jefes o jefas de cuadrilla, para organizar los grupos de

10
beneficiarios y verificar la realización de los trabajos. Se acude entonces a los gobiernos

locales que pueden determinar los trabajos a ejecutar y tener gente disponible para los

puestos de capataces. El problema es que los gobiernos locales, en especial los

intendentes de las municipalidades, tienen incentivos para discriminar clientelarmente.

Dado que para ser capataz no existe requerimiento formal de capacitación alguna, los

intendentes pueden designar en estos puestos a sus punteros para obtener rédito político.

Como capataces, los punteros pueden exigir a los beneficiarios apoyo político a cambio de

mantenerlos en el plan. Al ser quienes verifican que los beneficiarios cumplan con sus

responsabilidades, pueden amenazarlos con darlos de baja si no participan en

manifestaciones o simplemente si el candidato oficial no gana las elecciones en el barrio.

En definitiva, los PTMC relacionados con trabajo de tipo municipal se prestan al

clientelismo en lo que respecta al mantenimiento.

El cuadro 1 permite resumir con claridad la teoría que enmarca este trabajo. Si un

programa es universal e impone condicionalidades en objetivos de salud y escolaridad

(cuadrante I),tendrá mayores probabilidades de ser un programa ecuánime tanto en el

acceso como en el mantenimiento. En el cuadrante opuesto (IV) el cuadro indica que un

programa de alcance limitado, que impone como condición cumplir con un trabajo propio

de empleado municipal, será probablemente clientelar tanto en el acceso como en el

mantenimiento. Los otros dos cuadrantes presentan casos con más matices. Una política

universal que ofrezca trabajo de tipo municipal (cuadrante III) no será plausible de

clientelismo en el acceso pero sí en el mantenimiento. Al contrario, una política limitada

11
en el alcance con condicionalidades en salud y/o escolaridad (cuadrante II), será plausible

de clientelismo en el acceso pero probablemente no en el mantenimiento.

En las siguientes secciones se muestran dos grandes PTMC nacionales, la AUH y el PRIST,

como casos que cumplen las predicciones del cuadrante I y el cuadrante IV

respectivamente. La AUH es un programa de amplio alcance y condicionalidades en salud

y escolaridad que la evidencia muestra ser fundamentalmente ecuánime. El PRIST es un

programa de alcance limitado con condicionalidad en empleo de tipo municipal que la

evidencia muestra como clientelar tanto en el acceso como en el mantenimiento. Si bien

no tenemos ningún programa vigente que corresponda al cuadrante III, el trabajo hace

mención a un antecesor del PRIST, el PJJH, que por ser de acceso universal e imponer

condicionalidad en empleo de tipo municipal no fue clientelar en el acceso pero sí en el

mantenimiento. No existe en la actualidad ningún plan nacional de alcance limitado con

condicionalidad en educación y salud que nos permita mostrar lo descripto por el

cuadrante II.

AUH: alcance, condicionalidades e imparcialidad

El decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1602/09 del 28 de octubre de 2009 establece la

Asignación Universal por Hijo para Protección Social como paliativo para “… aquellos

niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra

asignación familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se

12
encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal” 12. La AUH consiste, a

julio de 2014, en el pago mensual de $640 por niño/a menor de 18 años y hasta 5

niños/as, y de $2.100 por discapacitado/a sin límite de edad. El 80% del beneficio se paga

mensualmente y el 20% restante es acumulado y abonado anualmente cuando el

beneficiario demuestra haber cumplido con la escolarización, los controles sanitarios y el

plan de vacunación.

La oposición y los diarios de mayor tirada respondieron al decreto denunciando que la

AUH era un plan clientelar con vistas a las elecciones de 2011. Sin embargo, si bien es

cierto que la AUH fue una de las estrategias principales del gobierno para reposicionarse

ante las elecciones de 2011, esto no hace de la misma un plan clientelar. Las políticas

sociales tienen comúnmente efectos electorales sin que esto las convierta per se en

clientelares. Lo mismo ocurre con las medidas que benefician a las clases medias o altas.

Para determinar el grado de clientelismo de la AUH, tanto en el acceso como en el

mantenimiento, es necesario analizar su diseño institucional y las prácticas de

implementación. A continuación se realiza dicho análisis atendiendo especialmente a dos

características fundamentales de un PTMC: 1) el alcance y 2) las condicionalidades y sus

agentes de verificación.

12
Recuperado en www.argentina.ar/advf/documentos/4ae9de593aafd.pdf

13
Alcance de la AUH e imparcialidad en el acceso

Desde fines de la década de los noventa, diversos actores políticos y sociales comenzaron

a impulsar la universalización de las asignaciones familiares o el establecimiento de un

ingreso ciudadano o renta básica universal. La CTA, la Red Argentina del Ingreso

Ciudadano y la Iglesia apoyaron diversas propuestas desde 1997. En el Congreso,

presentaron proyectos en esta dirección el ARI (1997), la Coalición Cívica (2008), el Partido

Socialista (2008), la UCR (2009), el Proyecto Sur (agosto de 2009) y De Narváez (agosto de

2009). Incluso diputados del Frente

para la Victoria habían propuesto una iniciativa en 2008 13. El tema venía claramente

promovido desde la oposición cuando el gobierno se lo apropió. Al lanzar la AUH por

decreto como programa universal, el gobierno eligió garantizar que no hubiera

discrecionalidad en el acceso, adueñándose de una iniciativa que venía desde la oposición.

Evitaba que le robasen una bandera clave en su discurso, la de la lucha contra la pobreza,

y que lo acusasen de manipular a los pobres.

A los ocho meses de la firma del decreto, la AUH alcanzaba ya a 1.800.000 hogares en

todo el país con un total de 3.518.245 niños, niñas y adolescentes beneficiarios 14. A julio

de 2014tiene 3.414.759beneficiarios 15.Como puede verse en el cuadro 2, la AUH alcanzó

inmediatamente una cobertura mayor a la de los grandes programas con

13
Gala Díaz Langou (2012),op.cit..
14
ANSES, “Asignación Universal por Hijo, Un acercamiento al análisis de la prestación”, Mimeo, Buenos Aires,
2010.
15
Recuperado en http://www.tramites.gob.ar/noticias/aumentaran-las-asignaciones-familiares--por-hijo-y-
por-embarazo_n409

14
contraprestaciones laborales. Superó incluso al PJJH que había llegado en 2003 a cerca de

dos millones y medio de beneficiarios.

A pesar de que estos números muestran que la AUH es el plan social de mayor alcance en

la historia del país, muchos autores la han criticado por no ser tan universal como su título

lo proclama16. No perciben sus beneficios los trabajadores formales y los trabajadores

informales con remuneraciones por encima del salario mínimo vital y móvil (aunque esta

limitación es de hecho impracticable), ni los extranjeros con menos de tres años de

residencia legal. Más allá de estas críticas válidas, la AUH es universal en el sentido

propuesto por este trabajo. Define una población objeto:“aquellos niños, niñas y

adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar

prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren

desocupados o se desempeñen en la economía informal”; y todas las personas

pertenecientes a este grupo pueden acceder al beneficio a través de la ANSES.

Diversos autores han señalado que por su alcance, la AUH significa un nuevo paradigma

de política social basado en el enfoque de derechos de ciudadanía 17. A diferencia de

planes como el Trabajar o el PRIST, la AUH es lo suficientemente universal como para que

el acceso al mismo no resulte fácilmente manipulable. Toda familia de desempleados o

dentro de la economía informal, con niños, niñas o adolescentes menores de 18 años

16
Rubén Lo Vuolo, “Las Perspectivas de Ingreso Ciudadano en América Latina”, Documento de TrabajoN° 76,
CIEPP, 2010. Leonardo Gasparini y Guillermo Cruces, “Las Asignaciones Universales por Hijo: impacto,
discusión y alternativas”, Documento de TrabajoN° 102, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y
Sociales, Universidad Nacional de La Plata, 2010, 145-186.
17
Roxana Mazzola, Nuevo paradigma. La Asignación Universal por Hijo en la Argentina.Buenos Aires:
Prometeo, 2013. Fabián Repetto y Fernanda Potenza Dal Masetto, “Sistemas de protección social en
América Latina y el Caribe: Argentina”, Documento de Proyecto, Naciones Unidas, Chile, 2012.

15
puede inscribirse. Como no se estableció un tope de beneficiarios o fecha límite para la

inscripción, no se presta a la discrecionalidad que sí evidenciaron otros planes de

transferencias condicionadas con este tipo de topes. Al haber un cupo ilimitado, no se

puede presionar al beneficiario con el temor a ser excluido; por lo que resulta más difícil

exigir contraprestaciones políticas como la asistencia a actos o el voto a cambio de entrar

en la lista de beneficiarios. Como no hay fecha límite tampoco se puede presionar con la

necesidad de adherir en el momento. Si el gobierno hubiera querido lanzar un plan

clientelar en el acceso, no hubiera desarrollado un programa universal, sino que hubiera

implementado un plan limitado en el alcance.

La intencionalidad de hacer de la AUH un programa universal y ecuánime se manifiesta en

que el gobierno designó a la ANSES como órgano de implementación. Se aseguraba así

que la AUH adoptara sistemas de ejecución más cercanos a los de las asignaciones

familiares de los asalariados formales que a los planes de transferencias condicionadas en

empleo de tipo municipal, siempre sospechados de clientelismo. La ANSES es un

organismo burocrático estatal, básicamente imparcial, que tiene penetración territorial en

todo el país y un nivel de gestión lo suficientemente sofisticado. Disponía –al momento de

la creación de la AUH– de la estructura y la capacidad técnica para llevar adelante el

programa. Desarrolló un manual de operaciones y centralizó la información de manera

relativamente eficiente18.

18
Fabián Repetto y Gala Díaz Langou,“Desafíos y enseñanzas de la Asignación Universal por Hijo para
protección social a un año de su creación”,Documento de Políticas Públicas N° 88, CIPPEC, Buenos Aires,
2010.

16
En las ciento veinte entrevistas realizadas con punteros, no se encontró ninguna evidencia

de uso clientelar en el acceso a la AUH. Mientras en torno de un tercio de los punteros

entrevistados había inscripto a gente de sus grupos como beneficiaria del PRIST, ninguno

había inscripto en la AUH. Solo un grupo de siete punteros declaraba haber asesorado o

acompañado a gente de sus grupos a hacer el trámite a la ANSES. En ningún caso tuvieron

el control sobre el ingreso a la AUH. Si bien pueden beneficiarse apareciendo como

facilitadores, no pueden amenazar con la exclusión del plan porque el mismo es universal

y está más allá de su control. Al respecto, un puntero del Conurbano me dijo:“la

asignación es un plan distinto, no nos da lugar para hacer pejotismo aunque queramos.

Hay una universalidad…la aceptación de la gente de que le corresponde” 19.Más

crudamente otro relataba: “La Asignación no me rinde. Acompaño a la persona a hacer el

trámite y la persona sabe que no me necesita. Si ahí mismo le explican que es un derecho:

¿yo qué saco? Nada de nada. Es perder el tiempo”20. Algunos autores señalan dificultades

en el acceso a la AUH pero estas no se refieren a manipulación clientelar por parte de

punteros sino más bien a problemas tales como la falta de información en lugares de

extrema pobreza, la falta de documentación, o la existencia de cónyuges con trabajo

formal de los que no están formalmente divorciados21.

Podría argumentarse que la AUH no es manipulada en el acceso a nivel individual pero sí

en el nivel provincial, es decir, que se favorece a aquellas provincias con gobernadores

19
Entrevista personal con el autor.
20
Entrevista personal con el autor.
21
Laura Pautassi, Pilar Arcidiacono y Mora Straschnoy, op. cit.

17
oficialistas. Zarazaga22 muestra que no hay diferencias significativas en el acceso a la AUH

por provincia. Si bien los porcentajes de AUH sobre el total de niños pobres por provincia

son más altos para las provincias con gobernadores oficialistas que para las provincias

gobernadas por opositores, estas diferencias no son estadísticamente significativas. Es

probable que los porcentajes de cobertura más altos para las provincias con gobernadores

oficialistas se deban más a la precariedad de los datos que a la manipulación clientelar

entre las provincias. También es posible que influya en estas diferencias el hecho de que

algunas de las provincias con gobernadores independientes u opositores al kirchnerismo

tenían planes sociales provinciales incompatibles con la AUH (en San Luis la AUH es

incompatible con el Plan de Inclusión Social; en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con

el programa Ciudadanía Porteña, y en Neuquén con el programa desempleo conocido

como la “Ley 2.128”; por otra parte, en Chubut y Santa Fe existieron problemas de

compatibilidad con programas alimentarios). Si bien no podemos descartar que se haya

buscado beneficiar a algunas provincias facilitando allí el acceso a la AUH, la manipulación

del programa a nivel provincial parece muy exigua. Otra prueba de esto es que no hubo

protestas ni piquetes reclamando una distribución más justa y menos clientelar como sí

aconteció con el PRIST.

22
Rodrigo Zarazaga, “Política y necesidad en Programas de Transferencias Condicionadas: la Asignación
Universal por Hijo y el Programa de Inclusión Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, en El Estado en Acción.
Fortalezas y debilidades de las políticas sociales en la Argentina. Buenos Aires: Fundación OSDE y Siglo XXI
Editores, 2014b.

18
Condicionalidades de la AUHe imparcialidad en el mantenimiento

La AUH focaliza las transferencias monetarias en las familias con hijos menores de edad en

situación de vulnerabilidad social, y las condiciona a invertir en el capital humano de los

niños y niñas. Para acceder al 20% del beneficio que se acumula del año anterior y

permanecer como beneficiario, las familias deben cumplir con condicionalidades en

materia de salud y escolaridad. En materia de salud, para los menores de 6 años, las

familias deben presentar certificados de que han cumplido con los controles sanitarios, el

Plan de Vacunación Obligatorio y la inscripción al Plan Nacer o al Programa SUMAR. En

materia de educación deben acreditar que los menores entre 5 y 18 años concurren a

establecimientos educativos públicos.

Las condicionalidades que buscan que los pobres inviertan en capital humano podrían

introducir clientelismo en el mantenimiento, es decir, que los políticos exijan a los

beneficiarios apoyo político a cambio de dárselas por cumplidas. Sin embargo, el

clientelismo en el mantenimiento depende en gran medida del tipo de condicionalidad

que el programa requiera. Programas como la AUH, que imponen condicionalidades en

salud y educación, suponen agentes de verificación remotos del aparato clientelar. Para

verificar el cumplimiento de las condicionalidades, el titular del beneficio debe presentar

la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación, o el Formulario de la Seguridad

Social, Salud y Educación, certificado de escolaridad, y una declaración jurada relativa al

cumplimiento de los requisitos exigidos. Si no presenta estos certificados o se comprueba

19
falsedad en ellos, el titular pierde inmediatamente el beneficio. Este tipo de

condicionalidad requiere de agentes de verificación con formación específica en las áreas

de salud y educación. Los certificados que los beneficiarios deben acreditar son emitidos

por autoridades de establecimientos sanitarios y educativos públicos cuyos últimos

responsables son profesionales de la educación y la salud. Los agentes de verificación no

son naturalmente punteros políticos sino enfermeros, médicos y docentes que emiten los

certificados necesarios a los beneficiarios. Por otra parte, al ser la ANSES la que los recibe

e incorpora al sistema, las municipalidades tampoco tienen rol alguno.

Puede criticarse que no se haya implementado un sistema de verificación automático por

base de datos; bastaría con que los establecimientos educativos y sanitarios se

comunicaran online con la ANSES para simplificar trámites innecesarios y engorrosos para

los establecimientos y para los beneficiarios. Sin embargo, no puede decirse que estas

condicionalidades, con los agentes de gestión y verificación que implican, hagan de la AUH

un plan clientelar en el mantenimiento. La gestión recae en la ANSES y los agentes de

verificación pertenecen a una burocracia profesional estatal con pocos incentivos para

hacer clientelismo. Tampocoes posible para los actores políticos con incentivos para

hacerlo –como los intendentes y sus punteros– amenazar con dar la baja porque no se

han cumplido las condicionalidades. Al contrario de lo que ocurre con los planes

condicionados en empleo de tipo municipal, esta posibilidad está fuera de su alcance

porque no tienen responsabilidad directa en la implementación o verificación de las

condicionalidades.

20
Mientras que la mayoría de los punteros entrevistados reconocen el hecho de que se

extorsiona a los beneficiarios de planes que exigen contraprestaciones laborales (como el

PJJH o el PRIST), ninguno cree que la AUH sea utilizada de ese modo. Mientras que todos

los punteros entrevistados acusaron a sus colegas punteros de hacer clientelismo–e

incluso 48 admitieron personalmente hacer clientelismo de una manera u otra–, ninguno

consideró posible manipular las condicionalidades de la AUH para obtener apoyo político

de sus beneficiarios. Si bien cuarenta punteros reconocían el uso de los planes

condicionados en empleo de tipo municipal para movilizar gente a actos políticos, ninguno

declaraba haber podido utilizar la AUH para dicho fin. En palabras de un puntero con

cierta autocrítica: “La Asignación nos pasa por arriba. Nos puentean. Y hacen bien. Queda

entre las familias y el hospital, la escuela, el Estado...Nosotros estamos pintados. Por eso

funciona”23. Demostrando que los punteros no obtienen en la AUH el control sobre los

beneficiarios que sí obtienen en los planes con condicionalidad en el empleo de tipo

municipal, un puntero decía: “A mí me gusta más el Plan Trabajar. Los tengo conmigo. Van

y vienen conmigo y hacen lo que les digo. La asignación les da plata y no puedo pedirles

nada, ni por ellos, ni por el barrio…Nada, no hacen nada” 24.

Por ser universal y condicionada en salud y educación, la AUH no es clientelar ni en el

acceso ni en el mantenimiento. La universalidad, como ocurre con toda provisión pública,

previene del clientelismo en el acceso ya que despoja a los punteros de la posibilidad de

determinar beneficiarios. De la misma manera, las condicionalidades en áreas más allá de

la capacidad de gestión de las municipalidades, y del conocimiento y del manejo práctico

23
Entrevista personal con el autor.
24
Entrevista personal con el autor.

21
de los punteros, imposibilita la manipulación clientelar en el mantenimiento. Por eso

ninguno de los punteros entrevistados declara haberse beneficiado con la AUH o acusa a

otros de haberlo hecho.

PRIST: alcance, condicionalidades y clientelismo

El PRIST fue creado el 9 de agosto de 2009 por la Resolución 3.182 del Ministerio de

Desarrollo Social, como programa de cooperativas dentro del paraguas más amplio del

programa Argentina Trabaja. Según el propio Ministerio tiene por objetivo “…la creación

de puestos de trabajo, la capacitación y promoción de la organización cooperativa, a

través de la ejecución de obras de baja y mediana complejidad en mejora de la

infraestructura local” 25. El PRIST ofrece un ingreso mensual a personas que pertenecen a

hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica y están desocupadas, a cambio de

que se capaciten y realicen tareas y obras de baja complejidad en los barrios de las

municipalidades donde se implementa el programa. Entre otras, las laboresque realizan

son: infraestructura urbana (veredas, pavimentos, cordones, iluminación, desagües),

mejoramiento de espacios verdes (limpieza de plazas y parques, márgenes de arroyos,

etc.), mejoramiento habitacional (viviendas) y mejoramiento del hábitat. En un inicio, a

cambio de su trabajo en las cooperativas, los beneficiarios recibían $ 1.200 mensuales. A

comienzos de 2012 se sumaron $ 300 por mes en concepto de productividad y $ 250 por

25
Recuperado de
www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/ArgentinaTrabaja/2.%20Proceso%20de%20aprobaci%C3%B3n%20
para%20la%20incorporaci%C3%B3n.pdf.

22
mes en concepto de presentismo. En la actualidad habría cerca de 250.000 cooperativistas

que reciben ingresos de entre $ 1.200 y $ 1.750.

Aunque por diseño el PRIST aparecía claramente como un PTMC condicionado en

capacitación y empleo de tipo municipal, semejante al PJJH o al Trabajar, desde el

Ministerio de Desarrollo Social hicieron todo lo posible por diferenciarlo: “…este programa

no es comparable a un plan de ingresos, como el Plan Jefes y Jefas de Hogar”, dado que

“su objetivo es generar y recuperar la dignidad del trabajo para la promoción de la

familia”26.Afirmaba que, a diferencia de los planes anteriores, las cooperativas del PRIST

significaban trabajo sin clientelismo y una forma de participación social en la cual se

privilegia el trabajo colectivo por sobre el esfuerzo individual 27.

A pesar de la voluntad del Ministerio por proclamar que las cooperativas del PRIST no eran

como los anteriores programas, la lluvia de acusaciones no tardó en llegar. Lo llamativo

fue que en el caso del PRIST las inculpaciones más duras no vinieron, como aconteció con

la AUH, desde la oposición sino desde los movimientos sociales, incluyendo algunos

aliados al kirchnerismo. Casi inmediatamente, los movimientos piqueteros Barrios de Pie,

Movimiento Teresa Vive, Polo Obrero y el Bloque Piquetero Nacional organizaron

acampes frente al Ministerio de Desarrollo Social para pedir una distribución más justa de

las cooperativas. Las pancartas reclamando “cooperativas sin punteros” y los cánticos

contra los intendentes considerados jefes de aparatos clientelares fueron elementos

habituales en estas protestas. Incluso el líder piquetero y kirchnerista, Luis D’Elía,

26
Recuperado en www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/ArgentinaTrabaja/informativa.pdf.
27
Recuperado en www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/ArgentinaTrabaja/informativa.pdf.

23
denunció que su movimiento, Federación Tierra, Vivienda y Hábitat, había sido

postergado. Aseguraba que la ministra Alicia Kirchner le había dado solo quinientos

puestos, para beneficiar al líder del Movimiento Evita, Emilio Pérsico, con quince mil. Por

su parte, el líder del movimiento Corriente Clasista y Combativa, Juan Carlos Alderete,

criticaba tanto a los intendentes como a sus pares piqueteros:

Los que piden trescientos o cuatrocientos pesos de coima son los

punteros… que responden a los intendentes que, por supuesto, tienen
lealtad con el gobierno nacional. En el caso de D’Elía, está también
pidiendo el control porque los intendentes tienen el control, no sólo del
programa social, sino del presupuesto para hacer determinada obra
pública28.

Si en el caso de la AUH las acusaciones de clientelismo por parte de la oposición fueron

finalmente espurias, en el caso del PRIST resultaron justificadas. Como se muestra a

continuación, y de acuerdo a lo expresado en el marco teórico de este trabajo, como

programa de alcance limitado y condicionado en el empleo de tipo municipal, el PRIST fue

clientelar tanto en el acceso como en el mantenimiento.

Alcance del PRIST y clientelismo en el acceso

El PRIST no estuvo diseñado para ser un programa universal sino, por el contrario, de

alcance muy limitado. En su apogeo debía alcanzar a 250.000 beneficiarios cuando el total

28
InfoBan, “Alderete denuncia coimas dentro del plan Argentina Trabaja”, 15 de febrero de 2010,
recuperado en www.infoban.com.ar/despachos.asp.

24
de potenciales beneficiarios se puede especular, al momento de su lanzamiento, en

5.750.000 personas; 750.000 desempleados poco calificados y 5.000.000 de trabajadores

que ganaban menos que el ingreso determinado para los beneficiarios del PRIST, es decir,

menos de $1.200. Podemos conjeturar entonces que el PRIST proyectaba un alcance algo

menor que el 5% de la población objeto. Claramente, no estuvo diseñado para cubrir toda

la demanda y este exceso dio lugar al clientelismo en el acceso. El PRIST tampoco fue

diseñado para estar disponible en todo el territorio nacional. Al no ser universal, el

Ministerio seleccionó lugares de aplicación y agentes de implementación y, a su vez, estos

agentes seleccionaron beneficiarios. Este triple proceso dio amplio lugar al clientelismo en

el acceso.

Si la ANSES estuvo a cargo de la distribución de la AUH en todo el país, en el caso del PRIST

el Ministerio Nacional de Desarrollo Social seleccionó solo algunas provincias y municipios

para que el programa estuviera disponible. Una metodología críptica, contenida en dos

documentos del Ministerio llamados “Distribuidor Buenos Aires” y “Distribuidor Provincias

Argentinas”, determinó los lugares en los que se implementaría el programa y la cantidad

de cupos a distribuir en cada uno de estos29.

El “Distribuidor Buenos Aires” asignó, en dos etapas consecutivas, 100.000 y50.000

puestos en el Conurbano Bonaerense, y el “Distribuidor Provincias Argentinas” adjudicó,

en una tercera etapa, 100.000 puestos entre algunas de las provincias argentinas. A pesar

de que estos distribuidores pretenden seleccionar lugares y establecer cuántos

29
“Distribuidor Programa de Ingreso Social con Trabajo, Buenos Aires” y “Distribuidor Programa de Ingreso
Social con Trabajo, Provincias Argentinas”, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, recuperado en
www.desarrollosocial.gov.ar/AT_Distribuidor.pdf

25
cooperativistas se emplearán en cada provincia y municipio con criterios objetivos y

ecuánimes, benefician con arbitrariedad a algunos distritos por sobre otros.

En el “Distribuidor Buenos Aires” se explica que en las dos primeras etapas el programa se

implementará en las “zonas aledañas del Conurbano Bonaerense” 30. La duración de cada

etapa permanece como un misterio sin aclarar en todo el documento. Tampoco se

despeja por qué se beneficia al Conurbano Bonaerense por encima de la periferia de otras

grandes ciudades como Córdoba, Rosario o Mar del Plata. Más aún, el concepto de “zonas

aledañas del Conurbano Bonaerense” permitió que en el programa se incluyeran

municipalidades que de hecho no pertenecen al Conurbano (Luján, Mercedes, General Las

Heras, Cañuelas, Campana y Zárate) y que se excluyeran a otras que sí pertenecen al

Conurbano pero cuyos intendentes no gozaban del favor del gobierno nacional (La Plata,

San Isidro y Vicente López)31. El intendente de Necochea, Daniel Molina (UCR), se quejaba

de que “…los municipios opositores no solo no fuimos invitados a participar del plan, sino

que nos denegaron expresamente los pedidos de ingreso”32.

Para establecerla cantidad de puestos en cooperativas que le corresponde a cada una de

las municipalidades escogidas, el “Distribuidor Buenos Aires” explica que se eligió una

30
Recuperado de
www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/ArgentinaTrabaja/DistribuidorIngresoSocialBuenosAires.pdf
31
Si bien San Isidro y Vicente López son municipalidades con mayores ingresos por ciudadano, no era
necesario excluirlas directamente, dado que el Distribuidor en su “Tercer Componente” pondera “como
elemento diferenciador la incidencia de la pobreza al interior de cada Distrito”. La Plata es uno de los
centros urbanos con mayor concentración de pobreza, en San Isidro viven 42.783 personas en villas y
asentamientos y en Vicente López, 10.255, de acuerdo con la misma fuente que el Ministerio de Desarrollo
Social utilizó para determinar la distribución de puestos. María Cristina Cravino (org.), Los mil barrios
(in)formales. Aportes para laconstrucción de un observatorio del hábitat popular del Área Metropolitana de
Buenos Aires, Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008.
32
Marcelo Veneranda, “El plan para cooperativas, bajo sospecha”, La Nación, 19 de marzo de 2010.
Recuperado en http://www.lanacion.com.ar/1245000-el-plan-para-cooperativas-bajo-sospecha.

26
metodología que se caracteriza “por su celo de rigurosidad a la vez que de flexibilidad”.

Como era de temerse, “la flexibilidad” llevó a criterios de muy difícil explicación y alto

nivel de arbitrariedad33. Baste como ejemplo mencionar que uno de los criterios con los

que se distribuyen los cupos es un coeficiente que elabora el propio Ministerio sobre la

capacidad institucional y logística de cada municipalidad pero que nunca pone de

manifiesto quién ni cómo atribuye los puntajes con los que se elabora este coeficiente. No

es sorprendente, con este nivel de transparencia, que el kirchnerista Mario Ishii haya

obtenido para José C. Paz, junto a otras municipalidades, el coeficiente más alto. La

arbitrariedad que caracteriza la distribución entre las municipalidades del Conurbano

también está presente en el “Distribuidor Provincias Argentinas”. Por ejemplo, a

noviembre de 2010 se había beneficiado con el 70% de las cooperativas implementadas

en las provincias a Tucumán, gobernada por el ultrakirchnerista José Alperovich.

La selección de agentes de implementación para que constituyeran las cooperativas no

tuvo criterios menos arbitrarios que la selección de los distritos. El Ministerio de

Desarrollo Social decidió implementar el programa “mediante el otorgamiento de

subsidios a gobiernos provinciales, municipales y cooperativas de la Ley 20.337 o

Asociaciones Mutuales de la Ley 20.321” 34.En concreto esto llevó a que fueran los

gobiernos provinciales y municipales y los movimientos piqueteros, quienes conformaran

las típicas cuadrillas de trabajo municipal. Del total de cooperativas en el Conurbano,

alrededor del 75% están manejadas directamente por los ejecutivos municipales, y en

33
Rodrigo Zarazaga (2014b), op.cit.
34
Resolución 3.182 del Ministerio de Desarrollo Social.

27
torno al 25% por los movimientos sociales. Esta particularidad, que permite entes

ejecutores tan diversos, tiene una razón de ser bien explicada por un director del

programa:

El programa tiene, desde su origen, un doble fin: ocupar a los

desocupados de la municipalidad que si no, no tienen qué hacer, y
controlar a los intendentes. El segundo objetivo se consigue dando lugar
a los piqueteros. Cuando se quiere debilitar o marcar la cancha a un
intendente, entonces las cooperativas van para los piqueteros35.

Como los Distribuidores determinan la cantidad de puestos a crear en cada municipalidad

pero nada dicen acerca de la cantidad de cooperativas a adjudicar a cada uno de los

posibles entes ejecutores, el gobierno nacional tuvo total discrecionalidad para

implementarlas a través de intendentes o de piqueteros. Los intendentes alineados con el

kirchnerismo recibieron el control de la mayor parte de las cooperativas a implementar en

sus municipalidades; en cambio, aquellos intendentes no tan fiables para el gobierno

vieron cómo gran parte de las cooperativas en sus distritos iban a parar a manos de

movimientos piqueteros leales al kirchnerismo, especialmente del Movimiento Evita36.Por

ejemplo, los kirchneristas,Mario Ishii y Julio César Pereyra, recibieron el manejo de las

cooperativas en José C. Paz y Florencio Varela respectivamente, mientras que el siempre

díscolo Jesús Cariglino tuvo que resignarse a ver a más de la mitad de las cooperativas en

su distrito en manos de movimientos piqueteros. La distribución de cooperativas a través

35
Entrevista personal con el autor.
36
El Movimiento Evita es uno de los movimientos piqueteros nacidos con la crisis de fines de los años
noventa, cercano al peronismo de izquierda y al kirchnerismo. Su líder, Emilio Pérsico, fue subsecretario de
Comercialización de la Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social.

28
de distintos agentes ejecutores no buscaba un reparto ecuánime de las mismas sino crear

un sistema de premios y castigos para mantener la lealtad de intendentes y líderes

piqueteros.

Así como la selección de lugares y entes ejecutores no tuvo criterios objetivos y

ecuánimes, tampoco los tuvo la selección de beneficiarios. El cooperativismo, que debía

diferenciar al PRIST de otros programas condicionados en empleo de tipo municipal,

quedó solo para los documentos del Ministerio. No se conformaron cooperativas sino

cuadrillas de mano de obra municipal barata. No existió la horizontalidad ni la autonomía

de gestión propia de las cooperativas. En rigor, se trató más de empleo municipal precario

verticalmente organizado que de cooperativas. Las cuadrillas de beneficiarios del PRIST

fueron armadas por los ejecutivos, provinciales o municipales, o por los movimientos

piqueteros. Si la ANSES significa una cierta imparcialidad en la distribución de la AUH; los

gobiernos provinciales, las municipalidades y los movimientos piqueteros no lo significan

para la distribución del PRIST. El acceso al PRIST está supeditado a las necesidades

políticas de estos entes ejecutores. Estas necesidades van desde la participación en

marchas y piquetes hasta las pintadas y pegadas de afiches durante las campañas

electorales.

Aunque el Ministerio prometía que incorporaría beneficiarios tras un riguroso análisis y

entrevistas individuales con los candidatos, en la realidad fueron mayoritariamente los

punteros quienes estuvieron encargados de seleccionarlos. El propio diseño institucional

del programa parece estar pensado para hacerle un lugar al puntero, ya que asigna un

29
sueldo más alto a un “capataz” encargado de “articular la cuadrilla” 37. Los punteros arman

las supuestas cooperativas con su grupo de seguidores y suelen ocupar el puesto de

capataz ellos mismos o designar eneste a uno de sus seguidores más cercanos. De la

totalidad de los punteros entrevistados, más de un tercio (42) distribuyó puestos en

cooperativas. Los testimonios de los punteros que armaron cooperativas del PRIST

confirman el acceso clientelar a las mismas. Una puntera de la zona oeste del Conurbano

describía con exactitud cómo ella y su grupo accedieron a una cooperativa:

Vino el Secretario de Acción Social [de la municipalidad] y me dijo que

había una movilización…que llevara gente. Yo le dije que estaba cansada

porque nos daban siempre a cuentagotas y así no se puede trabajar. La

gente tiene mucha necesidad en el barrio. Me dijo “trae a tu gente que

están por salir más cooperativas”. Me daba 30 puestos para los míos.

Fuimos y al final me dio 20, pero está bien. La gente recontenta. Están

todos cobrando38.

Todos los punteros reconocen poner “a su gente” o “a los del palo” en las cooperativas.

Un puntero decía “las cooperativas son para los del mismo palo… no se las voy a estar

dando a cualquiera que después me va dar la espalda, ¿no?”.Mientras que otro sostenía:

“Los planes para los leales. Sería injusto anotar al que no estuvo cuando lo necesitaste…

37
Ministerio de Desarrollo Social, “Guía informativa”, recuperado en
www.desarrollosocial.gob.ar/ingresosocialcontrabajo/114.
38
Entrevista personal con el autor.

30
¿qué pensarían los demás?” 39. Si el acceso a la AUH no responde a criterios partidarios, la

del PRIST lo hace claramente.

Ronconi y Zarazaga40 muestran, recurriendo a la Encuesta Permanente de Hogares del

INDEC, que los punteros discriminan también en la distribución del PRIST en contra de las

familias con más niños y niñas menores de 18 años en términos relativos, porque los

mismos no tienen edad de votar. Confirmando el marco teórico del presente trabajo, los

autores señalan además que esta distorsión no existió en el caso del PJJH. Mientras que el

PRIST es un programa de alcance muy limitado, el PJJH fue cuasi universal (ver cuadro 2)

por lo que no estableció incentivos para la discriminación clientelar en el acceso. Una

diferencia crucial entre el PJJH y el PRIST es que en el primero no se estipuló de antemano

un cupo limitado de beneficiarios como sí se hizo con el segundo. Coincidentemente un

puntero relataba en tono jocoso: “…me cansé de meter gente en el Plan Jefes…ya no tenía

a quién meter. Me llamaban de la Municipalidad para decirme que tenían más cupos y yo

no sabía a quién meter. Ya tenían todos. Ni sabíamos en qué ponerlos a laburar” 41. Si bien

ambos programas impusieron condicionalidades en el empleo, el PJJH al ser cuasi

universal no fue clientelar en el acceso, mientras que el PRIST, por el contrario, al ser

limitado en el alcance, sí lo es.

39
Regularmente los entrevistados se refieren al Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”
(PRIST) como “el plan”, incluso en ocasiones lo siguen llamando “Plan Jefes” o “Trabajar”. Obviamente la
distinción declarada por el Ministerio entre el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”
(PRIST) y los anteriores programas de empleo no es percibida por quienes los manejan en el día a día.
40
Rodrigo Zarazaga y Lucas Ronconi, “The tragedy of clientelism: Opting children out”, Working PaperN° 1,
CIAS, Buenos Aires, 2013.
41
Entrevista personal con el autor.

31
Condicionalidades del PRIST y clientelismo en el mantenimiento

A cambio del ingreso que reciben, los beneficiarios del PRIST deben prestar 35 horas de

trabajo semanal en las llamadas cooperativas e invertir cinco horas semanales en su

propia capacitación. La realización de tareas municipales supone que la gestión de las

cooperativas descansa en gran parte en los gobiernos municipales. Si la ANSES como

órgano de gestión no tiene incentivos para manejar clientelarmente el mantenimiento de

la AUH, distinto es el caso de los intendentes. Estos ven en las cuadrillas de trabajo no solo

mano de obra barata para la gestión, sino también para sus aparatos electorales. Por eso

nombran a sus punteros como capataces de las cooperativas. Mientras que la verificación

de las condicionalidades de la AUH exige profesionales de la salud y la educación; en el

caso del PRIST es suficiente con jefes o jefas de cuadrilla como los de los anteriores planes

condicionados en empleo de tipo municipal. El Ministerio requiere que cada cuadrilla

tenga un capataz encargado de verificar que se cumplan las condicionalidades pero no

exige que estos tengan formación alguna.

Como capataces o jefes de cuadrilla, los punteros están encargados de controlar la

asistencia de los beneficiarios y la realización de las tareas. Tienen el poder de pedir la

baja en caso de que el cooperativista no asista o no cumpla con sus tareas. Dado que el

PRIST es un ingreso fundamental para sus beneficiarios, se comprende fácilmente que los

punteros puedan usar el poder de agente de verificación para cumplir con los objetivos en

los que son evaluados por sus jefes. Pueden amenazar a los beneficiarios con retirarlos del

programa sino responden a sus requerimientos políticos e, incluso, económicos. Es común

que los punteros pidan a sus beneficiarios que asistan a marchas políticas, los ayuden a

32
hacer campaña repartiendo boletas, realizando pintadas y pegando carteles, y voten por

sus jefes o jefas. De los punteros entrevistados que distribuyen puestos en las

cooperativas PRIST, 40 reconocen que los beneficiarios asisten a las marchas políticas para

apoyar a sus jefes o jefas. Suelen inmediatamente aclarar que los beneficiarios no son

obligados y que asisten voluntariamente; sin embargo, en general no dudan en clasificar

como “traidor” al beneficiario que no asiste o que, peor, asiste a la marcha de un opositor.

Un puntero que exigía a “sus cooperativistas” acudir a los actos políticos del intendente

explicaba:

Me parece bien que la gente que está trabajando en las cooperativas

tenga que participar en nuestros actos políticos. El mismo nombre
“cooperativa” indica que así debe ser, yo coopero con ellos y ellos tienen
que cooperar conmigo42.

Tampoco perdonan fácilmente los punteros cuando los beneficiarios se muestran poco
colaboradores con la campaña electoral o trabajan para un opositor. Un puntero
explicaba:

…la gente es agradecida porque sabe de dónde come y que no van a

tener adónde ir… pero a veces pasa que te apuñalan por la espalda. En la
última campaña me encuentro a la Nelly [una vecina] y venía por la calle
repartiendo boletas [de un candidato opositor]. No sabía cómo
esconderlas. Y eso que yo le anoté a dos hijos en el plan43.

Cuando les preguntaba a los punteros qué hacían al descubrir que un beneficiario del

PRIST apoyaba a otro candidato que no fuera el de ellos, repetían respuestas tales como:

42
Entrevista personal con el autor.
43
Entrevista personal con el autor.

33
“nunca más los ayudo”, “fueron” o “les corto el oxígeno”. Los cooperativistas prefieren

seguir a sus punteros para asegurar la continuidad del beneficio. Los punteros se encargan

de recordarles asiduamente a los beneficiarios que para que el plan continúe y ellos sigan

recibiendo su sueldo, es necesario que su jefe o jefa se mantenga en el poder. Les

recuerdan que un nuevo intendente indefectiblemente traerá “otra gente”.

El poder que les permite a los punteros conseguir apoyo político de los beneficiarios, les

permite también extraer réditos económicos. Todos los punteros acusaron a los demás

punteros de quedarse con un porcentaje del sueldo de los cooperativistas, e incluso un

14% (ocho) admitió recibir de los beneficiarios entre el 10% y el 50% de sus sueldos. Un

puntero declaraba: “Peaje cobramos todos; no les crea si le dicen otra cosa. Yo solo le

pido el 10% a los cooperativistas, pero algunos inmorales son capaces de pedir hasta el

50%”44. A menudo los punteros acuerdan con los beneficiarios retener el 50% de sus

ingresos a cambio de no tener que asistir. Esto permite a los beneficiarios obtener un

ingreso a la vez que realizar trabajos en negro. Este tipo de arreglo no es prevenido por el

hecho de que las contraprestaciones sean depositadas en cuentas personales a las que los

cooperativistas tienen acceso mediante una tarjeta bancaria. Los punteros exigen a los

beneficiarios que les lleven el monto acordado. Como es común que los punteros reciban

un porcentaje de los sueldos de los cooperativistas a cambio de excusarlos por no acudir a

trabajar, el programa Argentina Trabaja es conocido familiarmente como “Argentina

Descansa”. Un directivo del programa indicó que la inasistencia de los beneficiarios estaría

44
Entrevista personal con el autor. De Sena y Chahbenderian presentan evidencia del mismo fenómeno
desde el lado de los beneficiarios. Angélica De Sena y Florencia Chahbenderian “Argentina, ¿trabaja?”, Polis
30, 2011, 2-13.

34
en el orden del 50%, y que “la mayoría de las veces quienes faltan es porque tienen un

arreglo con los coordinadores. Les dan parte del salario a cambio de que el coordinador

los ponga como presentes cuando faltan” 45.Los punteros declararon que este tipo de

arreglo ya era común en el PJJH.

En síntesis, el diseño institucional del PRIST, que impone como condicionalidad al

beneficiario realizar trabajo de tipo municipal, favorece el clientelismo en el

mantenimiento. Otorga a los punteros el poder de decisión sobre la permanencia de los

beneficiarios en el programa y estos utilizan este poder no solo para alcanzar sus objetivos

políticos sino también para engrosar sus ingresos.

Incentivos electorales de la AUH y el PRIST

¿Qué llevó al gobierno nacional a lanzar casi simultáneamente un programa ecuánime

como la AUH y otro clientelar como el PRIST? El análisis de los resultados de las elecciones

legislativas de 2009 permite esbozar una respuesta. Luego de haber ganado las elecciones

presidenciales en 2007 con el 45,28%, el kirchnerismo perdió en 2009 más de 14 puntos

porcentuales, empatando en torno al 31% con el Acuerdo Cívico y Social. La merma de

votos se debió fundamentalmente a los malos resultados en los cinco distritos más

importantes del país. El kirchnerismo perdió en las provincias de Buenos Aires, Mendoza,

Santa Fe (lugares donde había triunfado en 2007), Córdoba y ciudad de Buenos Aires. En

Córdoba y Santa Fe apenas logró el 10% de los votos. Para el kirchnerismo, el punto más

45
Entrevista personal con el autor.

35
incómodo de esta elección fue la derrota de Néstor Kirchner como candidato a diputado

en la provincia de Buenos Aires frente a Francisco de Narváez. Si bien el empresario solo le

había sacado una diferencia de algo más del 2%, el fracaso en el tradicional bastión del

peronismo hacía presagiar el final del kirchnerismo para las próximas elecciones

presidenciales de 2011. El kirchnerismo había perdido en la provincia de Buenos Aires en

tan solo dos años casi un millón de votos.

Uno de los datos que saltó a la vista tras la derrota electoral fue el inusual corte de boleta

en el Conurbano. En 22municipios las listas del FPV con los candidatos para los respectivos

concejos deliberantes apoyadas por los intendentes obtuvieron porcentajes mayores a los

obtenidos por Néstor Kirchner como candidato a diputado nacional por la provincia de

Buenos Aires. Como lo muestra la tabla 1, en once municipalidades la diferencia fue mayor

al 4%.

El corte de boleta dejó al manifiesto que ante el riesgo de que Néstor Kirchner los

arrastrara a la derrota, algunos de los intendentes del Conurbano habían decidido relajar

su lealtad hacia el ex presidente. Como el sistema electoral con el que se eligen concejales

favorece desproporcionadamente con más escaños al ganador; de hacer una mala

elección, los intendentes corren el riesgo de perder el control de sus concejos

deliberantes. Un concejo deliberante adverso puede enfrentarlos con la difícil situación de

no poder aprobar el presupuesto municipal o, peor aún, la destitución. Dado que para los

intendentes asegurarse el control del concejo es una prioridad, algunos de ellos no

dudaron en ponerse al reguardo de la posible derrota de su frente. En algunos municipios,

los intendentes repartieron boletas con la lista de sus candidatos unida tanto a la de

36
Kirchner como a la de De Narváez, de modo que los votantes pudieran elegir el candidato

a diputado que quisieran sin dejar de votar por ellos en el nivel municipal. Otros, por su

parte, no tomaron claro partido y repartieron a los votantes sus listas para concejales sin

boleta alguna para diputados. No faltaron quienes se las ingeniaron para poner no solo a

los candidatos a concejales de la lista del FPV, sino también a los candidatos de la lista

opositora que encabezaba De Narváez. Todo fue válido para separarse de los malos

resultados y no perder el control del territorio. El juego de los intendentes fue tan claro

que el intendente kirchnerista de José C. Paz, Mario Ishii, declaró furibundo que

renunciaba a su cargo para “ir a verles la cara a los traidores”46.

Recuperar caudal de votos masivamente y control sobre el aparato en el Conurbano

Bonaerense que concentra el 27% del electorado nacional, fueron objetivos centrales del

kirchnerismo tras el resultado electoral de 2009. La AUH y el PRIST formaron parte de las

estrategias del gobierno para alcanzar estos objetivos.

La AUH fue importante como política pública para recuperar terreno electoral. Una

política social universal le era un instrumento para recuperar votos de manera masiva, en

los distritos más importantes del país. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las provincias

de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Tucumán concentran alrededor del 54% de las AUH,

y justamente estas provincias aglutinan cerca del 60% de los votantes del país. Como

afirma Cicciaro, “en el marco de una derrota impulsada por el mal rendimiento electoral

en los grandes distritos, un criterio de política social cuasi universal se convierte en un

46
Nicolás Wiñazki, “Ishii presentó la renuncia y afirma que hubo ‘traidores’”, Clarín, 3 de julio de 2010.
Recuperado en: http://edant.clarin.com/diario/2009/07/03/elpais/p-01951800.htm

37
criterio electoralmente redituable” 47. Esto se debe a que la AUH como todo PTMC, al

transferir efectivo, mejora el ingreso y la capacidad de consumo de sus beneficiarios

suscitando su apoyo electoral48.

Si bien todos los estudios sobre el impacto en el ingreso tienen el problema de no contar

con el término de comparación contra fáctico, es decir, ignoramos cuál sería el nivel de

ingreso si no existiera la AUH, existe un gran consenso en que transferir efectivo

directamente mejora los ingresos y la capacidad de consumo de los hogares

beneficiados 49.Salvia et. al50 comparan a través de un estudio cuasi experimental los

ingresos de un grupo de hogares con AUH con un grupo de control de hogares elegibles

pero sin AUH. Encuentran que los hogares con AUH tienen un incremento del 8,6% en su

ingreso, comparado con los que no lo tienen. Si bien puede decirse que los montos de la

AUH están lejos de significar la total inclusión económica de los beneficiarios, de todos

modos, tienen efectos positivos sobre sus ingresos. El efecto positivo en el ingreso se

traslada sobre el nivel de pobreza e indigencia 51. La mejora del ingreso y la consecuente

47
Javier Cicciaro, “La política de los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingreso: los casos del
Bolsa Familia de Brasil y la Asignación Universal por Hijo de Argentina”, Tesis doctoral, Departamento de
Ciencia Política y Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 2011, 74.
48
Marco Manacorda, Edward Miguel y Andrea Vigorito, “Government Transfers and Political Support”,
American Economic Journal: Applied EconomicsN°3 (3), 2011, 1-28. Ana De la O, “Do Conditional Cash
Transfers Affect Electoral Behavior? Evidence from a Randomized Experiment in Mexico”, American Journal
of Political ScienceN°57 (1), 2013,1-14. César Zucco Jr. (2013), op.cit.
49
Juan Martín Bustos y Soledad Villafañe, “Asignación Universal por Hijo. Evaluación del impacto en los
ingresos de los hogares y el mercado de trabajo”, Serie de Estudios Trabajo, Ocupación y EmpleoN°10,
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires, 2011, 175-219. ANSES, recuperado en:
http://www.anses.gob.ar/
50
Agustín Salvia, Ianina Tuñón y Santiago Poy, “Desafíos teórico-metodológicos de los estudios de evaluación
de impacto de programas sociales: el caso de la Asignación Universal por Hijo en la Argentina”, IV Encuentro
Latinoamericano de Metodología de las Ciencias Sociales, Costa Rica, 2014.
51
Leonardo Gasparini y Guillermo Cruces (2010), op.cit.

38
reducción de la pobreza que significa la AUH explican, en parte, la recuperación electoral

del kirchnerismo en 2011.

El problema que plantea este efecto electoral es que podría acarrear una falta de

incentivos para introducir reformas estructurales en la provisión de servicios públicos. Que

la AUH no sea clientelar y haya mejorado la situación social de un tercio de los niños/as en

Argentina, no significa que haya traído su plena integración ni la superación de las

barreras estructurales para su desarrollo humano. Al transferir ingresos y suscitar apoyo

electoral podría limitar los reclamos, y a su vez los incentivos, para que se brinden estos

servicios. Paradigmático es el caso de la condicionalidad en educación. La AUH supuso una

reducción de 5,8 puntos porcentuales de la no asistencia escolar entre los niños/as

pertenecientes al grupo de tratamiento frente a sus pares del grupo de comparación 52.

Este efecto se debe sobre todo a jóvenes que se inscriben en el secundario. Sin embargo,

el problema no es solo la tasa de escolaridad sino la calidad educativa que reciben niños,

niñas y adolescentes. En las pruebas PISA 2012 que lleva adelante la Organización para la

Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la Argentina ocupó el lugar 59 entre 65

países. Descendió un escalón con respecto a la prueba anterior y solo Túnez, Jordania,

Colombia, Qatar y Perú quedaron detrás. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la falta

de vacantes es un problema grave al comienzo de todos los años académicos que ha

llegado hasta la justicia. La AUH impone a sus beneficiarios como condición la escolaridad

pero luego no siempre se les brinda una educación pública de calidad. Más allá de sus

52
Agustín Salvia, Ianina Tuñón y Santiago Poy (2014), op. cit.

39
efectos electorales, si la AUH no va acompañada de servicios públicos de calidad se

convierte en un mero paliativo.

Si la AUH fue funcional a recuperar caudal de votos masivamente, el PRIST lo fue a

recuperar el control sobre el aparato del Conurbano, especialmente como instrumento

para premiar o castigar a sus intendentes. Como todos los planes de empleo municipal, el

PRIST es un recurso fundamental para los intendentes para armar y mantener sus redes

de punteros y grupos de apoyo. Con el PRIST les pagan a sus punteros y seguidores para

que controlen políticamente el territorio. Si en sus manos es un poderoso instrumento,

cuando los administran sus opositores municipales son una clara amenaza. Al determinar

el Ministerio de Desarrollo Social que las cooperativas podían ser canalizadas tanto por las

municipalidades como por los movimientos sociales, se aseguró una herramienta de

disciplinamiento político. Los intendentes que no dieran muestras de lealtad verían las

cooperativas en manos de los movimientos sociales leales al Poder Ejecutivo Nacional. Por

tener un alcance mucho más limitado que la AUH, el PRIST no trae aparejado el mismo

caudal de apoyo electoral; sin embargo, es instrumental a la necesidad del Poder Ejecutivo

Nacional de mantener control sobres los jefes municipales del Conurbano.

Conclusión

Los PTMC son la innovación más relevante en materia social de las últimas décadas. Por

las promesas que implican han sido recibidos con gran aprobación por las entidades

internacionales de financiación, los gobiernos y a menudo también por los académicos. La

40
ola de reputación que adquirieron, sin embargo, no debiera velar algunos de sus límites.

No todos los PTMC implican los efectos sociales deseados, no siempre el marco

institucional es el más propicio para su implementación, y no parecen suficientes por sí

mismos para lograr la inclusión económica y social de los más vulnerables.

Como muestra este trabajo, en el contexto argentino, los programas más limitados en

alcance son más proclives al clientelismo en el acceso que los universales; y los

condicionados en empleo de tipo municipal, más proclives al clientelismo en el

mantenimiento que los condicionados en salud y educación. En un país como Argentina,

con marcos institucionales débiles, los programas de transferencias monetarias

condicionadas en empleo de tipo municipal terminan indefectiblemente favoreciendo las

prácticas clientelares. Este tipo de condicionalidad requiere el involucramiento de las

municipalidades para gestionar los trabajos, y de los jefes y jefas de cuadrillas para

verificar su realización. Esta combinación termina dando poder a los punteros sobre los

beneficiarios. La evidencia sobre la ya larga lista de programas de este tipo

implementados en Argentina muestra que se han caracterizado por el clientelismo en el

acceso y/o el mantenimiento. Si bien el alcance universal de este tipo de programas evita

el clientelismo en el acceso, siempre son proclives al clientelismo en el mantenimiento.

Para implementar un programa universal condicionado en empleo de tipo municipal sin

punteros y evitar el clientelismo en el mantenimiento, el Estado necesitaría en las

municipalidades un número enorme de capataces capacitados e imparciales. Solo el PRIST

exigiría algo más de 4.000 personas capacitadas para ser capataces imparciales, dado que

tiene 250.000 beneficiarios organizados en grupos de 60.Las posibilidades reales de

41
gestionar un programa universal y ecuánime condicionado en empleo de tipo municipal

son nulas. Las dificultades para evitar la manipulación clientelar en este tipo de programas

debieran llevarnos a pensar que es mejor implementar otro tipo de PTMC. Si la

condicionalidad en empleo de tipo municipal se sigue imponiendo, se debe a que

beneficia a los políticos que necesitan alimentar sus maquinarias políticas y a que hace

más aceptable para el resto de los votantes la transferencia directa de ingresos a los

desempleados. Para los votantes de clase media y alta la transferencia directa de ingresos

a los más pobres se torna más admisible “si al menos hacen algo”. Curiosamente estos

sectores son los más críticos de las prácticas clientelares; tal vez ignoren que una de las

herramientas más poderosas de los punteros para hacer clientelismo es el

condicionamiento de las transferencias al trabajo de tipo municipal.

Distinto es el caso de la AUH que, por ser universal, gestionada por la ANSES y contar con

profesionales de la burocracia estatal para la verificación del cumplimiento de las

condicionalidades, es un PTMC ecuánime tanto en el acceso como en el mantenimiento.

La AUH marca en este sentido un rumbo a seguir en materia de implementación de PTMC

en la Argentina. Los PTMC universales y condicionados en salud y educación no introducen

distorsiones clientelares. De hecho, al no ser clientelar, tener efectos sociales positivos y

ser fructífera electoralmente, es muy difícil que este gobierno, o el que siga, encuentren

las posibilidades o los incentivos para eliminar la AUH. Esto no implica que esté libre de

todo límite. Para cumplir sus objetivos debe ir acompañada por servicios públicos en

educación y salud de calidad que aseguren la integración plena de los beneficiarios en

situación de riesgo socioeconómico. Las condicionalidades en salud y educación pierden

42
efecto si estos servicios no son de calidad. Paradójicamente, al transferir ingresos y

suscitar apoyo entre los más vulnerables, la AUH podría tener el efecto de reducir la

demanda por estas transformaciones. Sin servicios públicos de calidad, la AUH –como

cualquier PTMC– se vuelve un mero paliativo sin impacto alguno sobre el desarrollo

humano y la inclusión plena de los más pobres.

43
 Cuadros y Tablas

Cuadro 1. Alcance y Condición de los Programas de Transferencias Condicionadas

Alcance
Universal Limitado
Condición
Salud - Escolaridad Ecuánime Acceso Clientelar
(I) (II)
Trabajo Municipal Mantenimiento Clientelar Clientelar
(III) (IV)

Cuadro 2: Beneficiarios por programa social

Cuadro 2: Beneficiarios por programa social

4,000,000
3,419,227 3,414,759
3,500,000
3,000,000
2,500,000
2,110,375
2,000,000
1,500,000
1,000,000
500,000 273,603 250,000
50,000
-
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

PJJH AUH AT
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Trabajo, Ministerio de
Desarrollo Social y ANSES.

44
 Tabla 1. Diferencias resultados electorales 2009 para 11 municipios del Conurbano

Bonaerense

Municipios Concejales FPV (%) Kirchner diputado (%) Diferencia (pp)

Berazategui 58,89 42,25 16,64
Ensenada 47,93 33,45 14,48
Tigre 53,21 39,12 14,09
La Plata 34,74 21,34 13,40
Ezeiza 60,16 49,29 10,87
Almirante Brown 53,36 43,14 10,22
Pilar 46,78 38,08 8,70
Escobar 46,51 38,43 8,08
Hurlingham 40,25 33,68 6,57
Esteban Echeverría 47,51 41,52 5,99
Tres de Febrero 34,93 30,90 4,03

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.

45