POLITICAS PUBLICAS

FO RM ULACIÓ N, IM PLEM ENTACIÓN Y EVALUACIÓN

Ediciones
Aurora
B o g o tá , D .C ., m a y o d e 2 0 1 4
Roth Deubel, André-Noel
Políticas públicas: formulación, implementación y
evaluación / André-Noél Roth Deubel. - loa. ed. - Bogotá: Ediciones Aurora, 2014.
296 páginas; 21 cm.
Incluye bibliografía.
ISBN 978-958-9136-15-7
1, Política pública 2. Administración pública 3. Tácticas
políticas I. Tít.
350 cd 21 ed.
A1438651

CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango

P r i m e r a e d i c i ó n : s e p t ie m b r e d e 2002
D é c im a e d ic ió n : a b r i l d e 2014
D e re c h o s re s e rv a d o s

© André-Noél Roth Deubel, 2014

Correo electrónico: [Link]@[Link]
© Ediciones Aurora, 2014
Correo electrónico: edicionesaurora@[Link]

P r o d u c c ió n e d it o r ia l

Ediciones Aurora

C o r r e c c ió n de e s t ilo

Juan Sebastián Solano

A rm a d a e le c t r ó n ic a

Patricia Rincón

Po rtad a

Diseño: Luisa Fernanda Manrique

ISB N 978-958-9136-15-7

Im p r e s ió n

Nomos impresores

Im p re s o e n C o lo m b ia

Printed ¡n Colombia
 Contenido
Introducción a la nueva e d ic ió n .................................................................. u
La difusión del Análisis de las Políticas Públicas......................................... n
La constitución del Análisis de las Políticas Públicas
como ciencia del Estado en acción............................................................... 13

Presentación ............................................................................................ 19

Capítulo 1
Estado, política pública y análisis de políticas públicas .......................... 23
Introducción ............................................................................................ 23
1. El Estado ............................................................................................ 23
2. La Política Pública......................................................................................33
2.1. Los orígenes.......................................................................................33
2.2. Definición del concepto....................................................................35
2.3. ¿Política, programa o proyecto?.......................................................39
3. El desarrollo del análisis de política pública como
actividad académica y profesional......................................................... 47
3.1. El desarrollo inicial de la investigación en políticas públicas 50
3.2. La introducción del análisis de políticas públicas en Francia
y su desarrollo.................................................................................. 59
3.3. La difusión del análisis de políticas públicas
en América Latina y en C o lom bia................................................... 63

Capítulo 2
Los enfoques teóricos para el análisis de las políticas públicas ............ 69
Introducción ............................................................................................69
1. Las perspectivas epistemológicas.......................................................... 70
1.1. Los paradigmas positivista y neopositivista....................................72
1.2. El paradigma pospositivista o del racionalismo crítico...................73
1.3. El paradigma de la teoría crítica ...................................................... 75
1.4. El paradigma constructivista...........................................................76
2. El análisis de las políticas públicas..........................................................78
2.1. Diferencias entre marco, teoría y m odelo......................................80
2.2. Análisis “profesional" vs. análisis “académico"............................. 80
3. Marcos y teorías para el análisis de las políticas públicas..................... 83
 3.1. El ciclo de política pública................................................................ 83
3.2. Los enfoques tradicionales y racionalistas..................................... 91
3.2.1. El enfoque neocorporativista.................................................. 91
3.2.2. Las teorías de entramado o networks theory........................92
3.2.3. Policy network y Policy com m unity........................................93
3.3. Los enfoques neoinstitucionalistas................................................. 94
3.3.1. Neoinstitucíonalismo de elección racional............................ 95
3.3.2. El neoinstitucíonalismo histórico.......................................... 98
3.3.3. El neoinstitucíonalismo sociológico...................................... 99
3.3.4. El enfoque de análisis y desarrollo institucional (a d i ) 101
3.4. Los enfoques cognitivistas.............................................................. 103
3.4.1. El enfoque Advocacy Coalitions Framework (a c f )
de Sabatier............................................................................. 104
34.2. El marco de análisis por el referencial..............................108
3.5. Los enfoques interpretativistas.................................................... 109
3.5.1. El marco de análisis narrativo de Emery R o e ......................110
3.5.2. El análisis deliberativo............................................................112
Conclusión ........................................................................................... 115

Capítulo 3
Identificación de problemas públicos y agenda p o lítica......................... 117
Introducción ........................................................................................... 117
1. La constitución de los problemas p ú b lico s..........................................117
2. La inscripción en la agenda política (agenda setting)......................... 122
3. Los modos de inscripción en la agenda política...................................125
3.1. Las condiciones de inscripción en la agenda(Cobb yEider) 125
3.2. Demanda, oferta y mediadores (Chevallier)................................126
3.3. Los modelos de inscripción de P. Garraud...................................129
3.3.1. El modelo de la m ovilización................................................ 129
3.3.2. El modelo de la oferta política.............................................. 129
3.3.3. El modelo de la mediatización...............................................130
3.3.4. El modelo de la anticipación.................................................. 131
3.3.5. El modelo de la acción corporativista silenciosa.................. 131
3.4. El enfoque de las corrientes múltiples de J. W.K ingdon 132
3.5. El enfoque del construccionismo social........................................ 134
3.6. La perspectiva pragmatista.............................................................138
4. Las respuestas de las autoridades públicas..........................................139
5. Un esquema analítico para la definición de un problema................... 141
Conclusión .......................................................................................... 142
Capítulo 4
Formulación de soluciones y d e cisió n ......................................................143
Introducción ...........................................................................................143
1. El problema de la decisión.................................................................... 144
2. Técnicas para la formulación de soluciones........................................ 146
3. La planificación como ayuda a la decisión política..............................150
3.1. Reducir las incertidumbres y las incoherencias ............................151
3.2. Los obstáculos a la planificación...................................................154
3.3. Evolución de la planificación..........................................................156
4. La toma de decisión................................................................................ 158
4.1. Modelos de toma de decisión........................................................ 160
4.1.1. El modelo de la racionalidad ab solu ta................................ 161
4.1.2. El modelo de la racionalidad limitada.................................. 163
4.1.3. El modelo incremental o de ajustes marginales.................164
4.1.4. El modelo de la anarquía organizada................................. 166
4.1.5. El modelo del publíc choíce..................................................167
4.2. Un ejemplo clásico de análisis de toma de decisión:
Graham Allison y la crisis de los misiles de Cuba .......................169
5. Decisión y democracia............................................................................ 173
5.1. Los tipos ideales de Jürgen H aberm as.......................................... 175
5.2. Participación y proceso de toma de decisión................................ 177
Conclusión ...........................................................................................182

Capítulo 5
La implementación de las d ecisio n e s.......................................................185
Introducción ........................................................................................... 185
1. La implementación como problema político........................................ 185
2. Los enfoques de implementación .........................................................187
2.1. Del enfoque clásico de la administración burocrática
hacia la gobernanza........................................................................ 188
2.2. El enfoque de gestión p ú b lica ...................................................... 190
2.2.1. Condiciones de efectividad en la implementación 190
2.2.2. Una teoría sólida.................................................................... 191
2.2.3. Una ley bien concebida......................................................... 192
2.2.4. Responsables capacitados y comprometidos..................... 193
2.2.5. Apoyo político y social........................................................... 194
2.2.6. Entorno favorable.................................................................. 194
2.2.7. Estrategias de optimización de las condiciones................. 195
2.3. El enfoque contingente ................................................................. 196
2.4. La implementación como proceso y como aprendizaje 199
2.5. La implementación como ambigüedad y simbolism o............... 200
 2.6. Un enfoque bottom-up: por retroceso o backward m apping 202
2.7. La nueva gestión pública................................................................204
2.7.1. La NGP en América Latina.....................................................206
2.8. La gestión posburocrática...............................................................208
2.9. Del “buen gobierno’’ a la gobernanza........................................... 211
3. Un marco para los estudios de ímplementadón ............................... 217
3.1. Los costos de negociación y de información................................. 217
3.2. Criterios de evaluación.................................................................... 219
3.3. Variables críticas para la Ímplementadón...................................... 221
Conclusión ...........................................................................................222

Capítulo 6
La evaluación de las políticas públicas ....................................................225
Introducción ........................................................................................... 225
1. El sentido de la evaluación.....................................................................225
2. Definir la evaluación.............................................................................. 227
3. Breve recuento histórico de la evaluación............................................ 232
4. Diferencias y similitudes entre evaluación y análisis........................... 236
5. Las motivaciones de la evaluación........................................................238
6. Tipos de evaluación............................................................................... 240
6.1. El momento de la evaluación.........................................................240
6.1.1. La evaluación ex ante.............................................................241
6.1.2. La evaluación concom itante................................................ 246
6.1.3. La evaluación ex p o s t ........................................................... 246
6.2. La finalidad y el objeto de la evaluación........................................ 248
6.2.1. Evaluación recapitulativa y evaluación endoformativa 248
6.2.2. Modos de evaluación............................................................ 249
6.2.3. Niveles de evaluación............................................................ 251
6.3. Los evaluadores............................................................................... 254
7. Un modelo de evaluación mixta: la evaluaciónpluralista..................... 256
7.1. Presentación.....................................................................................256
7.2. Un dispositivo para la evaluación pluralista.................................. 257
8. Desarrollos recientes.............................................................................. 261
Conclusión .......................................................................................... 262

Conclusión ...........................................................................................263
Bibliografía ........................................................................................... 271
 La implementación
de las decisiones

INTRODUCCIÓN
Para m uchos, la im plem entación de las decisio nes públicas es un pro­
blem a m eram ente adm inistrativo, entendido com o un problem a técnico,
de “sim p le ” ejecución de tareas. D esde la perspectiva del análisis de
políticas públicas, al contrario, esta etapa es fundam ental porque en ella
la política, hasta este entonces casi exclusivam ente hecha de d iscurso s y
de palabras, se transform a en hechos concretos, en realidad palpable. Si
para los juristas o abogados, y para m uchos políticos, el problem a está
resuelto con la expedición de la norm a, para los politólogos el problem a
político se d esplaza a otro espacio. La aplicación de las norm as y regla­
m entos por diferentes entidades o en diferentes lugares im plica que la
im plem entación no es una sola, sino múltiple; existe un juego con la regla
(ver Bourdieu, 1990). La im plem entación de la política es, parafraseando
a Clausew itz, la continuación de la lucha política por otros m edios y en
escenarios diferentes. M e no sp reciar el proceso de im plem entación es
olvidar que "la política de im plem entación es la determ inante definitiva
del resu ltado” de una decisió n (P ressm ann y Wildavsky, 1998:327).

1. LA IMPLEMENTACIÓN COMO PROBLEMA POLÍTICO

G ran parte de los e stu dio s de políticas públicas tuvieron su o ri­
gen a! constatar que a pesar de las d ecisio nes tom adas para rem ediar
ANDRE NOEL ROTH DEUBEL

problem as concretos, estos no se resolvían y, por el contrarío, a veces

em peoraban. Aparece lo que se llam ó el im p lem en ta tion gap, es decir
la diferencia, la brecha que existe entre la decisió n y la realidad de su
aplicación. En otras palabras, es la distancia (a veces abism al) que separa
la teoría de la práctica. D urante m u ch o tiem p o el proceso de im plem en-
tación ha sid o el gran ausente en la d iscu sió n de la política pública (the
m issing link). Si se lo considera bajo un enfoque de racionalidad absoluta
(y tam bién lim itada), el proceso de ¡m plem entación es solo un problem a
de capacidad adm inistrativa o de dificultades y fallas en la técnica de la
gestión pública em pleada. Se busca entonces so lu cio n es en la cadena
jerárquica, el control, la e sp ecializació n, el m anual de funcio nes o el
tipo de m ando (es d ecir teorías y técnicas de gestión, de gerencia) a la
m anera de un ingeniero. Sin em bargo, estas dificultades han sido o b ­
servadas en todas partes del m u n d o — occidental u oriental, capitalista
o com unista, d esarrollad os o en vía de d esarrollo— y a todo nivel, para
d ecisiones p equeñas o grandes e in c lu so en el sector privado. Por lo
tanto, co n siderar este problem a co m o “técn ico ” es sim p lificar y reducir
dem asiado, obviando su carácter conflictivo, o sea su d im ensión política.
Toda política pública está diseñada, decidida e im plem entada por
hom bres y m ujeres y son igualm ente p ersonas que están afectadas p o si­
tiva o negativam ente. Todas las instituciones involucradas en un proceso
de política pública, o sea ad m inistración, parlam ento, ejecutivo, grem ios,
etc., tienen características sociales y políticas e intereses que hace a cada
una un actor m ás del juego p olítico-adm inistrativo. De m anera que la
pretendida o anhelada neutralidad de una ad m inistración pública que
actúa según “criterios técnicos, im p erso nales, de com petencia y de
legalidad” (M ény y Thoeriig, 1992:159), es m ás que todo el ideal de una
concepción política m oderna y racionalista. La neutralidad de la a d m i­
nistración no es un hecho co m p ro b ad o por los e stu d io s socio ló g ico s o
politológicos (ver Urio, 1984; Bourdieu, 1990; Roíh, 1994). El ¡deal de Ia
burocracia "técnica" que ejecuta sin ira y sin pasión (tipo ideal de Max
Weber) es un instrum en to de investigación co n struid o por el analista
para m ed iry co m parar realidades so cio lóg icas. Sim ultáneam ente, es la
ideología de la m odernidad y de la dem ocracia. El ideal burocrático es un
deseo, un m ito m oderno, d en tista, que funciona com o una d im e nsió n
norm ativa y co m o un elem ento de legitim ación del orden social (ver
Bourdieu, 1986a; 1986b). Rara vez corresponde a una realidad observada.
 LA I M P L E M E N T A C I O N DE LAS D E C I S I O N E S

Por esto, la im plem entación perfecta es perfectam ente inalcanzable.

Pero, lo m ás valioso es que, a p e sa rd e no lograrla, se intenta una y otra
vez (P ressm a n n y W ildawsky, 1998:355).

2. LOS ENFOQUES DE IMPLEMENTACIÓN

A p e sar de los d istin tos sen tid o s que puede tom ar el con cep to de
im plem entación (ver Lañe, 1995:97-99), se la puede definir a co m o "la
fase de una política pública durante la cual se generan actos y efectos a
partir de un m arco norm ativo de intenciones, de textos o de d is c u rs o s ”
(M ény y Thoenig, 1992:159). Los estudiosos de la im plem entación de po­
líticas p úblicas han observado y propuesto varios enfoques que tienden
a d esarrollarse co m o m odelos norm ativos de im plem entación. Estos
m odelos constituyen el lazo entre el proceso de decisión de una política
y su proceso de ejecución (H argrove, 1975). Una prim era d iferenciación
ya clásica de los m odelos los organiza en dos categorías en función
de la con ce p ció n utilizada para su realización: top-down o bottom -up.
La prim era concepción, top-down, corresponde a la con ce p ció n
tradicional del trabajo adm inistrativo desarrollada desde arriba (top)
hacia abajo (dow n) o desde el centro hacia la periferia. Tiene co m o
postulado s principales la prim acía jerárquica de la autoridad, la d istin ­
ción entre el universo político y el m un do adm inistrativo y finalm ente
la b úsq u ed a del p rincip io de eficiencia (M eny y Thoenig, 1992:159). En
otras palabras, este enfoque presupone que existe una clara separación,
tanto conceptual com o tem poral, entre la form ulación y la decisión de la
política de un lado y su im plem entación del otro. Y se con sidera por lo
general que los problem as que surgen en la fase de ejecución se deben
esencialm ente a problem as de coordinación y de control (Thoenig, 1985).
La segund a con cep ción, bottom -up, tom a la dirección opuesta:
concibe la im plem entación de abajo hacia arriba, o de la periferia hacia
el centro. H istóricam ente, los m odelos que insp irad os en esta seg und a
concepción se desarrollaron com o enfoques críticos o alternativos frente
a las d eficiencias e ineficiencia (el ¡m plem entation gap) que presentan
los p roceso s de im plem entación tradicionales top-down. Esta segunda
concepción trata de partir de los com portam ientos concretos donde
existe el prob lem a p úblico para con struir la política pública poco a poco
— con reglas, procedim ientos y estructuras organizativas— por m edio
A N D R É - N 0 É L R O T H DE U B E L

de un proceso ascendente, o por retroceso, en vez de descendente.

Esta perspectiva de diseño "retrospectivo" confía m ás en “m ecanism os
inform ales de delegación de la autoridad" y recurre a “la discrecionalidad
para d ispe rsar el con trol” (Elm ore en Aguilar, 2010: 258).
Estas dos concepciones del proceso de im plem entación de una
política pública han m arcado profundam ente los debates relacionados.
Reflejan tam bién la controversia existente entre los que creen en el
control, la planeación, la jerarquía y la resp on sabilidad com o mejor
estrategia para lograr los objetivos, de un lado, y los que creen m ás en
la adaptación espontánea, la capacidad de aprendizaje, la concertación
y tam bién en el m ercado co m o m eca n ism o de regulación', del otro.
Por lo pronto, se trataría de definir en qué m edida el responsable de la
im plem entación de una política gana al qued ar firm e ante la oposición
que suscita, y en qué m edida se gana al negociar o concertar su im ­
plem entación con los destinatarios y otros actores relevantes, o a estar
fundam entada sobre lógicas de m ercado. A co n tinu ació n se presentan
los principales enfoques que dan cuenta de la reflexión y de la evolución
de la concepción adm inistrativa co m o elem ento central para el proceso
de im plem entación de las políticas públicas.

2.1. Del enfoque clásico de la administración burocrática hacia la gobernanza

El enfoque de la ad m inistración racional corresp on de a la concepción
clásica (Weber, Fayol) de la ad m inistración pública entendida com o el
m odelo ideal de un ente ejecutor de las decisio nes políticas. Es el tipo
ideal del enfoque top-down. Concibe la adm inistración com o un sistema
unitario con una línea de autoridad sencilla y claram ente definida; una
observación estricta y uniform e de reglas y objetivos, en un contexto de
control adm inistrativo perfecto; una excelente coo rd in ació n e inform a­
ción entre las distintas unidades adm inistrativas, sin presión temporal
excesiva y recursos ilim itados para llevar a bien los procesos de imple-
m entación de los objetivos de la política pública (Lañe, 1995:101). Es
decir, se parte del supuesto que “los elaboradores de políticas controlan
los procesos organizativos, políticos y tecnológicos que condicionan a
la im plem entación” (Elm ore en Aguilar, 2010:254). La adm inistración,
entendida com o una estructura profesional y neutral, realiza a la per­
fección su tarea instrum ental de trasform ar los objetivos en m edios, de
sustituir la política por la técnica y los conflictos por las racionalidades
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

gestionarías (M ény y Thoenig, 1992:160). La adm inistración cum ple y

hace cu m p lir las órdenes, y no busca la participación o el diálogo con
los destinatarios de la política. Se trata de hacer respetar la norm a es­
tablecida por la autoridad pública, nada m ás y nada m enos.
Evidentem ente las con d icion es para la realización de este m odelo
rara vez se encuentran en la vida ad m inistrativa y política real. El interés
de este m odelo reside, en el m ism o m od o que el tipo ideal w eberiano
de la burocracia, en su capacidad de m edir la d istancia que separa esta
situación ideal con la realidad de la im plem entación, p oniendo así a la
luz del día las fallas del proceso (Lañe, 1995:101).
En la actualidad, pocos teóricos con sideran válido este m odelo
burocrático de gestión. Por ejem plo, H ayw ood y Rodríguez (1994:189
y ss.) piensan que a partir de los años 80 del siglo xx su rgió un nuevo
paradigm a en la gestión pública. Según ellos, la concepción weberiana
clásica vigente en los años 50-60 fue reem plazada en los años 80 por
el paradigm a de la “eficiencia". C o n éste se sustituyó a los ad m inistra­
dores clá sico s por “gerentes” p reocup ado s m ás por los resultados que
por el fo rm a lism o juríd ico de su s acciones. El paradigm a legal-rscional
w eberiano, centrado en el control estatal, cede ante la expansión de lo
que se puede d en o m in ar com o el paradigm a económ ico-racional, cen­
trado en la regulación por e! m ercado. Este cam b io está en el origen y
desarrollo de lo que se con oce com o el new p u b lic m an agem en t ( n p m )
o, en esp añol, la nueva gestión (o gerencia) pública ( n g p ). Barzelay
(1992) co n sid e ró in c lu so esa e volu ción co m o el nacim ien to de un
“paradigm a de gestión p osb urocrática". En estos nuevos enfoques, el
gerente público se preocuparía principalm ente por satisfacer de m a­
nera eficiente a los clientes, u sua rio s o co n su m id o re s de los servicios
o bienes propuesto s. De m odo que estos cam b io s de paradigm a de
gestión pública reflejan un d esp lazam ien to del ce n tro d e interés (y de
legitim ación) desde lo político-adm inistrativo (centro, top-dow n) hacia
el cliente o u sua rio (periferia, bo ttom -u p ). Es significativa tam bién la
evolución de la con cepción de la legitim idad de la acción pública. La
legalidad (lo legal-racional) de una acción, co m o atributo específico del
Estado, ya no parece suficiente para que sea considerada com o legítima
por la ciudadanía. La eficiencia económ ica en la obtención de resultados,
determ inada por el m ercado, y la calidad del producto o servido, así
com o la satisfacción de los ciudadanos, tienden a sercriterios fu nd am en­
ANDRÉ-NOEL ROTH DEUBEL

tales para la legitim idad de una acción pública. Estos criterios pasaron
a ser elem entos in d isp e n sab les para un "buen g obierno", d ejando ver
así que la im plem entación de las políticas no depende solam ente de la
ad m inistración pública, sino tam bién de la interacción entre diferentes
actores e instituciones tanto públicas, privadas co m o asociativas. Al final
del siglo xx, esa evolución de la reflexión sobre la im p lem entación y su s
con d icion es de éxito co n d ujo al resurg ir del concepto de gobernanza
para significar esta transfo rm ación en el m odo de gobernar (ver Aguilar,
2 0 0 6 ): se necesita m enos gobierno y m ás gobernanza. El estudio de la
im plem entación pasó de estar centrado en la labor de la adm inistración
pública a ser un an álisis de la gobernanza.

2.2. El enfoque de gestión pública

En el m arco de la investigación sobre la im plem entación, concebida por
el análisis de las políticas com o una fase p osd ecisio nal, la puesta en evi­
dencia de la brecha entre form ulación e im p lem entación llevó a autores
com o Sabatier y M azm anian (1979) a intentar d efinir las co n d icio n es
necesarias para una gestión pública que facilite una im plem entación
efectiva (eficaz y eficiente) de las políticas.
Estos autores p rop u sieron una guía de “buena" gestión pública
para aum entar las p o sib ilid ad es de una im plem entación m ás exitosa
de las políticas públicas. Ellos establecieron cin co co n d icio n es que los
legisladores y los d iseñ a d o re s de políticas p ú b licas deberían tom ar
en cuenta si buscan cu m p lir con los objetivos de una política pública.
Sugirieron tam bién estrategias para su pe rar la d eficiencia de una u otra
de esas co n d icion es. La guía in volucra tanto asp ecto s del contenido
material de la política (objetivos y d iseño ) co m o del contexto y de los
recursos dispo nib les para su im plem entación. Vale la pena exponer aquí,
de m anera am plia, este an álisis pues señala prob lem as y situaciones
presentes a m en ud o en el d iseñ o y en las m od alid ad es concretas de la
im plem entación de políticas públicas.

2.2.7. C ondiciones de efectividad en la im p lem en ta ción

Sabatier y M a zm an ia n (1979:483) señalan que su guía está desti­
nada en particular a los d iseñad o re s de políticas cuya tarea sea evaluar
el grado de “im p lem e n ta b ilid ad ” de distintas alternativas y de entender
có m o es posible estructurar el proceso de im plem entación con el fin
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

de m axim izar las prob ab ilid ad es de alcanzar los objetivos establecidos

por la ley o el program a. Pretenden identificar y exponer un g rup o de
cin co con d icion es suficien tes y generalm ente necesarias bajo las cuales
una decisió n política que b usca m odificar de m anera su bstancial una
situación puede alcanzar su s objetivos. Estas cinco con d icion es son las
siguientes (Sabatiery M a zm an ia n , 1979:484-485):

1. El program a debe estar fundam entado en una teoría sólida

(solid theory) en relación con el cam bio de com p ortam iento
del público necesario para la realización de los objetivos.
2. La ley (o la d ecisió n política) debe contener directrices de
actuación, claras no am biguas, y debe estructurar el p roceso
de im plem entación de m anera que m axim ice la probabilidad
de que los d estinatarios se com porten com o lo previsto.
3. Los dirigentes o responsables de los entes encargados de
la im plem entación deben d isponer de capacidades políticas
y de gestión destacadas y sentirse com prom etido s con los
objetivos de la ley.
4. El program a debe d isp o n e r de apoyos activos durante todo ei
proceso de im plem entación de parte de grupos org an izad os
de electores y por alg u n os legisladores clave (o por el jefe
del órgano ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser
neutral o favorable.
5. Lg prioridad relativa de los objetivos legales no está a m e n a ­
zada significativam ente con el paso del tiem po por la a p a ri­
ción de políticas públicas conflictivas o por cam b ios en las
condiciones socio-económ icas que debilitan los fundam entos
técnicos de la teoría o el apoyo político que la respaldan.

2.2.2. U na teoría sólida

La prim era con d ición , d isp o n e r de una teoría sólida, significa que
es preciso tener una teoría del cam b io social que establece firm em ente
la causalidad entre el instru m en to utilizado y los efectos deseados.
Toda política pública está sustentada en una hipótesis teórica de c a m ­
bio social con struida generalm ente bajo la form a si tal cosa, entonces
ocurrirá esto. Para que esta h ip ó tesis sea efectiva, es necesario que,
de una parte, se indique lo que se desea obtener com o objetivo final
A N D R É - N 0 E L R O T H DE U BE L

por m edio del cam bio del co m p o rta m ie n to de los d estin atario s y, de
otra parte, que se esp ecifiq uen los m ed ios por los cu ale s se pueden
cu m p lir ca m b io s por parte de los d estinatarios. Los d os elem entos
son in d isp e n sab le s para alcan za r los objetivos. Por ejem p lo , una po­
lítica tiene co m o objetivo au m en tar la cobertura educativa en barrios
m arginad os (objetivo final). U na hip ó te sis teórica puede ser que la
m otivación económ ica es el elem ento esencial para que los educadores
cam bien de com portam iento: si se aum en tan los sala rio s, entonces
los e d u ca d o re s van a q u erer trabajar en estas z o n a s y se logrará el
objetivo de aum ento de cobertura educativa. Por lo tanto, el m edio
podría ser la de prop oner un incentivo salarial a los e d u ca d o re s que
soliciten su traslado a coleg io s m arginad os.

2.2.3. Una ley bien concebida

La segunda condición es relativa a la ley en sí m ism a. Es el elem en­
to en el cual los diseñadores de la política tienen m ayores p osibilidades
de control e influencia. Los autores señalan seis elem entos im portantes
a tener en cuenta.
Prim ero, es necesario indicar con p recisión y sin am bigüedades
la jerarquía de los objetivos y las directrices de actuación en general, y
en particular para cada uno de los entes im plem entadores.
Segundo, es im portante que los re cu rso s a d isp o sició n de estos
entes sean suficientes para contratar personal capacitado, realizar los
an álisis técnicos, recolectar la info rm ació n y cu b rir las necesidades
adm inistrativas (form atos, p erm isos, etc.) para el d esarrollo de sus
actividades. Evidentem ente, la determ inación de lo que es “suficiente"
es particularm ente difícil.
En tercer lugar, la im plem entación está a cargo de entes que
apoyan los objetivos de la ley y les dan prioridad. La im plem entación
de una ley necesita fu n cio n ario s que crean en la ley, que se m otiven
por sus objetivos. No se requiere de fu n cio n ario s "n e u trale s". Prácti­
cam ente esto se obtiene, por ejem plo, con la creación de una nueva
institución luego de una larga lucha política, o por la asig n a ció n de la
im plem entación a una institución prestigiosa en busca de nuevos retos
y que ve en la ley una p osib ilid ad de extender aún m ás su influencia.
La contratación del personal directivo en los sectores políticos y so ­
ciales que apoyan los objetivos de la política puede tam b ién facilitar
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

su im plem entación . Estas estrategias d ep end en obviam ente de las

p o sib ilid ad es existentes.
Cuarto, la reglam entación de la política pública debe establecer
una integración jerárquica al interior y entre los entes im plem entadores
que m inim ice el nú m ero de los puntos que pueden presentar vetos o
bloqueos (o cuellos de botella), y p ro p orcion e a los partidarios de la
política facilidades y capacidad de san ció n suficientes para asegurar la
colaboración de los elem entos situados en estos puntos problem áticos.
Este elem ento tiene que ver con la dificultad de coordinar al interior de
las instituciones y entre las in stitu cio nes que d ispo nen de cierta auto­
nom ía. D ebido a la existencia de m últiples niveles de autoridad en las
estructuras descentralizadas (nación, región, departam ento, m unicipio)
o federalistas, la integración jerárquica es particularm ente difícil en estas
situaciones. La m ultiplicación de instancias o de grupos de destinatarios
aum enta el núm ero de puntos potenciales de resistencia a la imple-
m entación de la política. Se puede m edir el grado de integración jerár­
quica a través del núm ero de estos p untos y por m edio de las posibles
sanciones (para los recalcitrantes) y de incentivos para los partidarios
de la política. De m odo que, por lo general, para la co n secu ció n de los
objetivos es preferible una vía que sea lo m ás directa posible en una
estructura adm inistrativa com p leja (ver P ressm an y W ildawsky, 1998).
Q uinto, los m eca n ism o s de tom a de d ecisio nes (quién decide,
sobre qué y bajo qué procedim iento form al) al interior de los entes
im p lem e nta d o re s deben se r p re cisa d o s en la reglam entación de la
política pública.
Por últim o, la ley debe p ro p o rcio n ar opo rtunid ad es am plias para
que los grupos org an izad os que apoyan la política puedan intervenir y
participar (ej. ¡nterventorías, veedurías, m onitoreo, evaluaciones) en el
proceso de im plem entación.
Según los autores, si se logra cu m p lir con estos elem entos políti­
cos, jurídicos y adm inistrativos, a los opositores a la política les quedarán
pocos e spacios para desviar, restar o im p ed ir la con secució n de los ob­
jetivos de la política pública, facilitando así una im plem entación exitosa.

2.2.4. Responsables capacitados y com p rom etidos

La tercera condición señala que el apoyo de los altos responsables
de los entes im plem entad ores es in d isp e n sab le para lograr los objeti­
ANDRÉ-NOEL ROTH DEUBEL

vos. A dem ás, es necesario que estos fu n cio n ario s tengan la suficiente
capacidad para convencer a los op o sitores y a los d estinatarios de la
política para que colaboren, para co n seg u ir el apoyo de grupos o rg an i­
zados y de los m edios de co m u nicació n . Igualm ente, estos funcionarios
deben ser capaces de resolver los conflictos internos de m anera que se
m antenga la m otivación y el co m p ro m iso de todo el personal a favor
de los objetivos y de la institución. La experiencia m uestra que esto se
obtiene m ás fácilm ente en una institución nueva, creada con todo el
entusiasm o y las ilusion es que procura la participación a la construcción
de algo novedoso. A los pocos años, la rutina burocrática tiende a hacer
que los fu ncio narios se interesen m ás por su seguridad y tranquilidad
personales y por la su perviven cia de la institución que por la tom a de
iniciativa, de “riesg o s", o por la inn ovación para alcanzar los objetivos
de la política.

2.2.5. A poyo político y social

La con d ición núm ero cuatro hace énfasis en la absoluta necesidad
de poder contar con el apoyo de grupos o rg an izad os y de actores polí­
ticos de peso durante todo el tra n scu rso de la im plem entación para la
realización de los objetivos de la política. Este elem ento, aparentem ente
fácil de conseguir, es particularm ente im portante cuan d o se trata de
políticas que deben d esarrollarse en un tiem po largo (varios añ os). La
lógica política tiende a su scitar fuertes m ovilizacion es en un m om ento
dado, tiem po durante el cual se expide una ley, y luego, la m ayoría de
los partidarios se d esinteresan por su proceso de im plem entación,
para ocuparse de otro tem a d e ja agenda política que parece prioritario.

2.2.6. Entorno fa v o ra b le
C o m o últim a co n d ició n , los autores subrayan la im portancia del
m antenim iento de las co n d icio n es so cio eco n ó m ica s que su scitaron la
política pública. Las socied ad es con tem p oráneas están inm ersas en un
entorno socio político y e conó m ico internacional, sobre el cual los países
disponen de capacidad lim itada de incidencia. M ás aún cu an d o se trata
de países en d esarrollo. Los ca m b io s con tinu os, alg u n os eventos esp e ­
cíficos, provocan la ero sió n, el desgaste de cu alq u ier decisió n política.
La teoría que sustenta una política puede caer en desuso, fracasar, o sus
partidarios desaparecer por cu alq u ier m otivo. El desarrollo m ism o de
 LA I M P L E M E N T A C I O N DE LAS D E C I S I O N E S

las políticas públicas, con sus interacciones con otras políticas, puede
provocar un cam bio inesperado de la situación tanto de los destinatarios
co m o del entorno que va a poner en "c ris is ” el m odelo técnico de la
política. A lg un os cam b ios en el entorno socioeconóm ico, la resistencia
exitosa de los destinatarios de la política, por sugestión y evaluació n de
su s partidarios, pueden su scitar una revisión de la ley para reajustar sus
objetivos tanto en su s contenidos substanciales com o en los eventuales
p lazos para e sta re n conform idad con los objetivos (ver por ejem p lo los
objetivos en m ateria de política am biental). A m enudo, estos ca m b io s
buscan corregir im perfecciones u obtener un mayor dom inio sobre algún
aspecto reglam entario de la ley para su propio interés com o d estinata­
rios de la política. Es im portante anotar que en m uchas o ca sio n e s los
ca m b io s se solicitan a partir de la percepción de una situación y no a
partir de una evaluación objetiva del estado de las cosas (ver capítu los
anteriores). Por lo tanto, para defender una política es preciso d isp o n e r
de estudio s (ojalá sean de fuentes “independientes") que su m in istre n
una inform ación de la form a m ás objetiva y creíble posible.

2.2.7. Estrategias de o p tim iza ció n de las condiciones

Ya que las cin co co n d ic io n e s ó p tim a s presen tadas p ara una
im plem entación efectiva rara vez se cum plen en la realidad, Sabatier
y M azm anian con sideran cóm o m ejorar los resultados en situación
su b ó ptim a (1979:502 y s s .) . Se trata de ind icar las estrategias que
perm itan "m ejorar la situ a ció n " cuando no corresponde a un estado
satisfactorio de optim ización, y aum entar así las probabilidades de una
im plem entación exitosa.
Si no existen fu n d am en to s teóricos só lid o s que relacion an el
com p ortam iento de los d estinatarios con los objetivos de la política, es
preciso incorpo rar en la norm a procesos conscientes de aprendizaje,
d iseñar proyectos con carácter experim ental, fom entar investigaciones
de evaluación y configurar un proceso de decisión lo m ás abierto p o­
sible. En caso de que una legislación nueva deje m ucho e sp acio a la
legislación antigua y que los objetivos resulten am biguos, los partidarios
de los distintos puntos de vista pueden intentar acudir a los trib unales
constitucionales con la esperanza de que se declaren inconstitucionales
o inexequibles los textos pasad os y que se precisen los objetivos y las
com petencias de los d istintos entes. Cuando la im plem entación no
A N D R É -N O E L ROTH DEUBEL

puede quedar bajo la responsabilidad de un ente respetado y partidario

de la política y de su s objetivos, es necesario facilitar el control externo
por m edio de veedurías ciudadanas, establecer evaluaciones y controles
periódicos por expertos externos e independientes de gran prestigio o,
incluso, crear legalm ente com ités de su pervisió n. Si no existen grupos
organizados favorables a la política (partidos, grem ios, organizaciones
no gubernam entales) capaces de ejercer un papel activo en la imple-
m entación, es necesario fortalecerlos, crearlos o con ven cer a otras or­
ganizaciones para extender su s actividades en el sector. La existencia de
estos grupos de “apoyo” es indispensable para las políticas públicas que
requieren varios años en su im plem entación. Y finalm ente, si la política
110 tiene respaldo im portante en el poder ejecutivo o en el C ongreso, es
preciso conseguirlo. Para tal efecto, una estrategia es convencer a un
legislador nuevo y com petente de especializarse en el tema. En cualquier
circunstancia, es im portantísim o d ispo ner de “ palancas" en los distintos
estam entos legislativos, adm inistrativos y m inisteriales para que vigilen
y defiendan el program a.

2.3. El enfoque contingente

Renate Mayntz (1979,1983), en su análisis de las dificultades que existen
para lograr efectividad en la im plem entación concluye que es necesario
considerar los procesos de im plem entación co m o proceso s con ting en­
tes, es decir, difícilm ente previsibles. Su an álisis la con d uce a cuestionar
la separación entre form ulación e im plem entación.
M ayntz se interesa particularm ente por las co n d icio n es de efec­
tividad de las políticas públicas, co n sid e ran d o que esta cuestión no es
tratada con la debida im portancia a partir de su diseño. Según la autora,
esta negligencia se debe a varias razones: prim ero, es evidente que
para la actividad política, la efectividad de una política no es un asunto
prioritario frente a la obtención o al m antenim iento de p o sicio nes de
poder. Las im plicaciones en térm inos de "can tid a d ” de poder en rela­
ción con una decisión son m ás im portantes q u e las que c o n cie rn e n al
grado de efectividad alcanzado por una política particular. La autora
considera que esto no cam biará m ientras la efectividad de las políti­
cas no logre ser una con d ición de éxito político en el corto plazo. Los
políticos suelen interesarse por el contenido m aterial de una política
solo en la m edida en que su s intereses los obliguen a preocuparse por
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S i

estos con tenid o s (1983:125). M ayntz anota que la tendencia de hacer

caso o m iso a este asunto se refuerza por el hecho de que rara vez los
políticos tienen experiencia en el tema de im plem entación de políticas.
O tro elem ento im portante para explicar la poca atención de los d iseñ a­
dores de políticas (altos fu ncio narios, m inistros, parlam entarios) en su
efectividad, es la fuerte tendencia al pred om inio de com portam ientos
y criterios de decisió n m ás bien ideológicos, es decir, racionales con
arreglo a valores, en vez de pragm áticos o racionales con arreglo a fines'
(Weber, 1987:20-21). Estos com p o rtam ie nto s se deben, por una parte,
a la politización de los fu ncio nario s, situación que hace prevalecer los
princip io s ideológicos sobre la [Link]. Y, por otra parte, a
la form ación y a la práctica juríd icas de los funcio narios que tienden a
favorecer un enfoque conform e sobre todo a la razón jurídica form al y
no a una razón práctica enfocada hacia la efectividad de las no rm as2.
Por lo tanto, concluye M ayntz (1983:126), es m uy difícil que la práctica
política se interese seriam ente por el desarrollo de teorías para d iseñar
políticas efectivas.
Pese a este pesim ism o, sigam os brevem ente el análisis de Mayntz.
Una etapa fundam ental para el d iseñ o de políticas públicas efectivas es
la de determ inar el instru m en to que se va a privilegiar (generalm ente
hay que co m b in a r varios) para m o d ificar el com portam iento de los
destinatarios. M ayntz (1983:128) d istin g u e cin co instrum ento s p rin ­
cipales: no rm as reglam entarias (interdicciones y sanciones, co n d icio ­
nes para otorgar perm isos,...); transferencias financieras e incentivos

1 M a x W e b e r da la s s ig u ie n t e s d e f in ic io n e s a e s t o s c o n c e p t o s : u n a a c c ió n r a c io n a l c o n a rre g lo a
c a lo tes es u n a a c c ió n d e t e rm in a d a p o r la c re e n c ia c o n s c ie n t e en el v a lo r — ético , p o lítico , e stético ,
r e lig io s o o d e c u a lq u ie r o tra fo rm a c o m o se le in t e rp re t e — p ro p io y a b s o lu t o d e u n a d e t e rm in a ­
d a c o n d u c t a , s in re la c ió n a lg u n a c o n el re s u lta d o , o se a p u ra m e n t e en m é rit o s d e e s e valor. En
c a m b io , u n a a c c ió n ra c io n a l c o n a rre g lo a fin e s , e s u n a a c c ió n d e t e rm in a d a p o r e x p e cta tiv a s e n el
c o m p o r t a m ie n t o tan to d e o b je t o s d e l m u n d o e x te rio r c o m o d e o t ro s se re s h u m a n o s , y u t íííz a n d o
e s a s e x p e c ta tiv a s c o m o c o n d ic io n e s o m e d io s p a ra ei lo g ro d e fin e s p ro p io s ra c io n a lm e n t e s o p e ­
s a d o s y p e rs e g u id o s .

2 E s t o s a r g u m e n t o s m e p a re c e n p a rt ic u la rm e n t e v á lid o s e n el c a s o c o lo m b ia n o en d o n d e no
es ra ro v e r a p e rs o n a s m u y jó v e n e s , d e " b u e n a f a m ilia ” q u e h a n h e c h o e s t u d io s en el e x te rio r y
c o n p o c a e x p e rie n c ia d e "t e rre n o ", o c u p a r c a r g o s d e d ir e c c ió n e n la alta a d m in is t ra c ió n n a cio n a l,
d e p a rt a m e n t a l o m u n ic ip a l c o n la a y u d a d e u n s is t e m a p o lít ic o p a t r im o n ia l y clie n t e lis t a q u e se a
lib era l, c o n s e r v a d o r o in c lu s o d e iz q u ie rd a . E! c o n o c im ie n t o s u m a r io o lib re s c o q u e tien en del
p a ís y d e la la b o r a d m in is t ra t iv a tie n d e a fa v o re c e r d e c is io n e s en fu n c ió n d e m o d e lo s t e ó ric o s
s o f is t ic a d o s (o id e o ló g ic o s ) en b o g a , d e s a rro lla d o s e n s it u a c io n e s m u y d is t in t a s ([Link]. o E u ro p a
o c c id e n t a l) a la s c o n d ic io n e s lo c a le s.
AN DRÉ-N OEL ROTH DEUBEL

(sub sid io s,...); su m in istro de b ienes y servicios; reglam entación de

procedim iento (fijación de los procedim ientos para resolver conflictos
o tom ar d ecisio n e s), p e rsu asió n (cam p añ as de info rm ació n). Una vez
escogidos los instrum en to s se trata de hacerlos operacionales (entes,
recursos, reglas ad m inistrativas, etc.). La autora recom ienda, debido al
alto grado de d esco n o cim ie n to de las co n d icio n es reales de efectividad,
usar m ás bien estrategias de tipo increm ental in sp irad as en Lindblom
(ver capítulo anterior), o de ensayo y error, basad as en la experiencia.
Recom ienda evitar el uso de co n ce p cio n e s teóricas d em asiad o nove­
dosas o azaro sas (h eroic theoritícal a ssum ptions). Un punto esencial es
preguntarse sí el d iseño del program a (o política pública) corresp on de a
la concepción que los destinatarios tienen del problem a y si el d iseñ o es
válido en el contexto histórico concreto (¿son pertinentes estas teorías e
instrum entos para el problem a en este caso específico?). Para M ayntzes
indispensable co n sid e rar elem entos que están en constante evolución
en la sociedad m oderna co m o la estructura social, la im portancia de las
Intervenciones estatales, la interacción con otras políticas, los cam bios
socio eco nóm ico s, la cultura, etc.
En co n clu sió n , para la autora, hoy la efectividad de una política
específica d ep e n d e rá (ad e m á s de los e lem e n to s c lá sic o s co m o la
e structuración de los intereses en el área) de las características de los
destinatarios, de los entes de im p lem entación y de toda una serie de
c o n d icio n e s externas a la política en particular. Por eso, Renate M ayntz
estim a necesario desarrollar una teoría de la contingencia para el diseño
de las políticas públicas. Esto im p lica una lim itación im portante para la
posibilidad de concebir una teoría general que racionalizaría los procesos
de políticas públicas. Lo que significa la necesidad de desarrollar, p rim e­
ro, capacidades de prospectiva (¿cóm o puede e vo lu cion ar el problem a
en el futuro y qué tipo de prevision es es posible hacer?) y, segundo,
m ecanism o s de m onitoria y de control perm anentes del proceso para
facilitar ajustes rápidos y evitar así que la política se desvíe d em asiad o
de su s objetivos. M ayntz considera, por lo m en os para las sociedades
industrializadas, que ia efectividad de las políticas depende de la capaci­
dad de trabajar a partir de co n ce p cio n e s flexibles co m o “ensayo y error"
y “aprender h a cie n d o ” . De m od o que la tradicional con cep ción raciona!
y a priori de la tom a de decisió n y de la im plem entación queda obsoleta.
 LA I M P L E M E N T A C I O N DE LAS D E C I S I O N E S

2.4. La implementación como proceso y como aprendizaje

En la m ism a perspectiva que la antes presentada, Aaron W ildavsky
con sid e ra que los p roceso s de im plem entación deben ser c o n sid e ra ­
dos co m o p roceso s constantes de redefinición de los objetivos y de
reinterpretación de los resultados, es decir com o procesos evolutivos.
De m od o que es im posible separar las distintas etapas de una política
pública, y su proceso es de nunca acabar: la im plem entación de una
política pública significa un p roceso de reform ulación constante (Lañe,
1995:102; P ressm an y W ildavsky, 1998).
El autor concibe entonces la im plem entación de la política p ú b li­
ca co m o un proceso de aprendizaje. Los im plem entadores b u scarían
con tinuam en te la m anera de m ejorar su capacidad para lograr los ob je­
tivos, apoyándose en program as de m ejoram iento técnico. Los m ed ios
utilizados están en constante evolución y su m anejo im plicará cam b io s
perm anentes en el proceso de im plem entación. Wildavsky considera que
los enfoques clásicos — los enfoques top-down— no son óp tim o s p o r­
que con cib en el proceso de im plem entación com o si fuera de una sola
vez (one-shot), sin co n sid e rar que es un proceso reiterativo, sin fin. En
este sentido, D onald Schón (1979:729-730) observa igualm ente que e s ­
tablecer una d istin ción entre elaboración e im plem entación de políticas
es un error. Las organ izacio nes de servicios públicos (particularm ente
en tem as co m o salud, educación, justicia, etc.) son com o laboratorios
de puesta en m archa de las políticas públicas y, de hecho, inciden en
los ajustes reiterados de las políticas. Es lo que llama la capacidad de
aprendizaje público de las organizaciones p ú blicas3.
D esde una perspectiva m ás constructivista, Yanow (1987) sugiere
que los investigadores, en vez de preguntarse ¿cuál es la im plem entación
existente?, deberían m ás bien indagar sobre ¿cóm o los ejecutores y los
destinatarios han interpretado la norm a? para luego analizar la im ple-
m entación en fu nció n de esta interpretación y de su com patibilidad, o
incom patibilidad, con la norm a. En la práctica significa que cada ejecutor
va a interpretar la norm a a partir de su s valores: siem pre va a existir una
variedad de interpretaciones de una m ism a norma. Lo que se va a reflejar

3 En o l i o co n te x to p e ro en la m is m a ló g ic a , e n C o lo m b ia , u n in t e ie s a n t e e s t u d io m u e s t ra c ó m o
las o rg a n iz a c io n e s d el n a rc o t rá fic o h a n d e s a rro lla d o una c a p a c id a d d e a p re n d iz a je p ara re s p o n d e r
a lo s e s fu e r z o s a n t id ro g a s d el G o b ie r n o (K enney, 2 0 0 0 :4 0 -5 8 ).
200 A N D R E - N O E L R O T H DE U BE L

en la existencia, no de una sola im plem entación, sino de una multitud

de im plem entaciones relacionadas con las distintas interpretaciones
que se harán en diferentes lugares y m om entos de la m ism a norma.
De esto se deduce que:

Ejecutar una política pública o una norm a es un trabajo conti­

nuo de interpretación y de reinterpretación que depende de los
actores, de su núm ero, del nivel de abstracción de la norma
y de la estabilidad o no del contexto de la im plem entación.
El significado de una norm a se construye por interacciones
entre decisores y ejecutores, entre los m ism o s ejecutores, y
entre ejecutores y destinatarios.
La interacción significa para los actores siem pre persuasión
y estrategia para im p oner su propia interpretación y destruir
o descartar las interp retaciones de los d em ás actores. El
sentido de una im plem entación dependerá de la dinámica
de las interacciones entre ad m in istració n pública, actores
no estatales (sociedad civil) y, m ás que todo, destinatarios.
La interpretación con tinu a, iterativa, de las actividades y
contenidos de la im plem entación la hace un proceso que se
adapta al contexto. La norm a sufre un proceso reiterado de
contextualización por los ejecutores. Es com o si renaciera
luego de su prim era ad op ción por la instancia form al de
decisión (Gobierno, parlam ento). Este renacer se hace en fun­
ción de los contextos, tem as y problem as que estructuran los
discursos, así com o la im plem entación m ism a de la política
pública (Z im m erm ann y Taddei, 1996:81-82).

2.5. La implementación como ambigüedad y simbolismo

M uch os autores han insistido en la im portancia de definir con claridad y
precisión los objetivos de una política pública, así com o los m edios para
su im plem entación. Sin em bargo, el an álisis de las políticas muestra
que, a pesar de estos llam ados, la am bigüedad no desapareció de los
program as públicos.
Una de las causas de su perm anencia reside en el hecho de que
m uchas políticas son el resultado de negociaciones, de ajustes entre
contradicciones y oposiciones, deseados o no, que buscan satisfacer
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S 201

diversos intereses y valores. En m u ch o s casos, los d ecisores deben

respetar y con ciliar la op in ió n de distintos g rupos de interés, m antener
o ganar el apoyo de electores o de otros actores del escenario político.
Puede tam bién resultar útil evitar que se creen o p o sicio n e s fuertes
en contra de una política. La im p recisión y la am bigüedad facilitan su
aprobación. De m odo que la am bigüedad puede ser una estrategia para
perm itir avanzar en un tem a a pesar de la falta de con sen so político
sobre objetivos claros. Tam bién el m antener la im p recisión sobre los
m edios perm ite a los d eciso res (parlam entarios, m inistros) asignar la
responsabilidad de la ejecución, para bien o para mal, a la adm inistración
pública. La im p recisión tam bién puede ser una estrategia consciente
cuando el problem a es com p lejo y no existe claridad sobre cóm o resol­
verlo o cuáles son las co n secu e n cia s de una u otra acción (o que no hay
m ucho interés en que se ¡m píem ente seriam ente ía política). En estos
casos, dejar un am plio m argen de m aniobra a los ejecutores perm ite
acum ular experiencias y co n ocim ientos para una futura reglam entación
más precisa. Con esto, nos acercam os a los enfoques de proceso y de
aprendizaje prop uesto s por W ildavsky (ver supra).
Es de anotar que la perm anencia de am bigüedades en el diseño
de las políticas públicas, sean voluntarias o involuntarias, refuerza el
papel de los entes de ejecución, y por lo tanto, su papel político. N u m e ­
rosas d e c is io n e s que afectan d ire cta m e n te al a d m in istra d o tienden a
tom arse en la ad m inistración ejecutora, la cual resuelve los problem as
y los vacíos que el Congreso o el G o b ie rn o no pudieron o no quisieron
resolver por m edio de la norm a.
Por otra parte, los objetivos e n u nciad os para justificar una política
no son necesariam ente los que se quieren alcanzar, pero por razones
de oportunidad política o de estrategia, a veces no conviene al decisor
enunciar su s intenciones reales. Por ejem plo, una ley puede tener com o
objetivo la seguridad y la tranquilidad general de los ciudadanos, pero
lo que el d eciso r busca es vigilar o controlar las actividades de algunos.
Igualm ente suele su ced er que se aprueba una política sin que se
piense realm ente ¡m plem entarla. En estos ca so s se habla de política
sim bólica: el efecto de an u n cio sirve de política y puede tener efectos
reales (generar cam b ios de co m p ortam ientos en algunos actores, bajar
la presión, generar expectativas, etc.). Edelm an (1991) m uestra cóm o la
política puede ser un juego en el cual el espectáculo y la construcción
AÑ O R É -N O E L ROTH DEUBEL

del escenario son m ás im portantes que la resolución de los problem as

por m edio de una im plem entación efectiva.
La im plem entación puede así reducirse a intenciones o a realiza­
ciones parciales (inaugurar la prim era piedra). Edelm an indica una serie
de prácticas y estrategias d iscu rsiv a s y sim b ó licas desarrolladas por los
actores del juego político para ganar p o sicio ne s de poder, popularidad
y prestigio. La política se trasform a en un artificio, en una ficción, en
una gran m istificación, que los m edios de co m u n ic ació n , electrónicos
en particular, facilitan y contribuyen a co n stru ir día a día. De m anera
perversa y peligrosa, el debate de op in ión , la deliberación pública y la
confrontación libre de las ideas, las elecciones, es decir todo lo que la
dem ocracia política valora, se trasform a en un in m e n so espectáculo,
un juego o rgan izad o y autoreferente totalm ente desconectado de la
realidad de la vida cotidiana.

2.6. Un enfoque bottom-up-. por retroceso o backward ntapping

Los e nfo q u es p re se n ta d o s hasta aq u í m u e stran las d ificu lta d e s al
intentar red ucir la brecha entre form u lación e im p lem entación desde
una perspectiva top-down. Las d e silu sio n e s y d u d as en relación con la
capacidad del G ob iern o para lograr su s objetivos de políticas desde el
centro, se am pliaron a m edida que los e stu dio s de im p lem entación re­
portaban m ás y m ás fracasos. A partir de la constatación de que buena
parte de las dificultades de las políticas públicas se debía a la irreductible
d iscrecion alid ad que existe en la acción del fu ncio nario de nivel inferior
en contacto directo con el ciu d ad an o (el policía, el encuestador, el in s­
pector, etc.), algu n os analistas enfocaron su m irada hacia la periferia
del proceso político-adm inistrativo. El enfoque bottom -up consideró
necesario co n stru ir so lu cio n e s a los p ro ce so s de im plem entación a
partir del punto en donde aparecen estas dificultades. Por lo tanto, se
trata de analizar los com p ortam ientos de los ind ivid u os o de los grupos
organ izad os y b u scar los m e c a n is m o s para corregirlos a partir de este
nivel y, d esde allí, “ retroceder" hacia el centro. Dada esta perspectiva
localizada o “in d ivid u alizad a" de los problem as, los m odelos bottom -
up se construyeron frecuentem ente desde una postura inspirada en las
teorías de la elección racional y del p u b lic chotee.
El m ás con ocid o de estos m odelos retrospectivos es seguram ente
el backw ard m a p p in g q u e propone Elm ore (1982). Este m odelo parte de
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

la ¡dea de que el punto crucial del problem a de la im plem entación se

sitúa en el lugar m ás bajo de la jerarquía. Desde la lógica top-dow n, o
prospectiva, se intentaría resolver este problema prescribiendo de m ane­
ra precisa y hom ogénea el com portam iento adecuado y au m en tand o el
control sobre los funcionarios (un nuevo reglam ento o decreto). Actitud
que, ya se sabe, im pide a los agentes adaptarse a situaciones no previstas
o cam biantes y que refuerza las actitudes form alistas y ritualistas (rigidez
burocrática). Bajo la concepción bottom -up o retrospectiva, se sostiene,
en sentido contrario, que “cuanto más próxim os estem os de la fuente
del problem a, m ayor será nuestra capacidad de influenciarla; y la ca p a ­
cidad de sistem as com plejo s para resolver problem as no depende de
su control jerárquico sino de llevar al m áximo la discrecionalidad hasta
el punto en que el problem a sea más inm ediato" (Elm ore, 1982:19).
Según Pressm an y W ildavsky (1998:318), “el éxito de la cadena resultante
de d ecisio nes de im plem entación no puede predecirse ni m edirse de
acuerdo con indicadores de jerarquías form ales de control, de arriba
hacia abajo. La respon sabilidad analítica queda m ejor colocada en los
puntos de d ecisió n descentralizad os, a veces inform ales y a m en u d o
no p revisto s” . Por lo tanto, a partir del com portam iento observado en
estos lugares hay que desarrollar acciones para m odificarlo en el sentido
esperado. La solu ció n con siste entonces en establecer los incentivos
adecuados para que el funcio nario adopte el com portam iento que se
corresponde con la situación. En la práctica, desde la perspectiva del
p u b lic choice adoptada por m uch o s econom istas, se tratará de crear
cuasi-m ercado s o establecer incentivos adecuados de tipo e c o n ó m i­
co. Luego, hay que analizar las acciones (por ejem plo, incentivos) y
los recu rso s n e cesarios en cada nivel, retrocediendo por la cadena
jerárquica, para obtener el com portam iento deseado en toda la cadena
jerárquica m ediante d iseño s adecuados de instituciones e incentivos
que favorecen los co m portam ientos deseados en los agentes de cada
nivel adm inistrativo.
Si bien Elm ore (1982) considera ineficaces las solucio nes basadas
en la autoridad jerárquica, sin em bargo, tam poco considera que la única
alternativa sean so lu cio n es basadas en el m ercado. La autora considera
que es preciso entender la naturaleza recíproca de las relaciones de
autoridad: “en las organ izacio nes, la autoridad form al va de la cú sp id e
hacia la base, pero la autoridad inform al, la que nace de la experiencia,
204 A Ñ O R E - N O E L R O T H DE U B E L

la habilidad y la proxim idad a las tareas esenciales de una organización,

viaja en dirección opuesta" (E lm o ree n Aguilar, 2 010 :2 6 0 ). Esta recipro­
cidad entre las relaciones de autoridad debe favorecer la delegación de
responsabilidades hacia los niveles inferiores. Para ello, es necesario
d ispo ner de una capacidad especializada y una experiencia im portantes
en estos niveles de la adm inistración (así com o con d icion es laborales
ad e cu ad as). En este sentido, el éxito de una im plem entación está mejor
garantizado cuan do existen capacidades profesionales, experiencia y
condiciones adecuadas de trabajo para los fu ncio narios de los niveles
inferiores de la adm inistración para que se les pueda delegar respon­
sabilidades con un m áxim o de confianza.

2.7. La nueva gestión pública

En los años 80 y 90 del siglo pasado, las transfo rm aciones sociales
y políticas ocurridas en nu m ero so s países (crisis de los estados de
bienestar, crisis fiscales en A m érica Latina, derrum b e de los regím enes
socialistas) han provocado un cuestion am ien to de las relaciones entre
Estado y sociedad. Los estudio s de im plem entación de políticas (ver
supra) tam bién m ostraron las dificultades y los lím ites del Estado para
dirigir o transform ar la sociedad “desde el centro" m ediante su s políticas
públicas. Se generó un clim a favorable para iniciar una "reform a del
Estado” privilegiando el otro lado de la cadena: el m ercado y el individuo.
En este sentido, inicialm ente en los países anglosajones (Australia,
Nueva Zelandia, Reino U nido), se generaron corrientes favorables a una
renovación de la concepción adm inistrativa — el m odelo de im p lem en­
tación— vigente en el sector público que se agruparon bajo el nom bre
de N ew Public M anagem ent (n p m ) o nueva gestión pública (N G P ).4 Si el
desarrollo tradicional del Estado y de las políticas públicas desde los años
1950 tuvo su fuente ideológica en la socialdem ocracia, los principios
e conó m icos de Keynes y la ad m inistración pública w eberiana (interven­
cio n ism o público m ediante el uso de la racionalidad adm inistrativa),
la renovación adm inistrativa propuesta se inspiró directam ente en la
escuela neoliberal y de la gestión em presarial privada. El d iscu rso que
justificó la introducción de la n c,p se apoyó en los siguientes argum entos:

4 A c o n t in u a c ió n s e re to m a co n m o d if ic a c io n e s a lg u n o s a p a rte s d e R oth ( 2 0 0 3 ) .
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

las d isfu n cion es internas del Estado, la burocratización excesiva, la inefi-

ciencia y la irracionalidad del sector público, el freno y las distorsiones al
desarrollo que constituye la intervención estatal en los m ercados y los
efectos de la globalización (U no, 1998). En A m érica Latina, este enfo­
que fue particularm ente im p u lsa d o por los o rg an ism o s internacionales
com o el Fondo M onetario Internacional y el Banco M undial (Consenso
de W ashington) y reforzado por la d ifusió n m asiva del libro apologético
de pretensión académ ica de O sbo rn e y G aebler (1994) con un título
que señala claram ente su s intenciones: La reinwención del gobierno. La
influencia del espíritu em p resa ria l en el sector público. Sin em bargo, la
n gp, no constituye realm ente una nueva teoría. Consiste m ás bien en
una serie de principio s co n struido s inductivam ente a partir de ejem plos
em píricos (en particular experiencias exitosas llevadas a cabo en [Link].).
A sim ism o , la aplicación de estos princip io s será m uy variable en función
de las experiencias y co n d icio n es nacionales.
G eneralm ente, la NGP pretendió renovar la gestión pública tradi­
cional m ediante la introducción de una m ayorflexibilidadorganizacional,
de una m ayor eficiencia en el uso de los recu rso s (m ás resultados con
m enos recu rso s), de una m ayor p a iticip a c ió n de la ciudadanía en los
procesos de decisió n y de una m ayor satisfacción en relación con los
bienes y servicios ofrecidos a la población (M ó n k s en Urio, 1998).
La introd ucción de una m ayor flexibilidad en la organización ad­
m inistrativa se basa en tres p rin cip io s: la separación entre lo político
y la ad m in istració n ; la d esce ntralizació n del sistem a adm inistrativo; el
adelgazam iento de las ad m in istracio n e s y la reducción de las jerarquías
(cada nivel jerárq uico representa un potencial “cuello de botella”). Los
objetivos op e racio n ale s co n sisten en sep arar la tom a de la decisión
estratégica, que co rre sp o n d e al nivel político, de la gestión y de la
re sp o n sa b ilid a d operativa, que in c u m b e a la ad m in istra c ió n . Esto
se com p lem enta con una delegación de la gestión operativa al nivel
m ás bajo posib le y una ad m in istració n reducida, flexible, com petente
y m otivada. Las herram ientas de gestión privilegiadas en este nuevo
m odelo o rgan izativo son el contrato de p restación de servicios, la
externalización, la d ivisió n de las tareas entre financista, contratista y
u sua rio del servicio, la d elegación m ediante agencias de ejecución y la
creación de agencias de control, (en Co lom bia, las superintendencias).
En térm in os generales se trata de su stitu ir una gestión burocrática,
AN DRÉ-N OEL ROTH DEUBEL

guiada por la norm a im p ersonal, por una gestión por contrato, guiada
por el m ercado.
La NGP con sid e ra que se puede obtener una m ayor eficiencia en
el uso de los recu rso s m ediante una orientación de la gestión hacia
el m ercado, la transparencia en los procedim ientos ad m inistrativos y
una m ayor focalización hacia el producto y no hacia el proceso. B ásica­
mente, se trata de introd ucir m eca n ism o s com petitivos, de m ercado,
en la prestación de los servicios públicos (ej. privatización, contrato de
prestación por proyecto) y de tener a d ispo sición una inform ación la m ás
com pleta posible sobre el producto ofrecido, los costos y los clientes
de las unid ad es ad m inistrativas. Se enfatiza sob re un uso eficiente de
los lim itados recurso s d and o m ayor im portancia a la calidad de los
resultados o del producto que a las reglas form ales. Las herram ientas
d esarrolladas para lograr m ayor eficiencia son las licitaciones públicas,
el bench m arking, la facturación del costo real al usuario, la con strucción
de indicadores y m ed ició n de resultados, la contabilidad analítica, las
prácticas de auditoría y el uso de los p resu p ue sto s globales.
C o m o contrapeso a la introd ucción de la lógica de m ercado com o
orientador p rincipal de las d ecisio n e s adm inistrativas, la ngp propone
el fortalecim iento de la participación de los ciu d ad an o s m ediante el
desarrollo de estrategias tipo veeduría, com ité de vigilancia o asocia­
ción de u su a rio s. Tam bién favorecerá la participación a los procesos
de d ecisión, de segu im ien to (m onitoreo) y de ejecución a las diversas
form as asociativas de la sociedad civil, por ejem plo las ONG, que se verán
a sí legitim adas por el Estado en un papel de veedor, de operador y de
m onitoreo de las políticas p ú b licas (ver Restrepo, 2 0 0 3). La ngp pro­
m ueve tam bién m e ca n ism o s de m ejoram iento de la gestión m ediante
las encuestas de satisfacción de los u su a rio s (clientes) y la búsqueda
de certificación de calidad tipo ISO.

2.7.7. La NG P en A m érica Latina

En A m érica Latina, en un contexto m arcado por un intento de
con solid ació n dem ocrática de su s regím enes políticos y una bajísim a
legitim idad y con fian za hacia las in stitu cio n e s p úblicas, un organism o
intergubernam ental co m o el Centro Latinoam ericano para la A dm inis­
tración del D esarro llo (CLAD) generó un interesante debate en relación
a la pertinencia de la introd ucción de la NGP en A m érica Latina, en par­
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

ticular por la ausencia de una cultura burocrática weberiana consolid ad a

sobre la cual se podrían apoyar estas reform as. En un m edio en el cual
la tradición adm inistrativa está fuertem ente im pregnada por co m p o rta ­
m ientos de tipo autoritario, personalista, clientelista y patrim onialista, y
en donde el em pleo público está frecuentem ente utilizado co m o favor
político, ¿es op o rtuno introducir estos principios gerenciales, sin antes
haber logrado un afianzam iento de las reglas para una ad m inistració n
pública racional? Com o co n clu sió n de este debate, el CLAD reco m end ó
avanzar hacia “ U na nueva gestión pública para A m érica Latina" (1 9 9 8 )
co m o un m odelo adm inistrativo "m ixto". Se buscaba representar así
“una tercera vía entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo m od elo
social-burocrático de Intervención estatal" (CLAD, 1 9 9 8 :7 ). El c i a d p ro ­
ponía la creación un “núcleo estratégico” de funcionarios profesionales
a nivel central para la form ulación de las políticas (m odelo w eberiano)
para perm itir el direccio nam iento de la sociedad y la co n so lid ació n de
la dem ocracia y, a su vez, una introducción de los principios de la n g p
a un nivel m ás periférico co m o reconocim iento de los valores de los
m ercados, entonces en boga (años 8 0 y 9 0 ), para resolverlos problem as
de desarrollo (ver Aguilar, 2 0 0 6 :1 9 8 y ss.; Ram írez, 2 0 0 9 ) .
Posteriorm ente, el CLAD em itirá otras recom endaciones en donde
se destaca en particular su respaldo hacia el reforzam iento de la p artici­
pación ciud ad an a y de la inclusió n social en el proceso adm inistrativo
(ver CLAD, 2 0 0 9 ) . Al respeto es preciso señalarla Innovación fundam ental
para la gestión pública que representó la Invención en 198 9 , por parte
del Partido de los Trabajadores, del "presup uesto participativo” en la
ciudad brasilera de Porto Alegre, ahora m undialm ente difundido. El
“presupuesto participativo” con siste en un proceso directo de con sulta
y de diálogo, en ruptura con la tradición burocrática vertical, entre las
autoridades públicas y las diversas com unidades para la definición de
las prioridades de inversión. El m ecanism o es considerado co m o un
m odelo paradigm ático de intervención ciudadana en el m arco de una
dem ocracia partlcipativa concebida com o una alternativa o un c o m p le ­
mento a las Instancias tradicionales de la dem ocracia representativa
(ver Santos, 2 0 0 5 ).
Posteriorm ente, la propuesta doctrinaria de “ Una nueva gestión
pública para A m érica Latina” fue rem plazada, en el año 2 0 1 0 , por una
“Gestión pública latinoam ericana para el siglo x x i” (CLAD, 2 0 1 0 ). Esta
208 A N P R É -N O E L ROTH DEUBEL

últim a carta se caracteriza por fijar una agenda para la gestión pública
latinoam ericana en cinco ejes: dem ocratización de la gestión pública,
profesionalización de la función pública, nuevas tecnologías de ges­
tión (instrum entos de gobierno electrónico), gestión por resultados
orientados al desarrollo, y m eca nism o s de gobernanza. Finalm ente, es
relevante señalar la vinculación original que realiza el CLAD entre una
gestión pública eficiente, el desarrollo social y eco n ó m ico de un lado
y la dem ocracia y la d em ocratización de la ad m inistración pública del
otro. Eso llevó al CLAD a p rom over la "creación de form as instituciona­
lizadas de participación ciu d ad an a" para garantizar el derecho “a toda
la población de la posibilidad de influir en la prod ucción de las políticas
públicas" (c l a d , 2010:8) (ver tam bién Roth, 2013).

2.8. La gestión posburocrática

La introducción de las reform as neogerenciales ( n g p ) representaron
una ruptura con el paradigm a clá sico de la ad m in istració n pública
establecido por Max Weber y fundado sobre la jerarquía funcional, la
im personalidad, el profesion alism o y el apego a las reglas escritas. De
m odo que se consideró que se estaba gestando una perspectiva muy
diferente de la ad m inistración pública. Barzelay (1992) p ro p u so que
el viejo paradigm a burocrático, que tiene su s raíces en el m ovim iento
por la adm inistración científica (Taylor), estaba sien do reem plazado
por un nuevo paradigm a que llam ó posb urocrático (ver tabla 5.1.). Un
elem ento fundam ental de este nuevo paradigm a es “ la idea de que las
dependencias gubernam entales deben guiarse por el usuario y orientarse
hacia el servicio ” en [Link] enfocarse sobre su s propias necesidades
y perspectivas (Barzelay, 1998:43). De una cierta form a encontram os
aquí la opo sición entre top-dow n y b ottom -up ya señalada suprn y la
sistem atización de una propuesta de tipo bottom -up. Con la perspectiva
burocrática top-down las actividades adm inistrativas se definen en la
cim a de la pirám ide y fluyen hacia abajo, m ientras que en la perspec­
tiva posburocrática es la situación del u suario la que debe im p ulsa r la
dependencia adm inistrativa haciéndola m ás sen sib le a los resultados.
La idea del paradigm a p osb urocrático no con siste en rom per
del todo con el paradigm a burocrático sino señalar que este ya no es
la única fuente de ¡deas y argum entos en relación a la adm inistración
pública. El autor considera que el uso de térm in o s com o “clientes,
 LA IM P L E M E N T A C IO N DE LAS D E C IS IO N E S 209

Tabla 5.1. C o m p a ra ció n de p a ra d ig m a s

Paradigma burocrático Paradigma posburocrático

interés público Resultados que valoran los ciudadanos

Eficiencia Calidad y valor

Administración Producción

Control Lograr el apego a las normas

Especificar funciones, Identificar misión, servicios, clientes y resultados

autoridad y estructura

Justificar costos Entregar valor

Implantar responsabilidad Construir la rendición de cuentas, fortalecer las

relaciones de trabajo

Seguir reglas y procedi­ Entender y aplicar normas, identificar y resolver pro­

mientos blemas, mejorar continuamente los procesos

Operar sistemas adminis­ Lograr apoyo para las normas, ampliar las opciones
trativos del cliente, alentar la acción colectiva, ofrecer incen­
tivos, evaluar y analizar resultados, enriquecer la
j retroalimentación

T o m a d o d e B a rcela y (1998 :177)

calidad, servicio, valor, incentivos, innovación, autorización y flexibili­

d a d ” (Barzelay, 1998:173) constituye una fam ilia de conceptos que se
vinculan entre sí, pero que no se organizan jerárquicam ente com o en el
p aradigm a burocrático. Barzelay usa la m etáfora de la familia am pliada
para señ alar que estos nuevos con cep tos corresponden a una nueva
generación, que vive en co n d icio n es sociales y econó m icas diferentes
de la anterior, pero que se encuentra profundam ente condicionada por
los con cep tos del paradigm a burocrático. Con esta afirm ación Barzelay
señala claram ente que las reform as p osb urocráticas (o neogerenciales)
pueden ser desarrolladas en la m edida que encajan en una cultura b u ­
rocrática. Por eso no sustituyen a la burocracia sino que la "atraviesan” ,
tal co m o lo indica el título de su obra (Barzelay, 1998). De m odo que
concebir un m odelo de adm inistración pública basada únicam ente en la
com petencia de m ercado y en “oficinas de gobierno capaces de ajustarse
en función de las necesidades de los clientes" no es m ás que una ilusión
210 A N D R É - N 0 E I ROTH DEUBEL

(M erino, 2013:95 y ss.): no puede im plem entarse sin la existencia de una

cultura de la im parcialidad y de la legalidad, de un sentido ético de los
funcionarios p ú blicos y la existencia de igualdad social y de un respeto
dem ocrático, es decir de una cultura burocrática.
El objetivo general d eclarad o de estas tra n sfo rm acio n e s en el
m odo de gestión de los asuntos públicos (posburocrático, ngp) consistió
en proponer la reducción de las intervenciones estatales para devolver
m ás iniciativa y resp on sabilidad a la sociedad civil y al ind ivid uo para
tener un Estado m ás eficiente y evitar la b u ro cratizació n5. A p esar de
que este m odelo parece seductor, — encontró n u m e ro so s adeptos que
m ostraban un fervor casi religioso en la d ifusió n e im plem entación de
estos p rin cip io s— , las prim eras evalu acio nes de las co n secu e n cia s,
d espués de varios años de aplicació n de este m odelo de gestión de la
im plem entación de las políticas públicas, no fueron particularm ente
positivas en cuanto al im pacto social global generado. Urio (1998) ha
m ostrado que la aplicación del m odelo parecía haber contribuido, en los
países in d ustrializad os, a una baja general del nivel de sueldos, a una
degradación de las con d icion es laborales, al crecim iento del subem p leo
y al aum ento de la brecha entre ricos y pobres (m ed id o por el índice de
G ini) causante de una elevación de la tasa de crim inalid ad . Los m ism o s
efectos parecen haberse observado en A m érica Latina y en particular en
la Argentina (Kliksberg, 2 0 0 3), au n qu e resulta difícil co n sid e rar estos
im pactos co m o resultante de esta sola causa.
En un contexto de debilidad o casi ausencia de valor p úblico en
la sociedad latinoam ericana, la generalización de la externalización de
las tareas públicas en A m érica Latina, m ediante contratos de presta­
ción de servicios, parece haber p rovocado tam bién efectos perversos.
En las ad m in istracio n e s públicas se ha debilitado la m ism a capacidad
ad m inistrativa deb id o a un quebranto tanto de la m em oria in stitu ­
cional (capacidad de aprendizaje subrayada por W ildavsky, ver supra)
com o del co m p ro m iso con la tarea adm inistrativa pública provocado
por la precarización de las co n d icio n es laborales y el aum ento de la
rotación de personal. El clientelism o y la corrup ció n parecen m ás bien

5 Se p u e d e d e fin ir u n s is t e m a b u r o c r á t ic o c o m o u n s is t e m a d e o r g a n iz a c ió n in c a p a z d e c o ire g irs e

e n fu n c ió n d e s u s e rro re s , y c u y a s d is f u n c io n e s s e lia n c o n v e rt id o en e le m e n t o e s e n c ia l de su
e q u ilib rio (C ro z ie r, 1 9 6 4 ).
 LA, I M P L E M E t - i r A G Ó N D E LAS D E C I S I O N E S

haberse adaptado a estas nuevas m odalidades de gestión pública. La

corrupción sigue sien do considerada com o el principal problem a que
enfrenta la gestión pública latinoam ericana. O tro problem a p rovocado
por la externalización de las tareas públicas, es el fraccionam iento de
los proyectos públicos. La tarea pública se segm enta en una cantidad
de proyectos, lo que agudiza los problem as de coordinación. Los d is ­
tintos proyectos, en particular en materia de política social y cultural, se
vuelven inconexos, de corto plazo y sin generación de aprendizaje in s ti­
tucional, ni garantía de sostenib ílid ad o de continuidad en las políticas.
Los “proyectos” financiado s por el sector público se transform aron en
una bolsa de em pleos para em presas, ONG y consultores afines a los
m andatarios de tum o. U n ejem plo extremo de estos efectos p erversos
podría ser la con strucció n del sistem a de transporte urbano de Bogotá
con ocid o co m o Transm ilenio. Si fue considerado exitoso en los inicios
(fase i), la atribución posterior de las distintas fases para su extensión
a distintos operadores privados llegó hasta el absurdo de ¡necesitar
tarjetas de transporte diferentes para poder usar las rutas del m ism o
sistem a de transporte urbano! Solo luego de una intensa y larga ne g o ­
ciación (2012-2014) se logró obtener de los operadores la realización
de los ajustes tecnológicos para un uso com partido de los sistem as de
lectura de las tarjetas.

2.9. Del “buen gobierno” a la gobernanza

Los e stu d io so s de los m od elo s de im plem entación, m ucho tiem p o
estructurada alrededor de las dicotom ías entre top-down y bo ttom -u p y
entre público y privado, em pezaron hacia los años 1990 a co n siderar la
necesidad de su pe rar esta o p o sició n que resultaba infructuosa. Luego
de la década de los 80, d o m inad a por la ideología privatizadora e in d i­
vidualista neoliberal reflejada en la n gp, m uchos gobiernos, europ eos
en particular (H oland a, G ran Bretaña, entre otros), asum ieron un giro
hacia la superació n de la d istin ción público-privado con siderand o que
se necesitaba una con cepción m ás com pleja y sutil del control. Con la
noción de “buen gob ierno" se intentó superar el d ogm atism o entre
p rivatización de un lado e in te rve n cio n ism o estatal del otro, entre
com ando-y-control y m ercado autoregulador. Es en este contexto que
se inscribió la Tercera Vía propuesta por G id dens (1998) y p o p u la riza ­
da por el prim er m inistro británico Tony Blair. Inicialm ente la idea del
212 A N D R E - N O E L R O T H DE U B E L

"buen gobiern o” consistió en un m arco am p lio de propuestas teóricas

y prácticas para determ inar y crear las con d icion es necesarias para que
un G obierno logre sus objetivos. Partió de un su pu esto de que tanto
el “todo gobierno" com o el "todo m ercad o ” habían fracasado. A pesar
de que el concepto tuvo en la literatura especializada varios sentidos,
todos se acuerdan en considerar que el “buen g o b iern o” hace referencia
a estilos de g obern ar que atribuyen una im portancia prim ordial a m eca­
n ism o s de gobierno que no se basan principalm ente en los recursos
típicam ente burocráticos de la autoridad y de la sanción. Se trató más
bien de crear estructuras resultados de la interacción de una pluralidad
de actores sociales y políticos dotados de una cierta autoridad en un
cam po particular y que se influyen m utuam ente (redes). Es decir que
se trató de crear escenarios, estrategias y m eca n ism o s de participación
o de inclusión de organizaciones no estatales en los proceso s de las
políticas con el fin de aum entar las posibilidades de éxito en el m omento
de la im plem entación de éstas.
En los países en d esarrollo, bajo la influencia del Banco Mundial,
el “buen gob iern o” se entendió com o una estrategia para instaurar un
G obierno eficiente y que debía rendir cuentas. Si bien es cierto que el
surgim iento del enfoque no se debió únicam ente a la crisis fiscal de los
estados en los años 8o, la cual obligó a b u scar so lu cio n es alternas a la
ad m inistración tradicional, el "buen gobierno" quedó ligado, sin duda
alguna, a la búsqueda de la reducción de los co m p ro m iso s y gastos de
G obierno. Pero, en general, se entendió por este enfoque tam bién el
reconocim iento de la interdependencia de los sectores público, privado
y asociativo (ONG6), ad m itiend o así los lím ites del G ob iern o vertical
tradicional. De m odo que el “ buen gobierno" recoge elem entos de la
nueva gestión pública y puso tam bién “en entredicho m uch o s de los
supu estos de la adm inistración pública tra d icio n a l” (Stoker, 1998).
Siguiendo a Stoker (1998), se puede caracterizar el enfoque del
“ buen gobierno" con cin co elem entos:

6 E n A m é r ic a L a tin a , la in t r o d u c c ió n d e l " b u e n g o b ie r n o " y d e lo s p r in c ip io s d e la ncp p r o d u jo la

e c lo s ió n d e u n a m u lt it u d d e o r g a n iz a c io n e s n o g u b e r n a m e n t a le s (o n g ) c u y a m o t iv a c ió n p r in c ip a l
n o era o tra q u e la d e o b t e n e r c o n t r a t o s c o n e n t id a d e s p ú b lic a s , ya e s t a s re d u je r o n d rá s t ic a m e n t e
s u p la n ta d e p e rs o n a l c o n el fin d e e x t e rn a liz a r o t e r c e r iz a r s u s o p e r a c io n e s .
 LA Í M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

Un con ju n to de instituciones y agentes procedentes del G o ­

bierno y de fuera de él (sector privado, ONC).
El reconocim iento de la pérdida de nitidez de los lím ites y
de las resp on sabilidades del Estado frente a los problem as
sociales y econó m icos.
La existencia de una interd epend encia de poder entre las
instituciones que intervienen en la acción pública.
Se aplica a redes au tóno m as de agentes o actores.
El reconocim iento de que el G o b ie rn o tiene capacidad para
que se hagan las co sa s em pleando, no tanto su autoridad,
sin o técnicas e instru m en to s nuevos para dirigir y guiar.

Si el enfoque del “buen gobierno" se con sid e ró co m o una alter­

nativa ante los fracasos de la gestión pública burocrática tradicional y
de la “g e stió n ” m ediante la m ano invisible del m ercado, en lo que se
refiere a lo económ ico, je sso p (1998) estim ó que existían tres conjuntos
de elem entos que lim itaban su s p o sib ilid ad es de éxito.
El prim ero tenía que ver con las dinám icas m ism as del capitalism o.
El “buen gobierno" no resolvía las con trad icciones inherentes al co n ­
flicto existente entre la acum u lació n de capital y la legitim idad política.
El “buen g o b ie rn o ” tiene que ver m ás que todo con las m odalidades de
gobierno y no co n su objeto: es una nueva "técn ica” de gobierno. En
segundo lugar, la am p liación y m ultip licación de las instancias de coo r­
dinación y de negociación a d iverso s niveles (local, regional, nacional,
supranacional, sectorial,...) dificultaba su inserción en el sistem a político
(duplicidad de com petencias) y el ejercicio de la prim acía del G obierno
sobre las otras instancias. Finalm ente, el G o b ie rn o no está siem pre
d ispu e sto a aceptar so lu cio n es que no co rresp on den a su interés y a
sus valores políticos. Por lo tanto, el “buen g o b iern o” está condicionado
por el derecho que se reserva el Estado en “abrir, cerrar, experim entar y
rearticular” las nuevas m od alid ad es de gestión (jessop, 1998).
U na ilu stració n de las d ificu lta d e s que enfrenta la ap licació n
del “buen g o b ie rn o ” en la práctica en A m érica Latina se encuentra
en el an álisis realizado por Alcántara (1998). Anotó que "la tendencia
creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo directam ente hacia las
organ izacio nes no gubernam entales sin p asar por el Estado, tam bién
influye en la capacidad de g obernar en a lg u n o s países de A m érica
A N D R É - N O E l ROTH DEUBEL

Latina”. Situación que provocaría, según la autora, un debilitam iento

de las institucio nes p ú blicas y dificulta aún m ás que éstas recobren
legitim idad y respeto por parte de los ciu d ad an os. Paradójicam ente,
la im plem entación de alg u n os p rincip io s de “buen g o b ie rn o ” podría
tener com o co n secu e n cia una m en or gobernabilidad para los Estados.
Siem pre según el m ism o an álisis, "el poder avasallad or de los bancos y
donantes m ultilaterales para definir las prioridades en las políticas y en la
gestión de la crisis econó m ica" im pide que el “buen gobierno’’ tenga una
m ayor eficacia. Para lograrlo, la autora estim a que se debería ante todo
cam biar la ortodoxia eco nó m ica dom inante. Por últim o, con sidera que
el “buen g o b ie rn o ” no podía se r con cebid o co m o un recetario aplicable
en cualquier lugar en form a sim ilar. Se debería incorpo rar una filosofía
económ ica dem ocrática y socialm ente resp on sable (Alcántara, 1998).
El concepto de “ buen g o b ie rn o ” fue progresivam ente su stitu id o
durante la década de 19 9 0 por el concepto de g obernanza. La noción de
gobem anza, que historiadores usaron para caracterizar el m odo de orga­
nización del poder feudal en la Edad M edia (M oreau, 2003:5), perm itirá
señalar las características que tom aban las relaciones entre G ob iern o
y sociedad en m u ch o s países. La gobernanza describe así el hecho de
que el proceso y, en particular, la im plem entación de las políticas ya no
están bajo el control y el direccio nam iento exclusivo de las instituciones
gubernam entales — el G ob iern o y la ad m inistració n pública— sino que
participan en ella tanto o rg an izacio nes privadas co m o asociativas. Con
la gobernanza, la d ecisió n ya no es el hecho de alguien en particular,
sino que debe resultar de una negociación perm anente entre actores
sociales: la d ecisió n tom a la form a de un proceso de org an izació n y
de ad m inistración respetuoso de las d iversidades (M oreau, 2003:6-7).
La gobernanza da cuenta así de form as variadas de interrelación y de
cooperación entre instituciones de diversas índoles — gubernam entales,
privadas y asociativas— para gobernar o regular un cam p o específico A
cada caso, su propia form a de gobernanza. De este m odo se considera
que el G obierno, sí bien sigue sien do un actor relevante, ya 110 es el ac­
tor único o d om inante en buena parte de las actividades de regulación
social y econó m ica. La dirección de la sociedad es entonces el resultado
de un proceso de co p ro d u cció n entre el G o b ie rn o y la d iversidad de les
actores sociales y e co n ó m ic o s (Aguilar, 2 0 0 6 :8 9 ). La gobernanza sig­
nifica tam bién que el interés público ya no se encuentra m ono p olizad o
 LA I M P L E M E N T A C I O N DE LAS D E C I S I O N E S

e im p uesto verticalm ente por el Estado, sino que es plural, resultado

de un arreglo o de un co n se n so entre diversos actores tantos p ú blicos
com o privados. El Interés público se construye de forma m ás horizontal,
em erge alrededor de "coalicio nes pertinentes y evolutivas" (M o reau,
2 0 0 3:4 4 ). C o m o ilustración de esta evolución, se podría señalar el caso
del intento de reform a a la Ley 30 de educación superior en C o lo m b ia
en el 2012. La indignación provocada en la sociedad colom biana por el
proyecto de reform a, que facilitó la m ovilización y la o p o sición de varios
sectores de la sociedad, tuvo co m o origen el sentim iento de que dicha
reform a había sido elaborada de form a inconsulta con los princip ales
actores de la educación superior en el país. El G obierno, ante la am plitud
que tom ó el m ovim ien to opositor, term inó retirando el proyecto de ley
en 2013 y enco m e nd ó a su m inistra de Educación la realización de un
am plio proceso de con sultas antes de proceder a presentar un nuevo
proyecto de ley.
A sí se puede co n clu ir que, en el curso del siglo xx, el foco para
la teoría y el estudio de la im plem entación se ha ido d esp lazand o del
G ob ierno y su aparato adm inistrativo hada estructuras de gobernanza
que Incluyen actores públicos, privados y asociativos. Hill y H u p e (2010)
consideran que la reflexión sobre los problem as de im plem entación y, en
particular la concep ción de la ad m inistración pública, puede ser sinteti­
zada en cinco periodos que se caracterizan por la posición d om inan te
de un paradigm a en particular (Tabla 5.2.).
El periodo que va de los años 30 a la década de los 60 del siglo xx
se caracteriza por el desarrollo de am biciosos program as que debían re­
solver la m ayoría de los problem as públicos. Se generó así la expectativa
que el G ob ierno era capaz de solu cio nar cualquier problem a (p r o b l e m -

s o h in g ) m ediante el despliegue racional de su capacidad adm inistrativa.

En particular, el desarrollo de una ciencia de las políticas (p o lic y S c ie n ­
ce s) debía con trib uir a encontrar las soluciones m ás eficientes a cada
problem a (form ulación de solucio nes) y, a su vez, definir la estructura
adm inistrativa de im plem entación de las políticas m ás adecuada (p o lic y
im p le m e n t a c ió n ) que perm itía m inim izar la brecha entre form u lación e
im plem entación (enfoque de gestión pública).
En la década de los 80, las d esilu sio n es producidas por los fra ca­
sos de la im plem entación top-dow n conducirán su rechazo y d esle g iti­
m ación. El foco de interés se dirigió hacia las solucio nes de m ercado,
A N D R E - N O É L R O T H DE U B E L

Tabla 5.2. Cambios paradigmáticos en la práctica y el estudio

de la administración pública

P e r io d o C a r a c te r iz a c ió n P a r a d ig m a

Edad del Agenda socialdemócrata. Problem-solving "ciencia” de

intervencionismo Aumento de las la ¡mplementación
(1930-1970) expectativas y desilusiones

Edad del mercado Agenda neoliberal. Nueva Gestión Pública

(1980) Privado es igual a público (orientación por el mercado)

Edad del Agenda neoconservadora. Mercado controlado

neointervencionismo Público no es igual a mediante instituciones
(1990) privado

A partir de 2000 Importancia de la acción Gobernanza

(.Action matters)

T o m a d o de H u p e y H ill (2 0 1 0 :1 0 6 ). A d a p ta d o p o r Roth.

bottom -up, que se cristalizaron en propuestas co m o la ngp (análisis

entre principal y agente, teoría de la elección racional) y el paradigm a
posburocrático. Sin em bargo, progresivam ente, las co n secu e n cia s ne­
gativas de las políticas de privatización llevaron a co n siderar necesario
un fortalecim iento de las instituciones para su p e rvisa r y enm arcar el
funcionam iento de los m ercados. Del intervencio nism o se pasó a la
lógica neoliberal de reducción del Estado y, de allí, a una perspectiva
neointervencionista que reconoce la necesidad de orientar, m ediante
un diseño institucional adecuado, el com portam iento de los agentes en
el m ercado de m anera que perm ita p rod ucir el bien público esperado.
Luego, durante la década de los 90, a partir de una m ezcla de pragm a­
tism o y de un intervencionism o selectivo, los gobiernos em pezaron
a ser m ás atentos a las co n secu e n cia s de su s acciones (rendición de
cuentas, evaluación) y, por lo tanto, m ás conscientes de lo que se con­
sideraban capaces o no de hacer. La atención se focalizó m ás sobre la
acción, facilitando así la transición del foco de atención de los estudios
de ¡m plem entación desde el G obierno o desde el m ercado hacia una
tercera vía: la gobernanza. Esta perspectiva im plica que el m odelo de
¡m plem entación, en p articular en relación a los actores involucrados,
pueda variar en función de cada caso. (H i 11, H u p e, 2 0 1 0 :1 0 7-10 8 ).
Para finalizar, se presenta a con tinuació n la propuesta de Ingram
(1990) de un m arco flexible para el an álisis de la ¡m plem entación.
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

C o nsideram os que este m arco, a pesar del tiem po que ha pasado (¡un
cuarto de siglo!), sigue siendo pertinente para abordar los problem as de
im plem entación y, adem ás, guarda com patibilidad con la periodización
propuesta por H ill y H u p e supra.

3. UN MARCO PARA LOS ESTUDIOS DE IMPLEMENTACIÓN

Com o lo señala H elen Ingram (19 9 0:46 2 y ss.), a pesar de los n u m ero ­
sos trabajos y m odelos prop uesto s para analizar la im plem entación de
políticas públicas, aún no se ha logrado determ inar la superioridad de un
m odelo en particular sobre los dem ás. La variedad de políticas públicas
(o de program as políticos) y de circu n sta n cia s dificulta la tarea. Com o
ilustración de esta dificultad se puede ind icar que los especialistas no
han podido acordarse ni siquiera de elem entos tan fundam entales com o
la definición de la im plem entación ; o lograr un acuerdo sobre en dónde
em pieza y en dónde term ina. T am poco se ha logrado determ inar los
principales elem entos que inciden en el p roceso de im plem entación y ni
los criterios para su evaluación (ver Pressm an, Wildavsky, 1998:285 y ss.).
El desafío que representa el an álisis de los p rocesos de im ple-
m entación, tanto para su s actores co m o para los analistas, obliga a
con cebirla de una m a n era am plia, flexible y m ultid im en sio nal. Para
tal efecto Ingram (19 9 0 :4 70 y ss.) ha propuesto un m arco analítico
basado en la co m b in a ció n de una serie de variables com o los costos
de inform ación y de negociación, la estructura reglam entaria utilizada,
los criterios de evaluación, la capacidad adm inistrativa y el contexto de
la im plem entación.

3.1. Los costos de negociación y de información

Para m uchos autores, analizar la im plem entación im plica m irarel proble­
m a que deben enfrentar los encargados de la form ulación y de la decisión
de la política. Salisbury y H ein z (19 70:4 7) han observado la política con
relación a los costos que im plica para los d ecisores. Dividen los costos
en dos tipos: los costo s de negociación y los costos de inform ación.
Los costos de negociación son los costos para lograr un acuerdo entre
los distintos valores existentes en el tema. Se trata de ver los esfuerzos
necesarios para establecer un acuerdo entre las partes y obtener el apoyo
y respaldo suficiente para una solu ció n. Los costos de negociación son
A N DR É-N O EL ROTH DEUBEL

bajos cuan do los intereses en juego son claros y existe un co n sen so o

un respaldo d om inan te para una so lu ció n en particular. De lo contrario,
es necesario entrar en un proceso de negociación entre intereses d istin ­
tos, lo cual im plica e sfu erzo s y tiem p o su plem en tario s. Los costos de
inform ación son los costos que Im plica la obtención de la Inform ación
necesaria para co n o ce r y determ inar las co n secu e n cia s de las d istintas
solucio nes p o sib les o la valid ez de la acción propuesta. Estos costos
son bajos cu an d o los resultados de la acción son fácilm ente previsibles
y se sabe que la acción no tendrá m ayores co n secu e n cia s no deseadas,
es decir, que su im plem entación no va a generar m ayores dificultades.
Los costos son bajos tam bién cu an d o existe una gran confianza en la
adm inistración, en su capacidad de co n seg u ir la info rm ació n necesaria
para la im plem entación de la política.
Según el a n á lisis de W agner (1986), se puede establecer que
cuan do los costos de negociación son bajos, los objetivos de la política
tienden a ser m ás claros y precisos. Y cu an do los costos de inform ación
son tam bién bajos, es m ás probable que los procedim ientos contenidos
en la política pública para lograr los objetivos sean m ás flexibles para
los im plem entadores. La tabla siguiente (5.3.) perm ite indicar qué tipo
de política tiene la p osib ilid ad de em erger en relación con las caracte­
rísticas de los costo s de negociación y los costos de inform ación que
Im plica el problem a.
En el caso de costo s de info rm ació n y de negociación bajos, es
probable que la política presente u no s objetivos claros y se perm ita

Tabla 5.3. T ip o lo g ía de p o lítica s p ú b lica s según costos

Costos de negociación

C o s to s d e

in f o r m a c ió n B a jo s A lto s

Tipo 1: Tipo 2:
B a jo s Objetivos datos, Objetivos abiertos,
procedimiento flexible procedimiento flexible

Tipo 3: Tipo 4:
A lto s
Objetivos claros, Objetivos abiertos,
procedimiento preciso procedimiento preciso

Tomado de Ingram (1990:472). Adaptado poi Roth.

 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

a los im plem entad ores una am plia autonom ía para determ inar los
procedim ientos requeridos para su im plem entación debido a que no
presentan m ayor dificultad o duda (Tipo i).
C u an d o los costos de inform ación bajos se com b inan con costos
de negociación altos, es probable que la política tenga objetivos poco
p recisos, am biguos, co m o consecuencia de la necesidad de co n seg u ir
un térm in o m ed io o un co n se n so entre varios intereses. Pero, de igual
m anera que en el caso precedente, los im plem entadores tendrán una
autono m ía im portante en la elección de los procedim ientos de im ple-
m entación (Tipo 2).
Si los costos de inform ación son altos y se com binan con costos de
negociación bajos, la política tendrá probablem ente objetivos claram ente
definidos, y se establecerán procedim ientos precisos con el objetivo
de poder controlar al m áxim o el proceso de im plem entación (Tipo 3).
Finalm ente, en el caso de tener costos de negociación y de info r­
m ación elevados, es probable que la política se caracterice por prever
objetivos am b iguo s y procedim ientos de im plem entación p reciso s y
detallados con el fin de que se pueda hacer un control estrecho y obte­
ner inform es sobre la im plem entación de la política, su p roceso y sus
co n secu e n cia s (Tipo 4).

3.2. Criterios de evaluación

Para evaluar en qué m edida una política ha logrado obtener resultados,
es necesario tom ar en cuenta el tipo de reglam entación establecida.
N o se puede tener un criterio de evaluación uniform e para todas las
políticas públicas. Se trata de ajustar las herram ientas de an álisis en
función del problem a a examinar. A partir de la tipología de políticas
públicas anterior (tabla 5.3.), Ingram (1990:473-474) propone diferenciar
los enfoques de im plem entación y los criterios de evaluación a u sar por
parte del analista, co m o se indica en la tabla siguiente (5.4.).
Una política pública (o program a) de Tipo i, consiste en una p o lí­
tica que, co m o lo ind icam o s anteriorm ente, tiene costos de inform ación
y de negociación bajos. Lo que perm ite una im plem entación según los
enfoques clá sico s de la adm inistración. La claridad y la sim p licid ad de
su s objetivos perm iten una m edición relativamente sencilla de su éxito.
C u a n d o tanto los o b jetivo s com o los p ro ce d im ie n to s a d m i­
nistrativos de una política son poco precisos y flexibles (Tipo 2), es
220 A N D R É -N O E L RO T H DEUBEL

Tabla 5.4. Im p le m e n t a c ió n y e v a lu a c ió n se g ú n e l tip o d e p o lít ic a p ú b lic a

Tipo de Enfoque de
norma ¡mplementación Criterio de evaluación

Tipo 1 Top-down clásico, Realización de los objetivos

comando y control

Tipo 2 Bottom up, por retroceso Creatividad y liderazgo

administrativo, capacidad de
innovación

Tipo 3 Experimentos y Aprendizaje

reformulaciones

Tipo 4 Negociaciones Acuerdos y respaldo

Tomado de Ingram (1990:474) Adaptado por Rotli.

necesario tom ar com o referente para su an álisis elem entos cercanos

a los im plem entadores. La evaluación del program a debe centrarse en
la sinergia en el nivel local y la capacidad de liderazgo y de d inam ism o
de los im plem entadores com o variables m uy im portantes de éxito de
las políticas.
Las políticas de Tipo 3 co rresp on den a políticas con m etas y obje­
tivos claros y am biciosos para destinatarios específicos y eventualm ente
con plazos que se deben respetar. Ejem plos de políticas de este tipo
se encuentran en las políticas am bientales (pro ceso s de reducción de
niveles de contam inación, realización de planes de m itigación, etc.).
Com o existe un gran descon ocim iento en estos tem as (costos de in-
foim ación elevados), es necesario que exista un proceso con tinu o de
reform ulación, de aproxim ación y de an álisis de la ¡m plem entación. La
capacidad de la ad m inistración de aprender, recoger inform ación perti­
nente sobre el problem a, para luego reajustar la política en función de
estos elem entos, tanto en su s objetivos co m o en su s procedim ientos,
puede ser considerado co m o un criterio fundam ental para evaluar el
éxito o el fracaso de la política.
Finalm ente, en caso de una política de T ip o 4, los im p lem entad o­
res tienen la difícil tarea de lograr acuerdos y respaldos para precisar y
concretar objetivos poco claros en la form u lación de la política. Por lo
tanto, un criterio de m edición válida para analizar el éxito de la política
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S 221

es la capacidad para lograr respaldo y co n se n so am p lios alrededor de

algunos objetivos entre los distintos g rupos de interés organizados.

3.3. Variables críticas para la implementación

Lo ideal para una ad m inistración encargada de la im plem entación de
una política es que d ispo n g a de la capacidad, de la autoridad y de los
recursos que le perm itan ejecutar a cabalidad su tarea y, adem ás, que
sea capaz de resistir presiones externas. Pero esto no es siem pre el caso
en la realidad. Para Ingram , los entes im plem entadores se enfrentan
a dos tipos de problem as fundam entales. Prim ero, suelen carecer de
la voluntad, el Interés, la capacidad, los con ocim ientos o los recursos
n ecesarios para realizar la im p lem e n ta ció n . Segundo, los entes de
im plem entación suelen ser dependientes, d o m inad o s o controlados
("ca p tu ra d o s”) por una clientela o un grupo particular (por ¡o general,
los d estinatarios de la política) capaz de aprovechar los beneficios de
la política sin que haya una real contraprestación o beneficio para la
ad m inistración ¡m plem entadora (ver la noción de rent-seeking). Estos
problem as van a resultar m ás o m enos im portantes según el tipo de
política (Tipo i a 4) que los entes tienen que im plem entar. Es decir que
el elem ento crítico para una im plem entación exitosa de la política de­
pende tam bién del tipo de política que se ¡triplem ente. Según Ingram ,
por ejem plo, si se trata de im p lem entar una política de Tip o 1 (objetivos
claros, procedim iento flexible), los factores críticos se encuentran en
un cam b io de las circu n sta n cia s externas, en el entorno de la política
pública. En el caso de una política de Tip o 2 (objetivos abiertos, procedi­
m iento flexible) los factores críticos van a situarse tanto en la capacidad
adm inistrativa com o en su relación con los destinatarios (clientela) de
la política. El punto crítico de una política de Tip o 3 se encuentra m ás
que todo en la capacidad adm inistrativa y, por últim o, para una política
de Tipo 4 es crucial su relación con los destinatarios (clientela).
En co n clu sió n , la tabla 5.5 perm ite tener una visión sintética del
m arco analítico de la im plem entación prop uesto por Ingram .
222 AN DR E -N O É L R O T H D E U B E L

Tabla 5.5. U n m a r c o fle x ib le p a ra ei a n á lis is d e im p le m e n t a c ió n se g ú n In g ra m

Enfoque de Variables
Costos de Tipo implementación Criterio para críticas para la
la decisión de norma apropiado la evaluación implementación

Costos de Objetivos Top-down clásico, Realización de Cambio en

negociación daros, comando y los objetivos circunstancias
bajos / procedimiento control externas o en
Costos de flexible el entorno de la
información política
bajos
(T'PO i)

Costos de Objetivos Bottom up, por Creatividad Liderazgo

negociación abiertos, retroceso y liderazgo administrativo,
altos / procedimiento administrativo, respaldo de
Costos de flexible capacidad de políticos
información innovación
bajos
(Tipo 2)

Costos de Objetivos Experimentos y Aprendizaje Capacidad

negociación claros, reformulaciones administrativa
bajos / procedimiento
Costos de preciso
información
altos
(Tipo 3)

Costos de Objetivos Negociaciones Acuerdos y Relaciones de

negociación abiertos, respaldo clientela
altos / procedimiento
Costos de preciso
información
altos
(Tipo 4)

T o m a d o d e In g ra m ( î 9901/177). A d a p t a d o p o r R od i,

CONCLUSION
La presentación de las diferentes co n ce p cio n e s y enfoq ues con los
cuales se ha intentado entender el proceso de im plem entación de las
políticas m uestra el ca m in o recorrido: desde una perspectiva centrada
en la ad m inistración publica racional, p asan do por su contrario, con la
regulación por el m ercado, hasta el desarrollo del concepto de gober-
 LA I M P L E M E N T A C I Ó N DE LAS D E C I S I O N E S

nanza. La capacidad de invención, de recursividad y de im p re visió n de

la actividad política dificulta la aspiración a explicar la im plem entación
m ediante un m odelo general. A dem ás, la presentación del a n á lisis de
la actividad im plem entadora, en particular con el m arco an alítico de
Ingram , m uestra que resulta trabajoso separar tajantem ente la im ple-
m entación no solam ente del proceso de form ulación o de d ise ñ o de
la política pública, sino tam bién de la evaluación de ésta. El siguiente
capítulo va a centrarse precisam ente en la fase de la evaluación de la
política pública.