COMITÉ DE REORGANIZACIÓN

DE OSINERGMIN
INFORME FINAL

11 DE SETIEMBRE 2020

1
Lima, 11 de setiembre de 2020

El contenido del presente Informe Final del Comité de Reorganización de OSINERGMIN,

constituido mediante Resolución Ministerial N° 221-2020-PCM, ha sido revisado y aprobado por la

totalidad de sus integrantes.

Sara Arobes Escobar

Secretaria de Gestión Pública
Presidencia del Consejo de Ministros

Carlos Huacho Llerena

Representante de la Presidencia del Consejo de
Ministros

Román Carranza Gianello

Director de Normativa de Hidrocarburos
Ministerio de Energía y Minas

Ricardo Villavicencio Ferro

Director de Procesamiento, Transporte y
Comercialización de Hidrocarburos y
Biocombustible

Dicky Edwin Quintanilla Acosta

Representante titular
Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería - OSINERGMIN

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CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................5

2. BASE LEGAL ...........................................................................................................................6

3. MANDATO DEL COMITÉ DE REORGANIZACIÓN DE OSINERGMIN .....................7

4. ACTIVIDADES DESARROLLADAS POR EL COMITÉ ...................................................8

5. DIAGNÓSTICO Y PROBLEMÁTICA IDENTIFICADA .................................................13

5.1. Marco Institucional ................................................................................................... 13

5.1.1. Sobre el rol y mandato de OSINERGMIN: ......................................................13

5.1.2. Sobre la estructura y organización del OSINERGMIN ..................................17

5.1.3. Sobre las funciones y organización de OSINERGMIN vinculadas a la

supervisión y fiscalización de las actividades vinculadas a hidrocarburos - GLP
..............................................................................................................................18

5.1.4. Sobre las funciones de OSINERGMIN vinculadas al control de informalidad

en las actividades de hidrocarburos ..................................................................22

5.1.5. Sobre los recursos humanos para la supervisión y fiscalización de actividades

vinculadas a hidrocarburos - GLP ....................................................................26

5.1.6. Sobre el presupuesto para la supervisión y fiscalización de actividades

vinculadas a hidrocarburos - GLP ....................................................................32

5.1.7. Sobre la coordinación con otras entidades del Estado .....................................40

5.2. Problemática vinculada a las actividades asociadas al transporte, comercialización y

distribución del Gas Licuado de Petróleo (GLP) ..........................................................41

5.2.1. Problemática del Mercado de GLP ...................................................................41

5.2.2. Problemática relacionada al marco normativo y procesos vinculados a las

actividades asociadas al transporte, comercialización y distribución del Gas
Licuado de Petróleo (GLP) ................................................................................42

6. ESTÁNDARES Y EXPERIENCIAS INTERNACIONALES .............................................47

6.1. Estándares y principios internacionales ........................................................................47

6.2. Recomendaciones de la OCDE: El PAFER de OSINERGMIN ..................................50

3
 6.3. Experiencias internacionales ..........................................................................................53

7. AVANCES Y ACCIONES REALIZADAS POR LAS ENTIDADES INVOLUCRADAS

57

7.1. Acciones realizadas por OSINERGMIN .......................................................................57

7.1.1. Acciones contra la empresa Transgas L.G. E.I.R.L............................................57

7.1.2. Normas emitidas..................................................................................................57

7.1.3. Supervisión de los medios de Transporte y distribuidores a granel del GLP58

7.1.4. Reinscripción de los medios de transporte y distribuidores a granel del GLP

..............................................................................................................................59

7.1.5. Revalidación de la Inscripción en el Registro de Hidrocarburos ...................60

7.1.6. Respecto a las acciones internas en OSINERGMIN ........................................61

7.2. Acciones tomadas por el Ministerio de Energía y Minas .............................................61

8. RECOMENDACIONES .........................................................................................................64

8.1. Sobre el Marco Institucional ...........................................................................................64

8.2. Sobre el control de la informalidad ................................................................................65

8.3. Sobre el Marco Regulatorio y Normativo......................................................................65

8.4. Sobre el Proceso de Fiscalización y Supervisión ...........................................................66

8.5. Sobre los Recursos Humanos ..........................................................................................68

ANEXO N° 1: Decreto Supremo N° 023-2020-PCM y Exposición de Motivos .........................71

ANEXO N° 2: Plan de Trabajo ......................................................................................................76

ANEXO N° 3: Sumilla de las Entrevistas del Comité de Reorganización de OSINERGMIN .82

Anexo N° 4: Sistematización de entrevistas ..................................................................................86

Anexo N° 5: Lista de participantes al Taller.................................................................................92

Anexo N° 6: Sistematización de Taller ..........................................................................................94

Anexo N° 7: Detalle Procedimientos Administrativos Sancionadores y medidas administrativas

– Accidente Villa El Salvador .......................................................................................................114

Anexo N° 8: Presentación Fortalecimiento de la industria de GLP- MINEM ........................118

Anexo N° 9: Mercado GLP – OSINERGMIN ............................................................................124

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1. INTRODUCCIÓN

El 23 de enero de 2020, en el distrito de Villa El Salvador – Lima, se produjo una deflagración de gas
licuado de petróleo (GLP) debido a la fuga de un camión cisterna que trasladaba dicho material. Ese
incidente produjo que 30 personas fallecieran y 50 resultaran heridas; asimismo, se vieron afectadas
al menos 30 viviendas y varios vehículos, producto de los incendios que se produjeron debido a esta
deflagración. Por ello, el 30 de enero de 2020, mediante Decreto Supremo Nº 011-2020-PCM, se
declara el Estado de Emergencia en el sector comprendido entre las avenidas El Sol, Micaela Bastidas,
Juan Velasco Alvarado y María Elena Moyano del distrito de Villa El Salvador, a fin de ejecutar
medidas y acciones de excepción, inmediatas y necesarias, de respuesta y rehabilitación, por el plazo
de sesenta (60) días calendario.

El 10 de febrero de 2020 se aprueba el Decreto Supremo N° 023-2020-PCM, Decreto Supremo que

declara en reorganización al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería –
OSINERGMIN, el cual señala que lo acontecido en Villa El Salvador evidenció una serie de
debilidades a nivel de los procesos involucrados en el otorgamiento de las autorizaciones que se
brindan a las empresas que transportan, comercializan y distribuyen gas licuado de petróleo (GLP),
combustibles líquidos y otros productos derivados de los hidrocarburos, así como en los procesos de
supervisión, lo cual ha puesto en evidencia la necesidad de evaluar los procedimientos y la
normatividad que rige esta actividad

Por ello, dicha norma declara en reorganización al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía
y Minería-OSINERGMIN, organismo regulador, supervisor y fiscalizador en el ámbito nacional del
cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los
subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería, adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros. Dicha declaración tiene como objeto evaluar la situación administrativa, organizacional y
de gestión de la entidad; así como proponer las acciones y medidas de reforma administrativa y de
gestión que corresponda.

El presente informe sistematiza la evidencia recogida por el Comité de Reorganización del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería – OSINERGMIN sobre la problemática que se viene
presentando en dicho organismo regulador y en el desarrollo de las actividades vinculadas al sector
de hidrocarburos, a fin de establecer recomendaciones para su reorganización y un mejor desempeño
de sus competencias y funciones.

5
2. BASE LEGAL

 Decreto Supremo Nº 011-2020-PCM, se declara el Estado de Emergencia en el sector

comprendido entre las avenidas El Sol, Micaela Bastidas, Juan Velasco Alvarado y María
Elena Moyano, del distrito de Villa El Salvador, de la provincia y departamento de Lima.
 Decreto Supremo N° 023-2020-PCM, se declara en reorganización al Organismo Supervisor
de la Inversión en Energía y Minería-OSINERGMIN.
 Resolución Ministerial N° 045-2020-PCM, formaliza la constitución del Comité de
Reorganización del Organismo Supervisor de la Energía y Minería (OSINERGMIN) – CRO.
 Resolución Ministerial N° 080-2020-PCM se modifica el artículo único de la Resolución
Ministerial N° 045-2020-PCM que formaliza la constitución del Comité de Reorganización
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN),
acreditando a la nueva representante titular del Ministerio de Energía y Minas;
 Decreto de Urgencia N° 029-2020, el cual mediante el artículo 28 declara la suspensión por
treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de su publicación, del cómputo de
los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos
de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se
encuentre sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén
comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto
de Urgencia N° 026-2020.
 Decreto Supremo N° 131-2020-PCM, se dispone prorrogar por treinta (30) días hábiles,
contado a partir del 03 de agosto de 2020, el plazo de vigencia de la reorganización del
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería – OSINERGMIN y del Comité
de Reorganización del OSINERGMIN, establecidos en los artículo 1 y 8 del Decreto
Supremo N° 023-2020-PCM.
 Resolución Ministerial N° 221-2020-PCM, que modifica el Artículo único de la Resolución
Ministerial N° 045-2020-PCM, que formaliza la constitución del Comité de Reorganización
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería — OSINERGMIN.

6
3. MANDATO DEL COMITÉ DE REORGANIZACIÓN DE OSINERGMIN

El 30 de enero de 2020, mediante Decreto Supremo N° 011-2020-PCM se declaró el Estado de

Emergencia el sector comprendido entre las avenidas El Sol, Micaela Bastidas, Juan Velasco
Alvarado y Maria Elena Moyano, del distrito de Villa El Salvador, de la provincia y departamento de
Lima, a consecuencia del accidente ocurrido el 23 de enero del 2020 en el distrito de Villa El Salvador,
en donde se produjo un incendio de gran magnitud producto de la fuga y deflagración de GLP.

En razón a esto, se vio la necesidad de optimizar los procesos y procedimientos administrativos

relacionados a esta actividad, a fin que se cumplan y mantengan los estándares de calidad y se
garantice la seguridad de la ciudadanía y calidad del medio ambiente.

Posteriormente, el 10 de febrero de 2020, mediante artículo 2 del Decreto Supremo N° 023-2020-

PCM1, se constituye el Comité de Reorganización del Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería – OSINERGMIN, encargado de proponer las acciones y medidas de reforma
administrativa y de gestión, siendo que en razón al accidente ocurrido en el Villa El Salvador, se puso
en evidencia la necesidad de evaluar los procedimientos y la normativa que rige esta actividad.

Las funciones encargadas al Comité, se regulan en el artículo 5 del Decreto Supremo mencionado en
el párrafo precedente, siendo las siguientes:

 Evaluar la normativa vigente vinculada a los aspectos operativos, administrativos y técnicos

que utiliza el OSINERGMIN para la determinación de sus procesos y procedimientos.
 Proponer cambios a la normativa vigente que permitan el fortalecimiento de los procesos
evaluados en el marco del literal precedente, de modo tal que se cumplan y mantengan los
estándares de calidad y se garantice la seguridad de la ciudadanía.
 Presentar al Despacho Ministerial de la Presidencia del Consejo de Ministros un Informe
Final con las conclusiones de la evaluación realizada, recomendando las acciones a adoptar
en el corto y mediano plazo

1 En el Anexo N° 1 del presente informe se adjunta el Decreto Supremo N° 023-2020-PCM y su exposición de motivos

7
 4. ACTIVIDADES DESARROLLADAS POR EL COMITÉ

El 12 de febrero de 2020, mediante Resolución Ministerial N° 045-2020-PCM, se formalizó la

constitución del Comité de Reorganización del Organismo Supervisor de la Energía y Minería
(OSINERGMIN) – CRO (en adelante Comité), el cual se encuentra conformado por representantes
de la PCM, MINEM y OSINERGMIN. El 13 de febrero del 2020 se instaló el Comité, de acuerdo al
mandato establecido en el Decreto Supremo N° 023-2020-PCM.

Cabe señalar que, el 20 de marzo de 2020, se aprobó el Decreto de Urgencia N° 029-2020, el cual,
mediante el artículo 28, declara la suspensión por treinta (30) días hábiles del cómputo de los plazos
de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier
índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentre sujetos a plazo,
que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la
Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los
que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia del Decreto de Urgencia. Esta disposición fue
prorrogada por el Decreto de Urgencia N° 053-2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, hasta el
10 de junio del 2020.

Debido a dicha disposición, se tuvieron que suspender las actividades programadas del Comité hasta
el 10 de junio de 2020, pues al haber sido creado mediante una disposición especial, ser de naturaleza
temporal y contar con un plazo de vigencia determinado para cumplir con el objetivo señalado en su
norma de creación, este entra en el marco de lo dispuesto por el Decreto de Urgencia de N° 029-2020.

Por otro lado, es preciso señalar que el Comité presentó diversos cambios en su organización interna
a lo largo de su plazo de vigencia, debido a las constantes rotaciones de los funcionarios de las
entidades asignadas como miembros de Comité (PCM, MINEM y OSINERGMIN), como se puede
observar en la Tabla N° 1. Esto ocasionó que el Comité no cuente con representantes vigentes que
representen a dichas entidades, generándose una paralización y retraso en el cumplimiento y
realización de las actividades planteadas en el Plan de Trabajo de OSINERGMIN, impactando de
manera directa en la elaboración del informe final, el cual debía presentarse el 3 de agosto de 2020.

Tabla 1. Cambios en la conformación del Comité

Suceso Cambio Resolución Fecha

Salida del Sr. Erick Gidelberth Cambio de representante del
Resolución Ministerial
García Portugal, representante MINEM por Mary Janet Ramos 09/03/2020
N° 080-2020-PCM
titular de MINEM Barrientos, Jefa de OGAJ.
Resolución de
Salida del Sr. Leoncio Julio Designación como Gerente Presidencia del Consejo
Salvador Jácome, representante General de OSINERGMIN, no se Directivo 23/04/2020
titular de OSINERGMIN formalizó cambio. OSINERGMIN N°
030-2020-OS/PRES
Salida de la Srta. Mary Janet Asignación como Jefa de Resolución Ministerial
Ramos Barrientos, representante Gabinete de Asesores del N° 123-2020- 30/04/2020
titular de MINEM MINEM, no se formalizo cambio. MINEM/DM

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 Suceso Cambio Resolución Fecha
Salida de la Srta. Sara María Renuncia al cargo de Secretaria de
Resolución Ministerial
Arobes Escobar, representante la Secretaría de Gestión Pública 18/06/2020
N° 129-2020-PCM
titular de PCM de la PCM.
Salida de la Srta. Iris Marleni Renuncia al cargo de Jefa de la Resolución Ministerial
Cárdenas Pino, representante Oficina General de Gestión Social N° 164-2020-MINEM- 25/06/2020
titular de MINEM del MINEM. DM
Salida del Sr. Felipe Paredes San
Renuncia como consultor de
Román, representante titular de Sin Resolución 22/07/2020
Gabinete de Asesores de la PCM
PCM.
Se designa como nuevos
miembros del CRO:
 Sara Arobes Escobar,
Secretaria de Gestión Pública
de la PCM, quien preside el
Comité.
 Carlos Huacho Llerena,
representante de la PCM.
Reconformación del Comité de
 María Jhong Guerrero, jefa de Resolución Ministerial
Reorganización de OSINERMIN - 25/08/2020
OGPP del MINEM. N° 221-2020-PCM
CRO
 Ricardo Villavicencio Ferro,
Director de Procesamiento,
transporte y comercialización
de hidrocarburos y
Biocombustible del MINEM.
 Dicky Edwin Quintanilla
Acosta, representante titular de
OSINERGMIN.
Renuncia al cargo al cargo de jefa
Salida de la Srta. María Jhong Resolución Ministerial
de la Oficina General de
Guerrero, representante titular de N° 254-2020- 31/08/2020
Planeamiento y Presupuesto del
MINEM MINEM/DM
MINEM
Se designa a Roman Carranza
Gianello, Director normativo de la
Designación de nuevo Resolución Ministerial
Dirección General de 03/09/2020
representante de MINEM N° 243-2020-PCM
Hidrocarburos del MINEM, como
miembro del CRO

Tomando en cuenta lo señalado, el 31 de julio de 2020, mediante Decreto Supremo N° 131-2020-

PCM, se dispuso prorrogar por treinta (30) días hábiles, contados a partir del 03 de agosto de 2020,
el plazo de vigencia de la reorganización del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería – OSINERGMIN y del Comité de Reorganización del OSINERGMIN, establecidos en los
artículos 1 y 8 del Decreto Supremo N° 023-2020-PCM. Posteriormente, el 25 de agosto de 2020,
mediante Resolución Ministerial N° 221-2020-PCM, se modifica el artículo único de la Resolución
Ministerial N° 045-2020-PCM, en la cual se designa a los nuevos miembros del Comité de
Reorganización de OSINERGMIN.

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Desde la fecha de su creación, el Comité ha sesionado en diez (10) ocasiones, de acuerdo al detalle
de la Tabla N° 2.

Tabla 2. Reuniones del Comité

Reunión Fecha
Instalación y sesión 1 13/02/2020
Sesión 2 18/02/2020
Sesión 3 25/02/2020
Sesión 4 03/03/2020
Sesión 5 28/08/2020
Sesión 6 01/09/2020
Sesión 7 03/09/2020
Sesión 8 08/09/2020
Sesión 9 10/09/2020
Sesión 10 11/09/2020

De acuerdo al plazo establecido en el art. 4 del D.S. N° 023-2020-PCM, a través de Oficio D0001-
2020-PCM-CR-OSINERGMIN, de fecha 25 de febrero de 2020, se remitió el Plan de Trabajo al
Despacho del Presidente del Consejo de Ministros2. Dicho documento, estableció las siguientes
actividades para el cumplimiento de los objetivos del Comité: 1) Actividades preparatorias; 2)
Entrevistas con actores relevantes; 3) Taller para levantar información y socializar propuestas; 4)
Elaboración del Informe Final. A continuación, se da cuenta de cada una de las actividades realizadas:

 Actividades Preparatorias

En primer término, se procedió con la instalación del Comité y consecuente aprobación de

las reglas de funcionamiento respecto al quorum para iniciar las sesiones, proceso de
adopción de decisiones, designación de alternos y otras tareas operativas.

Acto seguido, se llevó a cabo una presentación general por parte de los miembros del Comité
que representan a OSINERGMIN y el Ministerio de Energía Minas sobre el marco legal e
institucional de OSINERGMIN, los procesos relacionados con el otorgamiento de
autorizaciones de transporte terrestre, almacenamiento, distribución y comercialización de
gas licuado de petróleo (GLP) y de los procesos de supervisión, fiscalización y sanción
correspondientes.

 Identificación, sistematización y revisión de documentación

Esta actividad implicó la revisión del marco legal e institucional de OSINERGMIN y de otras
entidades vinculadas con los procesos objeto del trabajo del Comité. Principalmente, se han

2 En el Anexo N° 2 del presente informe, se adjunta el Plan de Trabajo del Comité.

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 revisado las disposiciones normativas de OSINERGMIN, el Ministerio de Energía y Minas,
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, el Instituto Nacional de Calidad –INACAL y de los Gobiernos Locales.

La revisión también comprendió los instrumentos de gestión de OSINERGMIN, tales como

el Reglamento de Organización y Funciones, Manual de Organización y Funciones, Cuadro
de Asignación de Personal, Perfiles de Puestos, Mapas de procesos, entre otros, e información
presupuestaria general y vinculada a los procesos materia de análisis. Asimismo, se solicitó
al Organismo Regulador los planes y procedimientos de supervisión, fiscalización y sanción
vigentes.

Asimismo, se revisaron experiencias comparadas (nacionales e internacionales) en materia

regulatoria e institucional con el propósito de identificar buenas prácticas. Para ello, se
convocó a organismos de la cooperación técnica y multilateral, tales como el Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desarrollo, Agencia de Cooperación Alemana, entre otros.
Asimismo, se revisó el estudio elaborado por la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), “Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de
la Inversión en Energía y Minería” del 2019.

 Entrevistas con actores relevantes

Con el propósito de identificar el entorno en el cual se desarrollan las actividades de los

procesos bajo revisión y evaluación del Comité, se realizaron entrevistas a actores relevantes
del sector público, privado, academia y expertos, cuyos puntos de vista contribuyeron -en
tanto el Comité es consciente de que las personas convocadas representan intereses legítimos
que pueden o no coincidir con el interés público- al Comité a tener una visión integral de la
problemática y sus causas con la finalidad de localizar las fallas regulatorias,
organizacionales, de gestión u otras que pudieran existir.

Asimismo, se convocó a funcionarios y ex funcionarios de OSINERGMIN, así como a

representantes del sindicato, a fin de contar con información relevante de la organización que
permita identificar la problemática del sector hidrocarburos. La Tabla N° 3 resume a los
actores que fueron entrevistados, mientras que en los Anexos 3 y 4 se adjunta la
sistematización de las entrevistas.

Tabla 3. Actores entrevistados por el Comité

Entrevistados Entidad/Organización Fecha

 Manuel Gerardo Flores Expertos del Directorado de Política

27 de febrero de 2020
 Anna Pietikainen Regulatoria de la OCDE

Gerente General de la Asociación de

 Renato Lazo Bezold 10 de marzo de 2020
Grifos y Estaciones de Servicio

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 Entrevistados Entidad/Organización Fecha

 Pilar Merino
Representantes del Sindicato de
 Carlos Palacios 10 de marzo de 2020
trabajadores de OSINERGMIN
 Haydée Cunza

 Fernando Cabada
Sociedad Peruana de Gas Licuado 11 de marzo de 2020
 Isaac Segovia

Gerente General de la Asociación de

 Abel Camasca 11 de marzo de 2020
Plantas Envasadoras de Gas del Perú
 Antonio Angulo Zambrano
 Richard Navarro Rodríguez Miembros del Consejo Directivo de
12 de junio de 2020
 Aurelio Ochoa Alencastre OSINERGMIN
 César Sánchez Modena
 Gonzalo Zúñiga
 Giovanni Casaretto Sociedad Nacional de Minería,
18 de junio de 2020
 Ricardo Yépez Petróleo y Energía (SNMPE)
 Janinne Delgado

 Víctor Murillo Huamán Viceministro de Hidrocarburos 18 de junio de 2020

Presidenta del Consejo Directivo del

 Tessy Torres Sánchez Organismo de Evaluación y 23 de junio de 2020
Fiscalización Ambiental (OEFA)

Ex Gerente de Regulación de Tarifas

 Víctor Ormeño Salcedo 26 de junio de 2020
de OSINERGMIN

 Taller para levantar información y socializar propuestas

Como actividad complementaria a las entrevistas y revisión documentaria, el viernes 4 de

setiembre se realizó el Taller “Taller virtual para identificación de problemática y propuestas
respecto al marco institucional, legal, procesos y otros vinculados al gas licuado de petróleo
-GLP". Este tuvo como objeto levantar y contrastar opiniones respecto de las causas y
problema central de la regulación, organización, gestión y procesos de OSINERGMIN, así
como identificar propuestas para su solución. El taller contó con la participación de 31
personas de diversas entidades públicas y organizaciones privadas, ex funcionarios y
representantes del sindicato de OSINERGMIN, expertos en el sector y representantes de la
academia. En el Anexo Nº 5 se adjunta la lista de participantes y en el Anexo N° 6, la
sistematización de los resultados del taller.

 Elaboración del Informe Final

Para el desarrollo del Informe, se elaboró una versión preliminar con el diagnóstico en
función a los insumos de la revisión documentaria, entrevistas y taller efectuado, así como

12
 las recomendaciones y propuestas para mejorar marco regulatorio, institucional,
organizacional y de recursos humanos para el mejor funcionamiento de OSINERGMIN, así
como de los procesos relacionados con el otorgamiento de autorizaciones de transporte
terrestre, almacenamiento, distribución y comercialización de gas licuado de petróleo (GLP)
y los proceso de supervisión, fiscalización y comercialización respectivos. Este fue
socializado y revisado con los miembros del Comité para su validación y posterior
aprobación.

5. DIAGNÓSTICO Y PROBLEMÁTICA IDENTIFICADA

Para la identificación de la problemática relacionada a la organización del regulador y el desarrollo

de la actividad del sector de hidrocarburos (GLP), se requirió el apoyo de los diferentes actores
involucrados, así como de expertos en la materia, con la finalidad de poder recabar su opiniones y
sugerencias con relación al desarrollo de las funciones que viene realizando OSINERGMIN.

Para la recopilación de esta información se realizó una revisión del marco normativo institucional de
OSINERGMIN, así como se llevaron a cabo entrevistas y un taller de socialización. A continuación,
se presenta una sistematización de los principales problemas encontrados.

5.1. Marco Institucional

5.1.1. Sobre el rol y mandato de OSINERGMIN:

El OSINERGMIN es un organismo público especializado - organismo regulador, con personería

jurídica de derecho público interno, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y con
autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera.

De acuerdo a su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado mediante Decreto Supremo Nº

010-2016-PCM, el OSINERGMIN ejerce las siguientes funciones:

a) Función supervisora: Comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las obligaciones

de los agentes supervisados, establecidas en la normativa sectorial y en los contratos bajo el
ámbito de competencia de OSINERGMIN, así como en las disposiciones emitidas por el
organismo regulador.

b) Función reguladora: Comprende la facultad de fijar las tarifas de los servicios públicos de
electricidad y gas natural bajo su ámbito, lo que incluye resolver, como única instancia
administrativa, los recursos de reconsideración que las partes interesadas interpongan.

c) Función normativa: Comprende la facultad exclusiva de dictar, en el ámbito y en materia de

sus respectivas competencia, la normativa sobre los procedimientos a su cargo, incluyendo los
procedimientos administrativos especiales que norman los procesos administrativos vinculados
con las funciones supervisora, supervisora específica, fiscalizadora y sancionadora; los
procedimientos de ejecución de decisiones y resoluciones de los órganos de OSINERGMIN;
así como otras disposiciones de carácter general y mandatos u otras normas de carácter
particular referidas a intereses, obligaciones o derechos de los agentes o actividades

13
 supervisadas o de sus usuarios. Asimismo, comprende la facultad de tipificar las conductas que
constituyan infracciones administrativas y determinar las sanciones correspondientes.

d) Función fiscalizadora y sancionadora: Comprende la facultad de realizar las acciones

conducentes para imponer sanciones a los agentes por el incumplimiento de obligaciones
establecidas en la normativa sectorial bajo el ámbito de competencia de OSINERGMIN; así
como por el incumplimiento de disposiciones emitidas por el organismo regulador.

e) Función de solución de controversias: Comprende la facultad de conciliar intereses

contrapuestos entre agentes bajo su ámbito de competencia, y entre éstas y los usuarios libres
de electricidad o consumidores independientes de gas natural; o de resolver en la vía
administrativa los conflictos suscitados entre los mismos.

f) Función de solución de reclamos de los usuarios: Comprende la facultad de resolver, en

segunda instancia administrativa, los recursos de apelación que interpongan los usuarios
regulados de los servicios públicos de electricidad y gas natural contra lo resuelto por las
empresas de distribución que les provean de dichos servicios.

g) Función supervisora específica: Comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las

obligaciones establecidas en los contratos derivados de los procesos de promoción de la
inversión privada, relacionados a las actividades bajo el ámbito de competencia de
OSINERGMIN.

Sin embargo, es importante señalar que la función y mandato del OSINERGMIN han cambiado
considerablemente en los últimos 20 años.

Inicialmente, mediante Ley Nº 26734 del 30 de diciembre de 1996, se crea bajo el nombre de
Organismo Supervisor de Inversión en Energía – OSINERG, como el organismo fiscalizador de las
actividades que desarrollan las empresas en los subsectores de electricidad e hidrocarburos. Como
tal, se le dio la responsabilidad de fiscalizar a nivel nacional el cumplimiento de las disposiciones
legales y técnicas relacionadas con las actividades de dichos subsectores, así como el cumplimiento
de las normas legales y técnicas referidas a la conservación y protección del medio ambiente en el
desarrollo de dichas actividades.

En el año 2000, con la aprobación de la Ley Nº 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores
de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, el OSINERG se constituye como organismo
regulador de los subsectores electricidad e hidrocarburos; asignándosele las funciones normativa,
reguladora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora, de solución de controversias y de solución de
reclamos de usuarios.

En el año 2002, la Ley Nº 27699, Ley Complementaria de Fortalecimiento Institucional del

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG), le otorga facultades de tipificación de
infracciones y graduación de sanciones, así como de control metrológico y de calidad de combustibles
de manera exclusiva. Asimismo, lo faculta para el retiro de las instalaciones, paralización de obras,
suspender definitiva o temporalmente las actividades que se realicen en el subsector hidrocarburos,
que no se encuentren debidamente autorizadas de acuerdo a la legislación vigente o de presumirse
peligro inminente para la salud de la población. Además, le brinda la potestad para delegar las
funciones de supervisión, supervisión específica y fiscalización a empresas supervisoras.

14
En el 2003, mediante Decreto Supremo Nº 007-2003-EM, se le encarga la publicación semanal de los
precios referenciales de los combustibles derivados del petróleo, con el objeto de informar a la
población sobre la variación de los precios del petróleo crudo y de sus derivados.

Con la Ley Nº 28832, Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generación Eléctrica, en el año
2006, se le asigna al OSINERG la función de administración de las licitaciones para suministro de
energía eléctrica, correspondiéndole aprobar las Bases de Licitación, modelos de contrato, términos
y condiciones del proceso de Licitación, fórmulas de actualización de precios firmes y supervisar su
ejecución.

En el 2007, con la Ley Nº 28964, las competencias de supervisión y fiscalización de las actividades
mineras, asignadas al Ministerio de Energía y Minas, fueron transferidas al OSINERG. Con dicha
norma, el OSINERG pasa a ser el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
(OSINERGMIN), como organismo regulador, supervisor y fiscalizador de las actividades que
desarrollan las personas jurídicas de derecho público interno o privado y las personas naturales, en
los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería.

En el año 2008, mediante el Decreto Legislativo Nº 1002, se le encarga al OSINERGMIN la función

de la administración de subastas para proyectos de energía renovable. Asimismo, mediante Decreto
Legislativo Nº 1048, se establece que es competente para para supervisar, fiscalizar y sancionar, en
el ámbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas referidas a la conservación
y protección del ambiente, seguridad e higiene, así como el cumplimiento a los instrumentos de
gestión ambiental aprobados por el Ministerio de Energía y Minas, para el desarrollo de las
actividades de almacenamiento de concentrados de minerales en depósitos ubicados fuera de las áreas
de las operaciones mineras.

En el año 2009, con la creación del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA
(Decreto Legislativo Nº 1013) y el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Ley
Nº 29325), las competencias del OSINERGMIN vinculadas a la supervisión y fiscalización del
cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas ambientales de los sectores de energía y minería
son transferidas al OEFA.

En el año 2010, mediante Decreto Supremo N° 004-2010-EM, se transfiere al OSINERGMIN el

Registro de Hidrocarburos, a fin de que sea el organismo encargado de administrar, regular y
simplificar el Registro de Hidrocarburos.

En el 2011, la Ley Nº 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, deroga la Ley 28964 y transfiere
las competencias de fiscalización minera al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Sin
embargo, en el 2012, la Ley N° 29901 precisa que dicha transferencia se limita únicamente a la
supervisión, fiscalización y sanción en materia de seguridad y salud en el trabajo en los subsectores
minería, electricidad e hidrocarburos. Asimismo, establece que la derogación de la Ley 28964
comprende únicamente las disposiciones referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento
de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, que son
materia de competencia del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

15
En el año 2012, se crea el Fondo de Inclusión Social Energético (FISE) como un sistema de
compensación energética, que permita brindar seguridad al sistema, así como de un esquema de
compensación social y mecanismos de acceso universal a la energía. De acuerdo a la norma, la
administración del FISE está a cargo del Ministerio de Energía y Minas (MINEM); sin embargo,
mediante la disposición transitoria única de la Ley, se encarga dicha función al OSINERGMIN por
un plazo de dos años. Desde entonces, se ha renovado dicho mandato cada año, siendo la última
extensión hasta el 31 de diciembre del 2020, mediante Decreto de Urgencia N° 015-20193. Las
funciones del OSINERGMIN relacionadas con el FISE incluyen la emisión de regulaciones, la
aplicación de sanciones, el establecimiento de tarifas de instalación y del costo en que incurren los
distribuidores eléctricos para la implementación del FISE, entre otras.

Mediante Decreto de Urgencia N° 001-2017, se encargó al OSINERGMIN: "la contratación directa

del administrador que tendrá a su cargo la administración, en representación del Estado Peruano, de
los bienes de la concesión del proyecto "Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del
Gasoducto Sur Peruano", así como su supervisión, hasta su transferencia al sector privado."

Gráfico 1. Evolución de las funciones de OSINERGMIN

3La Segunda disposición complementaria final del Decreto de Urgencia N° 015-2019 establece “Prorrógase hasta el 31 de
diciembre de 2020 la vigencia de los siguientes dispositivos: (…) 3. El encargo efectuado en la Única Disposición Transitoria
de la Ley N° 29852, Ley que crea el Sistema de Seguridad Energética en Hidrocarburos y el Fondo de Inclusión Social
Energético”.

16
 Además de los cambios en las funciones, la adscripción del OSINERGMIN también ha cambiado a
lo largo de los años, como se puede apreciar en la siguiente tabla:

Tabla 4. Cambios de adscripción del OSINERGMIN

Entidad a la que está

Norma que regula la adscripción Fecha
adscrito
Ley N° 26734, Ley del Organismo Supervisor de
Ministerio de Energía y Minas 30 de diciembre de1996
Inversión en Energía (OSINERG)
Ley N° 26923, Ley que establece que los
Presidencia del Consejo de
Organismos Públicos Descentralizados y 30 de enero de 1998
Ministros
Organismos Reguladores dependerán de la PCM
Decreto de Urgencia N° 025-98, Derogan el D.U.
N° 024-98 y aprueban transferencia de
Sector Economía y Finanzas 17 de junio de 1998
PROMCEPRI y de organismos descentralizados a
diversos sectores
Ley N° 27111, Ley que aprueba la transferencia
Ministerio de Economía y
de PROMCEPRI a la COPRI y de organismos 11 de mayo de 1999
Finanzas
descentralizados a diversos ministerios
Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos
Presidencia del Consejo de
Reguladores de la Inversión Privada en los 27 de julio de 2000
Ministros
Servicios Públicos

Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Presidencia del Consejo de
19 de diciembre de 2007
(artículo 32) Ministros

En el 2019, la OCDE aplicó el Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores
Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés) al OSINERGMIN, a fin de analizar los factores clave
del desempeño del OSINERGMIN y efectuar recomendaciones para su mejora. En dicho documento
se señala que los diversos cambios en el mandato y funciones pueden afectar el propósito central del
regulador. Asimismo, agrega que, aunque se han hecho algunos cambios en las funciones y
organización interna, hasta la fecha no se ha realizado una revisión completa e integral de los
mandatos de la organización. Sin ello, hay riesgos asociados a la falta de claridad de sus funciones
ante los actores interesados, así como su capacidad de llevarlas a cabo con eficacia y eficiencia.

5.1.2. Sobre la estructura y organización del OSINERGMIN

La estructura básica del OSINERGMIN está establecida en las leyes N° 26734 y N° 27332. De
acuerdo a dichas normas, son órganos del OSINERGMIN:

a) El Consejo Directivo
b) La Gerencia
c) El Tribunal de Solución de Controversias

Asimismo, mediante Decreto Supremo N° 010-2016-PCM, se aprobó el Reglamento de Organización

y Funciones de OSINERGMIN, contemplándose la estructura organizacional de la siguiente manera:

17
 Gráfico 1. Organigrama de OSINERGMIN

5.1.3. Sobre las funciones y organización de OSINERGMIN vinculadas a la supervisión

y fiscalización de las actividades vinculadas a hidrocarburos - GLP

El artículo 5 de la Ley N° 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos, establece que el OSINERGMIN

es el organismo encargado de fiscalizar los aspectos legales y técnicos de las actividades de
hidrocarburos en el territorio nacional.

18
Asimismo, a través del Decreto Supremo N° 088-2013-PCM se precisó el listado de las funciones
técnicas del OSINERGMIN; siendo que, en lo que respecta al subsector hidrocarburos, se
identificaron las siguientes funciones para las actividades vinculadas a hidrocarburos líquidos:

- Dictar los reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su cargo, otras de carácter
general y mandatos u otras normas de carácter particular referidas a intereses, obligaciones o
derechos de las entidades o actividades supervisadas o de sus usuarios, en los temas de su
competencia.
- Administrar, regular y simplificar el Registro de Hidrocarburos.
- Actualización de las Bandas de Precios del Fondo para la Estabilización de Precios de los
Hidrocarburos Líquidos Derivados del Petróleo y fiscalizar el correcto funcionamiento del
Fondo para la Estabilización de Precios de los Hidrocarburos Líquidos Derivados del
Petróleo, conforme a las directivas que establezca el Administrador del Fondo.
- Fijación de las Tarifas de Transporte de Hidrocarburos Líquidos por Red de Ductos.
- Publicación de los Precios de Referencia de los Hidrocarburos.
- Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones técnicas y de seguridad de las
instalaciones y equipos utilizados en la exploración, explotación, procesamiento, refinación,
almacenamiento, transporte o distribución de Petróleo Crudo, Combustibles Líquidos, Gas
Licuado de Petróleo (GLP) y Otros Productos Derivados de los Hidrocarburos (OPDH).
- Supervisar el cumplimiento de obligaciones de los agentes sobre reporte de situaciones de
emergencias y de la seguridad de las instalaciones, así como atención de denuncias e
investigación de emergencias, dentro del ámbito de su competencia.
- Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones técnicas, de seguridad de las
instalaciones y continuidad en las operaciones que rigen las actividades de comercialización
de Combustibles Líquidos, Gas Licuado de Petróleo (GLP) y Otros Productos Derivados de
los Hidrocarburos (OPDH).
- Fiscalizar y sancionar, en el ámbito de su competencia, el incumplimiento de:
o Disposiciones técnicas y de seguridad de las instalaciones y equipos utilizados en la
exploración, explotación, procesamiento, refinación, almacenamiento, transporte o
distribución de Petróleo Crudo, Combustibles Líquidos, Gas Licuado de Petróleo
(GLP) y Otros Productos Derivados de los Hidrocarburos (OPDH).
o Disposiciones que rigen las actividades de comercialización de Combustibles
Líquidos, Gas Licuado de Petróleo (GLP) y Otros Productos Derivados de los
Hidrocarburos (OPDH).
o La obligación de los agentes de reportar las situaciones de emergencia de la seguridad
de las instalaciones, dentro de los plazos establecidos.
o La obligación de los agentes de reportar la investigación de las situaciones de
emergencia, dentro de los plazos establecidos
- Establecer medidas transitorias que exceptúen el cumplimiento de algunos artículos de las
normas de comercialización de hidrocarburos y de los correspondientes reglamentos de
seguridad, exclusivamente para efectuar o mantener inscripciones en el Registro de
Hidrocarburos.

19
 - Emitir autorizaciones excepcionales para las embarcaciones de bandera extranjera que
transporten Combustibles Líquidos y/u Otros Productos Derivados de los Hidrocarburos y
permanezcan en territorio nacional por un máximo de treinta (30) días calendario.
- Supervisar y fiscalizar, a nivel nacional y en el ámbito de su competencia, el cumplimiento
de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades del subsector
hidrocarburos.
- Calificar la imposibilidad de abastecimiento al Distribuidor Mayorista por caso fortuito o
fuerza mayor.
- Administrar el Registro de Empresas Inspectoras de la Hermeticidad del Sistema de Tanques
Enterrados.

En lo que respecta a las actividades de gas natural se contemplan, entre otras, las siguientes funciones
técnicas:

- Supervisar el cumplimiento de los contratos de concesión otorgados por el Estado y

aquellos derivados del proceso de promoción en el sector energía, asimismo emitir opinión
previa a la renovación de la vigencia de los contratos, la prórroga de los plazos estipulados
o la revisión y/o renegociación de aquellos contratos ya suscritos, mediante la emisión de
un informe de evaluación sobre el cumplimiento de la empresa concesionaria, respecto a
las obligaciones contenidas en el contrato de concesión y en las normas del sector.
- Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de normas técnicas en las actividades de
exploración, explotación, producción, procesamiento, petroquímica básica, transporte,
distribución y comercialización en la industria de gas natural, en el ámbito de su
competencia.

Las funciones señaladas son desempeñadas por las Divisiones de Supervisión de Electricidad,
Supervisión de Hidrocarburos Líquidos, Gas Natural y Supervisión Regional, así como las Oficinas
Regionales, quienes tienen a su cargo las funciones de supervisión y fiscalización (core business de
la entidad). Estas se encuentran agrupadas y dependen de un órgano intermedio, denominado
“Gerencia de Supervisión de Energía”. En la siguiente tabla, se detallan las funciones de estos órganos
vinculadas a la supervisión y fiscalización de las actividades del subsector de hidrocarburos.

20
 Tabla 5. Órganos de OSINERGMIN vinculados a las actividades de supervisión y
fiscalización de las actividades del subsector de hidrocarburos

División de
Gerencia de División de
Gerencia Supervisión de División de
Supervisión de Supervisión de Gas Oficinas regionales
General Hidrocarburos Supervisión Regional
energía Natural
líquidos
Órgano de la línea. Órganos desconcentrados
Está encargada de la de OSINERGMIN que
dirección, dependen funcional y
Máxima coordinación y administrativamente de la
autoridad control del proceso División de Supervisión
administrativa de supervisión, Unidad orgánica de Unidad orgánica de la Unidad orgánica de la Regional de la Gerencia
de fiscalización y la Gerencia de Gerencia de Gerencia de de Supervisión de
OSINERGMIN sanción de las Supervisión en Supervisión en Supervisión en Energía. Están
(Alta entidades que operan Energía – Art. 38 Energía – Art. 38 Energía – Art. 38 encargados, dentro de su
Dirección) – en el sector energía ámbito geográfico, de
Art. 10 en los sub-sectores supervisar las actividades
de electricidad e de electricidad,
hidrocarburos. – Art. hidrocarburos líquidos y
36 gas natural. – Art. 61
a) Supervisar el
cumplimiento de la a) Supervisar el a) Conducir la
normativa sectorial cumplimiento de la supervisión del a) Supervisar el
a) Proponer los por parte de los normativa sectorial cumplimiento de la cumplimiento de la
a) Formular los
lineamientos y agentes que operan por parte de los normativa sectorial normativa sectorial por
lineamientos y
estrategias de las actividades de agentes que operan las por parte de los parte de los agentes que
estrategias para la
regulación, exploración, actividades de agentes que operan las operan las actividades
supervisión,
supervisión, explotación explotación, actividades de de distribución y
fiscalización y
fiscalización y producción, producción, distribución y comercialización de
sanción en los sub
sanción de los transporte, transporte, comercialización de electricidad,
sectores electricidad
sectores de almacenamiento y almacenamiento y electricidad, hidrocarburos líquidos y
e hidrocarburos. –
energía y procesamiento de procesamiento de gas hidrocarburos líquidos gas natural en las etapas
Art. 37
minería. – Art. combustibles natural en las etapas y gas natural en las preoperativa, operativa
11 líquidos, en las pre-operativa, etapas pre-operativa, y de abandono. – Art.
etapas pre-operativa, operativa y de operativa y de 62
operativa y de abandono. Art. 41 abandono. – Art. 42
abandono. – Art. 40
b) Dirigir el
b) Supervisar el
b) Dirigir, coordinar otorgamiento, b) Otorgar, aprobar o
cumplimiento de los b) Supervisar el
y controlar los aprobación o calificar según
contratos derivados cumplimiento de los
procesos de calificación que corresponda las
de los procesos de contratos derivados de
c) Supervisar y supervisión, corresponda a las actividades de
promoción de la los procesos de
controlar las fiscalización y actividades de distribución y
inversión privada, promoción de la
funciones de los sanción de los distribución y comercialización de
relacionados a las inversión privada,
órganos de agentes que operan comercialización de electricidad,
actividades de relacionados a las
OSINERGMIN. en el sector energía, electricidad, hidrocarburos líquidos y
hidrocarburos actividades de gas
– Art. 11 en los sub-sectores hidrocarburos líquidos gas natural de
líquidos, bajo el natural, bajo el ámbito
de electricidad e y gas natural de conformidad con la
ámbito de de competencia de
hidrocarburos. – Art. conformidad con la normativa aplicable. –
competencia de OSINERGMIN.
37 normativa aplicable.- Art. 62
OSINERGMIN.
Art. 42

21
 División de
Gerencia de División de
Gerencia Supervisión de División de
Supervisión de Supervisión de Gas Oficinas regionales
General Hidrocarburos Supervisión Regional
energía Natural
líquidos
o) Imponer la
c) Elaborar los
sanción de c) Conducir la
proyectos c) Elaborar los c) Atender los
destitución, g) Supervisar las atención de
normativos proyectos normativos requerimientos de los
previo funciones de las requerimientos de los
relacionados a la relacionados a la usuarios respecto a los
procedimiento Divisiones a su usuarios respecto a los
función supervisora función supervisora de servicios energéticos. –
administrativo cargo. – Art. 37 servicios energéticos.
de hidrocarburos gas natural. Art. 62
disciplinario. – – Art. 42
líquidos.
Art. 11
d) Imponer las d) Imponer las d) Conducir las
d) Realizar las
medidas medidas actividades de
actividades de
administrativas que administrativas que orientación,
orientación,
correspondan en el correspondan en el capacitación y
capacitación y difusión
ejercicio de sus ejercicio de sus difusión al usuario. –
al usuario. – Art. 62
funciones. funciones. Art. 42

Cabe precisar que, de acuerdo al artículo 36 del ROF de OSINERGMIN, la Gerencia de Supervisión
de Energía está encargada de la dirección, coordinación y control del proceso de supervisión,
fiscalización y sanción de las entidades que operan en el sector energía en los sub-sectores de
electricidad e hidrocarburos.

En ese contexto se debe considerar que, la estructura organizacional previa al Decreto Supremo N°
010-2016-PCM4, contemplaba a los órganos de línea de la entidad como gerencias, dependientes
directamente de la Gerencia General, tomando en consideración las funciones técnicas de la entidad
asignadas por ley y sobre la base del Principio de Especialidad, previsto en la Ley N° 27658 y en el
Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, de acuerdo al siguiente detalle:

- Gerencia de Fiscalización de Hidrocarburos Líquidos.

- Gerencia de Fiscalización de Gas Natural.
- Gerencia de Fiscalización de Electricidad.
- Gerencia de Fiscalización de Minería.

Como puede apreciarse, en la actual estructura organizacional del OSINERGMIN, conforme a lo

señalado en el Decreto Supremo N° 010-2016-PCM, ya no considera como gerencias a los órganos
de línea a cargo de las funciones de supervisión de las actividades de hidrocarburos y electricidad; y
los hace depender directamente de la Gerencia de Supervisión de Energía.

5.1.4. Sobre las funciones de OSINERGMIN vinculadas al control de informalidad en

las actividades de hidrocarburos

Respecto a la informalidad, esta debe ser entendida como la instalación y operación de instalaciones
de hidrocarburos sin contar con las autorizaciones sectoriales que corresponden (Informe Técnico

4 Aprobada por Resolución de Consejo Directivo N° 459-2005-OS/CD, modificada por Decreto Supremo N° 067-2007-PCM.

22
Favorable (ITF) y/o Registro de Hidrocarburos), lo cual constituye un incumplimiento a la normativa
sectorial establecida por el MINEM.

Como se ha señalado anteriormente, de acuerdo a la literal c) del artículo 5 de la Ley N° 26734, son
funciones del OSINERGMIN, supervisar y fiscalizar que las actividades del subsector de
hidrocarburos se desarrollen de acuerdo a los dispositivos legales y normas técnicas vigentes.

Asimismo, de conformidad con el artículo 2 de la Ley N° 27699, el OSINERGMIN está facultado

para disponer el retiro de las instalaciones, paralización de obras, suspender definitiva o
temporalmente las actividades que se realicen en el subsector de hidrocarburos que no se encuentren
debidamente autorizadas de acuerdo a la legislación vigente o de presumirse peligro inminente para
la salud de la población.

En ese sentido, de acuerdo al artículo 9 del Reglamento de Supervisión y Fiscalización de Actividades

Energéticas y Mineras de OSINERGMIN, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 171-
2013-OS/CD5, disponía como actividad de supervisión y fiscalización en hidrocarburos líquidos:

9.4. Otras actividades: Supervisión y fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de los Agentes
Supervisados en temas relacionados al control de calidad y cantidad de hidrocarburos líquidos y gas
licuado de petróleo (GLP) en establecimientos de venta de combustibles y plantas envasadoras, aportes
por regulación y fondo de estabilización de precios de combustibles, así como la erradicación de
establecimientos informales (entendiéndose por informalidad aquella conducta ilegal que realiza una
persona natural o jurídica al llevar a cabo una actividad de hidrocarburos sin cumplir con la normativa
vigente); y otras previstas en la normativa.

Asimismo, de acuerdo a la Memoria Institucional del OSINERGMIN del año 20136, se consigna
expresamente lo siguiente:

“3.3.7. Comercio no autorizado de combustibles: En el año 2013 se realizaron acciones para erradicar
el comercio no autorizado e informal de combustibles. Se atendieron 410 denuncias por informalidad
de combustibles en Lima, Ica, Loreto y Ucayali, que condujeron al cierre de 45 grifos y 60 locales de
venta de GLP no autorizados. En el resto del país se atendieron 389 denuncias por informalidad.
Asimismo, se participó en 43 operativos con otras autoridades, como el Ministerio Público,
municipalidades, Policía Nacional. En 20 de estos operativos, a nivel nacional, se ejecutó el comiso de
bienes (surtidores de combustible) a estaciones no autorizadas.”

Asimismo, en la Memoria Institucional del año 20147, se consigna lo siguiente:

5 Derogado por la Resolución de Consejo Directivo N° 040-2017-OS/CD, que “aprueba el nuevo Reglamento de Supervisión,

Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Mineras, a cargo de OSINERGMIN, adecuado a las disposiciones de
la Ley N° 27444, modificada por el Decreto Legislativo N° 1272”.
6https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Institucional/Memoria-Institucional-

osinergmin-2013.pdf
7https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Institucional/Memoria-Institucional-

osinergmin-2014.pdf

23
Sin embargo, en el año 2017, mediante RCD 040-2017-OS/CD del 18 de marzo 2017, se aprobó el
nuevo Reglamento de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Mineras,
a cargo de OSINERGMIN, adecuado a las disposiciones de la Ley 27444, modificado por el Decreto
Legislativo Nº 1272 de 21 de Diciembre 2016, en el cual se retira la referencia a la supervisión y
fiscalización de actividades no autorizadas. La modificación planteada en la RD 040-2017-OS-CD se
debió a que estas actividades se consideraron como parte de otros tipos de supervisión operativa y
pre operativa. Bajo ello, OSINERGMIN siguió realizando actividades de supervisión respecto a
agentes que no cuenten con autorización sectorial. En esa línea, el citado Reglamento en su Artículo
35° señala que OSINERGMIN puede imponer como medidas administrativas el retiro de
instalaciones y accesorios; la inmovilización de bienes, el comiso de bienes, la paralización temporal
de obras, la suspensión de actividades, el cierre temporal del establecimiento, así como el
internamiento temporal de vehículos, entre otras que se determinen, según su naturaleza y fines.

Sin perjuicio a ello, las acciones realizadas por OSINERGMIN relativas a actividades de
hidrocarburos no autorizadas se han venido reportando en las Memorias Institucionales que
anualmente publica en su portal electrónico. Así, conforme a la Memoria Institucional 20168 de dicha
entidad, ese año se ejecutaron 47 operativos inopinados contra locales informales que vendían
combustibles líquidos, contando con el apoyo de la Policía Nacional del Perú; habiéndose realizado
igualmente 15 operativos especiales9.

8 https://www.OSINERGMIN.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Institucional/Memoria-Institucional-
OSINERGMIN-2016.pdf
9 Página 36 de la Memoria Institucional de OSINERGMIN 2016.

24
Igualmente, de acuerdo a la Memoria Institucional 201710, durante ese año se ejecutaron 25 operativos
de comiso contra locales informales que vendían combustibles líquidos sin ficha de registro,
procediéndose al comiso de 30 surtidores y a la clausura de 101 establecimientos informales.
Asimismo, dicho documento reporta la realización de 310 supervisiones de apoyo en la lucha contra
el comercial informal de combustibles11.

Del mismo modo, conforme a la Memoria Institucional 201812, ese año se ejecutaron a nivel nacional
y con apoyo de la Policía Nacional del Perú, 84 operativos de comiso contra locales informales que
comercializaban combustibles sin ficha de registro, procediéndose al comiso de 56 surtidores y a la
clausura de 224 establecimientos informales13. Igualmente, respecto del año 2019 y conforme a lo
informado por OSINERGMIN, se intervinieron 564 locales informales, decomisándose 55 surtidores.

De acuerdo a ello, se aprecia que OSINERGMIN tiene la competencia de establecer medidas, de

acuerdo a ley, para aquellas actividades de hidrocarburos que se desarrollan sin las autorizaciones
sectoriales; en cuyo caso, resulta pertinente que los procedimientos y estrategias de supervisión
consideren el ejercicio de dicha competencia, a través de los planes de supervisión institucionales, tal
y como sucedía en períodos anteriores14; sin perjuicio del apoyo requerido de otras autoridades, tales
como las municipalidades, Ministerio Público y PNP.

Cabe precisar que, de acuerdo al artículo 9 del Decreto Supremo N° 026-2008-EM, las Empresas
Envasadoras, Distribuidores a Granel y Locales de Venta no podrán expender, abastecer, despachar,
comercializar y/o entregar GLP en cilindros y/o a granel a los Consumidores Directos, Locales de
Venta y Redes de Distribución de GLP, según sea el caso, que no hayan obtenido el Registro
Temporal o no cuenten con inscripción definitiva en el Registro de la Dirección General de
Hidrocarburos. Las empresas proveedoras, además de negar la venta o la comercialización al agente
no autorizado, deberán comunicar de dicha situación al OSINERGMIN dentro del plazo de cuarenta
y ocho (48) horas siguientes de conocido el hecho, a efectos de que el referido organismo lleve a cabo
el control que corresponda.

En efecto, la normativa sectorial dispuso que OSINERGMIN, sobre la base de sus competencias,
actúe ante las denuncias de los agentes sobre actividades no autorizadas (informales), e intervenga a
aquellos agentes formales que proveen de combustible a los agentes no autorizados; en cuyo caso,
resulta pertinente que, los procedimientos y estrategias de supervisión consideren la actuación contra
los agentes del mercado que proveen indebidamente de combustible y favorecen la informalidad,
empleando todas las herramientas tecnológicas disponibles (SCOP, GPS, entre otros). Lo expresado
resulta concordante con lo establecido en el artículo 5 del Decreto Supremo N° 009-2020-EM.

10 https://www.OSINERGMIN.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Institucional/Memoria-Institucional-
OSINERGMIN-2017.pdf
11 Página 51 de la Memoria Institucional de OSINERGMIN 2017
12 https://www.OSINERGMIN.gob.pe/seccion/institucional/acerca_OSINERGMIN/memoria-institucional#
13 Página 61 de la Memoria Institucional de OSINERGMIN 2018
14 Conforme a las memorias institucionales de los años 2013 y 2014.

25
Por otro lado, entidades como los Gobiernos Locales, conforme a la Ley Orgánica de
Municipalidades15 cuentan con facultades para la fiscalización de apertura de establecimientos16 y el
control del comercio ambulatorio17 en sus respectivas jurisdicciones; así como competencias para
ordenar clausura de establecimientos cuando su funcionamiento está prohibido legalmente o
constituye peligro para la seguridad de las personas18 y disponer el decomiso de productos que
constituyen peligro contra la vida o la salud en coordinación con la entidad vinculada al tema y con
la participación del Ministerio Público19.

En ese sentido, resulta necesario que OSINERGMIN, dentro de su rol técnico, coordine estrategias
para promover la formalización de agentes de hidrocarburos con las autoridades municipalidades. Del
mismo modo, se requiere implementar mecanismos que permitan a las diversas autoridades, como la
Policía Nacional del Perú o el Ministerio Público, la fácil identificación de los establecimientos e
instalaciones de hidrocarburos que se encuentran debidamente autorizados para operar.

5.1.5. Sobre los recursos humanos para la supervisión y fiscalización de actividades

vinculadas a hidrocarburos - GLP

El Manual de Organización y Funciones (MOF) de OSINERGMIN, aprobado mediante Resolución

de Presidencia del Consejo Directivo N° 147-2016-OS-PRES, contiene la descripción de cada uno de
los puestos aprobados en el Cuadro de Asignación de Personal Provisional (CAP), así como las líneas
de autoridad, funciones generales y funciones específicas, responsabilidad y perfil del puesto.

Cabe señalar que, desde su aprobación en el 2016, el MOF ha sido actualizado en múltiples ocasiones.
Al respecto, en la Tabla N° 6 se presenta una comparación de los cambios realizados a los perfiles de
los principales puestos vinculados a las funciones de supervisión y fiscalización de actividades
vinculadas a hidrocarburos – GLP, tanto por el MOF aprobado en el 2016, como sus consecuentes
actualizaciones.

15 Ley N° 27922
16 Numeral 3.6.4 del artículo 79° de la Ley Orgánica de Municipalidades
17 De acuerdo al numeral 3.2 del artículo 83° de la Ley Orgánica de Municipalidades
18 Conforme al artículo 49° de la Ley Orgánica de Municipalidades
19 Conforme al artículo 48 de la Ley Orgánica de Municipalidades

26
 Tabla 6. Cambios realizados a los perfiles vinculados a las funciones de supervisión y
fiscalización de actividades vinculadas a hidrocarburos – GLP

Requisitos antes del

Actualización posterior Requisitos 2016 (R.P. N°
Puesto 2016 (R.G.G. N° 690- Requisitos vigentes
al 2009 147-2016-OS/PRES)
2009-OS/GG)
Presidente del Profesión: Profesional de la Profesión: Profesional de la Decreto Supremo N° 097-
Consejo especialidad del sector. especialidad del sector. 2012-PCM
Directivo de Especialización: Master Especialización: Master Profesión: Profesional de la
OSINERGMIN referidas a materia legal, referidas a materia legal, especialidad del sector.
regulatoria, de regulatoria, de Especialización: Master
administración, económica, administración, económica, o referidas a materia legal,
o materia técnica a las materia técnica a las regulatoria, de
actividades y funciones del actividades y funciones del administración, económica, o
OSINERGMIN OSINERGMIN materia técnica a las
Experiencia: No menos de Experiencia: No menos de 10 actividades y funciones del
10 años de ejercicio: años de ejercicio: OSINERGMIN
- No menos de 3 años de - No menos de 3 años de Experiencia: No menos de 10
experiencia en un cargo de experiencia en un cargo de años de ejercicio:
gestión ejecutiva, gestión ejecutiva, - No menos de 3 años de
entendiéndose por tal la entendiéndose por tal la toma experiencia en el desempeño
toma de decisiones en de decisiones en empresas de cargos de dirección,
empresas públicas o públicas o privadas; o, entendiéndose por tales,
privadas; o, - 5 años de experiencia en aquellos desempeñados en
- 5 años de experiencia en materias que configuran el la Alta Dirección de
materias que configuran el objeto de competencia del empresas u organismos del
objeto de competencia del OSINERGMIN. Estado y/o empresas
OSINERGMIN. privadas; o,
- 5 años de experiencia en
materias que configuran el
objeto de competencia del
OSINERGMIN.

Gerente Profesión: Ingeniero o Res. 278-2013-OS-GG: Título/Licenciatura en Res.N°001-2018-OS-PRES:

General Economista, o profesional Profesión: Ingeniero o Ingeniería, Derecho, Título/Licenciatura en
de la especialidad del Economista o Economía o Administración Ingeniería, Derecho,
sector. Administrador No especialidad Economía o Administración
Especialización: Master en Especialización: Máster en No colegiatura No especialidad
Administración, o en temas Administración, o en temas
de la especialidad del sector Master en Administración, No colegiatura
de la especialidad del sector. Gestión Pública, Energía o
Experiencia: De 10 a más Master en Administración,
Experiencia: De 10 a más Sistemas de Potencia Gestión Pública, Regulación,
años en puestos similares años de experiencia laboral Experiencia General: 10 años Finanzas, Economía,
de los cuales 7 años a más Experiencia Específica: 5 Ingeniería, Derecho o
de experiencia profesional, años (Gerente) Energía
realizando funciones
No experiencia en el sector Experiencia General: 10 años
equivalentes a las descritas
público requerida Experiencia Específica: 5
en el punto III.
años (Gerente)
No experiencia en el sector
público requerida

27
 Requisitos antes del
Actualización posterior Requisitos 2016 (R.P. N°
Puesto 2016 (R.G.G. N° 690- Requisitos vigentes
al 2009 147-2016-OS/PRES)
2009-OS/GG)
Gerente de El puesto de Gerente de Título/ Licenciatura en Res. 122-2017-OS-PRES
Supervisión de Energía se crea a partir del Ingeniería, Derecho o Titulo/Licenciatura en
Energía 2016, por lo que esta Economía Ingeniería, Derecho, o
posición no figura en la No especialidad Economía.
Resolución 690-2009-OS-
GG No colegiatura Máster en Administración,
Master en Administración, Negocios, Gestión Pública,
Gestión Pública, Finanzas, Finanzas, Energía,
Energía, Regulación, Ing. de Regulación, Derecho,
Petróleo y Gas Natural, Economía, Derecho
Ingeniería Eléctrica o Económico, Ing. de Petróleo
Sistemas de Potencia y Gas Natural, Ingeniería
Eléctrica o Sistemas de
Experiencia General: 10 años Potencia.
Experiencia Específica: 3
años (Jefe) Experiencia General: 10 años
Experiencia Específica: 3
No experiencia en el sector años (Jefe)
público requerida
No experiencia en el sector
público requerida

División de Gerente de Fiscalización Gerente de Fiscalización Título/Licenciatura en Resolución N° 073-2018-

Supervisión de Eléctrica Eléctrica Ingeniería OS/PRES
Electricidad Profesión: Ing. Mecánico- Res. 816-2010-OS-GG No especialidad Título/Licenciatura en
(Gerente) Electricista, o Ing. Ingeniería, Economía o
Profesión: Ing. Mecánico- Colegiatura y Habilitación
Electricista, o profesión Electricista, o Ing. Requerida Derecho
afín. Electricista, o profesión afín No especialidad
Master en Administración,
Especialización: Diplomado Especialización: Maestría en Gestión Pública, Finanzas, No colegiatura
en Administración Administración o afín a la Energía, Regulación,
(deseable) Master egresado en
especialidad (obligatorio). Ingeniería Eléctrica o Administración, Negocios,
Experiencia: De 10 años a Experiencia: De 10 años a Sistemas de Potencia Gestión Pública, Energía,
más, en puestos gerenciales. más, en puestos gerenciales. Experiencia General: 10 años Regulación, Derecho,
Experiencia Específica: 8 Economía, Ciencias o
años (Especialista) Ingeniería
No experiencia en el sector Experiencia General: 10 años
público requerida Experiencia Específica: 8
años (Especialista)
No experiencia en el sector
público requerida

División Gerente de Fiscalización de Gerente de Fiscalización de Título/Licenciatura en Res. N° 073-2018-OS/PRES

Supervisión Hidrocarburos Líquidos Hidrocarburos Líquidos Ingeniería Titulo/Licenciatura en
Hidrocarburos Res. N° 289-2013-OS/GG No especialidad Ingeniería, Economía o
Líquidos Derecho
(Gerente) Profesión: Ing. Petrolero, Ing. Colegiatura y habilitación
Profesión: Ing. Químico, o Mecánico, Ing. Petroquímico, requerida No especialidad
Ing. Petroquímico, o Ing. Ing. Químico, Ing. Mecánico Master en Administración, No colegiatura
Mecánico o afín Electricista, Ing. Civil, Ing. Gestión Pública, Energía, Master Egresado en
Industrial o Economista. Regulación, Ingeniería de
Especialización: En Administración, Negocios,
Administración, o de Especialización: Maestría en Petróleo y Gas Natural. Gestión Pública, Energía,
Especialidad afín (deseable) Administración, o afín a la Experiencia General: 10 años Regulación, Ingeniería,
especialidad. (Obligatorio) Experiencia Específica: 8 Ciencias, Derecho o
Experiencia:
Experiencia: 10 años a más años (Especialista) Economía.
De 6 a más años en puestos
de experiencia laboral en el No experiencia en el sector Experiencia General: 10 años
similares
sub sector Hidrocarburos, público requerida Experiencia Específica: 8
de los cuales 7 años a más años (Especialista)
de experiencia profesional,

28
 Requisitos antes del
Actualización posterior Requisitos 2016 (R.P. N°
Puesto 2016 (R.G.G. N° 690- Requisitos vigentes
al 2009 147-2016-OS/PRES)
2009-OS/GG)
realizando funciones No experiencia en el sector
equivalentes a las descritas público requerida
en el punto III.

División En la resolución del 2009 Res. N° 289-2013-OS-PRES Gerente de Supervisión Gerente de Supervisión
Supervisión no figura la posición Gerente de Operaciones: Regional: Regional
Regional concordante con el nivel Título/Licenciatura en Resolución N° 073-2018-
(Gerente) Gerencial/Directivo Profesión: Ingeniería,
Economía, Administrador o Ingeniería OS/PRES:
Derecho No especialidad Titulo/Licenciatura en
Especialización: Maestría en Colegiatura y habilitación Ingeniería, Economía o
Administración, Energía, requerida Derecho
Gestión Pública, Regulación Máster en Administración, No especialidad
de Servicios Públicos u Gestión Pública, Energía, No colegiatura
Operaciones (obligatorio) Regulación, Ingeniería de Máster egresado en
Experiencia General: 10 años Petróleo y Gas Natural o Administración, Negocios,
a más de experiencia laboral, Sistemas de Potencia Gestión Pública, Energía,
de los cuáles 7 años a más de Experiencia General: 10 años Regulación, Ingeniería,
experiencia profesional en Experiencia Específica: 8 Ciencias, Derecho o
cargos de gerencia y/o años (Especialista) Economía.
jefatura o realizando las
funciones equivalentes a las No experiencia en el sector Experiencia General: 10 años
descritas en el punto III público requerida Experiencia Específica: 8
años (Especialista)
No experiencia en el sector
público requerida
Oficinas Jefe de Oficina Regional Los puestos de Jefe de Jefe Regional: Res. 147-2016-OS-PRES
Regionales Ingeniero Electricista, Oficina Regional (Jefe Macro Título/Licenciatura en Titulo/Licenciatura en
(Jefe) Ingeniero de Petróleos, Regional) y Jefe Regional se Ingeniería (*), Ingeniería (*),
Ingeniero de Minas o observan en la Resolución N° Administración, Derecho Administración, Derecho(*) o
carrera a fin. 222-2012-OS-GG (*) o Economía. Economía
Especialización en Gestión Jefe de la Oficina Regional No especialidad No especialidad
o Comunicación. (Jefe Macro Regional): Colegiatura y Habilitación Colegiatura y Habilitación
Experiencia/ de 3 años a Profesión: Ingeniero requerida* requerida*
más Electricista, Ingeniero de Diplomado o curso (no Diplomado o curso (no menor
Petróleos, Ingeniero de Minas menor a 90 horas) en a 90 horas) en
o carrera a fin. Administración, Energía, Administración, Energía,
Especialización: Maestría o Gestión de Proyectos o Gestión de Proyectos o
especialización en Regulación. Regulación.
Administración y/o Gestión Experiencia General: 8 años Experiencia General: 8 años
de la Energía. Experiencia Específica: 4 Experiencia Específica: 4
Experiencia: De 4 años o más años (Especialista) años (Especialista)
en puestos similares y 9 años No experiencia en el sector No experiencia en el sector
más de experiencia en los público requerida público requerida
subsectores de energía
relacionados OSINERGMIN.

Jefe de la Oficina Regional

(Jefe Regional)
Profesión: Ingeniero
Electricista, Ingeniero de
Petróleos, Ingeniero de Minas
o carrera a fin.
Especialización: Maestría o
especialización en

29
 Requisitos antes del
Actualización posterior Requisitos 2016 (R.P. N°
Puesto 2016 (R.G.G. N° 690- Requisitos vigentes
al 2009 147-2016-OS/PRES)
2009-OS/GG)
Administración y/o Gestión
de la Energía.
Experiencia: De 4 años o más
en puestos similares y 08
años a más de experiencia en
los subsectores de energía
relacionados a
OSINERGMIN.
Gerencia Gerente de Fiscalización Res. 232-2013-OS-GG Titulo/Licenciatura en Res. 147-2016-OS-PRES
Supervisión Minera Profesión: Profesional en Ingeniería o Geología Titulo/Licenciatura en
Minera Profesión: Ingeniero de Ingeniería titulado y No especialidad Ingeniería o Geología
(Gerente) Minas o profesión afín habilitado, profesional en Colegiatura y habilitación No especialidad
Diplomado en derecho titulado y requerida Colegiatura y habilitación
Administración, o en habilitado o profesional en
Master en Administración, requerida
especialidad en el sector administración
Gestión Pública, Gestión de Master en Administración,
(deseable) Especialización: Maestría en seguridad, Gestión minera, Gestión Pública, Gestión de
Experiencia de 6 a 8 años Administración o Gestión Ambiental, seguridad, Gestión minera,
en puestos gerenciales especialidad del sector Geotecnia o Geología. Gestión Ambiental,
Experiencia: Más de 5 años Experiencia General: 10 Geotecnia o Geología.
en puestos gerenciales años Experiencia General: 10 años
Experiencia Específica: 3 Experiencia Específica: 3
años (Jefe) años (Jefe)
No experiencia en el sector No experiencia en el sector
público requerida público requerida

De acuerdo a lo expresado por el MINEM, la reorganización del OSINERGMIN debe considerar que
el perfil de los funcionarios a cargo de los órganos de línea de la entidad incluya profesionales en
ingeniería con un nivel de especialización que guarde relación con la naturaleza de las funciones
técnicas vinculadas a los subsectores de electricidad, hidrocarburos líquidos, gas natural y minería;
asimismo, que el control de la gestión institucional esté a cargo del Consejo Directivo, como órgano
de dirección máximo de la entidad.

Cabe precisar que dichos perfiles requieren una alta especialización producto de la experiencia en
actividades de los subsectores señalados en el párrafo anterior, ya sea en entidades públicas o privadas
vinculadas a dicha industria; pues esto les permite adquirir el conocimiento y la experiencia técnica
requerida para el desempeño adecuado de sus funciones.

Por otro lado, cabe señalar que OSINERGMIN tiene la facultad de contratar empresas para realizar
las acciones de supervisión y fiscalización. Mediante Ley N° 27699, Ley Complementaria de
Fortalecimiento Institucional del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG),
publicada el 16 de abril de 2002, se estableció que:

“Artículo 4º.- Delegación de Empresas Supervisoras

Las funciones de Supervisión, Supervisión Específica y Fiscalización atribuidas al
OSINERG podrán ser ejercidas a través de Empresas Supervisoras. Las Empresas
Supervisoras son personas naturales o jurídicas debidamente calificadas y clasificadas por

30
 el OSINERG. Estas Empresas Supervisoras serán contratadas y solventadas por el
OSINERG. La contratación de las mismas se realizará respetando los principios de igualdad,
no discriminación y libre competencia.
Mediante resolución del Consejo Directivo del OSINERG se establecerán los criterios y
procedimientos específicos para la calificación y clasificación de las Empresas
Supervisoras, así como la contratación, designación y ejecución de las tareas de
supervisión y fiscalización que realizarán tales empresas”. (el resaltado es agregado)

En virtud a ello, a fin de regular los mencionados criterios, procedimientos y contratación, se

aprobaron en el tiempo las siguientes normas:

- Resolución del Consejo Directivo N° 013-2004-OS/CD, Reglamento de Supervisión de las

Actividades Energéticas.
- Resolución del Consejo Directivo N° 324-20077-OS/CD, Reglamento de Supervisión de las
Actividades Energéticas y Mineras de OSINERGMIN
- Resolución del Consejo Directivo N° 205-2009-OS/CD, Reglamento de Supervisión de las
Actividades Energéticas y Mineras de OSINERGMIN
- Resolución del Consejo Directivo N° 171-2013-OS/CD, Reglamento de Supervisión y
Fiscalización de las Actividades Energéticas y Mineras de OSINERGMIN.
- Resolución del Consejo Directivo N° 037-2016-OS/CD, Directiva para la Selección y
Contratación de Empresas Supervisoras.

Actualmente, los criterios y procedimiento para la contratación de Empresas Supervisoras se

encuentran contenidos en la “Directiva para la selección y contratación de Empresas Supervisoras”
aprobada por Resolución de Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería OSINERGMIN N° 037-2016-OS-CD, constituyéndose en un régimen especial de
contratación y, por lo tanto, configurando un supuesto excluido del ámbito de aplicación de la
normativa de contratación pública (únicamente aplicada de manera supletoria).

De acuerdo a dicho marco, las Empresas Supervisoras a contratar pueden ser personas jurídicas o
personas naturales con negocio. Su contratación se realiza a través de contratos de locación de
servicios, de naturaleza civil, y su plazo original no puede exceder de 1 año. De no alcanzar
penalidades superiores al 3% del monto del contrato, pueden suscribirse de manera continuada nuevos
contratos con la misma empresa, con un límite de 5 años. Asimismo, contempla la posibilidad de
reemplazo del personal propuesto.

Si bien dicho régimen considera la evaluación técnica previa del personal integrante de las empresas
postoras, este debe ser mejorado incluyendo otro tipo de evaluaciones (conocimiento técnico,
psicológico, entre otros), a fin de asegurar contar con el personal técnico competente. Cabe precisar
que reglamentos anteriores sobre la materia, tales como el aprobado por Resolución de Consejo
Directivo N° 205-2009-OS/CD, establecía, en su artículo 12, que la contratación de Empresas
Supervisoras se realiza en forma directa con las personas naturales o jurídicas inscritas en el Registro
de Empresas Supervisoras de OSINERGMIN y que hayan calificado en el proceso de selección.

31
 5.1.6. Sobre el presupuesto para la supervisión y fiscalización de actividades vinculadas
a hidrocarburos - GLP

Para el ejercicio de las funciones de supervisión y fiscalización, OSINERGMIN debe de orientar su

presupuesto hacia el cumplimiento de estas actividades, el cual debe ser asignado teniendo en cuenta
el sector que se necesita controlar.

Sobre la base de la información remitida por OSINERGMIN, se verifica que, desde el año 2017, el
presupuesto general de OSINERGMIN por la Fuente de Financiamiento Recursos Directamente
Recaudados ha venido descendiendo de 440 millones de soles a 394 millones de soles; asimismo, se
puede apreciar que, para el mismo periodo, el porcentaje de ejecución del presupuesto general ha ido
descendiendo de un 82 % a un 77% (Tabla N° 7).

Tabla 7. Presupuesto general OSINERGMIN 2016-2019

Año Presupuesto general Ejecución % Ejecución

2016 414,631,570 312,918,272 75%

2017 440,053,522 362,142,035 82%

2018 410,810,942 327,648,563 80%

2019 394,761,828 305,164,127 77%

**Fuente: Información remitida por OSINERGMIN
Elaboración propia

Gráfico 2. Presupuesto general OSINERGMIN 2016-2019 (En mill. S/.)

440.1
414.6 410.8 394.8
362.1 375.1
312.9 327.6
305.2

33.6
75% 82% 80% 77% 9%

2016 2017 2018 2019 2020*

Presupuesto General Ejecución

El presupuesto general anual debe de distribuirse entre siete (07) unidades orgánicas de la entidad
orientadas al cumplimiento misional de OSINERGMIN (función de supervisión, función de
regulación y función de atención de apelaciones y controversias), con la finalidad que estas pueden
realizar sus funciones de manera eficiente.

32
En base a esto, se puede observar que, si bien el presupuesto general de la entidad ha ido descendiendo
(Gráfico N° 2), el porcentaje del presupuesto asignado a las unidades orgánicas se ha ido
incrementando, siendo que desde el año 2016 al 2019 el porcentaje aumentó de un 57% a un 63%
(Tabla N° 8).

Tabla 8. Presupuesto Unidades Orgánicas - OSINERGMIN 2016-2019

Presupuesto Unidades
Año Presupuesto General % Asignado
Misionales
2016 414,631,570 234,285,450 57%
2017 440,053,522 250,526,344 57%
2018 410,810,942 245,842,011 60%
2019 394,761,828 248,084,027 63%
**Fuente: Información remitida por OSINERGMIN
Elaboración propia
Gráfico 3. Presupuesto Unidades Orgánicas 2016-2019 (En mill. S/.)

440.1
414.6 410.8 394.8
375.1

234.3 250.5 245.8 248.1 234.9

57% 57% 60% 63% 63%

2016 2017 2018 2019 2020*

Presupuesto General Presupuesto Unidades
Elaboración propia

Del presupuesto asignado a las unidades orgánicas misionales, se puede observar una disminución en
el porcentaje del presupuesto ejecutado (Gráfico N° 3), siendo que, entre el 2017 y el 2019, este se
redujo de un 87% a un 78%. (Tabla N° 9).

Tabla 9. Presupuesto ejecutado por las Unidades Orgánicas - OSINERGMIN 2016-2019

Ejecución
Presupuesto Unidades
Año Unidades % Ejecución
Misionales
Misionales
2016 234,285,450 193,792,556 83%
2017 250,526,344 217,377,585 87%
2018 245,842,011 209,284,287 85%

33
 Ejecución
Presupuesto Unidades
Año Unidades % Ejecución
Misionales
Misionales
2019 248,084,027 193,679,221 78%
**Fuente: Información remitida por OSINERGMIN
Elaboración propia

Gráfico 4. Presupuesto ejecutado Unidades Orgánicas 2016 -2019 (En mill. S/.)

250.5 245.8 248.1

234.3 234.9
217.4
209.3
193.8 193.7

20.5
83% 87% 85% 78% 9%

2016 2017 2018 2019 2020*

Presupuesto Unidades Ejecución
Elaboración propia

De acuerdo al ROF vigente a la fecha, el OSINERGMIN posee tres grandes Gerencias que
representan el core business de la entidad: Gerencia de Regulación Tarifaria, la Gerencia de
Supervisión de Energía (GSE) y la Gerencia de Supervisión Minera (GSM). De estas tres, la función
supervisora, fiscalizadora y sancionadora recae en las GSE y GSM, cuyo alcance son las entidades
que operan en el sector de energía (sub sectores de electricidad, hidrocarburos y gas natural) y en el
sector minero (gran y mediana minería).

El presupuesto de la función de supervisión, representado por el presupuesto asignado a las unidades

orgánicas de la Gerencia de Supervisión de Energía (División de Supervisión de Electricidad,
División de Supervisión de Gas Natural, División de Supervisión de Hidrocarburos Líquidos y
División de Supervisión Regional) y Gerencia de Supervisión Minería para el periodo comprendido
2016- 2023, incluye todo el gasto en supervisión, es decir el costo de las empresas supervisoras y el
costo directo de las unidades orgánicas de supervisión (gasto de personal, adquisición de bienes y
servicios, gastos de capital, etc.).

34
 Gráfico 5. Presupuesto Comparativo Gerencia de Supervisión de Energía y Minera
2016 -2019 (En mill. S/.)

250,000,000

200,000,000

150,000,000

100,000,000

50,000,000

0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
ENERGIA MINERIA

Tabla 10. Presupuesto Total vs Presupuesto Energía y Minería 2016 -2019 (En mill. S/.)

Presupuesto Supervisión
Año Presupuesto Total % Part.
Energía y Minería
2016 349,481,668 201,128,299 58%
2017 402,600,000 221,090,066 55%
2018 410,810,942 210,674,409 51%
2019 394,761,828 215,788,171 55%
2020 375,104,774 205,377,951 55%
2021 374,936,451 217,407,219 58%
2022 424,845,516 257,633,425 61%
2023 424,845,516 257,633,425 61%

Como podemos observar, entre los años 2017 y 2020, la función de supervisión vinculada a energía
y minería tuvo una reducción de asignación de presupuesto y porcentaje de participación en el
mismo. Sin embargo, para el 2021 se ha proyectado un incremento del 5% en la asignación
presupuestal con respecto al 2020; mientras que para el 2022 y 2023, se proyecta un incremento del
25%. Asimismo, para dichos años se observa un incremento del 6% con respecto al 2020 en el
porcentaje de participación en el presupuesto.

35
 Gráfico 6. Participación Presupuesto Supervisión 2016 -2019 (En mill. S/.)

300,000,000

250,000,000

200,000,000

150,000,000

100,000,000

50,000,000

0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

En términos relativos, si comparamos cuanto del presupuesto de OSINERGMIN se ha destinado a la

función de supervisión; siempre ha sido más del 50% y en el periodo 2021-2023 se ha recuperado y
superado el nivel del 2016 (58%-61% de participación).

Gráfico 7. Presupuesto Supervisión / Presupuesto Total 2016 -2019 (En mill. S/.)

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Si tomamos en cuenta el presupuesto de la División de Supervisión de Hidrocarburos Líquidos

(DSHL), observamos que, para el año 2020, el presupuesto asignado se redujo en aproximadamente
un 20% en relación al año 2016. Sin embargo, se observa que para el periodo 2021-2023, se tiene
proyectado un aumento del 54.3% respecto al año 2020.

36
 Tabla 11. Presupuesto vs Ejecución de la División de Supervisión de
Hidrocarburos Líquidos 2016 -2019 (En mill. S/.)

Año Presupuesto Ejecución % de Ejecución

2016 45,154,550 37,578,562 83.2%
2017 41,036,657 38,017,374 92.6%
2018 28,984,548 27,047,861 93.3%
2019 37,904,466 30,487,777 80.4%
2020 36,017,220 19,816,428 55.0%*
2021 32,428,633
2022 50,046,567
2023 50,046,567
* Ejecución a la fecha

Respecto a la ejecución de la DSHL, se observa que en los años 2017 y 2018, se alcanzaron
porcentajes de ejecución mayores al 90%; sin embargo, para el año 2019, el nivel de ejecución cayó
al 80.4%.

Gráfico 8. Presupuesto/ Ejecución DSHL 2016 -2019 (En mill. S/.)

60,000,000

50,000,000

40,000,000

30,000,000

20,000,000

10,000,000

0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

PRESUPUESTO EJECUCIÓN Lineal (PRESUPUESTO)

Por su parte, el presupuesto asignado a la División de Supervisión Regional (DSR) para el año 2020
ha significado un incremento del 17.35% con respecto al año 2016. Asimismo, se proyecta que dicho
presupuesto seguirá aumentando para el periodo 2021-2023, aumentando en un 28.32% con respecto
al año 2020.

37
 Tabla 12. Presupuesto vs Ejecución de la División de Supervisión Regional 2016 -2019
(En mill. S/.)

Año Presupuesto Ejecución % de Ejecución

2016 85,450,053 73,926,465 86.5%
2017 113,492,611 93,362,758 82.3%
2018 112,508,811 99,323,367 88.3%
2019 100,692,071 82,769,493 82.2%
2020 100,275,171 50,436,267 50.3%*
2021 106,067,511
2022 128,675,783
2023 128,675,783
* Ejecución a la fecha

Respecto a la ejecución de la DSR, se observa que ha habido porcentajes fluctuantes entre los años
2016 y 2019, siendo el mayor nivel de ejecución en el año 2018, con 88.3%, y el más bajo en el 2019,
con 82.2%.

Gráfico 9. Presupuesto / Ejecución DSR 2016 -2019 (En mill. S/.)

140,000,000
120,000,000
100,000,000
80,000,000
60,000,000
40,000,000
20,000,000
0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

PRESUPUESTO EJECUCIÓN Lineal (PRESUPUESTO)

Sobre al presupuesto asignado a las funciones de supervisión y fiscalización de las actividades

vinculadas al GLP, es importante que este se encuentre acorde a la evolución del tamaño del mercado
de dicha industria en el Perú.

Al respecto, el mercado de Gas Licuado de Petróleo (GLP), comprende desde el abastecimiento

mayorista hasta el punto de venta final. Los agentes de esta cadena de comercialización están
compuesta de: Agentes de Suministros conformado por el Productor, Importador, Plantas de
abastecimiento y Plantas envasadoras; Comercialización a Granel a través de los Agentes
como Consumidores Directos, Redes de Distribución, Estaciones de Servicio / Gasocentros,

38
Transporte y Distribuidores a granel en unidades vehiculares; y la Comercialización en Cilindros
como Locales de Ventas Transporte y Distribuidores en cilindros en unidades vehiculares.

En el año 2000, se contaba con aproximadamente 2,259 agentes, mientras que para el año 2020 se
cuenta con aproximadamente 30,308 agentes en la cadena de comercialización del GLP. Esto
significa un incremento de 1242%, es decir creció 13,4 veces, siendo este el mercado de mayor
dinamismo en la energía. Por otro lado, hace más de 20 años que la capacidad de almacenamiento
en Lima y Callao no ha crecido casi nada (la capacidad actual es de 348 MB) y en ese mismo periodo
la demanda diaria del mercado ha crecido sustancialmente en más de 400% (aprox. 60 MBD) a un
ratio de crecimiento donde la demanda se ha duplicado cada 8 años.

Los demás mercados de energía han crecido igualmente a altas tasas, así como la minería (cobre) que
registró su mayor crecimiento en la historia de este metal.

Gráfico 10 . Evolución del mercado de las industrias reguladas por el OSINERGMIN

39
 Gráfico 11 . Evolución de agentes de comercialización de GLP inscritos en el Registro
de Hidrocarburos

5.1.7. Sobre la coordinación con otras entidades del Estado

El OSINERGMIN funciona dentro de un sistema de gobernanza complejo que requiere interacciones

con diversas entidades públicas. Así, por ejemplo, coordina regularmente con la PCM y el MEF en
temas de presupuesto y organización; con el MINEM, en asuntos de lineamientos técnicos y de
política pública; con INDECOPI, en temas de protección al consumidor y competencia; y con
ProInversión, en relación con la promoción de las inversiones y concesiones. De acuerdo a lo señalado
en el PAFER (OCDE, 2019), esta interacción “se da de manera informal y con frecuencia depende
de relaciones personales y, a veces, del establecimiento de comisiones y grupos de trabajo ad-hoc”.

Asimismo, se señala que la reasignación de funciones entre entidades supervisoras (OEFA y

SUNAFIL), no ha venido acompañada de mecanismos de coordinación interinstitucional que
permitan desarrollar de manera eficiente las funciones de supervisión y fiscalización de los sectores
de energía, hidrocarburos y minería. Esto ha limitado el alcance de los poderes de regulación y
supervisión del OSINERGMIN ha aumentado el número de entidades supervisoras con las que deben
interactuar las compañías y usuarios regulados.

Cabe indicar que, de acuerdo a la información remitida por OSINERGMIN, la interacción que
mantiene con diversas Entidades de la Administración se está formalizando mediante la adopción de
Convenios o Acuerdos, entre los cuales destacan los que se han suscrito con Osiptel, el Ministerio
Público, el Cuerpo General de Bomberos, Presidencia del Consejo de Ministros, Gobiernos
Regionales, entre otros.

Asimismo, actualmente se viene coordinando con entidades como la SUTRAN, la suscripción de un

Convenio, de manera que al compartir información ambas entidades desplieguen recursos para el
efectivo cumplimiento de sus funciones. En efecto, estas acciones vienen siendo implementadas por

40
OSINERGMIN, a efectos de lograr el cumplimiento oportuno de los objetivos de supervisión y
fiscalización que ejerce en el sector energía, de tal manera que se logre optimizar el uso de recursos
y mejorar sus resultados.

Cabe precisar que las actividades desplegadas por OSINERGMIN respecto de la colaboración con
otras instituciones también incluye a entidades internacionales, tales como K-Petro Korea, la
Comisión Reguladora de Energía de Colombia (CREG), la Comisión Nacional de Energía de Chile
(CNE), entre otros, los cuales tienen como uno de sus principales objetivos la cooperación de
intercambio mutuo de información, manejo de la tecnología, el intercambio de conocimientos, apoyo
técnico, procedimientos, trabajos de investigación. De esta manera, OSINERGMIN colabora en
compartir su experiencia, conocimientos y mejores prácticas, así como se nutre de la experiencia de
otros países para seguir perfeccionando y capacitando a su personal en aspectos técnicos para asegurar
un mejor ejercicio de sus funciones.

5.2. Problemática vinculada a las actividades asociadas al transporte, comercialización y

distribución del Gas Licuado de Petróleo (GLP)

5.2.1. Problemática del Mercado de GLP

El Estado, a través de su rol tutelar, promueve y regula las actividades que permitan incrementar la
seguridad o mitigar los riesgos en los servicios públicos; asimismo, regula las tarifas en dichas
actividades, derivado de monopolios naturales, facilidades esenciales, o en cualquier actividad del
mercado en el que la libre competencia no cumpla su objetivo de buscar la asignación eficiente de los
recursos. Sin embargo, los resultados, estadísticas, accidentes, quejas, reclamos y hasta los precios
del mercado mayorista y minorista del sector, siguen siendo una problemática que involucra
indirectamente a todos los actores del sector, por lo que se hace necesario replantear las estrategias o
metodologías usadas, a fin de proponer una reforma integral del mercado de GLP en beneficio de la
seguridad, la transparencia y el empoderamiento al ciudadano.

Un resumen de la problemática encontrada, producto de la revisión del mercado de GLP,

independientemente de las funciones que por ley puedan corresponderle a OSINERGMIN, son las
siguientes:

 El GLP es el energético con mayor crecimiento en la demanda nacional, por lo que se requiere
que la oferta crezca a la par, a través del aumento de inversiones en capacidad de
almacenamiento. Adicionalmente, es importante para el país contar con autonomía en sus
inventarios respecto a la demanda nacional.
 Suministro en riesgo por almacenamiento mayorista limitado.
 Falta de competencia (actores) y competitividad (precio) en el suministro de GLP por escasez
de almacenamiento mayorista o por fomento de la importación a precios de referencia.
 Organización industrial resultado de normas coyunturales o incentivos perversos:
informalidad.
 Falta de competencia en la fijación de los precios: oferta y demanda. Superan hasta en 57%
el precio de referencia de importación en el nivel mayorista, lo cual requiere acción del rol
tutelar del estado.
 “Servicio público” en los hechos.

41
  Inseguridad 1: Plantas de Envasado en zonas urbanas de alta densidad que no cumplen con
estándares de seguridad, tanques cisternas con inseguridades no advertidas y operación
inexperta.
 Inseguridad 2: locales de venta diseminados y cercanos a viviendas, parque de balones
antiguos y sin mantenimiento – válvulas inseguras, no reguladas, mangueras inadecuadas,
etc. que podrían afectar directamente al usuario.
 Falta de competencia para optimizar el precio al consumidor final. Así como una revisión de
los costos en la cadena.
 Programas de acceso a la energía: búsqueda de opción más económica, eficiente y sostenible.
 Ausencia de un programa de sostenibilidad ambiental y programa de transición energética.
 Falta de incentivos normativos a la formalización.
 Implementación de procedimientos y mecanismos de supervisión en la cadena formal de
comercialización de GLP, a través de medios tecnológicos.
 Falta de publicidad y orientación al consumidor a comprar en establecimientos registrados
ante la autoridad.

5.2.2. Problemática relacionada al marco normativo y procesos vinculados a las

actividades asociadas al transporte, comercialización y distribución del Gas
Licuado de Petróleo (GLP)

 Sobre el Régimen de Supervisión de las “Redes de distribución de GLP” o instalaciones

del “Consumidor Directo de GLP”

Un aspecto en particular que debe ser resaltado es el régimen de supervisión de las denominadas
“redes de distribución de GLP” o instalaciones del “Consumidor Directo de GLP”. En efecto, el
esquema de supervisión, previsto en el Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nro. 01-94-EM,
definió un proceso en el que participaban municipalidades (distritales y provinciales) y MINEM, a
través de la Dirección General de Hidrocarburos (DGH). En el caso específico de la construcción de
las redes de distribución de GLP, el proceso se iniciaba con una etapa previa al inicio del proceso de
construcción del proyecto, de acuerdo con los pasos siguientes:

Gráfico 12. Esquema inicial de supervisión preoperativa- Inicio de Construcción de

Redes de Distribución

Municipalidad Empresa de Auditoría Municipalidad

DGH
Provincial Técnica Distrital

Certificado de
Informe Favorable Certificado de
Compatibilidad de Licencia de
del Proyecto Recepción del Inf.
Uso Favorable Construcción

Certificado de
Alineamiento

42
La segunda etapa del proyecto correspondía al proceso mismo de construcción, para lo cual también
se implementó un esquema de supervisión a través de las “Empresas de Auditoría Técnica”, la cual
participaba en dos aspectos específicos: a) La revisión de las instalaciones y edificaciones, y b) La
participación en las pruebas de tanques y equipos. A partir de estos trabajos, la Empresa de Auditoría
Técnica debía detallar sus conclusiones en un acta.

Gráfico 13. Esquema inicial de supervisión pre operativa- Proceso de Construcción de

Redes de Distribución

Empresa de Auditoría Técnica

Revisión de instalaciones y Presencia en pruebas de Acta de inspección:

edificaciones tanques, tuberías y equipos Resultados

Finalmente, la tercera etapa del proceso de supervisión, referido al inicio de operaciones, incluyó los
aspectos siguientes:

- La obtención de un “Informe Favorable de Uso y Funcionamiento”, emitido por una

Empresa de Auditoría Técnica, el cual debía contener los planos definitivos del proyecto y
las actas de inspecciones.
- La obtención de un “Certificado de Recepción del Informe Favorable de Uso y
Funcionamiento”, emitido por DGH.
- La “Conformidad de Obras Civiles” y la “Licencia de Apertura”, emitida por la
municipalidad distrital correspondiente.

Cabe señalar, además, que el régimen sectorial implementó un sistema de registro de los agentes de
comercialización, denominado “Registro de Hidrocarburos”, a cargo entonces de la DGH.

Gráfico 14. Esquema inicial de supervisión pre operativa- Inicio de Operaciones en

Redes de Distribución

Empresa de
DGH Municipalidad Distrital
Auditoría Técnica

Informe Favorable Certificado de

Conformidad de Licencia de
de Uso y Recepción del
obras civiles apertura
Funcionamiento Inf. Favorable

43
De acuerdo con lo señalado, podemos advertir que el proceso de diseño y construcción contó con un
sistema que exigía la constante participación de un agente de supervisión: La “Empresa de Auditoría
Técnica”, la misma que debía supervisar la documentación para el inicio del proyecto, el proceso
constructivo, las pruebas de tuberías, tanques y equipos, así como la documentación final del
proyecto. En cada etapa, esta empresa de auditoría debía emitir sus correspondientes informes
favorables y actas, los cuales eran requisitos indispensables para la obtención de las autorizaciones
municipales.

 Sobre el Régimen de Autorizaciones para las actividades vinculadas al GLP

A través del Decreto Supremo N° 001-2007-EM, el Ministerio de Energía y Minas otorgó facultades
a OSINERGMIN para establecer los procedimientos administrativos y los requisitos para la obtención
de los Informes Técnicos Favorables de los diferentes agentes de la cadena de comercialización de
GLP. En el año 2009, OSINERGMIN emitió la Resolución de Consejo Directivo N° 193-2009-
OS/CD, que aprobó el Procedimiento de Simplificación del Informe Técnico Favorable (ITF), sobre
la base de los principios de Eficiencia y Efectividad, y de Celeridad, establecidos en el Reglamento
General de OSINERGMIN, aprobado por Decreto Supremo N° 054-2001-PCM; y, en los principios
de Simplicidad, Presunción de Veracidad y Privilegio de Controles Posteriores, previstos en la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (en adelante, LPAG).

De acuerdo con ello, el proceso para el otorgamiento de ITFs de las instalaciones de los Consumidores
Directos y Operadores de Redes de Distribución de GLP adoptó un esquema de simplificación que
consistía en presumir, salvo prueba en contrario, que la documentación alcanzada por los
administrados es verdadera. Ello, sin perjuicio de las acciones de fiscalización que realizaría
OSINERGMIN para comprobar la autenticidad y veracidad de la información contenida en los
formularios, certificados, documentos y/o declaraciones presentados, así como las actividades de
supervisión programadas a los mismos.

44
 Gráfico 15. Esquema inicial de supervisión preoperativa- GLP

Primera etapa: 1994

Empresa de Auditoría Técnica

Informe Favorable
Informe Favorable Actas de
de Uso y
del Proyecto Inspección
Funcionamiento

Segunda etapa: 1996

ITF de ITF de Uso y
Construcción Funcionamiento

OSINERGMIN

2009
ITF de Uso y
Funcionamiento DGH

Declaración Jurada
Registro de
OSINERGMIN
Hidrocarburos

De igual manera, para la autorización para movilizar GLP en Medios de Transporte, el artículo 22 del
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 01-94-EM, dispuso que es requisito estar inscrito en
el registro de hidrocarburos. Para inscribirse en este Registro, la persona natural o jurídica interesada
debía presentar a la DGH un informe favorable emitido por una Empresa de Auditoría técnica que
certifique que los Medios de Transporte a registrarse cumplen con los Reglamentos de Seguridad para
el transporte de Hidrocarburos que establece la Ley Nº 26221.

Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 004-2010-EM, el Ministerio de Energía y Minas

transfirió el Registro de Hidrocarburos a OSINERGMIN, con el encargo de administrarlo, regularlo
y simplificarlo. De lo señalado se advierte que la transferencia del Registro de Hidrocarburos a
OSINERGMIN no solo tenía por objetivo encargar a dicha institución la responsabilidad de su
administración, sino también que se implementaran mecanismos de simplificación administrativa,
con la finalidad de establecer trámites más flexibles y céleres para los administrados.

En efecto, OSINERGMIN, a través de la Resolución de Consejo Directivo Nro. 191-2011-OS/CD,

aprobó el Reglamento del Registro de Hidrocarburos, en la cual se establecieron requisitos para la
emisión de los Informes Técnicos Favorables. En relación con los operadores de Redes de
Distribución de GLP y los Consumidores Directos, de acuerdo al marco normativo vigente, se
mantuvo con la evaluación antes señalada, y el desarrollo de acciones de fiscalización. De igual
manera, el procedimiento de autorización para los operadores de Medios de Transporte de
Hidrocarburos (entre ellos GLP), consistió en verificar la entrega de todos los documentos previstos

45
como requisitos en el Registro, para posteriormente proceder a su inscripción, sin perjuicio de la
fiscalización.

En esta normativa se realizó una simplificación de los procedimientos que seguían los agentes para
obtener el título habilitante que les permitiese operar unidades de transporte de hidrocarburos, toda
vez que se eliminó el procedimiento de Informe Técnico Favorable para medios de transporte de GLP
(entre otros agentes), y se dispuso que los requisitos previstos para dicho trámite debían exigirse en
el procedimiento de obtención del Registro de Hidrocarburos de Medios de Trasporte de GLP (único
trámite). Cabe señalar que el Reglamento del Registro de Hidrocarburos mantenía el esquema
previsto en el Procedimiento de ITF Simplificado (Resolución de Consejo Directivo N° 193-2009-
OS/CD), pero aplicado al trámite de inscripción en el Registro de Hidrocarburos, toda vez que dicho
procedimiento consistía en una evaluación documental de los documentos presentados por los
administrados.

Es oportuno indicar que, hasta el año 2017, estuvo vigente el Texto Único de Procedimientos - TUPA
aprobado por Decreto Supremo N° 045-2012-EM, el cual establecía que los trámites del registro de
Hidrocarburos incluyendo el aplicable a vehículos de transporte de GLP, se clasificaban como
procedimientos de evaluación previa con silencio administrativo negativo, y no como procedimientos
de aprobación automática, lo que permitía que durante el plazo establecido de 30 días hábiles para
evaluar el expediente, se hiciera una verificación de la información para inscripción de las unidades
vehiculares, así como visitas de supervisión antes de la emisión en los casos en los que fuera
necesario.

El Estado Peruano, mediante el Decreto Legislativo N° 1272, publicado el 21 diciembre de 2016,

modificó el artículo 31° de la LPAG, ente otros, ampliando el listado de procedimientos sujetos a
aprobación automática, de manera que se estableció expresamente que los procedimientos referidos
a la inscripción en registros administrativos son procedimientos de aprobación automática, “siempre
que no afecten derechos a terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la
administración”.

Bajo dicho contexto, el Osinergmin mediante Resolución de Consejo Directivo N° 095-2017-OS/CD

aprobó el nuevo Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos de Osinergmin (TUPA),
a través del cual, en aplicación del Decreto Legislativo N° 1272 en el cual se señala que los
procedimientos referidos a la inscripción en registros administrativos son procedimientos de
aprobación automática, estableció que los procedimientos de inscripción en el Registro de
Hidrocarburos se sujetan al régimen de aprobación automática.

Corresponde indicar que el TUPA mantiene todos los requisitos previstos en el vigente Reglamento
del Registro de Hidrocarburos, lo que se modificó fue la calificación del procedimiento, pasando de
ser de evaluación previa con silencio administrativo negativo a aprobación automática. Ello implica
que, luego de verificada la entrega de todos los documentos previstos en el TUPA, se procede a la
inscripción en el Registro de Hidrocarburos, sin perjuicio de la fiscalización posterior.

Cabe señalar que el marco legal vigente (Ley Nº 27444 y sus modificatorias como el DL 1272)
establece que la Autoridad Administrativa, para efectos de disponer medidas de simplificación

46
administrativa, debe considerar los potenciales riesgos que generen grave afectación a la salud, la
seguridad y la vida de las personas y evitar daños a terceros en la calificación de sus procedimientos
administrativos.

6. ESTÁNDARES Y EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

6.1. Estándares y principios internacionales

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), a través de la Red de

Reguladores Económicos (NER por sus siglas en inglés), ha establecido una serie de principios y
estándares internacionales respecto al adecuado desempeño de las agencias reguladoras tanto en su
rol de regulación como en la supervisión y fiscalización. Dentro de ellos, los dos más importantes son
los Principios de Mejores Prácticas para la Gobernanza de los Reguladores y los Principios de
Mejores Prácticas para el cumplimiento regulatorio y las inspecciones.

 Principios de Mejores Prácticas para la Gobernanza de los Reguladores

El NER y el Comité de Política Regulatoria (RPC) desarrollaron los Principios de Mejores Prácticas
para la Gobernanza de los Reguladores en el 2014. El documento reconoce el impacto que tiene la
gobernanza externa e interna de los reguladores en su desempeño: la forma en que se establece, dirige,
controla, dota de recursos y se le hace rendir cuentas a un regulador, así como la naturaleza de sus
relaciones con otros actores, genera confianza en la entidad y es fundamental para la eficacia general
de la regulación.

Por ello, se plantean siete principios que abordan las diferentes facetas de la gobernanza de un
regulador e identifican las mejores o buenas prácticas para la aplicación de cada uno de ellos. Los
siete principios son:

1. Claridad del rol y funciones: Un regulador eficaz debe contar con objetivos y funciones
claras y relacionadas entre sí, así como con las capacidades y mecanismos de resolución en
caso se presente un conflicto. Asimismo, deben contar con la capacidad y mandato de
coordinar y cooperar con otros organismos relevantes de manera transparente para lograr los
resultados regulatorios esperados.

2. Prevención de la influencia indebida y generación de confianza: La independencia del

gobierno y de la industria regulada puede mejorar los resultados regulatorios al permitir que
el regulador tome decisiones que sean justas e imparciales. Es importante que las decisiones
y funciones regulatorias se lleven a cabo con la máxima integridad para garantizar que haya
confianza en el régimen regulatorio. Esto es aún más importante para garantizar el estado de
derecho, fomentar la inversión y tener un entorno propicio para un crecimiento inclusivo
basado en la confianza. Esto requiere un enfoque proactivo para regular que sea accesible por
las entidades reguladas, pero siempre dentro de las prioridades estratégicas nacionales.

3. Toma de decisiones y estructura del órgano rector: Los reguladores necesitan acuerdos
de gobernanza que aseguren su funcionamiento eficaz, preserven su integridad regulatoria y
cumplan los objetivos regulatorios de su mandato. La estructura del órgano rector del

47
 regulador (por ejemplo, un solo jefe o una junta directiva) debe estar determinada por la
naturaleza de las actividades reguladas y su motivación. La membresía del cuerpo directivo
también debe proteger de posibles conflictos de interés o influencia del proceso político y
debe estar orientada, en última instancia, hacia el interés público.

4. Rendición de cuentas y transparencia: Las empresas y los ciudadanos esperan la entrega

de resultados regulatorios del gobierno y las agencias reguladoras, así como el uso adecuado
de la autoridad y los recursos para lograrlos. Los reguladores son generalmente responsables
ante tres grupos de partes interesadas: i) los ministros y la legislatura; ii) entidades reguladas;
iii) el público. Las expectativas para el regulador deben publicarse y los reguladores deben
informar regularmente sobre el cumplimiento de sus objetivos, incluso a través de indicadores
de desempeño significativos.

5. Participación de los actores: Los buenos reguladores han establecido mecanismos para
relacionarse con las partes interesadas como parte del logro de sus objetivos. El conocimiento
de los sectores regulados, las empresas y los ciudadanos afectados por los esquemas
regulatorios ayuda a regular de manera efectiva. Los reguladores también deben involucrarse
de manera regular y deliberada con las entidades reguladas y otras partes interesadas a fin de
mejorar la confianza y mejorar los resultados regulatorios.

6. Financiamiento: El monto y la fuente de financiamiento para un regulador determinarán su

organización y operaciones. No debe influir en las decisiones reglamentarias y el regulador
debe poder ser imparcial y eficiente para lograr sus objetivos. Los niveles de financiamiento
deben ser adecuados y los procesos de financiamiento deben ser transparentes, eficientes y
simples.

7. Evaluación del desempeño: Es importante que los reguladores sean conscientes de los
impactos de sus acciones y decisiones regulatorias, por lo que estas deben ser evaluadas a
través de indicadores de desempeño. Esto ayuda a impulsar mejoras y optimizar los sistemas
y procesos. También permite comunicar y demostrar la efectividad y valor agregado del
regulador ante aquellos a quienes rinde cuentas, contribuyendo a construir confianza en el
sistema regulatorio.

 Principios de Mejores Prácticas para el cumplimiento regulatorio y las inspecciones

El Comité de Política Regulatoria de la OCDE ha establecido 12 Principios de Mejores Prácticas para

el cumplimiento regulatorio y las inspecciones, como un marco general para contribuir a mejorar el
cumplimiento normativo a través de inspecciones. Los principios abordan el diseño de políticas,
instituciones y herramientas para promover el cumplimiento efectivo y el proceso de reforma de los
servicios de inspección para lograr resultados. Estos principios son:

1. Cumplimiento basado en evidencia: El cumplimiento regulatorio y las inspecciones deben

de ser basadas en evidencia y mediciones: decidir qué y cuándo inspeccionar debe de
sustentarse en datos y evidencia y los resultados deben de ser evaluados regularmente.

48
2. Selectividad: La promoción del cumplimiento y la aplicación de las normas debe dejarse a
cargo, en la medida de lo posible, de las fuerzas del mercado, de las acciones del sector
privado y de las actividades de la sociedad civil: las inspecciones y la promoción del
cumplimiento no pueden llevarse a cabo en todos los lugares y atender todo, existen muchos
otras formas de alcanzar los objetivos de la regulación.

3. Enfoque de riesgo y proporcionalidad: La promoción del cumplimiento debe de basarse en

riesgo y ser proporcional: la frecuencia de las inspecciones y los recursos empleados deben
de ser proporcionales al nivel de riesgo y las acciones para la promoción del cumplimiento
deben de enfocarse en reducir el riesgo que representa el incumplimiento.

4. Regulación responsiva: La promoción del cumplimiento debe basarse en los principios de

“regulación responsiva”, es decir, las acciones de inspección y promoción del cumplimiento
deben de modelarse con base en el perfil y comportamiento de empresas específicas.

5. Visión de largo plazo: Los gobiernos deben de adoptar políticas de cumplimiento regulatorio
e inspecciones y establecer mecanismos institucionales con objetivos claros y una estrategia
de largo plazo.

6. Coordinación y consolidación: Las funciones de inspección deben de ser coordinadas y,

cuando sea necesario, consolidadas: menos duplicaciones y superposiciones implican un
mejor uso de los recursos públicos, minimizan la carga de los sujetos regulados y maximizan
su efectividad.

7. Gobernanza transparente: Las estructuras de gobernanza y las políticas de recursos

humanos para el cumplimiento regulatorio deben de promover la transparencia,
profesionalismo y la administración orientada en resultados. La ejecución del cumplimiento
regulatorio debe ser independiente de la influencia política y los esfuerzos de promoción del
cumplimiento deben de ser recompensados.

8. Integración de la información: Las tecnologías de la información y comunicación deben de

utilizarse para maximizar el enfoque en los riesgos, promover la coordinación y el
intercambio de información a fin de garantizar el uso óptimo de los recursos.

9. Procesos claros y justos: Los gobiernos deben de garantizar que las reglas y los procesos
para la promoción del cumplimiento e inspecciones sean claros. Se debe adoptar y publicar
legislación coherente para organizar las inspecciones y promoción del cumplimiento y los
derechos y obligaciones de los oficiales y empresas deben de estar articulados claramente.

10. Promoción del cumplimiento: La transparencia y el cumplimiento se deben de promover a

través del uso de instrumentos adecuados como guías, manuales y listas de verificación.

11. Profesionalismo: Los inspectores deben de ser capacitados y dirigidos para garantizar el
profesionalismo, integridad, consistencia y transparencia. Esto requiere una capacitación

49
 sustancial enfocada, no solo en aspectos técnicos, sino también en habilidades genéricas para
las inspecciones, así como guías oficiales para ayudar a los inspectores a garantizar
consistencia y justicia.

12. Poniendo los pies sobre la tierra: Las instituciones a cargo de las inspecciones y la
promoción del cumplimiento y del sistema de promoción del cumplimiento en general, deben
de alcanzar los niveles de desempeño que se espera de ellos—en términos de satisfacción de
los actores interesados, eficiencia (beneficios/costos) y efectividad general (seguridad, salud,
protección ambiental, etc.).

6.2. Recomendaciones de la OCDE: El PAFER de OSINERGMIN

En el 2019, la OCDE aplicó el Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores
Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés) al OSINERGMIN, a fin de analizar los factores clave
del desempeño del OSINERGMIN y efectuar recomendaciones para su mejora. Para ello, se centra
en cuatro dimensiones clave:

 Rol y objetivos estratégicos: identifica la existencia de un conjunto de objetivos y metas

claramente identificados que estén alineados con las funciones y competencias del regulador
y que puedan informar el desarrollo de indicadores de desempeño;
 Insumos: determina en qué medida el presupuesto y el personal del regulador están alineados
con sus objetivos y metas, así como su capacidad del regulador para administrarlos dichos
recursos de manera autónoma y eficaz;
 Proceso: evalúa hasta qué punto los procesos y la gestión organizacional apoyan el
desempeño del regulador;
 Rendimiento y resultados: identifica la existencia de una evaluación sistemática del
desempeño de las entidades reguladas, el impacto de las decisiones y actividades del
regulador, y el grado en que estas mediciones se utilizan de manera adecuada.

Por cada una de dichas dimensiones, se emiten diversas recomendaciones, de las cuales, se han
identificado aquellas que estarían vinculadas al mandato del Comité, las cuales se resumen en el
siguiente cuadro:

Dimensión Principales recomendaciones

Mandato del OSINERGMIN:

 Realizar una revisión integral del mandato del OSINERGMIN para asegurarse
que cuenta con los recursos, estructuras, sistemas y capacidades apropiados para
cumplir con su creciente función y objetivos.
Rol y objetivos Coordinación institucional:
estratégicos  Desarrollar instrumentos específicos para asegurar una coordinación más
frecuente y estructurada entre las entidades públicas que participan en la
supervisión de los sectores de energía y minería (p.e. OEFA, SUNAFIL, COES),
tales como grupos de trabajo, memorandos de entendimiento, convenios, entre
otros.

50
 Dimensión Principales recomendaciones

Recursos financieros:
 Promover que los principios de recuperación de costos y transparencia sean los
factores clave de su modelo de financiamiento, así como mapear los costos del
OSINERGMIN contra los recursos previstos, a fin de evaluar necesidades futuras
sobre la base de prioridades institucionales establecidas bajo criterios de “valor
Insumos por dinero”.
Recursos humanos:
 Continuar atrayendo y reteniendo personal competente, actualizando con
regularidad los planes para mantener su experiencia y conocimiento técnicos,
monitoreando los sueldos en comparación con el sector privado e invirtiendo en
estrategias de reclutamiento para recién graduados.

51
 Toma de decisiones:
 Evaluar si las funciones del Consejo reflejan su mandato y estructura, con el
propósito de promover que sus actividades estén más orientadas a la toma de
decisiones estratégicas y menos a decisiones operativas, las cuales pueden ser
delegadas a otras instancias.
Organización y gestión interna
 Revisar el Reglamento de Organización y Funciones, a fin de:
a) Distribuir mejor las responsabilidades ejecutivas entre los órganos de Alta
Dirección, a fin de ampliar la estructura actual de toma de decisiones.
b) Fortalecer el rol de la Gerencia de Comunicaciones vinculado a las
relaciones interinstitucionales para mejorar la coordinación con otras
entidades públicas y el Legislativo.
c) Aclarar las competencias de las Oficinas Regionales frente a otras áreas del
OSINERGMIN.
d) Reformar el Consejo de Usuarios para promover las prácticas de consulta y
participación de los actores interesados, atrayendo postulantes nuevos y
redefiniendo sus funciones.
Procesos de calidad regulatoria
 Seguir invirtiendo en herramientas y procesos de gestión regulatoria, incluyendo
el fortalecimiento de los procesos de participación y diálogo con actores
interesados, en particular fuera de los procesos para el establecimiento de tarifas
y en las primeras etapas de la elaboración de normas.
Procesos
Supervisión y fiscalización
 Mejorar la eficiencia de la supervisión y fiscalización minimizando la carga sobre
las entidades reguladas y maximizando la efectividad de los recursos públicos.
Por ejemplo, definir el recorrido de la supervisión desde la perspectiva de un
usuario/regulación podría ayudar a identificar intervenciones conjuntas con otras
entidades supervisoras (OEFA, SUNAFIL) que maximicen los impactos
positivos y minimicen la carga.
 Desarrollar una Estrategia de Cumplimiento y Supervisión, comunicarla a todos
los actores interesados y actualizarla anualmente para que refleje las prioridades
estratégicas de la organización (por ejemplo, qué aspectos de seguridad podrían
ser el enfoque de las revisiones de este año).
 Convertir la prevención de accidentes, desastres y emergencias en una prioridad
clave, a través del establecimiento de una cultura de seguridad y
recomendaciones técnicas (instrumentos no vinculantes) sobre los procesos y
procedimientos, para cambiar las conductas de las entidades reguladas con el
tiempo.
Impugnaciones
 Tomar acciones correctivas ante el aumento de las impugnaciones, tales como la
simplificación del marco regulatorio y el lenguaje, mejorar la provisión de
información y del diálogo con los actores del mercado en el proceso de
elaboración de normas, entre otros.

52
 Dimensión Principales recomendaciones

Desempeño del regulador

 Actualizar un cuadro de indicadores de desempeño para mejorar el enfoque
estratégico de los objetivos y reducir el número de iniciativas. Esto puede ayudar
a que el Consejo y la alta dirección establezcan prioridades y facilitar su
capacidad para la toma de decisiones.
 Examinar la calidad de las acciones del regulador, además de su oportunidad,
mediante encuestas de percepción interna y externa.
Desempeño de las entidades reguladas
Rendimiento y  Adoptar un enfoque integral para el manejo de datos para evitar flujos de datos
resultados pesados y lograr mejores interfaces mejoradas con las entidades reguladas,
teniendo como base el Observatorio Energético Minero.
 Actualizar el enfoque del regulador para medir el desempeño y establecer
objetivos de alto nivel para las entidades reguladas.
 Renovar el enfoque del regulador en la dinámica subnacional, que incluye el
fortalecimiento del rol de las actividades regionales y la publicación de informes
de desempeño regional.

6.3. Experiencias internacionales

De acuerdo a la problemática señalada en la sección anterior, se identificaron experiencias y buenas

prácticas internacionales que puedan contribuir a las recomendaciones y propuestas de mejora
presentadas por el Comité.

 México: La coordinación en el sector energético

La reciente reforma energética que abrió el sector del petróleo y gas a la inversión privada en México
en 2013 mejoró el establecimiento institucional de los reguladores económicos actuales: el
“regulador upstream”, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y el “regulador downstream”,
la Comisión Reguladora de Energía (CRE). La reforma también creó a un nuevo regulador técnico
transversal para que supervise la seguridad y protección ambiental a lo largo de toda la cadena de
valor de los hidrocarburos: la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASES).

Recientemente, los tres reguladores se han reunido y han formalizado un Convenio de Cooperación
y un grupo de trabajo conjunto (el Grupo) alrededor de cuatro objetivos principales:

 Planificación: compartir una visión común del futuro y planificar de acuerdo a ello.
 Coordinación operativa: abordar prioridades operativas de manera oportuna.
 Recursos: abordar las necesidades comunes relacionadas con la atracción y retención de
talento y la autonomía financiera.
 Resolución de conflictos: abordar y solucionar conflictos entre los reguladores.

El Grupo es dirigido por una presidencia rotatoria, cuyo liderazgo cambia cada seis meses.

53
Una de las herramientas comunes que están disponibles actualmente para el sector energético en
México, y como resultado de la coordinación entre agencias, es un portal electrónico “integral” donde
las compañías pueden registrarse y cumplir todas sus obligaciones administrativas y de notificación.
El sitio web conecta los usuarios con agencias regulatorias específicas donde deben hacer sus
requerimientos. Esta herramienta facilita la interacción de los participantes de la industria y las
agencias regulatorias. Cada agencia conserva y ejecuta su función regulatoria y a las compañías se
les otorga acceso más rápido a todas las agencias, con la confianza de ser dirigidos a la autoridad
regulatoria adecuada, dependiendo del tema. El Grupo también ha comprobado ser un buen
mecanismo para reunir un paquete de propuestas reglamentarias y legales que se enfocan en brindar
apoyo al sistema integrado de reguladores, al establecimiento e independencia institucionales. Estas
propuestas se están debatiendo en conjunto con los actores gubernamentales correspondientes.

 Irlanda: Promoción de cumplimiento a través del cambio conductual

La Agencia de Protección Ambiental (EPA por sus siglas en inglés) utiliza el Sistema de Sitios de
Prioridad Nacional (NPS) para señalar las instalaciones industriales y de desecho que no cumplen con
la regulación ambiental. Actualmente, sigue una metodología que mide el desempeño de los sitios
autorizados basándose en cuatro criterios: investigaciones de cumplimiento, quejas, incidentes e
incumplimiento. Cada licenciatario recibe una puntuación final que es la suma de las puntuaciones
otorgadas para cada criterio individual. Si un sitio obtiene una puntuación superior al umbral de 30
puntos (a mayor puntuación, peor desempeño) y tiene una puntuación en la investigación de
cumplimiento superior a 10 puntos, se incluye en el NPS.

 Investigaciones de cumplimiento (IC): la EPA abre una investigación de cumplimiento

cuando reconoce un problema que tiene potencial de generar daño ambiental o identifica una
situación que está causando un impacto negativo en el medio ambiente. Las investigaciones
de cumplimiento se clasifican de acuerdo con el riesgo ambiental y la etapa de la
investigación - abierta o cerrada.

 Quejas: la EPA evalúa todas las quejas derivadas del público; sin embargo, no todas ellas
derivan en una investigación de cumplimiento. Para el propósito del NPS, solo las quejas que
conducen a una IC media o alta se toman en cuenta. En estos casos, la metodología asigna un
punto por queja y se limita a 20 puntos.

 Incidentes: si existe una violación de una condición de licencia, la EPA clasifica el incidente
de acuerdo con su impacto – Catastrófico (30 puntos), Muy serio (20 puntos), Serio (10
puntos), Limitado (5 puntos), Menor (sin puntuación).

 Incumplimientos: se requiere que las instalaciones autorizadas notifiquen a la EPA cuando

sucede una violación a la licencia. Las notificaciones de incumplimiento se emiten cada vez
que sucede una violación. Los puntos asignados en caso de incumplimiento dependen de si
el licenciatario notifica o no a la EPA. Se asigna un punto si el incidente se notifica y cinco
en caso de que no se comunique a la EPA.

La EPA compila la lista de sitios del NPS cada trimestre basándose en los datos de los seis meses
previos. Hasta junio de 2019, hubo cinco NPS – menos del 1% de las instalaciones autorizadas totales

54
en Irlanda. La publicación de la NPS ha funcionado como un mecanismo de denuncia, lo que ha dado
lugar a que muchos licenciatarios mejoren su cumplimiento.

 Reino Unido: Planificación de las supervisión y fiscalización

El Ejecutivo de Salud y Seguridad (HSE) reconoce que es imposible inspeccionar a todos los 2.5
millones de negocios en la Gran Bretaña y que, por consiguiente, su prioridad está en la fiscalización
de los sectores y las actividades con los riesgos más serios. El HSE ha desarrollado estrategias
específicas para 19 categorías de sectores industriales. La estrategia incluye un plan para cubrir el
desempeño de la salud y la seguridad, las 3 prioridades principales por cinco años y las acciones
propuestas. Las prioridades de cada uno de los sectores se definen de acuerdo con el tamaño de la
industria y su demografía, las tasas de muerte, enfermedades y lesiones, y los riesgos potenciales.

Asimismo, se cuenta con la Operational Guidance: Inspection Procedure (Guía operativa:

procedimiento de fiscalización), la cual establece las bases para la planeación de las fiscalizaciones,
así como indica los pasos que se deben realizar antes de cualquier evento de fiscalización.

La guía Operational Guidance: Inspection Procedure sugiere las siguientes actividades antes de que
el inspector realice una visita.
1. Selección de las entidades responsables a las cuales deben dirigirse los inspectores de acuerdo
con:
a. La alineación con los planes de trabajo por divisiones
b. Los sectores de mayores riesgos o actividades donde el conocimiento local indique
que es una prioridad de fiscalización o cuando existe una investigación en curso
2. Recopilación de información para lograr objetivos y prioridades. La recolección de
información debe basarse en:
a. Registros de intervenciones previas, promociones de cumplimiento y calificaciones
b. Información específica del sitio, actividades laborales y riesgo de los procesos
c. Disposiciones locales con empleados o representantes de seguridad
d. Relación con otros reguladores
3. Identificar objetivos y resultados claros de la fiscalización (alineados con los planes de
trabajo por divisiones y sectores y las guías operativas). Además, los objetivos deben
relacionarse a los peligros más relevantes conocidos o potencialmente presentes. Por último,
los objetivos deben enfocarse en la gestión de la salud y seguridad para lograr el
cumplimiento.
4. Posteriormente se debe seleccionar un método de fiscalización de acuerdo con el tamaño y la
estructura de la organización, el nivel de riesgos asociados con las actividades laborales y la
complejidad organizacional. También debe tener en cuenta las vías más eficientes para lograr
los objetivos de la fiscalización.
5. Por último, el inspector debe preparar la fiscalización considerando:
a. El planteamiento de los riesgos significativos y los sistemas de gestión subyacentes

55
 b. Los recursos, el conocimiento, las habilidades o los comentarios de especialistas
requeridos para la fiscalización
c. El tiempo de la visita o considerar una cita
d. Si existen fiscalizaciones complicadas que requieren más un día de fiscalización
e. Elaborar una disposición para salud y seguridad personal

 Estrategias latinoamericanas para el combate contra la ilegalidad en la comercialización de

GLP20

La Subsecretaría de Hidrocarburos de Argentina compartió experiencias con organismos

internacionales vinculados al Gas Licuado de Petróleo (GLP). Con el objetivo de garantizar la
seguridad de los usuarios, repasaron según noticia del 18 de agosto 2020, las estrategias de gestión y
las medidas más eficaces para combatir la ilegalidad en la comercialización del gas licuado.

La comercialización ilegal es un factor que atenta contra la seguridad en materia de GLP dado que
los depósitos clandestinos evaden el cumplimiento de los estándares de seguridad correspondientes.
En el Brasil el Programa Gas Legal con eje en la educación y la fiscalización, el Programa involucró
convenios con autoridades de los diferentes niveles de gobierno y, como resultado del mismo, en un
plazo de dos años ese país logró triplicar la formalización de la comercialización del GLP.

A su turno, la representante de GASNOVA expuso el plan contra la informalidad e ilegalidad llevado

a cabo en Colombia; consistió en un trabajo coordinado con las fuerzas de seguridad para el
desmantelamiento de establecimientos clandestinos, la conformación de mesas regionales y locales,
la actuación con las fiscalías y la tipificación como delito de la actividad ilegal con su correspondiente
figura penal. Se conformó un Comité de Seguridad con encuentros periódicos y se elaboró un Manual
de Buenas Prácticas mediante el cual se trabaja en la implementación de altos estándares y se llevan
a cabo capacitaciones a empleados de las empresas y a usuarios.

20 Fuente: https://www.argentina.gob.ar/noticias/encuentro-con-organismos-internacionales-para-afianzar-las-buenas-
practicas-en-gas-licuado

56
7. AVANCES Y ACCIONES REALIZADAS POR LAS ENTIDADES INVOLUCRADAS

7.1. Acciones realizadas por OSINERGMIN

7.1.1. Acciones contra la empresa Transgas L.G. E.I.R.L.21

 Procedimientos administrativos sancionadores:

- Se han iniciado 12 Procedimientos Administrativos Sancionadores (PAS) contra
Transgas L.G E.I.R.L., a partir de las acciones de supervisión derivadas del accidente
de Villa El Salvador. 6 de ellos están en Tastem para resolver apelaciones, 3 están
concluidos y se encuentran en coactiva y 3 se encuentran en trámite.
- De otro lado, se han iniciado 02 PAS derivados de acciones de supervisión realizadas
con anterioridad al accidente de Villa El Salvador, habiéndose emitido en ambos casos
resolución sancionadora. Los dos casos están en Tastem para resolver las apelaciones.
- Respecto de los PAS detallados precedentemente, la multa más grave ha sido impuesta
a la Unidad Siniestrada (301.35 UIT) siendo ésta la máxima de acuerdo a la escala de
multas y sanciones. Asimismo, el total de las multas impuestas a la fecha asciende a
363.58 UIT.

 Medidas Administrativas de suspensión del Registro de Hidrocarburos

- Se han impuesto 11 medidas administrativas de seguridad consistentes en la suspensión
de la inscripción en el Registro de Hidrocarburos de 01 Planta Envasadora y 10 Medios
de Transporte de la empresa Transgas L.G E.I.R.L.
- Las referidas medidas fueron impuestas a partir de las acciones de supervisión
realizadas de forma inmediata a la ocurrencia del accidente, e implican la imposibilidad
de realizar actividades de hidrocarburos (almacenamiento, envasado y/o transporte).
- Todas las medidas de seguridad se encuentran vigentes a la fecha.

7.1.2. Normas emitidas

 Resolución de Consejo Directivo N° 012-2020-OS/CD, que dispuso que la División de

Supervisión Regional de la Gerencia de Supervisión de Energía efectúe una supervisión
sobre el 100% de los camiones tanque y camiones cisterna inscritos en el Registro de
Hidrocarburos, utilizados en el transporte y distribución del GLP a granel a nivel nacional.

 Mediante Decreto Supremo N° 023-2020-PCM, que dispone que para las empresas que a
la fecha cuenten con autorizaciones vigentes para el transporte terrestre, almacenamiento,
distribución y comercialización de gas licuado de petróleo (GLP), el OSINERGMIN inicia
lo siguiente:
- Un proceso de revalidación para lo cual emitirá las disposiciones normativas
correspondientes en un plazo no mayor de treinta (30) días calendario contados a partir
del día siguiente de la publicación del presente Decreto Supremo.

21 En el Anexo N° 7 se detallan los PAS y las medidas administrativas aplicadas.

57
 - OSINERGMIN inicia el proceso de reevaluación y reinscripción en el Registro de
Hidrocarburos de todos los camiones tanque/cisterna con registro vigente.

 Resolución del Consejo Directivo N° 029-2020-OS/CD, que aprueba el Procedimiento

para la revalidación de la inscripción en el registro de Hidrocarburos.

 Resolución del Consejo Directivo N° 030-2020-OS/CD, que aprueba el procedimiento de

Reinscripción de los agentes que realizan actividades de Transporte y distribución a granel
del GLP; modificada por la Resolución de Consejo Directivo N° 074-2020-OS/CD

7.1.3. Supervisión de los medios de Transporte y distribuidores a granel del GLP

 Según lo dispuesto en la Resolución de Consejo Directivo N° 012-2020- OS/CD, se está

realizando la supervisión al 100% de los medios de transporte y de los distribuidores del
GLP a granel, para esto se ha procedido a contratar a una empresa supervisora dedicada
exclusivamente a esta supervisión.

 Debido al alto número de unidades suspendidas, los administrados presentaron reclamos y

solicitudes de reuniones para tratar esta problemática presentada, y teniendo en cuenta la
posibilidad de que esta situación podría generar un desabastecimiento se realizaron
reuniones con la industria y con los propios proveedores de accesorios y con esto se realizó
una revisión de los lineamientos y actas los cuales, luego de su aprobación por el Gerente
de la División de Supervisión Regional, se publicaron en nuestra web para conocimiento
de los administrados en el link:
https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/hidrocarburos/RegistroHidro
carburo/Registro-Hidrocarburos/osinergmin-Lineamientos-Tecnicos-Condiciones-
Seguridad-CA-GLP.pdf

 El acta de supervisión, con resultado favorable en esta inspección, es requisito para el

proceso de reinscripción que se inicia en noviembre 2020.

Tabla 13. Avance de la supervisión al 05/09/2020

UNID. TOTAL
% AVANCE
GESTIONADAS UNID.
DISTRIBUIDOR DE GLP A
363 534 68%
GRANEL
TRANSPORTE DE GLP A
712 1521 47%
GRANEL

Total general 1075 2055 52%

58
 Gráfico 16. Avance de las supervisiones del GLP granel (al 05/09/20)

1600 80%
1400 68% 70%
1200 60%
1000 47% 50%
800 1521 40%
600 30%
400 712 20%
200 534 10%
363
0 0%
DISTRIBUIDOR DE GLP A GRANEL TRANSPORTE DE GLP A GRANEL

UNID. GESTIONADAS TOTAL UNID. % AVANCE

7.1.4. Reinscripción de los medios de transporte y distribuidores a granel del GLP

 La Resolución de Consejo Directivo N° 074-2020-OS/CD aprueba el nuevo cronograma

de reinscripción de los medios de transporte y distribuidores a granel del GLP de acuerdo
al siguiente detalle:

Tabla 14. Cronograma

 Requisitos para la reinscripción

- Acta de supervisión de OSINERGMIN emitida en el marco de la supervisión Operativa
especial (Supervisión al 100% - RCD 012-2020-OS/CD)
- Certificado de operatividad del tanque y accesorios, emitido por una empresa de
fabricación, reparación o mantenimiento de tanques de carga del GLP, autorizada por
Produce.

59
 - Certificado de Hermeticidad del tanque, emitido por una empresa de fabricación,
reparación o mantenimiento de tanques de carga del GLP, autorizada por Produce.
- Plan de Contingencias, elaborado de conformidad con los “Lineamientos para
elaboración de planes de contingencia para el transporte de materiales peligrosos”,
aprobados por Resolución Directoral del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
- Certificado de Inspección Técnica Vehicular vigente, emitido por entidades
autorizadas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
- Procedimiento de carga y descarga del GLP, indicando las medidas de control y
protección.
- Acreditación del lugar de pernoctación de la unidad en zonas urbanas.

 Procedimiento de reinscripción
- Presentación de solicitud dentro del cronograma, se evalúa: si cumple se reinscribe y
se emite una nueva ficha de registro; si no cumple con levantar observaciones se
deniega y se cancela la inscripción en el registro de hidrocarburos.
- Si no presenta solicitud dentro del cronograma se cancela la inscripción en el registro
de hidrocarburos.
- Se está tramitando la contratación de empresa supervisora para el proceso de
reinscripción.

7.1.5. Revalidación de la Inscripción en el Registro de Hidrocarburos

La Resolución de Consejo Directivo N° 029-2020-OS/CD aprueba el Procedimiento para la

revalidación de la inscripción en el Registro de Hidrocarburos de todos los agentes de la cadena
de comercialización del GLP

Tabla 15. Número de agentes que deben revalidar su inscripción en el Registro de

Hidrocarburos

Actividad Al 31/08/2020
Consumidor directo de GLP 10 020
Redes de distribución de GLP 906
Local de venta de GLP 9 774

Transporte de GLP a granel 1 288

Distribuidor de GLP a granel 444

Transporte de GLP en cilindros 3 124
Distribuidor de GLP en cilindros 4 752
Total 30 308

 El procedimiento para la revalidación

La revalidación consiste en la realización por parte de OSINERGMIN de una inspección de las
condiciones de seguridad de criticidad alta, según listado aprobado por el Consejo Directivo,

60
 en las instalaciones de transporte terrestre, almacenamiento, distribución y comercialización
del GLP a efectos de determinar si corresponde mantener la inscripción de dichas instalaciones
en el Registro de Hidrocarburos.

- Plazo: 24 meses.
- Órgano supervisor, realiza la supervisión de acuerdo al procedimiento aprobado y
6.3recomienda la revalidación o la cancelación del Registro de Hidrocarburos.
- Órgano revalidador, dispone la revalidación o cancelación de la inscripción en el
Registro de Hidrocarburos.

 Recursos para la revalidación

Para efectuar la supervisión de revalidación de los agentes mencionados en el párrafo anterior
se ha proyectado un plazo de 16 meses y la contratación de 7 empresas supervisoras distribuidas
en las distintas regiones del país.

7.1.6. Respecto a las acciones internas en OSINERGMIN

Al respecto, como consecuencia de los hechos ocurridos en VES y a partir de la información

reportada, se produjeron cambios en la gestión del OSINERGMIN tales como la renuncia del
Presidente del Consejo Directivo, el Gerente General y del Gerente de Supervisión en Energía;
asimismo, se tomaron medidas de mejora institucional.

7.2. Acciones tomadas por el Ministerio de Energía y Minas

Al respecto, las actividades del subsector hidrocarburos se rigen por estándares internacionales que
constituyen las mejores prácticas de la industria, las mismas que han ido evolucionando a lo largo del
años y que, como tales, son materia de continuas actualizaciones; en ese contexto, el MINEM, en su
condición de autoridad sectorial22, incorpora dichos estándares en la normativa nacional a fin que
sean cumplidos por la industria local en línea con las prácticas del sector energético a nivel mundial;
lo que permite salvaguardar la seguridad de las instalaciones, operaciones y proteger a la población.

A manera de ejemplo de lo indicado, se aprecia con la normativa técnica recogida en el Reglamento

de Seguridad para Instalaciones y Transporte de GLP, aprobado por Decreto Supremo N° 27-94-EM

22 Artículo 3 del TUO de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, aprobado por Decreto Supremo N° 042-2005-EM

61
sus actualizaciones, en donde se prevé la seguridad del tanque de GLP23 y la seguridad en la línea
de carga y descarga de GLP24.

En ese sentido, el MINEM, como autoridad sectorial, ha definido como política contar con un
abastecimiento energético competitivo y eficiente25; asimismo, aprueba la normativa para llevar a
cabo dicha política, considerando las mejores prácticas aceptadas por la industria para salvaguardar
la seguridad de la operación y de la población.

Asimismo, el MINEM ha emitido el Decreto Supremo N° 007-2020-EM, a través del cual excluyó al
GLP-E del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, a fin de eliminar los incentivos
para la distorsión del mercado de GLP. De igual manera, se ha aprobado el Decreto Supremo N° 009-
2020-EM, a través del cual se optimiza la seguridad en la cadena de comercialización de dicho
producto. Sin perjuicio de ello, este ministerio viene evaluando la modificación de la normativa
técnica relacionada con las actividades de hidrocarburos, tales como:

 Incorporación de la comercialización de GLP de uso automotor al Sistema de

Control de Carga, de forma similar al esquema aplicado en la comercialización de GNV,
a fin de optimizar el cumplimiento de las condiciones de seguridad en el abastecimiento
de GLP a vehículos en las estaciones de servicio.

23Reglamento de Seguridad para Instalaciones y Transporte de Gas Licuado de Petróleo, aprobado por Decreto Supremo
Nº 27-94-EM y sus modificatorias.
“Artículo 109.- Los tanques de los camiones-tanque deberán ser diseñado, fabricados y probados de acuerdo con el
código ASME, Sección VIII, División I o con códigos equivalentes. La inspección de las soldaduras deberá efectuarse
mediante radiografías al 100%. Cada camión-tanque deberá contar con los respectivos certificados otorgados por
organismos acreditados por INDECOPI, en cuanto a:
- Fabricante
- Tipo de acero utilizado
- Porcentaje de radiografiado
- Presión de prueba hidrostática
- Capacidad nominal
- Peso seco
- Fecha de fabricación.”

24Reglamento de Seguridad para Instalaciones y Transporte de Gas Licuado de Petróleo, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 027-94-EM y sus modificatorias.
“Artículo 110.- Los tanques de los camiones-tanque para transportar GLP deberán contar con los siguientes accesorios
como mínimo:
- Medidor de volumen.
- Termómetro ubicado en el nivel mínimo del líquido.
- Manómetro calibrado con conexión a la fase de vapor, con un rango de cero (0) a trescientas (300) libras por pulgada
cuadrada (psi) como mínimo.
- Los tipos de válvulas que señala la NFPA 58, en todas las conexiones de ingreso y salida del GLP, con excepción de las
correspondientes a las válvulas de seguridad, drenaje y conexiones con orificios menores.
- Válvulas de seguridad para tanques de transporte de GLP - instalación interna.
- Válvula de exceso de flujo para retiro de líquido (Actuated Liquid Withdrawal Excess Flow Valve) para drenaje.
- Facilidades para descarga a tierra de corriente eléctrica.
Todas las válvulas, accesorios, dispositivos de alivio de presión y otros accesorios del tanque; deben estar protegidos
contra los daños que podrían ser causados por una colisión con otros vehículos u objetos o vuelco.”

25 De acuerdo al Decreto Supremo N° 064-2010-EM

62
  Equiparación de la normativa aplicable a las instalaciones internas domiciliarias de
GLP y Gas Natural, de forma tal que exista uniformidad en la regulación, tomando en
cuenta su similar naturaleza.

Por otro lado, es importante informar que el MINEM conformó una Mesa Ejecutiva de GLP con los
principales stakeholders de la Industria de GLP la cual inició sus actividades el 02 de setiembre con
el fin de fortalecer la citada Industria (en el Anexo Nº 8, se adjunta presentación realizada por el
MINEM).

De igual manera, el OSINERGMIN ha presentado una propuesta para el fortalecimiento del mercado
de GLP, la cual se adjunta en el Anexo Nº 9.

63
8. RECOMENDACIONES

En base al análisis realizado a la información recopilada en las actividades ejecutadas por el Comité
de Reorganización de OSINERGMIN, se emiten las siguientes recomendaciones para el corto y
mediano plazo a considerarse:
8.1. Sobre el Marco Institucional

 Internacionalmente se reconoce la importancia de la institucionalidad indispensable para un

Organismo Regulador, siendo que la normativa vigente nacional debe garantizar para el
correcto y eficaz desarrollo de sus funciones, por lo menos que:
 El marco normativo que regula actividad del Organismo Regulador, incorpore refuerzos
respecto de la autonomía para garantizar su independencia funcional, así como mecanismos
para evitar posibles injerencias o politización de sus decisiones.
 No se debe irrogar funciones al Organismo Regulador que no correspondan a sus objetivos
expresados en su norma de creación, distorsionando su rol en la sociedad.
 Evaluar el fortalecimiento de su funcionamiento operativo y administrativo de acuerdo al
rol y funciones esenciales que desempeña y la industria que regula y supervisa.
 Garantizar mecanismos transparentes, técnicos y eficaces para la selección del Presidente
y Miembros del Consejo Directivo para contar con personal idóneo de dirección y elegido
por un equipo calificado e independiente.
 Gobierno corporativo público caracterizado por la rendición de cuentas, el uso eficiente de
recursos y la transparencia de la información.
 Mejorar la integración institucional entre las entidades del Estado a través del intercambio
de información y requerimiento de opiniones.

 Definir nueva estructura organizacional para el organismo, tomando en consideración las

funciones técnicas de la entidad asignadas por ley y sobre la base del Principio de Especialidad.
Para ello, se debe tomar en cuenta:
 Priorizar la supervisión operativa y la atención oportuna en las regiones del país.
 Diferenciar la supervisión de energía, según la cadena de valor de cada sector, priorizando
en la estructura orgánica, la distribución y comercialización de energía como actividad más
cercana a la población y usuarios finales.
 Mejorar las herramientas y proceso de gestión supervisora y fiscalizadora, así como la
realización de evaluaciones ex post implementadas empleando estándares internacionales.
 Reforzar las tareas de "Atención al Ciudadano", especialmente en las regiones del país,
dada la importancia que tiene en la orientación de calidad y trámite al ciudadano e
inversionista, que se realiza a nivel nacional y por diversos canales de comunicación
presencial y virtual.

64
  El Consejo Directivo debe estar a cargo del control de la gestión institucional de
OSINERGMIN, y su conformación debe procurar un balance y especialización en los
subsectores de su competencia y en materia regulatoria.
 Modificar las actuales reglas de selección y destitución del Gerente General del Organismo
Regulador, a efectos de que este sea ratificado por el Directorio, a propuesta del Presidente del
Consejo Directivo. Asimismo, determinar causales específicas para la destitución del mismo,
tales como la comisión de una falta grave con aprobación unánime del Directorio.
 Respecto de las Gerencias de Línea, se recomienda que el Presidente del Consejo Directivo
presente la propuesta al Directorio para su ratificación, de tal manera que sean el resultado de
deliberaciones objetivas, en las que se consideren criterios uniformes, tales como el mérito
profesional y el nivel de especialización y formación vinculado a la naturaleza de las funciones
técnicas relacionadas a los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería de competencia
de OSINERGMIN, lo cual debe tener un correlato con el perfil del cargo.

8.2. Sobre el control de la informalidad

 La normativa sectorial dispuso que OSINERGMIN, sobre la base de sus competencias, actúe
ante las denuncias de los agentes sobre actividades no autorizadas (informales), e intervenga a
aquellos agentes formales que proveen de combustible a los agentes no autorizados. Por ello
se recomienda:

 Establecer que OSINERGMIN, dentro de su rol técnico, coordine estrategias para

promover la formalización de agentes de hidrocarburos, con las autoridades municipales.
 Implemente mecanismos que permitan a las diversas autoridades, como la Policía Nacional
del Perú o el Ministerio Público, la fácil identificación de los establecimientos e
instalaciones de hidrocarburos que se encuentran debidamente autorizados para operar.

8.3. Sobre el Marco Regulatorio y Normativo

 Realizar reformas integrales y fortalecimiento del marco normativo vigente sobre las
condiciones de GLP, a fin de priorizar:
 Seguridad en las instalaciones de la industria del GLP
 Seguridad de suministro
 Cadena de comercialización: definir responsabilidades y competencias.
 A la luz de la experiencia acumulada en el Organismo Regulador, producto de su desempeño
en las funciones de regulación, supervisión y fiscalización y específicamente en atención a
autorizaciones requeridas por los inversionistas y de los correspondientes a las puestas en
operación comercial de las instalaciones de los servicios en energía, podrá proponer
periódicamente al Sector las iniciativas normativas reglamentarias y de rango de ley para su

65
 consideración, desarrollo y aprobación para el mejoramiento continuo de la seguridad y
competitividad de la industria.
 Impulsar la mesa técnica conformada por el MINEM a efectos de promover reformas urgentes
en las materias identificados por éste y que cuente con los aportes de todos los grupos de interés
(inversionistas, usuarios, etc.) así como del Organismo Regulador.
 El sector energía requiere de una política de Estado que determine cuál es el horizonte
energético del país. En materia de sostenibilidad ambiental, se requiere una visión de largo
plazo compartida. El Organismo Regulador podrá facilitar análisis y propuestas para alcanzar
dichos objetivos.

8.4. Sobre el Proceso de Fiscalización y Supervisión

 Evaluar y modificar, según corresponda, los procedimientos administrativos de

OSINERGMIN, bajo un enfoque de seguridad y riesgos.
 Con relación al procedimiento de Registro de Hidrocarburos, OSINGERGMIN debe evaluar
cambiar su calificación a un procedimiento de evaluación sujeto a silencio negativo.
 El OSINERGMIN debe reestructurar sus procedimientos de supervisión, a fin de que aseguren
la verificación de las condiciones técnicas y de seguridad de las actividades de hidrocarburos.
 Establecer planes de supervisión de las actividades bajo su competencia, los cuales deben ser
diseñados sobre la base del riesgo, agentes y el nivel de cumplimiento verificado para asegurar
la implementación correcta de la normativa sectorial por parte de la industria. Impulsar
metodologías estandarizadas como el “Enforcement and Inspections” de la OECD.
 Evaluar que OSINERGMIN sea el organismo competente para supervisar la unidad vehicular
en su conjunto.
 Fiscalización ex ante de empresas autorizadas para distribución/transporte de gas, con
verificación previa de requisitos técnicos y de seguridad.
 Se debe incluir supervisiones de campo periódicas, programadas o especiales, una vez otorgada
la autorización sectorial, al establecimiento o unidad vehicular.
 Incorporar acciones destinadas a verificar la obtención de las autorizaciones del sector de
Energía, requeridas por los agentes para operar en el mercado de hidrocarburos en los
procedimientos de supervisión.
 Publicación de los procedimientos que emplea el organismo para el ejercicio de sus funciones
de supervisión y fiscalización, toda vez que ello permitirá brindar predictibilidad y
uniformidad.
 Revisión de la escala de multas y sanciones del OSINERGMIN, previo estudio económico
respecto al costo evitado/beneficio ilícito y la probabilidad de detección. Estas deben ser
señales de mejoramiento con efecto disuasivo.

66
 El objetivo de la política regulatoria es asegurar que el marco legal funcione de manera efectiva
en pro del interés público. Por su parte, el “enforcement” busca promover el cumplimiento y
el logro de los resultados de las regulaciones. En ese sentido, OSINERGMIN debe revisar
periódicamente el marco regulatorio, y proponer modificaciones de ser necesario, de forma que
se incentive el cumplimiento mediante mejoras normativa o mejores prácticas.
 Priorizar el uso de tecnologías para la supervisión operativa de OSINERGMIN así como para
la participación ciudadana.
 Suspender el Registro de Hidrocarburos a los agentes autorizados que comercialicen
Hidrocarburos con agentes no autorizados.
 Los títulos habilitantes en la industria del GLP deben contar con certificaciones de sus
componentes y conjunto, sumada a una supervisión ex ante de empresas autorizadas para la
comercialización con verificación previa de requisitos técnicos y de seguridad por las entidades
del sector.
 La frecuencia de las inspecciones y los recursos empleados deben ser proporcionales al nivel
de riesgo. Las acciones para la promoción del cumplimiento deben enfocarse en reducir el
riesgo que representa el incumplimiento. Deben priorizarse las unidades que representan mayor
riesgo y así optimizar los recursos presupuestales, así como adaptarse a circunstancias y la
proporcionalidad.
 Elaborar un documento que precise los roles inherentes de cada uno de los actores en el sistema
de supervisión, el cual debe ser difundido ampliamente, y que alcance a:

 El Organismo Supervisor: OSINERGMIN como institución pública que supervisa que las
empresas eléctricas y de hidrocarburos brinden un servicio permanente, seguro y de
calidad, y que las empresas mineras realicen sus actividades de manera segura. El objeto
de la regulación no es controlar a las empresas, sino que estas sean seguras, se encuentren
autorizadas para comercializar o cuenten con opinión o informe técnico del regulador, por
lo que se realiza una supervisión general de 2do nivel, verificando que las empresas
registradas cumplan con la normativa vigente. En ese sentido el rol de OSINERGMIN es
regular, supervisar y fiscalizar los sectores de energía y minería con autonomía, capacidad
técnica, reglas claras y predecibles, para que las actividades en estos sectores se desarrollen
en condiciones de seguridad y se disponga de un suministro de energía confiable y
sostenible, tal como lo señala la misión de la institución.
 La Industria: Los agentes de mercado son los responsables directos de conservar en
perfecto estado sus instalaciones, equipos, vehículos, etc. así como supervisar en 1er. nivel
el sistema de disposiciones obligatorias que tienen por objeto la prevención y limitación
de riesgos, así como la protección contra accidentes capaces de producir daños a las
personas, a los bienes o al medio ambiente derivados de la actividad o de la utilización,
funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción,
almacenamiento o comercialización. Los agentes deben cumplir en su totalidad las normas
de seguridad y de comercialización.

67
  La ciudadanía: La participación ciudadana es uno de los pilares de gran importancia para
hacer efectiva una supervisión, pues involucrar a los ciudadanos es hacer que el regulador
tenga presencia en todo el país en todo momento y a cualquier hora. En ese sentido, se
requiere de aplicativos que faciliten su participación directa, a través del reporte en línea
de faltas evidentes a la seguridad, a fin de que se pueda proceder a la sanción
correspondiente, con información del denunciante y agradecimiento o incentivo respectivo.

8.5. Sobre los Recursos Humanos

 Se requiere realizar una revisión de los perfiles de puestos de los Gerentes de Línea y Jefes de
División, a fin de asegurar que cuenten con la experiencia y especialización en el rubro,
necesaria para el adecuado desempeño de las funciones asignadas. Para ello se recomienda:
 Estandarizar los requisitos y centrar la experiencia especifica en los sectores de
competencia de OSINERGMIN.
 Incluir para el ejercicio de las funciones la colegiatura y habilitación correspondiente.
 El MINEM propone que los puestos de Jefes de División, o equivalentes, deben tener
experiencia, formación y especialización en ingeniería vinculada a los subsectores
regulados.
 Incrementar años de experiencia específica relacionada al sector de competencia de
OSINERGMIN.
 Asegurar que los perfiles de puestos contemplen en los requisitos de formación académica
carreras profesionales afines a las funciones de puesto evitando realizar la precisión de las
especialidades que podrían conllevar a supuesto direccionamientos en los procesos de
selección. Adicionalmente, se recomienda incluir maestrías en materias relacionadas al
alcance de las funciones del puesto.
 Dimensionar cantidad de recursos humanos necesarios para las actividades de supervisión y
fiscalización, acorde a la cantidad de agentes del mercado a supervisar y la complejidad de la
industria. La dotación de personal es factor clave para el aseguramiento de la operatividad de
las áreas, por tal razón el presupuesto de personal debería sujetarse a los recursos propios
generados como producto de la recaudación de la institución. En ese sentido se sugiere:
 Establecer que la tercerización de las acciones de supervisión y fiscalización sea realizada
por personal previamente calificado y especializado, y en determinados casos por personal
propio, para los aspectos ligados a la seguridad de las actividades energéticas y mineras,
correspondiendo que este servicio esté disponible las 24 horas del día (por horarios), a fin
de garantizar su cobertura permanente, tomando en cuenta la naturaleza ininterrumpida de
las actividades energéticas y mineras. Se puede replicar el esquema de otras entidades,

68
 como los fedatarios de la SUNAT26. Debe velarse por la continuidad de los equipos
profesionales, así como su integridad.
 Establecer medidas para mitigar riesgos de no contar con el servicio de supervisión
(servicio interrumpido) por razones administrativas, estando ligada la falta de dicho
servicio con un factor de riesgo incremental a la seguridad en las actividades energéticas y
mineras.
 Respecto de la capacitación y fortalecimiento de capital humano de OSINERGMIN, se
recomienda:
 Capacitar de manera constante a especialistas en materias técnicas de actualización y en
normas aplicables nacionales e internacionales.
 Reforzar mecanismos para asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la
capacitación, que incluyan criterios de evaluación para el otorgamiento de las mismas.
 Impulsar la liberación de las actuales limitantes normativas que se tienen para concretar
una capacitación en el extranjero y/o invitar un ponente internacional de amplia trayectoria
en el sector que permita mantener actualizado al personal en las tendencias actuales del
mercado relacionado al sector de OSINERGMIN.
 Se recomienda que el Gerente General solicite al órgano de control institucional (OCI) de la
entidad iniciar una investigación a los funcionarios y encargados de las áreas directamente
vinculadas a los hechos ocurridos en VES, con la finalidad de identificar posibles
responsabilidades y que se adopten las acciones correspondientes.
 En función a la revisión y actualización de los instrumentos de gestión de OSINERGMIN, se
recomienda que la Gerencia General realice una evaluación de los gerentes y jefes de división,
de acuerdo a los nuevos perfiles establecidos.

26De acuerdo al Reglamento del Fedatario Fiscalizador aprobado por Decreto Supremo N° 086-2003-EFM, el fedatario es
un tipo de agente fiscalizador que, siendo trabajador de la SUNAT se encuentra autorizado por ésta para efectuar la
inspección, control y/o verificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias de los administrados, en los términos
previstos en el presente Decreto Supremo, en concordancia con lo establecido en el artículo 165 del Código Tributario.

69
ANEXOS

70
ANEXO N° 1: Decreto Supremo N° 023-2020-PCM y Exposición de Motivos

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72
73
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75
ANEXO N° 2: Plan de Trabajo

76
77
78
79
80
81
 ANEXO N° 3: Sumilla de las Entrevistas del Comité de Reorganización de OSINERGMIN

Miembros del CRO

Entrevistados Fecha Asuntos tratados en la entrevista Ideas clave
presentes
- Sugieren empoderar al consejo directivo (ahora, no
tienen tiempo para diseñar la estrategia).
 Manuel Gerardo Flores  Sara Arobes (PCM) - Se necesita gente especializada en fiscalización Institucionalidad
 Anna Pietikainen Presidenta - Sugiere supervisión preventiva. Especialización Supervisión
 Felipe Paredes (PCM) - Nunca hay suficientes inspectores. Fiscalización
27 de febrero
Expertos del Directorado de  Iris Cárdenas (MINEM) - Aprobación automática por regla, inspección previa por
de 2020 Vocería
Política Regulatoria de la  Erick García (MINEM) excepción.
OCDE  Julio Salvador - Es frecuente que se tercerize la fiscalización preventiva. Coordinación
(OSINERGMIN) - Se requieren guías fáciles de comprender. Normativa
- Coordinación con SUNAFIL y OEFA.
- Si hay incumplimientos, recién revisar normativa.
 Sara Arobes (PCM)
 Renato Lazo Bezold Presidenta - Presupuesto para supervisión y fiscalización ha caído.
 Felipe Paredes (PCM) - No hay fiscalización preventiva. Fiscalización/Supervisión
10 de marzo
Gerente General de la  Iris Cárdenas (MINEM) - Fiscalizaciones con aviso. Informalidad
de 2020
Asociación de Grifos y  Janet Ramos (MINEM) - Abstención ante el informal. Seguridad
Estaciones de Servicio  Julio Salvador - “Facilito” debe incluir costos, más seguridad y calidad.
(OSINERGMIN)

 Pilar Merino  Sara Arobes (PCM) - Volver al organigrama anterior a 2017.

Institucionalidad
 Carlos Palacios Presidenta - Piden salida de diversos gerentes.
 Haydée Cunza  Felipe Paredes (PCM) - 35 cargos de confianza (deberían ser 8). Perfiles
10 de marzo
 Iris Cárdenas (MINEM) - Menos abogados y más ingenieros. Supervisión
de 2020
Representantes del Sindicato  Janet Ramos (MINEM) - CAS, antes que empresas supervisoras. Control
de trabajadores de  Julio Salvador - Cuestionan a Auditoría interna. Capacitaciones
OSINERGMIN (OSINERGMIN) - Piden cambios en capacitaciones.

82
 Miembros del CRO
Entrevistados Fecha Asuntos tratados en la entrevista Ideas clave
presentes
- Proponen papeletas preventivas Fiscalización
- Proponen que los “agentes” (distribución minorista) se
Distribuidores minoristas
asocien a las plantas envasadoras: “una forma de
 Sara Arobes (PCM) de GLP
 Fernando Cabada fiscalizar es reducir agentes”.
Presidenta Informalidad
 Isaac Segovia - Fiscalizar a informales.
 Felipe Paredes (PCM) 11 de marzo
- Sugiere abrir sistema de delaciones, con recompensas. Seguridad
 Janet Ramos (MINEM) de 2020
Sociedad Peruana de Gas - Certificación del sistema de despacho (no solo de Sensibilización
 Julio Salvador
Licuado tanques) Cercanía
(OSINERGMIN)
- Educar para saber qué hacer en un accidente.
Terminó con D.S. 007-
- Piden reunirse con el regulador con frecuencia
2020-EM de 21.04.2020.
- El arbitraje de precios no debe existir.
- Critica falta de especialización autoridades,
Especialización
fiscalizadores.
- Critica perfil legal del personal antes que técnico, del Perfil
personal. Fiscalización
- Propone que fiscalización regrese a MINEM. Distribuidores minoristas
 Sara Arobes (PCM) - Fiscalizaciones con aviso. de GLP
 Abel Camasca Presidenta - Distribuidores minoristas de GLP deberían tener los
Informalidad
 Felipe Paredes (PCM) mismos requisitos que una planta envasadora, pues son
11 de marzo Seguridad. Se dio el D.S.
Gerente General de la  Iris Cárdenas (MINEM) “plantas rodantes”
de 2020 009-2020-EM para dar
Asociación de Plantas  Janet Ramos (MINEM) - Critica que no se supervise, fiscalice y sancione a los
mayor seguridad a la
Envasadoras de Gas del Perú  Julio Salvador informales.
comercialización del GLP.
(OSINERGMIN) - “Las normas de seguridad han sido escritas con sangre”.
- Critica supervisión de SUNAFIL, considera que Supervisión laboral
OSINERGMIN debería recobrar esa función Subsidio terminó con D.S.
- Pide terminar con el precio diferenciado al entre GLP a 007-2020-EM
granel y GLP envasado. Descentralización del CRO
- Propone escuchar voces fuera de Lima.

83
 Miembros del CRO
Entrevistados Fecha Asuntos tratados en la entrevista Ideas clave
presentes
 Sara Arobes (PCM)
Presidenta
Miembros del Consejo  Iris Cárdenas (MINEM) 12 de junio de - Investigación sobre el accidente ocurrido en Villa El
Directivo de OSINERGMIN  Janet Ramos (MINEM) 2020 Salvador
 Julio Salvador
(OSINERGMIN)
- Fortalecer la parte técnica.
 Gonzalo Zúñiga
- Proponen reconversión para que solo transporten GLP, Especialización
 Giovanni Casaretto
no lo comercialicen. Distribuidores minoristas
 Ricardo Yépez  Felipe Paredes (PCM)
- Critican que no se supervise, fiscalice y sancione a los de GLP
 Janinne Delgado  Janet Ramos (MINEM) 18 de junio de
informales (el 2017, OSINERG modificó su Informalidad
 Edwin Quintanilla 2020
Reglamento).
 Sociedad Nacional de (OSINERGMIN) Seguridad
- Se requiere mayor sensibilización ante el riesgo de la
Minería, Petróleo y Cercanía
actividad.
Energía (SNMPE)
- Piden foro permanente.

- Mayor rendición de cuentas

 Felipe Paredes (PCM) - Las posiciones jerárquicas la deben ocupar técnicos Institucionalidad
 Víctor Murillo Huamán
 Iris Cárdenas (MINEM) - La supervisión debe ser ex ante, no ex post, por Especialización
18 de junio de
 Janet Ramos (MINEM) seguridad.
Viceministro de 2020 Supervisión
 Edwin Quintanilla - El transporte de GLP es de altísimo riesgo.
Hidrocarburos Seguridad
(OSINERGMIN) - Proponer hacer un censo de camiones que recogen GLP
de plantas.

 Tessy Torres Sánchez

Informalidad
- No se puede fiscalizar a todos, mejor formalizarlos
 Felipe Paredes (PCM)
Presidenta del Consejo 23 de junio de - Sugiere que se institucionalice la coordinación con
 Edwin Quintanilla Coordinación
Directivo del Organismo de 2020 OSINERGMIN (dificultad de trabajar con ellos en
(OSINERGMIN)
Evaluación y Fiscalización emergencias sanitarias, a diferencia de SUNAFIL).
Ambiental (OEFA)

84
 Miembros del CRO
Entrevistados Fecha Asuntos tratados en la entrevista Ideas clave
presentes
- Critica última elección de presidente del consejo
directivo, pues primaron razones políticas antes que
técnicas.
- No se justifican tantos viajes internacionales de
Institucionalidad
 Víctor Ormeño Salcedo directivos
 Felipe Paredes (PCM) - Falta de especialización del personal que entró a cargos Especialización
26 de junio de
Ex Gerente de Regulación  Edwin Quintanilla directivos Seguridad
2020
de Tarifas de (OSINERGMIN) - El transporte de GLP es de altísimo riesgo Vocería
OSINERGMIN - Las exigencias impuestas a las empresas cuestan, pero no Página web
se explica su razón,
- Critica a la página web de OSINERGMIN por dificultad
de acceso, porque hay información que ya no se cuelga,
y en especial al sistema de trámite documentario.

 En negrita, miembros del Comité que dejaron de pertenecer a él.

85
 Anexo N° 4: Sistematización de entrevistas

Entre los meses de febrero y julio de 2020, se entrevistó a representantes de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la Asociación de grifos y estaciones de
servicio del Perú, del Sindicato de OSINERGMIN, de la Asociación de Plantas envasadoras de
Gas de Perú, de la Sociedad Peruana de GLP, del Consejo Directivo de OSINERGMIN, de la
Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA); así como con el señor Víctor Murillo Huamán, Viceministro
de Hidrocarburos; y, Víctor Ormeño Salcedo, ex Gerente de Regulación de Tarifas de
OSINERGMIN, quienes compartieron información y casos que se vienen presentando en el sector
de hidrocarburos; así como, sobre la realización de la actividad fiscalizadora que viene realizando
OSINERGMIN.

a) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

El 27 de febrero de 2020 se tuvo la reunión de trabajo con Anna Pietikainen y Manuel
Gerardo Flores, representantes de la OCDE, a quienes se les consultó, en base a su
experiencia, las bases que debe de tener un organismo supervisor, como lo es
OSINERGMIN.

En base a esta consulta, señalaron que la fiscalización realizada por estos organismos
debe de basarse en evidencias o riesgos, siendo necesario definir cuáles son las
actividades que se deben de inspeccionar en base a un criterio. Asimismo, indicaron que
debe haber mayor comunicación con el administrado en donde se le explique de manera
entendible, clara y detallada las obligaciones que deben de cumplir, siendo necesario
contar con una herramienta de promoción de cumplimiento.

Por otro lado, señalaron que el problema principal de las diversas organizaciones de
gobierno es la desatendida labor de supervisión, así como, la poca realización de la
fiscalización posterior por parte de estas entidades, dada la baja prioridad de designación
de recursos para la correcta realización de esta actividad.

Finalmente, para el mejor desarrollo de las funciones de supervisión y fiscalización en

OSINERGMIN, recomendaron:

 Mejorar el Plan de Fiscalización

 Mejorar en la Respuesta Crisis – Accidentes
 Mejor atención en las crisis
 Implementar herramientas para la fiscalización

b) Asociación de Grifos y Estaciones del Perú (AGEP)

El 10 de marzo de 2020 se realizó la reunión de trabajo con los representantes de la

AGEP, a quienes se les consultó, desde su perspectiva, cuales son los principales
problemas que se vienen presentando en el sector de hidrocarburos.

En base a esta consulta, se señaló como principal problema el contrabando y robo de

combustible, asimismo, indicó que no existe un labor preventiva por parte de
OSINERGMIN, solo hay una labor sancionadora, la cual se realiza de manera
desproporcional, siendo exagerada en muchos de los casos por los fiscalizadores. De igual

86
 manera, señalaron que el anuncio previo a la realización de la supervisión y fiscalización
es un acto que no permite realizar de manera correcta la actividad, siendo que se pone en
aviso al administrado.

Asimismo, señala como otro de los problemas las desactualizada y antigua normativa del
sector de hidrocarburos, siendo que esta remota desde el año 1994.

Finalmente, recomendaron la implementación de incentivos que reconozcan la labor de

las empresas que vienen realizando de manera correcta sus actividades, así como el uso
del fondo FISE para la erradicación del contrabando.

c) Sindicato de OSINERGMIN

El 10 de marzo de 2020 se realizó la reunión de trabajo con los representantes del

Sindicato de OSINERGMIN, a quienes se les consultó, desde su perspectiva, cuales son
los principales problemas que se vienen presentando en la organización de
OSINERGMIN.

En relación a esta consulta, señalaron que durante estos últimos años se han venido
presentando una baja en el presupuesto para la realización de las actividades de
supervisión y fiscalización, habiendo una falta de actuación por parte de OSINERGMIN.
Asimismo, indicaron que la acción de avisar previamente a los administrados sobre la
supervisión, genera que un sobreaviso, y posible cumplimiento momentáneo de las
obligaciones por parte del administrado.

Por otro lado, indicaron que debido a la modificación del ROF de OSINERMGIN,
diferentes áreas de apoyo se han convertido en gerencias, creándose gerencias que no
cumplen con una función idónea. Asimismo, señalaron que se han venido presentando
cambios en los perfiles de los profesionales a trabajar en las diferentes áreas de la entidad,
llegando a contratarse a personas que no cuentan con la experiencia y/o conocimiento
directamente vinculado en la materia, a causa de una mala supervisión y administración
de diferentes áreas de la entidad.

De igual manera, en el caso de las capacitaciones sobre las materias de competencia de

OSINERGMIN, no se capacitan a las personas indicadas o relacionadas directamente con
la materia, beneficiándose a personas no adecuadas y ajenas a la labor.

Finalmente, recomendaron el regreso al organigrama antes del cambio en el 2016 con

unas propuestas de mejora, designación de los puestos de confianza mediante concursos
públicos y no por designaciones, siendo que se necesita profesionales especializados y
conocedores de la materia.

d) Asociación de Plantas Envasadoras del Perú (ASEEG)

El 11 de marzo de 2020 se realizó la reunión de trabajo con los representantes de la

ASEEG, a quienes se les consultó, desde su perspectiva, cuales son los principales
problemas que se vienen presentando en el sector de hidrocarburos.

87
 En relación a esta consulta, señalaron que uno de los problemas es la falta de personal
calificado para el desarrollo de la labor fiscalizadora y de supervisión; asimismo, indican
que la fiscalización debe de ser dirigido a la prevención y no solo para la sanción,
pudiendo ser fiscalizaciones inopinadas.
De igual manera, señalan que el manejo de los hidrocarburos debe de ser realizado por
personas capacitadas en lo técnico y seguridad, debiéndose priorizar más el aspecto
técnico, siendo necesario el reforzamiento de la labor fiscalizadora y supervisora.

Por otro, indican que las normas que se encuentran vigentes y que regulan la actividad
del sector son del año 93’, debiendo actualizarse estas normas.

Finalmente, recomendaron realizar entrevistas a los diferentes involucrados en las

actividades del sector de hidrocarburos ubicados en las regiones fuera de Lima.

e) Sociedad Peruana de GLP

El 11 de marzo de 2020 se realizó la reunión de trabajo con los representantes de la

Sociedad Peruana de GL, a quienes se les consultó, desde su perspectiva, cuales son los
principales problemas que se vienen presentando en el sector de hidrocarburos.

En relación a esta consulta, señalaron que en el sector de hidrocarburos no se cuenta con

una normativa que establezca de manera clara las especificaciones técnicas para el
desarrollo de esta actividad. Asimismo, en relación a las normativas aprobadas en
relación al sector, estas no han sido consultadas de manera previa con los involucrados
directos a esta actividad.

Asimismo, señalan que la fiscalización debe realizarse a las empresas formales e

informales, debiendo establecerse una línea de denuncias sobre información de estas
empresas informales, siendo que estas no se encuentran establecidas en un solo lugar, por
lo que se estaría ayudando con su localización.

Por otro lado, señalaron que no se cuenta con un registro de empresas fabricantes de
cilindros transportadores de gas, lo cual genera la falsificación, venta y compra de
cilindros que no cumplen con las condiciones mínimas de seguridad.

Finalmente, recomendaron la realización de campañas de atención de riesgos y educación

al consumidor en caso de fugas de gas; y mejorar la comunicación entre los administrados
y la entidad.

f) Consejo Directivo de OSINERGMIN

El 11 de marzo de 2020 se realizó la reunión de trabajo con los miembros del Consejo
Directivo de OSINERGMIN, a quienes se les consultó, desde su perspectiva, cuales
pudieron ser las principales causas del siniestro ocurrido en Villa El Salvador.

En base a esta consulta, indicaron que, de acuerdo a las investigaciones realizadas sobre
el accidente, se pudo determinar que la cisterna causante del siniestro realizaba la

88
 actividad de transporte de GLP de manera informal, la cual no cumplía con un sistema de
seguridad adecuado para la realización de la actividad.

Asimismo, señalaron que para el caso de informalidad de actividades, OSINERGMIN no

es el competente en esta materia, siendo competencia de las municipalidades de realizar
esta supervisión, por lo que OSINERGMIN actuó de acuerdo a lo estipulado en la ley.

Por otro lado, señalaron que OSINERGMIN viene analizando una propuesta de
modificación de su Reglamento de Función y Organización (ROF), en la cual buscará
potenciar a las direcciones de supervisión; asimismo, vienen realizando la revisión de sus
programas de supervisión siendo que necesitan establecer una estructura para la
verificación de todas las actividades.

g) Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE)

El 18 de junio de 2020 se realizó la reunión de trabajo con los representantes de la

SNMPE, a quienes se les consultó, desde su perspectiva, cuales son los principales
problemas que se vienen presentando en el sector de hidrocarburos.

En base a esta consulta, señalaron que la principal problemática se presenta en la

actividad informal que se viene realizando por empresas que no cuentan con autorización
para la realización de esta actividad. Asimismo, señalaron que es necesario que la entidad
reguladora realice la labor de fiscalización a las empresas informales, siendo
indispensable contar con el apoyo de otras entidades, tales como la PNP y las
municipalidades.

De igual manera, señalaron que para el caso de GLP en granel, solo se realice la actividad
de transporte y ya no se comercialice, debido a su alto grado de peligrosidad.

Por otro lado, señalaron la necesidad de regresar la competencia a OSINERGMIN en la

revisión y emisión de certificados de seguridad a los vehículos que realizan el transporte
de GLP, siendo que actualmente está se encuentra a cargo de las empresas envasadoras.

Finalmente, recomendaron establecer grupos de trabajo permanentes que realicen la labor

emitir políticas centralizadas. De igual manera, recomendaron la realización de campañas
de sensibilización a los ciudadanos en base a temas de GLP y envasado.

h) Víctor Murillo Huamán, Viceministro de Hidrocarburos

El 18 de junio de 2020 se realizó la reunión de trabajo con el Viceministro de

Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, a quien se le consultó, desde su
perspectiva, cuales son los principales problemas que se vienen presentando en el sector
de hidrocarburos.

En base a esta consulta, señalo que debido a los hechos ocurridos en Villa El Salvador es
necesario reforzar la situación institucional de OSINERGMIN, empezando por las
labores de fiscalización y supervisión que realiza la entidad, debiendo ser profesionales

89
 expertos en la materia que realicen esta actividad. Asimismo, indico la necesidad de
clasificar las actividades por niveles de riesgo, lo cual ayudará en determinar el nivel de
la fiscalización y supervisión a realizarse, siendo que las actividades con riesgo alto deban
de ser supervisados de manera previa y no posterior.

De igual manera, preciso que las regulaciones en la materia no pueden ser estáticas,
debiéndose actualizar de manera simultánea con la actividad cambiante.

i) Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)

El 23 de junio de 2020 se realizó la reunión de trabajo con Mary Tessy Torres Ramos,
Presidenta del Consejo Directivo de OEFA, a quien se le consultó, desde su experiencia,
cuales son los principales pilares para un eficiente desarrollo de las labores de supervisión
y fiscalización de la entidad.

En base a esta consulta, señalo que uno de los pilares es un afianzar la credibilidad y
confianza de los administrados en la entidad, siendo que ellos son el principal apoyo para
la realización de estas actividades. Asimismo, es importante tener coordinación con otras
entidades públicas, con la finalidad de fortalecer esta labor.

De igual manera, indicó la importancia de apoyar la formalidad, siendo que la entidad

debe acudir y apoyar a los informales a que se formalicen, asesorándolos y explicando la
normativa aplicada en la actividad.

Por otro lado, señalaron que uno de los problemas durante las gestiones es la mentalidad
no cambiante de los funcionarios, es decir que tienen criterios establecidos y no aceptan
cambios o comentarios constructivos.

j) Víctor Ormeño Salcedo, ex Gerente de Regulación de Tarifas de OSINERGMIN

El 26 de junio de 2020 se realizó la reunión de trabajo con el señor Víctor Ormeño

Salcedo, ex Gerente de Regulación de Tarifas de OSINERGMIN, a quien se le consultó,
desde su perspectiva, cuales son los principales problemas que se vienen presentando en
la organización de OSINERGMIN.

En base a esta consulta, señaló que entre los principales problemas que se vienen
presentando se encuentran la falta de transparencia en el desarrollo de sus actividades, la
falta de comunicación entre el organismo y los administrados, así como los problemas en
la realización de la labor de fiscalización.

Asimismo, señaló que se necesita contar con personal especializado en la materia para la
realización de las labores de OSINERGMIN, debiendo basarse la selección del personal
en la experiencia y compromiso. Asimismo, la selección de la presidencia del Consejo
Directivo de OSINERGMIN debe ser realizada en base a experiencia y conocimiento, y
no basándose en temas políticos para su designación en el puesto.

90
De igual manera, la elección de decisiones por parte de los funcionarios debe de basarse
en razón a motivos y fundamentos justificados, y no por simples caprichos o razones
injustificadas o carentes de razonabilidad.

Finalmente, recomendó que se realice una evaluación a los comités existentes en

OSINERGMIN, así como establecer adecuadas bases para la evaluación y realización de
entrevistas que prueben la verdadera capacidad y conocimientos de los profesionales y
candidatos a la Presidencia del Consejo Directivo de la entidad.

91
 Anexo N° 5: Lista de participantes al Taller

N° Representantes Entidad
Representante del Ministerio de la
1 Guiomar Macedo Herrera
producción

2 Edwin Melendez

Representante del Instituto Nacional de

3 Luis Fernandez
Calidad - INACAL

4 Estela Heddy Contreras Jugo

5 Evony Gómez Córdova Representante de la Defensoría del Pueblo

Decano del Colegio de Ingenieros - Consejo

6 Oscar Anyosa
Departamental de Lima

7 Janinne Delgado

8 Jovan Pastor

9 Ricardo Yepez
Representantes de la Sociedad Nacional de
Minería y Petróleo - SNMPE
10 Manuel Galup

11 Gonzalo Zuñica

12 Giovanni Casaretto

Representante de la Cooperación Peruana

13 Juan Antonio Jara
de Envasadores del Perú

14 John Carbajal
Representantes de la Asociación de locales
de venta de GLP
15 Milagros Jeannina Meneses

Asociación en Defensa de los Derechos del

16 Federico Cardenas Quiroz
Consumidor " San Francisco"

92
17 Jenny Chirinos Marroquín

Pontifica Universidad Católica del Perú

18 Gonzalo Ruiz Diaz
(PUCP) – Experto en Regulación

19 Guillermo Lecarnaqué Experto en el Sector de Energía

20 César Gutierrez Peña Experto en el Sector Hidrocarburos

Presidente de la Comisión de Seguridad

21 Jesús Tamayo Pacheco Energética del Consejo Departamental de
Lima del Colegio de Ingenieros.
Ex Presidente Organismo Supervisor de
22 Alfredo Dammert Lira Inversión en la Energía y Minería -
OSINERGMIN
Ex Director de la Dirección General de
23 Juan Israel Ortiz
Hidrocarburos - MINEM

24 Víctor Murillo Huamán Vice Ministro Hidrocarburos - MINEM

Gerente General de Organismo Supervisor

25 Julio Salvador Jácome de Inversión en la Energía y Minería -
OSINERGMIN
Ex Director de Organismo Supervisor de
26 Carlos Barreda Inversión en la Energía y Minería -
OSINERGMIN
27 Pilar Merino Representante del Sindicato de Organismo
Supervisor de Inversión en la Energía y
28 Rocio Sagastegui Minería - OSINERGMIN

29 Abel Camasca
Representantes de la Asociación de Plantas
Envasadoras de Gas de Perú -ASEG
30 Martha Algama

Representante del Organismo Supervisor de

31 Erick García Portugal Inversión en la Energía y Minería -
OSINERGMIN

93
 Anexo N° 6: Sistematización de Taller

I. CONVOCATORIA

El 4 de setiembre de 2020, a las 9:00 am, se realiza el “Taller para identificación de problemática
y propuestas respecto al marco institucional, legal, procesos y otros vinculados al gas licuado de
petróleo -GLP", vía plataforma Zoom.

En el presente taller asistieron un total de 31 participantes27 entre involucrados, expertos, ex

funcionarios y funcionarios del sector público y privado vinculados a la actividad de energía,
hidrocarburos y GLP.

II. METODOLOGÍA

Para el desarrollo del taller, se determinó realizar tres dinámicas, las cuales consistían en la
identificación de los posibles problemas que vienen afectando en la actividad de GLP; así como,
la identificación de las posibles soluciones, por lo que, se realizaron diversas preguntas
relacionadas al tema.

Las tres dinámicas que se planearon para el desarrollo de los talleres consistían en recoger, desde
las perspectivas de los personajes, opiniones, comentarios y/o sugerencias en relación a la
organización de OSINERGMIN y el sector GLP. Por lo que, se establecieron las siguientes
preguntas:

a) Dinámica 1: ¿Cuál es el principal problema que debemos resolver en OSINERGMIN?

Con la finalidad de discutir y recoger, desde la perspectiva de los participantes, los
principales problemas a enfrentar en OSINERGMIN en tanto entidad pública con
competencias en materia de comercialización y distribución de Gas Licuado de Petróleo
(GLP).
b) Dinámica 2: ¿Cuál es el principal problema que debemos resolver en torno al GLP?
Con la finalidad de identificar los principales conflictos y/o dificultades en torno al Gas
Licuado de Petróleo (GLP), con el fin de homogenizar, de manera conjunta y
consensuada, los problemas, su naturaleza y la dimensión a la que pertenecen a partir del
debate y opinión de los participantes.
c) Dinámica 3: ¿Cuáles son las posibles medidas de solución? Con la finalidad de
identificar las medidas de solución a los problemas consignados como resultado del
segundo ejercicio. Para ello, se trabajó en un “ejercicio espejo” para encontrar soluciones
o medidas dirigidas a cada aspecto o tema identificados en el ejercicio anterior,
obteniendo correspondencia entre el resultado del primer y segundo ejercicio.

Para lograr este cometido, se utilizaron tablas codificadas de información, de manera que se
hiciera más sencillo relacionar los resultados del segundo ejercicio con los del tercero.

Técnica metodológica

Se hizo uso de una técnica de “gestión de conceptos virtual”, la misma que, basada en la
visualización de aportes y enunciados producidos por los participantes, permitió capturar las ideas

27
Anexo 6: Lista de Participantes al Taller

94
fuerza e inducir una discusión democrática y flexible. Se garantizó un rol activo de los
participantes en la consecución de los productos de las sesiones de trabajo.

El proceso supuso la preparación de preguntas estratégicas con las que trabajan los participantes
vía herramientas online. Estas respuestas fueron exhibidas en un mural virtual, permitiendo iniciar
una discusión procesal hasta arribar a ciertos consensos y orden conceptual en cada tramo y tema
tratado. El resultado de cada proceso de discusión fue una matriz de síntesis con insumos valiosos
y necesarios para el desarrollo de conclusiones respecto de las preguntas formuladas.

III. DINAMICA 1: LOS PRINCIPALES PROBLEMAS EN OSINERGMIN

Se desarrolló un ejercicio orientado de la identificación de los principales problemas que tiene la

entidad de manera abierta y global para permitir que se recabaran respuestas desde diversas
perspectivas correspondientes a los diversos actores que estaban presentes en la sala virtual de
reuniones.

Se propuso una pregunta para motivar el proceso de discusión que fue la siguiente: ¿cuál es el
principal problema que debemos resolver en OSINERGMIN?

El resultado del ejercicio pone de manifiesto que los principales problemas que enfrenta
OSINERGMIN en tanto entidad responsable de la fiscalización en los ámbitos de energía y
minería residen principalmente en la institucionalidad que organiza el marco de actuación de la
entidad, en las características de los recursos humanos que posee; en la forma en que se produce
la fiscalización; y en el tratamiento que recibe la informalidad en la materia de su competencia.
También se revelan problemas que tienen que ver con los procesos y procedimientos de la entidad,
con su marco normativo y con la participación de los usuarios en la misma.

En cuanto a la institucionalidad, es el problema que afecta en definitiva la estructura

organizacional de OSINERGMIN socavado las capacidades técnicas en la entidad y permitiendo
que cobre mayor peso una capacidad de tipo administrativo en menoscabo de la capacidad
fiscalizadora de la misma.

Al respecto, los participantes coinciden en señalar que actualmente la estructura que presenta la
entidad contiene áreas técnicas, en alguna medida, relegadas que han dejado de ser gerencias de
línea para pasar a otra denominación (apoyo) no obstante que son el Core Business del negocio
regulador.

Como un ejemplo de la falla en la estructura organizacional se señala que no se dispone de una

gerencia de protección de usuarios, siendo esta tan importante, como la tienen los otros
organismos reguladores adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros.

La institucionalidad de OSINERGMIN también influye en las relaciones que la entidad puede

tener como otros actores gubernamentales y no gubernamentales. Así, se señala que no se dispone
de las alianzas suficientes y estrategias de relacionamiento con otros actores en el poder ejecutivo.
Esto origina dificultades para desarrollar coordinaciones en las actividades con las diversas
instituciones del Estado.

También presenta problemas de carácter financiero, pues, pese a que los recursos del regulador
provienen de las tarifas, se presentan restricciones presupuestales importantes que afectan el
funcionamiento de la entidad, así como las acciones del personal.

Otra situación problemática reside en el ámbito de la fiscalización y la informalidad. En ese

sentido, el ejercicio pone de relieve que no se dispone de una evaluación compleja integral y
estratégica del problema del gas licuado de petróleo en el Perú que ayude a tomar medidas más
eficaces y efectivas.

95
En general, la fiscalización es insuficiente y no tiene los niveles de calidad y eficacia que se espera
de cara a actores que operan en la informalidad o en la ilegalidad (que no tienen registro,
incluyendo plantas de producción, locales de ventas, empresas autorizadas para el transporte y
despacho, como los camiones cisterna entre otros).

Durante el ejercicio se advirtió que OSINERGMIN en algún momento ha retirado de su alcance

la fiscalización de los agentes que no cuentan con autorizaciones en el subsector hidrocarburos,
limitándose solamente a los que si los tienen. Según los participantes, esto ha sido un error pues
debilita la capacidad fiscalizadora.

Los problemas de insuficiente fiscalización además son reforzados por un inexistente trabajo
complementario con otras autoridades gubernamentales que intervienen de alguna manera en la
fiscalización ejercida por OSINERGMIN.

Los recursos humanos de OSINERGMIN muestran dificultades para asumir sus

responsabilidades con los estándares requeridos. El resultado del ejercicio hace notar que existe
una importante cantidad especialistas con experiencia operativa insuficiente para el desarrollo de
sus tareas y responsabilidades.

Y no sólo de ellos, si no también algunos gerentes que son reclutados con experiencia de otros
sectores, lo cual no es de ninguna manera algo criticable, pero se señala que en ocasiones esto es
tomado como criterio único. Sin embargo, a la luz de los resultados se muestra como un criterio
insuficiente.

Estos problemas podrían tener parte de su explicación en algunos concursos de CAP CAS en los
que no necesariamente ingresan en la entidad los mejores profesionales generando riesgos en el
desempeño de la supervisión y la fiscalización

No obstante, los cambios continuos de perfiles de puestos que han vivido la entidad, no se ha
tenido el impacto positivo deseado

Por el lado operativo de la fiscalización, también se presentan problemas que están relacionados
con un reducido número de fiscalizadores para detectar el incumplimiento de la norma dada la
gran cantidad de infractores.

También se han identificado como problemas los procesos y procedimientos de la entidad. Se

ha recalcado que los procedimientos que tiene generan una escasa eficacia en materia de
fiscalización de los informales. Un ejemplo de ello es que el proceso denuncias que se realiza no
tiene un sistema de seguimiento que permita observar los avances de las acciones fiscalizadoras
de la entidad.

A ello es necesario sumar que el conjunto de exigencias para los procesos de autorización no es
muy claro. O en su defecto, se dispone de requisitos insuficientes y poco claros para la
autorización de las empresas de transporte y despacho de GLP.

La confusión respecto de requisitos y procedimientos es intensa a tal punto, que en algún

momento se ha llegado a flexibilizar los requisitos para acceder a un mercado donde la seguridad
es absolutamente importante.

En lo que corresponde al marco normativo, los participantes coinciden en señalar que existe una
sobre regulación que genera problemas en el sector, puesto que permite que se generen barreras
de acceso a los formales y, en cierto modo, beneficia a los informales. En este punto el Ministerio
de Energía y Minas participa en alguna forma con medidas que resultan contradictorias.

96
El aspecto precios, es particularmente importante para graficar la situación. Por ejemplo, en
cuanto los precios de referencia, existen debilidad para dar cursos a las condiciones de mercado
y depende casi exclusivamente de lo que dictamina la Dirección General de Hidrocarburos. Los
precios de referencia crean confusión en los agentes del mercado y también en el consumidor
final. Más detalles pueden ser apreciados en la Tabla 1.

97
 Tabla 1. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES PROBLEMAS A ENFRENTAR EN OSINERGMIN?

RECURSOS FISCALIZACIÓN E PROCESOS Y MARCO PARTICIPACIÓN

INSTITUCIONALIDAD
HUMANOS INFORMALIDAD PROCEDIMIENTOS NORMATIVO DE USUARIOS

Cambios en la estructura
Falta una evaluación Sobre regulación que Impedimento a la
organizacional: dejó de ser Escasa eficacia en
Gerentes con experiencia integral del problema genera problemas en el participación de
una institución técnica y materia de fiscalización a
de otros sectores (no es del GLP que ayude a sector, puesto a que crea usuarios en el
pasó a una administrativa Informales a todo nivel de
suficiente) tomar medidas más barreras de acceso a los Consejo de Usuarios
menoscabando la la cadena de distribución
efectivas y eficaces formales de OSINERGMIN
fiscalización
DS 046-2007-PCM
Las denuncias que se
modificó Reglamento
realizan no tienen un
Falta fiscalización a General de Reguladores MINEM da normativa
Especialistas con poca sistema de seguimiento
informales - ilegales que eliminando función del que impulsa
experiencia operativa que permita ver los
no tienen registro Consejo Directivo de informalidad
avances de las acciones
nombrar Gerente General.
de OSINERGMIN
Afecta Pericia de Gerentes
En tema de precios de
Pese a que recursos del referencia existe
No se analiza si el
Deficiente fiscalización regulador provienen de debilidad para adecuarse
personal requerido en Exigencias para
debido a múltiple tarifas, tiene restricciones de a las condiciones del
cada plaza cumple autorización no muy
tercerización para este presupuesto y de mercado. Depende de la
adecuadamente los claras.
rol remuneraciones de su normativa que dicte la
requisitos
personal dirección general de
hidrocarburos

98
 Tabla 1. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES PROBLEMAS A ENFRENTAR EN OSINERGMIN?

RECURSOS FISCALIZACIÓN E PROCESOS Y MARCO PARTICIPACIÓN

INSTITUCIONALIDAD
HUMANOS INFORMALIDAD PROCEDIMIENTOS NORMATIVO DE USUARIOS

No se desea asumir Débil capacidad de reacción Requisitos insuficientes y Muchas señales de

Cambios continuos de función supervisora y frente amenazas de poco claros para la precios de referencia
perfiles de puesto no han fiscalizadora de la injerencia política tanto autorización de empresas crean confusión en los
tendido impacto positivo informalidad/ilegalidad desde el Poder Ejecutivo de transporte y despacho agentes del mercado y el
del sector como del Congreso. de GLP consumidor final

En la Selección de Insuficiente Se flexibilizó los

Dificultad para coordinar
Presidente y Consejo fiscalización de plantas requisitos para acceder a
con las diversas instituciones
Directivo, la idoneidad y locales de venta con el un mercado donde la
del Estado
está en tela de juicio SCOP seguridad es importante.
Estructura organizacional
Insuficiente
débil y áreas técnicas
fiscalización a las Procesos administrativos
Insuficiente nivel salarial relegadas, dejaron de ser
empresas autorizadas extensos y un "universo"
de los funcionarios gerencias de línea pese a ser
para el transporte y de normas
el core business del negocio
despacho de GLP
del regulador

Reducido número de
Ausencia de
fiscalizadores para
fiscalización de las Su ambivalencia: O es
detectar el
cisternas a granel de regulador o es fiscalizador.
incumplimiento de la
GLP
normativa

99
 Tabla 1. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES PROBLEMAS A ENFRENTAR EN OSINERGMIN?

RECURSOS FISCALIZACIÓN E PROCESOS Y MARCO PARTICIPACIÓN

INSTITUCIONALIDAD
HUMANOS INFORMALIDAD PROCEDIMIENTOS NORMATIVO DE USUARIOS
OSINERGMIN retiró
de su alcance la
fiscalización de agentes Asume interpretación y
Los mecanismos de
que no cuentan con elaboración de lineamientos
supervisión y
autorizaciones en el y normas como
fiscalización no son muy
subsector "herramienta" de
efectivos
hidrocarburos, fiscalización
limitándose solo a los
que tienen registros
Direccionamiento de
concursos CAP /CAS
Inexistente soporte de
origina que no ingresan No dispone de una gerencia
autoridades
los mejores profesionales de protección de usuarios,
complementarias a la
y eso genera riesgos de como si lo tienen los otros
débil fiscalización del
captura y afecta organismos reguladores.
mercado Informal
supervisión y
fiscalización
Falta una evaluación Falta de alianzas o
Insuficiente
integral del problema del estrategias de
fiscalización a la
GLP que ayude a tomar relacionamiento con
fabricación de
medidas más efectivas y stakeholders clave en el
recipientes de GLP
eficaces Poder Ejecutivo.
Los mecanismos de Selección de presidente y
supervisión y Consejo Directivo: la
fiscalización no son idoneidad está en tela de
muy efectivos juicio

100
 Tabla 1. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES PROBLEMAS A ENFRENTAR EN OSINERGMIN?

RECURSOS FISCALIZACIÓN E PROCESOS Y MARCO PARTICIPACIÓN

INSTITUCIONALIDAD
HUMANOS INFORMALIDAD PROCEDIMIENTOS NORMATIVO DE USUARIOS

La diversidad de sus
funciones hace que algunas
no correspondan a un
regulador económico y
social

Requisitos insuficientes y
poco claros para la
autorización de empresas de
transporte y despacho de
GLP

101
 IV. DINAMICA 2: LOS PRINCIPALES PROBLEMAS EN TORNO A GLP

Se implementó un segundo ejercicio, esta vez orientado específicamente al Gas Licuado de

Petróleo (GLP) con la finalidad de producir un diagnóstico de problemas que debieran ser
enfrentados en los siguientes años. Para ello, la pregunta puesta consideración fue ¿cuál es el
principal problema que debemos resolver en torno al GLP?

Los participantes consideran que existen problemas en diversos aspectos. En primer lugar, en el
Enforcement, en los recursos humanos, en el marco regulatorio, en la institución la
institucionalidad en el mercado, en la naturaleza de la informalidad e ilegalidad del sector, en el
tema concreto de cilindros y en los distribuidores a granel.

En cuanto al enforcement necesario, los participantes coinciden en que es clamorosa la debilidad

de la fiscalización tanto a las unidades de transporte de GLP como camiones y cisternas que deben
cumplir con los estándares de calidad para dicho fin, como también a los locales de venta y a los
balones o cilindros de gas. No se fiscaliza en general a los distribuidores ilegales – informales,
aun cuando se conoce quiénes son y dónde se encuentran.

Las herramientas y procedimientos tampoco acompañen el proceso. No existe, por ejemplo, un

historial digital de los agentes involucrados que permita accesibilidad a las diferentes entidades
públicas que podrían suministrar apoyo en la fiscalización. Además de ello, existen deficiencias
en los reglamentos técnicos de fiscalización en toda la cadena vinculada al GLP.

Por último, no se dispone, o al menos son insuficientes, de campañas de comunicación en torno

a la seguridad que se debe tener en el manejo del GLP.

Todo lo anterior se complementa con una escasa coordinación y trazabilidad. Debido a ello no se
dispone de una única base de datos de diferentes instituciones involucradas

El aspecto anterior está muy vinculado al marco regulatorio donde también se presentan
problemas. Para comenzar, la normativa para las empresas les permite operar con equipos
deficientes y sobre todo, con balones o cilindros en mal estado. Los requisitos que en general se
exige a los transportistas dejan mucho que desear.

Parte de los problemas en este aspecto tienen que ver con que la normativa existente es muy
extensa, repetitiva y en algunos casos hasta contradictoria manifiesta en diferentes dispositivos
legales. Es necesario revisarla.

En la dimensión de los recursos humanos, las empresas supervisoras no disponen de la cantidad

suficiente de profesionales expertos en GLP y, por si fuera poco, se les exige alrededor de cuatro
supervisiones por día por cada supervisor presente. Entonces se concluye que existe una
insuficiencia de recursos humanos para abordar la fiscalización como gran tarea.

Es importante añadir que, además, la capacitación técnica del personal que manipula el GLP en
todos sus niveles es deficiente, como es también deficiente el conocimiento técnico comercial del
GLP por parte de especialistas e incluso algunos gerentes.

En cuanto al mercado, los participantes han coincidido en que es excesiva la cantidad de agentes
de la cadena de comercialización, lo cual propicia o favorece la informalidad.

Adicionalmente, los sobrecostos en la cadena de transporte distribución termina afectando los

precios.

102
Finalmente, el alto crecimiento que sufrió la demanda de GLP en los últimos años, no transitó de
la mano con un control adecuado la infraestructura indispensable para su mantenimiento,
almacenamiento y distribución.

La institucionalidad aparece en este ejercicio también como un foco de problemas y al respecto

se señala que existe una coordinación escasa entre el MINEM y OSINERGMIN, siendo
habitualmente el primero el que termina adoptando decisiones importantes a menudo de manera
unilateral, sin consultar con el segundo respecto de las mismas. Es necesario añadir que en
general, tampoco se involucra a las municipalidades en el proceso de debate en torno a GLP,
siendo entidades realmente importantes y con competencias al respecto.

Los cilindros usados habitualmente en el GLP constituyen en sí mismo un problema en gran

medida, porque existe un problema estructural que consiste en normas que no exigen a las
empresas envasadores contar con un parque propio de cilindros, que promueven la asignación
desordenada de colores e incluso de canje de los mismos.

Complementariamente no existe una trazabilidad del parque cilindros y estos son obsoletos, con
alta inseguridad, canje complejo y representan un alto nivel de peligro.

Otro punto surgido como parte de los problemas que es necesario atender, son los distribuidores
a granel. Esto porque existe una inadecuada distribución por agentes que están autorizados como
distribuidores a granel, siendo personas naturales o jurídicas con respaldos económicos muy
distintos (las pólizas de seguros, por ejemplo, no están reguladas) y con prácticas ilegales
continúas. Estos distribuidores a granel son fuente habitual de actividades ilegales e informales
que generan inseguridad para las personas. Ver tabla 2.

103
 Tabla 2. ¿CUÁL ES EL PRINCIPAL PROBLEMA QUE DEBEMOS RESOLVER EN TORNO A GLP?
LA
MARCO
INFORMALIDA ENFORCEM RECURSOS INSTITUCIONA DISTRIBUIDOR
REGULATOR MERCADO CILINDROS
D/ILEGALIDAD ENT HUMANOS LIDAD A GRANEL
IO
DEL SECTOR
Escasa
Las empresas coordinación entre
supervisoras no el MINEM y Inadecuada
Falta de Normativa para
cuentan con OSINERGMIN. El Excesiva cantidad distribución del
coordinación y Insuficiente empresas Parque de cilindros
profesionales primero adopta de agentes en la granel por los
trazabilidad con supervisión de permite operar con alta inseguridad,
expertos en decisiones a cadena de agentes que están
única base de datos campo a la con equipo canje complejo e
GLP. Se les menudo de manera comercialización autorizados como
de diferentes comercializació deficiente y incumplimientos
exige 4 unilateral sin propicia distribuidora a
instituciones n. sobre todo normativos.
supervisiones consultar con informalidad. granel persona
involucradas. balones.
por día por OSINERGMIN natural o jurídica.
supervisor. respecto a las
medidas a adoptar.
La falta de
fiscalización de
Informalidad en los las unidades No se involucra a Distribuidores a
Insuficiencia de No se ha Ineficiencia en la No existe
procesos de que transportan municipalidades granel con respaldos
recursos revisado la distribución y trazabilidad del
distribución, GLP (camiones junto a MINEM y económicos distintos
humanos para normatividad comercialización parque de cilindros
traslado y cisterna), que OSINERGMIN en (pólizas de seguros
abordar la vinculada a eleva el precio al de GLP, estos son
comercialización deben cumplir el debate en torno a distintas), y prácticas
fiscalización. GLP. consumidor final. obsoletos.
de GLP. con estándares GLP. ilegales continuas.
de calidad para
dicho fin.

104
 Tabla 2. ¿CUÁL ES EL PRINCIPAL PROBLEMA QUE DEBEMOS RESOLVER EN TORNO A GLP?
LA
MARCO
INFORMALIDA ENFORCEM RECURSOS INSTITUCIONA DISTRIBUIDOR
REGULATOR MERCADO CILINDROS
D/ILEGALIDAD ENT HUMANOS LIDAD A GRANEL
IO
DEL SECTOR
Problema
estructural: normas
No existe no exigen a
Deficiente Sobrecostos en la
Algunos formales historial digital empresas Distribuidor a granel
capacitación Normativa muy cadena de
realizan prácticas de agentes envasadoras contar es fuente de
técnica del extensa y hasta transporte y
informales, como involucrados con parque propio de actividades ilegales e
personal que repetitiva en distribución y
el caso del accesible a cilindros, promueve informales
manipula el diferentes DS y subsidios que
distribuidor a instituciones asignación generando alta
GLP en todos RCD. afectan el precio
granel. corresponsables desordenada de inseguridad.
sus niveles. del GLP.
. colores y se deriva
en problemas de
canje.
Deficiente Los requisitos
fiscalización Deficiente que
ante conocimiento OSINERGMIN El alto crecimiento
inseguridad en técnico y exige para que de la demanda de
La informalidad de
camiones comercial del un GLP sin contar con
los transportistas.
cisternas, GLP de los Transportista infraestructura
locales de venta especialistas y instale un adecuada.
y balones de gerentes. tanque tienen
gas. muchos vacíos.
Precios de
Demasiados referencia que
agentes de no reflejan los
mercado costos en que se
dificultan la incurren,
fiscalización. distorsionando
mercado.

105
 Tabla 2. ¿CUÁL ES EL PRINCIPAL PROBLEMA QUE DEBEMOS RESOLVER EN TORNO A GLP?
LA
MARCO
INFORMALIDA ENFORCEM RECURSOS INSTITUCIONA DISTRIBUIDOR
REGULATOR MERCADO CILINDROS
D/ILEGALIDAD ENT HUMANOS LIDAD A GRANEL
IO
DEL SECTOR
Deficiencia en
los reglamentos
técnicos de
fiscalización en
toda la cadena
de valor del
GLP.
No se fiscaliza a
los
distribuidores
ilegales e
informales, aun
cuando se sabe
quiénes son y
dónde están.
Insuficientes
campañas de
comunicación
en torno a la
seguridad que
se debe tener en
el manejo de
GLP.

106
 V. DINAMICA 3: MEDIDAS FRENTE A LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS

Un último ejercicio se desarrolló para identificar las principales medidas o soluciones que los
asistentes proponen a los problemas que habían sido identificados en el ejercicio anterior.

Este fue un “ejercicio espejo” en la medida que se utilizaron exactamente las mismas categorías
para solicitar medidas dirigidas a los agrupamientos de problemas.

Medidas dirigidas a la informalidad e ilegalidad del sector

Predominan las medidas que buscan posicionar a OSINERGMIN como el líder institucional
capaz de orientar la lucha contra la informalidad y la ilegalidad. Se plantean por ello medidas
como:

 Asignar a OSINERGMIN el liderazgo de la lucha contra la informalidad e ilegalidad, con

apoyo de MININTER, Ministerio Público y el Poder Judicial, así como con el concurso
de los gobiernos locales.
 Otorgar a OSINERGMIN capacidad sancionadora.
 Incrementar el nivel de drasticidad de las sanciones de fiscalización.

Se plantean además medidas orientadas a reforzar las capacidades de articulación de

OSINERGMIN. En ese sentido, se sugiere:

 Potenciar la coordinación de OSINERGMIN con las municipalidades distritales respecto

de la información sobre licencias de funcionamiento, para tener una base de distribuidores
minoristas de GLP y mejorar los niveles de fiscalización.

Por otro lado, se consideran también medidas que mejoren los procedimientos que se usan
actualmente para el trabajo de fiscalización. Entre ellas:

 Mejorar el sistema SCOP a fin de incluir a todos los agentes y desarrollar un sistema de
información de denuncias.
 Controlar el desvío del producto hacia actividades informales y vincular SCOP con
capacidad de almacenamiento a fin de controlar comercialización ilegal.
 SCOP de suministro de GLP y la fiscalización in situ en plantas envasadoras a la salida
de los camiones reparto.
 Localizar en OSINERGMIN la supervisión de medios de transporte de GLP.

Finalmente, también se ha recomendado el desarrollo de una estrategia de formalización para

atender la masa crítica de actores en esa situación.

Medidas orientadas a los recursos humanos

Las principales medidas sugeridas buscan disponer de recursos humanos en la calidad y la calidad
óptima para atender el reto de la fiscalización. Se recomienda entonces las siguientes medidas:

 Dimensionar la cantidad de recursos humanos necesario en función a la cantidad de

agentes del mercado.
 Capacitación constante a especialistas respecto de la normativa nacional e internacional,
sin favoritismos o restricciones aplicables.
 Reorientar la organización a lo técnico (evaluar técnicamente a especialistas y gerentes;
cambiar perfiles de los puestos y renovar cuadros con técnicos calificados).
 Cambio de perfiles de puestos asegurando que las gerencias sean para profesionales con
experiencia en el sector.
 Mejorar la remuneración al personal de fiscalización.

107
Se plantean adicionalmente las siguientes medidas:

 Asegurar que las empresas supervisoras dispongan de personal capacitado y con el

expertise técnico debido.
 Revisar el perfil de los actuales gerentes.

Medidas orientadas a la institucionalidad

Se han discutido y recomendado medidas orientadas a la organización y estructura de
OSINERGMIN que mejoren sus condiciones y modelo institucional de cara al reto de la
fiscalización. Entre estas medidas se destacan:

 Creación de un Comité de Coordinación de Seguridad Energética conformado por el

MINEM y OSINERGMIN con opinión vinculante respecto de normativa y medidas de
seguridad.
 Instituir un Consejo Directivo especializado, que represente a todos los sectores y que
esté a cargo de la elección de gerentes, instrumentos de gestión y procedimientos de
rendición de cuentas.
 Reorganizar la estructura organizacional OSINERGMIN en base a las funciones técnicas.
 Crear una Ventanilla Única para formalizar locales de venta de gas a cargo de MINEM,
OSINERGMIN y las municipalidades.

Además de ello se consignan las siguientes medidas:

 Fortalecer las capacidades técnicas de OSINERGMIN en materia de supervisión.
 Establecer alianzas estratégicas con otros organismos que supervisan y fiscalizan a fin de
que las acciones de supervisión y entrega de información sean eficaces.
 Adscribir la Dirección de Fiscalización de OSINERGMIN a MINEM.

Medidas orientadas a mejorar el Enforcement

En este aspecto se han propuesto las siguientes medidas:

 Asignar el rol de fiscalizar la producción de tanques y cilindros a PRODUCE.

 Desarrollar un diagnóstico sobre problemas del sector y efectividad en la supervisión.
 Desarrollar un plan estratégico con indicadores y acciones para envase, distribución y
transporte de GLP.
 Fiscalizar ex ante a las empresas autorizadas para distribución y transporte de GLP con
verificación previa de requisitos técnicos y de seguridad.
 Publicar las guías de supervisión con los estándares a aplicar.
 Priorizar el uso de tecnología para la supervisión.
 Conformar una mesa técnica que permita la aplicación de normas con estándares para
todos los fiscalizados evitando las interpretar erróneas.

Medidas destinadas a reforzar el marco regulatorio

 Cambio de las exigencias técnicas previa evaluación del grupo de trabajo.
 Desarrollar una iniciativa legislativa para retirar la función normativa a OSINERGMIN
y potenciar la fiscalización.
 Actualizar la metodología de cálculo de precios de referencia (MINEM).
 Publicar nuevos reglamentos para la fiscalización de cilindros y plan de chatarreo
(MINEM).
 Desarrollar reforma integral en torno a GLP (Ej., revisar periodo de vigencia de balón,
protocolos de seguridad, coordinación entre sectores y municipalidades)
 Modificar esquema de funcionamiento y fiscalización de la venta de GLP a granel.

108
Medidas destinadas a mejorar las condiciones del mercado
 Dividir la fiscalización en dos niveles: autorizaciones-renovaciones; y supervisiones
permanentes en campo sanciones-renovaciones y supervisiones en operaciones.
 Mejorar los requisitos para ser un distribuidor de GLP. No debe bastar con una
declaración jurada o carta fianza. Debe exigirse experiencia en el sector y/o buena
reputación empresarial.
 Revisar la normativa que autoriza la existencia de diversos agentes que intermedian desde
los mayoristas hasta el consumidor final.
 Revisar los costos de la cadena de valor del GLP y referir un mercado efectivo que retire
el FISE.

Medidas orientadas a mejorar el parque de cilindros

 Exigir que todas las plantas envasadoras tengan una cantidad de cilindros dentro de sus
activos, proporcionalmente a su capacidad de inventarios y/o productividad.
 Reformar la Normativa de Cilindros, instituyendo la inclusión de un Fondo de Reposición
para sanear parque y financiar Centros de Canje, y parque por Planta Envasadora según
ventas.
 Mejorar el parque de cilindros con un fondo de reposición de S/0.50 por cada balón que
se adquiera del mayorista de acuerdo a la participación de las plantas en el mercado

Medidas orientadas a reforzar la regulación de distribuidores a granel

 Eliminar del DS 01-94 que autoriza distribución a granel, si no tienen planta envasadora
en campo.
 Reconfiguración del rol del Distribuidor Granel limitando su alcance al transporte y no a
la comercialización.
 Reconvertir los registros de distribuidores a granel a medios de transporte de GLP a
granel.

Ver tabla 3.

109
 Tabla 3. ¿QUÉ MEDIDAS O SOLUCIONES PROPONEMOS A LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN GLP?
LA
MARCO
INFORMALIDAD/IL ENFORCEMEN RECURSOS INSTITUCION DISTRIBUIDOR
MERCADO CILINDROS REGULATORI
EGALIDAD DEL T HUMANOS ALIDAD A GRANEL
O
SECTOR
Creación de
Dividir la Comité de
Exigir que todas
fiscalización en Coordinación de
las plantas
Dimensionar dos niveles: Seguridad
OSINERGMIN debe envasadoras
cantidad de autorizaciones- Energética Eliminar del DS
liderar la lucha contra la PRODUCE debe tengan una Cambio de las
recursos renovaciones; y conformado por 01-94 que autoriza
informalidad e tomar el rol de cantidad de exigencias
humanos supervisiones el MINEM y distribución a
ilegalidad, con apoyo de fiscalizar cilindros dentro técnicas previa
acorde a la permanentes en OSINERGMIN, granel, si no tienen
MININTER, fiscalía y producción de de sus activos, evaluación del
cantidad de campo funciones: planta envasadora
Poder Judicial, así como tanques y cilindros. proporcionalmen grupo de trabajo.
agentes del sanciones- opinión en campo.
de gobiernos locales. te a su capacidad
mercado. renovaciones y vinculante en
de inventarios y/o
supervisiones normativas y
productividad.
en operaciones. medidas de
seguridad.
Mejorar los
Se debe contar
requisitos para Reforma Integral
con un Consejo
ser un de la Normativa
Directivo Iniciativa
distribuidor de de Cilindros,
especializado, legislativa para Reconfiguración
Hacer diagnóstico GLP. No debe incluyendo
que represente a retirar la función del rol del
Otorgar a sobre problemas bastar con una Fondo de
Supervisores todos los sectores normativa a Distribuidor
OSINERGMIN del sector y declaración Reposición para
deben ser CAS, y que esté a cargo OSINERGMIN y Granel limitando
capacidad efectividad en la jurada o carta sanear parque y
no Terceros. de la elección de potenciar la su alcance al
sancionadora. supervisión de fianza sino financiar Centros
gerentes e fiscalización transporte y ya no
cada uno. experiencia en de Canje, y
instrumentos de marco comercialización.
el sector y/o parque por Planta
gestión y regulatorio.
buena Envasadora
rendición de
reputación según sus ventas.
cuentas.
empresarial.

110
 Tabla 3. ¿QUÉ MEDIDAS O SOLUCIONES PROPONEMOS A LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN GLP?
LA
MARCO
INFORMALIDAD/IL ENFORCEMEN RECURSOS INSTITUCION DISTRIBUIDOR
MERCADO CILINDROS REGULATORI
EGALIDAD DEL T HUMANOS ALIDAD A GRANEL
O
SECTOR
Revisión
Mejorar el parque
integral de la Se debe organizar
de cilindros con
Capacitación normativa que la estructura
un fondo de
Desarrollar plan constante a autoriza la organizacional
reposición de Reconvertir los
estratégico con especialistas existencia de OSINERGMIN, El MINEM debe
S/0.50 por cada registros de
Ser más drásticos en las indicadores y sobre normativa diversos en base a las actualizar la
balón que se distribuidores a
sanciones por acciones para nacional e agentes que funciones metodología de
adquiera del granel a medios de
fiscalización. envase, internacional, intermedian técnicas y se debe cálculo de precios
mayorista para de transporte de GLP
distribución, sin favoritismos desde los actualizar los de referencia.
acuerdo a la a granel.
transporte, etc. o restricciones mayoristas perfiles con
participación de
aplicables. hasta el formación
las plantas en el
consumidor técnica.
mercado.
final.
Reorientar la
Coordinar con las
organización a
municipalidades Fiscalización ex Revisar costos
lo técnico Crear ventanilla
distritales la ante de empresas de la cadena de
(evaluar única para El MINEM debe
información de autorizadas para valor del GLP y Desarrollar y
técnicamente a formalizar publicar nuevos
licencias de distribución/transp referirse a un aplicar normas
especialistas y locales de venta reglamentos para
funcionamiento para orte de gas, con mercado para controlar el
gerentes; de gas a cargo de la fiscalización de
tener una base de verificación previa efectivo que parque de
cambiar perfiles MINEM, cilindros y plan
distribuidores de requisitos retire el FISE y cilindros seguro.
de los puestos y OSINERGMIN y de chatarreo.
minoristas de GLP y técnicos y de que sea
renovar cuadros municipalidades.
poder fiscalizarlos seguridad. subsidio.
con técnicos
mejor.
calificados).

111
 Tabla 3. ¿QUÉ MEDIDAS O SOLUCIONES PROPONEMOS A LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN GLP?
LA
MARCO
INFORMALIDAD/IL ENFORCEMEN RECURSOS INSTITUCION DISTRIBUIDOR
MERCADO CILINDROS REGULATORI
EGALIDAD DEL T HUMANOS ALIDAD A GRANEL
O
SECTOR
Realizar reformas
integrales en
Cambio de
cuanto a
perfiles de Cambios en la
condiciones de
Mejoras del sistema puestos estructura
Se debe publicar GLP (Ej., revisar
SCOP a fin de incluir a asegurando que organizacional
las guías de periodo de
todos los agentes y d las gerencias para que las
supervisión con los vigencia de
desarrollar un Sistema sean para gerencias
estándares a balón, protocolos
de Información de profesionales técnicas sean de
aplicar. de seguridad,
Denuncias. con experiencia línea y no de
coordinación
en el sector y no apoyo.
entre sectores y
por favoritismo.
municipalidades)
.

Fortalecimiento
Controlar el desvío del
continúo de las Modificación de
producto a actividades
Se debe priorizar el Mejorar capacidades esquema de
informales y vincular
uso de tecnología remuneración al técnicas de funcionamiento
SCOP con capacidad de
para la supervisión, personal de OSINERGMIN, y, fiscalización
almacenamiento a fin de
en vez de papeles. fiscalización. y dependencias de venta de GLP
controlar
que se encargan a granel.
comercialización.
de la supervisión.

112
 Tabla 3. ¿QUÉ MEDIDAS O SOLUCIONES PROPONEMOS A LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN GLP?
LA
MARCO
INFORMALIDAD/IL ENFORCEMEN RECURSOS INSTITUCION DISTRIBUIDOR
MERCADO CILINDROS REGULATORI
EGALIDAD DEL T HUMANOS ALIDAD A GRANEL
O
SECTOR
Alianzas
Formar estratégicas y
oficialmente mesa coordinación
técnica que permita entre los
SCOP de suministro de la aplicación de Rotación o organismos que
GLP y la fiscalización normas con cambio total de supervisan y
in situ en plantas estándares para los actuales fiscalizan a fin de
envasadoras a la salida todos los funcionarios de que las acciones
de camiones reparto. fiscalizados y no se GLP. de supervisión y
tenga que requerimientos
interpretar a veces de entrega de
erróneamente. información sean
eficaces.
La dirección de
Empresas
fiscalización del
supervisoras
OSINERGMIN,
La supervisión de mientras sigan
debe de estar
Medios de transporte dando servicio
adscrita al
debe estar en una única deben ser
MINEM y el
entidad. Por el tipo de estrictamente
resto de la
carga de GLP debería personal
organización
ser OSINERGMIN. capacitado, con
desarrollar su
el expertise
función
técnico.
reguladora.
Desarrollar una Revisar perfil
estrategia de de los actuales
formalización. gerentes.

113
Anexo N° 7: Detalle Procedimientos Administrativos Sancionadores y medidas
administrativas – Accidente Villa El Salvador

114
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117
Anexo N° 8: Presentación Fortalecimiento de la industria de GLP- MINEM

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122
123
Anexo N° 9: Mercado GLP – OSINERGMIN

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 Fe de Erratas

En el Informe Final del Comité de Reorganización de OSINERGMIN se ha identificado el

siguiente error en la página 68, numeral 8.5 “Sobre los Recursos Humanos”:

 Dice: El MINEM propone que los puestos de Jefes de División, o equivalentes, (…)

 Debe decir: El MINEM propone que los puestos de Gerentes de División, o

equivalentes, (…)