SENTENCIA C-414 DE 2022
(Noviembre 23)
DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN-Procede la impugnación de todas las
sentencias que declaren la responsabilidad
DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN PARA ALTOS FUNCIONARIOS-Trato
diferenciado discriminatorio para los demás agentes responsables patrimonialmente
(…) la decisión del legislador de extender la doble conformidad dentro del proceso de repetición
exclusivamente a favor de los altos funcionarios generó un trato desigual desfavorable para todos
los demás agentes que podrían ser objeto de la acción de repetición. Con esa medida, el legislador
no solo sacrificó el principio de igualdad, sino que limitó el potencial de la medida elegida para
lograr los fines propuestos. En concreto, el Congreso excluyó a la mayor parte de los potenciales
obligados en la acción de repetición del mecanismo creado por la propia ley para lograr el
aumento de la celeridad y eficacia de ese proceso. Eso significa que la medida no solo es un trato
diferenciado, sino que su carácter infrainclusivo afectó su propia idoneidad para mejorar el
desarrollo de los procesos de repetición.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO Y ACCION DE REPETICION EN LOS
TERMINOS DEL ARTICULO 90 DE LA CONSTITUCION POLITICA
ACCION DE REPETICION-Finalidad
La Corte Constitucional se ha referido a la acción de repetición como el medio judicial idóneo con
que cuenta la administración para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios, el reintegro del
monto de la indemnización que aquella ha debido reconocer como resultado de una condena por
los daños antijurídicos que haya causado. En la Sentencia C-832 de 2001 se mantuvo que la acción
de repetición: “tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público
el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del
Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”.
ACCION DE REPETICION-Características
La jurisprudencia constitucional ha identificado que la acción de repetición es una acción
constitucional: i) subsidiaria, ii) subjetiva, iii) resarcitoria, iv) retributiva, v) preventiva o disuasoria,
vi) sujeta a criterios de proporcionalidad y vii) no sancionatoria.
ACCION DE REPETICION-Pretensión resarcitoria o indemnizatoria
ACCION DE REPETICION-Juez competente y procedimiento
DOBLE CONFORMIDAD EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN-Excepción a la regla general de doble
instancia
DERECHO A LA IMPUGNACION DE SENTENCIAS CONDENATORIAS-Jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
DERECHO A LA IMPUGNACION DE SENTENCIAS CONDENATORIAS-Jurisprudencia constitucional
DOBLE INSTANCIA Y DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Diferencias
DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Alcance
(…) el entendimiento actual de la jurisprudencia constitucional consiste en que el derecho a la
doble conformidad exige que la primera sentencia condenatoria pueda ser revisada por una
autoridad distinta a la que profirió la condena y mediante un recurso que garantice un examen
integral. Este recurso debe permitir cuestionar los aspectos fácticos, probatorios y jurídicos, con
independencia de la denominación del medio judicial, el recurso o el procedimiento que se utilice.
DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Garantía
(…) la doble conformidad es una garantía obligatoria en el ámbito penal. Eso significa que las
amplias facultades que le fueron asignadas al Congreso de la República en materia de
procedimientos encuentran uno de sus límites en la configuración del proceso penal. En este
ámbito, el legislador tiene la obligación de adaptar el juicio penal a la interpretación de la Corte
Constitucional sobre el derecho a la doble conformidad. Cualquiera que sea el modelo, tipo o
esquema de procedimiento penal que se adopte, este debe garantizarles a los ciudadanos la doble
conformidad. Por el contrario, en los demás procedimientos, el Congreso puede decidir si amplía
esta garantía a otros ámbitos o si la mantiene reservada solo a algunos procesos en los que
considera que también debe ser aplicada la doble conformidad.
AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
AMPLIA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Principio de igualdad como
límite
PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Parámetros
PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Alcance
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según
el grado de intensidad
TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación
El juicio de intensidad intermedia ha sido aplicado por la Corte a aquellas materias en las que el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración, pero cuyas medidas pueden impactar de
manera diferencial a ciertas personas o grupos. En concreto, la Sala Plena ha indicado que la
intensidad intermedia opera: “para valorar medidas legislativas relacionadas con el diseño legal
de los procesos judiciales, en aquellos eventos en los que aquellas entran en fuerte tensión con
ciertos derechos constitucionales fundamentales”.
Referencia: expediente D-14726
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 “por medio
de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se
tramitan ante la jurisdicción”
Demandante: Juan Manuel López Molina
Magistrado sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. Antecedentes
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Manuel López
Molina presentó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080
de 2021 “por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los
procesos que se tramitan ante la jurisdicción” [1].
2. Mediante Auto del 31 de marzo de 2022, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda[2]. El
despacho advirtió algunos yerros relacionados con los requisitos de claridad, especificidad y
suficiencia. Por ello, al ciudadano se le concedieron tres días para que corrigiera la demanda.
3. Dentro del término de ejecutoria del Auto del 31 de marzo de 2022, el demandante remitió el
escrito de subsanación de la demanda[3].
4. Por Auto del 28 de abril de 2022, el magistrado sustanciador admitió la demanda de
inconstitucionalidad por un único cargo: el desconocimiento del derecho a la igualdad en relación
con el trato diferenciado que ocurre en materia de doble conformidad dentro de la acción de
repetición[4].
5. El magistrado sustanciador ordenó comunicarle el presente asunto al presidente del Congreso
de la República, al presidente de la República y a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de
Hacienda y Crédito Público. En el mismo sentido, se ordenó correrle traslado de la demanda a la
procuradora general de la Nación y se invitó a participar en el trámite al Consejo de Estado, a las
Facultades de Derecho de las Universidades: Andes, Eafit, Icesi, Libre de Colombia, Pontificia
Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Rosario y de Caldas; a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho Procesal (Cedep), al
Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal.
II. Texto de la norma demandada
6. A continuación, se transcribe y subraya la disposición demandada:
“LEY 2080 DE 2021
(enero 25)
Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en
los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 25. Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 149A, el cual será del siguiente tenor:
Artículo 149A. Competencia del Consejo de Estado con garantía de doble conformidad. El Consejo
de Estado conocerá de los siguientes asuntos:
1. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces,
el Vicepresidente de la República, congresistas, ministros del despacho, directores de
departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República,
Fiscal General de la Nación, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de la Jurisdicción
Especial para la Paz, miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Registrador Nacional
del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de
distrito judicial, de los tribunales administrativos, de las comisiones seccionales de disciplina
judicial, de los consejos seccionales de la judicatura, del Tribunal Superior Militar, y de los
delegados de la Fiscalía General de la Nación o del Ministerio Público ante las autoridades
judiciales señaladas en este numeral.
En estos casos, la Sección Tercera, a través de sus subsecciones, conocerá en única instancia. Sin
embargo, si la sentencia es condenatoria contra ella será procedente el recurso de apelación, el
cual decidirá la Sala Plena de la Sección Tercera, con exclusión de los consejeros que hayan
participado en la decisión de primera instancia.
(…)”.
III. La demanda
7. El ciudadano Juan Manuel López Molina consideró que el artículo 25 (parcial) de la Ley 2080 de
2021 infringió el artículo 13 de la Constitución. El demandante afirmó que la disposición acusada
introdujo un trato desigual entre iguales. Esto porque estableció que la acción de repetición era un
trámite de única instancia ante la Sección Tercera del Consejo de Estado. Sin embargo, la norma
previó que, cuando se condenara a un grupo de altos funcionarios, habría lugar a la apelación de la
sentencia para garantizar la doble conformidad. A juicio del accionante, el apartado acusado les
otorgó un privilegio injustificado.
8. En criterio del peticionario, el grupo de los altos funcionarios: “en nada se diferencia de otros
posibles destinatarios del derecho de doble conformidad dentro procesos judiciales administrativo
(sic)”[5]. Según el señor López Molina, la previsión de la doble conformidad para los altos
funcionarios no se puede considerar como una acción afirmativa orientada a corregir una
desigualdad. Tampoco se podría entender como: “una política del Legislador encaminada a la
protección de personas que integran grupos respecto de los cuales la Constitución, expresamente,
establece un mandato de apoyo especial”[6]. Para el solicitante, la medida solo favorece a los altos
funcionarios condenados en la acción de repetición. A su juicio, estos no se diferencian de los otros
sujetos responsables en la acción de repetición respecto de los cuales el legislador no previó la
doble conformidad.
9. Para sustentar el cargo, el peticionario desarrolló los tres pasos del test integrado de igualdad.
En cuanto al primer paso (el criterio de comparación), el demandante explicó que el patrón de
comparación recaía sobre los altos funcionarios y los demás sujetos condenados en repetición. En
el segundo paso, (el trato discriminatorio entre sujetos equiparables frente al objeto particular de
la norma), el solicitante afirmó que los altos funcionarios son iguales a los demás sujetos
(servidores públicos o particulares susceptibles de repetición). El accionante consideró que, “para
efectos de rendir cuentas por un reconocimiento indemnizatorio hecho por el Estado”[7], los altos
funcionarios no son diferentes de cualquier otro individuo que podría ser condenado (i.e. un
gobernador, un diputado, un alcalde o un juez de circuito). Por lo anterior, aquel concluyó que
todos deberían tener las mismas garantías judiciales.
10. En el tercer paso (la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida), el actor explicó que
aplicaría una intensidad intermedia. Según el ciudadano, la medida representa un trato desigual
“que entraña una facultad irrazonable”[8]. Esta no persigue un interés constitucional porque no
promueve intereses públicos valorados por el Constituyente. En su criterio, esa norma tampoco
guarda conexión con el problema que el legislador pretendió resolver con la Ley 2080 de 2021
(mora judicial). Finalmente, el demandante explicó que la existencia de la doble conformidad a
favor de un solo grupo de ciudadanos en los procesos de repetición no es una medida adecuada ni
efectivamente conducente para alcanzar los fines de agilidad y descongestión de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
11. El recurrente afirmó que la finalidad de la Ley 2080 de 2021 fue introducirle reformas al
sistema judicial para hacerlo más ágil. Según refirió, lo pretendido por el legislador era: “consolidar
las garantías existentes en el ordenamiento jurídico colombiano y crear la doble instancia en
procesos contra altos funcionarios del Estado, tal como ya se hizo en el proceso penal y con el
proceso de pérdida de investidura”[9].
12. El señor López Molina sostuvo que la medida no era conducente o necesaria. En su criterio, no
era “posible encontrar una relación entre el trato privilegiado acusado y la consecuencia del fin
perseguido por la Ley 2080 de 2021”[10]. En otras palabras, la doble conformidad para los altos
funcionarios condenados en repetición no contribuye a consolidar un sistema de justicia ágil, ni:
“constituye algún mecanismo para mejorar la respuesta en la administración de justicia en esta
jurisdicción contencioso-administrativa”[11]. El accionante también afirmó que la medida limita el
derecho de la sociedad a tener certeza sobre las situaciones jurídicas que son debatidas en un
proceso judicial.
13. Finalmente, el actor sostuvo que la medida era desproporcionada. Esto porque la doble
conformidad solo aplicaría a los altos funcionarios y no para todos los condenados en única
instancia en los procesos contencioso-administrativos. Para el demandante, no hay ningún
fundamento constitucional o convencional que respalde ese tratamiento desigual.
IV. Intervenciones
14. Durante el término de fijación en lista, la Corte recibió seis escritos de intervención. Una
solicitó la inhibición del tribunal en el presente asunto (el Ministerio de Justicia y del Derecho). Dos
solicitaron la exequibilidad de la norma estudiada (Harold Eduardo Sua Montaña y la Universidad
Libre). Una solicitó la exequibilidad condicionada (el Instituto Colombiano de Derecho Procesal).
Las dos intervenciones restantes solicitaron la inexequibilidad de norma objeto de la demanda
(Universidad de Caldas y Universidad Externado de Colombia). El sentido de las intervenciones se
sintetiza en la tabla 1.
Tabla 1. Síntesis de las intervenciones
Sentido de la
Intervenciones Síntesis
decisión
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el cargo Inhibitoria
por violación del derecho a la igualdad exige que este se
Ministerio de
plantee respecto de supuestos susceptibles de
Justicia y del
comparación. Para ello, se mencionó la Sentencia C-393 de
Derecho[12]
2019.
A partir de tal referencia, se sostuvo que la demanda recae
sobre sujetos que no son comparables porque “no resulta
pertinente comparar a los sujetos procesales que son
objeto de una acción de repetición con quienes son parte
de los demás procesos de única instancia señalados en los
artículos 149, 151 y 154 de la Ley 1437 de 2011” [13].
En su criterio, en ninguno de los de los procesos
enumerados en los artículos precedentes se enjuicia a una
persona por su responsabilidad dolosa o gravemente
culposa en relación con el respectivo asunto. Sin embargo,
esto sí ocurre en el proceso relacionado con la repetición
del Estado contra los servidores o los exservidores
públicos, sean o no altos funcionarios del Estado.
Para el interviniente, no se configura ningún trato
diferenciado.
La disposición normativa demandada les otorga la
posibilidad a determinados sujetos de la acción de
Harold Eduardo
repetición de controvertir una eventual sentencia en su Exequibilidad
Sua Montaña[14]
contra a través de la doble conformidad. Esto es “acorde a
las particularidades procesales derivadas del factor
subjetivo de competencia imperante desde mucho antes
de tal alternativa jurídica mientras otros ya la tenían y la
siguen manteniendo con arreglo a la institución jurídica
predispuesta a todo proceso judicial”.
Instituto Existen dos razones que justifican la constitucionalidad Exequibilidad
Colombiano de condicionada de la norma. condicionada
Derecho
Procesal[15]
La primera gira en torno a las reglas de competencia para
conocer la acción de repetición desde su origen en la Ley
678 de 2001 . En criterio del Instituto, el cuestionado trato
desigual se originó desde la creación de la acción de
repetición en la Ley 678 de 2001. En dicha norma, se le
asignó un tratamiento diferenciado (procesalmente
perjudicial) a los altos funcionarios respecto de los demás
servidores. Allí se dispuso que la acción sería de única
instancia cuando se tratara de aquellos mientras que para
los demás sería de dos instancias. El Instituto explicó que
dicho trato desigual continuó con la expedición de la Ley
1437 de 2011.
El Instituto advirtió que tal situación cambió con la norma
demandada (inclusión de la garantía de doble conformidad
cuando la repetición se interpone contra los altos
funcionarios). En su criterio, esta modificación “trató de
corregir o solucionar la desigualdad que venía
presentándose en perjuicio de los altos funcionarios, para
quienes no estaba consagrada la doble instancia”[16].
Sin embargo, la norma objeto de la demanda invirtió la
desigualdad al establecer un privilegio a favor de los altos
funcionarios. El Instituto sostuvo que: “ante las dos salidas
posibles con las que contaba el legislador, esto es, por un
lado, dejar la acción de repetición de única instancia para
todos los casos; o, por el otro, establecer las dos instancias
para la totalidad de estos asuntos, optó por acudir a una
tercera opción que no solucionó el problema, dado que
estableció la figura de la doble conformidad, lo cual,
originó un trato desigual que no guarda correspondencia
con el artículo 13 de la Constitución”[17].
El segundo argumento estuvo relacionado con
la naturaleza de la acción de repetición. Para el Instituto, le
asiste la razón al demandante al indicar que, por la
naturaleza del medio de control (eminentemente civil y
patrimonial) no es exigible la garantía de la doble
conformidad porque esta opera exclusivamente para los
procesos y las condenas penales y algunos juicios
sancionatorios (i.e. la pérdida de investidura). Sin embargo,
la doble conformidad no es obligatoria en los juicios de
naturaleza patrimonial (i.e. la acción de repetición) porque
“no hay una norma constitucional o convencional que
obligue a la existencia de esta prerrogativa para los altos
funcionarios ni para otras personas en procesos de estas
características”[18].
El Instituto propuso condicionar la norma bajo el
entendido de que “la modificación demandada no
estableció el principio de doble conformidad, sino de doble
instancia para los altos funcionarios, debido a que antes
solo contaban con la única instancia”[19]. Esta es la medida
menos gravosa en comparación con: i) la expulsión de la
disposición acusada (altamente gravosa) o ii) la extensión
del principio de doble conformidad a todos los casos sin
atender al elemento subjetivo (lo cual no contribuiría a la
descongestión judicial como finalidad de la norma).
La Clínica Socio Jurídica de Interés Público sostuvo que la
disposición normativa acusada debió ser tramitada como
ley estatutaria. En su criterio, la introducción de la doble
conformidad para la acción de repetición contra los altos
funcionarios se desarrolla y regula los elementos
esenciales y estructurales del derecho al acceso a la
justicia. Asimismo, se alude a la estructura general y a los
principios reguladores de la Constitución y se refiere a
asuntos que involucran derechos fundamentales (los
límites, las restricciones, las excepciones y las
prohibiciones que afectan el núcleo esencial del
artículo 29).
Universidad de Para la Clínica, la norma no satisface el principio de unidad
Inexequibili
Caldas[20] de materia. Esto por varias razones: i) no se encuentra
ningún tipo de conexión (causal, temática, sistemática o
teleológica) porque la medida no descongestiona los
procesos que se tramitan ante la jurisdicción contencioso-
administrativa. Por el contrario, establece instancias
adicionales que conllevan a una mayor congestión judicial
y obstruyen la materialización efectiva del
artículo 90 constitucional. La norma impone trabas para
lograr la repetición contra los agentes del Estado.
Finalmente, la Clínica sostuvo que la medida no superaba
un juicio de igualdad. Para la interviniente, la exposición de
motivos de la norma no es acorde con los fines concretos
que esta aduce en su motivación.
