FICHASTEMÁTICAS

LOS PRIMEROS TRATADOS

Los efectos desastrosos de la Segunda Guerra Mundial y la amenaza constante

del enfrentamiento Este-Oeste hicieron de la reconciliación franco-alemana una
prioridad fundamental. La puesta en común de la industria del carbón y del acero
entre seis países europeos en 1951 mediante el Tratado de París, representó el
primer paso hacia la integración europea. Los Tratados de Roma de 1957 reforzaron
los pilares de esta integración, así como la idea de un futuro común para los seis
países europeos.

BASE JURÍDICA
— El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)
o Tratado de París, firmado el 18 de abril de 1951, entró en vigor el 23 de
julio de 1952. Por primera vez, seis Estados europeos aceptaban seguir la vía
de la integración. El Tratado permitió establecer las bases de la arquitectura
comunitaria al crear un organismo ejecutivo conocido como «Alta Autoridad»,
una Asamblea Parlamentaria, un Consejo de Ministros, un Tribunal de Justicia y
un Comité Consultivo. Celebrado con una duración prevista de cincuenta años
con arreglo a su artículo 97, el Tratado CECA expiró el 23 de julio de 2002.
De conformidad con el Protocolo (n.º 37) anejo a los Tratados (Tratado de la
Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), el valor neto
del patrimonio de la CECA en el momento de su disolución se destinó a la
investigación en los sectores relacionados con la industria del carbón y del acero
a través de un fondo y de un programa de investigación en estos ámbitos.
— Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de
la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA, llamada «Euratom») o
Tratados de Roma, firmados el 25 de marzo de 1957, entraron en vigor el 1
de enero de 1958. A diferencia del Tratado CECA, los Tratados de Roma se
celebraron «por un período de tiempo ilimitado» (artículo 240 del Tratado CEE y
artículo 208 del Tratado CEEA), lo que les confirió un carácter cuasiconstitucional.
— Los seis países fundadores fueron Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo
y los Países Bajos.

OBJETIVOS
— La creación de la CECA no era, según las intenciones declaradas por sus
promotores, más que una primera etapa en la vía que conduciría a una
«federación europea». El mercado común del carbón y del acero debía permitir
experimentar una fórmula que pudiera extenderse progresivamente a otros
ámbitos económicos y que llevara en último término a la construcción de una
Europa política.

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— El objetivo de la Comunidad Económica Europea era establecer un mercado

común basado en las cuatro libertades de circulación de mercancías, personas,
capitales y servicios.
— El objetivo de Euratom era coordinar el suministro de materiales fisionables y los
programas de investigación ya iniciados por los distintos Estados o que estos se
disponían a lanzar con miras a la utilización pacífica de la energía nuclear.
— Los preámbulos de los tres Tratados revelan la unidad de inspiración de la que
procede la creación de las Comunidades, es decir, el convencimiento de la
necesidad de implicar a los Estados europeos en la construcción de un destino
común, única vía que podía permitirles determinar su futuro.

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Las Comunidades Europeas (CECA, CEE y Euratom) nacieron de la lenta progresión
de la idea europea, inseparable de los sucesos que sacudieron el continente.
Después de la Segunda Guerra Mundial, las industrias de base, en particular la
siderurgia, necesitaban una reorganización. El futuro de Europa, amenazado por el
enfrentamiento Este-Oeste, pasaba por una reconciliación franco-alemana.
El llamamiento que lanzó el 9 de mayo de 1950 el ministro francés de Asuntos
Exteriores, Robert Schuman, puede considerarse el punto de partida de la Europa
comunitaria. La elección del carbón y del acero era, en esa época, altamente
simbólica. En efecto, a principios de los años 1950, el carbón y la siderurgia eran
industrias fundamentales, base de la potencia de un país. Además del evidente
interés económico, la puesta en común de los recursos franceses y alemanes
complementarios debía señalar el final del antagonismo entre estos dos países. El 9
de mayo de 1950, Robert Schuman declaraba: «Europa no se hará de una vez ni en
una obra de conjunto. Se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer
lugar una solidaridad de hecho». Sobre la base de este principio firmaron Francia, Italia,
Alemania y los países del Benelux (Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo) el Tratado
de París, que aseguraba esencialmente:
— la libre circulación de los productos y el libre acceso a las fuentes de producción;
— la vigilancia permanente del mercado para evitar disfunciones que hicieran
necesaria la instauración de cuotas de producción;
— el respeto de las reglas de competencia y de transparencia de los precios;
— el apoyo a la modernización del sector y a la reconversión.
Después de la firma del Tratado de París, en un momento en que Francia se oponía
a la reconstitución de una fuerza militar alemana en un marco nacional, René Pleven
imaginó un proyecto de ejército europeo. La Comunidad Europea de Defensa (CED),
negociada en 1952, debía ir acompañada de una Comunidad Política Europea (CPE).
Ambos proyectos fueron abandonados como consecuencia de la negativa de la
Asamblea Nacional francesa a autorizar la ratificación del Tratado el 30 de agosto de
1954.
Los esfuerzos de reactivación de la construcción europea tras el fracaso de la CED
se concretaron con ocasión de la Conferencia de Mesina (junio de 1955) en el doble

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ámbito de la unión aduanera y de la energía atómica. Condujeron a la firma del Tratado

CEE y del Tratado CEEA.
Las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea
(Tratado CEE, Tratado de Roma) incluían:
— la supresión de los derechos de aduana entre los Estados miembros;
— el establecimiento de un arancel aduanero exterior común;
— la instauración de una política común en los ámbitos de la agricultura y de los
transportes;
— la creación de un Fondo Social Europeo;
— la constitución de un Banco Europeo de Inversiones;
— el desarrollo de unas relaciones más estrechas entre los Estados miembros.
Para realizar estos objetivos, el Tratado CEE estableció unos principios directores y
delimitó el marco de la acción legislativa de las instituciones comunitarias. Se trataba
de las políticas comunes: política agrícola común (artículos 38 a 43), política de
transportes (artículos 74 y 75) y política comercial común (artículos 110 a 113).
El mercado común debía permitir la libre circulación de las mercancías y la movilidad
de los factores de producción (libre circulación de los trabajadores y de las empresas,
libre prestación de servicios, liberación de los movimientos de capitales).
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado
Euratom) contemplaba unos objetivos muy ambiciosos y, en particular, «la creación
y el crecimiento rápido de industrias nucleares». Sin embargo, debido al carácter
complejo y delicado del sector nuclear, que afecta a intereses vitales de los Estados
miembros (defensa e independencia nacional), el Tratado Euratom tuvo que limitar
sus ambiciones.
En el Convenio sobre determinadas instituciones comunes, que se firmó y entró en
vigor al mismo tiempo que los Tratados de Roma, se estableció que la Asamblea
Parlamentaria y el Tribunal de Justicia serían comunes. El Convenio expiró el 1 de mayo
de 1999. Solo quedaba la fusión de los «Ejecutivos», por lo que el Tratado por el que se
constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas, de 8
de abril de 1965, conocido como «Tratado de Fusión» permitió completar la unificación
de las instituciones.
A partir de ese momento, cabe destacar la preeminencia de la CEE sobre las
comunidades sectoriales CECA y Euratom. Se trata del triunfo del carácter general de
la CEE frente a la coexistencia de dos organizaciones con competencias sectoriales,
y del establecimiento de sus instituciones.
Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Derechos de
los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo.

Mariusz Maciejewski
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LA EVOLUCIÓN HACIA EL ACTA ÚNICA EUROPEA

Los principales avances tras los primeros Tratados están relacionados con la
creación de los recursos propios de la Comunidad, el refuerzo de las competencias
presupuestarias del Parlamento, la elección por sufragio universal directo y la
creación del Sistema Monetario Europeo (SME). En 1986, la entrada en vigor del
Acta Única Europea, que modificó sustancialmente el Tratado de Roma, reforzó la
integración europea mediante la constitución de un gran mercado interior.

PRINCIPALES RESULTADOS EN LA FASE INICIAL DE LA INTEGRACIÓN

El artículo 8 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (Tratado
CEE), también conocido como el Tratado de Roma, preveía la consecución de un
mercado común a lo largo de un período transitorio de doce años, dividido en
tres etapas y cuya conclusión estaba prevista para el 31 de diciembre de 1969.
La primera ambición, la unión aduanera, se realizó con mayor rapidez de la prevista.
El período transitorio dedicado a la ampliación de los contingentes y a la desaparición
progresiva de las barreras aduaneras interiores concluyó ya el 1 de julio de 1968.
Sin embargo, a la conclusión del período transitorio aún subsistían importantes
obstáculos a la libre circulación. En la misma época, la Comunidad Económica Europea
(CEE) adoptó un arancel aduanero común aplicable a las transacciones comerciales
con terceros países.
La creación de una «Europa verde» constituyó otro gran proyecto de la integración
europea. En 1962, se adoptaron los primeros reglamentos sobre la política agrícola
común (PAC) y se creó el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola.

PRIMERAS MODIFICACIONES DE LOS TRATADOS

A. Mejoras institucionales
La primera modificación institucional fue la realizada por el Tratado de Fusión, de
8 de abril de 1965, que fusionó los órganos ejecutivos de las tres comunidades.
Entró en vigor en 1967, estableciendo un único Consejo y una única Comisión de las
Comunidades Europeas (la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la CEE y la
Comunidad Europea de la Energía Atómica) e introduciendo el principio de unidad
presupuestaria.
B. Recursos propios y competencias presupuestarias
La Decisión del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las
contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las
Comunidades creó un sistema de recursos propios de la Comunidad, que sustituyó
las contribuciones financieras de los Estados miembros (1.4.1).
— El Tratado de Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, concedió al Parlamento
Europeo determinadas competencias presupuestarias (1.3.1).
— El Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones financieras de los
Tratados constitutivos de las Comunidades Económicas Europeas y del Tratado

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por el que se constituye un Consejo único de las Comunidades Europeas (Tratado

de Bruselas), de 22 de julio de 1975, otorgó al Parlamento el derecho a rechazar el
presupuesto y a conceder a la Comisión la aprobación de la gestión en la ejecución
del presupuesto. Este Tratado creó, asimismo, el Tribunal de Cuentas, organismo
de control contable y de gestión financiera de la Comunidad (1.3.12).
C. Elecciones
El Acto de 20 de septiembre de 1976 confirió al Parlamento una legitimidad y una
autoridad nuevas, al introducir la elección de los diputados por sufragio universal
directo (1.3.4). Se revisó en 2002 para introducir el principio general de representación
proporcional y otras disposiciones marco para la legislación nacional en materia de
elecciones europeas.
D. Ampliación
El 1 de enero de 1973 tuvo lugar la adhesión del Reino Unido, así como de Dinamarca e
Irlanda, mientras que el pueblo noruego rechazó la adhesión por referéndum. Grecia
pasó a ser miembro en 1981, y Portugal y España se adhirieron en 1986.
E. El presupuesto comunitario
Tras esta primera ronda de ampliación, se exigió un mayor rigor presupuestario y la
reforma de la PAC. El Consejo Europeo de 1979 llegó a un acuerdo sobre una serie
de medidas complementarias. Los acuerdos de Fontainebleau de 1984 supusieron
una solución duradera, fundada en el principio de que todo Estado miembro que
soportara una carga financiera excesiva en relación con su prosperidad relativa podía
beneficiarse de una corrección.

AVANCES EN LOS PLANES DE INTEGRACIÓN

Aprovechando el impulso de los primeros éxitos de la comunidad económica, el
objetivo también de una unidad política de los Estados miembros volvió a ocupar el
primer plano a inicios de la década de 1960, a pesar del fracaso de la Comunidad
Europea de Defensa en agosto de 1954.
A. Fracaso del intento de conseguir una unidad política
En la Cumbre de Bonn de 1961, los jefes de Estado o de Gobierno de los
seis Estados miembros fundadores de la Comunidad Europea encargaron a una
comisión intergubernamental, presidida por el embajador francés Christian Fouchet,
que presentara propuestas relativas al estatuto político de una unión de los pueblos
europeos. Esta comisión de estudio intentó en dos ocasiones (entre 1960 y 1962)
presentar a los Estados miembros un proyecto de Tratado aceptable para todos.
Los intentos fueron en vano, pese a que el plan Fouchet se fundaba en el estricto
respeto de la identidad de los Estados miembros, por lo que rechazaba la opción
federal.
Ante la ausencia de una comunidad política, se recurrió en su lugar a la «Cooperación
Política Europea» o CPE. En la Cumbre de La Haya de diciembre de 1969, los
jefes de Estado o de Gobierno decidieron estudiar el mejor modo de avanzar en el
ámbito de la unificación política. El informe Davignon, aprobado por los ministros de

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Asuntos Exteriores en octubre de 1970 y completado más adelante por otros informes,
constituyó la base de la CPE hasta la entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE).
B. La crisis de 1966
En la tercera etapa del período transitorio se produjo una crisis importante, ya
que debían cambiar las modalidades de votación en el Consejo, sustituyéndose la
unanimidad por la mayoría cualificada en determinados ámbitos. Por su oposición a un
conjunto de propuestas de la Comisión dedicadas, entre otros temas, a la financiación
de la PAC, Francia dejó de participar en las principales reuniones comunitarias
(«política de silla vacía»). Finalmente, la crisis se resolvió con el Compromiso de
Luxemburgo (1.3.7), según el cual, cuando estén en juego intereses vitales de uno
o varios países, los miembros del Consejo se esforzarán por llegar a soluciones que
puedan ser adoptadas por todos en el respeto de sus intereses comunes.
C. La importancia creciente de las «cumbres» europeas
Aun siendo externas al marco institucional de la Comunidad, las conferencias de los
jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros comenzaron a desempeñar
una función de impulso político y a resolver problemas insuperables para el Consejo
de Ministros. Tras las primeras reuniones de 1961 y 1967, las conferencias fueron
adquiriendo importancia con la cumbre de La Haya de los días 1 y 2 de diciembre
de 1969, que permitió la apertura de negociaciones sobre la ampliación de la
Comunidad y la conclusión de un acuerdo sobre el régimen de la financiación
comunitaria. En la cumbre de Fontainebleau de diciembre de 1974 se adoptaron
importantes decisiones políticas en relación con las elecciones directas al Parlamento
Europeo y el procedimiento decisorio en el Consejo. Se decidió, asimismo, que los
jefes de Estado o de Gobierno se reuniesen tres veces al año como «Consejo Europeo»
para tratar asuntos comunitarios y de cooperación política (1.3.6).
D. Reforma institucional y política monetaria
A finales de la década de 1970 hubo diversas iniciativas de los Estados miembros
para restablecer la convergencia de las políticas económicas y fiscales. Para resolver
el problema de la inestabilidad monetaria y sus efectos perversos para la PAC y la
cohesión entre los Estados miembros, en los Consejos Europeos de Bremen y Bruselas
de 1978 se creó el SME. El SME, establecido con carácter voluntario y diferenciado (el
Reino Unido decidió no participar en el mecanismo de tipos de cambio), se basaba en
la existencia de una unidad de cuenta común, la unidad monetaria europea (ecu).
En el Consejo Europeo de Londres de 1981, los ministros de Asuntos Exteriores de
Alemania e Italia, Hans-Dietrich Genscher y Emilio Colombo, presentaron un proyecto
de «Acta Europea» que abordaba diversas cuestiones: cooperación política, cultura,
derechos fundamentales, armonización de las legislaciones fuera de los ámbitos
regulados por los Tratados comunitarios, y lucha contra la violencia, el terrorismo y la
delincuencia. Nunca se adoptó en su forma original, pero algunos de sus elementos
se incorporaron a la «Declaración solemne sobre la Unión Europea», aprobada en
Stuttgart el 19 de junio de 1983.
E. El proyecto Spinelli
Algunos meses después de las primeras elecciones por sufragio universal, en 1979,
el Parlamento experimentó una grave crisis en sus relaciones con el Consejo debido

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al presupuesto de 1980. A instancias del diputado al Parlamento Europeo Altiero

Spinelli, fundador del Movimiento Federalista Europeo y antiguo comisario europeo,
un grupo de nueve diputados se reunió en julio de 1980 para discutir cómo reactivar
el funcionamiento de las instituciones. En julio de 1981, el Parlamento creó una
Comisión de Asuntos Institucionales, de la que Spinelli fue ponente coordinador, para
la elaboración de un proyecto de modificación de los Tratados vigentes. La comisión
decidió formular un esquema de lo que debería ser la Constitución de la Unión
Europea. El proyecto de Tratado se aprobó por amplia mayoría el 14 de febrero
de 1984. El poder legislativo debía ejercerse en un sistema bicameral muy próximo
al de un Estado federal[1]. Este sistema pretendía instaurar un equilibrio entre el
Parlamento Europeo y el Consejo, pero no resultó aceptable para los Estados
miembros.

EL ACTA ÚNICA EUROPEA

Tras poner fin al contencioso sobre el presupuesto comunitario de principios de
la década de 1980, el Consejo Europeo de Fontainebleau de junio de 1984 decidió
la creación de un comité ad hoc compuesto por representantes personales de los
jefes de Estado o de Gobierno, denominado «Comité Dooge» por su presidente,
que se encargaría de presentar sugerencias para la mejora del funcionamiento tanto
del sistema comunitario como de la cooperación política. No obstante, el Consejo
Europeo de Milán de junio de 1985 decidió por mayoría (por siete votos a favor y
tres en contra, mediante un procedimiento excepcional en este órgano) convocar
una conferencia intergubernamental que se ocupara de estudiar el refuerzo de las
competencias de las instituciones, la extensión de las competencias de la Comunidad
a nuevas esferas de actividad y la creación de un «verdadero» mercado interior.
El 17 de febrero de 1986, procedieron a la firma del AUE nueve Estados miembros, a
los que siguieron, el 28 de febrero de 1986, Dinamarca (tras celebrar un referéndum),
Italia y Grecia. Ratificada por los respectivos Parlamentos de los Estados miembros a
lo largo de 1986, el AUE entró en vigor el 1 de julio de 1987, con seis meses de retraso
debido a un recurso interpuesto ante los tribunales irlandeses por un particular. El Acta
constituye la primera modificación sustancial del Tratado de Roma. Sus principales
disposiciones eran las siguientes:
A. Ampliación de las competencias de la Unión
1. Mediante la creación de un gran mercado interior
La culminación de un mercado único plenamente operativo fue prevista para el 1 de
enero de 1993, lo que suponía la reactivación y ampliación del objetivo del mercado
común ya introducido en 1958 (2.1.1).
2. Mediante el reconocimiento de nuevas competencias en los ámbitos siguientes:
— política monetaria;
— política social;
— cohesión económica y social;

[1]Amato, G., Bribosia, H., De Witte, B.: Genesis and destiny of the European Constitution (Génesis y destino de la
Constitución Europea), Bruylant, Bruselas, 2007, p. 14.

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— la investigación y el desarrollo tecnológico;

— medio ambiente;
— cooperación en materia de política exterior.
B. Mejora de la capacidad de decisión del Consejo de Ministros
La votación por mayoría cualificada sustituyó a la unanimidad en cuatro competencias
comunitarias: la modificación del arancel aduanero común, la libre prestación de
servicios, la libre circulación de capitales y la política común de transportes marítimos
y aéreos. La votación por mayoría cualificada también se introdujo en varios ámbitos
de responsabilidad nuevos, como el mercado interior, la política social, la cohesión
económica y social, la investigación y el desarrollo tecnológico y el medio ambiente.
El establecimiento de este sistema dio lugar, por último, a una modificación del
Reglamento interno del Consejo, a fin de adaptarlo tras una declaración de la
presidencia, que establecía que, desde ese momento, el Consejo podía ser llamado a
votar no solo por iniciativa de su presidente, sino también a petición de la Comisión o
de un Estado miembro, si se mostraba favorable una mayoría simple de los miembros
del Consejo.
C. Fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo
Las competencias del Parlamento se vieron reforzadas:
— al someter a su dictamen conforme la celebración de los acuerdos de ampliación
y de los acuerdos de asociación comunitarios;
— al introducir un procedimiento de cooperación con el Consejo (1.2.3), que
dio al Parlamento auténticas, aunque limitadas, competencias legislativas. Este
procedimiento, aplicable entonces a una decena de fundamentos jurídicos,
supuso un punto de inflexión en la transformación del Parlamento en un auténtico
colegislador.
Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Derechos de
los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo.

Mariusz Maciejewski
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LOS TRATADOS DE MAASTRICHT Y ÁMSTERDAM

El Tratado de Maastricht modificó los anteriores tratados europeos y creó una Unión
Europea basada en tres pilares: las Comunidades Europeas, la política exterior y de
seguridad común (PESC) y la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos
de interior (JAI). En vista de la ampliación de la Unión, el Tratado de Ámsterdam
introdujo las adaptaciones necesarias para garantizar un funcionamiento más eficaz
y democrático de la misma.

I. EL TRATADO DE MAASTRICHT
El Tratado de la Unión Europea[1], firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, entró
en vigor el 1 de noviembre de 1993.
A. Estructura de la Unión
Al instaurar una Unión Europea, el Tratado de Maastricht supuso una nueva etapa en
el proceso de creación de «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de
Europa». La Unión Europea se fundó sobre la base de las Comunidades Europeas,
completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el Tratado
de la Unión Europea (TUE). Disponía de un marco institucional único, compuesto por
el Consejo, el Parlamento Europeo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia y el
Tribunal de Cuentas que, al ser en aquel entonces las únicas instituciones de la Unión
en sentido estricto, ejercían sus competencias de conformidad con lo dispuesto en
los Tratados. El Tratado estableció, asimismo, un Comité Económico y Social y un
Comité Europeo de las Regiones, ambos con funciones consultivas. De conformidad
con las disposiciones del Tratado, se crearon un Sistema Europeo de Bancos Centrales
y un Banco Central Europeo, que completaron la lista de instituciones financieras,
sumándose a las ya existentes del grupo BEI, a saber, el Banco Europeo de Inversiones
y el Fondo Europeo de Inversiones.
B. Competencias de la Unión
El Tratado de Maastricht confirió ciertas competencias a la Unión creada por el
mismo, las cuales se clasifican en tres grandes grupos conocidos comúnmente
como «pilares»: el primer pilar estaba formado por las Comunidades Europeas y
proporcionaba un marco que permitía a las instituciones comunitarias ejercer, en los
ámbitos regulados por el Tratado, las competencias que habían sido objeto de una
transferencia de soberanía por parte de los Estados miembros; el segundo pilar estaba
formado por la política exterior y de seguridad común prevista en el título V del
Tratado; el tercer pilar estaba constituido por la cooperación en los ámbitos de la
justicia y los asuntos de interior prevista en el título VI del Tratado. Las disposiciones
de los títulos V y VI establecían una cooperación de carácter intergubernamental
que se servía de las instituciones comunes y estaba dotada de algunos elementos

[1]
DO C 191 de 29.7.1992, p. 1.

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supranacionales, en particular la asociación de la Comisión Europea y la consulta del

Parlamento Europeo.
1. La Comunidad Europea (primer pilar)
La Comunidad tenía como misión asegurar el buen funcionamiento del mercado
único, así como, entre otras cosas, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible
de las actividades económicas, un alto nivel de empleo y de protección social y
la igualdad entre hombres y mujeres. La Comunidad perseguía estos objetivos,
dentro de los límites de las competencias que le habían sido confiadas, mediante el
establecimiento de un mercado común y de las medidas conexas contempladas en el
artículo 3 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), así como mediante
el establecimiento de la política económica y de la moneda única previstas en el
artículo 4. La acción de la Comunidad debía respetar el principio de proporcionalidad
y, en los ámbitos que no fueran de su competencia exclusiva, el principio de
subsidiariedad (artículo 5 del TCE).
2. La política exterior y de seguridad común (PESC) (segundo pilar)
La Unión tenía la misión de definir y ejecutar una política exterior y de seguridad,
según un método de carácter intergubernamental. Los Estados miembros estaban
obligados a apoyar activamente y sin reservas esta política, con espíritu de lealtad
y solidaridad mutua. Tenía, entre otros, los siguientes objetivos: la defensa de los
valores comunes, los intereses fundamentales, la independencia y la integridad
de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas;
el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas; el fomento de
la cooperación internacional; el desarrollo y la consolidación de la democracia y del
Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales.
3. La cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior (tercer
pilar)
La Unión tenía el cometido de elaborar una acción común en estos ámbitos según un
método de carácter intergubernamental con objeto de ofrecer a los ciudadanos un
nivel elevado de protección en un espacio de libertad, seguridad y justicia. Abarcaba
los siguientes ámbitos:
— normas para el cruce de las fronteras exteriores de la Comunidad y refuerzo de
los controles;
— lucha contra el terrorismo, la delincuencia, el tráfico de drogas y el fraude
internacional;
— cooperación judicial en materia civil y penal;
— creación de una Oficina Europea de Policía (Europol) dotada de un sistema de
intercambio de información entre las policías nacionales;
— lucha contra la inmigración irregular;
— política común de asilo.

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II. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM

El Tratado de Ámsterdam, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea,
los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos
conexos[2], firmado en Ámsterdam el 2 de octubre de 1997, entró en vigor el 1 de mayo
de 1999.
A. Ampliación de las competencias de la Unión
1. La Comunidad Europea
En cuanto a los objetivos, se consideró especialmente importante alcanzar un
desarrollo equilibrado y sostenible y un elevado nivel de empleo. Se estableció un
mecanismo de coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros, así
como la posibilidad de introducir determinadas medidas comunitarias en este ámbito.
Se incorporó al TCE el Acuerdo sobre la Política Social, con algunas mejoras (se
suprime la posibilidad de exclusión voluntaria). Desde entonces, la política comunitaria
se aplicó a importantes ámbitos que hasta ese momento dependían del tercer pilar,
tales como el asilo, la inmigración, el cruce de las fronteras exteriores, la lucha contra
el fraude, la cooperación aduanera y la cooperación judicial en materia civil, así como
a una parte de la cooperación resultante del Acuerdo de Schengen, que la Unión y las
Comunidades habían integrado en su totalidad.
2. La Unión Europea
Se reforzó la cooperación intergubernamental en los ámbitos de la cooperación judicial
en materia penal y policial, mediante la definición de objetivos y tareas precisas,
así como mediante la creación de un nuevo instrumento jurídico análogo a una
directiva. Posteriormente, se desarrollaron los instrumentos de la política exterior y
de seguridad común, en particular mediante la creación de un nuevo instrumento
—la estrategia común—, de un nuevo cargo —el secretario general del Consejo
responsable de la PESC— y de una nueva estructura —la Unidad de Planificación de
la Política y de Alerta Rápida.
B. Fortalecimiento del Parlamento Europeo
1. Competencias legislativas
En el marco del procedimiento de codecisión, que se amplió a los quince fundamentos
jurídicos existentes en el TCE, el Parlamento Europeo y el Consejo se convirtieron en
colegisladores prácticamente en pie de igualdad. A excepción de la política agrícola
y de la política de competencia, el procedimiento de codecisión se aplicaba a todos
los ámbitos en los que el Consejo estaba facultado para tomar decisiones por mayoría
cualificada. Existían cuatro casos en los que el procedimiento de codecisión iba unido
a la exigencia de unanimidad en el Consejo (los artículos 18, 42 y 47, y el artículo 151
sobre la política cultural, que no se había modificado). El procedimiento de codecisión
no se aplicaba a los demás ámbitos legislativos sujetos a unanimidad.

[2]
DO C 340 de 10.11.1997, p. 115.

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2. Competencias de control
Además del voto de aprobación al que se sometía colegiadamente la Comisión,
el Parlamento Europeo también procedía, previamente, al voto de aprobación
de la personalidad propuesta para ocupar la presidencia de la futura Comisión
(artículo 214).
3. Elección y estatuto de los diputados
En lo referente al procedimiento de elección del Parlamento Europeo por sufragio
universal directo (artículo 190 del TCE), la Comunidad estaba facultada para
establecer principios comunes, lo que se sumó a su poder, ya existente, para
adoptar un procedimiento uniforme. En el mismo artículo se insertó una base jurídica
que permitía adoptar un estatuto único para los diputados al Parlamento Europeo.
No obstante, seguía faltando una disposición que permitiera adoptar medidas
destinadas al desarrollo de los partidos políticos a escala europea (véase el artículo 191
del TCE).
C. Cooperación reforzada
Por primera vez, los Tratados contenían disposiciones generales que permitían a un
determinado número de Estados miembros recurrir, en ciertas condiciones, a las
instituciones comunes para organizar una cooperación reforzada entre ellos. Esta
facultad se añadió a los casos de cooperación reforzada regulada por disposiciones
específicas, como la unión económica y monetaria, la creación de un espacio de
libertad, seguridad y justicia, y la integración del acervo de Schengen. Los ámbitos que
podían ser objeto de una cooperación reforzada eran el tercer pilar y, en condiciones
particularmente restrictivas, los ámbitos que no eran competencia exclusiva de la
Comunidad. Las condiciones que toda cooperación reforzada debía cumplir, así como
los mecanismos de decisión previstos, se establecieron de manera que garantizaran
que esta nueva modalidad del proceso de integración continuara siendo una solución
excepcional y que solo pudiera aplicarse con el fin de avanzar, y no de retroceder, en
el proceso de integración.
D. Simplificación
El Tratado de Ámsterdam suprimió de los Tratados europeos toda disposición que
hubiera quedado caduca u obsoleta con el paso del tiempo, evitando que esta
supresión afectara a los efectos jurídicos que se derivaron, en el pasado, de dichas
disposiciones. Asimismo, preveía una nueva numeración de los artículos de los
Tratados. Por motivos de orden jurídico y político, el Tratado se firmó y ratificó en
forma de enmiendas a los Tratados en vigor.
E. Reformas institucionales en previsión de la ampliación
1. El Tratado de Ámsterdam fijó en 700 el número máximo de diputados al
Parlamento Europeo, conforme a la petición de esta institución (artículo 189).
2. La composición de la Comisión y la cuestión de la ponderación de los votos
figuraban en un «Protocolo sobre las instituciones» anejo al Tratado. Según las
disposiciones de este, en una Unión ampliada a un máximo de veinte Estados
miembros, la Comisión estaría compuesta por un nacional de cada uno de los
Estados miembros, siempre y cuando en esa fecha se hubiera modificado la

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 FICHASTEMÁTICAS

ponderación de votos en el Consejo. Aun así, al menos un año antes de la adhesión

del vigesimoprimer Estado miembro, una nueva conferencia intergubernamental
debería llevar a cabo una revisión completa de las disposiciones institucionales
de los Tratados.
3. Eran muchos los fundamentos jurídicos creados por el Tratado de Ámsterdam
que preveían el voto por mayoría cualificada en el Consejo. No obstante, entre las
políticas comunitarias existentes, solo en el ámbito de la política de investigación
se contemplaban nuevos casos de voto por mayoría cualificada, ya que las demás
políticas todavía requerían la unanimidad.
F. Otros asuntos
El acervo de la práctica comunitaria en la aplicación del principio de subsidiariedad
quedó recogido en un protocolo al respecto. Se mejoró la transparencia mediante la
inclusión de nuevas disposiciones sobre el acceso a los documentos (artículo 255) y
sobre un mayor acceso a los trabajos del Consejo en el ámbito legislativo (artículo 207,
apartado 3).

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

La convocatoria de una conferencia intergubernamental requería la consulta previa
al Parlamento. Además, el Parlamento intervenía en dichas conferencias mediante
fórmulas ad hoc; en las tres últimas estuvo representado, dependiendo del caso, por
su presidente o por dos de sus miembros.
Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Derechos de
los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo.

Mariusz Maciejewski
07/2024

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 FICHASTEMÁTICAS

EL TRATADO DE NIZA Y LA CONVENCIÓN

SOBRE EL FUTURO DE EUROPA

El Tratado de Niza solo preparó de manera parcial a la Unión Europea para las
importantes ampliaciones al este y al sur que tuvieron lugar el 1 de mayo de 2004 y
el 1 de enero de 2007. Así pues, a raíz de las preguntas planteadas en la Declaración
de Laeken, la Convención sobre el futuro de Europa se esforzó por crear una
nueva base jurídica para la Unión bajo la forma del Tratado por el que se establece
una Constitución para Europa. A causa de los votos en contra en los referendos
celebrados en dos Estados miembros, dicho Tratado no fue ratificado.

EL TRATADO DE NIZA
Este Tratado, firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2003.
A. Objetivos
De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki de 1999,
la Unión Europea debía ser capaz, a más tardar para finales de 2002, de acoger
como nuevos Estados miembros a los países candidatos que estuvieran preparados
para la adhesión. Puesto que únicamente dos de los países candidatos a la adhesión
superaban en aquel momento la media de población de los Estados miembros, el peso
político de los Estados menos poblados se incrementaría en gran medida. El Tratado
de Niza tenía, por consiguiente, el objetivo de hacer que las instituciones de la Unión
fueran más eficaces y legítimas y de preparar a la Unión para su siguiente gran
ampliación.
B. Antecedentes
En las conferencias intergubernamentales (CIG) de Maastricht y Ámsterdam ya se
había abordado una serie de problemas institucionales («los restos de Ámsterdam»),
pero no se habían resuelto de forma satisfactoria, entre otros, el tamaño y la
composición de la Comisión, la ponderación de los votos en el Consejo y la ampliación
de la votación por mayoría cualificada. Sobre la base de un informe de la Presidencia
finlandesa, el Consejo Europeo de Helsinki decidió a finales de 1999 que una CIG
debería tratar los «restos de Ámsterdam», así como todos los demás cambios
necesarios para preparar la ampliación.
C. Contenido
La CIG se inauguró el 14 de febrero de 2000 y concluyó sus trabajos en Niza el
10 de diciembre de 2000 con un acuerdo sobre las cuestiones institucionales y
sobre otros puntos, a saber: una nueva distribución de los escaños en el Parlamento
Europeo, una cooperación reforzada más flexible, el control de los derechos y valores
fundamentales en la Unión y el refuerzo del sistema judicial de la Unión.
1. Ponderación de los votos en el Consejo
Al considerar de forma conjunta el sistema de votación en el Consejo y la composición
de la Comisión, así como, en parte, la distribución de los escaños en el Parlamento

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 FICHASTEMÁTICAS

Europeo, la CIG se dio cuenta de que el principal imperativo era modificar el peso
relativo de los Estados miembros, un asunto que ninguna otra CIG había abordado
desde el Tratado de Roma.
Se consideraron dos métodos de votación por mayoría cualificada: un nuevo sistema
de ponderación de los votos (modificación del sistema existente) o la aplicación de
una doble mayoría (de votos y de población); la segunda solución había sido propuesta
por la Comisión y apoyada por el Parlamento. La CIG escogió la primera opción.
Aunque el número de votos aumentó para todos los Estados miembros, el peso de
los Estados miembros más poblados disminuyó: antes suponía el 55 % de los votos
y quedó reducido al 45 % a partir de la adhesión de los diez nuevos miembros y al
44,5 % desde el 1 de enero de 2007. Por este motivo se introdujo la «red de seguridad»
demográfica: un Estado miembro puede solicitar que se compruebe que la mayoría
cualificada representa como mínimo al 62 % de la población total de la Unión; de lo
contrario, no se adopta la decisión.
2. La Comisión
a. Composición
Desde 2005, la Comisión tiene un comisario por Estado miembro. El Consejo está
facultado para decidir, por unanimidad, el número de comisarios, así como las
disposiciones relativas al sistema de rotación, siempre que la Comisión resultante
refleje la diversidad demográfica y geográfica de los Estados miembros.
b. Organización interna
El Tratado de Niza faculta al presidente de la Comisión para distribuir las carteras
entre los comisarios y redistribuirlas a lo largo de su mandato, así como para elegir a
los vicepresidentes y fijar su número.
3. El Parlamento Europeo
a. Composición
El Tratado de Ámsterdam había fijado el número máximo de diputados al PE en 700.
Sin embargo, en Niza, ante la perspectiva de la ampliación, el Consejo consideró
necesario revisar el número de diputados al Parlamento Europeo por Estado miembro.
La nueva composición del Parlamento también se utilizó para compensar la nueva
ponderación de los votos en el Consejo. Así, el número máximo de diputados al
Parlamento Europeo se fijó en 732.
b. Competencias
El Parlamento, al igual que el Consejo, la Comisión y los Estados miembros, fue
facultado para interponer recursos contra los actos del Consejo, la Comisión o el
Banco Central Europeo por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del
Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución o abuso de poder.
A raíz de una propuesta de la Comisión, el artículo 191 se transformó en una base
jurídica operativa para la adopción, con arreglo al procedimiento de codecisión, de
un estatuto de los partidos políticos a escala europea y de las normas relativas a su
financiación.
Las competencias legislativas del Parlamento aumentaron gracias a una ligera
ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión y a que se

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 FICHASTEMÁTICAS

requería el dictamen conforme del Parlamento para el establecimiento de una

cooperación reforzada en los ámbitos cubiertos por la codecisión. Por otra parte, debía
pedirse la opinión del Parlamento en caso de que el Consejo se pronunciara sobre el
riesgo de violación grave de los derechos fundamentales en un Estado miembro.
4. Reforma del sistema judicial
a. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
Se otorgó al Tribunal de Justicia la facultad de deliberar con diferentes composiciones:
en Salas (compuestas por tres o cinco jueces), en una Gran Sala (once jueces) o en
Pleno. El Consejo podía decidir por unanimidad aumentar el número de abogados
generales. Aunque el Tribunal de Justicia continuó siendo competente para examinar
los asuntos que le fueran remitidos como cuestión prejudicial, su estatuto le otorgaba
la facultad de delegar en el Tribunal de Primera Instancia una serie de categorías de
asuntos diferentes de los enumerados en el artículo 225 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea (TCE).
b. Tribunal General
Las competencias del Tribunal General (Tribunal de Primera Instancia hasta la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009) se ampliaron
para incluir determinadas categorías de cuestiones prejudiciales; el Consejo tenía la
posibilidad de decidir, por unanimidad, la creación de salas jurisdiccionales. Todas
estas disposiciones prácticas, en particular las competencias del Tribunal de Primera
Instancia, se recogieron a partir de entonces en el texto del propio Tratado.
5. Procedimientos legislativos
Aunque un número considerable (27) de nuevas políticas y medidas requieren ahora
votación por mayoría cualificada en el Consejo, la codecisión se amplió únicamente a
algunos ámbitos menores (cubiertos por los antiguos artículos 13, 62, 63, 65, 157, 159
y 191 del TCE); para los asuntos cubiertos por el antiguo artículo 161, ahora se requiere
el dictamen conforme del Parlamento.
6. Cooperación reforzada
Como en el caso del Tratado de Ámsterdam, el Tratado de Niza contenía disposiciones
generales, aplicables a todos los ámbitos de la cooperación reforzada, y disposiciones
específicas del pilar correspondiente. Sin embargo, mientras que el Tratado de
Ámsterdam preveía la cooperación reforzada en el ámbito del primer y el tercer pilar,
el de Niza la extendió a los tres pilares.
El Tratado de Niza introdujo, asimismo, otros cambios: la remisión al Consejo Europeo
ya no era posible, y se definió con mayor claridad el concepto de «plazo razonable».
Además, a partir de entonces se requirió el dictamen conforme del Parlamento en
todos los ámbitos en los que la cooperación reforzada se refería a una cuestión
sometida al procedimiento de codecisión.
7. La protección de los derechos fundamentales
Se añadió un apartado al artículo 7 del Tratado de la Unión Europea con objeto de
abordar los casos en los que, sin existir una vulneración evidente de los derechos
fundamentales, existiera un «riesgo claro» de que pudiera llegar a producirse dicha
violación. El Consejo, por mayoría de cuatro quintas partes de sus miembros y previo

Fichas temáticas sobre la Unión Europea - 2025

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 FICHASTEMÁTICAS

dictamen conforme del Parlamento, determina la existencia de tal riesgo y dirige

recomendaciones adecuadas al Estado miembro en cuestión. Se proclamó una Carta
de los Derechos Fundamentales no vinculante.
D. Papel del Parlamento Europeo
Como en conferencias intergubernamentales anteriores, el Parlamento participó
activamente en la preparación de la CIG del año 2000. En sus Resoluciones de 18 de
noviembre de 1999, sobre la preparación de la reforma de los Tratados y la próxima
Conferencia Intergubernamental y de 31 de mayo de 2001, sobre el Tratado de Niza
y el futuro de la Unión Europea, presentó su parecer sobre el orden del día de la
conferencia, así como sobre sus avances y objetivos. También se pronunció sobre
el contenido y los efectos jurídicos de la Carta de los Derechos Fundamentales.
El Parlamento insistió en que la próxima CIG debía ser un proceso transparente, en el
que participaran los diputados al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales
y la Comisión, así como una contribución de los ciudadanos, cuyos resultados se
presentarían en un documento de carácter constitucional.

CONVENCIÓN SOBRE EL FUTURO DE EUROPA

A. Base y objetivos
De conformidad con la Declaración n.o 23 aneja al Tratado de Niza, el Consejo Europeo
de Laeken de los días 14 y 15 de diciembre de 2001 decidió organizar una Convención
que reuniese a los principales interesados en el debate sobre el futuro de la Unión
Europea. Sus objetivos eran preparar de la forma más transparente posible la siguiente
CIG, así como abordar las cuatro cuestiones más importantes relativas al desarrollo
futuro de la Unión: un mejor reparto de competencias; la simplificación de los
instrumentos de actuación de la Unión; un mayor grado de democracia, transparencia
y eficacia; y la elaboración de una constitución para los ciudadanos europeos.
B. Organización
La Convención estuvo compuesta por un presidente (Valéry Giscard d’Estaing),
dos vicepresidentes (Guiliano Amato y Jean-Luc Dehaene), quince representantes de
los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, treinta diputados de los
Parlamentos nacionales (dos por Estado miembro), dieciséis diputados al Parlamento
Europeo y dos miembros de la Comisión. Los países que habían solicitado la adhesión
a la Unión también participaron en los debates en igualdad de condiciones, pero sin la
posibilidad de impedir un consenso que pudiera surgir entre los Estados miembros.
La Convención contó, por tanto, con un total de 105 miembros.
Además del presidente y los vicepresidentes, el Praesidium incluía a nueve miembros
de la Convención y a un representante invitado designado por los países candidatos
a la adhesión. El Praesidium tenía la misión de dar impulso a la Convención y de
proporcionarle una base de trabajo.
C. Resultado
Los trabajos de la Convención incluyeron: una «fase de escucha», en la que se
determinaron las expectativas y necesidades de los Estados miembros y de los
ciudadanos europeos; una fase de análisis de las distintas ideas presentadas, y una
fase de formulación de recomendaciones basadas en la esencia de los debates.

Fichas temáticas sobre la Unión Europea - 2025

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 FICHASTEMÁTICAS

A finales de 2002, once grupos de trabajo presentaron sus conclusiones a la

Convención. Durante el primer semestre de 2003, la Convención elaboró y debatió
un texto que se convirtió en el proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa.
La parte I del Tratado (principios e instituciones, 59 artículos) y la parte II (Carta de
los Derechos Fundamentales, 54 artículos) se presentaron ante el Consejo Europeo
de Salónica el 20 de junio de 2003. La parte III (políticas, 338 artículos) y la parte IV
(disposiciones finales, 10 artículos) se presentaron a la Presidencia italiana el 18 de
julio de 2003. El 18 de junio de 2004, el Consejo Europeo aprobó el texto con
un considerable número de enmiendas, si bien se mantuvo la estructura esencial
del proyecto de Convención. Aprobado por el Parlamento Europeo, el Tratado fue
rechazado posteriormente por Francia (29 de mayo de 2005) y por los Países Bajos
(1 de junio de 2005) en sus referendos nacionales. A consecuencia del resultado
negativo de los dos referendos celebrados en Francia y los Países Bajos, no se pudo
concluir el procedimiento de ratificación del Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa.
D. Papel del Parlamento Europeo
La mayoría de los observadores consideró que la influencia de los diputados al
Parlamento Europeo durante los trabajos de la Convención fue decisiva. Varios
aspectos, por ejemplo, su experiencia en negociaciones en un entorno internacional
y el hecho de que la Convención se reuniera en edificios del Parlamento, permitieron
que los diputados influyeran notablemente en los debates y en los resultados
de la Convención. Su contribución también fue decisiva para la formación de
familias políticas compuestas por diputados al Parlamento Europeo y diputados a
los Parlamentos nacionales. El Parlamento alcanzó un número considerable de sus
objetivos iniciales; la mayor parte de los logros ha quedado consagrada en el Tratado
de Lisboa.
Esta ficha temática la ha preparado el Departamento Temático de Derechos de los
Ciudadanos y Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo.

Mariusz Maciejewski
04/2024

Fichas temáticas sobre la Unión Europea - 2025

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 FICHASTEMÁTICAS

EL TRATADO DE LISBOA

En esta ficha se presentan los antecedentes y las principales disposiciones del

Tratado de Lisboa. Tiene por objeto situar en un contexto histórico la aparición de
este último texto fundamental de la Unión en relación con los que le han precedido.
Las disposiciones específicas (con referencias a los artículos) y sus repercusiones
en las políticas de la Unión se explican con mayor detalle en las fichas temáticas que
abordan políticas y cuestiones concretas.

BASE JURÍDICA
Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea (DO C 306 de 17.12.2007); entrada en vigor:
1 de diciembre de 2009.

CONTEXTO
El Tratado de Lisboa dio sus primeros pasos como proyecto constitucional a finales
de 2001 («Declaración sobre el futuro de la Unión Europea» o «Declaración de Laeken»
del Consejo Europeo) y fue tomando forma en 2002 y 2003 en el marco de la
Convención europea que elaboró el Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa (Tratado constitucional) (1.1.4). El proceso que condujo al Tratado de
Lisboa fue la consecuencia del resultado negativo de dos referendos sobre el Tratado
Constitucional celebrados en mayo y junio de 2005. En respuesta a este revés,
el Consejo Europeo decidió concederse un «período de reflexión» de dos años.
Por último, sobre la base de la Declaración de Berlín de marzo de 2007, el Consejo
Europeo de los días 21 a 23 de junio de 2007 aprobó un mandato detallado para una
nueva Conferencia Intergubernamental (CIG) bajo la Presidencia portuguesa. La CIG
concluyó su trabajo en octubre de 2007. El Tratado se firmó el 13 de diciembre de 2007
durante el Consejo Europeo de Lisboa y ha sido ratificado por todos los Estados
miembros.

CONTENIDO
A. Objetivos y principios jurídicos
El «Tratado constitutivo de la Comunidad Europea» pasa a denominarse «Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea» (TFUE) y el término «Comunidad» se
sustituye por «Unión» en todo el texto. La Unión ocupa el lugar de la Comunidad y
la sucede desde el punto de vista jurídico. El Tratado de Lisboa no establece para
la Unión símbolos propios de los Estados, como una bandera o un himno. Aunque el
nuevo texto difiere del proyecto de Tratado constitucional por lo que respecta a su
denominación, sí conserva la mayor parte de sus principales logros.
El Tratado de Lisboa no transfiere nuevas competencias exclusivas a la Unión.
No obstante, al fomentar la participación y la protección de los ciudadanos, crear
un nuevo orden institucional y modificar los procesos de toma de decisiones en

Fichas temáticas sobre la Unión Europea - 2025

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 FICHASTEMÁTICAS

aras de una mayor eficacia y transparencia, cambia la forma en que la Unión

ejerce sus competencias ya existentes, a las que se suman algunas competencias
nuevas (compartidas). De este modo, también garantiza un mayor nivel de control
parlamentario y responsabilidad democrática.
A diferencia del Tratado constitucional, el Tratado de Lisboa no contiene ningún
artículo que consagre formalmente la primacía del Derecho de la Unión sobre
la legislación nacional. Sin embargo, se adjunta una declaración al Tratado con
este propósito (Declaración n.o 17) que explica de qué manera el Derecho
de la Unión prevalece sobre el Derecho nacional, de conformidad con la jurisprudencia
consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
El Tratado de Lisboa organiza y clarifica por primera vez las competencias de la Unión.
Distingue tres tipos de competencias: competencia exclusiva, en ámbitos en los que
únicamente la Unión puede legislar, mientras que los Estados miembros se limitan
a aplicar la legislación europea; competencia compartida, en ámbitos en los que los
Estados miembros pueden legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en la
medida en que la Unión no haya ejercido su competencia; y competencia de apoyo,
en ámbitos en los que la Unión adopta medidas destinadas a apoyar o complementar
las políticas de los Estados miembros. Además, las competencias de la Unión pueden
ahora restituirse a los Estados miembros mediante una revisión de los Tratados.
El Tratado de Lisboa otorga a la Unión personalidad jurídica propia. Por tanto, la Unión
está facultada para firmar acuerdos internacionales en los ámbitos de competencia
que tiene atribuidos y para adherirse a una organización internacional. Los Estados
miembros solo pueden firmar acuerdos internacionales que sean compatibles con el
Derecho de la Unión.
El Tratado de Lisboa prevé por primera vez un procedimiento formal aplicable a los
Estados miembros que deseen retirarse de la Unión de conformidad con sus normas
constitucionales, concretamente el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE).
El Tratado de Lisboa completa la transferencia de los aspectos restantes del tercer
pilar relativos al espacio de libertad, seguridad y justicia (la cooperación policial
y judicial en materia penal) al primer pilar. Dicho espacio deja de tener carácter
intergubernamental, pues los actos jurídicos adoptados en este ámbito se someten
ahora al procedimiento legislativo ordinario (mayoría cualificada y codecisión) y, a
menos que se especifique lo contrario, se utilizan los instrumentos jurídicos propios
del llamado método comunitario (reglamentos, directivas y decisiones).
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento puede proponer la
revisión de los Tratados, tal como ya podían hacer el Consejo, el Gobierno de un
Estado miembro o la Comisión. En general, una modificación de este calibre requiere
la convocatoria de una Convención que recomiende modificaciones a una CIG (si bien
el Consejo Europeo puede decidir no convocar esa Convención, previa aprobación
del Parlamento Europeo —artículo 48, apartado 3, párrafo segundo, del TUE—).
A continuación, se convoca una CIG con el fin de aprobar de común acuerdo las
modificaciones que deban introducirse en los Tratados. No obstante, también es
posible revisar los Tratados sin convocar una CIG y a través de procedimientos de
revisión simplificados en caso de que las modificaciones propuestas afecten a las
políticas y acciones internas de la Unión (artículo 48, apartados 6 y 7, del TUE). En ese

Fichas temáticas sobre la Unión Europea - 2025

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 FICHASTEMÁTICAS

caso, la revisión se adopta mediante una decisión del Consejo Europeo, que puede
estar sujeta, sin embargo, a normas nacionales de ratificación.
B. Refuerzo de la democracia y de la protección de los derechos fundamentales
El Tratado de Lisboa enuncia los tres principios fundamentales de igualdad
democrática, democracia representativa y democracia participativa. Este último
adopta la forma de una iniciativa ciudadana (4.1.5).
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se ha incorporado
directamente al Tratado de Lisboa, pero el artículo 6, apartado 1, del TUE le atribuye
carácter jurídicamente vinculante, con lo que le confiere el mismo valor jurídico que
los Tratados (4.1.2).
La entrada en vigor, el 1 de junio de 2010, del Protocolo n.o 14 del Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
(CEDH), que permite no solo a los Estados, sino también a las organizaciones
internacionales, como la Unión, convertirse en signatarios del Convenio, abrió el
camino de la adhesión de la Unión a dicho Convenio. Dicha adhesión todavía
requiere la ratificación de todos los Estados Parte del CEDH, así como de la propia
Unión. Las negociaciones entabladas entre el Consejo de Europa y representantes
de la Unión llevaron, en abril de 2013, a la conclusión de un proyecto de acuerdo,
que, no obstante, fue considerado incompatible con el artículo 6 del TUE por el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su dictamen 2/13. Serán necesarias nuevas
negociaciones para que la adhesión pueda ser una realidad.
C. Una nueva configuración institucional
1. El Parlamento Europeo
De conformidad con el artículo 14, apartado 2, del TUE, el Parlamento estará
compuesto por «representantes de los ciudadanos de la Unión» y no por
«representantes de los pueblos de los Estados».
Los poderes legislativos del Parlamento han aumentado en virtud del nuevo
«procedimiento legislativo ordinario», que ha sustituido al anterior procedimiento
de codecisión. Este procedimiento se aplica ahora a más de cuarenta ámbitos de
competencia nuevos, lo que eleva el total a ochenta y cinco. El procedimiento
de dictamen conforme sigue existiendo, rebautizado como procedimiento de
«aprobación», y el procedimiento de consulta permanece sin cambios. El nuevo
procedimiento presupuestario garantiza la plena igualdad entre el Parlamento y el
Consejo por lo que respecta a la aprobación del presupuesto anual. El marco financiero
plurianual debe contar con el visto bueno del Parlamento.
El Parlamento elige ahora al presidente de la Comisión por mayoría de los miembros
que lo componen a propuesta del Consejo Europeo, que debe designar a un
candidato por mayoría cualificada teniendo en cuenta el resultado de las elecciones
europeas. La Comisión se sigue sometiendo colegiadamente al voto de aprobación
del Parlamento.
El número máximo de diputados al Parlamento Europeo se ha fijado en 751, con una
representación proporcional decreciente. El número máximo de escaños por Estado
miembro se reduce a 96, mientras que el número mínimo aumenta a 6. El 7 de febrero
de 2018, el Parlamento votó a favor de reducir el número de escaños de 751 a 705 tras

Fichas temáticas sobre la Unión Europea - 2025

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 FICHASTEMÁTICAS

la retirada del Reino Unido de la Unión y de redistribuir algunos de los escaños que se
liberarían entre los Estados miembros ligeramente infrarrepresentados (1.3.3).
El Reino Unido abandonó la Unión el 1 de febrero de 2020. A partir de esa fecha, se
aplica la nueva composición de 705 diputados. De los 73 escaños que quedaron libres
con la retirada del Reino Unido, se han asignado 27 a fin de reflejar mejor el principio de
representación proporcional decreciente. Los 27 escaños se han distribuido entre los
siguientes países: Francia (+5), España (+5), Italia (+3), Países Bajos (+3), Irlanda (+2),
Suecia (+1), Austria (+1), Dinamarca (+1), Finlandia (+1), Eslovaquia (+1), Croacia (+1),
Estonia (+1), Polonia (+1) y Rumanía (+1). Ningún Estado miembro ha perdido escaños.
2. El Consejo Europeo
El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo Europeo como institución
de la Unión, responsable de dar «a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo»
y definir «sus orientaciones y prioridades políticas generales». El Consejo Europeo
no ejerce función legislativa alguna. Una presidencia de larga duración sustituye al
sistema previo de rotación semestral. El Consejo Europeo elige a su presidente por
mayoría cualificada para un mandato renovable de treinta meses. Este sistema debería
mejorar la continuidad y la coherencia de la labor del Consejo Europeo. El presidente
también asume la representación exterior de la Unión, sin perjuicio de las atribuciones
del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
(véase a continuación).
3. El vicepresidente de la Comisión/alto representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad (VP/AR)
El Consejo Europeo nombra por mayoría cualificada al VP/AR, con la aprobación del
presidente de la Comisión. El VP/AR se encarga de la política exterior y de seguridad
común de la Unión y está facultado para presentar propuestas. Además de presidir el
Consejo de Asuntos Exteriores, el VP/AR también es vicepresidente de la Comisión
y cuenta con el apoyo del Servicio Europeo de Acción Exterior, compuesto por
funcionarios del Consejo y de la Comisión y por personal de los servicios diplomáticos
nacionales.
4. El Consejo
El Tratado de Lisboa mantiene el principio de la doble mayoría (de ciudadanos y
de Estados miembros) en el sistema de votación. No obstante, las modalidades
anteriores permanecieron vigentes hasta noviembre de 2014. Las nuevas normas se
aplican desde el 1 de noviembre de 2014.
La mayoría cualificada se alcanza cuando una propuesta recibe el apoyo del 55 % de los
miembros del Consejo (en la práctica, quince Estados de veintisiete), equivalentes,
como mínimo, al 65 % de la población de la Unión (artículo 16, apartado 4, del TUE).
Cuando el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión o del VP/AR, la mayoría
necesaria de Estados miembros aumenta hasta el 72 % (artículo 238, apartado 2,
del TFUE). Para constituir una minoría de bloqueo, deben oponerse a la propuesta al
menos cuatro Estados miembros. Un nuevo mecanismo inspirado en el compromiso
de Ioánnina permite que un 55 % (hasta el 1 de abril de 2017, un 75 %) del número de
Estados miembros necesario para constituir una minoría de bloqueo pueda solicitar

Fichas temáticas sobre la Unión Europea - 2025

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 FICHASTEMÁTICAS

que se vuelva a examinar una propuesta «dentro de un plazo razonable» (Declaración

n.o 7).
El Consejo se reunirá en público cuando delibere o vote sobre un proyecto de acto
legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas
respectivamente a los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas.
La Presidencia del Consejo continuará rotando cada seis meses, pero se establecen,
asimismo, presidencias por grupos de tres Estados miembros durante un período
de dieciocho meses para garantizar una mayor continuidad de los trabajos. A título
excepcional, el Consejo de Asuntos Exteriores estará presidido de forma permanente
por el VP/AR.
5. La Comisión
Puesto que el presidente de la Comisión es elegido y designado teniendo en cuenta
los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo, su legitimidad política queda
reforzada. El presidente es responsable de la organización interna del Colegio de
Comisarios (nombramiento de los comisarios, distribución de las carteras, peticiones
de dimisión en determinadas circunstancias).
6. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
Salvo en materia de política exterior y de seguridad común (PESC), todas las
actividades de la Unión se someten ahora a la jurisdicción del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea. Se ha facilitado, asimismo, el acceso de los particulares al
Tribunal.
D. Un proceso de elaboración de políticas más eficaz y democrático con nuevas
políticas y competencias
Varias cláusulas «pasarela» permiten cambiar el procedimiento de toma de decisiones
pasando de la unanimidad a la mayoría cualificada y de la consulta a la codecisión
(artículo 31, apartado 3, del TUE y artículos 81, 153, 192, 312 y 333 del TFUE, además
de algunos procedimientos de tipo pasarela en el ámbito de la cooperación judicial en
materia penal) (1.2.4). En su discurso sobre el estado de la Unión de 2017, el entonces
presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, anunció iniciativas para abandonar
la regla de la unanimidad en una serie de ámbitos mediante cláusulas «pasarela». A raíz
de ello, la Comisión ha adoptado cuatro Comunicaciones en las que propone mejorar
el uso de la votación por mayoría cualificada en lugar de la unanimidad en el ámbito de
la PESC (septiembre de 2018), política tributaria (enero de 2019), energía y clima (abril
de 2019) y política social (abril de 2019). Estas Comunicaciones tienen como objetivo
hacer que la toma de decisiones en los ámbitos en los que la Unión ya disponga de
competencias sea más rápida, flexible y eficiente.
En los ámbitos en los que la Unión no disponga de competencia exclusiva, al menos
nueve Estados miembros pueden establecer una cooperación reforzada entre ellos.
Para ello, es necesario que el Consejo conceda su autorización, previa aprobación del
Parlamento Europeo. En el caso de la PESC, se requiere la unanimidad.
El Tratado de Lisboa refuerza notablemente el principio de subsidiariedad al asociar a
los Parlamentos nacionales al proceso de toma de decisiones de la Unión (1.2.2) (1.3.5).
Se han introducido una serie de ámbitos nuevos y otros han sido ampliados. La política
de medio ambiente incorpora ahora la lucha contra el cambio climático y, en el marco

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 FICHASTEMÁTICAS

de la política energética, figuran nuevas referencias a la solidaridad y a la seguridad y

la interconexión del abastecimiento. Además, los derechos de propiedad intelectual,
el deporte, el espacio, el turismo, la protección civil y la cooperación administrativa
pueden ser ahora objeto del Derecho de la Unión.
En la política común de seguridad y defensa (5.1.2), el Tratado de Lisboa introduce
una cláusula de defensa mutua, que dispone que todos los Estados miembros están
obligados a prestar ayuda a otro Estado miembro que sea objeto de agresión.
Una cláusula de solidaridad prevé que la Unión y sus Estados miembros presten
asistencia con todos los medios de que dispongan a un Estado miembro objeto
de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano.
Una «cooperación estructurada permanente» está abierta a todos los Estados
miembros que se comprometan a participar en programas europeos de capacidades
militares y a aportar unidades de combate disponibles para una acción inmediata.
Dicha cooperación requiere la aprobación de los miembros del Consejo, que se
pronunciará por mayoría cualificada tras consultar al VP/AR.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

Véase la ficha 1.1.4 para conocer las contribuciones del Parlamento a la Convención
sobre el Futuro de Europa, así como su participación en las CIG previas. La CIG
de 2007, celebrada durante la Presidencia portuguesa y que condujo a la firma del
Tratado de Lisboa, fue la primera que contó con la participación del Parlamento (con
tres representantes).
Casi un decenio después de la firma del Tratado de Lisboa, el Parlamento reconoció
que algunas de sus disposiciones no se han aprovechado plenamente. Por ello, el
16 de febrero de 2017, aprobó una Resolución sobre mejora del funcionamiento de la
construcción de la Unión Europea aprovechando el potencial del Tratado de Lisboa,
que incluye una serie de recomendaciones sobre la manera de explotar este potencial
a fin de aumentar la capacidad de la Unión para hacer frente a los actuales retos
mundiales.
El mismo día, aprobó también una Resolución sobre posibles modificaciones y ajustes
de la actual configuración institucional de la Unión Europea, en la que formulaba
propuestas concretas de reforma de los Tratados.
La Unión ha afrontado recientemente varias crisis, relacionadas, en concreto, con el
Brexit, el Estado de Derecho, el marco financiero plurianual, la pandemia de COVID-19
y la invasión rusa de Ucrania. La gestión de estas crisis ha puesto nuevamente de
manifiesto carencias del sistema de gobernanza vigente y la falta de una toma de
decisiones eficiente ha contribuido a reducir el apoyo público al proyecto europeo.
En respuesta a los retos actuales, el 10 de marzo de 2021, las instituciones de la Unión
pusieron en marcha la Conferencia sobre el Futuro de Europa, concebida para dar a
los ciudadanos la oportunidad de pronunciarse sobre cómo reconfigurar la Unión y
aumentar la eficacia y la transparencia de sus procedimientos de toma de decisiones.
El 9 de mayo de 2022, la Conferencia concluyó sus trabajos, que se concretizaron en
cuarenta y nueve propuestas, algunas de las cuales requieren modificaciones de los
Tratados de la Unión. En consecuencia, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución
sobre la convocatoria de una convención para la revisión de los Tratados el 9 de junio

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 FICHASTEMÁTICAS

de 2022; una sobre la aplicación de las cláusulas «pasarela» en los Tratados de la UE

el 11 de julio de 2023; y una sobre los proyectos del Parlamento Europeo de revisión
de los Tratados el 22 de noviembre de 2023. Instando al Consejo Europeo a que
convoque una convención para revisar los Tratados, el Parlamento desea modernizar
los procedimientos legislativos con miras a hacer frente a los retos actuales y mejorar
la eficacia de la Unión.

Eeva Pavy
04/2024

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 FICHASTEMÁTICAS

LAS FUENTES Y EL ÁMBITO DE APLICACIÓN

DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

La Unión Europea tiene personalidad jurídica y, en consecuencia, cuenta con

un ordenamiento jurídico propio, distinto del Derecho internacional. Además, el
Derecho de la Unión tiene un efecto directo o indirecto sobre la legislación de sus
Estados miembros, por lo que, una vez que entra en vigor, pasa a formar parte del
sistema jurídico de cada Estado miembro. La Unión Europea constituye en sí misma
una fuente de Derecho. El ordenamiento jurídico se divide normalmente en Derecho
primario (los Tratados y los principios generales del Derecho), Derecho derivado
(basado en los Tratados) y Derecho subsidiario.

FUENTES Y JERARQUÍA DEL DERECHO DE LA UNIÓN

— Tratado de la Unión Europea (TUE), Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (TFUE) y sus protocolos (hay 37 protocolos, 2 anexos y 65 declaraciones,
anejos a los Tratados para precisar su contenido, sin formar parte del texto
jurídico propiamente dicho) 1.1.5;
— Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea 4.1.2;
— el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
(Euratom) sigue en vigor como un tratado independiente;
— acuerdos internacionales 5.2.1;
— principios generales del Derecho de la Unión;
— Derecho derivado.
La Unión Europea es una Unión basada en el Estado de Derecho que ha establecido un
sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a encomendar al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) el control de legalidad de los actos de
las instituciones de la UE (artículo 263 del TFUE). Los Tratados, así como los principios
generales, se encuentran en la cima de la jerarquía de las normas, y constituyen el
Derecho primario. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre
de 2009, se atribuye el mismo valor a la Carta de los Derechos Fundamentales. Los
acuerdos internacionales celebrados por la Unión Europea se sitúan por debajo del
Derecho primario. El Derecho derivado tiene un rango inferior: solo es válido en la
medida en que respeta los actos y acuerdos de rango superior. La doctrina de la
primacía del Derecho de la Unión es un pilar fundamental del ordenamiento jurídico
de la Unión y tiene por objeto garantizar la unidad y la coherencia del Derecho
de la Unión. El TJUE insiste formalmente en que el Derecho de la Unión tiene
primacía absoluta sobre los ordenamientos nacionales de los Estados miembros, y
los tribunales nacionales deben tenerlo en cuenta en sus resoluciones. El Tribunal
de Justicia siempre ha invocado la máxima autoridad para determinar la relación
entre el Derecho de la Unión y el Derecho nacional. En los asuntos de referencia Van
Gend & Loos / Nederlandse administratie der belastingen y Costa / ENEL, el Tribunal

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 FICHASTEMÁTICAS

desarrolló las doctrinas fundamentales de la primacía del Derecho de la Unión. El

TJUE confirmó estas doctrinas en asuntos posteriores. En particular, en el asunto
Internationale Handelsgesellschaft, alegó que el Derecho de la Unión goza de primacía
incluso con respecto a los derechos fundamentales garantizados en las constituciones
nacionales.

OBJETIVOS
Creación de un ordenamiento jurídico de la Unión que permita la realización de los
objetivos recogidos en los Tratados.

FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN

A. Derecho primario de la Unión: 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 4.1.2
B. Derecho derivado de la Unión
1. Cuestiones generales
Los actos jurídicos de la Unión se enumeran en el artículo 288 del TFUE. Son el
reglamento, la directiva, la decisión, la recomendación y el dictamen. Las instituciones
de la Unión solamente podrán adoptar estos actos si una disposición de los Tratados
les confiere la competencia para hacerlo. El principio de atribución, que rige la
delimitación de las competencias de la Unión, se consagra de forma explícita
en el artículo 5, apartado 1, del TUE. El TFUE precisa el ámbito de aplicación
de las competencias de la Unión clasificándolas en tres categorías: competencias
exclusivas (artículo 3), competencias compartidas (artículo 4) y competencias de
apoyo (artículo 6), que permiten a la Unión adoptar medidas para apoyar o
completar las políticas de los Estados miembros. Los artículos 3, 4 y 6 del TFUE
establecen claramente los ámbitos de aplicación correspondientes a los tres tipos
de competencias. Si no se han previsto los poderes de actuación necesarios para
alcanzar uno de los objetivos fijados por los Tratados, las instituciones pueden recurrir
al artículo 352 del TFUE para adoptar «disposiciones adecuadas».
Las instituciones solo pueden adoptar los instrumentos jurídicos enumerados en
el artículo 288 del TFUE. La única excepción se refiere a la política exterior,
de seguridad y de defensa común, que sigue estando sujeta a procedimientos
intergubernamentales. En este ámbito, las estrategias comunes, las acciones comunes
y las posiciones comunes son sustituidas por las «orientaciones generales» y las
«decisiones por las que se establezcan» las acciones y las posiciones que va a adoptar
la Unión, así como las modalidades de ejecución de las decisiones (artículo 25 del TUE).
Existe, además, toda una serie de modalidades de actuación, como las
recomendaciones y las comunicaciones, así como los actos relativos a la organización
y al funcionamiento de las instituciones (incluidos los acuerdos interinstitucionales),
cuya denominación, estructura y efectos jurídicos se derivan de diferentes
disposiciones de los Tratados o de las normas adoptadas en aplicación de los mismos.
2. Jerarquía de las normas de Derecho derivado de la Unión
Los artículos 289, 290 y 291 del TFUE establecen una jerarquía de las normas de
Derecho derivado entre actos legislativos, actos delegados y actos de ejecución.
Se definen como actos legislativos los actos jurídicos adoptados con arreglo a un

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 FICHASTEMÁTICAS

procedimiento legislativo, ordinario o especial. Por el contrario, los actos delegados

son actos no legislativos de alcance general que completan o modifican determinados
elementos no esenciales de un acto legislativo. El legislador (Parlamento Europeo y
Consejo) puede delegar en la Comisión los poderes para adoptar este tipo de actos.
El acto legislativo delimita los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la
delegación de poderes, así como, llegado el caso, los procedimientos de urgencia.
Además, el legislador fija las condiciones a las que estará sujeta la delegación, que
podrán consistir en la facultad para revocar la delegación, por una parte, y formular
objeciones, por otra.
Los actos de ejecución son adoptados generalmente por la Comisión, competente
para ello en el caso de los actos jurídicamente vinculantes que requieren condiciones
uniformes de ejecución. El Consejo podrá adoptar actos de ejecución únicamente en
casos específicos debidamente justificados y en el ámbito de la política exterior y de
seguridad común. Cuando el acto de base se adopte con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario, el Parlamento Europeo o el Consejo podrán indicar en todo
momento a la Comisión que, en su opinión, un proyecto de acto de ejecución excede
de las competencias de ejecución establecidas en el acto de base. En tal caso, la
Comisión debe revisar el proyecto de acto correspondiente.
3. Los instrumentos jurídicos del Derecho derivado de la Unión
a. El reglamento
El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos
y directamente aplicable; sus destinatarios (personas, Estados miembros e
instituciones de la Unión) deben acatarlo íntegramente. El reglamento se aplica
directamente en todos los Estados miembros desde su entrada en vigor (en la fecha
que el propio reglamento fije o, en su defecto, el vigésimo día siguiente al de su
publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea), sin que sea necesario un acto
nacional de transposición.
El reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en todos los
Estados miembros. Excluye, a su vez, la posibilidad de aplicar normas nacionales
incompatibles con las disposiciones sustantivas que contiene.
b. La directiva
La directiva es obligatoria para los Estados miembros destinatarios (uno, varios o
todos ellos) en cuanto al resultado que debe conseguirse, si bien deja en manos
de las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. El legislador
nacional debe adoptar un acto de transposición —también denominando «medida
nacional de ejecución»— para transponer la directiva en el Derecho interno y adaptar
la legislación nacional a tenor de los objetivos definidos en la directiva. Ese acto de
transposición confiere derechos e impone obligaciones a los ciudadanos. Los Estados
miembros gozan de facultades discrecionales en la transposición de las directivas al
Derecho nacional, lo que les permite tener en cuenta las particularidades nacionales.
La transposición debe efectuarse en el plazo establecido por la directiva. Al transponer
las directivas, los Estados miembros deben garantizar la eficacia del Derecho de la
Unión, de conformidad con el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4,
apartado 3, del TUE.

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 FICHASTEMÁTICAS

En principio, las directivas no son directamente aplicables. Sin embargo, el TJUE ha

considerado que, de forma excepcional, determinadas disposiciones de una directiva
pueden tener efectos directos en un Estado miembro sin que sea necesario que este
último haya adoptado un acto de transposición previo, siempre que: a) la directiva
no haya sido transpuesta o lo haya sido de forma incorrecta; b) las disposiciones
de la directiva sean incondicionales y suficientemente claras y precisas; y c) las
disposiciones de la directiva confieran derechos a los individuos.
Si se reúnen estas condiciones, un particular puede hacer valer las disposiciones de
la directiva ante cualquier autoridad pública. Incluso en el caso de que la disposición
no confiera ningún derecho al particular y que, en consecuencia, solo se cumplan las
dos primeras condiciones, las autoridades del Estado miembro tienen la obligación de
tener en cuenta la directiva no transpuesta. La jurisprudencia al respecto se justifica
fundamentalmente en los principios de eficacia, sanción de conductas contrarias al
Tratado y tutela judicial. En cambio, un particular no puede invocar el efecto directo de
una directiva no transpuesta directamente frente a otro particular (el llamado «efecto
horizontal»: asunto Faccini Dori / Recreb Srl, C-91/92, apartado 25).
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (asunto
Francovich, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90), un particular tiene derecho a
reclamar la reparación de un perjuicio sufrido a un Estado miembro que no respete el
Derecho de la Unión. Cuando se trate de una directiva no transpuesta o transpuesta
de forma insuficiente, dicho recurso es posible a condición de que: a) la directiva
implique la atribución de derechos en favor de particulares; b) el contenido de los
derechos pueda determinarse sobre la base de las disposiciones de la directiva;
y c) exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación de
transposición y el daño sufrido por las personas afectadas. El Estado miembro incurre
en responsabilidad sin que sea necesario demostrar la existencia de una falta que le
sea imputable.
c. La decisión, la recomendación y el dictamen
La decisión es obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios
(Estados miembros, personas físicas o personas jurídicas), solo será obligatoria para
estos. La decisión regula situaciones concretas relativas a destinatarios específicos.
Un particular únicamente puede hacer valer los derechos conferidos por una decisión
destinada a un Estado miembro si este último ha adoptado un acto de transposición.
Las decisiones pueden ser directamente aplicables en las mismas condiciones que las
directivas.
La recomendación y el dictamen no crean derechos ni obligaciones para los
destinatarios, pero pueden ofrecer orientaciones en relación con la interpretación y el
contenido del Derecho de la Unión.
Dado que los recursos interpuestos contra los Estados miembros en virtud del
artículo 263 del TFUE deben referirse a actos adoptados por las instituciones, órganos
u organismos de la Unión, el TJUE no tiene competencia sobre las decisiones de los
representantes de los Estados miembros, por ejemplo, en lo relativo a la decisión
sobre la sede de las agencias de la Unión. Los actos adoptados por representantes
de los Estados miembros que actúan, no en su calidad de miembros del Consejo
sino como representantes de sus Gobiernos y, por lo que ejercen colectivamente

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 FICHASTEMÁTICAS

las competencias de los Estados miembros, no están sujetos al control jurisdiccional

de los órganos jurisdiccionales de la Unión, de conformidad con una sentencia del
Tribunal de Justicia de 14 de julio de 2022 en el caso de reubicación de la Agencia
Europea de Medicamentos (EMA)[1]. El Tribunal de Justicia afirmó que el artículo 341
del TFUE no se aplica a la designación de la ubicación de la sede de un órgano,
oficina o agencia de la Unión, sino únicamente a las instituciones. La competencia
para determinar la ubicación de la sede de las agencias de la Unión corresponde al
legislador de la Unión, que debe actuar a tal efecto con arreglo a los procedimientos
establecidos en las disposiciones de los Tratados pertinentes en cuanto al fondo. La
decisión de que se trata era una medida no vinculante de cooperación política que no
puede limitar la discrecionalidad del legislador de la Unión. En este sentido, la decisión
no puede limitar la discrecionalidad del legislador de la Unión o del Parlamento
Europeo.
4. Disposiciones relativas a las competencias, los procedimientos y la aplicación y
ejecución de los actos jurídicos
a. Competencia legislativa, derecho de iniciativa y procedimientos legislativos:
1.3.2, 1.3.6, 1.3.8 y 1.2.3
El Parlamento, el Consejo y la Comisión participan en la adopción de la legislación de
la Unión en diferente grado dependiendo de la base jurídica aplicable. El Parlamento
puede solicitar a la Comisión que presente propuestas legislativas a él mismo o al
Consejo.
b. Aplicación de la legislación de la Unión
De conformidad con el Derecho primario de la Unión Europea, esta solo tiene
competencias de ejecución limitadas, ya que la aplicación del Derecho de la Unión
compete generalmente a los Estados miembros. Por otra parte, en el artículo 291,
apartado 1, del TFUE, se señala que «los Estados miembros adoptarán todas las
medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente
vinculantes de la Unión». Cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de
los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, la Comisión ejercerá competencias de
ejecución (artículo 291, apartado 2, del TFUE).
c. Elección del tipo de acto jurídico
En muchos casos, los Tratados determinan el tipo de acto jurídico que ha de adoptarse.
Sin embargo, son muchas las disposiciones que no prescriben un tipo de acto
concreto. Cuando así sea, con arreglo al artículo 296, párrafo primero, del TFUE, las
instituciones habrán de decidir en cada caso el tipo de acto que debe adoptarse
«conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad».
C. Principios generales del Derecho de la Unión y derechos fundamentales
En los Tratados apenas se hace referencia a los principios generales del Derecho
de la Unión Europea. Estos principios han sido desarrollados fundamentalmente
por la jurisprudencia del TJUE (seguridad jurídica, equilibrio institucional, confianza
legítima, etc.). Por otra parte, el reconocimiento de los derechos fundamentales

[1]Véanse los asuntos acumulados C-59/18 Italia / Consejo y C-182/18 Comune di Milano / Consejo, los asuntos
acumulados C-106/19 Italia / Consejo y Parlamento y C-232/19 Comune di Milano / Parlamento y Consejo, y el asunto
C-743/19 Parlamento / Consejo.

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 FICHASTEMÁTICAS

como principios generales del Derecho de la Unión también tiene su origen en la

jurisprudencia del Tribunal. Los principios están ahora consagrados en el artículo 6,
apartado 3, del TUE, que hace referencia a los derechos fundamentales que garantiza
el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales y a los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los
Estados miembros, así como de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea (4.1.2).
D. Acuerdos internacionales celebrados por la Unión de conformidad con los
artículos 216 y 217 del TFUE
La Unión puede celebrar, en el marco de sus competencias, acuerdos con terceros
países u organizaciones internacionales (artículo 216, apartado 1, del TFUE). Estos
acuerdos vinculan a la Unión y a los Estados miembros y son parte integrante del
Derecho de la Unión (artículo 216, apartado 2, del TFUE). De conformidad con el
artículo 217 del TFUE, la Unión también puede celebrar acuerdos por los que se
establezca una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones
comunes y procedimientos especiales. El Acuerdo de Comercio y Cooperación entre
la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y
el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, se celebró de acuerdo
con esta disposición. El 28 de abril de 2021, el Parlamento dio su aprobación de
conformidad con el artículo 218, apartado 6, letra a), del TFUE.
De acuerdo con la jurisprudencia del TJUE, el Derecho internacional prevalece sobre
el Derecho de la Unión (derivado): «Debe recordarse también que, en virtud del
artículo 216 TFUE, apartado 2, cuando la Unión celebra acuerdos internacionales, las
instituciones de la Unión están vinculadas por tales acuerdos y, en consecuencia, estos
disfrutan de primacía sobre los actos de la Unión».
E. Asesoramiento independiente y mejora de la legislación
En 2004, el Parlamento creó cinco departamentos temáticos que proporcionan
conocimientos especializados independientes, análisis y asesoramiento político de
alto nivel a petición de las comisiones y otros órganos parlamentarios. Esta
investigación independiente —que conecta a los diputados al Parlamento Europeo, el
mundo académico y la ciudadanía— debe acompañar a todas las iniciativas legislativas,
desde su planificación hasta la evaluación de su aplicación. Debe contribuir a la alta
calidad de la legislación y su interpretación, como una parte indispensable de trabajo
preparatorio[2].
Una legislación óptima de la Unión puede suponer unas ganancias potenciales de más
de 2,2 billones EUR anuales. Diversos estudios elaborados para el Parlamento Europeo
por los departamentos temáticos apuntan a que podrían lograrse ganancias anuales
de 386 000 millones EUR para la libre circulación de mercancías, 189 000 millones EUR
para la unión aduanera, 289 000 millones EUR para la libre circulación de servicios y
177 000 millones EUR para el mercado único digital.
El Acuerdo Interinstitucional sobre la Mejora de la Legislación abarca la programación
anual y plurianual y todos los aspectos del ciclo político. También establece los

[2]Maciejewski, M.: «Role of the European Parliament in promoting the use of independent expertise in the legislative
process» (Papel del Parlamento Europeo en el fomento del uso de asesoramiento independiente en el proceso legislativo),
Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, diciembre de 2018.

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 FICHASTEMÁTICAS

diversos compromisos de las instituciones para elaborar una legislación de la Unión

de alta calidad que sea eficiente, eficaz, sencilla y clara, y que evite el exceso de
reglamentación y las cargas innecesarias para los particulares, las autoridades públicas
y las empresas, especialmente las pequeñas y medianas empresas.
Sin embargo, investigaciones reciente encargadas por el Parlamento Europeo indican
que la participación de la investigación independiente debe: 1) mejorarse en la fase
de formulación y planificación de las estrategias de la Unión[3], entre otras cosas
reduciendo los retrasos en la introducción de reformas legislativas, 2) aplicarse por
igual a todas las iniciativas legislativas (p. ej., las excepciones para los expedientes
urgentes rebajan la calidad de la legislación de la Unión en ámbitos importantes), y 3)
aplicarse por igual a las evaluaciones de los efectos de la legislación de la Unión, que
actualmente carecen de evaluaciones cruciales de los efectos cuantificados debido a
la falta de recopilación de datos[4].

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

En virtud del artículo 14, apartado 1, del TUE, «el Parlamento Europeo ejercerá
conjuntamente con el Consejo la función legislativa [a través del procedimiento
legislativo ordinario] y la función presupuestaria [a través del procedimiento
legislativo especial previsto en el artículo 314 del TFUE]». Por otra parte, el Parlamento
actúa en favor de la simplificación del procedimiento legislativo, la mejora de la
calidad de la redacción de los textos normativos y la imposición de sanciones más
eficaces a los Estados miembros que no respetan el Derecho de la Unión. La Comisión
presenta en su programa legislativo y de trabajo anual sus principales prioridades
políticas y define actuaciones concretas, legislativas o no legislativas, para llevar a
la práctica dichas prioridades. El Parlamento participa activamente en la creación de
nueva legislación, ya que examina el programa de trabajo anual de la Comisión e indica
qué actos legislativos considera apropiados.
Puesto que ha adquirido personalidad jurídica, la Unión puede celebrar acuerdos
internacionales (artículos 216 y 217 del TFUE). Todos los acuerdos concluidos en el
ámbito de la política comercial común y en todos los ámbitos cuyas políticas sean
objeto del procedimiento legislativo ordinario requieren la aprobación del Parlamento
Europeo (artículo 218, apartado 6, letra a), del TFUE). Por ejemplo, el Parlamento dio su
aprobación el 28 de abril de 2021 al Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión
Europea y el Reino Unido. En otras ocasiones, el Parlamento ya había demostrado que
no dudará en ejercer su poder de veto si tiene dudas serias. Por ejemplo, en 2012
rechazó el Acuerdo Comercial de Lucha contra la Falsificación (ACTA).
En julio de 2022, el Parlamento aprobó un informe de propia iniciativa en respuesta a
la Comunicación de la Comisión titulada «Legislar mejor: aunar fuerzas para mejorar
la legislación».

[3]Jones S. et al., «Better regulation in the EU:Improving quality and reducing delays» (Mejora de la legislación en la UE:
mejorar la calidad y reducir los retrasos), Departamento Temático de Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales,
Parlamento Europeo, junio de 2022.
[4]Sartor, G. et al.: «The way forward for better regulation in the EU – better focus, synergies, data and technology» (El camino
hacia una mejora de la legislación en la UE: mayor concentración, sinergias, datos y tecnología), Departamento Temático de
Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales, Parlamento Europeo, agosto de 2022.

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 FICHASTEMÁTICAS

Una investigación encargada por los departamentos temáticos del Parlamento

Europeo indican la necesidad de una reforma para promover la mejora de la legislación
y la regulación en la Unión[5]. La investigación también muestra que la legislación de
la Unión puede beneficiarse de una reforma de su redacción y su estructura, con el
fin de indicar más claramente sus beneficios y facilitar el uso digital de la legislación
por parte de los ciudadanos de la Unión[6]. Un estudio reciente sobre Derecho y TIC
recomienda la digitalización progresiva del sistema jurídico de la Unión, también de
sus fuentes[7].

Udo Bux / Mariusz Maciejewski

05/2024

[5]Jones, S. et al.: «Better regulation in the EU» (Mejora de la legislación en la UE), Departamento Temático de Derechos de los
Ciudadanos y Asuntos Constitucionales, Parlamento Europeo, octubre de 2023.
[6]Xanthaki H., «The “one in, one out” principle. A real better lawmaking tool?» (El principio de compensación de cargas
administrativas: ¿una herramienta legislativa realmente mejor?), Departamento Temático de Derechos de los Ciudadanos y
Asuntos Constitucionales, Parlamento Europeo, octubre de 2023.
[7]Maciejewski, M., «Law and ICT» (Derecho y TIC), Departamento Temático de Derechos de los Ciudadanos y Asuntos
Constitucionales, Parlamento Europeo, junio de 2024.

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