TEMA 4.

- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (5 clases)

Prof. Juan Antonio Hernández Corchete
corchete@[Link]

Preliminar.- La validez (y los supuestos de invalidez) y la eficacia de los actos

administrativos forman parte del llamado “procedimiento administrativo común” (art.
149.1.18 CE). Por esta razón su regulación es competencia del Estado (como se
desprende de su inclusión en el art. 149.1 CE), competencia que ejercita principalmente
a través de la Ley 39/2015.
Ver sobre las materias que comprende “el procedimiento administrativo común” la STC
55/2018, subida a Moovi.

1.- Concepto de acto administrativo

El acto administrativo se define, por diferencia respecto de otros tipos de actuaciones de

las Administraciones Públicas, por 5 notas_
A.- Es una declaración intelectual
--- con ello se separa de las actuaciones materiales de las AAPP (principalmente
las destinadas a ejecutar forzosamente sus actos ante el incumplimiento de los
destinatarios, o las destinadas a prestar materialmente servicios públicos)
--- la regla general es que se trate de una declaración expresa (art. 21 LPAC
establece una obligación administrativa de resolver expresamente)
--- Actos presuntos: es consecuencia de incumplir una obligación
administrativa, la obligación de resolver expresamente (pero no es una
categoría rara, las AAPP incumplen esta obligación con alguna
regularidad
--- Actos implícitos (o tácitos)
Por excepción, las leyes reconocen algunas declaraciones
administrativas derivadas implícitamente de otras conductas de
las AAPP. Ejemplo: art. 10 de la Ley Expropiación Forzosa (la
declaración de utilidad pública que justifica la expropiación se
deriva del plan de obras a que sirve el bien expropiado)
B.- Comúnmente son declaraciones de voluntad, aquellos actos que deciden la
configuración jurídica de una concreta situación (una autorización [o licencia] que
declara el derecho del particular a realizar una actividad; o por el contrario la revocación
de esa autorización por dejar de cumplir sus condiciones)
Pero hay actos administrativos que son declaraciones de juicio (un informe), de
conocimiento (una certificación), de deseo (una propuesta de resolución).

C.- Debe ser dictado por una de las AAPP.

---Hay personificaciones de las AAPP que no son AAPP. El ente “Correos S.A”
es una sociedad mercantil, como su nombre dice una S.A. Sus actos no son actos
administrativos.
Ver el ámbito subjetivo de la Ley 39/2015 en su art. 2. Considerar la diferencia
entre AAPP y Sector Público
--- Hay actos de los administrados que están disciplinados por el Derecho
Administrativo (una instancia, una denuncia en el contexto de un procedimiento
administrativo, una declaración responsable etc). Pero no son actos
administrativos.
--- Hay actuaciones materialmente administrativas realizadas por poderes
estatales distintos de las AAPP. Ejemplo: (a) el nombramiento de funcionarios
del Tribunal Constitucional o de los parlamentos; b) las sanciones que el CGPJ
impongan a los jueces. Los actos relativos no son actos administrativos, aunque
la LJCA admita que se controle su legalidad ante los órganos de la JCA (ver art.
1.3 LJCA).
--- La cuestión de las potestades administrativas ejercidas por quien no es
Administración (por ejemplo, por un concesionario de un servicio público o por
una personificación privada de la Administración). ¿Los actos aplicativos son
actos administrativos?
D.- Es ejercicio de una potestad administrativa
--- Su contenido está predeterminado en la norma atributiva de la potestad
administrativa (no es fruto de la autonomía de la voluntad). En ese sentido se
dice que son actuaciones típicas.
Ver a este efecto el Art. 34.2 LPAC
--- Son actuaciones unilaterales, incluso en los casos en que la voluntad del
particular actúe como presupuesto de su ejercicio (una licencia necesita de una
solicitud previa) o de su efectividad (el nombramiento de un funcionario necesita
para producir efecto de la toma de posesión del funcionario).
En esto se distingue de otros modos de actuación de las AAPP, como es el caso
de los contratos.
E.- Y de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.
--- La diferencia no radica en que el acto tenga un destinatario singular y el
reglamento se proyecte sobre la generalidad, pues también hay actos con
 destinatario indeterminado (una convocatoria de una subvención o de un
contrato administrativo).
--- La diferencia radica en el denominado “criterio ordinamental”:
--- el reglamento se integra en el ordenamiento en la medida que está
destinado a aplicarse a los distintos supuestos concretos que surjan
mientras no se derogue.
--- El acto administrativo, aunque tenga destinatario plural, se agota en la
aplicación a un solo caso concreto. Dicho de otro modo, el reglamento
disciplina toda una serie indeterminada de supuestos y el acto regula un
solo supuesto concreto (por mucho que ese supuesto pueda tener un
número indeterminado de interesados).

2.- Elementos (o requisitos) del acto administrativo.

A.- Ver arts. 34 a 36 LPAC

B.- Elementos subjetivos
--- La competencia. Que sea competente la AP que dictó el acto y, dentro de ella,
el órgano que lo dictó. Dentro de cada AP las competencias se distribuyen entre
sus órganos. No cualquier órgano de una AP puede ejercer todas las
competencias de ésta.
--- la correcta designación de la persona física titular del órgano.
--- que el nombramiento de esa persona física sea regular
--- que las reglas de sustitución se apliquen correctamente´
--- que esa persona física no tenga un interés en el asunto.
C.- Elementos objetivos
--- el presupuesto de hecho del acto
--- la finalidad del acto (art. 34.2 LPAC)
--- la declaración intelectual o contenido del acto (art. 34.2 LPAC)
D.- Elementos formales
--- el procedimiento (ver art. 34.1 LPAC)
--- La forma de producción del acto: no hay libertad de forma sino que la forma
está tasada (ver art. 36)
Regla general: por escrito en forma electrónica
Excepción: cuando la naturaleza del acto exija otra forma
 ---- La motivación
--- En qué consiste? Hacer público los motivos de hecho y de Derecho
que justifican la decisión. Como la decisión está sujeta al ordenamiento
jurídico, la motivación debe describir el enlace (fáctico y jurídico) entre
la decisión concreta y la ley.
--- A qué fines sirve?
--- Transparencia
--- Controlar a las AAPP en el ejercicio de sus potestades
administrativas (cuando más margen de apreciación, más control
es necesario)
--- Véase el art. 35 LPAC, que enumera un listado de actos que deben
motivarse.
--- Es una enumeración amplia. Comprende todos los actos
administrativos con efectos externos.
--- Consideración especial de algunos supuestos, entre ellos la
motivación de la separación del precedente
--- Además, es abierta [ver el art 35.1.i) LPAC]
--- ejemplos (en la misma LPAC) de otros actos que
también deben motivarse (ver 22.2 b y 63.2 LPAC)
--- La regla especial del art. 35.2 LPAC: los actos dictados en
procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva

3.- Las clases de actos administrativos

A.- Actos singulares/generales

--- Criterio diferencial: si tienen un solo destinatario o una pluralidad
determinada o indeterminada de destinatarios
--- Consecuencias: ver el art. 45 LPAC, que prevé que respecto de algunos actos
generales la notificación se sustituye por publicación
B.- Actos definitivos/de trámite
--- Criterio diferencial:
--- son actos definitivos los ponen fin al procedimiento administrativo, ya
sea porque resuelven el fondo o por otra circunstancia. También reciben
la denominación específica de resoluciones (ver como ejemplo los arts.
40.1 y 112.1 LPAC)
 --- son actos de trámite los intermedios dentro del procedimiento, como
(a) informes, (b) propuestas de resolución; (c) admisión o denegación de
pruebas etc.
Ejemplo: ampliación y suspensión de PMR
Ejemplo: la exclusión de un solicitante en un procedimiento
selectivo vs la inclusión de un solicitante
--- En algunos aspectos se parecen (ver el art. 40 sobre la notificación o el art 35
sobre la motivación)
--- La diferencia principal
--- los actos definitivos son siempre recurribles.
--- Los actos de trámite, sin embargo, no son recurribles separadamente.
No es que esté exentos de control, sino que ese control no puede
ejercitarse de un modo separado, salvo tres excepciones (ver art 112.1
LPAC)
C.- Actos favorables/de gravamen
--- Criterio diferencial: amplían el patrimonio jurídico del administrado (licencia
para realizar una actividad) o lo reducen (revocación de una licencia por no
cumplir los requisito; o una sanción)
--- Conllevan diferencias en materia de revocación (arts. 106, 107 vs. 109
LPAC), eficacia retroactiva (art. 39.3 LPAC) y consecuencias del
incumplimiento del plazo máximo para resolver (art 25)
--- El caso especial de los “actos administrativos de doble efecto”
D.- Actos que ponen fin a la vía administrativa (o que no ponen fin)
E.- Actos firmes en vía administrativa
F.- Actos que reproducen otros anteriores definitivos y firmes; y actos confirmatorios de
actos consentidos: Art. 28 LJCA
G.- Actos políticos o de Gobierno
--- Planteamiento originario de los actos políticos
--- Recepción en art. 2 b) LJCA 1956
No corresponden a la JCA
b) Las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del
Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional,
relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y
organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren
procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción
contencioso-administrativa
 --- Alteración en el art. 2 LJCA 1998: de la exención del control al control
conforme a algunos parámetros
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las
cuestiones que se susciten en relación con:

a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los

elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que
fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del
Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

--- Ejemplos: la reciente litigiosidad ha girado en torno a (a) indultos; (b)

declaraciones políticas; (c) declaración del estado de alarma

4.- Eficacia de los actos administrativos

A.- Concepto
--- El privilegio de autotutela declarativa (que es distinto del de autotutela
ejecutiva)
--- Ejecutividad, art. 38 LPAC
--- Validez (conformidad a Derecho) y eficacia (despliegue de sus efectos
propios) de los actos administrativos
--- Art. 39.1 LPAC.
--- La presunción de validez de los actos administrativos (actos de las
AAPP sujetos a Derecho administrativo). Puede que no sea válido (eso se
sabrá más adelante), pero cuando se dicta se presume válido.
--- de la presunción de validez deriva la eficacia del acto (el acto produce
efectos desde que se dicta porque se presume válido)
--- la presunción de validez es iuris tantum, pero la carga de destruir la
presunción es del administrado mediante el uso de los recursos
existentes, sometidos a plazos cortos. ¿Consecuencias de no soportar la
carga?
--- presentado el recurso destinado a destruir la presunción de validez, y
dado que tarda en ser resuelto, es posible pedir que se suspenda la
eficacia del acto.
B.- Eficacia inmediata
--- Regla general: el acto produce efectos desde la fecha en que se dicte, tiene
eficacia inmediata.
 --- Excepciones:
--- que el acto disponga otra cosa
--- los casos en que el art. 39.2 prevé la eficacia demorada
--- los casos en que el art. 39.3 prevé la eficacia anticipada
--- el caso especial de los actos que imponen sanciones (art. 90.3 LPAC)

C.- Excepciones a la eficacia inmediata

--- Eficacia demorada
--- cuando el propio acto establezca la demora, por sujetar su eficacia a
un plazo o por someterse a una condición.
--- cuando el contenido del acto lo exija.
--- cuando deba ser objeto de notificación, de publicación o de
aprobación superior.
--- Eficacia anticipada: la posible retroactividad de los actos administrativos
D.- La notificación de los actos administrativos
a) Qué actos hay que notificar? El art. 40.1 LPAC dice que “las resoluciones y
actos administrativos”, salvo cuando el art. 45 LPAC prevé que sean publicados.
b) A quién se debe notificar? A los interesados, ver el alcance del concepto de
interesado en el art. 4 LPAC.
--- Es válida la notificación al representante?
c) La forma de la notificación
--- elementos necesarios: contenido íntegro del acto y otros elementos.
¿Por qué?
--- modulación motivada por la protección de datos personales.
--- notificaciones defectuosas
--- condiciones de convalidación
--- el supuesto del art. 40.4. ¿Por qué?
d) medios (electrónicos o en papel) en que se practicará la notificación
--- por medios electrónicos
--- cuando el destinatario esté obligado a relacionarse de ese
modo con las AAPP. El art. 14 LPAC establece quienes están
obligados, ámbito subjetivo que puede ampliarse mediante
 reglamento dentro de unos requisitos establecidos por el art. 41
LPAC.
--- se exceptúan algunos casos (ver art. 41.1 LPAC)
--- Cuando no estando obligado, el destinatario opte por recibir la
notificación por este medio. Puede hacerlo en cualquier momento
(en la instancia que inicia el procedimiento o posteriormente).
Esta opción es revocable siempre, en cualquiera de los dos
sentidos.

--- en papel
--- Cuando no está obligado a relacionarse electrónicamente y no
opta por ser notificado electrónicamente.
e) práctica de la notificación (condiciones generales)
--- solo será válida cuando permita tener constancia de su envío o puesta
a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su
representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la
identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma
--- cuando se practica por distintos medios (válidos), prevalece la
notificación anterior. Ver 42.1 y 41.2 RD 203/2021, por el que se
aprueba el Reglto de actuación y funcionamiento del sector público por
medios electrónicos.
--- el caso especial de la notificación del inicio de un procedimiento de
oficio
--- el rechazo de la notificación
--- la notificación infructuosa: la notificación se hace entonces por medio
de un anuncio publicado en el BOE
--- el aviso de notificación
--- el porqué del aviso.
--- efectos de la falta de aviso.
--- se realiza cualquiera que sea el medio en que se practica la
notificación.
--- depende de que el interesado haya facilitado una dirección
electrónica a estos efectos.
--- Ver art. 43 del RD 203/2021, identificado más arriba.
f) condiciones especiales de la práctica de la notificación en papel (art. 42
LPAC)
 g) condiciones especiales de la práctica de la notificación por medios
electrónicos (art. 43 LPAC y arts. 42, 44 y 45 RD 203/2021)
E.- La publicación de los actos administrativos
a) el art. 45 LPAC prevé algunos casos en que los actos administrativos se
publican (en lugar de notificarse)
b) la publicación produce los mismos efectos que la notificación
c) Ha de tener el mismo contenido que la notificación y se aplica de un modo
análogo el régimen de convalidación de las notificaciones defectuosas.
d) la publicación se realizará en el boletín oficial que corresponda al órgano
administrativo que realiza la notificación.
F.- La retroactividad de los actos administrativos
El art. 39.1 LPAC permite que el acto administrativo disponga a partir de cuándo
es eficaz (“salvo que en ellos se disponga otra cosa”), por tanto permite que
disponga su eficacia retroactiva.

Pero el art. 39.3 LPAC limita esa posible eficacia retroactiva en dos sentidos:
(a) dice que es excepcional
(b) prevé los supuestos en que sería posible, que son dos:
--- cuando el acto sustituye a un acto anulado
--- cuando el acto es favorable, siempre que se cumplan además
los dos requisitos que el art. 39.3 establece a este propósito.
G.- La suspensión de los efectos de los actos administrativos.
Hasta aquí la regulación de cuándo comienzan los efectos de los actos
administrativos. Pero es posible que, una vez comenzada esta eficacia, quede en
suspenso. La ley prevé la posibilidad de paralizar la eficacia del acto
administrativo.
La eficacia es consecuencia de la presunción de validez de los actos. Para
destruir esta presunción de validez es necesario impugnarlos a través de los
recursos previstos en la ley. En el contexto de estos recursos dirigidos a destruir
la presunción de validez es posible solicitar la suspensión cautelar de la eficacia
del acto.
Su estudio se abordará en el tema de los recursos administrativos (tema 6 de la
guía docente).

5. Teoría de la invalidez:
Preliminar 1.- La presunción de validez del acto administrativo y su destrucción
Los actos administrativos siempre se presumen válidos (aun cuando en ellos concurra
un vicio de invalidez). Sobre el interesado pesa la carga de destruir esta presunción. A
este efecto debe usar en el plazo legal (muy pocos meses) el recurso procedente
(administrativo o judicial) para obtener una declaración de que ese acto adolece de un
vicio de invalidez.
--- Qué ocurre si el interesado deja pasar el plazo del recurso procedente? Las
consecuencias difieren según sea un vicio más grave (vicio de nulidad) o menos
grave (vicio de anulabilidad)
--- Si el vicio es de nulidad, el interesado pierde la oportunidad de usar
los recursos, pero aun puede instar la revisión de oficio (art. 106 LPAC)
en cualquier momento. Esta posibilidad es acorde con que los vicios de
nulidad nunca se convalidan. Resultaría incoherente que, siendo un vicio
no convalidable, el interesado no tuviera ningún cauce para hacerlo valer
pasado el corto plazo para presentar el recurso procedente.
--- Si el vicio es anulabilidad, el interesado pierde igualmente la
oportunidad de usar los recursos, pero sin tener ningún otro cauce para
hacer valer el vicio del acto, pues la revisión de oficio no alcanza a estos
casos.
Se suele decir, como consecuencia de lo anterior, que el transcurso del
plazo del recurso sin usarlo produce la sanación del vicio de anulabilidad.
Ello no es del todo correcto, pues el art. 107 LPAC permite que, antes de
transcurrir 4 años, el órgano administrativo que lo dictó lo declare lesivo
para los intereses generales y lo impugne en vía C-A. Si el vicio de
anulabilidad hubiera quedado convalidado con el fin del plazo para que el
interesado recurriera, no sería posible la declaración de lesividad y
posterior impugnación. En conclusión, los actos anulables se convalidan
con el transcurso del tiempo, pero con el paso de 4 años previsto en el art.
107 LPAC. Por ello resulta riguroso que los interesados pierdan toda
posibilidad de plantear la existencia del vicio de anulabilidad a los pocos
meses de dictarse (por transcurrir el plazo para recurrir sin haberlo
hecho).
Preliminar 2: Los grados de invalidez de los actos administrativos
En Derecho Privado el acto que contradice la ley es, como regla, nulo de pleno derecho,
quedando el vicio de anulabilidad para supuestos excepcionales.
En Derecho Administrativo es a la inversa. Tres notas importante:
--- Un acto que contradiga el ordenamiento jurídico es, por regla general,
anulable
--- Y no lo es siempre, pues apartarse del ordenamiento jurídico puede ser una
irregularidad no invalidante.
 --- Solo los supuestos de desconocimiento más grave, que aparecen tasados en la
ley, constituyen supuestos de nulidad de los actos administrativos. Nótese la
diferencia con las disposiciones generales (reglamentos etc) que son ilegales,
pues ese vicio siempre se considera de nulidad (por qué?)

A.- Nulidad absoluta o de pleno derecho

--- Supuestos tasados (Ver el art. 47.1 LPAC)
--- La última letra del art. 47.1 remite a otros supuestos de nulidad previstos en
otras normas. Sigue siendo una enumeración tasada y excepcional. Ejemplos.
--- El art. 37.2 LPAC no es un caso de nulidad.
--- Los actos viciados de nulidad no son convalidables
--- El efecto de la nulidad es ex tunc (límites a la eficacia ex tunc en art. 110)
--- La nulidad puede ser declarada de oficio.

B.- Anulabilidad de los actos administrativos

--- Las infracciones del ordenamiento jurídico son, como regla general, vicios de
anulabilidad. Se exceptúan los supuestos tasado constitutivos de nulidad y
aquellas irregularidades que no son invalidantes.
--- Mención especial a los defectos forma y a las actuaciones extemporáneas
--- Son convalidables (art 52)
--- Se suele decir que producen efectos ex nunc. Pero ello no es así, ver al efecto
el art. 39.3 LPAC. Los efectos serían ex tunc, pero con límites por las mismas
razones que las dispuestas en el art. 110 LPAC (ese precepto solo es
directamente aplicable a la revisión de oficio, pero esas mismas razones son
extensibles a los vicios de nulidad)
--- No cabe su declaración de oficio (nótese el art. 107 LPAC)
C.- Irregularidades non invalidantes
Son los defectos de forma y las actuaciones extemporáneas en aquellos
supuestos que no constituyen vicios de anulabilidad.
Actuaciones extemporáneas: naturaleza del plazo
--- la notificación se cursará en 10 días (art. 40)
--- en un plazo a partir de que se declare el incumplimiento
determinante se incautará la garantía (instalaciones fotovoltaicas),
ver ATS avalista interesado (10576/2022).
D.- Convalidación, conservación y conversión de actos inválidos (arts. 49 a 52)
E.- La invalidez sobrevenida: Ver STS (Sala Tercera, Sección 3ª) de 21.3.2011.
F.- Efecto de la declaración de nulidad de una disposición general sobre los actos
administrativos que la aplicaron antes de ser declarada nula (Art. 73 LJCA).
6. El problema de la inactividad de la Administración
La LJCA se refiere a la inactividad de la Administración como un tipo de actuación
administrativa impugnable. Alude con ello a los casos en que la Administración está
obligada a realizar una prestación concreta y no lo hace. (Ver el art. 25.2 en relación al
art. 29 LJCA).
Aquí la expresión “inactividad” alude a una realidad distinta. No se refiere a una
“prestación concreta” debida y no realizada. Se refiere, por el contrario, a cuando un
procedimiento ha sido iniciado y la Administración deja pasar el tiempo sin resolver
sobre él.
A.- Deber de resolver y notificar. Plazos
--- La Administración tiene el deber de resolver expresamente (art. 21 LPAC
“dictar resolución expresa”) en los procedimientos iniciado (cualquiera que sea
el modo de inicio: de oficio o a instancia de parte) y de notificar su resolución al
interesado.
--- Funciona como única obligación y solo se entiende cumplida cuando la
resolución es notificada al interesado. La resolución por sí sola no cumple con la
obligación.
--- La obligación consiste en que el deber de resolver y notificar debe hacerse
dentro del plazo máximo legal. Qué sentido tiene la obligación?
--- Excepciones a este deber de resolver y notificar: 21.1.3 LPAC
--- el plazo máximo: el establecido en la norma reguladora del correspondiente
procedimiento, dentro del marco fijado en arts 21.2 y 21.3 LPAC
--- el cómputo del plazo (dies a quo): 21.3 LPAC
--- deber de informar al interesado del plazo máximo para resolver y del dies a
quo (21.4 LPAC)
--- la suspensión del plazo: supuestos potestativos (22.1 LPAC) y automáticos
(22.2 LPAC)
--- la ampliación del plazo (art. 23 LPAC)
B.- Efectos del silencio administrativo
Cuando la Administración incumple este deber - deja pasar el plazo legal sin
cumplir su deber de resolver y notificar - se produce lo que se denomina
“silencio administrativo”.
--- Cuáles son sus efectos? Depende del sentido que se atribuya al silencio.
 La ley 39/2015 (LPAC) asocia, según la circunstancia, tres posibles
sentidos al silencio administrativo: (a) positivo; (b) negativo; (c) causante
de caducidad del procedimiento. Mejor dicho, dentro del marco previsto
en LPAC, es cada tipo de procedimiento el que señala el sentido del
silencio. Por eso el deber de informar ex art. 24 no solo alcanza al plazo
para resolver sino también al sentido del silencio.
Y según sea el sentido atribuido se despliegan unos u otro efectos.
El sentido legal del silencio depende en gran medida de que el
procedimiento sea de los iniciados a solicitud del interesado o de los
iniciados de oficio.
--- A partir de cuándo se producen? A partir del vencimiento del plazo máximo
sin resolución expresa, sin necesidad de actividad administrativa que lo declare.
La certificación administrativa del silencio a que alude el art. 24 LPAC tiene
eficacia probatoria, no constitutiva.
--- Los efectos se despliegan tanto frente a las AAPP como respecto de cualquier
tercero.

C.- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

--- en estos procedimientos el silencio administrativo produce distintos efectos,
según que la ley le atribuya sentido “positivo” o “negativo”.
--- efecto del silencio positivo (art. 24.2 LPAC)
--- efecto del silencio negativo (art 24.2 LPAC)
--- en la ley de 1958 la regla general era el silencio negativo. El régimen ha
evolucionado (1992, 1999, 2009, 2015) hacia la priorización del sentido
positivo. Actualmente (ley 39/2015) la regla es el silencio positivo.
--- Líneas generales de la evolución.
--- En esta evolución han tenido influencia el intento de simplificar la
actuación administrativa y la Directiva de Servicios
--- La regulación del art. 24.1 Ley 39/2015.
D.- Procedimientos iniciados de oficio. Caducidad
--- qué función realiza el silencio en este tipo de procedimientos? Depende de si
el procedimiento se orienta a producir un acto favorable o de gravamen.
--- si se trata de un procedimiento orientado a reconocer derechos: silencio
negativo
--- si se trata de un procedimiento sancionador u orientado a producir una
reducción de derechos
 --- El efecto es la caducidad del procedimiento.
--- cabe iniciar otro procedimiento sobre la misma cuestión?
--- en caso de que sea posible iniciar otro procedimiento, ¿a la resolución
cabe darles efectos retroactivos?
E.- Naturaleza jurídica del silencio administrativo: ficción legal u acto presunto. La
eficacia de los actos presuntos
--- qué significa que es una ficción legal?
--- qué significa que es un acto presunto?
--- consecuencias sobre las resoluciones tardías. La obligación de resolver
expresamente y notificar no desaparece, pero el contenido de las resoluciones
tardías queda condicionado.
--- el silencio negativo es una ficción legal
--- el silencio positivo es un acto presunto.
--- la eficacia del acto presunto
--- se adquiere el derecho o facultad solicitada
--- ¿también cuando es contra legem? Sí
--- qué reacción es posible en estos casos?
--- Cabe dictar una resolución tardía en sentido negativo? No
--- Se adquiere irreversiblemente el derecho contra legem o cabe
aun algún remedio. Cabe la revisión de oficio?
F. Los plazos para recurrir el silencio administrativo
--- la regulación originaria
--- el recurso contra el silencio positivo: el problema de los terceros.
--- el recurso contra el silencio negativo
--- la problemática:
---el silencio negativo habilita al interesado para presentar
recurso, pero el interesado también puede confiar en la
Administración resuelva tardíamente (pues no desaparece su
obligación de resolución expresa). Si el interesado espera a la
resolución tardía se pasa el plazo de recurso
--- es cierto que si finalmente se produce la resolución tardía se
reabre el plazo de recurso, pero puede que la resolución tardía
nunca llegue.
 --- la doctrina constitucional abordó en una serie de sentencias (STC 52/2014) el
plazo del art. 46 LJCA para recurrir en vía c-a: interpretación conforme (son
plazos que solo se aplican al acto presunto, no al silencio negativo)
--- nueva regulación del plazo para recurrir en vía administrativa: arts. 122
LPAC (recurso de alzada) y 124 (recurso de reposición).
G. El silencio administrativo en el Derecho urbanístico
--- hasta 2011 la legislación estatal de suelo no contemplaba ninguna regla sobre
silencio administrativo, permitiendo que las CCAA establecieran el sentido del
silencio. Muchas leyes autonómicas de urbanismo previeron el silencio
administrativo positivo para las licencias de edificación.
--- la legislación estatal de suelo (en todas sus leyes sucesivas) contenía,
sin embargo, esta regla:
“En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio
administrativo facultades o derechos que contravengan la
ordenación territorial o urbanística”.
--- pugna entre el silencio positivo previsto en ley autonómica y la citada
ley estatal: jurisprudencia del TS
--- en 2011 la regulación estatal de suelo reguló por primera vez el sentido del
silencio administrativo en materia urbanística, imponiendo el silencio negativo
para algunas actuaciones, por ejemplo para las actuaciones de edificación
(licencias urbanísticas). Esta regulación se mantiene en el art. 11 de la
regulación estatal actualmente vigente (RD Legislativo 7/2015), cuya parte
relevante dice lo siguiente:
3. Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad,
aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la
legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser
motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas
por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la
ordenación territorial o urbanística.
4. Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán
expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:

a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones,

segregaciones u otros actos de división de fincas en
cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un
proyecto de reparcelación.
b) Las obras de edificación, construcción e implantación de
instalaciones de nueva planta.
c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares,
ya sean provisionales o permanentes.
d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en
terrenos incorporados a procesos de transformación
 urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la
legislación de protección del domino público.

--- Análisis de esta nueva regulación del silencio administrativo en materia

urbanística: ver en especial la STC 143/2017, de 14 de diciembre, en especial los
FFJJ 21 y ss.