ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Sentencia expedida por la Sala Plena de

la Sección Tercera / LESIONES PRODUCIDAS EN ACTO TERRORISTA -

Bomba en barrio Veracruz, Bogotá / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD AL
ESTADO POR ACTO TERRORISTA - Balance jurisprudencial / FALLA DEL
SERVICIO, RIESGO EXCEPCIONAL Y DAÑO ESPECIAL - No configurados /
IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR ACTOS
TERRORISTAS BAJO EL TÍTULO DE DAÑO ESPECIAL - Tesis / PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD / AYUDA HUMANITARIA A VÍCTIMAS DEL TERRORISMO -
Exhorto a Gobierno Nacional para fortalecer medidas

El sábado 30 de enero de 1993 alrededor de las 18:20, un automóvil Renault,

cargado con 100 kilos de dinamita y puesto por órdenes de Pablo Emilio Escobar
Gaviria, detonó en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el Barrio Veracruz de la
Localidad de Santa Fe en la ciudad de Bogotá, cuya onda explosiva afectó a varias
personas que concurrían en el sector, entre ellas a la señora Rosa Elena Puerto
Niño y a su hija Mónica Viviana Fierro Puerto, quienes sufrieron lesiones en su
integridad física, además de las múltiples averías en varios establecimientos de
comercio (…) Teniendo en consideración los antecedentes de la ola terrorista que
vivía la capital en esa época, perpetrados por la organización narcotraficante
comandada por Pablo Escobar Gaviria en contra de la población civil, se concluye
que los dispositivos de seguridad e inteligencia desplegados por la Policía
Metropolitana de Bogotá y el Ejército Nacional fueron razonables, proporcionales e
idóneos (…) [A]unque el orden público en la ciudad de Bogotá se encontraba
alterado –como en diversas zonas del país que sufrieron y sufren todavía los rigores
del conflicto armado y el narcotráfico–, esto no significa que las autoridades civiles
o policiales tuvieran un conocimiento cierto de que el 30 de enero de 1993, en la
carrera 9ª entre calles 15 y 16 del barrio Veracruz de Bogotá, se iba a cometer un
acto terrorista en contra de la población civil, de manera que surgiera para ellas el
deber de prevenir dicho acto. Contrario a lo sostenido por la parte demandante, el
ataque que sufrió la capital del país no era humana ni institucionalmente previsible
para las autoridades, pues se trató de un acto terrorista intempestivo que pudo
haber ocurrido en cualquier otro lugar de la ciudad (…) [A]aun aceptando que dicho
atentado fuera un claro mensaje para el Estado a fin de que replegara su política
penal en contra de los narcotraficantes, no se ha demostrado que las autoridades
competentes estuvieron en condiciones reales y concretas para prever que ese acto
terrorista se iba a producir en ese lugar, pues la naturaleza de los mismos está
revestida del factor sorpresa (…) Con base en las valoraciones anteriores, la Sala
encuentra que no hubo falla en la prestación del servicio, puesto que tanto la Policía
como el Ejército Nacional cumplieron, dentro del marco de sus posibilidades reales,
sus deberes jurídicos adecuadamente. Ahora, como quiera que la parte actora
impugna la sentencia de primer grado con base en la teoría del riesgo excepcional,
es necesario analizar si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del
Estado con fundamento en este criterio de imputación (…) De acuerdo con las
pruebas obrantes en el presente proceso, no está probado que el daño surgió de la
materialización de un riesgo excepcional. En efecto, si bien es cierto que la tensión
interna en el país estaba caracterizada por un grado exacerbado de violencia,
también lo es que el epicentro de la conflagración no estuvo dirigido en contra de
ningún componente representativo del Estado que generara riesgos ciertos para la
seguridad de las personas y sus bienes. Así, en estas condiciones, se infiere que,
de acuerdo con el epicentro de la conflagración terrorista, ningún elemento estatal
expuso a los habitantes del barrio Veracruz de la Localidad de Santa Fe en Bogotá
a una situación de riesgo excepcional (…) [E]n el caso de los daños producidos por
actos terroristas provenientes de terceros cuya responsabilidad del Estado ha sido
declarada a la luz del título de imputación de daño especial, se requiere la
intervención positiva, legítima y lícita de la entidad estatal; por consiguiente, a fin de
que sea viable el resarcimiento solicitado, se debe establecer que el daño proviene
de una acción positiva y lícita estatal; a contrario sensu, se excluiría de uno de los
elementos estructurantes de la responsabilidad como lo es la imputabilidad (…) En
el caso bajo estudio, el Estado colombiano actuó en cumplimiento de los deberes
jurídicos asignados frente a la presión de los narcotraficantes de ser tratados como
delincuentes políticos y no comunes; en ese orden, no se puede concluir que el
perjuicio sufrido por los demandantes es atribuible al Estado por el solo hecho del
cumplimiento o ejecución de sus deberes jurídicos, es decir, que el ejercicio de la
autoridad y de las competencias públicas no constituyen en sí mismos una causa
material de un daño producido por un tercero (…) No obstante, en el marco del
Estado social de derecho ninguna víctima puede, bajo ningún motivo, quedar
desamparada de la sociedad y de su representante legítimo el Estado. Si bien los
daños producidos por un acto terrorista, planeado, ejecutado y dirigido
exclusivamente por actores no estatales y cuyo móvil no fue algún objetivo estatal,
les corresponde al Estado y a la sociedad con fundamento esencial en el principio
de solidaridad acudir en su auxilio y desplegar acciones humanitarias ante
situaciones infortunadas que desplazan a las personas a estados de adversidad
donde se encuentran en condiciones económicas, físicas o mentales de debilidad y
vulnerabilidad manifiesta (…) Bajo esta perspectiva, con el objeto de atender a las
víctimas de actos terroristas, cuyos ataques están dirigidos de manera
indiscriminada contra la población civil, con lo que se causa muerte, afectaciones a
la integridad física y psicológica, a la propiedad, entre muchos otros bienes jurídicos
afectados, la Sala orden[a] las siguientes medidas tendientes a la satisfacción y la
no repetición de los hechos que en esta oportunidad fueron objeto de juzgamiento:
(…) exhorta[r] al señor Ministro del Interior, al señor Director de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Congreso de la República para
que, con base en el principio constitucional de solidaridad y en atención a las
funciones y competencias que les han sido conferidas por el ordenamiento jurídico,
fortalezcan de manera adecuada, efectiva y progresiva los mecanismos jurídicos,
económicos y sociales existentes destinados a garantizar la asistencia humanitaria
y el auxilio integral a las víctimas de terrorismo, quienes han sido afectados por
estos execrables hechos en sus derechos fundamentales.

IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR ACTOS

TERRORISTAS DE TERCEROS / TÍTULOS DE IMPUTACIÓN DE
RESPONSABILIDAD APLICADOS - Balance jurisprudencial / FALLA DEL
SERVICIO - Eventos en que opera frente a los actos violentos de terceros

El Consejo de Estado ha declarado la responsabilidad del Estado con fundamento

en la falla del servicio cuando se han perpetrado actos violentos de terceros por
parte de agentes no estatales en los que ha incidido de modo relevante la
intervención estatal. Tal es el caso de la toma armada del Palacio de Justicia por
parte del movimiento insurgente -M-19-, ocurrida el 6 y 7 de noviembre de 1985, en
la que se reprochó no solo la omisión del Estado en las medidas de seguridad
brindadas al complejo judicial y a las personas que laboraban al interior del recinto,
sino la actuación de la fuerza pública al desplegar el operativo de resistencia y
recuperación del Palacio de Justicia, sin tener en cuenta las garantías mínimas que
debían brindarse a los civiles que adentro del recinto juridicial se encontraban (…)
La declaratoria de responsabilidad del Estado opera también a partir del análisis de
la falla del servicio cuando el daño se produce como consecuencia del acto violento
perpetrado por agentes no estatales y el mismo era previsible y resistible para el
Estado; contrario sensu, se podría configurar una causal excluyente de
responsabilidad para la entidad estatal. Ser irresistible es la imposibilidad del
obligado de llevar a cabo el comportamiento legal esperado y la imprevisibilidad
ocurre cuando no es posible contemplar por anticipado su ocurrencia, esto es, el
acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina. Por tanto, sólo cuando la
entidad demandada conoció oportunamente de la posible ocurrencia de un acto
violento proveniente de un tercero, tenía la competencia y la capacidad real de
poner en obra medios, instrumentos, recursos y estrategias para anticiparse, evitar
o mitigar los efectos lesivos de dicho acto, pero omitió ejercer oportunamente sus
deberes jurídicos, deberá ser declarado responsable si el acto violento tiene lugar y
los daños se concretan (…) En conclusión, frente a los actos violentos de terceros,
la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado considera que el
concepto de falla del servicio opera como fundamento de reparación cuando: i) en
la producción del daño estuvo suficientemente presente la complicidad por acción u
omisión de agentes estatales; ii) se acredita que las víctimas contra quienes se
dirigió de modo indiscriminado el ataque habían previamente solicitado medidas de
protección a las autoridades y estas, siendo competentes y teniendo la capacidad
para ello, no se las brindaron o las mismas fueron insuficientes o tardías, de tal
manera que su omisión es objeto de reproche jurídico (infracción a la posición de
garante); iii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas; no
obstante, el acto terrorista era previsible, en razón a las especiales circunstancias
fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación
encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque; y iv) el Estado omitió
adoptar medidas de prevención y seguridad para evitar o atender adecuadamente
una situación de riesgo objetivamente creada por este.

IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR ACTOS

TERRORISTAS DE TERCEROS / RIESGO EXCEPCIONAL - Eventos en que
opera frente a los actos violentos de terceros

En ausencia de falla del servicio, el Consejo de Estado se ha apoyado en el criterio

de imputación de riesgo excepcional para atribuir responsabilidad al Estado por los
daños causados por actos violentos perpetrados por agentes no estatales, cuya
jurisprudencia naciente data de 1984. Habrá lugar a la aplicación de este criterio de
imputación, cuando el daño ocurre como consecuencia del ejercicio de una actividad
legítima y lícita de la administración que comporta un riesgo de naturaleza anormal
o excesiva, esto es, un riesgo mayor al inherente o intrínseco de la actividad o que
excede lo razonablemente asumido por el perjudicado, y si dicho riesgo se concreta
y llega a producir un daño, este último deberá ser reparado por el Estado. La
Sección Tercera ha considerado este título de imputación como fundamento de la
responsabilidad estatal por los actos violentos perpetrados por terceros, bajo la
consideración de que el ataque esté dirigido contra instalaciones oficiales, tales
como estaciones de policía, cuarteles del Ejército Nacional -incluso si la fuerza
pública reacciona o no violentamente para repeler el acto-, centros de
comunicaciones al servicio del Estado, oficinas estatales, redes de transporte de
combustible, o también contra personajes representativos del Estado, bajo la
consideración que la presencia o ubicación de aquellos blancos en medio de la
población civil los convierte en objetivos militares de los grupos armados al margen
de la ley en el contexto del conflicto armado o en objetivos de ataque cuando se
vive una situación de exacerbada violencia como lo son los estados de tensión o
disturbios internos, lo cual pone a los administrados en una situación de riesgo
potencial de sufrir daños colaterales por la misma situación desentrañada por la
violencia. De este modo, se infiere que el Estado no podrá exonerarse de
responsabilidad bajo el argumento del cumplimiento a su deber de diligencia, pues
a la luz de este título de imputación, esta causal exonerativa de responsabilidad
resulta inane (…)

IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR ACTOS

TERRORISTAS DE TERCEROS / DAÑO ESPECIAL - Requisitos de
configuración frente a los actos violentos de terceros / ELEMENTOS DEL
DAÑO ESPECIAL - Relación causal / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD
POR ACTOS TERRORISTAS BAJO EL TÍTULO DE DAÑO ESPECIAL - Tesis

La teoría del daño especial, cuya primera aplicación data de 1947, ha sido empleada
por el Consejo de Estado para resolver casos de responsabilidad estatal por daños
causados por actos violentos perpetrados por agentes no estatales, si bien la falla
del servicio ha sido el fundamento por antonomasia de la responsabilidad del Estado,
también se destacan los casos en que ha sido aplicado el daño especial como título
de imputación, cuando el acto estuvo dirigido contra un objetivo estatal en ejecución
del cual se afectó un interés particular. Se ha entendido que por razones de equidad
y solidaridad esos daños no deben ser asumidos por la víctima, sino por el Estado
que es el objetivo contra el cual estaban dirigidos los actos violentos (…) En la
jurisprudencia del Consejo de Estado la aplicación del régimen de responsabilidad
objetiva por daños ocasionados por actos violentos de terceros no logra ser clara y
univoca, en cuanto al título de imputación específico, por esta razón, se han venido
aplicando extrañamente de manera concurrente o alternativa los títulos de daño
especial y riesgo excepcional (…) Las sentencias en las que se declaró la
responsabilidad por los daños causados por actos violentos por parte de terceros
enmarcados dentro de la teoría del daño especial fueron menos recurrentes, pues la
razón de la atribución no era el desequilibrio frente a las cargas públicas de la víctima,
sino el riesgo excepcional al cual el Estado lo exponía lícita y legítimamente (…) [E]l
factor común de los títulos de imputación de responsabilidad objetiva es siempre la
actividad legítima y lícita del Estado generadora de daño; por lo tanto, si este último
se deriva del actuar de un tercero ajeno a la administración, no será posible, en
principio, atribuirlo a la misma, en tanto que no existe un vínculo entre el daño y una
conducta de este y, en ese orden, se encontraría configurada una causal excluyente
de responsabilidad. Dicho esto, en el caso de los daños producidos por actos
terroristas provenientes de terceros cuya responsabilidad del Estado ha sido
declarada a la luz del título de imputación de daño especial, se requiere la
intervención positiva, legítima y lícita de la entidad estatal; por consiguiente, a fin de
que sea viable el resarcimiento solicitado, se debe establecer que el daño proviene
de una acción positiva y lícita estatal; a contrario sensu, se excluiría de uno de los
elementos estructurantes de la responsabilidad como lo es la imputabilidad. Por otra
parte, si bien es cierto que se necesita la presencia del elemento relación causal
entre la conducta estatal y el perjuicio reclamado, también lo es que la conducta
legítima del Estado, cuyo objetivo es el interés general, debe ser la causante de un
daño grave y especial, además, es indispensable la presencia del carácter anormal
y especial del daño sufrido por la víctima en virtud del cual se podrá comprobar el
rompimiento del principio de igualdad que rige la distribución de las cargas públicas
entre los asociados. Así las cosas, aunque la causalidad preexiste a la configuración
del daño, de todas maneras permite explicar las razones por las cuales se lo debe
imputar al Estado, con lo que no puede estructurarse, en casos de actos de
terrorismo, la imputación sin una relación causal válida, pues solo en virtud de esta
se puede comprobar la gravedad y especialidad del daño y, por ende, justificar la
imputación.

ACTOS TERRORISTAS EN CONTEXTOS DE PAZ Y DE CONFLICTO ARMADO

INTERNO / ARMONIZACIÓN ENTRE EL DERECHO INTERNACIONAL
HUMANITARIO Y EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS

[S]i bien es cierto que frente a situaciones de tensión y disturbios internos que no
alcanzan el umbral de un conflicto armado, las reglas del DIH no pueden ser
aplicadas, también lo es que, al igual como sucede en el marco de las hostilidades
desarrolladas en el conflicto armado, se presentan en no pocas ocasiones, aparte de
enfrentamientos violentos entre grupos o con la fuerza pública, o agresiones a
instituciones estatales, casos de terrorismo. En ese orden, el terrorismo puede
presentarse tanto en situaciones de conflicto armado interno como en situaciones de
disturbios y tensiones interiores. A los conflictos armados internos le son aplicables
las disposiciones del artículo 3º común y el Protocolo Adicional II, mientras que a las
tensiones y disturbios internos le son aplicables el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y la legislación interna del Estado. De conformidad con lo
anterior, el terrorismo, visto como una de las manifestaciones más crueles de
violencia, cuyo bien lesionado, entre otros, es el derecho a la seguridad -enunciado
por el artículo 3º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, por el artículo
9º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado en Colombia
mediante la Ley 74 de 1968, y por el artículo 7º de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, aprobada en Colombia mediante la Ley 16 de 1972-, puede
acaecer en diferentes contextos y estar regulado separada o concurrentemente por
varios regímenes de derecho internacional, incluido el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, de la siguiente manera:
i) en contextos de paz, en donde se aplica el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos; ii) en estados de emergencia o excepcionales, en donde se aplica el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos sujeto a las restricciones de
derechos proporcionales a tal situación; y iii) en el marco de un conflicto armado, en
que se aplican de manera convergente, como se afirmó anteriormente, las
disposiciones del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos bajo la egida del DIH como lex specialis aplicable (…)

ACTOS TERRORISTAS PERPETRADOS POR ORGANIZACIONES DE

NARCOTRÁFICO / MEDIDAS DE ESTADO DE SITIO CON MOTIVO DEL
TRÁMITE DE APROBACIÓN DE LA LEY DE EXTRADICIÓN

Precisa la Sala que los actos terroristas ocurridos en el año 1989, dos años antes de
los hechos, por parte de grupos de narcotraficantes cuyo blanco era la población civil,
tenían por objetivo presionar al gobierno nacional para lograr la no aprobación de la
ley de extradición que los podía afectar. Esto se revela del Decreto 1860 del 18 de
agosto de 1989 allegado al presente proceso “por el cual se dictan medidas
tendientes al restablecimiento del orden público” (…) Al respecto, el Presidente de la
República Virgilio Barco Vargas explicó las medidas de estado de sitio adoptadas el
18 de agosto de 1989 después del asesinato del candidato a la Presidencia de la
República, Luis Carlos Galán Sarmiento, en las que el gobierno nacional reiteró su
decisión de autorizar la extradición de nacionales a través de la suspensión de la
normativa ordinaria ( …) En efecto, estas precisiones resultan pertinentes para el
caso que ocupa la atención de la Sala, habida cuenta que el ataque que se produjo
en este caso, reúne las connotaciones de un acto de terrorismo cuyo objetivo era el
de sembrar miedo y zozobra en la población civil a fin de debilitar la institucionalidad
y lograr que el Estado accediera a pretensiones particulares y mezquinas (…) En el
caso bajo examen, está probado que el acto terrorista tuvo un blanco indiscriminado,
pues no fue dirigido específicamente contra un alto funcionario, bien o elemento
representativo del Estado. En efecto, tal como se expuso en el acápite
correspondiente a hechos probados, el atentado fue perpetrado por los
lugartenientes de Pablo Escobar Gaviria en contra de la población civil con el objeto
de pretender imponerle al Estado las condiciones en las que se entregaría
nuevamente a la justicia y, de esta manera, desestabilizar y debilitar las instituciones.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento de voto de los magistrados Stella

Conto Díaz del Castillo, Marta Nubia Velásquez Rico, Jaime Orlando Santofimio
Gamboa y Hernán Andrade Rincón, y aclaración de voto de Jaime Enrique Rodríguez
Navas y Guillermo Sánchez Luque.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SALA PLENA
 Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860)

Actor: ROSA ELENA PUERTO NIÑO Y OTROS

Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

TEMAS TRATADOS:

1. Balance jurisprudencial sobre los regímenes de responsabilidad

estatal por daños causados por actos violentos de terceros (párr.
12). 1.1. Responsabilidad subjetiva: teoría de la falla del servicio.
1.1.1. Con participación estatal (párr. 13). 1.1.2. Sin participación
estatal (párr. 14). 1.2. Responsabilidad objetiva. 1.2.1. Riesgo
excepcional (párr. 15). 1.2.2. Daño especial (párr.16). 2. El
fenómeno del terrorismo como acto violento en contextos de paz y
de conflicto armado interno (párr.17). 3. El acto terrorista perpetrado
por organizaciones de narcotráfico. Análisis del caso concreto y
régimen de responsabilidad aplicable (párr. 18).

Teniendo en consideración que no fue aprobado por la mayoría de la Sala el proyecto

presentado por el magistrado doctor Hernán Andrade Rincón, se procede a resolver
los recursos de apelación presentados por los respectivos demandantes contra la
sentencia del 4 de mayo de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca – Sección Tercera, en la cual se denegaron las súplicas de las
demandas. El fallo será confirmado.

SÍNTESIS DEL CASO

El sábado 30 de enero de 1993 alrededor de las 18:20, un automóvil Renault,

cargado con 100 kilos de dinamita y puesto por órdenes de Pablo Emilio Escobar
Gaviria, detonó en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el Barrio Veracruz de la
Localidad de Santa Fe en la ciudad de Bogotá, cuya onda explosiva afectó a varias
personas que concurrían en el sector, entre ellas a la señora Rosa Elena Puerto Niño
y a su hija Mónica Viviana Fierro Puerto, quienes sufrieron lesiones en su integridad
física, además de las múltiples averías en varios establecimientos de comercio.
 ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. El presente asunto se conforma de dos procesos que fueron acumulados durante

el trámite de primera instancia, cuyas demandas se presentaron de la siguiente
manera:

1.1. Proceso n. º 10.595

1.1.1. Mediante escrito presentado el 30 de enero de 1995 ante el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca (fl. 2 a 15, c.1), la señora Rosa Elena Puerto Niño,
actuando en su propio nombre y en representación de su hija menor Mónica Viviana
Fierro Puerto, mediante apoderado judicial (f.1, c.1), interpuso demanda en ejercicio
de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional,
con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

PRIMERA: Declarar administrativa y extracontractualmente responsable

a la NACIÓN (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), de los perjuicios
causados a las demandantes con motivo de las heridas y la incapacidad
laboral de Rosa Elena Puerto Niño y Mónica Viviana Fierro Puerto, en
hechos ocurridos el día 30 de enero de 1993 cuando estalló un carro-
bomba en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en Santafé de Bogotá.

SEGUNDA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía

Nacional), a pagar a cada uno de los demandantes a título de perjuicios
morales, el equivalente a pesos de las siguientes cantidades de oro fino
según su precio de venta certificado por el Banco de la República a la
fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia:

Para Rosa Elena Puerto Niño y Mónica Viviana Fierro Puerto, dos mil
(2.000) gramos de oro para cada una en su calidad de víctima y de madre
e hija de la otra víctima respectivamente.

TERCERA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía

Nacional), a pagar a favor de Rosa Elena Puerto Niño, los perjuicios
materiales que ha sufrido con motivo de sus graves heridas y la posterior
incapacidad laboral, según las siguientes tablas de liquidación:

1. Un salario de doscientos cincuenta mil ($250.000) pesos mensuales

que ganaba la víctima, más un veinticinco (25%) por ciento de
prestaciones sociales.

2. La vida probable de la víctima, según la tabla de supervivencia

aprobada para los colombianos.

3. El grado de incapacidad laboral fijado a la víctima por el médico experto

del Ministerio del Trabajo en la ciudad de Santafé de Bogotá (...).

CUARTA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía

Nacional), a pagar a favor de Mónica Viviana Fierro Puerto, los perjuicios
 materiales que ha sufrido con motivo de sus graves heridas y la posterior
incapacidad laboral, según las siguientes bases de liquidación:

1. El salario mínimo legal vigente para la época de los hechos, o sea

ochenta y un mil setecientos cincuenta mil ($81.750) pesos mensuales,
más un veinticinco (25%) por ciento de prestaciones sociales.

2. La vida probable de la víctima, según la tabla de supervivencia

aprobada para los colombianos.

3. El grado de incapacidad laboral fijado a la víctima por el médico experto

del Ministerio del Trabajo en la ciudad de Santafé de Bogotá.
(...)

QUINTA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía

Nacional), a pagar a favor de Rosa Elena Puerto Niño, el equivalente en
pesos de mil (1.000) gramos de oro, por concepto de los perjuicios
fisiológicos que sufrió y está sufriendo por la molestia e incapacidad para
caminar con libertad por sus heridas en su pie derecho.

SEXTA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional),

a pagar a favor de Mónica Viviana Fierro Puerto, el equivalente a dos mil
(2.000) gramos de oro, por concepto de los perjuicios fisiológicos que
sufrió y está sufriendo por la pérdida de su ojo derecho y heridas en dos
dedos de su mano derecha.

SEPTIMA: Condenar a la Nación (Ministerio de Defensa – Policía

Nacional), a pagar a favor de Mónica Viviana Fierro Puerto, a título de
daño emergente, la suma de setecientos mil ($700.000) pesos por
concepto de los gastos que realizó en su atención médica (...).

1.2. Proceso n. º 10.592

1.2.1. Mediante escrito presentado el 30 de enero de 1995 ante el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca (fl. 7 a 32, c.1), por intermedio de apoderado judicial
(fl. 1 a 6, c.1) los señores Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas Avellaneda,
Pedro José Beltrán, Carlos Huber Pinilla Buitrago, Bernardo Izasa Gómez, José
Manuel Adán Arévalo, Alicia Buitrago de Pinilla, Carmen Rosa y Nieves Orjuela
Lozada, Luz Mila Sánchez, Leonor del Carmen Becerra Díaz, Mariela Santana
Vinchery, mayores de edad y Nohora Isabel Adán Pinto y Deisy Paola Adán Gallo,
menores de edad representadas por su progenitor José Manuel Adán Arévalo,
interpusieron demanda 1 de reparación directa contra la Nación – Ministerio de
Justicia y del Derecho - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que
se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

1 En cuanto a los señores Jaime Duque Laserna, Pedro Antonio Rodríguez, Blanca Emilse Prieto

Miguel Antonio González, Rosaura Rey y Diana González Rey, se constata en el expediente que el
agente oficioso desistió de la acción de reparación directa promovida a su nombre (fls. 51 a 53, c.9).
Por otro lado, se tiene que la parte actora no prestó la caución ordenada por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca – Sección Tercera, mediante auto del 12 de junio de 1995, conforme al artículo 47
del C.P.C; por lo anterior, se rechazó la agencia oficiosa formulada por aquel en nombre del Centro
Comercial Veracruz, representado, según lo dicho por el demandante, por la señora Andrea del Pilar
Gaitán. Frente a esta decisión, el actor interpuso recurso de reposición contra el auto del 12 de junio
de 1995; no obstante fue denegado por extemporáneo (fl. 60, c.9).
 1. Declárese que la NACIÓN COLOMBIANA (Ministerio de Justicia y del
Derecho, Ministerio de la Defensa Nacional – Policía Nacional), es
responsable de los perjuicios sufridos por los demandantes con ocasión
de la explosión ocurrida en esta ciudad, en la carrera 9 entre calles 15 y
16, el día 30 de enero de 1993 a las 5:20 pm (hora Gaviria), cuando estalló
un carro bomba y causó diversos muertos, heridos y destrucción de
bienes varios.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, condénese a la

demandada a pagar a cada uno de los demandantes las siguientes
cantidades líquidas de dinero y por los conceptos que en cada caso se
expresa:

A) El valor de mil gramos de oro puro al precio que tengan a la fecha

ejecutoria de la sentencia definitiva, según certificación del Banco de la
República, por concepto de perjuicios morales.

B) Que se condene a la entidad demandadas (sic) a pagar solidariamente

al demandante las sumas líquidas que se demuestren dentro del proceso.

B.1) En subsidio de la pretensión expresada en el literal B) precedente,

que se condene a las entidad (sic) demandada a pagar solidariamente al
demandante las sumas líquidas que se demuestren dentro del trámite
ordenado en los artículos 172 y 178 del Código de Procedimiento Civil, en
la forma como fueron modificados por el Decreto ley 2282 de 1989, en
cuanto fueren aplicables a lo contenciosos administrativo, para las
condenas genéricas en las sentencias definitivas.

B.2) En subsidio de las pretensiones B) y B.1) precedentes, que se

condena a la entidad demandada a pagar el valor de cuatro mil gramos
de oro puro al precio que tenga a la fecha de ejecutoria de la sentencia
definitiva, según certificación del Banco de la República, por concepto de
perjuicios materiales (...)

1.3. En respaldo de sus pretensiones, los actores de los procesos n. º 10.595 y n.º
10.592, narraron los siguientes hechos que se resumen a continuación: i) el 30 de
enero de 1993, en horas de la tarde, hizo explosión un carro-bomba en la carrera 9
entre calles 15 y 16 de la ciudad de Bogotá D.C., detonación que causó la muerte de
varias personas y graves lesiones a otras, entre estas últimas la señora Rosa Elena
Puerto Niño y su hija Mónica Viviana Fierro Puerto; además, causó la destrucción de
los establecimientos comerciales aledaños al lugar de la explosión, varios de los
cuales eran de propiedad de los aquí demandantes; ii) el acto terrorista se encontraba
enmarcado dentro de la “guerra del Estado” contra diversos grupos de
narcotraficantes que desde el año 1989 venían perpetrado una serie de ataques
sistemáticos en contra de personalidades y bienes del Estado, así como también en
contra de la población civil; iii) existió una falla del servicio de la Policía Nacional por
cuanto no se brindó una adecuada protección y vigilancia en el lugar de los hechos
ni se realizaron controles a los vehículos que se ubicaban en dicha zona; iv) en
ausencia de falla, la responsabilidad del Estado también puede verse comprometida
a título de riesgo excepcional, ya que el Estado al combatir las actuaciones
delincuenciales de los grupos narcotraficantes para restablecer el orden público,
sometió a la población civil a un riesgo que excedió notoriamente las cargas que
normalmente debe soportar; v) finalmente, la responsabilidad del Estado en el
presente caso también puede analizarse desde la óptica del daño especial, en
atención al principio de la equidad y justicia retributiva, pues “[s]i una persona en el
ejercicio de su trabajo o en el derecho que se le da de transitar libremente por las
vías públicas muere o queda gravemente herida en una explosión dinamitera, está
dentro de la equidad que se indemnice a la víctima y a sus allegados. El terrorismo
contra particulares es un problema de carácter nacional debido fundamentalmente a
la lucha contra el narcotráfico”.

II. Trámite procesal

2. Surtida la notificación del auto admisorio de la demanda, la Nación – Ministerio de

Defensa – Policía Nacional presentó, dentro del proceso n.º 10.595, escrito de
contestación el 15 de mayo de 1995 (fl. 27 a 35, c.1), donde sostuvo que: i) las
entidades estatales son responsables por omisión pero no de manera absoluta e
incondicional sino relativa, pues están condicionadas a la existencia de determinadas
circunstancias como la solicitud expresa de protección o vigilancia, de conformidad
con las exigencias y formalidades establecidas en la ley; ii) pese a los esfuerzos
realizados para garantizar la vida, honra y bienes de los asociados ha sido casi
imposible evitar este tipo de acciones terroristas perpetrados por grupos de
narcotraficantes; iii) estas acciones son imprevisibles e irresistibles, por lo cual
configuran una causal excluyente de responsabilidad de caso fortuito o fuerza mayor;
iv) la causa de los perjuicios que se alegan no son imputables al demandado sino a
un hecho ajeno a él; y v) no hubo falla del servicio ni hay lugar a que prosperen las
pretensiones de la demanda por daño especial, ya que el acto terrorista no tuvo como
objetivo directo la agresión a un personaje o establecimiento representativo del
Estado.

2.1. Igualmente, dentro del proceso n. º 10.592, el Ministerio de Justicia y del Derecho
presentó escrito de contestación de la demanda el 29 de enero de 1996 (fl. 69 a
76, c.1), en el que sostuvo: i) si bien, en esa época nuestro país vivía un estado de
incertidumbre y agitación debido a la crueldad de los actos terroristas perpetrados
por grupos narcotraficantes, no se le podía exigir a las autoridades un deber absoluto
de protección; ii) el Estado no puede responder a la luz de la teoría del daño especial,
ya que no existía por parte de la administración el desarrollo de una actividad que
haya causado daño alguno a los demandantes; iii) el principio de solidaridad social
no puede ser invocado por el demandante como un régimen de responsabilidad
administrativa bajo el cual deba condenarse al Estado.

3. Mientras se surtía la etapa procesal de práctica de pruebas, se solicitó la

acumulación de los procesos en cuestión, petición que fue resuelta
favorablemente por el a quo mediante providencia del 5 de septiembre de 1996 (fl.
125 a 125, c.1, proceso n. º 10.592).

4. Posteriormente, vencido el período probatorio y dentro del término para alegar de

conclusión en primera instancia, las partes reiteraron los argumentos expuestos en
la demanda (fl. 172 a 181, c.1, proceso n. º 10.592 acumulado) y contestación de la
misma (fl. 157 a 171, c.1, proceso n. º 10.592 acumulado). El Ministerio Público
guardó silencio.

5. Surtido el trámite de rigor, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió

sentencia de primer grado el 4 de mayo de 2000, notificada por edicto desfijado el
17 de mayo de 2000, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda (fls.
99 a 107, c.p) al considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia aplicada a casos
similares, no era posible erigir un juicio de imputación por ausencia de relación causa
a efecto entre el hecho generador del daño y la conducta predicable de la
administración, motivo por el cual no era posible configurar la responsabilidad del
Estado bajo ninguno de los títulos de imputación aceptados por la doctrina y la
jurisprudencia contencioso administrativa.

6. Dentro de la oportunidad legal, esto es, el 17 y el 19 de mayo de 2000, la parte

demandante interpuso y sustentó oportunamente recurso de apelación contra la
anterior decisión (fl. 108 a 111, , c.p.) con fundamento en los argumentos que se
resumen a continuación: i) no se hizo un pronunciamiento de fondo del caso concreto,
sino que se resolvió por vía general de acuerdo a la jurisprudencia existente para
casos similares; ii) el acto terrorista que se consumó estuvo dirigido contra el Banco
Popular, entidad oficial, y contra la Cámara de Comercio, entidad que cumple
funciones públicas; iii) es un hecho notorio que el atentado se enmarca en el contexto
de la lucha del Estado contra la delincuencia organizada del narcotráfico; iv) debe
existir una indemnización para las víctimas de actos de terrorismo cuando existe una
guerra entre el Estado y los narcoterroristas; v) la jurisprudencia no puede ser menos
justa y menos equitativa que la misma ley, pues aunque existen mecanismos legales
para atender a las víctimas de atentados terroristas con bombas y explosivos, y
tomas guerrilleras que afecten indiscriminadamente a la población, dichas medidas,
además de ser de carácter estrictamente temporal, resultan notoriamente
insuficientes para resarcir los daños causados, razón por la cual le corresponde a los
jueces recuperar el equilibrio perdido por las víctimas e indemnizarlas de forma
integral; vi) no es de recibo que por vía jurisprudencial se desconozca el derecho a
la igualdad de las víctimas bajo el argumento de que el acto terrorista no estuvo
dirigido en contra de un personaje o institución representativa del Estado, pues al
exigir esta condición se incurre en una discriminación a los ciudadanos damnificados
que están enmarcados en este supuesto y mucho menos se puede predicar la
irresponsabilidad administrativa bajo el argumento que el Estado no puede tener un
policía en cada esquina; vii) la jurisprudencia ha reconocido en múltiples
oportunidades la responsabilidad de la administración por daño especial en casos de
ataques guerrilleros, cuyo fin primordial es el debilitamiento de las instituciones,
razón por la que esta teoría debería ser igualmente aplicable para las víctimas de
actos terroristas.

7. Dentro del término para alegar de conclusión en segunda instancia intervino la

parte actora y reiteró los argumentos expuestos en anteriores etapas procesales (fl.
129 a 133 c.p.). Por su parte, el Ministerio Público, mediante escrito presentado el
14 de febrero de 2001 (fl. 134 a 139, c.p.), manifestó que debía confirmarse el fallo
impugnado, toda vez que no existía prueba alguna de actuación u omisión de los
entes públicos demandados que hubieran generado el daño reclamado, elemento sin
el cual no era posible estructurar la responsabilidad estatal, incluso bajo la óptica del
régimen objetivo de daño especial. Y afirmó que el acto terrorista era una modalidad
delictual imposible de evitarse, dada su naturaleza indiscriminada, imprevisible e
irresistible, razón por la cual no era posible exigirle al Estado una protección absoluta
en ese tipo de casos y, menos aún, derivarle responsabilidad patrimonial por los
daños acaecidos en esos eventos.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales de la acción

8. Por ser las demandadas entidades estatales, el presente asunto es de

conocimiento de esta jurisdicción, de acuerdo con el artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo.

8.1. La Sala es competente para resolver el presente caso iniciado en ejercicio de

la acción de reparación directa, en razón del recurso de apelación presentado por la
parte actora en un proceso con vocación de segunda instancia en los términos del
Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de las demandas, determinada por el valor
de la mayor de las pretensiones, supera la exigida por la norma para el efecto 2.

8.2. La acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código

Contencioso Administrativo es la procedente en este caso, por cuanto las súplicas
de las demandas van encaminadas a la declaratoria de responsabilidad de la Nación-
Ministerio de Defensa-Policía Nacional por las supuestas omisiones administrativas
en que incurrió y que, según los demandantes, determinaron causalmente los daños
antijurídicos cuya reparación se demanda.

8.3. En cuanto a la legitimación en la causa por activa, se probaron, por una parte,
los lazos de parentesco entre Rosa Elena Puerto Niño y su hija Mónica Viviana Fierro
Puerto 3, quienes sufrieron lesiones en su integridad física como consecuencia del
estallido del artefacto explosivo y, por otra, la destrucción o avería de locales
comerciales ubicados en el lugar de la conflagración terrorista, de propiedad de
varios demandantes.

8.3.1. Sobre la legitimación en la causa por pasiva, el daño invocado en las

demandas se atribuye a omisiones en las que supuestamente incurrió el Ministerio
de Defensa - Policía Nacional, por lo que la Nación está legitimada como parte
demandada en este litigio. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva de la
Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, la Sala estima que, con independencia
de que la demandada se haya interpuesto contra el Ministerio de Justicia y del
Derecho o el Ministerio de Defensa Nacional, la legitimada siempre será la Nación 4,
por cuanto en ella reposa la personalidad jurídica y, en consecuencia, representa a
las autoridades que confirieron poder por parte de una u otra de las entidades; lo cual
no es impedimento para que, de acuerdo con lo probado en el expediente, se designe
a una de ellas o a las dos, como el centro de imputación de la condena, en función

2En la demanda que formó el expediente n.° 10592, la pretensión de mayor valor, correspondiente
a la solicitud de reparación de perjuicios materiales del señor Jairo Enrique Puerto Niño fue estimada
en $49.980.000 (fl. 13, c. 9). Por su parte, en la demanda que constituyó el expediente n.° 10595, la
pretensión de mayor valor, esto es, la solicitud de reparación de perjuicios morales a favor de la
señora Rosa Elena Puerto Niño, fue estimada en $20.000.000 (fl. 15, c. 2). Por estar vigente al momento
de la presentación de las demandas que motivan esta sentencia, se aplica el artículo 2º del Decreto
597 de 1988, que modificó el numeral 10 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y
que dispone que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa iniciado en el año
1995 fuera de doble instancia debía ser superior a $9.610.000, esta Corporación es competente para
conocer de los procesos acumulados.

3 Así consta en los registros civiles que obran a folio 89 del cuaderno 1 y folio 1 del cuaderno 4.
4Ver al respecto, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de septiembre de 2012, rad.
22.253, M.P. Danilo Rojas Betancourth.
de su participación en la producción del daño, máxime cuando ambas podían
concurrir al proceso 5 y fueron notificadas del auto admisorio de la demanda y, tal
como se relató en el trámite procesal, contestaron la demanda.

8.3.2. En consecuencia, si bien, en este caso, la nación está legitimada en el presente

proceso, el Ministerio de Justicia y del Derecho no es el que está llamado a
comparecer en su representación por los hechos que se le imputan, en la medida
que a esta entidad le compete el diseño y formulación de políticas públicas en materia
de justicia, la expedición de normas de carácter general y técnico en determinadas
materias de su sector y no tiene funciones de protección y seguridad ciudadana,
como sí sucede con el Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

8.4. Finalmente, en lo atinente a la caducidad de la acción, la Sala constata que en

el presente caso no opera tal fenómeno, dado que los hechos dañinos, esto es, las
lesiones a la señora Rosa Elena Puerto Niño y a su hija Mónica Viviana Fierro Puerto
y los daños a los locales comerciales de varios demandantes ocurrieron el 30 de
enero de 1993 y las demandas se interpusieron el 30 de enero de 1995, esto es,
dentro del término bienal que establece para tal efecto el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo.

II. Los hechos probados

9. Con base en las pruebas recaudadas en el presente proceso, valoradas en su

conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:

9.1. La señora Rosa Elena Puerto Niño, nacida el 27 de enero de 1970 en Bogotá,
es hija de la señora María Juan Puerto 6 y madre de Mónica Viviana Fierro Puerto 7.
Por otra parte, los señores Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas Avellaneda,
Carmen Rosa Orjuela Lozada, Luz Mila Sánchez, Nieves Orjuela Lozada, Leonor del

5 Ello de conformidad con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, vigente al momento
de la presentación de la demanda -30 de enero de 1995-, según el cual: “Las entidades públicas y
las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o
intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes,
debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las
circunstancias lo ameritan. // En los procesos contencioso administrativos la Nación estará
representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador
Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía
en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho (...)”.

6 Así consta en el registro civil que obra a folio 89 del cuaderno 1.

7 Así consta en el registro civil que obra a folio 1 del cuaderno 4.
Carmen Becerra y Mariela Santana Vinchery, el 30 de enero de 1993 sufrieron daños
materiales en sus locales comerciales como consecuencia del estallido de un
automóvil Renault 9, cargado con 100 kilos de dinamita, ubicado en la carrera 9ª
entre calles 15 y 16 en el barrio Veracruz, localidad de Santa Fe de la ciudad de
Bogotá. Este es un hecho acreditado en el expediente a partir del material probatorio
arrimado al mismo 8. Sin embargo, respecto de los señores Carlos Huber Pinilla,
Bernardo Isaza, José Manuel Adán Arévalo, Pedro José Beltrán, Alicia Buitrago,
Nohora Isabel Adán y Deisy Paola Adán, comoquiera que no obra prueba alguna en
el proceso del daño por ellos padecido, la Sala no lo tendrá por acreditado.

9.2. El sábado 30 de enero de 1993 a las 18:20, un automóvil Renault, cargado con
100 kilos de dinamita, hizo explosión en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el Barrio
Veracruz de la Localidad de Santa Fe en la ciudad de Bogotá donde funcionaban
establecimientos de comercio, lo que produjo la muerte de varias personas y lesiones
a otras, además de causar avería y destrucción a varias edificaciones. Así consta en
el informe rendido por la Unidad Investigativa Regional del Cuerpo Técnico de
Investigación CTI 9:

Comedidamente nos permitimos informar, que el día 30 de enero del año

en curso, siendo aproximadamente las 18:20 horas, hizo explosión un
carro bomba en la carrera 9ª entre calles 15 y 16, motivo por el cual las
Unidades de Patrulla nos hicimos presentes en el lugar de los hechos y
se efectuaron las siguientes averiguaciones:

1. Inicialmente, se observó la magnitud de los destrozos causados por la

explosión tanto en edificaciones comprendidas entre las carreras 8ª, 9ª y
10ª, entre avenidas Jiménez y Avenida 19, siendo el epicentro la carrera
9ª, frente a los números 15-35 y 15-37, donde funcionaba la papelería

8 Listado de personas, establecimientos comerciales e inmuebles afectados por el acto terrorista del
30 de enero de 1993, remitido por el Director de la Oficina para Prevención de Emergencias de la
Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. En dicho documento el Alcalde Local de Santafé hizo constar
que los señores Jairo Puerto Niño, Hipólito Vargas, Luz Mila Sánchez, Carmen Rosa Orjuela y Nieves
Orjuela Lozada fueron personas damnificadas con el atentado terrorista al que se ha hecho
referencia previamente (fls. 57-67, c. 4). Asimismo, obra cuenta de cobro correspondiente a los
trabajos realizados en el local del señor Jairo Enrique Puerto suscrita por la arquitecta Martha Isabel
Montaña (fls. 5-7, c.1), Igualmente, obran documentos emanados del Banco Central Hipotecario
referentes al crédito otorgado por esa entidad al señor Hipólito Vargas Avellaneda (fls. 241-310, c.1);
pagarés girados por los señores Hipólito Vargas Avellaneda, Ernesto Angulo Amado y María Matilde
Vargas avellaneda a favor de distintas entidades bancarias bajo la línea de crédito “damnificados por
el terrorismo”, remitidos al expediente por el Instituto de Fomento Industrial (fls. 311-321, c.1). En el
mismo sentido, obran certificados de matrícula mercantil de algunos establecimientos comerciales,
cuyos propietarios figuran así: Jairo Enrique Puerto Niño, propietario Óptica Éxito; Restaurante ‘El
Viejo y El Mar’, propietaria Nieves Orjuela Losada (fls. 322-329, c.1); resoluciones 1387, 1871 y 2054
de 1993 por medio de las cuales el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana
adjudicó subsidios familiares de vivienda de interés social a los señores Mariela Santana Vinchery,
Luz Mila Sánchez, Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas Avellaneda y Nieves Orjuela Losada
(fls. 331-347, c.1). Finalmente, se allegaron documentos remitidos por el Banco de Colombia
relacionados con el otorgamiento de un crédito a la señora Mariela Santana Vinchery de Cepeda (fls.
349-360, c.1).
9 Véase informe n.° 091 del 1º de febrero de 1993 suscrito por el Cuerpo Técnico de Investigación,

Unidad Investigativa Regional (fl. 348 a 350, c.5).

 “KARBE”, la cual quedó totalmente destruida, al igual que los locales
frente a ésta denominados “Bulliciosos” e (ilegible), especializados en
ropa infantil.

Conforme a lo observado, se presume que el carro-bomba, correspondía

a un Renault 4, o en su defecto un vehículo de color verde y de poco
cilindraje, haciendo referencia al motor, el cual quedó incrustado en uno
de los locales donde funcionaba una cafetería.

Es de anotar que en el contorno, se encontraban esparcidas partes

destruidas y calcinadas del vehículo, así como materiales y mercancías
propias de los almacenes y demás establecimientos afectados tales como
“Almacén Clored”, “Pizzería Vascos” “óptica(ilegible)”, CAFAM, BANCO
POPULAR (sucursal depósitos judiciales), un almacén de artesanías,
Papelería “Hispana” y otros, los cuales fue imposible identificar, debido a
que tanto sus avisos comerciales y nomenclaturas respectivas quedaron
destruidas.

2. Detallamos igualmente, el cráter dejado por la explosión, frente a los

números 15-35 y 15-37 cuyas dimensiones aproximadamente fueron 1,80
metros de largo por 1,50 de ancho y 90 centímetros de profundidad.

3. En el sector se encontraron diseminados en total 8 cadáveres

correspondientes a 3 menores de edad y 5 adultos. Entre los
innumerables heridos que fueron transportados a los diferentes centros
asistenciales, obtuvimos posterior información de que había (sic) fallecido
a la fecha 13, para un total de 21 víctimas.

9.3. Igualmente, la Oficina para Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de

Santafé de Bogotá adelantó averiguación por los mismos hechos, la cual arrojó el
siguiente resultado: 91 personas heridas, 20 fallecidas, 50 edificaciones parcialmente
destruidas y cinco vehículos afectados10.

9.4. Guillermo Gerardo Sosa (alias Memo Bolis), integrante del denominado "Cartel
de Medellín" liderado por Pablo Emilio Escobar Gaviria, fue capturado tiempo
después del fatal atentado por la Policía Nacional y confesó que en compañía de Luis
Fernando Acosta (alias Ñangas) y otros se encargaron de conseguir dinamita,
adquirir los vehículos que más tarde se transformarían en carros-bomba y pagar las
recompensas por la planeación y ejecución de actos terroristas. Así se dejó
consignado en la investigación preliminar adelantada por la Fiscalía General de la
Nación, Dirección Regional, Unidad Especial de Terrorismo, en contra de Pablo
Escobar Gaviria y otros, por el delito de terrorismo y otros con ocasión de las
explosiones de carros bombas en los siguientes lugares de la capital del país: i) calle
72 con carrera 7ª (21-01-93); ii) carrera 9ª con calle 15 (30-01-93); iii) calle 18ª con

10Ver Informe de la Oficina para la Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Santafé de

Bogotá –Actos Terroristas de Santafé de Bogotá- suscrito el 30 de enero de 1993 (fl. 57-67, c.4). Si
bien en este documento aparecen algunos demandantes expresamente relacionados, dado el alto
número de establecimientos afectados, en otros casos únicamente se hace referencia a la
nomenclatura del local comercial o a su razón social.
carrera 13 (15-02-93); iv) calle 25 con carreras 9ª y 10ª (15-02-93); y v) carrera 15
con calle 93 (15-04-93) 11. Por estos hechos se impuso medida de aseguramiento
consistente en detención preventiva contra varias personas sindicadas de dichas
conductas punibles, quienes fueron recluidas en las Cárceles Nacional Modelo,
Penitenciaría Central de Colombia “Picota” y del Buen Pastor en Bogotá (oficio n.°
S.21-3398 Dirección Regional de Fiscalías -fl.15, c. 2). La investigación preliminar
culminó con resolución de acusación calendada el 28 de abril de 1994, confirmada,
posteriormente, por los Fiscales Delegados ante el Tribunal Nacional y remitida al
Juez Regional para el inicio de la etapa de juicio (resolución de agosto 17 de 1994,
rad. 16.559, fl. 10, c. 8). Por ser de interés para el presente proceso, se citaran los
apartes pertinentes 12:

Se encuentra establecido que los señores Guillermo Gerardo Sosa

Navarro (a. Memo Bolis) y Luis Fernando Acosta Mejía (a. Ñangas)
tuvieron una activa participación dentro de los hechos materia de este
proceso. Los dos pertenecían a la organización terrorista del llamado
Cartel de Medellín, así lo confesaron en sus indagatorias. GUILLERMO
SOSA NAVARRO transmitía las órdenes que impartía MARIO CASTAÑO
MOLINA a fin de perpetrar los actos terroristas que tuvieron lugar en esa
capital, ordenaba entregar la dinamita que él con anterioridad había
ordenado almacenar, compraba los automotores que iban a ser utilizados
como carros bombas, repartía el dinero para el cometido terrorista, etc;
fue capturado en el sitio donde se almacenaba la dinamita que se utilizó
para el cometido ideado por PABLO ESCOBAR GAVIRIA en Santafé de
Bogotá. LUIS FERNANDO ACOSTA MEJÍA cargaba los llamados carros
bombas con la dinamita y demás mecanismos para hacerla explotar,
recibía una suma de dinero para tal fin. Estas circunstancias fueron las
que se tuvieron en cuenta al momento de resolverles la situación jurídica
a los sindicados mencionados, sin embargo, el despacho considera hacer
precisión en cuanto a la responsabilidad que les endilgó en esa
oportunidad y la adecuación típica de sus comportamientos. La actividad
de los mencionados ACOSTA MEJÍA y SOSA NAVARRO como miembros
de la agrupación terrorista de PABLO ESCOBAR GAVIRIA fueron
determinantes para que se llevaren a cabo los actos terroristas en esta
ciudad, es por esto que sin lugar a dudas la responsabilidad que se les
debe imputar es la de AUTORÍA (…) por los actos terroristas que tuvieron
ocurrencia en esta ciudad en la calle 93 con carrera 15, carrera 10ª con
calle 25, carrera 13 con calle 16, carrera 7ª con calle 72, carrera 9ª con
calle 16, carrera 13 con calle 23.

11Inicialmente, la investigación preliminar fue adelantada por distintas Fiscalías Seccionales las que,
posteriormente, dada la naturaleza del delito, terrorismo, lo remitieron para su conocimiento a la
Justicia Regional. Como elementos de convicción se allegaron al expediente, en original y en copia
auténtica, los siguientes: proceso penal (parcial) adelantado por la Fiscalía General de la Nación,
Dirección Regional, Unidad Especial de Terrorismo, en contra de PABLO ESCOBAR GAVIRIA y
otros, por los delitos de “Terrorismo, concierto para delinquir, homicidio, lesiones personales, daños
en bien ajeno y otros”, con ocasión de las explosiones de carros bombas en los siguientes lugares:
“Calle 72 con carrera 7ª (21-01-93), Carrera 9ª con calle 15 (30-01-93), Calle 18ª con carrera 13 (15-
02-93), calle 25 con carreras 9ª y 10ª (15-02-93), Carrera 15 con calle 93 (15-04-93)". Cuadernos 5,
6 y 7 de pruebas.

12 Ver folios 620-666, c. 6. Providencia del 7 de febrero de 1994, por medio de la cual se decide
tramitar “bajo una misma cuerda procesal”, los procesos por atentados con “carros bomba” ocurridos
en el año 1993 en la ciudad de Bogotá.
9.5. La Dirección Regional de Fiscalías - Unidad Especial de Terrorismo profirió
resolución de preclusión de la investigación a favor de los procesados Pablo Emilio
Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta por muerte (resolución del 30 de agosto de
1994 -fls. 20-23, c. 4)13. Al respecto, consta lo siguiente:

El señor Pablo Escobar Gaviria, jefe del llamado Cartel de Medellín, a fin
de presionar al Gobierno Nacional para que accediera a las peticiones que
éste hacia referente a su reentrega a la Justicia, decidió crear y mantener
en zozobra o terror a los habitantes de la ciudad de Santafé de Bogotá
mediante el empleo de los llamados carros bombas en diferentes puntos
de la ciudad.

De esta manera estallan carros bombas en la calle 72 con carrera 7ª, en

la calle 16 con carrera 9ª, en la calle 25 con carrera 10ª, en la calle 16 con
carrera 13, en la carrea 13 A entre calle 23 y 24 y en la calle 93 con carrera
15.

Por los anteriores hechos fueron capturados y dados de baja

lugartenientes del señor Pablo Escobar Gaviria, así como otras personas
que no perteneciendo al llamado cartel de Medellín prestaron una
colaboración para que se produjeran los hechos que hoy nos ocupa.//
Mediante diligencias de sentencia anticipada se terminó el proceso para
algunos de los detenidos, a otros se les calificó la investigación mediante
providencia del 28 de abril de 1994.

En la mencionada providencia se declaró extinguida la acción penal y por

ende la preclusión de la investigación, que se seguía contra los señores
Pablo Emilio Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta, por muerte, al tenor
de lo dispuesto en el artículo 76 del Código Penal.

Decisión que es revocada por los señores Fiscales Delegados ante el

Tribunal Nacional toda vez no se allegaron al proceso las pruebas que
demostraron la circunstancia aducida por este despacho.

Allegadas las pruebas pertinentes se procede entonces a adoptar la

determinación que corresponda.

Consideraciones y fundamentos legales

Este despacho atendiendo la providencia del 9 de agosto de 1994

emanada de los señores Fiscales Delegados ante el Tribunal Nacional
ordenó que a través de la Secretaría se allegará al proceso copia
auténtica de los certificados de defunción correspondientes a Pablo
Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta Muñoz. A folios 11 y 12 del
cuaderno 22 original aparecen los certificados de defunción de los
mencionados ESCOBAR GAVIRIA y PUERTA MUÑOZ, personas que
fueran vinculadas a esta investigación en autos anteriores. Los
certificados de defunción nos acreditan la muerte de los procesados
relacionados precedentemente, razón por la cual y atendiendo lo
estipulado en el artículo 76 del Código Penal, en concordancia con lo
señalado en los arts. 35 y 36 del Código de Procedimiento Penal la

13 Mediante oficio n.° 1447 del 16 de agosto de 1994 se remitió a la Fiscalía General de la Nación
los certificados de defunción correspondientes a Pablo Emilio Escobar Gaviria y Alfonso León Puerta
Muñoz (fl. 11, c. 8). Folio 1360580 del 6 de diciembre de 1993 de la Notaría 19 del Circuito de
Medellín, defunción ocurrida el 2 de diciembre de 1993 cuya causa principal de muerte fue shock
traumático, traumas múltiples cráneo y cuello por arma de fuego.
 determinación a adoptar será la Preclusión de la Investigación y la
declaratoria de extinción de la acción penal en su favor 14.

9.6. La Fiscalía General de la Nación pudo establecer que la razón por la cual
Escobar Gaviria ordenó la explosión de los carros - bomba en la ciudad de Bogotá
fue para presionar al gobierno a fin de que accediera a sus condiciones de
sometimiento a la justicia después de que se fugó del centro penitenciario y carcelario
“La Catedral” de Medellín, motivos que fueron ampliamente conocidos y difundidos
en los principales medios escritos de comunicación de la época 15. La investigación
de la Fiscalía concluyó 16:

El señor PABLO ESCOBAR GAVIRIA, jefe del llamado Cartel de Medellín,

a fin de presionar al Gobierno Nacional para que accediera a las
peticiones que éste hacía referente a su reentrega a la Justicia,
decidió crear y mantener en zozobra o terror a los habitantes de la
ciudad de Santafé de Bogotá mediante el empleo de los llamados
carros bombas en diferentes puntos de la ciudad.

El 21 de enero de 1993 estalla el primer carro bomba en la calle 72 con

carrera 7. Se ocasiona lesiones a personas y se producen daños
materiales de consideración tanto en edificaciones como en automóviles
que se hallaban en el lugar de la explosión.

14 Véase fl. 22, c.8.

15 “A raíz del atentado del sábado, una persona no identificada, pero que se dijo relacionada con el

Cartel de Medellín, pidió al Fiscal General de la Nación aceptar las peticiones de Pablo Escobar en
su carta más reciente. En diálogo telefónico con EL TIEMPO, tal persona fijó esta semana como
plazo para que el Fiscal acepte las condiciones de Escobar, o de lo contrario habrá nuevos atentados
dinamiteros en Bogotá. Que haya pronta respuesta, o se actuará con mayor intensidad cada día, dijo
el interlocutor. Centró las peticiones en tres, principalmente: 1. Que acepte, antes de terminar esta
semana y así lo haga saber, las peticiones de Escobar en su carta. Una de ellas tiene que ver con
el traslado a la cárcel donde se encuentran los hermanos Ochoa, de los detenidos en la prisión de
máxima seguridad de Itagüí. // 2. Que el Fiscal dé a conocer los resultados de una investigación
sobre los verdaderos dueños del club de fútbol América de Cali. // 3. Que aparezcan en la televisión
afiches de búsqueda y recompensa con los rostros de miembros del Cartel de Cali, en las mismas
condiciones en que se publican los de los nuestros. Además, adoptar medidas inmediatas contra los
miembros de tal cartel”. Publicación realizada por el periódico El Tiempo en la edición del 1º de
febrero de 1993. Al respecto ver: [Link]
(14/03/2016).

“El presidente colombiano, César Gaviria, ha atribuido a Pablo Escobar y "lo que queda de su
organización asesina” la autoría del atentado terrorista con coche bomba que en la noche del sábado
causó en Bogotá 20 muertos, cinco niños entre ellos, y 68 heridos. También esa misma noche
estallaron otros dos; coches bomba en la elegante zona de El Poblado, en Medellín, donde sólo se
produjeron cuatro heridos. Colombia teme ahora el estallido de una nueva ofensiva de los narcos
como la que hace tres años asoló al país (…) Con la escalada del terror en Bogotá, Escobar intenta
presionar para negociar su rendición. Sin embargo, el Gobierno de Gaviria ha reiterado que
dará a Escobar y a sus hombres el tratamiento reservado a los delincuentes comunes y no el
que correspondería a un grupo guerrillero, como ellos pretenden. Ello hace temer el
desencadenamiento de una nueva campaña armada entre Gobierno y narcos como la que dejó más
de 1.000 muertos entre 1989 y 1990” (se destaca). Publicación realizada por el periódico El País de
España en la edición del 1º de febrero de 1993. Al respecto ver:
[Link] (14/03/2016)

16 Ver folios 620-666, c. 6. Providencia del 7 de febrero de 1994, por medio de la cual se decide
tramitar “bajo una misma cuerda procesal”, los procesos por atentados con “carros bomba” ocurridos
en el año 1993 en la ciudad de Bogotá.
 El 30 de enero de 1993 ocurre la segunda explosión en la ciudad, también
producto de otro carro bomba, en la calle 16 con carrera 9 siendo uno de
los actos terroristas que más daños ocasionó toda vez que fue la que más
muertes produjo, amén de las otras personas que resultaron heridas y de
los daños producidos a inmuebles como a automotores.

El 15 de febrero de 1993 estallan sucesivamente y a pequeños intervalos

de tiempo dos carros bombas (sic) más, uno en la calle 25 con carrera 10ª
y otro en la calle 16 con carrera 13. El primero produce la muerte de una
mujer transeúnte y también daños considerables en las edificaciones, el
segundo ocasiona la muerte a dos personas y daños materiales de
consideración.

El 5 de marzo de 1993 hace explosión otro carro bomba, en la carrera 13ª

entre calles 23 y 24. Se produce la muerte de una persona y daños
materiales de consideración.

El 15 de abril de 1993 nuevamente explota un carro bomba, que ocasiona

la muerte a doce personas y destrucción a inmuebles y vehículos en la
calle 93 con carrera 15.

Por los anteriores hechos fueron capturados y dados de baja

lugartenientes del señor PABLO ESCOBAR GAVIRIA, así como otras
personas que no perteneciendo al llamado Cartel de Medellín prestaron
una colaboración para que se produjeran los hechos que nos ocupan (se
destaca).

III. Problema jurídico

10. Previa acreditación de la existencia del daño y teniendo en consideración los

argumentos señalados en el recurso de alzada, la Sala examinará si con ocasión del
acto terrorista perpetrado en Bogotá el 30 de enero de 1993 a las 18:20 en la carrera
9ª entre calles 15 y 16 por organizaciones criminales pertenecientes al narcotráfico,
se encuentra acreditada la responsabilidad del Estado o, por el contrario, se configura
la causal eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero.

10.1. A fin de resolver el caso concreto, la Sala adoptará el siguiente esquema de

presentación: en primer lugar, se dilucidará si el referido acto terrorista fue producto
de una falla en el servicio por omisión de la entidad demandada al no haber prestado
de manera oportuna y eficiente la seguridad, protección y vigilancia requerida en el
epicentro de la conflagración; en segundo lugar, se analizará si en caso de no estar
acreditada la falla del servicio, la responsabilidad del Estado estuvo comprometida a
título de riesgo excepcional al haber sometido a las personas víctimas de los
atentados terroristas a un riesgo anormal y superior al que normalmente debían
soportar, en la aspiración del Gobierno Nacional de combatir el actuar delictivo de los
grupos narcotraficantes; y, en tercer lugar, si, tal como lo manifiestan los actores, el
caso puede ser analizado a la luz de la teoría del daño especial, ya que el Estado
desplegó una acción legítima -no riesgosa- en cumplimiento de un deber legal y en
beneficio del interés general para combatir el actuar criminal de dichos grupos, lo que
ocasionó un perjuicio concreto, grave y especial a los accionantes, el cual es
imputable al Estado.

10.2. Finalmente, la Sala deberá estudiar si dentro del proceso se logró demostrar la
causal excluyente de responsabilidad estatal por el hecho exclusivo de un tercero,
alegada por la entidad demandada, quien afirmó que no se podía predicar una
responsabilidad de forma absoluta, esto es, que no todo daño causado por un acto
terrorista le es imputable al Estado, pues tales acciones son perpetradas por un
particular con fines puramente delincuenciales.

IV. Análisis de la Sala

11. Antes de entrar a resolver el caso concreto, la Sala procederá a realizar un

balance jurisprudencial sobre los casos en los cuales se ha atribuido
responsabilidad patrimonial al Estado por los daños causados por actos violentos
de terceros a partir de los títulos de imputación depurados por la Corporación -falla
del servicio, riesgo excepcional y daño especial-; posteriormente, teniendo en
consideración que el caso que convoca el presente litigio es un acto terrorista
perpetrado por organizaciones criminales del narcotráfico, procederá a estudiar el
tratamiento del terrorismo como acto violento desplegado por terceros en contextos
de paz y de conflicto armado; finalmente resolverá el problema jurídico y
determinará si los daños padecidos por las víctimas en el presente caso como
consecuencia del acto terrorista son imputables a la entidad demandada y bajo qué
régimen de responsabilidad o, si por el contrario, como lo sostienen las entidades
demandadas, estos solo pueden ser atribuidos al hecho de un tercero.

12. Los regímenes de responsabilidad estatal por daños causados por actos
violentos de terceros: balance jurisprudencial

12.1. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha atribuido responsabilidad

patrimonial al Estado por daños ocasionados por actos violentos de terceros. Sin
embargo, en algunos casos se ha constatado la participación estatal como fuente
mediadora o concurrente en la producción de los daños, bien porque agentes
públicos actuaron directamente en el acto violento o bien porque el daño es
consecuencia de la represión del mismo. En ese orden, la responsabilidad del Estado
se ha visto comprometida, en razón a que él mismo participó en la concreción del
daño de forma directa o indirecta. Además de ello, la jurisprudencia contencioso
administrativa ha aceptado también, bajo la concurrencia de ciertas condiciones
fácticas, que el Estado sea declarado responsable por los daños derivados de actos
violentos perpetrados por agentes no estatales cuando hay ausencia de participación
estatal.

12.2. A guisa de ilustración, se describirá la manera cómo el Consejo de Estado ha

declarado la responsabilidad estatal por los daños causados por actos violentos de
terceros al amparo del régimen de responsabilidad subjetivo (falla en el servicio) y
objetivo (riesgo excepcional y daño especial).

13. Responsabilidad del Estado con fundamento en la falla del servicio por
daños causados por actos violentos de terceros con participación estatal

13.1. El Consejo de Estado ha declarado la responsabilidad del Estado con

fundamento en la falla del servicio cuando se han perpetrado actos violentos de
terceros por parte de agentes no estatales en los que ha incidido de modo relevante
la intervención estatal. Tal es el caso de la toma armada del Palacio de Justicia por
parte del movimiento insurgente -M-19-, ocurrida el 6 y 7 de noviembre de 1985, en
la que se reprochó no solo la omisión del Estado en las medidas de seguridad
brindadas al complejo judicial y a las personas que laboraban al interior del recinto,
sino la actuación de la fuerza pública al desplegar el operativo de resistencia y
recuperación del Palacio de Justicia, sin tener en cuenta las garantías mínimas que
debían brindarse a los civiles que adentro del recinto juridicial se encontraban. En
sentido similar se pronunciaron sobre estos hechos el Tribunal Superior de Bogotá, el
Tribunal Especial de Instrucción 17, la Comisión de la Verdad 18 y la Corte

17El Tribunal Especial de Instrucción concluyó que el “6 de noviembre de 1985, el Palacio de Justicia
y sus ocupantes habituales, se encontraban bajo la custodia y protección de celadores particulares,
inadecuadamente armados y, por lo mismo, en incapacidad material de prestar el servicio a que
estaban llamados, a pesar de lo cual tuvieron actuación valerosa en cumplimiento de su deber. (…) El
deber primordial de las autoridades sobre protección a las personas en sus vidas, honra y bienes, se
acrecienta cuando hay amenaza pública y todavía más cuando con ella se pone en peligro la función
de administrar justicia. Establecida, pues, la preexistencia de las amenazas proferidas
simultáneamente por grupos subversivos y por mafias de narcotraficantes, el Gobierno tenía el deber
de mantener, o mejor, aumentar las medidas de protección y seguridad de los organismos
amenazados, con su anuencia o sin ella, poniendo en ejecución programas similares a los previstos
para los altos dignatarios de la Nación, y a las que se adoptan durante la permanencia en el país de
Jefes de Estado o cuando sobrevienen graves alteraciones del orden público”. Informe del Tribunal
Especial de Instrucción (expediente de prueba, 30538), citado por Corte Interamericana de Derechos
Humanos, caso Rodríguez Vera y otros (desaparecidos del palacio de justicia) vs. Colombia, sentencia
del 14 de noviembre de 2014, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.

18La Comisión de la Verdad también concluyó que: “es indiscutible que las Fuerzas Militares y los
organismos de seguridad del Estado debían establecer mecanismos para evitar y contener las
actividades del grupo subversivo M-19, ya que desde 1984 y, en particular, desde abril de 1985 se
esperaban acciones de gran magnitud con ocasión del recrudecimiento de las acciones de este
movimiento. Y era ampliamente conocido por parte de tales instituciones la posible toma del Palacio
de Justicia, y la fecha aproximada de la misma, cuya finalidad era el secuestro de los 24 Magistrados
Interamericana de Derechos Humanos 19. En este caso, la Corporación sostuvo que el
Estado incurrió en una falla del servicio, por las siguientes razones 20:

Hubo falla de servicio por cuanto a pesar de que, como se estableció, se

conocían las amenazas contra los funcionarios judiciales y la intención de
ocupar el Palacio de Justicia, la acción gubernamental en tal sentido no
funcionó adecuadamente. (…). El conocimiento pleno y anticipado que de
las amenazas tenían las autoridades, la dignidad e investidura de quienes
directamente eran los más amenazados, hacen más ostensible y, por
supuesto, de mayor entidad la falla del servicio, por omisión. Pero no sólo
se trata de la falla antes anotada. También obró equivocadamente la
fuerza pública al intentar la recuperación del Palacio de Justicia, operativo
que se caracterizó por la desorganización, la improvisación, el desorden
y anarquía de las Fuerzas Armadas que intervinieron, la ausencia de
voluntad para rescatar sanos y salvos a los rehenes, todo esto con el
desconocimiento absoluto de los más elementales Derechos Humanos y
principios básicos del Derecho de Gentes.

13.2. En cuanto a la operación militar de retoma 21, señaló:

La segunda parte de la actuación oficial, constitutiva también de falla del

servicio consistió como se dijo en la sentencia de la Sala cuyos apartes se
transcribieron en ésta la forma atropellada, imprudente e improvidente con
que las Fuerzas Armadas reprimieron la toma del Palacio de Justicia,
dejando en el juzgador la triste sensación de la insignificancia que tuvo la
vida de las víctimas en la refriega, para quienes las peticiones, los ruegos,
los lamentos, resultaron infructuosos. Se arrasó a los captores cuya
injustificable necedad, apoyada en la negligencia estatal, desencadenó la
tragedia. Pero se arrasó, al mismo tiempo, a casi un centenar de personas
entre las cuales se contaban once Magistrados de la Corte y ocho
funcionarios y empleados de esa misma Corporación y del Consejo de
Estado y, ‘protegiendo las instituciones’, se desinstitucionalizó la rama
judicial generando horrendos y justificados temores entre los miembros que
la conforman y falta de confianza entre la ciudadanía respecto de la

de la Corte Suprema”. Informe de la Comisión de la Verdad. Al respecto, en un informe del Ejercito

Nacional se establece que “[l]os antecedentes relacionados y las comunicaciones enviadas por los
Comandos Superiores, permitieron alertar a las tropas de la Décima Tercera Brigada y mantener
Unidades de reacción con capacidad de operar rápidamente”. Informe del Ejercito Nacional titulado
Análisis Operación Palacio de Justicia (expediente de prueba, folios 35334 y 35335), citado por Ibíd

19 La Corte Interamericana de Derechos Humanos manifestó que “(i) existía una situación de riesgo

real e inmediato en perjuicio de los Magistrados de la Corte Suprema, Consejeros de Estado, demás
empleados y visitantes del Palacio de Justicia; (ii) el Estado conocía dicho riesgo; pero (iii) no adoptó
las medidas necesarias, suficientes y oportunas para contrarrestar ese riesgo, pues (iv) aun cuando
llevó a cabo un estudio de seguridad y diseñó un plan de seguridad, dicho plan no se encontraba
funcionando al momento de los hechos, cuando todavía persistía el riesgo. Por tanto, la Corte
consider[ó] que el Estado no cumplió con su deber de prevenir y proteger adecuadamente a las 15
víctimas del presente caso que laboraban o se encontraban visitando el Palacio de Justicia, al
momento de la toma por parte del M-19, a través de la adopción de medidas oportunas y necesarias
de protección”: caso Rodríguez Vera y otros (desaparecidos del palacio de justicia) vs. Colombia,
sentencia del 14 de noviembre de 2014, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
20Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de agosto de 1994, rad. 9.276, M.P. Daniel
Suárez Hernández. Igualmente ver, entre otras, sentencias de la Sala Plena del 16 de julio de 1996,
rad. 422 y de la Sección del 13 de octubre de 1994, rad. 9.557; 2 de febrero de 1995, rad. 9.273; 16
de febrero de 1995, rad. 9.040; 27 de julio de 1995, rad. 9.266; 30 de marzo de 1995, rad. 9.459; 14
de marzo de 1996, rad.11.038 y 29 de marzo de 1996, rad.10.920.
21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de febrero de 1995, rad. 9.273, M.P. Juan

de Dios Montes Hernández.

 fortaleza institucional de la rama judicial, en un proceso de deslegitimación
que no termina aún. La atropellada cadena de circunstancias, dolorosas
unas, escandalosas otras, gravísimas todas, que presencia inerme la
ciudadanía, ha impedido que se evalúen concienzudamente las
desastrosas secuelas que, en todos los órdenes, dejaron y siguen
produciendo los hechos atroces que aquí se juzgan y cuya sola descripción
horroriza el espíritu y contrista el alma de un pueblo noble como el
colombiano, todo a contrapelo de cualquier idea de civilización.

13.3. En el mismo sentido, el caso conocido como la “masacre de la Rochela”,

ocurrido el 18 de enero de 1989 en el corregimiento de la Rochela, municipio de
Simacota, Santander, en el que se atribuyó responsabilidad al Estado por su
participación y aquiescencia en la ejecución extrajudicial efectuada por un grupo de
paramilitares a varios funcionarios de la administración de justicia, quienes cumplían
una diligencia judicial tendiente a esclarecer la responsabilidad de civiles y militares
en la masacre de 19 comerciantes ocurrida en dicha zona, así como de otros hechos
de violencia perpetrados en la zona del Magdalena Medio. Al respecto, la Sala
consideró que el Estado había incurrido en una falla del servicio por acción, ya que
los militares prestaron colaboración en la comisión de la ejecución extrajudicial
cometida por dicho grupo delincuencial y, por omisión, toda vez que no se garantizó
la protección debida a la unidad investigativa, pese a que era ampliamente conocido
el nivel de hostilidad y violencia en el lugar. En aquella ocasión el Consejo de Estado,
precisó 22:

Se tiene entonces, de acuerdo con los aspectos anteriormente

relacionados, que en el sub - judice se presentó por parte de la
administración una conducta omisiva (sic) que permitió, o por lo menos
facilitó, el reprochable asesinato de las personas integrantes de la unidad
investigadora. Cuestionable resulta la pasiva actitud de quienes
dispusieron la investigación, la conformación de la unidad móvil de
investigación y determinó (sic) los elementos y condiciones en las que los
funcionarios instructores iban a cumplir su misión, en una zona
caracterizada por la violencia, por el desconocimiento de los derechos
humanos y por el terror imperante, proveniente de los grupos subversivos,
paramilitares y en ocasiones de la misma fuerza pública que imperaban
en la región del Magdalena Medio.

Sin duda alguna, era una obligación de las autoridades que organizaron
la actividad instructora, velar por la seguridad de sus funcionarios y dado
que carecían directamente de los medios y personal armado para tal fin,
bien hubieran podido solicitar la respectiva colaboración y apoyo a la
fuerza pública. (…).

Por otra parte, como se encuentra acreditada la condición militar del

teniente Luis Enrique Andrade Ortiz, quien prestaba sus servicios en la
zona donde sucedieron los hechos, así como la colaboración y el apoyo

22Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de mayo de 1995, rad. 10.639, M.P. Daniel
Suárez Hernández; en similar sentido ver sentencias de: 6 de octubre de 1995, rad. 9.87, M.P. Carlos
Betancur Jaramillo; 1º de febrero de 1996, rad.10.257, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 5 de julio de
1996, rad. 9.378, M.P. Juan de Dios Montes; 29 de agosto de 1996, rad. 10.949, M.P. Daniel Suárez
Hernández y 4 de septiembre de 1997, rad. 10.140, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
 que dicho oficial brindaba al aludido grupo de “Los Masetos”, ejecutor de
la matanza, es dable deducir que la falta del militar estuvo vinculada con
el servicio y que, por tanto, su ilegítima actuación resulta comprometedora
de la responsabilidad estatal.

Ahora bien, el comportamiento del aludido oficial del ejército al apoyar y

encubrir a los autores de los crímenes referidos, de una parte y, de otra,
la omisión de Dirección Seccional de Instrucción Criminal en solicitar la
protección y vigilancia de las fuerzas militares o policivas para la unidad
investigadora, fueron factores determinantes en la ocurrencia de los
hechos criminales conocidos en este proceso. Es decir, que entre la
conducta administrativa, tanto omisiva, al no pedir protección, como
activa, al apoyar al grupo paramilitar, y el daño ocasionado, existe una
relación de causalidad, que permite configurar la responsabilidad de la
administración.

13.4. Asimismo, se declaró la responsabilidad del Estado por los daños causados a
la integridad física y a bienes de varios habitantes del municipio de Miraflores,
Guaviare, cuando un grupo de subversivos atacaron de modo indiscriminado dicha
población civil, ya que el acto violento era previsible y, pese a ello, la entidad estatal
no adoptó las medidas para anticipar, evitar o mitigar el daño, por el contrario, al
intentar contrarrestar la acción insurgente, atacó indiscriminadamente a personas
que no participaban de las hostilidades y las usó como escudo humano para su
propia protección 23:

En síntesis, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente,

puede concluirse que en el caso concreto, el Estado es patrimonialmente
responsable de los daños causados a los demandantes, porque los
mismos se produjeron como consecuencia de la omisión estatal de
adoptar medidas para prevenir un ataque guerrillero, ataque que resultaba
previsible si se considera que esa base había sido objeto de múltiples
incursiones guerrilleras; o por lo menos, de adoptar medidas para evitar
los graves daños que se generaron con el ataque, y por las fallas en las
cuales se incurrió durante la defensa armada, como las de disparar
contra la misma población, o utilizar como escudos humanos a
quienes buscaron refugio en el internado. (…).

13.5. Siguiendo lo dicho por la Corte Interamericana de Derecho Humanos en la

sentencia del 1º de julio de 2006 en el caso de las masacres de Ituango vs. Colombia
y habiendo operado la cosa juzgada internacional 24, la Subsección C de la Sección

23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, rad. 20.957, M.P. Ruth

Stella Correa, con aclaración de voto del magistrado Enrique Gil Botero.

24 “Esto implica que una vez que la sentencia interamericana es notificada a las partes, produce una

eficacia vinculante y directa hacia las mismas. En el supuesto de una sentencia estimatoria de
condena a un Estado, todos los poderes, órganos y autoridades del Estado condenado están
obligados a cumplir con la sentencia, sin que se requiera algún procedimiento o interpretación interno
o nacional para ella. // 29. Así, las sentencias de la Corte IDH adquieren la ´autoridad de cosa juzgada
internacional´ debido al carácter ´inimpugnable´ del fallo que establece el artículo 67 del Pacto de
San José; es decir, al no ser sujeta a revisión posible por no preverse ningún media de impugnación,
lo que le da ´firmeza´ a la sentencia, como acto jurisdiccional que pone fin al proceso internacional
(…) // 30. Ahora bien, al producirse la ´autoridad de la cosa juzgada internacional´ (producto de la
Tercera en sentencia del 19 de octubre de 2007 25, condenó al Estado al pago de los
perjuicios derivados de los daños ocasionados a las víctimas de la masacre del Aro,
ocurrida el 22 de octubre de 1997 en el municipio de Ituango, departamento de
Antioquia, por actos de omisión, aquiescencia y colaboración por parte de miembros
de la fuerza pública apostados en el Municipio de Ituango con grupos paramilitares
pertenecientes a las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), quienes perpetraron
sucesivas incursiones armadas en dicho municipio y asesinaron a su paso a civiles
en estado de indefensión, y despojaron a otros de sus bienes, con lo cual generaron
terror y desplazamiento forzado.

13.6. Otro caso elocuente fue el conocido “caso Caloto”. El 16 de diciembre de 1991
en la hacienda el Nilo, ubicada en el corregimiento El Palo, municipio de Caloto
(Cauca), un número no determinado de individuos, que portaban armas de uso
privativo de las fuerzas armadas, arribó intempestivamente al lugar y tras reunir a los
miembros de la comunidad y prender fuego a los ranchos que habitaban, obligó a
veinte indígenas del resguardo de Huellas a tenderse bocabajo en el suelo y luego
los ejecutaron. La sentencia del 26 de junio de 2014 26 atribuyó responsabilidad a la
Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional por la muerte de estas personas
con fundamento en la planeación y participación de civiles y miembros activos de la
Policía Nacional en esta masacre.

14. Responsabilidad del Estado con fundamento en la falla del servicio por
omisión frente a daños causados por actos violentos de terceros

14.1. La declaratoria de responsabilidad del Estado opera también a partir del análisis
de la falla del servicio cuando el daño se produce como consecuencia del acto
violento perpetrado por agentes no estatales y el mismo era previsible y resistible

firmeza del fallo) deviene la ´inmutabilidad´ de la sentencia dictada por la Corte IDH, en tanto acto
procesal y en cuanto a su contenido o substancia y sobre todos sus efectos. Así, la cosa juzgada
internacional (formal y material) implica que ningún otro tribunal internacional o nacional -incluso la
propia Corte IDH- en otro juicio posterior, puede volver a pronunciarse sobre el objeto del proceso”.
Voto razonado del juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot a la Resolución de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2013, relativa a la supervisión de
cumplimiento de sentencia en el Caso Gelman Vs. Uruguay. La resolución puede verse en:
[Link] [Link]/docs/supervisiones/ gelman_20_03 _13. doc. La Sentencia del Caso
Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones, de 22 de febrero de 2011 puede consultarse en:
[Link] [Link]/docs/casos/ articulos/seriec_22l_esp1. doc.

25Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de octubre de 2007, rad. 29.273, M.P.
Enrique Gil Botero.

26 Consejo de Estado, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, rad. 21.630, M.P. Danilo

Rojas Betancourth.
para el Estado 27; contrario sensu, se podría configurar una causal excluyente de
responsabilidad para la entidad estatal28. Ser irresistible es la imposibilidad del
obligado de llevar a cabo el comportamiento legal esperado y la imprevisibilidad
ocurre cuando no es posible contemplar por anticipado su ocurrencia, esto es, el
acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina 29. Por tanto, sólo cuando la
entidad demandada conoció oportunamente de la posible ocurrencia de un acto
violento proveniente de un tercero, tenía la competencia y la capacidad real de poner
en obra medios, instrumentos, recursos y estrategias para anticiparse, evitar o mitigar
los efectos lesivos de dicho acto, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes
jurídicos, deberá ser declarado responsable si el acto violento tiene lugar y los daños
se concretan.

14.2. En esa dirección, la Subsección B de la Sección Tercera condenó al Estado a

reparar los perjuicios derivados de la muerte de varias personas que resultaron
muertas el 15 de octubre de 1999, cuando miembros de las FARC ingresaron a la
cabecera municipal de Miranda, Cauca, y procedieron a dar muerte de modo
indiscriminado en la vía pública a cinco personas, entre ellos niños y personas en
situación de discapacidad, que habitaban en esa región 30:

27 En relación con la responsabilidad del Estado por los daños causados por actos violentos de

terceros, la jurisprudencia ha considerado desde 1990 que hay lugar a condenar al Estado cuando
el hecho se produce con ocasión de una falla del servicio de vigilancia. Al respecto ver la sentencia
del 11 de diciembre de 1990, M.P. Carlos Betancur Jaramillo, rad. 5.417, en la que se condenó al
Estado por la muerte de una persona que viajaba como pasajera en un bus que fue incinerado por
un grupo de agitadores que protestaba por el alza en el servicio público de transporte, cerca de la
UIS en Santander, por considerar que hubo falla del servicio al no prestarse una adecuada protección
en un sitio de alta peligrosidad, conocido de antemano por las autoridades. Esta postura fue reiterada
en sentencia del 11 de noviembre de 1993, M.P. Daniel Suárez Hernández, rad. 8.233, en la cual se
condenó al Estado por los perjuicios ocasionados al actor por el incendio del vehículo de su
propiedad, producido por grupos terroristas, que protestaron por un alza del transporte. Igualmente,
en sentencia del 30 de octubre de 1997, M.P. Juan de Dios Montes Hernández, rad. 12.273, se
condenó al Estado por los daños sufridos por el vehículo de servicio público que cubría la ruta Cali-
Buenaventura al considerar que hubo falla del servicio, pues no obstante la solicitud de la empresa
para suspender la ruta en consideración a la escalada terrorista que se venía desarrollando en el
sector y en particular contra los vehículos de la Empresa Expreso Trejos Ltda., el INTRA se negó a
atender su petición bajo amenaza de sanción y tampoco prestó la vigilancia requerida.

28Sobre las causales de exoneración de responsabilidad estatal, ver: Consejo de Estado, Sección
Tercera, sentencia del 19 de agosto de 1994, rad. 9276, M.P. Daniel Suárez Hernández; sentencias
del 25 de julio y 27 de noviembre de 2002, rad. 13811 y 13090, respectivamente, M.P. María Elena
Giraldo; sentencia del 16 de febrero de 2006, rad 14307, M.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia
del 26 de marzo de 2008, rad. 16530, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; Subsección B, sentencia del
26 de junio del 2014, rad. 26029, M.P. Danilo Rojas Betancourth; Subsección C, sentencia del 7 de
septiembre de 2015, rad. 34158, M.P. Jaime Orlando Santofimio; Subsección A, sentencia del 29 de
abril de 2015, rad. 32014, M.P. Hernán Andrade Rincón (E).

29Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de julio de 2008, M.P. Mauricio Fajardo
Gómez, rad. 16344, entre otras sentencias sobre el carácter imprevisible e irresistible.

30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, rad. 30.486,

con ponencia de quien proyecta el presente fallo.

 El presupuesto fundamental en el que se basa el juicio de imputación de
la responsabilidad extracontractual del Estado en el caso de autos
consiste en que la incursión guerrillera era un evento previsible y
cognoscible para el Estado, ya que la Policía Nacional sabía que la
población de Miranda había sido sistemáticamente atacada por grupos
armados al margen de la ley desde hacía varios años atrás y, aún más,
conocía, según lo registrado en el libro de minuta de la Estación de Policía
horas antes de la toma guerrillera, que el riesgo de un hostigamiento
subversivo era inminente y de muy posible concreción. Así la conducta del
Estado fue irregular de cara a los hechos violentos del tercero, pues era
previsible que el acto de guerra insurgente se materializaría en contra de
la población civil; no se trataba de una previsión general, sino de
circunstancias fácticas evidentes que alteraban el decurso ordinario,
como lo es una amenaza de toma subversiva en contra de una población
que había venido siendo azotada por el flagelo de la violencia. No
obstante, a pesar de todo esto, el Estado permaneció impasible o al
menos despreocupado, a la espera de otro ataque guerrillero sin adoptar
las medidas suficientes o a lo menos necesarias para evitar o mitigar los
daños que esa noche se causarían a la población civil.

(…) La Sala recuerda que el pilar basilar del derecho internacional

humanitario está construido sobre el principio de inmunidad de la
población civil. Así las cosas, las personas civiles que no participan directa
o indirectamente en las hostilidades no pueden ser objeto de ataques
armados y, en consecuencia, tienen el derecho a recibir protección del
Estado en aras de prevenir, evitar y mitigar los daños en contra de su
integridad física y bienes. Son precisamente los Convenios de Ginebra de
1949 y los Protocolos adicionales de 1977 -artículo 3- los que hacen
referencia a la protección debida a la población civil y a sus bienes. En
consecuencia, el Estado tiene la obligación de dar protección a la
población civil contra los peligros que procedan de las acciones militares,
máxime cuando, como se acreditó en el plenario, esta población había
sido sistemáticamente atacada. (…).

Por tanto, aunque la muerte de los ciudadanos fue causada por hechos
de terceros en el contexto del conflicto armado, no hay lugar a exonerar a
la entidad demandada, porque el hecho era previsible y no se ejecutaron
por parte del Estado las medidas suficientes para prevenir, evitar o mitigar
el daño.

14.3. Igualmente, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación en

sentencia del 12 de diciembre de 2014 31 condenó al Estado por la muerte sistemática
de varios habitantes del municipio de Urrao (Antioquia). Según el fallo, la
responsabilidad del Ejército y la Policía Nacional se encontraba comprometida al
haberse demostrado el fuerte accionar de grupos paramilitares en la zona, quienes
de manera permanente y sistemática cometían múltiples homicidios en contra de la
población civil, sin que la fuerza pública hubiera tomado medidas para la protección
y defensa de los habitantes del referido municipio.

31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2014, rad.

29.715, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

14.4. Asimismo, la Subsección A de la Sección Tercera en el caso Puerto Alvira 32,
Meta, condenó al Estado por los daños ocasionados el día 4 de mayo de 1998 cuando
un grupo de hombres fuertemente armados entró en el casco urbano de la Inspección
de Puerto Alvira (Caño Jabón), Departamento del Meta, y procedió a sacar de sus
lugares de habitación y trabajo de manera selectiva a una veintena de personas
habitantes de la localidad, después de lo cual procedieron a torturar y desmembrar
algunos de ellos, para luego prenderle fuego a los cuerpos, con y sin vida, de las
personas que seleccionaron. Se declaró responsable patrimonialmente al Estado a
título de falla en el servicio, porque se probó en el proceso que el Ejército Nacional
tuvo oportuno conocimiento del grave riesgo que corrían los habitantes de la
Inspección de Puerto Alvira y, sin embargo, se optó por desestimar las distintas
comunicaciones mediante las cuales los mismos pobladores y la Defensoría del
Pueblo, Regional Villavicencio, informaron acerca de la posible ocurrencia de los
hechos.

14.5. De acuerdo con el anterior balance jurisprudencial, el Estado podrá ser

declarado responsable con fundamento en la falla del servicio por un acto violento
perpetrado por un agente no estatal, cuando: i) haya participado directa o
indirectamente en la producción del hecho dañoso, o ii) no hubiere intervenido en el
acto o hecho generador del daño, pero este le era previsible y resistible, y no adoptó
las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el
resultado dañoso, pudiendo y debiendo hacerlo.

14.6. La jurisprudencia de la Sección Tercera sobre responsabilidad del Estado por

actos violentos de terceros converge con la postura asumida por el sistema
interamericano de protección de los derechos humanos en cuanto a que ha aceptado
la posibilidad de imputar responsabilidad al Estado por violaciones de derechos
humanos cometidos por agentes no estatales. En efecto, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha señalado que no puede atribuirse responsabilidad al Estado
por todas las violaciones a los derechos humanos que se presentan en su territorio;
así que tratándose de actos violentos cometidos por terceros que no han actuado en
connivencia con la fuerza pública y en los cuáles no hay un hecho imputable a un
agente estatal, la doctrina y la jurisprudencia internacional comparten en estructurar
la responsabilidad estatal sobre la base de que se reúnan dos elementos: i) que el
Estado incumpla con los deberes de diligencia que le son exigibles en la evitación de

32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2013, rad.

25.310, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

graves violaciones a los derechos humanos y ii) que se trate de riesgos inminentes y
cognoscibles 33.

14.7. Además, siguiendo lo dicho por la jurisprudencia interamericana de derechos

humanos, particularmente en el caso Rodríguez Vera y otros (desaparecidos del
Palacio de Justicia) vs. Colombia, cuando la violación de los derechos humanos es
atribuible a la conducta de actores estatales, el Estado quebranta una obligación de
resultado y la responsabilidad estatal se verá comprometida, mientras que si es
resultado de un acto violento de un agente no estatal, surge el interrogante de si la
conducta del tercero es atribuible o no al Estado y, para ello, es indispensable
constatar tres elementos: i) las autoridades conocían o debían tener conocimiento de
una situación de riesgo real e inmediato para un individuo, grupo de individuos
determinado o determinable o la misma población civil 34; ii) se utilizaron los
instrumentos razonables y necesarios para prevenir o evitar ese riesgo; y iii) la
calidad de la respuesta estatal. Estos aspectos enlistados se determinan usualmente
a través del estándar de diligencia debida. Al respecto, el Comentario General n.° 31
del Comité Internacional del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, señala 35:

[L]as obligaciones positivas de los Estados Parte por asegurar los

derechos del Pacto de Derechos Civiles y Políticos sólo serán cumplidas
si los individuos son protegidos por el Estado, no sólo por la violación del
Pacto por parte de sus agentes, sino también por actos cometidos por
personas o entidades privadas. Puede haber circunstancias en que la falta
de garantía de los derechos del Pacto, tal como se exige en el artículo 2º,
produciría violaciones de esos derechos por los Estados Partes, como
resultado de que los Estados Partes permitan o no que se adopten las
medidas adecuadas o se ejerza la debida diligencia para evitar, castigar,
investigar o reparar el daño causado por actos de personas o entidades
privadas.

33 Cfr. Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, 56 período de sesiones, Res. 56/83

(enero 28, 2002), Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, art. 2, pp. 9 a
10. Cfr. [Link]
[Link]/doc/UNDOC/GEN/N01/478/00/PDF/[Link]?OpenElement (01/04/2016);
cfr. MONTEALEGRE LYNETT, Eduardo, “La responsabilidad internacional del Estado por el hecho
de terceros”, Trabajo de posesión como miembro correspondiente de la Academia Colombiana de
jurisprudencia, Bogotá, 1º de noviembre de 2007. Ver:
[Link] (01/04/2016).
34 Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs.

Colombia, sentencia del 31 de enero del 2006, serie C, n.° 140, párr. 123-124; Caso Castillo
González y otros vs. Venezuela, sentencia del 27 de noviembre del 2012, serie C, n.° 256, párr. 128-
129; Caso Valle Jaramillo y otros vs. Colombia, sentencia del 27 de noviembre de 2008, serie C, n.°
192, párr. 78.

35Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Comentario General nº. 31, Naturaleza de la
obligación jurídica general impuesta a los Estados Parte en el Pacto, Documento CCPR/C/21/Rev.1/
Add.13, 26 de mayo de 2004.
14.8. Así las cosas, si bien el Estado responde cuando con su acción incurre en la
violación de derechos humanos, también cuando con su omisión frente a un acto
violento perpetrado por un tercero quebranta un deber jurídico de hacer, esto es,
prevenir o evitar el daño mediante un ejercicio oportuno de los contenidos
obligacionales. La Corte Interamericana al precisar el alcance del estándar de
diligencia debida incorporada en el artículo 1.1 del Pacto de San José de Costa Rica,
advierte 36:

172. Es, pues, claro que, en principio, es imputable al Estado toda

violación a los derechos reconocidos por la Convención cumplida por un
acto del poder público o de personas que actúan prevalidas de los
poderes que ostentan por su carácter oficial. No obstante, no se agotan
allí las situaciones en las cuales un Estado está obligado a prevenir,
investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, ni los
supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por
efecto de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito
violatorio de los derechos humanos que inicialmente no resulte
imputable directamente a un Estado, por ejemplo, por ser obra de un
particular o por no haberse identificado al autor de la transgresión,
puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado, no por
ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para
prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la
Convención (se destaca).

14.9. En conclusión, frente a los actos violentos de terceros, la jurisprudencia de la

Sección Tercera del Consejo de Estado considera que el concepto de falla del
servicio opera como fundamento de reparación cuando: i) en la producción del daño
estuvo suficientemente presente la complicidad por acción u omisión de agentes
estatales 37; ii) se acredita que las víctimas contra quienes se dirigió de modo
indiscriminado el ataque habían previamente solicitado medidas de protección a las
autoridades y estas, siendo competentes y teniendo la capacidad para ello, no se las

36 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez v. Honduras, sentencia

de fondo del 29 de julio de 1988.

37Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de septiembre de 1997, rad. 10.140, M.P.
Jesús María Carrillo Ballesteros. También ver la sentencia del 29 de mayo de 2014 de la Subsección
B, Sección Tercera, rad. 30.377, M.P, Stella Conto Díaz del Castillo, en la que se absolvió al Estado
porque no se acreditó la participación de agentes de la fuerza pública en la masacre de la Vereda
La Fagua, Chía, ni se probó que los miembros de la comunidad que conocieron del riesgo de la
realización de homicidios selectivos en dicha vereda entablaron denuncias o puesto en conocimiento
de las autoridades esta situación ni tampoco que el atentado fuera previsible.
brindaron 38 o las mismas fueron insuficientes o tardías 39, de tal manera que su
omisión es objeto de reproche jurídico (infracción a la posición de garante) 40; iii) la
población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas; no obstante, el acto
terrorista era previsible, en razón a las especiales circunstancias fácticas que se
vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a
evitar de forma eficiente y oportuna el ataque 41; y iv) el Estado omitió adoptar
medidas de prevención y seguridad para evitar o atender adecuadamente una
situación de riesgo objetivamente creada por este 42.

14.10. Aparte de la falla del servicio presentada en las dos variantes anotadas, el
Consejo de Estado ha fundado también en el régimen de responsabilidad objetiva
por riesgo excepcional la responsabilidad del Estado por los daños causados por
actos violentos de agentes no estatales. A continuación se estudiaran los principales
casos en los que la Corporación ha aplicado dicho título de responsabilidad.

38 Con fundamento en ese título de imputación se accedió a las pretensiones de los demandantes
en sentencias de la Sección Tercera de 11 de diciembre de 1990, rad. 5.417, M.P. Carlos Betancur
Jaramillo; 21 de marzo de 1991, rad. 5.595, M.P. Julio César Uribe Acosta; 19 de agosto de 1994,
rad. 9.276 y 8.222, M.P. Daniel Suárez Hernández; 2 de febrero de 1995, rad. 9.273, M.P. Juan de
dios Montes; 16 de febrero de 1995, rad. 9.040, M.P. Juan de dios Montes; 30 de marzo de 1995,
rad. 9.459, M.P. Juan de dios Montes; 27 de julio de 1995, rad. 9.266, M.P. Juan de dios Montes; 6
de octubre de 1995, rad. 9.587, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 14 de marzo de 1996, rad. 11.038,
M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; 29 de agosto de 1996, rad. 10.949, M.P. Daniel Suárez
Hernández y 11 de julio de 1996, rad. 10.822, M .P. Daniel Suárez Hernández, entre muchas otras.
39 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de diciembre de 2013, rad. 30.814, M.P.
Danilo Rojas Betancourth. En este sentido, véase la sentencia el 11 de julio de 1996, rad. 10.822,
M.P. Daniel Suárez Hernández, mediante la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró
la responsabilidad patrimonial del Estado por la muerte del comandante de guardia de la cárcel del
municipio de Cañasgordas (Antioquia) durante un ataque armado perpetrado por presuntos
guerrilleros, aprovechando las deficientes condiciones de seguridad que presentaba el
establecimiento carcelario.

40Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, rad. 20511, M.P.
Ruth Stella Correa Palacio. Este fue el título de imputación a partir del cual se declaró la
responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados a las víctimas de la toma del Palacio
de Justicia. Al respecto, véanse, entre otras, las sentencias del 16 de febrero de 1995, rad. 9.040,
M.P. Juan de Dios Montes; del 27 de junio de 1995, rad. 9.266, M.P. Juan de Dios Montes; del 3 de
abril de 1995, rad. 9.459, M.P. Juan de Dios Montes; y del 29 de marzo de 1996, rad. 10.920, M.P.
Jesús María Carrillo.

41 La sentencia del 12 de noviembre de 1993, rad. 8233, M.P. Daniel Suárez Hernández,
responsabiliza al Estado por los daños causados con la destrucción de un bus de transporte público
por parte de la guerrilla del ELN, en protesta por el alza del servicio de transporte entre los municipios
de Bucaramanga y Piedecuesta (Santander). A juicio de la Sala, el daño es imputable a título de
falla del servicio porque, aunque la empresa transportadora no solicitó protección a las autoridades,
éstas tenían conocimiento que en esa región “el alza del transporte genera reacciones violentas de
parte de subversivos en contra de los vehículos con los cuales se presta ese servicio público”. Ver
igualmente: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 1997, rad. 11.875,
M.P. Daniel Suárez Hernández.

42Este no es un acto típico de terrorismo; no obstante, esta fue la postura asumida por la Sección
Tercera del Consejo de Estado al resolver la acción de reparación directa originada en la toma
guerrillera a la base militar de Las Delicias en el departamento de Putumayo, sentencia de 25 de
mayo de 2011, rad. 15.838, 18.075, 25.212 (acumulados). M.P. Jaime Orlando Santofimio.
15. Responsabilidad estatal con fundamento en el riesgo excepcional por
daños causados por actos violentos de terceros -responsabilidad objetiva-

15.1. En ausencia de falla del servicio, el Consejo de Estado se ha apoyado en el

criterio de imputación de riesgo excepcional para atribuir responsabilidad al Estado
por los daños causados por actos violentos perpetrados por agentes no estatales,
cuya jurisprudencia naciente data de 1984 43. Habrá lugar a la aplicación de este
criterio de imputación, cuando el daño ocurre como consecuencia del ejercicio de
una actividad legítima y lícita de la administración que comporta un riesgo de
naturaleza anormal o excesiva, esto es, un riesgo mayor al inherente o intrínseco de
la actividad o que excede lo razonablemente asumido por el perjudicado, y si dicho
riesgo 44 se concreta y llega a producir un daño, este último deberá ser reparado por
el Estado.

15.2. La Sección Tercera ha considerado este título de imputación como fundamento

de la responsabilidad estatal por los actos violentos perpetrados por terceros, bajo la
consideración de que el ataque esté dirigido contra instalaciones oficiales, tales como
estaciones de policía, cuarteles del Ejército Nacional -incluso si la fuerza pública
reacciona o no violentamente para repeler el acto 45-, centros de comunicaciones al
servicio del Estado, oficinas estatales, redes de transporte de combustible 46, o

43 La teoría del riesgo excepcional se aplicó por primera vez por el Consejo de Estado para fundar la
responsabilidad del Estado en la sentencia de la Sección Tercera del 2 de febrero de 1984, rad.
2744, M.P. Eduardo Suescún Monroy: “El caso en estudio corresponde precisamente a uno de los
varios eventos que comprende la responsabilidad sin falta, el denominado por algunos expositores
riesgo excepcional. Tiene ocurrencia cuando el Estado, en desarrollo de una obra de servicio público
utiliza recursos o medios que colocan a los particulares o a sus bienes en situación de quedar
expuestos a "un riesgo de naturaleza excepcional" (Laubadere) el cual dada su gravedad, excede
las cargas que normalmente deben soportar los mismos particulares como contrapartida de las
ventajas que resultan de la existencia de ese servicio público. Si el riesgo llega a realizarse y
ocasiona un daño, sin culpa de la víctima, hay lugar a responsabilidad de la Administración, así no
haya habido falta o falla del servicio”.

44Sobre la diferencia entre riesgo excepcional y riesgo social, ver entre otras: Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencia de diciembre 5 de 2006, rad. 28.459, M.P. Ruth Stella Correa Palacio,
con aclaración de voto del magistrado Mauricio Fajardo Gómez.
45 En las sentencias de 6 de octubre de 2005, rad. AG-00948, M.P. Ruth Stella Correa; de 4 de
diciembre de 2006, rad. 15.571, M.P. Mauricio Fajardo; y de 5 de diciembre de 2006, rad. 28.459,
M.P. Ruth Stella Correa, la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la responsabilidad
extracontractual del Estado por los daños padecidos por los habitantes de distintos municipios del
país cuando se presentaban reyertas armadas entre los subversivos y la fuerza pública.
46 La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró la responsabilidad patrimonial
del Estado por los daños causados el 17 de marzo de 1991, en la vereda El Entable del municipio
de Albán (Cundinamarca), cuando guerrilleros de las FARC activaron una carga explosiva en un
tramo del poliducto de propiedad de la Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol– que se
extiende entre Puerto Salgar y Bogotá, cuya detonación produjo una explosión de gas propano y un
incendio que afectó los bienes muebles e inmuebles ubicados en los predios rurales del demandante.
Ver. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2012, rad.
también contra personajes representativos del Estado, bajo la consideración que la
presencia o ubicación de aquellos blancos en medio de la población civil los convierte
en objetivos militares de los grupos armados al margen de la ley en el contexto del
conflicto armado o en objetivos de ataque cuando se vive una situación de
exacerbada violencia como lo son los estados de tensión o disturbios internos, lo cual
pone a los administrados en una situación de riesgo potencial de sufrir daños
colaterales por la misma situación desentrañada por la violencia.

15.3. De este modo, se infiere que el Estado no podrá exonerarse de responsabilidad

bajo el argumento del cumplimiento a su deber de diligencia, pues a la luz de este
título de imputación, esta causal exonerativa de responsabilidad resulta inane. En
ese orden, para el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado 47 se
requiere de la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente, que
hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y cuya única
manera de exoneración opera cuando media una causa extraña imprevisible e
irresistible como lo es la fuerza mayor, el hecho exclusivo y determinante de la
víctima o el hecho exclusivo y determinante de un tercero.

15.4. En la sentencia del 22 de enero de 1996 48, la Sala declaró la responsabilidad

del Estado por la muerte de una persona con ocasión de la explosión de dinamita
puesta por subversivos en contra de la fuerza pública el 21 de julio de 1990 en el
Municipio de Lebrija, Santander. En aquella ocasión, afirmó la Sala:

[E]l ciudadano (…) fue sometido por parte de la administración a soportar

un RIESGO EXCEPCIONAL, el cual no estaba en la obligación de
padecer. Riesgo este que fue creado por la actividad desarrollada por la
fuerza policial en cumplimiento de la restauración del orden público que
se vio alterado por los atentados dinamiteros perpetrados por grupos
criminales del sector. (…) eventos como el estudiado encuadran en la
teoría que admite la responsabilidad estatal sin culpa, la cual constituye
uno de los fundamentos de la responsabilidad patrimonial de la
administración, y que tiene plena aplicación cuando las instituciones en
ejercicio de sus misiones, vale decir en el control de las organizaciones

18.472, M.P. Danilo Rojas Betancourth. Otro caso semejante es aquel que se produjo por la voladura
de un tramo del oleoducto Trasandino, de propiedad de Ecopetrol. En aquella oportunidad, dijo la
Sala: “(…) no hay razón para limitar la responsabilidad estatal a los eventos en los cuales el ataque
terrorista se dirige contra un objetivo militar o policivo, sino que debe extenderse a todos aquellos
casos en los que el blanco sea ‘un objeto claramente identificable como del Estado’, ya que la
justificación para establecer el vínculo causal es la misma: el riesgo particular que se crea con una
actividad que ha sido elegido por los terroristas como objetivo. Tal es el caso del oleoducto (…)”.
Sentencia del 11 de diciembre de 2003, rad. 12.916 y 13.627, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

47Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de agosto de 2000, rad. 11.585, M.P. Alier
Eduardo Hernández.

48 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de enero de 1996, rad. 10.648, M.P. Jesús

María Carrillo Ballesteros.

 criminales, aunque actúen dentro de los cánones del buen servicio, si
crean una situación anormal y excepcional para la población civil que le
genere daño, es justo que el Estado repare el menoscabo patrimonial que
le irrogó a los ciudadanos.

15.5. En sentencia del 28 de junio de 2006 49, el Consejo de Estado analizó la

responsabilidad del Estado por actos violentos perpetrados por terceros con ocasión
de la explosión de una carga de dinamita dirigida contra el Comando de Policía de
Bello (Antioquia), que se encontraba al frente de una cafetería y cuyo propietario
sufrió graves perjuicios; en consecuencia, se condenó al Estado por haber creado un
riesgo superior al que debía ser soportado por la víctima, el cual se materializó en un
grave perjuicio, pues se instaló un comando de la policía para proteger a la
comunidad, pero lo que hizo fue generar un riesgo de naturaleza excepcional 50.

15.6. Para que el acto violento causado materialmente por terceros sea imputado al
Estado es menester que, según lo dicho por esta Corporación, esté dirigido contra
blancos selectivos, esto es, personas o instituciones representativas del Estado,

49 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de junio de 2006, rad. 16.630, M.P. Ruth
Stella Correa. Esta postura no ha sido pacífica en la Sección, toda vez que el magistrado Mauricio
Fajardo Gómez salvó el voto y sostuvo que no es correcto afirmar que la presencia de una estación
de policía en medio de la comunidad genera un riesgo de naturaleza excepcional pues es, al
contrario, dicha presencia “la que surte el efecto disuasivo en la delincuencia y se traduce en mejores
condiciones de seguridad (…) No se ve entonces cómo podría la institución modificar su conducta
para no ser condenada, pues si no hace presencia y deja de cumplir sus funciones incurre en
omisión, pero si las cumple y para ello se hace presente de modo permanente, entonces es
responsable por haber creado un riesgo de naturaleza excepcional por el sólo hecho de
acantonarse”. Igualmente, el magistrado Ramiro Saavedra, en el salvamento de voto a la sentencia
de 4 de diciembre de 2006, rad. 15.571, manifestó que no puede afirmarse que “la sola existencia
de una instalación militar o de policía o, el ejercicio del deber de defensa de la comunidad, se
convierta por sí mismo en un riesgo para la población en general, pues de aceptarse un razonamiento
tal, se tendría que llegar a la paradoja de que la Fuerza Pública es al mismo tiempo un elemento de
auxilio y de peligro de la ciudadanía, lo que generaría inestabilidad jurídica que atentaría contra los
fines esenciales del Estado Social de Derecho consagrados en la Constitución Política, pues en ella
la connotación que se le dio a la Fuerza Pública no fue otra que la de autoridad de protección”.

De estas dos voces disientes se constata que convergen en afirmar que no es posible condenar al
Estado por actos terroristas cuando se ataque objetivos considerados como elementos
representativos del Estado, porque consideran que la ubicación de las instituciones de la fuerza
pública, antes que crear un riesgo lo reducen.

50En asuntos de igual naturaleza, la Subsección B de la Sección Tercera ha considerado que los
casos que involucran daños derivados de ataques guerrilleros a bienes o instalaciones
representativas del Estado plantean un riesgo que se deriva de la confrontación armada que surge
de la disputa por el control del territorio y por el monopolio del uso de la fuerza. Este riesgo surge del
reconocimiento de que, dada la situación de conflicto armado interno, el cumplimiento de ciertos
deberes constitucionales por parte del Estado genera para la población civil un riesgo de naturaleza
excepcional en la medida en que la pone en peligro de padecer los efectos de los ataques que los
grupos guerrilleros dirigen contra los bienes e instalaciones que sirven como medio para el
cumplimiento de esos deberes y el desarrollo de dichas actividades. La Subsección B ha tenido
oportunidad de conocer de distintos asuntos de incursiones guerrilleras donde resultan daños a la
población civil: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de julio de
2013, rad. 25.495, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; sentencia del 5 de abril de 2013, rad. 26.763, M.P.
(E) Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 27 de abril de 2012, rad. 24.504, M.P. Stella Conto Díaz
del Castillo; sentencia de 21 de marzo de 2012, rad. 23.778, M.P. Ruth Stella Correa Palacio;
sentencia del 27 de abril de 2012, rad. 24505, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo; sentencia de 26
de julio de 2012, rad. 24.012, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo, entre otras.
pues si el acto violento es de carácter indiscriminado cuyo objetivo es provocar, como
lo es el acto de terrorismo, pánico, temor o zozobra entre la población civil, no es
posible declarar la responsabilidad del Estado con fundamento en el riesgo
excepcional.

15.7. Bajo esta perspectiva teórica, la Sala ha desestimado las pretensiones

encaminadas a vincular la responsabilidad del Estado en casos de actos violentos
perpetrados por agentes no estatales cuyo objetivo es indeterminado. Tal es el caso
de la incineración de vehículos de transporte por parte de subversivos 51; la
destrucción por artefacto explosivo de una vivienda que se encontraba en cercanías
a una estación de Policía en La Herrera, Tolima 52; la muerte de personas y
destrucción de una vivienda en Bogotá, como consecuencia de una explosión de un
carro con dinamita que fue activado por un cartel de narcotraficantes, y que no tenía
un objetivo estatal identificado 53; la destrucción de un automóvil y las lesiones
padecidas por una familia con ocasión de la detonación de un carro bomba puesto
por criminales del narcotráfico en el barrio Quirigua de la ciudad de Bogotá, D.C54; la
destrucción de una unidad comercial ubicada en la carrera 9ª n.° 15-19 local 4 Edificio
Sinaí de la ciudad de Bogota D.C. por la explosión de una bomba 55; las lesiones
sufridas por una personas con ocasión de la explosión de una bomba en el Centro
Comercial 93 de Bogotá 56; la lesión y muerte de dos funcionarios de la Inspección
12B de Policía de Barrios Unidos de esta ciudad a causa de la explosión de un carro-
bomba estacionado cerca del lugar donde se adelantaba una diligencia judicial de
embargo y secuestro en el marco de un proceso ejecutivo 57; la muerte de una mujer
por un artefacto explosivo instalado en una sucursal bancaria en Bogotá 58; la

51
Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2002, rad. 13.251, M.P.
María Elena Giraldo.

52Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2003, rad. 14.220,
en igual sentido, sentencia del 20 de mayo de 2004, rad. 14.405, ambas con ponencia del magistrado
Ramiro Saavedra.

53Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2001, rad. 12.951,
M.P. Jesús María Carrillo.
54Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2002, rad. 13.661,
M.P. Ricardo Hoyos.

55 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 2003, rad. 14.211,

M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

56 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 14 de julio 2004, rad. 14.318, M.P.
Alier Hernández.

57Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 6 de junio de 2007, rad. 16.460, M.P.
Ruth Stella Correa Palacio.
58Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 21 de junio de 2007, rad. 25.627, M.P.
Alier Hernández.
explosión de un artefacto instalado por la guerrilla en el baño de una cafetería,
ubicada al lado del Comando de la Policía Nacional, la cual funcionaba en la ciudad
de Montería, Córdoba 59.

15.8. En todas estas oportunidades se consideró que por tratarse de daños causados
por actos violentos de terceros, en donde si bien quedó probada la consumación del
acto violento perpetrado de modo indiscriminado en contra de la población civil, no
se acreditó que el objetivo final era atacar una instalación militar o policial,
establecimiento estatal, centro de comunicaciones o un elemento representativo del
Estado; por ende, se concluyó que el acto al estar dirigido de modo indiscriminado
contra la población civil, con el fin único y exclusivo de sembrar terror y pánico, la
responsabilidad del Estado sólo podría estructurarse desde la perspectiva del
régimen de falla del servicio.

15.9. En conclusión, los casos en los que se dilucida la declaratoria de

responsabilidad estatal por daños ocasionados por actos violentos perpetrados por
un tercero, donde no se acredita una falla del servicio por infracción a un deber
jurídico interno o internacional, pueden, según sus particularidades, ser examinados
a la luz del título de imputación objetivo de riesgo excepcional, bajo la condición de
que el acto violentos proveniente del tercero esté dirigido en contra de un integrante
o institución estatal, esto es, personas o entidades que representen al Estado. No
obstante, a continuación se examinará cómo la jurisprudencia de esta Corporación
ha considerado también que, en algunos eventos, le son imputables al Estado los
daños causados por actos violentos cometidos por terceros bajo la teoría del daño
especial.

16. Responsabilidad estatal con fundamento en el daño especial por daños

causados por actos violentos de terceros -responsabilidad objetiva-

16.1. La teoría del daño especial, cuya primera aplicación data de 1947 60, ha sido
empleada por el Consejo de Estado para resolver casos de responsabilidad estatal

59 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010, rad. 18.536, M.P.

Ruth Stella Correa Palacio.

60 El antecedente primigenio que podemos identificar de aplicación de la teoría del daño especial en
Colombia data del 29 de julio de 1947 en la cual se declaró responsable al Estado por los daños
ocasionados al periódico EL SIGLO. En virtud de la declaratoria de estado de sitio motivada por la
alteración del orden público con ocasión del intento de golpe de estado al Presidente Alfonso López
Pumarejo el 10 de julio de 1944 en Pasto, el gobierno expidió un decreto con fuerza de ley que
ordenó la suspensión temporal del periódico con ocasión de un acordonamiento de las instalaciones
por parte de la policía nacional en 1944. El Consejo de Estado aplicó por primera vez el título de
imputación de daño especial como fundamento de la responsabilidad sin falla por el perjuicio
por daños causados por actos violentos perpetrados por agentes no estatales, si bien
la falla del servicio ha sido el fundamento por antonomasia de la responsabilidad del
Estado, también se destacan los casos en que ha sido aplicado el daño especial
como título de imputación, cuando el acto estuvo dirigido contra un objetivo estatal
en ejecución del cual se afectó un interés particular. Se ha entendido que por razones
de equidad y solidaridad esos daños no deben ser asumidos por la víctima, sino por
el Estado que es el objetivo contra el cual estaban dirigidos los actos violentos.

16.2. En efecto, el Consejo de Estado mediante sentencia del 30 de julio de 1992 61

acudió a la teoría del daño especial y declaró la responsabilidad patrimonial del
Estado por los daños materiales causados a un habitante de Bucaramanga por la
explosión de un carro cargado con explosivos que iba dirigido contra el Comando de
la Segunda División del Ejército con sede en esa ciudad -aunque en el fondo se aplicó
elementos del riesgo 62-. En aquella oportunidad, se dijo:

[L]a administración tiene el deber jurídico de indemnizar los perjuicios

causados por el movimiento subversivo que llevó a cabo el atentado, con
apoyo en la teoría del DAÑO ESPECIAL. Con esto se quiere significar que
el comportamiento de la fuerza pública fue, desde todo punto de vista,
lícito, pero el DAÑO resulta anormal y excepcional, en relación con los
que deben soportar los demás integrantes de la comunidad.(…) En el
caso sub - exámine no interesa determinar quién atacó primero a quién.
El atentado iba dirigido contra el Ejército como ya se destacó en otro
aparte de esta providencia, y todo indica que fue reivindicado por el
Ejército de Liberación Nacional. La teoría del DAÑO ESPECIAL se torna
más de recibo, para manejar el caso en comento, habida consideración
de que el Ejército Nacional hacia el año de 1983 decidió organizar sus
instalaciones en un sector residencial de la ciudad colocando así a los
habitantes del mismo, en especiales circunstancias de riesgo pues nadie
osaría negar que, dada la situación de orden público que hoy registra el
país, las instalaciones militares son centros apetecidos por la guerrilla
para hacer sus confrontaciones de guerra.

La teoría del DAÑO ESPECIAL se torna más de recibo, para manejar el

caso en comento, habida consideración de que el Ejército Nacional hacia
el año de 1.983 decidió organizar sus instalaciones en un sector
residencial de la ciudad colocando así a los habitantes del mismo, en
especiales circunstancias de riesgo pues nadie osaría negar que, dada la
situación de orden público que hoy registra el país, las instalaciones

excepcional y anormal ocasionado a la víctima al excederse en la imposición de un gravamen que

produjo una ruptura en el equilibrio ante las cargas públicas. En consecuencia, se condenó al Estado
a reparar los perjuicios sufridos por dicho medio de comunicación por que se le impidió publicar entre
el 11 de julio y el 6 de agosto de 1944, en razón a las medidas tomadas por el gobierno provisional
durante el estado de turbación del orden público decretado. Consejo de Estado, sentencia de 29 de
julio de 1947, M.P. Gustavo A. Valbuena, actor “El Siglo S.A”, A.C.E., Año XIX, Tomo LVI, No 357-
361.
61Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de julio de 1992, rad. 6.828, M.P. Julio
César Uribe.

62 Cabe anotar que cuando se usó el título de imputación del daño especial para casos de actos
violentos provenientes de terceros, el Consejo de Estado no fue muy claro al determinar el régimen
de responsabilidad aplicable, si bien invocó el daño especial, al caso concreto aplicó elementos de
riesgo excepcional.
 militares son centros apetecidos por la guerrilla para hacer sus
confrontaciones de guerra.

El Estado Social de Derecho, fundado en la SOLIDARIDAD, en el cual

la PAZ es un DERECHO y un DEBER DE OBLIGATORIO
CUMPLIMIENTO, debe responder patrimonialmente, en los términos
del artículo 90 de la Constitución, en todos aquellos casos que
tengan el universo del que dio lugar al presente proceso, pues sólo
así garantizará EL BIENESTAR, que es uno de sus fines. El problema de
la guerra, como camino bloqueado, esto es, sin salida, genera para el
Estado nuevas responsabilidades, que deben ser definidas por la
magistratura teniendo en cuenta, en cada caso, las especiales
circunstancias, y lo que se podía demandar del servicio, como lo recuerda
muy bien el Profesor Jean Rivero.

El verdadero lazo social del mundo moderno es LA SOLIDARIDAD pues

bajo su égida los hombres se agrupan juntos o se oponen a otros grupos.
Por ello, ’Todo acontecimiento, todo accidente que sobreviene a uno de
nosotros, repercutirá infaliblemente sobre un número mayor o menor de
hombres’ (La Comunicación de las Existencias. Ignace Lepp).

Casos con el temperamento que tiene el que ahora se examina permiten

recordar que el problema de los DERECHOS FUNDAMENTALES, entre
ellos, el DERECHO A LA PAZ, no es tanto el de JUSTIFICARLOS como
el de DEFENDERLOS (se destaca).

16.3. Posteriormente, en sentencia del 7 de abril de 1994 63 se declaró la

responsabilidad del Estado por las lesiones sufridas por una menor durante una
reyerta armada entre insurgentes e integrantes de la Policía Nacional en el municipio
de El Tambo, Cauca, con fundamento en el daño especial. En esa oportunidad el
Consejo de Estado señaló:

Pero lo que sí no ofrece ninguna duda es que la menor sufrió un daño

antijurídico que no tenía por qué soportar, en un enfrentamiento entre
fuerzas del orden y subversivos y si bien es cierto aquellas actuaron en
cumplimiento de su deber legal, la menor debe ser resarcida de los
perjuicios sufridos por esa carga excepcional que debió soportar; por
consiguiente, la decisión correcta fue la tomada por el a - quo, en virtud
de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

16.4. Como sucedió con la sentencia del 30 de julio de 1992, se han emitido
pronunciamientos en donde el Consejo de Estado estructura extrañamente la
responsabilidad de manera alternativa o concomitante entre el daño especial y riesgo
excepcional e incluso haciendo referencia en algunos eventos a elementos de falla
del servicio, en cuya argumentación explica que la ruptura frente al principio de
igualdad de las víctimas por la conflagración de actos violentos de terceros es fruto
del sometimiento, por parte del Estado, a un riesgo de naturaleza superior a aquellos
que los demás administrados soportan por el hecho de vivir en comunidad.

63 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 7 de abril de 1994, rad. 9261, M.P.

Daniel Suárez Hernández.

16.5. Así, a título ilustrativo, se declaró la responsabilidad del Estado bajo esta
técnica en los siguientes casos: la muerte de una mujer como consecuencia del acto
terrorista de que fue objeto el entonces director del D.A.S. el 30 de mayo de 1989,
perpetrado por la delincuencia común mediante la activación de una carga explosiva
instalada en un vehículo estacionado en la calle 57 con carrera 7ª de la ciudad de
Bogotá (aplicación de la teoría del daño especial y riesgo excepcional) 64; las lesiones
padecidas por un funcionario como consecuencia del atentado dinamitero contra la
las instalaciones donde operaba el Departamento Administrativo de Seguridad, el 6
de diciembre de 1989 (daño especial, con mayor énfasis en la falla del servicio) 65.

64 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994, rad. 8577, M.P.

Julio Cesar Uribe Acosta. Aquí se aplicó el daño especial como título de imputación para casos de
actos violentos de terceros pero asistido técnicamente con elementos de riesgo excepcional: “(…)
en el caso en comento sí es posible aplicar el régimen de RESPONSABILIDAD POR DAÑO
ESPECIAL. Por ello se patrocina la argumentación que se recoge en el fallo impugnado, en uno de
cuyos apartes se lee: "De lo dicho, y para hechos como el que se dirime, observa la Sala, sí puede
deprecarse declaratoria de responsabilidad. Esta tiene como razón, el reparar daños ocasionados
como consecuencia de un riesgo de naturaleza excepcional, a que se ven sometidos los
administrados, cuando el Estado combate las fuerzas ilegales que quieren aniquilarlo o destruirlo"
(C.1, fol. 113). (…) Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la
organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO
de la agresión fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE
COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula
administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un
inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado. En la
Ley 104 de 1993, el legislador dotó al Estado colombiano de instrumentos orientados a asegurar la
vigencia del Estado Social de Derecho, y a garantizar la plenitud de los derechos y libertades
fundamentales, reconocidos en la Constitución de 1991. Luego, en el artículo 19, pone en marcha
los PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD SOCIAL y la perspectiva jurídica que informa la responsabilidad
por DAÑO ESPECIAL, al disponer que las víctimas de actos terroristas "... recibirán asistencia
humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para atender requerimientos urgentes y
necesarios para satisfacer los derechos constitucionales de dichas personas que HAYAN SIDO
MENOSCABADAS POR LA ACCION TERRORISTA...” La filosofía jurídica que informa la anterior
normatividad se alimenta de la que es esencia y vida en el artículo 90 de la Constitución Nacional,
que dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades. // En el caso sub - exámine el
daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una sola de estas, no tiene por qué soportar
los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional, frente a las fuerzas de la
subversión. El actuar de la administración, en estos casos, es LÍCITO, pero ello no la libera del deber
jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo. // Como se puede apreciar, el PRINCIPIO
DE RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL se informa, a su vez, en razones de EQUIDAD,
criterio auxiliar en la actividad judicial. (…) La definición misma de Colombia, como un Estado Social
del Derecho, fundado en el respeto de la dignidad de la persona humana, y en la solidaridad de las
personas que la integran, permite que el sentenciador maneje todo el campo de la responsabilidad
del Estado con la solidez que tal normatividad tolera. (…) La solidaridad, finalmente, demanda de
cada una de las personas un altruismo universal, para no ver a los semejantes solo como miembros
de un determinado grupo secta, y un altruismo peligroso, para tener el valor de sacrificar la vida y
los bienes por los que están en grave riesgo de perderlo todo”. En similar sentido sentencias del 5
de febrero de 1998, rad 12043, M.P. Daniel Suárez Hernández y 27 de enero de 2000, rad 8490,
M.P. Jesús María Carrillo.
65 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 1995, rad 9550, M.P. Julio
Cesar Uribe. En esta sentencia se acudieron a argumentos que abrieron la posibilidad para que la
declaratoria de responsabilidad se fundamentara en la falla del servicio: “Esa responsabilidad toma
apoyo en la filosofía jurídica que informa la RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL, y
encuentra respaldo jurídico en el artículo 90 de la Constitución Nacional.// El acervo probatorio
permite concluir que hubo NEGLIGENCIA e INCUMPLIMIENTO de las instrucciones impartidas por
el Director General de Inteligencia, en las comunicaciones dirigidas al Jefe de Seguridad Interna y al
Jefe de Sección de Vigilancia y Control. (…) Para la Corporación resulta claro que el atentado contra
16.6. En contraste con las anteriores providencias, el Consejo de Estado ha
exonerado, en otras ocasiones, de responsabilidad por los daños derivados de actos
violentos de terceros porque, igual a lo que sucede mutatis mutandis con el riesgo
excepcional, no se demostró que en la conflagración del acto violento estuviera
involucrado un elemento representativo del Estado y que, por tanto, se configurara
una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas. Al respecto,
algunos casos en los que no fue considerada la responsabilidad de la entidad estatal
demandada por no cumplir esta exigencia: la retención e incineración de un tracto-
camión de servicio público de carga por un grupo de subversivos mientras cumplía
la ruta Barrancabermeja-Medellín 66; la destrucción de una mina de carbón por parte

las instalaciones del DAS tenía como finalidad socavar las instituciones, lo que explica la selección
del objetivo (…) Ahora bien: Si la realidad expuesta se deja encuadrar dentro de un marco de guerra,
de una guerra que el País vive desde hace ya muchos años y que hoy aparece como “CAMINO
BLOQUEADO”, esto es, SIN SALIDA (…) se impone preguntar: la población inocente que la padece
y sufre, tendrá que soportar ella sola el daño que la misma le causa?... No lo cree así la Sala. Y para
llegar a esta conclusión no necesita buscar apoyo en la ley sino en el derecho, en la equidad, en los
principios universales que informan la bella ciencia”.

En otras oportunidades, la Sala al resolver algunos casos relacionados con el acto violento
perpetrado el 6 de diciembre de 1989 contra las instalaciones del DAS, en Bogotá, no obstante
proferir las sentencias con fundamento en la falla del servicio, hizo la siguiente reflexión frente al
daño especial: “De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que la administración incurrió en falla
del servicio público de vigilancia y seguridad y que si bien el servicio funcionó, lo hizo en forma
defectuosa, lo cual compromete su responsabilidad. No obstante la conclusión precedente,
encuentra la Sala que podría declararse igualmente la responsabilidad administrativa del Estado aún
si no existiera en el acervo probatorio evidencia de la negligencia y omisión de la entidad demandada
en el cumplimiento de sus funciones, con fundamento en la teoría de la responsabilidad por daño
especial. En efecto, aún si el obrar del centro jurídico de imputación demandado hubiese sido
diligente y cuidadoso en el cumplimiento de las órdenes acerca de las medidas de protección y
seguridad impartidas por sus superiores, la entidad pública debe responder patrimonialmente con
base en los principios de equidad, solidaridad social y el de igualdad de los ciudadanos ante las
cargas públicas como fundamentos mediatos de responsabilidad, porque una persona o un grupo
de ellas no tiene porqué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden
institucional frente a las fuerzas desestabilizadoras de ese orden. Si bien es cierto que en el presente
caso el atentado terrorista no fue dirigido contra un establecimiento militar del gobierno, sí lo fue
contra el edificio en donde funcionaba el Departamento Administrativo de Seguridad del Estado. Y
lo propio cabría decir cuando esos hechos se dirigen contra las instalaciones en donde funcione la
fuerza pública, la cual está integrada no sólo por las Fuerzas Militares sino también por la Policía
Nacional” Sentencia del 4 de julio de 1997, rad.10.098. En el mismo sentido sentencias del 10 de
julio de 1997, rad. 10.229; del 14 de agosto de 1997, rad. 10.235; del 14 de agosto de 1997, rad.
10.490 y del 28 de agosto del 1997, rad. 10.697, todas con ponencia del magistrado Ricardo Hoyos
Duque. Estos argumentos fueron también utilizados para declarar la responsabilidad del Estado por
la destrucción de un establecimiento de comercio aledaño a la sede del D.A.S. con ocasión de este
acto violento. Ver. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 1996, rad.
10.396, M.P. Jesús María Carrillo y sentencia del 7 de septiembre de 2000, rad. 11.704, M.P. Alier
Eduardo Hernández Enríquez.
66 Véase la sentencia del 8 de febrero de 1999, rad. 10.731, M.P. Ricardo Hoyos, mediante la cual
la Sección Tercera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda y en cuya situación
fáctica consistió en que un vehículo fue retenido por personas que se identificaron como subversivos,
mientras cumplía la ruta Barrancabermeja-Medellín. Los delincuentes luego de intimidar al conductor
del vehículo para que lo abandonara procedieron a incinerarlo, causando su destrucción total. Se
concluyó que no se acreditó que el hecho constituyó un acto violento dirigido contra un objetivo
representativo del Estado.
de un grupo guerrillero en el departamento del Cesar 67; los perjuicios de un
transeúnte por el acto de terrorismo cometido contra el periódico Vanguardia
Liberal68; la muerte de varias personas con el estallido de un artefacto explosivo
instalado por narcotraficantes en una de las esculturas que adornaban el parque San
Antonio de Medellín, llamada “El Pájaro” del artista Fernando Botero, mientras se
celebraba un evento de integración cultural69; y la destrucción de un establecimiento
comercial y las lesiones a las personas que se encontraban en su interior por la
detonación de un artefacto explosivo abandonado por el quinto frente de las FARC
en Montería 70.

16.7. En la jurisprudencia del Consejo de Estado la aplicación del régimen de

responsabilidad objetiva por daños ocasionados por actos violentos de terceros no
logra ser clara y univoca, en cuanto al título de imputación específico, por esta razón,
se han venido aplicando extrañamente de manera concurrente o alternativa los títulos
de daño especial y riesgo excepcional.

67 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de enero de 2000, rad. 8.490, M.P. Jesús

María Carrillo. En este caso, aunque no hizo referencia al objetivo del ataque, se afirmó que no se
rompió la igualdad ante las cargas públicas porque todos los colombianos estamos sometidos a ese
tipo de violencia generalizada.

68 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 1994, rad. 7.733.

69 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de mayo de 2015, rad. 29274-29758, con

ponencia de quien proyecta el presente fallo. Ver igualmente sentencia del pleno de la Sección
Tercera del 6 de junio de 2013, rad. 26.011, M.P. Enrique Gil Botero. En esta última providencia se
afirmó que la Sala “no puede abordar el análisis de este hecho, bajo la perspectiva del daño especial,
para determinar que la escultura del artista Fernando Botero, dada su relación de parentesco con el
Ministro de Defensa de la época, podía constituir o pudiera ser entendida como un objetivo estatal
concreto, toda vez que no existe certeza de que los móviles del atentado hubieran sido esos. // Ahora
bien, respecto a la finalidad del atentado, se observa que éste se perpetró en un parque público y no
fueron atacadas instalaciones públicas, como la estación de policía o la alcaldía del municipio, de
allí que, se trató de un acto terrorista indiscriminado, cuyo fin fue crear pánico en la población y
alterar el orden público.// En consecuencia, la imputación con fundamento en el título de daño
especial o riesgo excepcional, no son aplicables al caso, en atención a que, se insiste, no se
estableció el objetivo de la explosión, de allí que no puede considerarse responsable a las
entidades demandadas, pues para que el hecho violento del tercero pueda ser imputable al Estado,
en principio, se requiere que haya sido dirigido contra una institución militar o policiva, o un
funcionario representativo del Estado, ya que bajo estas especiales circunstancias es que se genera
la carga que el particular no tenía la obligación o el deber de soportar. (…) de las pruebas que obran
en el expediente no se puede determinar que existían amenazas previas relacionadas con un posible
ataque terrorista en el lugar, y aun cuando se allegaron documentos que demuestran que en el
Municipio de Medellín la situación de orden público estaba alterada, ello no es prueba suficiente para
considerar que las entidades demandadas tenían una obligación adicional de protección y seguridad
con la ciudadanía, y menos aún, para derivar de allí responsabilidad de las mismas” (se destaca).

70 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 20 de octubre de 2014, M.P.

Olga Valle de De la Hoz.

16.8. Ahora, la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 10 de
agosto de 2000 71, replanteó su postura respecto a la aplicación concurrente o
alternativa de distintos regímenes de responsabilidad en casos de actos violentos
emanados de terceros y, en consecuencia, apuntaló el juicio de imputación del
Estado sobre el fundamento de la falla del servicio o el riesgo excepcional. Así, frente
a este último, aclaró que prosperaría en caso de que se probara que el daño infligido
a la población civil era producto de un acto violento dirigido a una persona o
institución representativa del Estado, y que aquel se originó como consecuencia de
la concreción de un riesgo excepcional creado lícita y conscientemente por el Estado.
Así lo expresó la Sala en dicha providencia, en el cual se debatía la responsabilidad
del Estado a raíz de los daños provocados por un “carro bomba” en la ciudad de Cali:

El Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento

en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con
anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en
determinados eventos, la administración puede resultar responsable del
perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de atentados
terroristas.

En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y

fundamentalmente la francesa y la española, en el sentido de expresar
que el Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo
de actos –incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra–,
esta Sala se ha apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las
circunstancias en que los mismos se producen, podrían resultar
imputables a una acción u omisión de la administración, que bien
puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de
algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del
deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en
general.

En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye

que el Estado sólo fue condenado en aquellos en que no se pudo
establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal de
exoneración de responsabilidad dado que el mismo no resultaba ajeno a
la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada
caso, cuál era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es ésta
la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de
relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la
relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite
determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no
imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como
se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es
considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en
peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia
del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en
general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u
omisión reprochable de la administración, sino de la producción de
un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la
realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por
ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del

71 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia del 10

de agosto de 2000, rad 11.585. Esta sentencia ha sido reiterada en varios fallos posteriores, entre
ellos, el del 14 de julio de 2004, rad. 14.592.
 riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las
cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad
patrimonial del Estado.

Para la Sala es claro, sin embargo, que en estas condiciones, no se puede

concluir que el daño sufrido por los demandantes sea imputable a la
Nación, dado que éste fue causado por un tercero, cuyo hecho es extraño
a la acción u omisión de aquélla, salvo que pretendiera obligársela a lo
imposible, desconociendo una realidad que, sin duda, genera
circunstancias insuperables, no sólo para países que, como el nuestro,
tienen grandes limitaciones de orden presupuestal, sino para cualquier
otro país del mundo.

En efecto, como lo ha precisado la Corporación en otros

pronunciamientos, los atentados terroristas dirigidos
indiscriminadamente contra la población resultan imprevisibles para
las autoridades públicas, a menos que se produzcan amenazas previas
que permitan adoptar oportunamente medidas de protección. No existe,
entonces, en estos casos, una omisión del Estado que pueda constituirse
en causa del hecho, por no haber impedido la acción de la delincuencia.
Tampoco se presenta un riesgo concreto y excepcional que afecte a un
grupo específico de ciudadanos, creado por la misma administración en
cumplimiento de sus funciones. (…).

Así, es claro que la noción presentada por el recurrente corresponde a un

Estado omnipotente y mágico, que no sólo desconoce la realidad
colombiana, sino que, sin lugar a dudas, no encuentra sustento en las
normas constitucionales y legales que establecen sus funciones (se
destaca).

16.9. Igualmente, en el año 2002, la Sala consolidó su tesis según la cual se aceptaba
como fundamentos únicos de responsabilidad del Estado para este tipo de casos, la
falla del servicio y el riesgo excepcional, y negó la de configuración del daño especial,
tal como quedó acreditado con la sentencia del 27 de noviembre del presente año
que abordó el caso de una bomba que explotó en un centro comercial de la ciudad
de Cartagena 72. Asimismo, en sentencia del 2 de mayo de 2002 73, el Consejo de

72 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. María Elena Giraldo, rad. 13.774: “La responsabilidad
del Estado por actos terroristas parte del supuesto de que el acto o la conducta dañosos son
perpetrados por terceros ajenos a él, trátese de delincuencia común organizada o no, subversión o
terrorismo. Para explicar esta situación la jurisprudencia ha aplicado, según el caso, los regímenes
de responsabilidad por falla y por riesgo”.

73 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2002, rad. 1995-3251-01M.P.
María Elena Giraldo: “La concepción jurídica en la fijación de esos deberes de defensa de la
soberanía, independencia e integridad del territorio nacional y del orden constitucional, por su propia
naturaleza, implica que esos intereses jurídicos tutelados estén amenazados o se estén vulnerando;
que la situación de amenaza o de vulneración sean ciertas, concretas, determinadas y por tanto
previsible en las circunstancias de tiempo y lugar, porque el modo delincuencial siempre es
sorpresivo; el conocimiento por parte del Estado de una situación de esas, jurídicamente lo incita, a
poner en movimiento su actuar. La previsibilidad se torna pues en una situación cualificada necesaria
cuando se trata de imputaciones jurídicas por falla en el servicio, en este caso por actos terroristas.
Por ello es que la jurisprudencia, apreciando, de una parte, el marco jurídico del deber del Estado -
que por lo demás la Constitución no califica de permanente -, y las circunstancias que lo ponen en
movimiento, alude a que la responsabilidad del Estado puede darse por falla pero dentro de esas
circunstancias relativas (falla relativa del servicio), debido a que a los militares no puede exigírseles
que hubieran actuado cuando el mismo administrado sintió confianza en desplegar sus actividades
en lugares y tiempo en los que no existía amenaza visible, a esas actividades. // Particularmente,
examinando los hechos probados se observa que la información que tenía el demandado en cuanto
a que en la zona – donde ocurrió el hecho dañoso – han operado grupos subversivos, como en la
Estado no encontró comprometida la responsabilidad del Estado por falla del servicio,
ya que el accionante sólo probó la presencia de subversivos en la zona donde ocurrió
el hecho dañoso consistente en la incineración de 21 vehículos particulares, pero no
demostró “la evidente y nueva situación actual de amenaza en la zona para que el
Estado estuviese presente”, ni por riesgo excepcional, pues no acreditó que el ataque
estuviera dirigido contra un objetivo estatal o que se hubiera derivado de la creación
de un riesgo consciente y lícito por parte del Estado.

16.10. En el año 2003 se amplió el concepto de organización estatal como objetivo o

blanco de un acto violento perpetrado por un tercero, pues, hasta entonces, el juicio
de responsabilidad del Estado se enfocaba en aquellos ataques dirigidos a un
establecimiento militar o policivo, un centro de comunicaciones o un personaje
representativo de la cúpula estatal, lo que dejaba a muchas víctimas excluidas de la
posibilidad de reparación. Por esta razón, se estableció con más claridad lo que se
había esbozado años antes, que la declaratoria de responsabilidad estatal por actos
violentos causados por terceros surge cuando el ataque se dirige contra un objetivo
claramente identificable como del Estado, de suerte que los actos violentos que no
involucran, desde un punto de vista instrumental, este componente, debían
entenderse como aquellos que apuntaban indiscriminadamente contra la población,
frente a lo cual, no resultaba viable alguna imputación en cabeza del Estado, en razón
a su carácter imprevisible e irresistible. Al respecto dijo la Sala 74:

Considera la Sala que no hay razón para limitar la responsabilidad estatal a los
eventos en los cuales el ataque terrorista se dirige contra un objetivo militar o
policivo, sino que debe extenderse a todos aquellos casos en los que el blanco
sea “un objetivo claramente identificable como del Estado”, ya que la
justificación para establecer el vínculo causal es la misma: el riesgo particular
que se crea con una actividad que ha sido elegida por los terroristas como
objetivo.

16.11. Las sentencias en las que se declaró la responsabilidad por los daños
causados por actos violentos por parte de terceros enmarcados dentro de la teoría
del daño especial fueron menos recurrentes, pues la razón de la atribución no era el

mayoría del país, tal situación de conocimiento sobre hechos históricos o pasados no hacen que ese
conocimiento se traduzca, para el futuro, en situaciones de PREVISIBILIDAD porque esta cualidad
dice de lo futuro y probable en la ocurrencia de hechos. Por lo tanto, no se probó que en el zona
había señales de inminencia de ocurrencia de ataques – en el momento que ocurrió el hecho - para
que la autoridad activara el deber de defensa y/o de conjuración para evitar actos terroristas o para
terminarlos (…) Finalmente, también se observa que los hechos demandados no ocurrieron porque
el Estado creó un riesgo con el cual expuso al dañado directo y al indirecto (cesionario legal) a sufrir
una carga mayor a los demás administrados (…)”.

74 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 2003, rad. 12.916 y 13.627.

M.P. Ricardo Hoyos Duque.

desequilibrio frente a las cargas públicas de la víctima, sino el riesgo excepcional al
cual el Estado lo exponía lícita y legítimamente. De este modo, en la sentencia del
23 de octubre de 2003 75 se dijo que los criterios de imputación aplicables a la
responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros serían la falla del servicio
y el riesgo excepcional:

El Consejo de Estado ha revisado su posición frente al tema de la

responsabilidad por actos terroristas, y en la actualidad la orientación de
la Sala descansa en las tesis sobre Falla del Servicio y Riesgo
Excepcional. (…) En concordancia con lo anterior, el Estado expone en
riesgo a unas personas más que otras en su actuar legítimo, como por
ejemplo el vivir cerca a instalaciones oficiales como lo son los CAI, que
son apetecidas por este tipo de delincuentes. Es ese riesgo creado por el
Estado, lo que hace que el daño le sea imputable y no la vulneración a la
igualdad frente a las cargas públicas. De acuerdo a lo anteriormente
expuesto, los regímenes actualmente aplicables frente a los atentados
terroristas son la falla del servicio y el riesgo excepcional.

16.12. En otro caso donde se analizó la responsabilidad del Estado por el

fallecimiento de menores de edad, con ocasión de un ataque guerrillero a la población
de La Herrera, Tolima, respecto a la aplicación de la teoría del daño especial, se
consideró 76:

Esta Corporación no comparte los fundamentos de la decisión del Tribunal

de Instancia para condenar al Estado, cuando afirma que en el presente
caso existió un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas
públicas, por cuanto, debe recordarse que el daño especial es la
consecuencia de una actividad lícita de la Administración que le impone
al ciudadano una carga excepcional, violatoria de principio de igualdad de
las personas ante la ley. En el acto terrorista, el Estado no solo no realiza
actividad alguna sino que casi siempre es, por el contrario, el objetivo
principal e inmediato del ataque.

16.13. En sentencia del 5 de diciembre de 2005 77 se analizó la responsabilidad del

Estado por actos violentos perpetrados por terceros, que atacaron de manera

75 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 2003, rad. 14211, M.P.

Ramiro Saavedra Becerra.

76Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2003, rad. 14220, M.P.
Ramiro Saavedra Becerra. En el mismo sentido, sentencias del 20 de mayo de 2004, rad. 14.405 y
28 de abril de 2005, rad. 16.175, ambas con ponencia del magistrado Ramiro Saavedra Becerra.

77 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2005, rad. 16.149 M.P Maria

Elena Giraldo Gómez con salvamento de voto del magistrado Ramiro Saavedra Becerra quien se
opuso, con base en la sentencia del 10 de agosto de 2000, rad. 11.585, M.P. Alier Hernández a la
declaratoria de responsabilidad en la medida que el acto terrorista en contra de la población del
municipio del Carmen hubiera sido previsible: “Cuando el grupo al margen de la ley atacó con fines
delincuenciales y de desequilibrio social, lo hizo de manera sorpresiva, fue un acto planeado y
ejecutado sigilosamente, y por lo mismo, al no existir razonables indicios que indicaran un inminente
ataque o el hecho de que existiera una alta probabilidad del mismo, dicha situación se convierte en
un circunstancia imposible de detectar por los organismos encargados de la seguridad pública (…)
En efecto, tal y como ocurre en el presente caso, el Estado había puesto la vigilancia en la población
dentro de las posibilidades reales del país, encontrándose dentro de la Estación de Policía del
indiscriminada la población del municipio del Carmen, Norte de Santander, y se
consolidó como títulos de imputación frente a este evento de responsabilidad, la falla
del servicio y el riesgo excepcional:

TÍTULO JURÍDICO APLICABLE EN ATENTADOS TERRORISTAS: La

responsabilidad del Estado por actos terroristas parte del supuesto de que
el acto o la conducta dañosos son perpetrados por terceros ajenos a él,
trátese de delincuencia común organizada o no, subversión o terrorismo.
POR FALLA cuando el daño se produce como consecuencia de la omisión
del Estado en la prestación de los servicios de protección y vigilancia, es
decir cuando la imputación se refiere a la actuación falente o irregular de
la Administración por su actuar omisivo, al no utilizar todos los medios que
a su alcance tenía con conocimiento previo (previsible) para repeler, evitar
o atenuar el hecho dañoso del tercero. Para determinar la responsabilidad
bajo este título debe analizarse si para la Administración y para las
autoridades era previsible que se desencadenara el acto terrorista. Este
aspecto constituye uno de los puntos más importantes a analizar dentro
de este régimen, pues no es la previsión de la generalidad de los hechos
(estado de anormalidad del orden público) sino de aquellas situaciones
que no dejan casi margen para la duda, es decir, las que sobrepasan la
situación de violencia ordinaria vivida. Por tanto la sola circunstancia de
que el afectado no haya solicitado protección previa especial no siempre
será causal que permita exonerar a la administración de su deber de
protección y vigilancia sino dependiendo del caso, pueden existir otras
circunstancias indicadoras que permitieran a las autoridades entender
que se cometería un acto terrorista. Y si del estudio fáctico y probatorio se
concluye que para la Administración sí existieron circunstancias que
indicaban la probabilidad de comisión de un acto terrorista y no obstante
teniendo algo más que una suposición omitió tomar las medidas
necesarias para prestar el servicio de vigilancia y protección y ese acto
terrorista causó daños le sería imputable responsabilidad a título de falla
dada la trasgresión a su deber de proteger a las personas y bienes de los
residentes en el país; profusamente así, se ha pronunciado la Sala.

RESPONSABILIDAD POR RIESGO EXCEPCIONAL cuando en un actuar

legítimo la autoridad coloca en riesgo a unas personas en aras de proteger
a la comunidad. La Sala ha precisado que los elementos estructurales de
la responsabilidad bajo este título jurídico, son: “Un riesgo de naturaleza
excepcional para los administrados que aparece por la amenaza potencial
contra los instrumentos de acción del Estado – instrumentales, humanos
y de actividad – en época de desórdenes públicos provenientes y
propiciados por terceros que luchan contra el mismo Estado y que se
concreta con el ataque real de esos instrumentos y la consecuencia refleja
en los administrados (personas o bienes), que quebranta la igualdad
frente a las cargas públicas. El daño a bienes protegidos por el derecho.
El nexo de causalidad, entre el daño y la conducta de riesgo creada por
el Estado, con eficiencia de producir aquel (…) La responsabilidad
patrimonial del Estado se ve comprometida cuando en ejercicio de sus
actividades y obrando dentro del marco de las disposiciones legales,

Carmen 19 agentes de la policía, frente a 200 o más subversivos; dicha situación permite concluir
que fue un ataque indiscriminado e inesperado, y que la evidente desproporción de las fuerzas
enfrentadas traía como resultado el lógico desastre que se generó en dicha localidad (…) Como ya
lo ha dicho esta Corporación en anteriores pronunciamientos, en donde se ha estudiado hechos
similares a los que aquí se analizan, el Estado no tenía la oportunidad de haber previsto el ataque ni
mucho menos de prepararse para repelerlo. Es una situación que se escapa del control de las
autoridades públicas, a quienes no se les puede exigir que cumplan con su deber de protección a la
comunidad donde ejercen su jurisdicción, cuando las circunstancias de tiempo, modo y lugar son en
todo sentido desfavorables, más aún cuando se trata de un ataque masivo que afectó a toda la
población del Carmen, no solamente al Cuartel de la Policía”.
 utiliza recursos o medios que colocan a los particulares o a sus bienes en
situación de quedar expuestos a un riesgo de naturaleza excepcional; éste
dada su gravedad excede las cargas normales que deben soportar los
particulares como contrapartida de las ventajas que resulta de la
existencia de dicho servicio público. La Sala no desconoce que el daño
en sí mismo considerado no lo produjo el Estado, sino que lo produjo un
tercero, pero advierte que para su producción el riesgo sí fue eficiente en
el aparecimiento del mismo.

16.14. En la sentencia del 21 de junio de 2007 78 cuya demanda es instaurada por los
familiares de una persona que falleció a causa de un estallido de un artefacto
abandonado por grupos al margen de la ley en cercanías a la entidad financiera
Bancafé en Bogotá, afirmó:

No existen pruebas que acrediten o hagan suponer la existencia de

amenazas contra personas o entidades en particular, que debieran ser
protegidas especialmente por el Estado, o que pudieran calificarse de
objetivos militares de grupos al margen de la ley, de suerte que su
sola existencia pudiera poner en situación especial de riesgo a los
miembros de la población. (…) se trató de un acto terrorista
indiscriminado contra la población civil, cuyo propósito fue la
alteración del orden público, razón por la cual, el daño que sufrieron
los actores, con ocasión de la muerte de la señora Nossa Rodríguez,
no le es imputable a aquella, como quiera que el mismo fue obra de un
tercero, cuyo hecho resulta, sin duda, extraño a la acción u omisión de
esta última. (…) Si bien todos estamos sujetos a un riesgo igual, su
existencia, por sí sola, no resulta suficiente para que el daño se pueda
imputar a los organismos estatales. La situación se torna distinta para
determinados grupos de la población, cuando en virtud de acciones lícitas
del Estado dirigidas, incluso, a la propia protección de los asociados, estos
resultan especialmente expuestos a ser blanco del ataque terrorista. Sin
embargo, ello no ocurrió, en este caso, pues, como se advirtió, el
atentado terrorista fue dirigido contra la población civil, con el único
propósito de alterar el orden público (se destaca).

16.15. Pese a esta línea decantada de evolución de la responsabilidad estatal, no se

desconoce que la Sección Tercera se resistió a hacer sucumbir la aplicación del título
de imputación de daño especial para casos de actos violentos de terceros. En efecto,
en sentencia del 3 de mayo de 2007 79 esta postura resurgió, el Consejo de Estado
condenó a la Nación a título de daño especial por los perjuicios sufridos por una
menor de edad como consecuencia de las lesiones infligidas por la explosión de una
granada lanzada por delincuentes a su domicilio en la ciudad de Medellín, quienes
se enfrentaban en el exterior con miembros de la fuerza pública. Respecto de dicho
título de imputación, la Sala se pronunció, así:

78Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de junio de 2007, rad. 25.627, M.P. Alier
Eduardo Hernández.
79 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2007, rad. 16696, M.P. Enrique

Gil Botero.
 En el presente caso la responsabilidad deviene (…) de la aplicación de la
teoría del daño especial, régimen de responsabilidad que pone acento en
el daño sufrido por la víctima. Esta teoría, con fuerte basamento en la
equidad, la igualdad y la solidaridad, se enmarca dentro de los factores
objetivos… (…) la actuación en equidad se refiere a una particular
decisión del juez, que excepciona la aplicación de la regla general en
virtud a que sus resultados se denotan ante él como lejanos a la idea de
justicia que se quiere desarrollar. Y precisamente, esta es la filosofía que
ha inspirado a la jurisprudencia en los casos de aplicación del daño
especial, la cual inició su desarrolló (sic) con la idea de evitar que la
inexistencia de falla en el servicio conllevara a la consolidación de
situaciones con un claro desequilibrio en las cargas que debían soportar
los administrados.

(…) Esta reparación igualitaria, en cuanto responsabilidad del Estado, es

reforzada en su razón de ser por la solidaridad, valor que debe animar el
actuar del Estado colombiano, no solo por su calidad de Social –y por
ende redistributivo-, sino además porque el constituyente ratificó este
carácter al consagrar en el art. 1º a la solidaridad como uno de los valores
fundantes del Estado (...) para el caso no resulta relevante que la granada
fuera lanzada por los sujetos al margen de la ley y no por los miembros
de la Policía Nacional. Así, una visión desarticulada de lo ocurrido podría
guiar a la conclusión de que se trata de un daño fruto del hecho de un
tercero; sin embargo, esta posición asimilaría situaciones completamente
diferentes para efectos de determinar la responsabilidad del Estado;
verbigracia, tendrían la misma consecuencia el hecho que nos ocupa y
aquella situación en donde un particular con intención de dañar a otro
particular, y sin que medie en el más mínimo detalle la acción del Estado,
lanza una granada al interior de la casa o pone una bomba al frente de
esta. En este caso se sufre un daño antijurídico, que por consiguiente
debe ser resarcido, pero el título de imputación no conduce al Estado,
pues es claro que este evento no contó con su intervención.

Por el contrario, el análisis de la situación planteada hace imposible obviar

que el daño es consecuencia de la operación policial que se estaba
desarrollando, haciendo que el resultado de la imputación cambie
respecto del ejemplo propuesto. No podría contraponerse el argumento
del hecho de un tercero o de la causa extraña, pues un análisis funcional
de lo ocurrido exige situar el lanzamiento de la granada por parte del
sujeto al margen de la ley dentro de la acción de persecución y
enfrentamiento de la delincuencia realizada por los agentes de la Policía
Nacional, es decir, dentro del funcionamiento del servicio.

(…) En situaciones como la estudiada el principio constitucional de

solidaridad adquiere eficacia indirecta, en cuanto sirve como inspirador de
la lectura y concretización de las funciones estatales, así como eficacia
directa, pues funge como fundamento primordial del criterio de imputación
del caso en estudio. De esta forma, la idea de solidaridad, en cuanto
principio constitucional que sirve como fundamento del daño especial,
debe inspirar una lectura del mismo que cumpla con el contenido que se
deriva de un Estado Social, esto es, que aplique criterios de igualdad real
y justicia material en sus distintas instituciones, entre ellas la de la
responsabilidad estatal 80.

80 El fallo explicó que los otros regímenes de responsabilidad se denotan como inadecuados para

abordar el caso en estudio. Frente a la falla del servicio precisó que no se presentó error alguno que
fuera determinante en la ocurrencia del daño. En lo concerniente al riesgo excepcional explicó las
razones por las cuales no es aplicable: “Tampoco se aplica la teoría del riesgo excepcional en virtud
de lo incierta y subjetiva que resulta para la determinación de la responsabilidad del Estado en
asuntos como el que ocupa a la Sala. En efecto, en eventos de perjuicios derivados del manejo de
armas de fuego, conducción de automotores o transporte de energía la determinación de la actividad
riesgosa se muestra como fruto de parámetros objetivos que restan espacio a valoraciones sobre la
existencia o no de un riesgo excepcional. Por el contrario, la imposibilidad de determinar con criterios
16.16. En la sentencia del 29 de agosto de 2007, si bien es cierto que se declaró la
responsabilidad de la Nación a título de falla del servicio por los daños en personas
y bienes de los habitantes de Miraflores, Guaviare, ocasionados por un grupo
subversivo que atacó a dicha población 81, se presentó una aclaración de voto del
Consejero Enrique Gil Botero que prohijaba por la aplicación de la teoría del daño
especial, con base en el principio de solidaridad, que interpretado dentro del contexto
del Estado Social de Derecho constituye un llamado a equilibrar nuevamente las
cargas que, como fruto de la actividad estatal, soporta en forma excesiva uno de sus
asociados, alcanzando así una concreción real el principio de igualdad.

16.17. Igualmente, en la sentencia del 9 de abril de 2008, si bien se condenó al

Estado a reparar los perjuicios reclamados por los propietarios de un inmueble que
resultó destruido con ocasión de un ataque guerrillero en el municipio de La Calera,
Cundinamarca, a título de falla del servicio, porque el acto violento del que fue víctima
la población civil era previsible y la alcaldesa había solicitado con antelación
protección y medidas de seguridad que no fueron oportunamente atendidas, se
presentaron sendos salvamentos y aclaración de voto por parte de algunos
magistrados82. En el escrito de disidencia se señaló que el título de imputación
aplicable al caso concreto era el daño especial, ya que ante la ausencia de prueba
que estructurara la falla, el daño se concretó por un acto de hostilidad en contra del
Estado, organización que tiene su génesis en la voluntad de los asociados, entre los
que hace parte el mismo demandante y, por ende, es la sociedad representada en el

generales cuándo la persecución de delincuentes engendra un riesgo excepcional crea el espacio

propicio para determinaciones basadas en criterios propios del juez de cada caso, disminuyendo
ostensiblemente el valor de la seguridad jurídica. Por otro lado, entender que siempre que se produce
una persecución o un enfrentamiento de miembros de las fuerzas armadas contra delincuentes se
está ante un riesgo excepcional, no sería nada distinto a desnaturalizar la concepción de actividad
riesgosa –en cuanto actividad que de manera constante implica un riesgo extraordinariamente
elevado. Lo anterior confirma la conveniencia de emplear la teoría del daño especial en casos como
el que nos ocupa, no solamente porque brinda una explicación mucho más clara y objetiva sobre el
fundamento de la responsabilidad estatal; sino, además, por su gran basamento constitucional, que
impregna de contenido iusprincipialista la solución que en estos casos otorga la justicia contencioso
administrativa”.

81 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, rad. 20.957,

M.P. Ruth Stella Correa, con aclaración de voto del magistrado Enrique Gil Botero.

82 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 9 de 2008, rad.18.769, M.P. Mauricio
Fajardo Gómez, con aclaración de voto del magistrado Enrique Gil Botero y salvamentos de voto de
los magistrados Ramiro Saavedra Becerra y Ruth Stella Correa Palacio; éstos últimos se opusieron
a la declaratoria de responsabilidad en la medida que no estaba probada una falla del servicio ni
tampoco que el acto violento en contra de la población hubiera sido previsible.
Estado que, en virtud de los principios constitucionales de solidaridad y equidad,
debía reparar 83.

16.18. Finalmente, en el año 2008, la Sección retomó definitivamente el título del

daño especial y sostuvo que la obligación de indemnizar por actos violentos de
terceros en los que estuviera involucrado el ataque a un componente representativo
del Estado nacía del rompimiento de las cargas públicas al que habían sido
sometidos los habitantes afectados por dichos ataques. Así lo expuso la Sección
Tercera al examinar el ataque guerrillero contra la Estación de Policía de La Cruz,
Nariño, ocurrida entre el 15 y el 17 de abril de 2002, oportunidad en la que se sentó
la siguiente postura 84:

En tercer lugar, considerar los actos de terrorismo como el hecho

exclusivo de un tercero, en términos del nexo de causalidad, implicaría
condenar a la población a la impotencia, dado que el Estado tiene el deber
jurídico de protegerla, por ejercer el monopolio legítimo de la fuerza,
encarnado en sus fuerzas militares y de policía.

Las explicaciones que se dieron en el capítulo anterior sobre el daño

especial como título de imputación por ataques terroristas, permiten
deducir la responsabilidad del Estado a partir del resultado dañoso,
superior al que ordinariamente deben soportar y diferente del que asumen
los demás pobladores, y proveniente del enfrentamiento armado entre las
fuerzas del orden y el grupo subversivo de quien provino el ataque
terrorista. Si bien como consecuencia de dicho enfrentamiento se
causaron daños a los inmuebles contiguos al sitio de ubicación de la
estación de policía, objeto central del atentado, la actuación de la fuerza
pública fue legítima, en cuanto se desarrolló en cumplimiento de su
obligación constitucional de defender la vida y los bienes de los
administrados, no acreditándose que excediera al marco de lo que le era
debido, y no procede calificar tal actuación como generadora de un riesgo
excepcional para aquéllos, pues no cabe predicar tal calificativo de una
conducta legítima que aunque implique el uso de las armas, de por sí
peligroso, se dirige o encamina precisamente, a conjurar y a repeler el
riesgo que para la vida y los bienes de los administrados implican los
ataques y atentados provenientes de grupos armados al margen de la ley.
Si bien muchos de los daños a los inmuebles fueron ocasionados por el
Estado, conforme a lo señalado por el personero del municipio, cuando
dio cuenta en un informe sobre los hechos, de que los refuerzos de los
helicópteros artillados, si bien ‘prestaron una ayuda eficaz a la Policía
Nacional y contraguerrilla, desafortunadamente afectaron innumerables
viviendas causando destrozos materiales…; esa circunstancia
corresponde al marco conceptual doctrinario y jurisprudencial de lo que

83 La postura del magistrado Gil Botero fue planteada nuevamente en el salvamento de voto a las

sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 9 de junio de 2010, rad. 17.626 y 18.536,
M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Estas sentencias absolvieron de responsabilidad al Estado porque
los daños no podían ser atribuidos al Estado, en tanto se configuraba el hecho exclusivo y
determinante de un tercero, esto es, el acto violento ajeno a la entidad demandada. En los
salvamentos de voto se dijo que sí procedía aplicar la teoría del daño especial en los respectivos
casos -el primero de una joven fallecida con ocasión de un acto violento por parte de subversivos en
las instalaciones de Telecom del municipio de Gámeza ubicadas en el primer piso del palacio
municipal y el segundo la destrucción de un establecimiento de comercio al estallar un artefacto
explosivo-.
84 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de octubre de 2008, rad. 52001-23-31-000-

2004-00605-02(AG), M.P. Myriam Guerrero de Escobar.

 es la teoría del daño especial en su original acepción, esto es: cuando el
Estado en ejercicio de la legalidad o en el cumplimiento de los fines
estatales, o en el ejercicio de sus competencias, causa daños a terceros
inocentes.

Por las razones anteriores, el título de imputación de responsabilidad del

Estado, en este caso es el de daño especial, que además se ajusta al
artículo 90 constitucional al tomar como punto de partida el daño
antijurídico que sufrieron los demandantes; y que implica la obligación
jurídica del Estado equilibrar nuevamente las cargas, que debieron
soportar, en forma excesiva, algunos de sus asociados, alcanzando así
una concreción real el principio de igualdad.

16.19. En el año 2011, la Sección Tercera del Consejo de Estado se dividió en tres
subsecciones las cuales continuaron aplicando de manera indiscriminada los
regímenes objetivos de daño especial y riesgo excepcional, y el régimen subjetivo de
falla del servicio en casos de responsabilidad del Estado por actos violentos de
terceros. Ante el movimiento pendular que se presentaba en las posiciones
jurisprudenciales, el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ocasión
del estudio de un caso acaecido en el municipio de Silvia, Cauca, en el que se
endilgaba la responsabilidad del Estado por actos violentos perpetrados por grupos
de las FARC a la estación de policía de dicho municipio donde resultó afectado un
inmueble de propiedad de un civil, señaló que, así como la Constitución de 1991 no
privilegió ningún título de imputación a fin de atribuirle responsabilidad al Estado,
tampoco el juez contencioso administrativo podía escoger un único título de
imputación para juzgar este tipo de casos, toda vez que en función de la situación
fáctica probada dentro del proceso los escenarios podrían variar:

En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se

observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la
Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que
dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la
construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como
jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello,
la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos “títulos de
imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la
solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva
constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que
exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de
utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y
exclusivo título de imputación.

En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse
en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en
cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los
principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad
extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta
sentencia 85.

85 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 19 de 2012, rad. 21.515, M.P. Hernán

Andrade Rincón, reiterada en la sentencia de agosto 23 de 2012, rad. 23.219, M.P. Hernán Andrade
16.20. Ahora, se debe aclarar que si bien en este caso se decidió declarar la
responsabilidad del Estado a título de daño especial, no por ello todos los casos de
daños por actos violentos provenientes de terceros se deben juzgar de la misma
manera, máxime cuando la sentencia dejó en la órbita de autonomía del juez su
configuración, de conformidad con las diferentes variables fácticas y jurídicas que
pueden presentarse en cada caso.

Rincón. Estas decisiones se refieren a los daños causados a inmuebles de propiedad de la población
civil durante el ataque perpetrado por la guerrilla de las FARC a la estación de policía del municipio
de Silvia (Cauca) el 19 de mayo de 1999.

Esta providencia cuenta con salvamento de voto de los magistrados Carlos Alberto Zambrano
Barrera y Mauricio Fajardo Gómez. El primero consideró que había que denegar las pretensiones de
la demanda por las siguientes razones: i) la responsabilidad de la administración con fundamento en
el régimen de daño especial se genera cuando el Estado, a través de sus servidores, realiza una
actividad legítima con la cual ocasiona un daño a miembros de la sociedad, con lo cual rompe el
equilibrio de las cargas públicas, situación que no tiene por qué ser soportada por parte de los
administrados; ii) el Estado debe ser condenado patrimonialmente solamente en aquellos eventos
en los cuales se demuestre el nexo de causalidad existente entre la acción u omisión estatal con el
daño sufrido; en los demás casos, deberán actuar los mecanismos que han sido creados
legislativamente con el propósito de proveer asistencia a las personas que han sido afectados con
estos hechos.

El segundo magistrado argumentó: i) la aplicación en este caso del daño especial como título jurídico
de imputación se lleva a escenarios en los que la relación de causalidad deja de ser un hecho -que
como tal debe estar sujeto a prueba y ser verificable-, para convertirse en un discurso en el que la
constatación no cuenta, sin importar la actuación del Estado -lícita o ilícita- para soportar la
declaratoria de responsabilidad, exclusivamente, en la característica exageradamente anormal del
daño que afectó a las víctimas, acudiendo así, en el fondo, a ordenar una indemnización con base
en el principio de solidaridad; ii) se parte de supuesto equivocado, porque el sólo hecho de que en
cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales la fuerza pública hubiere hecho frente -como
le correspondía- a un ataque guerrillero no la hace responsable por los perjuicios que tales terceros
les infligieron a los pobladores de ese municipio; iii) ninguna actuación imputable a la entidad
demandada aparece como causante -directa ni indirectamente- de los daños por los cuales se la ha
llamado a responder, de lo cual resulta que se condenó al Estado a pagar una indemnización sin que
hubiere nexo alguno de causalidad entre sus acciones u omisiones y los daños antijurídicos que le
fueron imputados.

Esta decisión tuvo igualmente aclaraciones de los magistrados Danilo Rojas Betancourth y Stella
Conto Díaz del Castillo. El primero sostuvo que i) no se probó que el daño se haya originado en una
actuación legítima de la administración y no existió evidencia de que las afectaciones de la vivienda
de propiedad de la demandante hayan sido causados por la fuerza pública, lo que hacía inaplicable
el título del daño especial al caso concreto; ii) el fallo intenta superar el nexo de causalidad al afirmar
que la noción de actuación legítima, sobre la cual descansa la teoría del daño especial, “no debe
reducirse a la simple verificación de una actividad en estricto sentido físico, sino que comprende
también aquellos eventos en los cuales la imputación es de índole principalmente jurídica”, pero este
planteamiento resulta equivocado porque el principio de solidaridad no puede tomarse como criterio
de atribución de responsabilidad, sin desconocer los principios que sustentan la obligación de reparar
que es exigible al Estado y uno de ellos es el de responsabilidad derivado de los artículos 2 y 90 de
la Constitución; iii) el deber de solidaridad -en el cual descansa la teoría del daño especial- no puede
servir como criterio para atribuir responsabilidad al Estado por los daños ocurridos en el marco del
conflicto armado interno.

La segunda magistrada sostuvo que no le asiste razón a la Sección cuando acude al daño especial
como título de imputación, dado que el inmueble de la demandante resultó afectado en un
hostigamiento insurgente y no en el desarrollo -estricto- de una actividad legítima de la administración
y trajo a colación la sentencia del 13 de septiembre de 1991, rad. 6.453, M.P. Daniel Suárez
Hernández en la cual se afirmó que “la aplicación de este régimen [daño especial] (…) supone
siempre la existencia de una relación de causalidad directa entre una acción legítima del Estado y el
daño causado, lo cual descarta, por definición, todo daño en el que el autor material sea un tercero”
-se subraya-.
16.21. Una vez expuesto el balance jurisprudencial, en términos generales, de la
evolución que ha tenido la jurisprudencia de la Corporación hasta el momento en
materia de daños causados como consecuencia de actos violentos perpetrados por
terceros, es menester, si se tiene en consideración que el objeto del litigio se trata de
un acto terrorista, realizar una aproximación conceptual al fenómeno del terrorismo,
de cuya comprensión resulta útil a efectos de determinar el régimen de
responsabilidad estatal aplicable a casos donde el acto terrorista ha sido perpetrado
por organizaciones criminales de narcotraficantes.

17. El fenómeno del terrorismo como acto violento en contextos de paz y de

conflicto armado

17.1. El derecho internacional alcanza el grado más alto de protección de los

derechos humanos después de la segunda guerra mundial con la aprobación de
instrumentos jurídicos relevantes como la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948 y la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) 86,
las cuales prohíjan y obligan a los Estados firmantes a “respetar los derechos
humanos” (art. 7.2 de la Carta de las Naciones Unidas). Por otra parte, en 1949 se
expidieron en Ginebra cuatro convenios internacionales que conforman el corpus
iuris del Derecho Internacional Humanitario. El Derecho Internacional de los
Derechos Humanos (DIDH) -tratado multilateral sobre derechos humanos- y el
Derecho Internacional Humanitario (DIH) o derecho de la guerra -conjunto de normas
convencionales y consuetudinarias aplicable a situaciones de conflicto armado- son
ramas del derecho internacional público que se diferencian por tres razones básicas:
i) ámbito de protección y destinatarios de protección: el DIH regula la situación
particular de los derechos humanos en tiempos de conflicto armado y busca a través
de una serie de normas humanitarias imperativas de derecho internacional (normas
de ius cogens)87 limitar los medios y métodos de guerra permitidos y asegurar un
estándar mínimo de respeto de los derechos humanos en favor de quienes no

86La Ley 13 de 1945 aprobó el ingreso de Colombia a la Organización de Naciones Unidades. Se

depositó el instrumento de ratificación ante el gobierno de Estados Unidos el 5 de noviembre del
mismo año. La Carta entró en vigor el 25 de octubre de 1945.

87 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Artículo 53. “Tratados que están en

oposición con una norma imperativa de derecho internacional general -ius cogens-: Es nulo todo
tratado que, en el momento de su celebración. esté en oposición con una norma imperativa de
derecho internacional general. Para los efectos de la presente Convención, una norma imperativa
de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que sólo
puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo
carácter”.
participan o han dejado de participar en las hostilidades -personas protegidas- 88; por
su parte, el DIDH mediante un conjunto de principios y normas busca proteger, en
general, a todas las personas en su calidad de humanos en todo tiempo y
circunstancia, tanto en tiempos de paz como de guerra; ii) sujetos acreedores de las
obligaciones: el DIDH está dirigido esencialmente a los Estados y el DIH a todas las
partes beligerantes involucradas en un conflicto armado, esto es, a los Estados en
un conflicto armado internacional y a los combatientes de la fuerza pública y las
fuerzas irregulares en un conflicto armado interno; iii) aspectos normativos: las
principales fuentes del DIH son los cuatro convenios de Ginebra de 1949, sus
Protocolos Adicionales I y II, las Convenciones de la Haya de 1899 y 1907 y las
normas consuetudinarias de la guerra, y las fuentes del DIDH una amplia serie de
instrumentos internacionales en diversidad de temas sobre derechos humanos.

17.2. No obstante, si bien son dos sistemas normativos distintos, nacidos por
motivaciones históricas diferentes, tienen un núcleo axiológico común que converge
en la protección de la vida, la integridad y la dignidad del ser humano, cuyos
fundamentos comunes son la supremacía del derecho internacional, el principio pro
homine, el principio de no reciprocidad, obligaciones erga omnes y el principio de no
discriminación, entre otros. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha acogido la postura de que el Derecho Internacional Humanitario, si bien
tiene particularidades89, no es un sistema jurídico paralelo e independiente del
sistema de protección regulado por la Convención Americana de Derechos
Humanos. Por el contrario, según la Corte, el DIH opera como un criterio de
interpretación autorizado, útil a la hora de establecer si un Estado ha cumplido sus
obligaciones internacionales estipuladas dentro del sistema normativo americano 90.

88 El artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y el artículo 4 del Protocolo II señalan
que las “personas que no participan directamente en las hostilidades”, son: i) la población civil; ii) los
miembros de las fuerzas armadas de ambos bandos cuando: a) hayan depuesto las armas; b) hayan
sido puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa. Según
el parágrafo del artículo 135 del Código Penal colombiano se consideran “personas protegidas”
conforme al DIH, a los efectos del Título II del Libro Segundo del Código, “Delitos contra personas y
bienes protegidos por el derecho internacional humanitario”: i) los integrantes de la población civil; ii)
las personas que no participan en hostilidades y los civiles en poder de la parte adversa; iii) los
heridos, enfermos o náufragos puestos fuera de combate; iv) El personal sanitario o religioso; v) los
periodistas en misión o corresponsales de guerra acreditados; vi) los combatientes que hayan
depuesto las armas por captura, rendición u otra causa análoga; vii) quienes antes del comienzo de
las hostilidades fueren considerados como apátridas o refugiados; viii) cualquier otra persona que
tenga aquella condición en virtud de los Convenios I, II, III y IV de Ginebra de 1949, y los Protocolos
adicionales I y II de 1977 y otros que llegaren a ratificarse.
89 El DIH tiene parámetros propios como lo son: a) los principios de distinción, limitación y
proporcionalidad; b) la inmunidad de la población civil; c) la protección de enfermos, heridos y
personas fuera de combate; d) la protección de los bienes civiles; e) la protección del personal
médico, sanitario y religioso, y f) la prohibición de determinadas armas o la restricción de su empleo.
90 Existen posturas al interior de la Corte Interamericana que han impulsado la idea de no solo

considerar al DIH como criterio hermenéutico de interpretación, sino como un criterio vinculante de
17.3. En efecto, la primera vez que la Corte Interamericana abordó el asunto
referente a la intersección axiológica común entre los dos sistemas normativos fue
en el caso Las Palmeras vs. Colombia 91. En aquella oportunidad la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos solicitó a la Corte que declarará que “el
Estado de Colombia ha[bía] violado el derecho a la vida, consagrado en el artículo 4º
de la Convención y el artículo 3º común de las Convenciones de Ginebra de 1949”.
Ante ello, una de las excepciones preliminares formuladas por el Estado colombiano
fue que la Corte “carec[ía] de competencia para aplicar el Derecho Internacional
Humanitario y otros tratados internacionales” 92. Al resolver el caso, la Corte
Interamericana afirmó que la Convención Americana le reconoció a dicha Corte la

las obligaciones erga omnes presentes en ambos ordenamientos. El juez Augusto Cançado Trindade
mediante voto razonado en la resolución de excepciones preliminares del caso Las Palmeras vs.
Colombia, planteó la posibilidad de: i) reconocer la existencia de una obligación de garantía de
protección del ser humano en el DIH y los DDHH, más allá de una simple correlación de normas
sustanciales concretas; ii) promover el respeto hacia las normas de carácter erga omnes básicas
obligatorias para todos los Estados. Al respecto, afirmó: “7. Al sostener, como lo vengo haciendo,
hace años, las convergencias entre el corpus juris de los derechos humanos y del Derecho
Internacional Humanitario (en los planos normativo, hermenéutico y operativo), pienso, sin embargo,
que el propósito concreto y específico del desarrollo de las obligaciones erga omnes de protección
(cuya necesidad vengo igualmente sosteniendo hace tiempo) puede ser mejor servido, más bien por
la identificación y cumplimiento de la obligación general de garantía del ejercicio de los derechos de
la persona humana, común a la Convención Americana y las Convenciones de Ginebra, que por una
correlación entre normas sustantivas -relativas a derechos protegidos, como el derecho a la vida- de
la Convención Americana y las Convenciones de Ginebra (…) 9. Ya es tiempo, en pleno año 2000,
de desarrollar con determinación las primeras formulaciones jurisprudenciales sobre la materia,
avanzadas por la Corte Internacional de Justicia hace precisamente tres décadas, particularmente
en el caso célebre de la Barcelona Traction (Bélgica vs. España, 1970). Ya es tiempo, en este umbral
del siglo XXI, de desarrollar sistemáticamente el contenido, el alcance y los efectos o consecuencias
jurídicas de las obligaciones erga omnes de protección en el ámbito del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, teniendo presente el gran potencial de aplicación de la noción de garantía
colectiva, subyacente a todos los tratados de derechos humanos, y responsable por algunos avances
ya alcanzados en este dominio”. Ver también el voto razonado de Cançado Trindado dentro del Caso
Pueblo Bello vs. Colombia, párr. 64: “No puede haber duda de que las garantías fundamentales,
comunes al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario, tienen una vocación universal al aplicarse en todas y cualesquiera circunstancias,
conforman un derecho imperativo (perteneciendo al ius cogens), y acarrean obligaciones erga omnes
de protección”. Esta misma postura ha sido expuesta por el Juez Sergio García Ramírez: “25. La
Corte puede ir más lejos en su apreciación de este tema, aun cuando no se le requiriese en los
términos estrictos de la demanda, y observar la presencia de normas de ius cogens a través de la
evidente coincidencia –que pone de manifiesto un consenso internacional- entre disposiciones de la
Convención Americana, de los Convenios de Ginebra y de “otros instrumentos internacionales” -
como indica el párr. 209 de la Sentencia- acerca de “derechos humanos inderogables (tales como el
derecho a la vida y el derecho a no ser sometido a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o
degradantes”: caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala, sentencia del 25 de noviembre de 2000, voto
razonado del Juez Sergio García Ramírez.
91 En el expediente se examinó los sucesos ocurridos el 23 de enero de 1991, cuando el Comandante

Departamental de la Policía de Putumayo ordenó a miembros de la Policía Nacional llevar a cabo

una operación armada en la localidad de Las Palmeras, Municipio de Mocoa, Departamento de
Putumayo. La Policía Nacional estuvo apoyada por efectivos del Ejército. Las fuerzas del Ejército
abrieron fuego desde un helicóptero e hirieron a un menor de edad que se dirigía a la escuela. A
continuación, la Policía privó de la libertad en la escuela al maestro y a unos trabajadores. La Policía
Nacional ejecutó extrajudicialmente por lo menos a seis de estas personas, que después fueron
presentados como subversivos de los grupos guerrilleros dados de baja durante combates.
92 Las Palmeras vs. Colombia, Sentencia del 4 de febrero de 2000 (excepciones preliminares).
competencia para “conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación”
de sus disposiciones (artículo 62.3) y, por ello, cuando un Estado es parte de la
Convención Americana y ha aceptado la competencia de la Corte, es posible
investigar, juzgar y sancionar su conducta, ya sea en tiempos de paz o de conflicto
armado, para determinar de esta manera si la misma se ha ajustado o no a las
disposiciones de la Convención.

17.4. Posteriormente, la Corte Interamericana, en el caso Santo Domingo vs.

Colombia, confirmó el precedente aplicado a litigios de otros países 93 respecto de la
utilización del DIH como criterio hermenéutico de interpretación dentro del sistema
americano de derechos humanos 94:

23. Del mismo modo, con respecto a la aplicación del Derecho

Internacional Humanitario, el Tribunal señaló en otras oportunidades que
si bien la Corte carece de competencia para declarar que un Estado es
internacionalmente responsable por la violación de tratados
internacionales que no le atribuyen dicha competencia, se puede observar
que ciertos actos u omisiones que violan los derechos humanos de
acuerdo con los tratados que le compete aplicar infringen también otros
instrumentos internacionales de protección de la persona humana, como
los Convenios de Ginebra de 1949 y, en particular, el artículo 3 común
(…). // 24. De acuerdo a las consideraciones anteriores la Corte reitera
que, si bien la Convención Americana sólo le ha atribuido competencia
para determinar la compatibilidad de las acciones y omisiones o de las
normas de los Estados con la propia Convención y no con las
disposiciones de otros tratados o normas consuetudinarias, en el ejercicio
de dicho examen puede, como lo ha hecho en otros casos, interpretar a
la luz de otros tratados las obligaciones y los derechos contenidos en la
misma Convención. En este caso, al utilizar el DIH como norma de
interpretación complementaria a la normativa convencional, la Corte no
está asumiendo una jerarquización entre órdenes normativos, pues no
está en duda la aplicabilidad y relevancia del DIH en situaciones de
conflicto armado. Eso sólo implica que la Corte puede observar las
regulaciones del DIH, en tanto normativa concreta en la materia, para dar
aplicación más específica a la normativa convencional en la definición de
los alcances de las obligaciones estatales (…).

17.5. De acuerdo con la postura de la Corte Interamericana, se constata que: i) existe

una armonización entre el DIH y el sistema de protección de los derechos humanos,

93 Guatemala sufría un conflicto armado interno entre las fuerzas armadas del Estado y el grupo
guerrillero denominado Organización del Pueblo en Armas (ORPA). La Corte afirmó que existe una
equivalencia entre el DIH y las obligaciones del sistema interamericano de protección de los
derechos humanos, lo que se traduce en que el DIH funge como criterio de interpretación de las
obligaciones de los Estados en situaciones de conflictos armados: “209. Hay efectivamente
equivalencia entre el contenido del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra de 1949 y el de
las disposiciones de la Convención Americana y de otros instrumentos internacionales acerca de los
derechos humanos inderogables (tales como el derecho a la vida y el derecho a no ser sometido a
torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes). Esta Corte ya ha señalado, en el Caso Las
Palmeras (2000), que las disposiciones relevantes de los Convenios de Ginebra pueden ser tomados
en cuenta como elementos de interpretación de la propia Convención Americana”.

94 Caso Masacre de Santo Domingo vs. Colombia, sentencia del 30 de noviembre de 2012,

(Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones).

y ii) el DIH sirve como un criterio de interpretación autorizado frente a las obligaciones
instituidas en el sistema interamericano aplicable a contextos de hostilidades de un
conflicto armado interno.

17.6. Uno de los principales desafíos en la práctica de la armonización entre DIH y

el DIDH es identificar cuándo se está en el contexto propio de un conflicto armado
interno y cuándo la perturbación del orden público no alcanza ese grado de
intensidad 95.

17.7. De conformidad con los Convenios de Ginebra de 1949, los conflictos se

clasifican, así: i) conflicto armado internacional; ii) conflicto armado no internacional
o conflicto interno; y iii) disturbios y tensiones internas que no alcanzan el nivel de
conflicto armado.

17.8. Con arreglo a las normas de orden convencional no están incluidos dentro del
ámbito del DIH los disturbios y tensiones internas que no alcanzan el nivel, la
intensidad y la duración de beligerancia inherente al conflicto armado interno. En
efecto, aunque el artículo 3º común a los cuatro Convenios de Ginebra hace una
pequeña aproximación donde se dice que no se debe tratar de un enfrentamiento de
índole internacional -en los términos del artículo 1º del Protocolo Adicional I a los
cuatro Convenios de Ginebra- y debe ocurrir en el territorio de una de las altas partes
contratantes, este intento de configuración del conflicto armado es escueto al no
poseer parámetros objetivos para identificar de modo inequívoco su verdadera
existencia. Asimismo, si bien el Protocolo Adicional II, norma internacional posterior
al artículo 3º común a los cuatro Convenios de Ginebra, menciona en el segundo
apartado del artículo 1º un repertorio de situaciones de hecho excluidas de la
cobertura de regulación del DIH, entre las que cabe mencionar las tensiones internas
y disturbios interiores (motines, actos esporádicos y aislados de violencia y otros
actos análogos), no establece de manera clara e inequívoca las razones de
configuración de una situación de conflicto armado interno.

17.9. Si bien no existe un consenso internacional frente a los presupuestos de

calificación de una situación de conflicto armado interno, lo cierto es que para la

95El 26 de febrero de 1999, con ocasión de la presentación del tercer informe sobre la situación de
derechos humanos en Colombia, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos constató: “155.
Desafortunadamente, en un análisis de la violencia en Colombia, es extremadamente difícil distinguir
entre aquellos actos que ocurren dentro del contexto del conflicto armado y aquellos que ocurren
fuera de ese contexto (…)”: Organización de Estados Americanos, Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Tercer Informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia,
OEA/Ser.L/V/II.102 Doc. 9 rev. 1.
aplicabilidad de las normas humanitarias se exige el cumplimiento de las condiciones
objetivas que enmarcan un conflicto armado interno contenidas en el artículo 1º del
Protocolo II de Ginebra de 1977 (artículo 3º del parágrafo 1º de la Ley 782 de 2002),
a saber: i) que se desarrolle entre las fuerzas armadas estatales y las fuerzas
armadas disidentes; ii) que estas últimas se encuentren bajo la dirección de un
mando responsable; iii) que ejerzan control sobre parte de su territorio; iv) que
realicen operaciones militares sostenidas y concertadas contra la fuerza legalmente
constituida; y iv) que sean aplicables las disposiciones del Derecho Internacional
Humanitario para casos de conflicto armado interno (Protocolo Adicional II).

17.10. Ahora, si bien es cierto que frente a situaciones de tensión y disturbios internos
que no alcanzan el umbral de un conflicto armado, las reglas del DIH 96 no pueden
ser aplicadas, también lo es que, al igual como sucede en el marco de las hostilidades
desarrolladas en el conflicto armado, se presentan en no pocas ocasiones, aparte de
enfrentamientos violentos entre grupos o con la fuerza pública, o agresiones a
instituciones estatales, casos de terrorismo 97.

96 Es el mismo artículo 1.2 del Protocolo Adicional II el que establece el ámbito material de aplicación
del derecho que regulan las hostilidades del conflicto armado: “El Presente Protocolo no se aplicará
a las situaciones de disturbios y tensiones internos, tales como motines, actos esporádicos y aislados
de violencia y otros actos de tipo similar, ya que no son conflictos armados”. Cfr. Comité Internacional
de la Cruz Roja –CICR–, “El derecho internacional humanitario y los retos de los conflictos armados
contemporáneos. Informe preparado por el Comité Internacional de la Cruz Roja”, en XXVIII
Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, septiembre de 2003, p. 20.

97 Algunos casos sirven para ilustrar esta situación: “Cuando Martin Luther King fue asesinado en
Washington D.C en 1968, la ciudad, que tenía una gran población negra, quedó fuera de control. Se
presentaron incendios provocados y saqueos de tiendas y la gente fue asesinada a tiros en actos de
cuerpo a cuerpo. La policía rápidamente cayó en cuenta de que la situación estaba fuera de su
control, y una unidad del Ejército, llamada la Guardia Nacional, fue activada y puesta bajo control
federal. A la mañana siguiente se encontraron de tres a cuatro militares totalmente armados con
armas automáticas en cada esquina. Las escaleras de la capital y de la Casa Blanca se convirtieron
en nidos de ametralladoras calibre 50. Se impuso toque de queda en la ciudad. ¿El resultado?
Aunque hubo una respuesta con unidades militares, bien armadas, nunca ni siquiera se consideró
que la situación fuera un conflicto armado interno sino que fue clasificada como una de disturbios o
motines internos. // Por otro lado, durante la década de los setenta en los Estados Unidos un grupo
denominado Ejército de Liberación Simbionés participó en actos de robo a bancos, secuestros,
asesinatos y declaró que su objetivo era derrocar al Gobierno. El grupo incluso trató de asesinar al
Presidente Ford. Sin embargo, esta situación se consideró simplemente como un hecho criminal al
cual le hicieron falta niveles de prolongación y violencia necesarios para que se constituyera como
un conflicto armado interno. // También el caso McCann fue conocido por el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos (TEDH). Este caso está relacionado con una situación que había ocurrido en
Gibraltar en el que las fuerzas especiales del Reino Unido mataron a tres miembros del Ejército
Republicano Irlandés (IRA), un grupo armado que desafiaba al Gobierno de Irlanda del Norte y al del
Reino Unido y visto por la mayoría como un grupo terrorista. Los miembros del IRA habían sido
identificados como conocidos terroristas y se pensó que planeaban una campaña de bombardeos
en Gibraltar. A medida que las fuerzas de seguridad se acercaban a los miembros del IRA, creyeron
que el vehículo del IRA estaba cargado con explosivos (…). Las fuerzas especiales mataron a tiros
a los miembros del IRA. // Los sobrevivientes del IRA, alegando que el Gobierno había reaccionado
con excesiva fuerza, llevaron el caso ante el TEDH. La Corte respaldó a los sobrevivientes y decidió
en contra del Gobierno. Sin embargo, se presentó una fuerte disidencia en cuanto a esta decisión.
El principal punto que debe tomarse de esta decisión es que la participación de los militares no
significa automáticamente que existe un conflicto armado. Esta situación no fue (sic) un conflicto
armado”: DOUGHERTY Bernard, “Elementos conceptuales de las tipologías de los conflictos
armados a la luz del Derecho Internacional Humanitario y otras situaciones de violencia que no
17.11. En ese orden, el terrorismo puede presentarse tanto en situaciones de
conflicto armado interno como en situaciones de disturbios y tensiones interiores. A
los conflictos armados internos le son aplicables las disposiciones del artículo 3º
común y el Protocolo Adicional II, mientras que a las tensiones y disturbios internos
le son aplicables el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la legislación
interna del Estado.

17.12. De conformidad con lo anterior, el terrorismo, visto como una de las

manifestaciones más crueles de violencia, cuyo bien lesionado, entre otros, es el
derecho a la seguridad -enunciado por el artículo 3º de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, por el artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968, y por el artículo 7º de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada en Colombia
mediante la Ley 16 de 1972-, puede acaecer en diferentes contextos y estar regulado
separada o concurrentemente por varios regímenes de derecho internacional,
incluido el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario, de la siguiente manera: i) en contextos de paz, en donde
se aplica el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; ii) en estados de
emergencia o excepcionales, en donde se aplica el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos sujeto a las restricciones de derechos proporcionales a tal
situación; y iii) en el marco de un conflicto armado, en que se aplican de manera
convergente, como se afirmó anteriormente, las disposiciones del Derecho
Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
bajo la egida del DIH como lex specialis aplicable.

17.13. La represión contra el terrorismo ha tenido, sin duda alguna, un extenso

desarrollo en el derecho internacional público a través de tratados y/o

alcanzan dicho umbral” en Memorias Segundo Curso Alto Nivel de Derecho Internacional
Humanitario Augusto Ramírez Ocampo, Imprenta Nacional, Bogotá, (sin año), pp. 25 a 26.
convenciones 98, resoluciones 99, declaraciones y creación de instituciones
internacionales 100. Su mayor auge se produjo luego de los ataques perpetrados en
EEUU el 11 de septiembre de 2011. Pese a ello, debe señalarse que en la actualidad
no existe consenso en torno a la definición de terrorismo en el ámbito del derecho
internacional101, a tal punto que se afirma que es una noción “introuvable [no
encontrada]” 102. Tan es así que cuando se intentó tipificar el acto terrorista en el
Estatuto de Roma e incluirlo dentro de la jurisdicción ratione materiae de la Corte
Penal Internacional, no fue posible hacerlo debido a la falta de claridad frente a su
definición 103. No obstante, la comunidad internacional ha identificado, en el mejor de

98 Al respecto ver: a) Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmado en

La Haya el 16 de diciembre de 1970; b) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la

seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971; c) Convención sobre
la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los
agentes diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre
de 1973; d) Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979; e) Convenio sobre la protección física de los
materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980; g) Protocolo para la represión de
actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional,
complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación
civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988; h) Convenio para la represión de actos ilícitos
contra la seguridad de la navegación marítima, celebrado en Roma el 10 de marzo de 1988;
i) Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas
en la plataforma continental, celebrado en Roma el 10 de marzo de 1988; j) Convenio Internacional
para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997; k) Convenio Internacional para la
represión de la financiación del terrorismo, aprobado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 9 de diciembre de 1999. Y más recientemente la Convención Interamericana contra el
terrorismo, instrumento aprobado durante la celebración del 32º período ordinario de sesiones de la
Asamblea General de la OEA, en Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002. AG/RES. 1840
(XXXIIO/02).

99 Resoluciones de Naciones Unidas: 4960 de 1995, 1373 de 2001, 51/210 de 1997.

100 El Comité contra el Terrorismo se estableció mediante la Resolución 51/210 de 1997. El Comité,

integrado por los 15 miembros del Consejo de Seguridad, recibió el mandato de vigilar la aplicación
de la resolución 1373 (2001), donde se insta a los países a que apliquen una serie de medidas
destinadas a fortalecer su capacidad jurídica e institucional para combatir las actividades terroristas
a nivel nacional, regional y mundial.
101 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Terrorismo y Derechos
Humanos, 22 de octubre de 2002, párr.15: “Al definir los parámetros de las obligaciones de los
Estados miembros dentro del marco actual del derecho internacional, también debe reconocerse
que, hasta el presente, no ha habido consenso internacional en torno a una definición completa del
terrorismo dentro del derecho internacional. En el mejor de los casos, como queda reflejado en el
artículo 2 de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, podría decirse que la comunidad
internacional ha identificado ciertos actos de violencia que generalmente considera constituyen
formas particulares de terrorismo. Éstos incluyen, por ejemplo, la toma de rehenes y el secuestro y
destrucción de aeronaves civiles, los ataques contra la vida, la integridad física o la libertad de
personas internacionalmente protegidas, incluyendo los agentes diplomáticos y, en el contexto de
los conflictos armados, los actos o amenazas de violencia cuyo propósito primordial es sembrar el
terror entre la población civil”.
102 MERTENS, Pierre, «l’introuvable acte de terrorisme», en Réflexions sur la définition et la
répression du terrorisme, Bruxelles, ed. ULB, 1974.

103Ver, entre otros, acta final de la de la Conferencia Diplomática de los Plenipotenciarios de las
Naciones Unidas sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional. Roma 17 de julio de
1998. A / CONF 183 10, Resolución E , A/ CONF .183/C.1/L.76/Add.14,8.
los casos, tal como queda reflejado en el artículo 2º de la Convención Interamericana
contra el Terrorismo, algunos actos de violencia que podrían encuadrarse como
violencia terrorista, así: i) los ataques contra la vida, la integridad física o la libertad
de personas internacionalmente protegidas -verbigracia agentes diplomáticos-; ii) el
secuestro y la toma de rehenes; iii) la destrucción de aeronaves civiles; y, iv) en el
contexto de los conflictos armados internacionales o internos, los actos o amenazas
de violencia cuyo fin primordial es sembrar terror, zozobra e incertidumbre entre la
población civil.

17.14. En congruencia con lo anterior, el hecho de que el terrorismo no posea, per

se, un significado inequívoco dentro del derecho internacional no significa que
constituya una forma de violencia inaprensible o que escape a las obligaciones que
tiene un Estado frente al derecho internacional. En efecto, es importante señalar que
la Asamblea General de las Naciones Unidas ha elaborado una definición de
terrorismo a efectos de ser empleada en sus diferentes resoluciones y declaraciones
internacionales, así:

Los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para

provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de
personas o en personas determinadas (que) son injustificables en todas
las circunstancias, cualesquiera sean las consideraciones políticas,
filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra
índole que se hagan valer para justificarlos 104.

17.15. Sin embargo, en 2004, el Consejo de Seguridad, en su resolución 1566 105,

se refirió al terrorismo como un acto violento no necesariamente motivado por fines
políticos, así:

Actos criminales, inclusive contra civiles, cometidos con la intención de

causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar rehenes con el
propósito de provocar un estado de terror en la población en general, en
un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una
población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a
realizar un acto o a abstenerse de realizarlo que constituyen delitos
definidos en los convenios, las convenciones y los protocolos
internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito, no
admiten justificación en circunstancia alguna por consideraciones de
índole política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar
e insta a todos los Estados a prevenirlos y, si ocurren, a cerciorarse de
que sean sancionados con penas compatibles con su grave naturaleza.

104Declaración de la ONU sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional, anexa a la

Resolución 49/60 de la Asamblea General, documento A/RES/49/60 (17 de febrero de 1995), artículo
3.

105 Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Resolución 1566, aprobada por el Consejo de

Seguridad en su 5053ª sesión, celebrada el 8 de octubre de 2004.

17.16. A su vez, el investigador holandés Schmid, quien es reconocido como una
autoridad académica en derecho internacional, identifica al terrorismo en los
siguientes términos 106:

Un método de acción violenta repetida que inspira ansiedad, utilizado

por actores clandestinos individuales, colectivos o estatales (semi)
clandestinos, por razones de idiosincrasia, de orden criminal o
político, según el cual –por oposición al asesinato– los blancos directos
de la violencia no son los blancos principales. Las víctimas humanas
inmediatas de la violencia son escogidas generalmente al azar (blancos
de oportunidad) o de forma selectiva (blancos representativos o
simbólicos) dentro de una población utilizada como blanco y que sirven
para generar un mensaje. Los procesos de comunicación basados en la
violencia o en la amenaza entre los (las organizaciones) terroristas, las
víctimas (potenciales) y los blancos principales son utilizados para
manipular el blanco principal (el público) haciendo de este un blanco del
terror, un blanco de exigencias o un blanco de atención, según que
el primer objetivo sea la intimidación, la coerción o la propaganda
(traducción libre) (se destaca).

17.17. Aunado a ello, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su

informe “Derechos Humanos y Terrorismo del año 2002 comenta que la Organización
de Naciones Unidas y otras autoridades internacionales sugieren que los incidentes
terroristas pueden describirse en términos de: i) naturaleza e identidad de quienes
perpetran el terrorismo: los victimarios pueden ser gobiernos, particulares o grupos
que actúan independientes o bajo la dirección del Estado; ii) naturaleza e identidad
de las víctimas del terrorismo: los blancos de la violencia terrorista pueden ser
personas, instituciones y bienes, pero los afectados son principalmente seres
humanos, ya que el objetivo del terrorismo es causar dolor y temor en el
conglomerado social; iii) los objetivos del terrorismo: las motivaciones que
impulsan a los perpetradores de actos terroristas tienden a ser de índole político o
ideológico; iv) los medios empleados para perpetrar los actos terroristas: la
violencia terrorista puede ocurrir a nivel nacional o transnacional y ha sido perpetrada
a través de armas convencionales, no convencionales e incluso con armas de
destrucción masiva.

106 “Terrorism is an anxiety-inspiring method of repeated violent action, employed by (semi-)

clandestine individual, group or state actors, for idiosyncratic, criminal or political reasons, whereby
–in contrast to assassination– the direct targets of violence are not the main targets. The immediate
human victims of violence are generally chosen randomly (targets of opportunity) or selectively
(representative or symbolic targets) from a target population, and serve as message generators.
Threat –and violence– based communication processes between terrorist (organization), (imperilled)
victims, and main targets are used to manipulate the main target (audience(s)), turning it into a target
of terror, a target of demands, or a target of attention, depending on whether intimidation, coercion,
or propaganda is primarily sought”. SCHMID, Alex P., JONGMAN Alebert J., Political Terrorism: A
New Guide To Actors, Authors, Concepts, Data Bases, Theories, And Literature, Transaction
Publishers, 1988, pp. 1-2.
17.18. La Organización de Naciones Unidas ha elaborado desde el año 1963 catorce
instrumentos jurídicos universales y cuatro enmiendas para prevenir los actos
terroristas, dentro de los cuales resulta pertinente destacar el “Convenio Internacional
para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas” 107, el cual
prescribe lo siguiente:

Artículo 2. Comete ‘delito’ en el sentido del presente Convenio quien ilícita

e intencionadamente entrega, coloca, arroja o detona un artefacto o
sustancia explosiva u otro artefacto mortífero en o contra un lugar de uso
público, una instalación pública o de gobierno, una red de transporte
público o una instalación de infraestructura:

a) Con el propósito de causar la muerte o graves lesiones corporales,

b) Con el propósito de causar una destrucción significativa de ese lugar,

instalación o red que produzca o pueda producir un gran perjuicio
económico (…).

Artículo 4. Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias
para:

a) Tipificar, con arreglo a su legislación interna, los actos indicados en el

artículo 2º del presente Convenio;

b) Sancionar esos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en

cuenta su naturaleza grave.

17.19. En la legislación penal colombiana, el delito de terrorismo se encuentra

tipificado, de acuerdo al contexto en que se desarrolle, esto es, por fuera o dentro del
conflicto armado interno. Así, mientras el artículo 343 108 del Código Penal -Ley 599
de 2000- tipifica el terrorismo dentro de los delitos contra la seguridad pública, ámbito
de protección del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el artículo 144109
tipifica el terrorismo dentro de los delitos contra personas y bienes protegidos por el
Derecho Internacional Humanitario en el marco del conflicto armado.

107 Adoptado por la Asamblea de las Naciones Unidas en su Resolución A/RES/52/164 de 15 de

diciembre de 1997. Entrada en vigor: 23 de mayo del 2001 de conformidad con el artículo 22 (1).
Aprobado por el Estado colombiano mediante Ley 804 del 1° de abril de 2003.

108 "Artículo 343. Terrorismo. El que provoque o mantenga en estado de zozobra o terror a la
población o a un sector de ella, mediante actos que pongan en peligro la vida, la integridad física o
la libertad de las personas o las edificaciones o medios de comunicación, transporte, procesamiento
o conducción de fluidos o fuerzas motrices, valiéndose de medios capaces de causar estragos,
incurrirá en prisión (…)”.

109"Artículo 144. Actos de terrorismo. El que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, realice
u ordene llevar a cabo ataques indiscriminados o excesivos o haga objeto a la población civil de
ataques, represalias, actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizarla,
incurrirá por esa sola conducta en prisión (…)”.
17.20. Es importante señalar que el terrorismo en condiciones de paz es un delito
que tiene elementos subjetivos y objetivos. Por un lado, el elemento subjetivo apunta
a la violencia capaz de crear terror colectivo, intimidación y zozobra y, por otro, el
elemento objetivo supone la utilización o empleo de medios convencionales o de
destrucción masiva, con capacidad de generar un peligro común a la sociedad.
Ahora, los actos de terrorismo perpetrados con ocasión y en desarrollo del conflicto
armado son penalizados por la vulneración producida a la población civil (como sujeto
protegido por el DIH) y por la transgresión de los principios de distinción y
proporcionalidad, ya que dichos actos rompen abruptamente con las reglas de la
guerra.

17.21. De acuerdo con estas previsiones normativas, el terrorismo que se suscita

dentro del conflicto armado interno es calificado como una infracción al Derecho
Internacional Humanitario (artículo 4º y 13 del Protocolo II) y tipificado como crimen
de guerra por el Estatuto de Roma, donde se establece la responsabilidad penal
individual (artículo 8-2-e) 110. Así las cosas, en casos de conflictividad bélica interna
los miembros de las fuerzas armadas estatales -también los demás combatientes
que participan en las hostilidades- deben abstenerse de incurrir en las conductas
prohibidas por el artículo 3º común a los cuatro Convenios de Ginebra, aprobados
por Colombia mediante la Ley 5ª de 1960, y por el II Protocolo Adicional, aprobado
por Colombia mediante la Ley 171 de 1994. El artículo 13-1 del Protocolo II consagra
el principio general de la protección a la población civil que implica la prohibición
absoluta para los combatientes de incurrir en ciertas prácticas de combate como
ataques directos contra civiles y los actos de terror: “la población civil y las personas
civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones
militares”. En la segunda parte del artículo 13.2 del Protocolo II se prohíbe “los actos

110 El Tribunal Penal Militar en Colombia acepta que las infracciones al DIH son crímenes de guerra:
“Las infracciones más graves al DIH son equiparadas a crímenes de guerra, pero la categoría de
´infracciones graves, teniendo en cuenta el derecho internacional actual, no podría inicialmente
predicarse para los conflictos internos, empero, la tendencia hoy en día es considerar que las
violaciones más serias al DIH cometidas en los conflictos internos, son también crímenes de guerra,
toda vez que este concepto es más amplio, e incluye otras conductas además de las encuadradas
como infracciones graves.// Es claro que el Estatuto de la CPI califica como crímenes de guerra las
serias violaciones del DIH aplicable en los conflictos armados no internacionales. Debe entonces
tenerse claro que por DIH aplicable comprenderse las violaciones graves del artículo 3º común y las
serias violaciones de las leyes y los usos aplicables en conflictos no internacionales dentro del marco
establecido por el derecho internacional. (…). Así las cosas, de manera general las disposiciones del
Protocolo II incluidas en el Estatuto y que son consideradas crímenes de guerra son aquellas
dirigidas a garantizar la protección de la población civil, tanto en sus vidas como en sus bienes. Es
este entonces el propósito en esencia del DIH, y el medio para llevarlo a cabo no es otro que la
limitación de los métodos y medios de combate, así como la distinción entre combatientes y no
combatientes”. Tribunal Penal Militar, Tercera Sala de Decisión, 31 de enero de 2014, M.P. CN (R)
Carlos Alberto Dulce Pereira.
de terrorismo” (art. 4.,2.,d.) y “los actos o amenazas de violencia cuya finalidad
principal sea aterrorizar a la población civil” (art. 13,2).

17.22. El Estatuto de la Corte Penal Internacional en su artículo 8.2.e.i), clasifica los

actos de terrorismo como crímenes de guerra en situaciones de conflicto armado no
internacional y precisa los siguientes actos: “(...) dirigir intencionalmente ataques
contra la población civil o contra civiles que no participen directamente en las
hostilidades” 111. En ese sentido, los elementos que caracterizan a este crimen son
los siguientes: i) que el autor haya lanzado un ataque; ii) que el objeto del ataque
haya sido una población civil en cuanto tal o personas civiles que no participaban
directamente en las hostilidades; iii) que el autor haya tenido la intención de dirigir el
ataque contra la población civil en cuanto a tal o contra personas civiles que no
participaban directamente en las hostilidades; iv) que la conducta haya tenido lugar
en el contexto de un conflicto armado que no era de índole internacional y haya
estado relacionada con él; v) que el autor haya sido consciente de circunstancias de
hecho que establecían la existencia de un conflicto armado 112.

17.23. Según las fuentes convencionales y consuetudinarias acuñadas por el Comité

Internacional de la Cruz Roja -CICR-, las infracciones al DIH -entre las que se
destaca el terrorismo- se clasifican en función de su fuente normativa y del contenido
de la violación 113, así:

INFRACCIONES AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO DENTRO DEL CONFLICTO

ARMADO INERNO Y SU TIPIFICACIÓN COMO CRIMENES DE GUERRA POR EL ESTATUTO DE
ROMA
CRIMENES DE GUERRA SEGÚN EL
BASE LEGAL SEGÚN FUENTES DEL DIH
ESTATUTO DE LA CPI

Art. 8 (2) (c) CONTENIDO DE LA VIOLACIÓN DEL

Estatuto Fuentes
(Cometidas contra personas ART. 3 COMÚN A LOS CUATRO
de la CPI del DIH
protegidas) CONVENIOS DE GINEBRA

111 Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional Naciones Unidas, 1998, artículo 8.2. e. i).
112 Cfr. VALENCIA VILLA, Alejandro, Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e
internacional, Derechos humanos, Derecho internacional humanitario y Derecho penal internacional,
Volumen V, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, Bogotá, 2006, p. 129.

113 La relación de crímenes de guerra a la luz de la Corte Penal Internacional y sus implicaciones en
el Derecho Internacional Humanitario de conflictos de carácter no internacional se apoya en el
estudio sinóptico elaborado por el Comité Internacional de la Cruz Roja. Al respecto ver: Los
Crímenes de Guerra según el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y su base en el
Derecho Internacional Humanitario, cuadro comparativo, Servicio de Asesoramiento en Derecho
Internacional Humanitario, Genéve, Suisse, octubre 2008, 28 p. No se hará referencia a las
conductas que infringen la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y
del Personal Asociado. V. [Link]
_crimenes_de_guerra_cuadro_comparativo.pdf
 Los atentados contra la vida y la (…) Se prohíben, en cualquier tiempo y CG I / CG II
integridad corporal, especialmente lugar (…): CG III / CG
Art. 8 (2)
el homicidio en todas sus formas, IV, Art. 3
(c) (i) 114
las mutilaciones, los tratos crueles Los atentados contra la vida la (1) (a)
y la tortura integridad corporal, especialmente el
homicidio en todas sus formas, las
mutilaciones, los tratos crueles, la
tortura y los suplicios;

Regla 89
Queda prohibido el homicidio del
EDIHC 115
Regla 90
Quedan prohibidos los actos de tortura del EDIHC
los tratos crueles e inhumanos y los
atentados contra la dignidad personal,
en particular los tratos humillantes y
degradantes.

(…) Se prohíben, en cualquier tiempo y CG I / CG II

lugar (…): / CG III /
Art. 8 (2) CG IV, Art.
(c) (ii) Los ultrajes contra la dignidad Los atentados contra la vida la dignidad 3 (1) (c)
personal, especialmente los tratos personal, especialmente los tratos
humillantes y degradantes humillantes y degradantes.
Quedan prohibidos los actos de tortura, Regla 90
los tratos crueles e inhumanos y los del EDIHC
atentados contra la dignidad personal,
en particular los tratos humillantes y
degradantes.
Quedan prohibidos los castigos Regla 91
corporales. del EDIHC
(…) Se prohíben, en cualquier tiempo y CG I / CG II
lugar (…): / CG III /CG
Art. 8 (2) La toma de rehenes IV, Art. 3
(c) (iii) La toma de rehenes; (1) (b)
Regla 96
Queda prohibido tomar rehenes.
del EDIHC
(…) Se prohíben, en cualquier tiempo y CG I / CG II
lugar (…): / CG III /CG
Art. 8 (2) Las condenas dictadas y las IV, Art. 3
(c) (iv) ejecuciones sin previo juicio ante un Las condenas dictadas y las (1) (d)
tribunal regularmente constituido, ejecuciones sin previo juicio ante un
con todas las garantías judiciales tribunal legítimamente constituido, con
generalmente reconocidas como garantías judiciales reconocidas como
indispensables indispensables por los pueblos
civilizados.
Nadie puede ser juzgado o condenado Regla 100
si no es en virtud de un proceso del EDIHC
equitativo que ofrezca todas las
garantías judiciales esenciales.

114 CGI: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos
y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña.
CGII: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos,
los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar.
CGIII: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de
guerra.
CGIV: Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las personas civiles
en tiempo de guerra.
EDIHC: Estudio sobre Derecho Internacional Humanitario Consuetudinario, CICR, Ed. 2007.
PA II: Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de
junio de 1977.
 Art. 8 (2) (e) OTRAS VIOLACIONES GRAVES DE
(Cometidas contra personas LAS LEYES APLICABLES EN
protegidas) CONFLICTOS ARMADOS INTERNOS
Art. 8 (2) P. II, Art. 13
(e) (i) Dirigir intencionalmente ataques No serán objeto de ataque la población (2)
contra la población civil como tal o civil como tal, ni las personas civiles
contra civiles que no participen
directamente en las hostilidades. (…) Quedarán prohibidos en todo P. II, Art. 4
tiempo y lugar (…) (2) (d).
P. II, Art. 4
Los actos de terrorismo
(2) (d).
El personal sanitario y religioso será P. II, Art. 9
respetado y protegido (…) (1)
Art. 8 (2) Dirigir intencionalmente ataques Las unidades sanitarias y los medios de
(e) (ii) contra edificios, material, unidades transporte sanitarios serán respetados P. II, Art. 11
y medios de transporte sanitarios y y protegidos en todo momento y no (1)
contra el personal que utilicen los serán objeto de ataques.
emblemas distintivos de los El personal sanitario exclusivamente
Convenios de Ginebra de destinado a tareas médicas será
conformidad con el derecho respetado y protegido en todas las
Regla 25
internacional circunstancias, Perderá su protección
del EDIHC
si, al margen de su función humanitaria,
comete actos perjudiciales para el
enemigo.
Las unidades sanitarias exclusivamente
destinadas a tareas sanitarias serán
respetadas y protegidas en todas las
Regla 28
circunstancias. Perderán su protección
del EDIHC
si se utilizan, al margen de su función
humanitaria, para cometer actos
perjudiciales para el enemigo.

Los medios de transporte sanitarios

exclusivamente destinados al
transporte sanitario serán respetados y
protegidos en todas las circunstancias. Regla 29
Perderán su protección si se utilizan, al del EDIHC
margen de su función humanitaria, para
cometer actos perjudiciales para el
enemigo.

Quedan prohibidos los ataques directos

contra el personal y los bienes
sanitarios y religiosos que ostenten los Regla 30
signos distintivos estipulados en los del EDIHC
Convenios de Ginebra de conformidad
con el derecho internacional.

(…) Queda prohibido cometer actos de

hostilidad dirigidos contra los
monumentos históricos, las obras de
P II, Art. 16
arte o los lugares de culto que
constituyen el patrimonio cultural o
espiritual de los pueblos (…).
Dirigir intencionalmente ataques
contra edificios dedicados a la
religión, la educación, las artes, las
Art. 8 (2) ciencias o la beneficencia, los
(e) monumentos históricos, los
(iv) hospitales y otros lugares en que se
agrupa a enfermos y heridos, a
condición de que no sean objetivos
militares; (…).
17.24. A partir de este análisis conceptual, la Sala determinará en el caso concreto
el régimen de responsabilidad aplicable a la litis en donde el acto terrorista fue
perpetrado de modo indiscriminado por organizaciones criminales de
narcotraficantes en contra de la población civil.

18. El acto terrorista perpetrado por organizaciones de narcotráfico. Análisis

del caso concreto y régimen de responsabilidad aplicable

18.1. En el presente caso, la Sala encuentra probado el daño padecido por los
demandantes. En efecto, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso 116,
resulta claro que los señores Jairo Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas Avellaneda,
Carmen Rosa Orjuela Lozada, Luz Mila Sánchez, Nieves Orjuela Lozada, Leonor del
Carmen Becerra y Mariela Santana Vinchery, el 30 de enero de 1993 sufrieron daños
materiales en sus locales comerciales como consecuencia del estallido de un
automóvil Renault 9, cargado con 100 kilos de dinamita, ubicado en la carrera 9ª
entre calles 15 y 16 en el barrio Veracruz, localidad de Santa Fe de la ciudad de
Bogotá. Este es un hecho acreditado en el expediente a partir del material probatorio
arrimado al mismo. Sin embargo, respecto de los señores Carlos Huber Pinilla,
Bernardo Isaza, José Manuel Adán Arévalo, Pedro José Beltrán, Alicia Buitrago,
Nohora Isabel Adán y Deisy Paola Adán, comoquiera que no obra prueba alguna en
el proceso del daño padecidos por ellos, la Sala no lo tendrá por acreditado.

18.2. En relación con la señora Rosa Elena Puerto Niño, el 3 de mayo de 1993 se
registró en la historia clínica aportada al expediente por el Hospital San José de
Bogotá, las lesiones que le ocasionó el acto terrorista consistentes en un traumatismo

116 Listado de personas, establecimientos comerciales e inmuebles afectados por el acto terrorista
del 30 de enero de 1993, remitido por el Director de la Oficina para Prevención de Emergencias de
la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. En dicho documento el Alcalde Local de Santafé hizo
constar que los señores Jairo Puerto Niño, Hipólito Vargas, Luz Mila Sánchez, Carmen Rosa Orjuela
y Nieves Orjuela Lozada fueron personas damnificadas con el atentado terrorista al que se ha hecho
referencia previamente (fls. 57-67, c.4). Obra igualmente cuenta de cobro correspondiente a los
trabajos realizados en el local del señor Jairo Enrique Puerto suscrita por la arquitecta Martha Isabel
Montaña (fls. 5-7, c.1); documentos emanados del Banco Central Hipotecario referentes al crédito
otorgado por esa entidad al señor Hipólito Vargas Avellaneda (fls. 241-310, c.1); pagarés girados por
los señores Hipólito Vargas Avellaneda, Ernesto Angulo Amado y María Matilde Vargas avellaneda
a favor de distintas entidades bancarias bajo la línea de crédito damnificados por el terrorismo,
remitidos al expediente por el Instituto de Fomento Industrial (fls. 311-321, c.1); certificados de
matrícula mercantil de algunos establecimientos comerciales, cuyos propietarios figuran así: Jairo
Enrique Puerto Niño, propietario Óptica Éxito; Restaurante ‘El Viejo y El Mar’, propietaria Nieves
Orjuela Losada (fls. 322-329, c.1); resoluciones 1387, 1871 y 2054 de 1993 por medio de las cuales
el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana adjudicó subsidios familiares
de vivienda de interés social a los señores Mariela Santana Vinchery, Luz Mila Sánchez, Jairo
Enrique Puerto Niño, Hipólito Vargas Avellaneda y Nieves Orjuela Losada (fls. 331-347, c.1); y
documentos remitidos por el Banco de Colombia relacionados con el otorgamiento de un crédito a la
señora Mariela Santana Vinchery de Cepeda (fls. 349-360, c. 1).
a sus miembros inferiores 117. Ahora, en lo que se refiere al daño padecido por la
señora Mónica Viviana Fierro Puerto, aparece demostrado 118 que su ojo derecho fue
extirpado como consecuencia del impacto de una esquirla. En efecto, en la historia
clínica se lee la implantación de “prótesis bulbi ojo derecho secundaria a herida
penetrante saturada. Se lleva a cirugía el 3 de agosto de 1993, efectuándose
enucleación más implante de Hidroxiapatita y corrección de sumblefaron del párpado
inferior del ojo derecho, sin complicaciones, se da salida y control por consulta
externa”.

18.3. Una vez determinado el daño, es preciso establecer si este resulta imputable a
la entidad demandada, para lo cual se deben esclarecer las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que ocurrió la conflagración terrorista.

18.4. Al respecto, en el oficio n.° 091, el jefe de la Unidad-Investigativa del Cuerpo

Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, manifestó que el día
30 de enero de 1993 aproximadamente a las 18:20 horas estalló un carro bomba
compuesto de cien kilos de dinamita, en la carrera 9ª entre calles 15 y 16, cuyo
epicentro fue en la carrera 9ª frente a los números 15-35 y 15-37 (fl. 348 a 350, c.5):

El día 30 de enero del año en curso siendo aproximadamente las 18:20

horas hizo explosión un carro-bomba en la carrera 9 A entre calles 15 y
16, motivo por el cual las Unidades de Patrulla nos hicimos presentes al
lugar de los hechos y se efectuaron las siguientes averiguaciones: // 1º.
Inicialmente se observó la magnitud de los destrozos causados por la

117La historia clínica describe las lesiones padecidas de la siguiente manera: “paciente en buen
estado general, cicatrices de esquirlas en ambos miembros inferiores, cianosis en pies sobre todo
en la planta en la que hay sensación de corrientazo (sic) al palpar herida en tercio medio de tibia
derecha y dos heridas en dorso del pie. Id: DISTROFIA SIMPATICA REFLEJA PIE DERECHO (…).
Enfermedad actual: Paciente quien ingresa por presentar múltiples heridas por esquirlas posterior a
explosión de bomba, no pérdida de conocimiento” (fl. 39, c. 4).

118 “Edad 15 años. Paciente con ptesis (sic) bulbi ojo derecho secundaria a herida penetrante
saturada. Se lleva a cirugía el 3 de agosto de 1993, efectuándose enucleación más implante de
Hidroxiapatita y corrección de sumblefaron del párpado inferior del ojo derecho, sin complicaciones,
se da salida y control por consulta externa (…) Enfermedad actual: Paciente que presenta
politraumatismos por onda explosiva, con trauma penetrante en ojo derecho, con herida
corneoescleral, herida en MSD con área en dorso de falange proximal del índice, fractura en falange
proximal del índice derecho, quemadura de segundo grado en abdomen de aprox. 4x4 cm. Es llevada
a cirugía en dos ocasiones, la primera para cierre de herida ocular y herida en MSD y región inguinal,
la segunda para avance de colgajo y reparación fractura falángica. El pronóstico ocular fue malo
desde el inicio, se manejó con antibióticos, corticoides, analgésicos. Dx definitivo: 1. Politraumatismo
(múltiples heridas en manos), 2. Trauma penetrante en ojo derecho con herida corneoescleral
derecho, 3. Fractura falange prox. Índice mano derecha. 4. Fractura de piso de órbita” (fl. 40, c. 4).

De igual forma, se encuentran las declaraciones de los señores Omar Sierra Cepeda, Jorge
Humberto Gutiérrez, Sobeida Diaz Becerra, Matilde Díaz Becerra en las cuales refirieron, en síntesis,
los daños sufridos por diferentes establecimientos comerciales con ocasión del atentado terrorista
del 30 de enero de 1993 y las afectaciones a la salud de la señora Rosa Elena Puerto y de su hija
Mónica Viviana Fierro Puerto (fls. 73-86, c. 4). No se valoraran las declaraciones rendidas por los
señores Pedro José Manuel Beltrán Perdomo, Jairo Enrique Puerto Niño quienes ostentan la calidad
de demandantes dentro del presente proceso, pues su decreto no fue solicitado por la parte contraria,
como declaraciones de parte.
 explosión tanto en edificaciones comprendidas entre las edificaciones 8ª,
9ª y 10ª entre avenida Jiménez y Avenida 19, siendo el epicentro la carrera
9ª frente a los números 15-35 y 15-37, donde funcionaba la papelería
“KARBE”, la cual quedó totalmente destruida al igual que los locales frente
a esta denominados: “bulliciosos” y (ilegible), especializados en ropa
infantil. // Conforme a lo observado, se presume que el carro-bomba
correspondía a un Renault 4 o en su defecto a un vehículo de color verde
y de poco cilindraje, haciendo referencia al motor el cual quedó (ilegible)
en unos de los locales donde funcionaba una cafetería (…) Es de anotar
que en el contorno se encontraban esparcidas partes destruidas y
calcinadas del vehículo, así como materiales (ilegible) propios de los
almacenes y demás establecimientos afectados, tales como: “almacén
“Glored”, “Pizzeria Vascos” (…) “Banco Popular” (sucursal depósitos
judiciales), un almacén de artesanías, papelería “hispana” y otros, los
cuales fue imposible identificarlos debido que tanto sus avisos
comerciales y nomenclatura respectivas, quedaron destruidas.

18.5. Igualmente, la sección de criminalística de la DIJIN informó acerca del atentado

ocurrido el 30 de enero de 1993, lo siguiente (fl. 574, c.5):

A las 18:20 horas, del 300193, en la dirección antes anotada detonó un

artefacto explosivo que se encontraba dentro de un vehículo al parecer
Renault 12 o Dacia de color verde, el cual está identificado con el número
de bloque 800323 o 233, éste se encontró dentro del motor parte inferior,
dicho automotor contenía una carga explosiva aproximadamente de 100
kilos de dinamita amoniacal (…) En la carrera 9ª frente al n.° 15-23, zona
comercial de esta ciudad, se pudo localizar el epicentro de la detonación,
lugar donde fue accionado un artefacto explosivo, de igual forma fueron
afectados los locales comercial y edificios aledaños al lugar de los hechos.
Se pudo establecer que por efectos de la onda explosiva murieron 17
transeúntes y resultaron 30 heridos. Así mismo hubo serios daños
materiales en un radio de acción aproximado de 120 metros a la redonda,
a la vez la detonación dejó un cráter de 1.90 de largo por 1.60 de ancho y
una profundidad de 40 cms. // Así mismo se logró determinar que se utilizó
el sistema de ignición ineléctrico, según lo narrado por los ciudadanos
antes mencionados, se deduce que al parecer se empleó el mismo modus
operandi del atentado del día 220193 en esta ciudad (…)

18.6. En términos similares se expresaron diferentes denunciantes quienes

describieron, en función del desarrollo de sus actividades cotidianas, la infortunada
situación fáctica del acto terrorista. El señor Tito Octavio Losada Martínez afirmó que
el sábado 30 de enero de 1993 conducía en sentido sur-norte a las 6:20 de la tarde
y cuando llegó a la calle 15 con carrera 9ª sintió el estallido del artefacto explosivo
que le produjo serias averías a su automotor (denuncia n.° 229, formulada el 1º de
febrero de 1993 –fl. 245, c.5). La señora Aura del Carmen Beltrán narró que ese
mismo día llegó en su automóvil a la carrera 9ª entre calles 15 y 16 y lo estacionó en
la calzada de la carrera 9ª cerca de la calle 15, después se dirigió a las librerías
ubicadas en el sector y escuchó la detonación del artefacto explosivo (denuncia n.°
228, formulada el 1º de febrero de 1993 –fl. 249, c.5). La señora Leonor del Carmen
Becerra de Díaz manifestó que el día 30 de enero de ese año a las 5:00 p.m cerró el
almacén de su propiedad ubicado en la carrera 9 n.° 15-30 y a las 6:30 p.m, una vez
llegó a su residencia, se enteró del estallido de la bomba por la difusión de la noticia
en los medios de comunicación (denuncia n.° 221, formulada el 1º de febrero de
1993, -fl. 255, c.5). Pedro José Manuel Beltrán manifestó que el día de los hechos se
encontraba trabajando en un laboratorio óptico de su propiedad, ubicado en la carrera
9 n.° 15-28 oficina 301, y después de sentir la explosión, salió por la ventana y se
percató que había sido una bomba que explotó justamente al frente de su lugar de
trabajo (fl. 69 a 71, c.4). Jairo Enrique Puerto Niño, propietario de una óptica del
sector, manifestó en su testimonio que el día 30 de enero de 1993 cerró su local
comercial a la 5:20 p.m y salió en dirección al barrio 20 de julio de la ciudad de Bogotá
y durante el trayecto se enteró que se había puesto un carro bomba al frente de su
negocio, esto es la carrera 9ª n.° 15-28, oficina 402 (fls. 71-73, c.4). La señora Díaz
Becerra manifestó que el estallido afectó todos los establecimientos de comercio
ubicados sobre la carrera 9ª con calle 15 y 16, particularmente el local ubicado en la
carrera 9ª n.° 15-28, ya que la bomba fue ubicada justamente al frente.

18.7. Concordante con los informes oficiales y las denuncias elevadas por los
ciudadanos, el diario el Espectador en su edición del 31 de enero de 1993 dio a
conocer la noticia y precisó que el carro bomba estalló en un momento en que el
centro del distrito capital registraba una intensa actividad comercial, especialmente
por el buen numero de papelerías que existían allí y a las cuales acudían decenas
de padres de familia para adquirir los útiles escolares de sus hijos:

Una fuerte detonación que sacudió en la tarde de ayer el centro de Bogotá

provocó la muerte de por lo menos 16 personas, entre ellas, varios niños.//
Un carro bomba cargado con aproximadamente con 100 kilos de dinamita
estalló a las 6 y 24 de la tarde sobre la carrera 9ª entre calles 15 y 16 y
causó heridas a medio centenar de personas y pérdidas materiales de
inmensa cuantía.// Numerosos heridos continuaban siendo atendidos
anoche en diferentes centros asistenciales de Bogotá, en alguno de los
cuales seguían reportándose decesos, por la cual el número de víctimas
era incierto. // Grupo de socorristas de la Cruz Roja, el grupo de bomberos
y la defensa civil trabajan conjuntamente con unidades de la policía
metropolitana en la remoción de escombros, ante la posibilidad de que
pudiese encontrarse nuevos cadáveres. // El carro bomba estalló en
momento en que en ese sector se registraba una intensa actividad
comercial, especialmente por el buen numero de papelerías que existían
allí y a las cuales acudían decenas de padres de familia para adquirir los
útiles escolares de sus hijos. // No menos de un centenar de locales,
oficinas, apartamentos y puestos de venta callejeros quedaron destruidos
al tiempo que un sin número de edificios aledaños sufrieron la rotura de
puertas y ventanas.// La detonación alcanzó a afectar la tubería del
acueducto y las líneas de conducción eléctrica, por lo que el sector se
encontraba sin luz y afrontaba problemas en el abastecimiento de agua
(…) El carro bomba dejó en la calzada un cráter de aproximada de dos
metros de diámetro por uno de profundidad (…) 119.

119 Publicación del diario El Espectador en la edición del 31 de enero de 1993 (fl. 253, c.5).
18.8. En cuanto al tipo de explosivo usado en el ataque y a su finalidad, la sección
de criminalística de la DIJIN señaló las siguientes conclusiones (fl. 574, c.5):

1. Que la composición del artefacto explosivo ubicado en la carrera 9ª n.°

15-23 estaba conformada por aproximadamente 100 kilos de dinamita
amoniacal y contaba con un sistema de ignición in-eléctrico (mecha lenta);
2. Que el artefacto fue ubicado en el vehículo Renault 12 o Dacia color
verde, el cual tenía mimetizado el explosivo dentro del baúl del mismo
(…); 3. Que la ubicación del carro bomba, este fue colocado con el objeto
de causar pánico y desconcierto en la ciudadanía y la fuerza pública.

18.9. Ahora, dado que en la demanda se sostiene que la Policía Nacional incurrió en
una falla del servicio porque no adoptó las medidas de seguridad necesarias para
garantizar la vida e integridad de los comerciantes ubicados en la carrera 9ª entre las
calles 15 y 16 del Barrio Veracruz de Bogotá, el 30 de enero de 1993 fecha en que
ocurrió el acto terrorista, la Sala analizará si dicha entidad tomó las medidas de
prevención y, de ser así, en qué consistieron y si estas fueron adecuadas y
oportunas.

18.10. Las actividades desplegadas por los uniformados durante el segundo

semestre de 1992 y el primer mes de enero de 1993 para prevenir la conflagración
de actos terroristas en la capital de la República 120, según informó el comandante de
la Policía Metropolitana de Bogotá fueron, a saber:

Teniendo en cuenta el incremento de atentados terroristas perpetrados

durante el segundo semestre del año 1.992, por Grupos Guerrilleros,
Narcoterroristas y Delincuencia Común y organizada, contra Entidades
del Estado, Bancarias, Multinacionales, Comerciales y medios de
transportes masivos, el Comando de la Policía Metropolitana Santafé de
Bogotá, por intermedio del Comando Operativo, en coordinación con la
Fiscalía General de la Nación, DAS, Cuerpo Técnico, Bomberos y
Defensa Civil, estableció un orden de prioridades y acciones a tomar en
la actuación de estos organismos, con el fin de dar una mayor eficacia a
las actividades de prevención ante las alteraciones del orden público
mediante atentados dinamiteros, cuyos autores pretendían crear el caos
y la intranquilidad ciudadana. // La Policía Metropolitana Bogotá dispuso
de todo el potencial humano existente para controlar la situación que por
esa época atravesaba la Capital de la Republica, al igual que se recibió el
apoyo de las diferentes Escuelas de formación de la Guarnición, las que
colaboraron activamente en la ejecución de Planes y procedimientos de
requisas tanto a personas como a vehículos, siendo, complementada esta
labor, con el despliegue de Inteligencia y la realización de allanamiento
por parte de la SIJIN del departamento. // Se adelantaron diversos
operativos especiales tendientes a la vigilancia de las áreas críticas con
personal uniformado adscrito a las diferentes Unidades y se
incrementaron las actividades de Inteligencia en procura de la ubicación
e identificación de las redes de terroristas que por ese entonces causaron
graves deterioros a la seguridad Nacional, contra la Población Civil,
Fuerza Pública y recursos económicos locales, dando como resultado la

120
Oficio n.° 161/COMAN suscrito el 15 de enero de 1996 y remitido al presente proceso por el
Comandante (E) Policía Metropolitana Bogotá, Coronel Víctor Manuel Páez Guerra (fl. 41-45).
retención de personas y el decomiso de sustancias explosivas que más
adelante se relacionan.

ACTIVIDADES OPERATIVAS DESARROLLADAS POR LA POLICIA

METROPOLITANA BOGOTÁ DURANTE EL SEGUNDO SEMESTRE
DEL AÑO 1992 Y MES DE ENERO DEL 93 PARA NEUTRALIZAR LAS
ACCIONES TERRORISTA

-19-07-92: captura de TOVAR TAFUR MARLON, en la carrera 80 n.° 76ª-

28 Sur, presunto integrante del E.L.N a quien se le decomisó tres kilos de
dinamita, una barra de pentonita, implementos propios para la elaboración
de bombas, fue dejado a disposición de la Fiscalía Regional, mediante
oficio n.° 3489.

- 04-08-92: captura de MEDINA CIFUENTES OSCAR, quien portaba dos

granadas de fragmentación, puesto a órdenes de la Fiscalía Regional
según oficio n.° 4162.

- 10-11-92 captura de NEFTALY GONZÁLEZ RODRÍGUEZ en la carrera

89 con calle 41 le fue encontrada gran cantidad de pólvora negra y
perdigones, puesto a disposición de la Fiscalía Regional.

- 11-11-92: captura de GÓMEZ MALDONADA JAVIER y RUIZ RUEDA

LIBARDO, en la carrera 4ª Este n.° 28-15 Sur, decomiso de 560 cartuchos
para fúsil calibre punto 50, puesto a disposición de la Fiscalía Regional
mediante oficio n.° 4449.

- 17-12-92: captura y puesta a disposición de JUAN CARLOS MOLINA

TIPPOLO en la carrea 15 con calle 14 se le decomisó 11 bolsas plásticas
en cuyo interior se hallaba dinamita, quedó a órdenes de la Fiscalía
Regional según oficio n.° 4776.

- 20-01-93: captura de JOSÉ HUMBERTO LÓPEZ MÚÑOZ en la carrera

60 con calle 2ª, Comandante del 45 frente de las FARC, se dejó a
disposición de la Fiscalía Regional según oficio n.° 0185.

- 23-01-93: captura de GÓMEZ VÁSQUEZ HERNÁN, ZAPATA RUÍZ e

IVÁN LONDOÑO PATIÑO, narcoterroristas del cartel de Medellín y a
quienes se les incautó en la finca de la Nevada, jurisdicción del municipio
de la Calera, 1500 kilos de dinamita, se les señala como los autores del
atentado en la calle 72 con carrera 7ª, calle 100 con carrera 31 y del
explosivo compuesto de 100 kilos colocado en la avenida 68, 55-63
(puente vehicular), que fuera desactivado, las personas retenidas
quedaron a órdenes de la Fiscalía Regional SIJIN, según oficio n.° 0216.

DESACTIVACIONES:

A continuación me permito enumerar la relación de desactivaciones de

artefactos explosivos realizados por el personal de técnicos del grupo de
antiexplosivos adscritos a la SIJIN, durante el segundo semestre del año
1992 y parte del año 1993, en la jurisdicción del distrito capital Santafé de
Bogotá, previo a los hechos ocurridos el día 30-01-93, así:

- 03-06-92: 15:00 horas, en la avenida caracas con calle 13 sur, frente al

establecimiento de razón social auto ventas, se desactivó un petardo de
alto poder explosivo compuesto por cuatro kilos de dinamita amoniacal,
un control remoto, seis baterías, tipo triple AAA y un detonador eléctrico,
todo lo anterior dentro de una caja de cartón, que fue dejada por
desconocidos en el lugar.

- 11-07-92: 17:30 horas, en la transversal 12B frente al número 15-18 sur

iglesia Jesucristo de los Santos de los últimos días se desactivó un
artefacto de alto poder explosivo compuesta por media libra de dinamita,
un metro de mecha lenta o seguridad, un detonadora ineléctrico, estos
dentro de un recipiente de cerveza enlatada (…), el petardo fue
abandonado por desconocidos.

- 28-08-92: 8:30 horas, en el CAI parque Simón Bolívar se desactivaron

dos artefactos de alto poder explosivo, compuesto por dos kilos de
dinamita, tres metros de mecha lenta o seguridad y un detonador
ineléctrico, todo lo anterior dentro de un niple de tubo PVC; el otro
artefacto contenía 250 gramos de dinamita, sistema de ignición químico
incendiario, una capsula de detonante ineléctrico (…).

- 11-10-92: 06:30 horas, en el CADE de Fontibón, se desactivó un

artefacto de alto poder explosivo compuesto por una libra de dinamita, 50
cms de mecha lenta, un detonador ineléctrico, lo anterior dentro de un
niple de tubo PVC (…).

- 11-10-92: 06:55 horas, en el CADE del barrio Chico, ubicado en la calle

92 con carrera 16, se desactivó un petardo de alto poder compuesto por
una libra de dinamita, un detonador in eléctrico, un metro de mecha lenta
o de seguridad (…).

- 23-10-92: 03:00 horas, en la calle 27 con carrera 5 fue desactivada una

granada de fragmentación tipo IM2 (…).

- 07-11-92: 08:00 horas, en la calle 17 con carrera 7ª, instalaciones de

Servibanca, se desactivó un petardo de alto poder explosivo compuesto
por 2 kilos de dinamita, una capsula detonante ineléctrico, un metro de
mecha lenta, sistema de ignición químico (…).

- 07-11-92: 10:00 horas, en el banco Central Hipotecario de la calle 78 con

carrera 15, se desactivó un petardo de alto poder explosivo compuesto
por dos kilos de dinamita, un detonador ineléctrico y sistema de ignición
químico (…)

- 20-11-92: 07:00 horas, en la carrea 4ª calle 17 instalaciones del ICFES,

se desactivó un petardo compuesto por un 1 kilo de dinamita, sistema de
ignición con reloj digital de conteo regresivo (…).

- 22-11-92: 17:00 horas, en la avenida 19 carrera 34, frente al CAI PONAL,

se desactivó un petardo de alto poder explosivo compuesto por una carga
cónica, con dos libras de dinamita (…).

- 26-11-92: 00:15 horas, fue desactivado un petardo de alto poder

explosivo compuesto por 2 kilos de dinamita amoniacal (…).

- 26-11-92: 08:10 horas, en la avenida caracas n.° 27-81, concesionario

de vehículos KIA se desactivó un petardo de alto poder explosivo
compuesto por 2 kilos de dinamita (…).

- 01-12-92: 23:00 horas, en la calle 34 con carrea 16, CAI PONAL, sujetos
desconocidos lanzaron artefacto de alto poder explosivo compuesto por 1
libra de pentonita (explosivo multiplicador) (…).

-22-01-93: en la avenida 68 frente al número 55-63, puente vehicular, fue

desactivado una carga dinamita de 100 kilos de peso, dinamita amoniacal
(…).
18.11. Mediante comunicación del 18 de enero de 1996, el Jefe de la Unidad de
Armados Ilegales de la Policía Nacional certificó 121:

El día 220193, se logró desactivar en la Av. 68 con calle 68 un carro

bomba el cual contenía 80 kilos de dinamita presentando un sistema de
ignición ineléctrico, en el mismo hecho fueron capturados dos personas
los cuales se movilizaban en el montero de placas GDE 305. El día
220193, se logró la incautación de aproximadamente 200 kilos de
dinamita, en el Municipio de la Calera (Cund), los cuales al parecer
estaban destinados para actos terroristas en esta ciudad.

18.12. El Director de Policía Judicial e inteligencia de la Policía Nacional confirmó

que, con anterioridad a la conflagración terrorista, se ordenaron las siguientes
medidas preventivas 122:

1º Además de la vigilancia normal que cumple el personal uniformado de

la Policía, para la prevención de atentados en la capital del país, se
activaron puestos de control en distintos sitios de la ciudad: además, es
tarea permanente de la DIJN y las SIJIN el desarrollo de patrullajes y
labores de inteligencia frente a todas las organizaciones delictivas
generadoras de criminalidad y violencia.

2. Para el caso específico de Santafé de Bogotá, la acción investigativa y

operativa frente a las organizaciones del narcotráfico y narcoterrorismo,
fueron anteriores a la ocurrencia de los atentados que se citan en los
requerimientos. Es así que el día 150889 se realizó la '”Operación
Apocalipsis”, consistente en aproximadamente 100 allanamientos a
residencias de la capital del país y algunas poblaciones aledañas,
lográndose el decomiso de armas, equipos de comunicación, valores,
vehículos, material explosivo, sustancias alucinógenas y la aprehensión
de 50 personas presuntamente vinculadas con la organización del hoy
extinto narcotraficante José Gonzalo Rodríguez Gacha (a. El Mejicano).

3. Con posterioridad al homicidio del Dr. Luis Carlos Galán Sarmiento, el

incremento de atentados terroristas en Medellín y ante las amenazas de
esa escalada terrorista se extendiera a otras ciudades del país, entre ellas
Bogotá, la DIJIN y las SIJIN del Departamento de Policía Metropolitana
de Bogotá fortalecieron las labores de inteligencia destinando más
unidades y recursos a esta actividad, para cubrir las instalaciones y
sectores de la ciudad más susceptibles de ser afectados por esta
modalidad criminal. De igual forma se reforzó la vigilancia con personal
uniformado, en tareas de identificación de personas, puestos de control,
allanamientos e incremento de patrullas en zonas residenciales y
comerciales.

4. Como resultado de las actividades de inteligencia y gracias a la

colaboración de la ciudadanía, el 050490, en una vivienda localizada en
la calle 131 con carrera 107 se encontró una caleta con 1.100 kilos de
dinamita y otros explosivos, lográndose igualmente la captura de varias
personas comprometidas en los atentados terroristas. Igualmente en la
ciudad de Bogotá, durante el segundo semestre de 1989 y primer

121Oficio 068 UARMI suscrito el 18 de enero de 1996 y remitido al presente proceso por el Jefe
Unidad Armados ilegales (fl. 55, c.4).
122 Oficio n. 003465/DIJIN-INTIN del 20 de julio de 1993 suscrito por el Director de Policía Judicial e

Inteligencia, Teniente Coronel Alonso Arango Salazar (fl. 13-14, c.4).

 semestre de 1990, fueron desactivados por parte de la policía Nacional,
los siguientes carros-bomba:

Fecha Dirección C/dina

mita
210989 Carrera 13 49-12 50 kilos
Barrio Carvajal
210989 Transversal 60A 150
38C-55 kilos
050490 Calle 85 carrera 200
7a kilos
070590 Parqueadero 80 kilos
Auto Farman

Las fechas de explosión de los carros-bomba en el DAS y el Centro

Comercial Quirigua fueron:

Fecha Sitio C/dinamita muertos Heridos

061289 DAS 5 kilos 70 580
120590 Q/gua 50 kilos 14 12

18.13. Sumado a lo anterior, el Ejército Nacional desplegó también actividades a fin

de prevenir actos de terrorismo 123 en el año 1993:

En referencia al oficio n.° 1881-MDDNJ-PR-726 de fecha 24-FEB-95, en

el cual se requiere información sobre planes, operativos, labores de
inteligencia adelantados para prevenir actos terroristas para el año de
1993, se envía la siguiente información procedente de las diferentes
fuerzas, así: Planes realizados año 1993. 1. Plan Coraza: ocupación y
control de localidades; 2. Plan Edil: seguridad y control de radiodifusoras
y telecomunicaciones; 3. Plan Fugaz: control de instalaciones bancarias;
4. Plan fantasma: control de personas, documentos, armas y explosivos;
5. Plan generoso: prevención y represión del secuestro y extorsión; 6.
Plan insignia: control y represión del sabotaje y terrorismo; 7. Plan
Emperador: seguridad y control del transporte; 8. Plan Ruta: seguridad
vías de desplazamiento rutinario Altos mandos; 9. Plan Reja: control de
cárceles; 10. Plan Águila: contra el narcotráfico; 11. Planes de defensa y
reacción: protección seguridad física del personal e instalaciones; 12.
Plan Bahía: inspección de la carga y documentos de motonaves
sospechosas.

Acciones realizadas por el Ejército en el año 1993: operaciones

destrucción -889-; control militar de área -1690-; antisecuestro y extorsión
-58-; narcotráfico -276-.

En forma permanente se desarrollaron labores de inteligencia y

contrainteligencia en cada una de las fuerzas para neutralizar la acción
delictiva de grupos subversivos, delincuencia organizada y narcotráfico en
sus respectivas jurisdicciones.

123Oficio n.° 002036 del 24 de marzo de 1995 suscrito por el Vicealmirante Juan Gaitán González,
Sub-Jefe Estado Mayor Conjunto, dirigido a Luz Marina Gil, División de Negocios Judiciales del
Ministerio de Defensa Nacional -fls. 6-8, c.4-.
18.14. Además de las anteriores, efectuó también las siguientes124:

El 121510-MAYO-92, en el parqueadero del Centro Comercial de NIZA,

contiguo al almacén CARULLA, ubicado en la calle 127 con Avenida Suba
de Santafé de Bogotá, hizo explosión un carro bomba marca DODGE
DART, placas HA-3654, - causando la muerte a 14 personas e hirieron a
36 más y ocasionando daños por 900 billones de pesos
aproximadamente.

El 260530-MAYO-92, en la calle 131 con carrera 107 del sector de Suba

en Santafé de Bogotá, Unidades de la Policía Nacional en desarrollo de
operaciones de control capturaron a EMILIO ALBERTO MUÑOZ
MOSQUERA, FERNANDO QUINTERO VALLEJO, LUIS HERNANDO
GACHA VIRGUEZ, JULIO CESAR DIAZ MONCHEJO y WILLIAN GACHA
VIRGUEZ, a quienes les fue incautado 1.100 kilos de dinamita, 80
detonadores, un revólver cal. 22, una pistola Browing cal. 7,65, 15
cartuchos de diferentes calibres y una motocicleta de placas KDN-57,
como presuntos responsables del hecho.

Con anterioridad al 12-MAYO-90, Tropas de la Décima Tercera Brigada

en cumplimiento de actividades de registro y control militar en la capital
del país, obtuvieron los siguientes en resultados:

El 101500-Mayo-90, en la calle 72 n.° 5-83 y carrera 75 A No.-48-09,

Tropas del Batallón de Policía Militar No. 15, decomisaron dos micro
teléfonos, una antena triangular 15 metros de cable eléctrico y dos radios
marca YAESU. No hubo capturados.

El 101800-MAYO-90, en el Barrio NICOLÁS DE FEDERMAN, carrera 36

n.° 54-30, Tropas del Batallón de Policía Militar n.° 15, decomisaron
documentos de JUAN CANILO ZAPATA VASQUEZ y capturaron a
ERNESTO ZAPATA VASQUEZ y SERGIO ERTO ORTJZ ZAPATA,
integrantes de una banda de narcotraficantes.

El 112300-MAYO-90, en la diagonal 127 A No. 9-B-99, Tropas de Escuela

de Caballería capturaron a RICARDO GIRALDO TAMAYO y MÓNICA
RODRÍGUEZ ARANGO, a quienes les fue decomisado un revólver S.W.
cal. 38L., 16 cartuchos, para el mismo, cinco equipos y dos manuales de
codificación.

En lo que respecta a las actividades de la Policía Nacional, el 170815-

MAYO-90, personal de esa institución desactivaron un carro bomba
camión FORD, placas LE-0964, colocado en la concesionaria "AUTO
FARMAN”, ubicada en la carrera 60 n.° 3-25 del Barrio Galán, compuesto
por 1.200 tacos de dinamita.

El 210800-MAYO-90, en la calle 128 con carrera 59, frente al Colegio

HELVETIA, Unidades de la Policía Nacional, desactivaron un artefacto
explosivo de bajo poder.

Para la época del atentado en el Centro Comercial de NIZA evidenció

como característica especial de los terroristas, la de causar impacto en
los lugares de mayor concentración de personas, sin establecer si el sitio
mención estaba considerado dentro de sus planes.

124 Oficio n.° 006712/CGFM/EMCD2-IEI-252 suscrito en febrero de 1993 por el Comandante General

de las Fuerzas Militares, General Ramón Emilio Gil Bermúdez y dirigido al Ministro de Defensa
Nacional, Rafael Pardo Rueda -fls. 9-12, c.4-.
 En cuanto a la seguridad de lugares como el Centro Comercial, donde
ocurrió el hecho, normalmente existe vigilancia privada encargada de
controlar el acceso de personas y vehículos a las instalaciones.

Se desconoce igualmente la cantidad de dinamita utilizada para el acto

terrorista.
Desde el punto de vista operacional el Comando General de las Fuerzas
Militares emitió los siguientes documentos y órdenes para contrarrestar
terrorismo durante los primeros meses de 1.990:

1. Directiva Operacional para la Defensa y Seguridad Interior

"TRICOLOR-90", "SECRETO".

2. Intensificar las operaciones de contraguerrilla y de registro y control en

todas las Jurisdicciones de las Unidades Operativas y Tácticas.
3. Ejecución de los Planes "DEMOCRACIA” I y II/90, para garantizar el
orden y el libre ejercicio del sufragio durante los comicios electorales del
11-MARZO y 27 –MAYO-90.

4. Intensificar el control de los puntos y áreas críticas, - como las redes

viales y fluviales. "SECRETO".

5. Directiva dando normas para garantizar la seguridad y protección de

los candidatos a la Presidencia de la República durante la campaña
electoral "SECRETO".

6. Ordenes de Comando 01 y 02 con la finalidad de contrarrestar la acción

terrorista. “RESERVADO”.

7. Normas y disposiciones relativas al control y empleo de la dinamita a

fin de minimizar las posibilidades por parte de las organizaciones
terroristas. “SECRETO”.

18.15. La lectura de estos documentos permite concluir que las medidas de

seguridad tomadas por la Policía y el Ejército Nacional en todo el distrito capital frente
a la amenaza terrorista consistieron en: i) el despliegue de diferentes unidades de la
policía metropolitana de Bogotá que participaron en actividades de inteligencia,
allanamiento y requisas a personas y a vehículos en procura de la identificación y
desarticulación de redes terroristas, logrando varias capturas y desactivaciones de
artefactos explosivos durante el año 1992 y el primer mes de 1993; ii) instalación de
puestos de control en diferentes puntos críticos de la ciudad; iii) realización de
operativos masivos como lo es la “operación apocalipsis” consistente en 100
allanamientos a residencias de la capital del país, logrando el decomiso de material
explosivo de propiedad de narcotraficantes; Plan Coraza -ocupación y control de
localidades-; Plan Edil -seguridad y control de radiodifusoras y telecomunicaciones-;
Plan Fugaz -control de instalaciones bancarias-; Plan fantasma -control de personas,
documentos, armas y explosivos-; Plan generoso -prevención y represión del
secuestro y extorsión-; Plan insignia -control y represión del sabotaje y terrorismo-;
Plan Emperador -seguridad y control del transporte-; Plan Ruta -seguridad vías de
desplazamiento rutinario Altos mandos-; Plan Reja -control de cárceles-; Plan Águila
-contra el narcotráfico-; Planes de defensa y reacción -protección seguridad física del
personal e instalaciones-; Plan Bahía -inspección de la carga y documentos de
motonaves sospechosas.

18.16. En vista de lo anterior, para la Sala no tiene justificación alguna el argumento

de la parte actora, según el cual, las entidades demandadas no hicieron ningún
esfuerzo para proteger a la población civil de los atentados terroristas provenientes
de narcotraficantes y perpetrados en Bogotá, particularmente el ocurrido el 30 de
enero de 1993 en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 en el Barrio Veracruz de la
Localidad de Santa Fe en la ciudad de Bogotá. Como puede observarse en los oficios
citados, la Policía Metropolitana de Bogotá, en razón de la conflagración terrorista
vivida en la capital, puso a disposición diferentes escuelas de formación de la
guarnición para que colaboraran activamente en la ejecución de planes y
procedimientos policiales. Por su parte, el Ejército Nacional realizó también
incontables actividades tácticas y operativos a través de los cuales se logró dar
contundentes golpes a las estructuras ilegales de la mafia reinante en la época.

18.17. Teniendo en consideración los antecedentes de la ola terrorista que vivía la

capital en esa época, perpetrados por la organización narcotraficante comandada por
Pablo Escobar Gaviria en contra de la población civil, se concluye que los dispositivos
de seguridad e inteligencia desplegados por la Policía Metropolitana de Bogotá y el
Ejército Nacional fueron razonables, proporcionales e idóneos.

18.18. Interesa recordar que precisamente por la actividad de la Policía Nacional y el

Ejército Nacional en la ciudad de Bogotá se logró capturar y desactivar abundante
material explosivo instalado de modo indiscriminado en toda la ciudad, el cual fue
puesto a disposición de las autoridades pertinentes para que estas iniciaran las
investigaciones penales respectivas.

18.19. No obstante, es preciso analizar si, como se afirma en el recurso de apelación,

la situación de orden público que vivía en ese momento la ciudad de Bogotá, la cual
era conocida por las autoridades civiles y de policía, hacía previsible el atentado que
se iba a presentar el día 30 de enero de 1993 en el centro de la ciudad de Bogotá,
de tal suerte que resultaba imperativo planear y ejecutar esquemas de seguridad
mucho más rigurosos a los ya adoptados.
18.20. Al respecto, la jurisprudencia interamericana, siguiendo a su vez la
jurisprudencia europea en materia de derechos humanos 125, ha dicho con claridad
que la responsabilidad del Estado frente a cualquier hecho de particulares está
condicionada al conocimiento cierto de una situación de riesgo real e inmediato para
un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades reales o
razonables de prevenir o evitar ese riesgo 126. En armonía con esta postura, esta
Corporación ha afirmado:

No se trata, no obstante, de radicar en el Estado una responsabilidad

ilimitada frente a cualquier acto o hecho de los particulares (hecho de un
tercero), pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y
protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran
condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato
para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades
razonables de prevenir o evitar ese riesgo que es achacable directamente
al Estado como garante principal 127.

18.21. Por lo anterior, es necesario establecer si las entidades demandadas tenían

conocimiento de una situación de riesgo particular para una persona o un grupo de
personas determinado y, a sabiendas de ello, siendo competentes y estando en
posibilidad de evitar que el riesgo se concretara, no adoptaron medidas reales y
efectivas. Con este objetivo, se revisaran las pruebas aportadas al expediente donde
se evidencia la situación de orden público presentada en la capital del país para la
época de los hechos y las medidas adoptadas por el Estado para hacer frente a dicha
realidad.

18.22. En las actas del Consejo de Ministros, convocado por el Presidente de la

República el 15 de abril de 1993, se informa que para la fecha de los hechos el orden
público estaba perturbado en todo el país y que, pese a ello, la fuerza pública no
tenía información específica sobre un posible acto terrorista en la capital de la
República. El Gobierno, en lugar de ceder a las presiones de Escobar Gaviria cuya
coacción se centraba principalmente en no hacer explotar carros bomba a cambio de

125 Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Osman vs. Reino Unido, demanda n.°
87/1997/871/1083, sentencia de 28 de octubre de 1998, párr. 115 y 116; Kiliç vs. Turquía, demanda
n.° 22492/93, sentencia de 28 de marzo de 2000, párr. 62 y 63; Öneryildiz vs. Turquía, demanda n.°
48939/99, sentencia de 30 de noviembre de 2004, párr. 93.
126Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia,
sentencia de 31 de enero de 2006, serie C n.° 140, párr. 123-124; Caso Castillo González y otros vs.
Venezuela, sentencia de 27 de noviembre de 2012, serie C n.° 256, párr. 128-129; Caso Valle
Jaramillo y otros vs. Colombia, sentencia de 27 de noviembre de 2008, serie C n.° 192, párr. 78.

127Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de mayo de 2011, rad. 18.747, M.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa; sentencia de 31 de mayo de 2013, rad. 30.522, M.P. (E) Danilo Rojas
Betancourth.
que se aceptara las condiciones de su entrega a la justicia, reiteró que daría a los
narcotraficantes el mismo tratamiento que se les daba a los delincuentes comunes128:

El señor Presidente anunció que la convocación a la sesión extraordinaria

del Consejo de Ministros, obedecía a la necesidad de estudiar la
adopción de medidas frente a la nueva escalada de los ataques
narcoterroristas; sostuvo que a sabiendas de que no resultaba tan fácil
precisar decisiones fuera de lo común, para hacer frente a estas
situaciones, que en un trabajo de equipo previo se habían considerado
varias alternativas y que se había considerado conveniente someter
a consideración del Consejo de Ministros una iniciativa destinada a
incrementar las penas por actividades terroristas, y a eliminar los
beneficios concurrentes a los procesos penales por 108 delitos
relacionados con dichas actividades.

Manifestó que con esta medida no se trataba de producir un efecto

intimidatoria sobre Escobar, de quien sostuvo era el responsable de los
actos del día, sino de promover, la colaboración de la Justicia y de
crear un ambiente en el Congreso sobre la necesidad de incrementar
las penas por este tipo de delitos. Sobre el particular, recordó que ya la
Corporación Legislativa mediante la ley de secuestro había considerado
el incremento de penas, pero que era necesario contemplar dentro de
la normatividad antiterrorista otro conjunto de instrumentos (…).

Escuchada la intervención del señor Fiscal, el señor Presidente expresó

que la medida establecía una disyuntiva para quien no colaborara con la
administración de justicia: o ser sometido a una pena de máximo 60 años
en estos casos, sin expectativa de una inferior porque no tendría acceso
a ningún beneficio, ni por trabajo, ni por estudio, ni por confesión; o
someterse a las disposiciones legales vigentes sobre los beneficios que
se adquieren, por colaboración con la Justicia. Expresó que en ese orden
de ideas, de pronto no tendría un efecto intimidante sobre Escobar, pero
sí, en cambio sobre otros partícipes en estos hechos que estarían
interesados en suministrar información para colaborar con la
administración de justicia (…).

El Presidente (…) afirmó, en primer lugar, que se tenía suficiente

información para sostener que Escobar había sido el autor de los
hechos y, en segundo término, sostuvo que frente a la coyuntura actual,
la situación del Gobierno quedaba en una posición muy débil cuando no
estaba en condiciones de dar una explicación sobre la autoría de los
hechos o sobre las pesquisas adelantadas (…).

El Alcalde de la ciudad, expresó su preocupación por lo que está

sucediendo, lo que calificó como una gran impotencia del Estado,
frente a los embates y desafíos del señor Escobar (…) Al hacer un
balance de los atentados ocurridos en Bogotá en los últimos meses,
afirmó que hacía parte de una intimidación que comenzó con un petardo
en un sitio y hora de muy poca actividad y que ya había avanzado a sitios
y horas de plena actividad. Indicó que los informes de inteligencia,
referidos por el señor Presidente, daban cuenta de que era Pablo
Escobar el autor de hechos ocurridos en la fecha, al norte de Bogotá,
y que esos mismos informes mencionaban la existencia de otros dos
carros bombas para Bogotá. Aspecto que mencionó al reiterar que en
modo alguno veía reducida la capacidad de Escobar (…) Reconoció que
el Gobierno, en la medida que ha podido, ha apoyado con recursos
materiales y humanos la seguridad de Bogotá (…) insistió en que
mientras no logre el Estado capturar al señor Pablo Escobar y

128 Fls. 47-69, c.1.

 reducirlo a su impotencia, se tendría narcoterrorismo. Mientras el
señor Pablo Escobar continúe en la clandestinidad y crea que puede
a través del narcoterrorismo conseguir lo que se propone, vamos a
tener más bombas (…).

Como Jefe de Estado, valoró positivamente lo que ha ocurrido en los

últimos dos o tres años en cuanto a tratamiento del problema,
particularmente en el campo de la Justicia, con todos los sobresaltos que
han suscitado (…). Está Escobar y todavía pone bombas, pero tanto
con respecto a la guerrilla, como con respecto al narcoterrorismo,
tenemos muchos resultados que mostrar (…).

Nosotros no hemos pretendido con este decreto -de aumento de

penas- resolver todos los problemas, ni lavarnos las manos, para
producir una decisión más, ni para aparentar que estamos tomando
decisiones. Estamos tomando una decisión dentro del contexto de
una política que sí ha producido resultados, que sí ha mejorado en
el orden público en muchas regiones de Colombia, que ha reducido
de manera sensible el número de secuestros este año, que ha
aumentado, de manera importante, el número de capturas este año,
que ha aumentado de manera importante la cantidad de delincuentes
que se han entregado y que han desertado, expuso el Presidente
Gaviria.

(…) Contamos con una estrategia que ha producido resultados en el

campo de los operativos, en el campo de la inteligencia, y en el campo de
la Justicia. Uno puede decir que a esa gente no le importa los temas
legales, pues no sé si a Escobar le importen, pero a muchos de los otros
les han importado; la gente que se ha capturado ha suministrado una
cantidad de información impresionante, y eso ha sido fruto de la tarea de
la Fiscalía (…).

Es muy probable que si no capturamos a Escobar, sigamos teniendo

narcoterrorismo, pero el que eso sea cierto, no significa que nuestra
estrategia para robustecer la justicia sea inapropiada, inadecuada o
que la tenemos que abandonar. No, tenemos que persistir en ella, entre
otras cosas porque no hay muchas alternativas (…). Eso todos lo
sabemos, sostuvo (…) Seguramente vamos a tener terrorismo por
muchos años más, de Pablo Escobar o de otro tipo de individuos, pero
eso no nos puede hacer abandonar la estrategia que el Gobierno nacional
está siguiendo, concluyó el Jefe de Estado (se destaca).

18.23. En efecto, para la época se vivía una situación fáctica excepcional revestida
de extrema gravedad que ponía en peligro las bases sobre las cuales la Nación se
había levantado al enfrentarse con una ola devastadora de terrorismo derivada de la
lucha contra el narcotráfico; por tanto, mediante Decreto n.° 261 del 5 de febrero de
1993 el gobierno nacional decidió prorrogar el “Estado de conmoción interior”
declarado ya mediante Decreto 1793 de 1992. Los motivos que llevaron a adoptar
dicha decisión por el entonces Presidente de la República fueron, en lo sustancial,
los siguientes 129:

129 Decreto n.° 261 del 5 de febrero de 1993 “por el cual se prórroga el Estado de Conmoción Interior”
(fl. 200, c.1).
 Considerando que mediante Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992,
se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional
por el término de noventa días calendario a partir de la fecha de su
expedición.

Que con el fin de conjurar las causas de la perturbación del orden público
que dieron lugar a dicha declaratoria, impedir la extensión de sus efectos
y de esta manera garantizar la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado y la convivencia ciudadana, el Gobierno Nacional expidió
diversos decretos legislativos.

Que a pesar que las disposiciones excepcionales dictadas por el Gobierno

Nacional han contribuido a hacer frente a la perturbación del orden
público, subsisten las causas de agravación de la misma que dieron
lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción interior, las cuales
no pueden ser conjuradas mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía.

Que las diferentes formas de delincuencia organizada han reiterado sus

amenazas y acciones en contra de la estabilidad institucional y la paz
ciudadana.

Que dentro de dichas amenazas se destacan las proferidas por parte

de reconocidos cabecillas de grupos narcoterroristas contra las
autoridades, la población civil y la organización económica del país.

Que ha continuado la actividad criminal de las organizaciones del

narcotráfico mediante atentados terroristas contra la población civil y el
personal de la fuerza pública.

Que adicionalmente, en diversos centros urbanos del país y

principalmente en las ciudades de Santafé de Bogotá y Medellín, se han
producido durante los últimos días actos de terrorismo indiscriminado
en contra de la población civil, indicativos del recrudecimiento de la
actividad criminal de la delincuencia organizada (…)

Decreta: artículo 1º. Prorrogar el estado de conmoción interior

declarado mediante Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, por el
término de noventa días calendario, contados a partir del 6 de febrero
de 1993 (se destaca).

18.24. Ahora, el Gobierno Nacional con el fin de conjurar las causas de la

perturbación y restablecer el orden público, expidió el Decreto 709 del 15 de abril de
1993 130, por medio del cual se tomaron medidas en materia penal respecto a delitos
y penas tipificados en las normas adoptadas como legislación permanente por el
Decreto 2266 de 1991. Entre sus consideraciones, se resalta:

Que por decreto 1793 de 1992 se declaró el estado de conmoción en todo

el territorio nacional por el término de noventa días calendario.

Que por decreto 261 de 1993 se prorrogó el estado de conmoción interior

por noventa días calendario.

130 La Corte Constitucional declaró mediante sentencia 275 del 16 de julio de 1993 inexequible la
totalidad de las normas del Decreto 709 del 15 de abril de 1993, "Por el cual se adoptan disposiciones
en materia penal".
 Que entre los motivos para declarar el estado de conmoción interior se
señaló que en las ´últimas semanas la situación de orden público que
venía perturbada de tiempo atrás se ha agravado significativamente en
razón de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la
delincuencia organizada´.

Que se han continuado produciendo graves atentados terroristas contra

la población civil, los cuales han causado numerosas víctimas.

Que los atentados recientes de conocimiento público indican un

recrudecimiento de las acciones de las organizaciones terroristas.

Que las penas vigentes para actos terroristas no están cumpliendo

eficazmente su función disuasiva y retributiva.

Que por lo anterior es necesario adoptar medidas penales con el fin de

conjurar las causas de la perturbación y restablecer el orden público.

18.25. La Unidad Especial de Terrorismo de la Fiscalía General de la Nación dictó el

24 de mayo de 1996 resolución de acusación en contra de Juan Carlos Rodríguez
Sánchez y Carlos Mario Arroyave por el delito de terrorismo. En dicha providencia
resaltó que el señor Pablo Escobar Gaviria, jefe del llamado Cartel de Medellín, en
aras de presionar al gobierno para que aceptara sus condiciones de entrega a la
justicia, decidió de manera indiscriminada mantener en zozobra y miedo a toda los
habitantes de la ciudad de Bogotá mediante el empleo de artefactos explosivos
ubicados de manera indistinta en diferentes puntos de la ciudad 131:

Pablo Escobar Gaviria, jefe del llamado Cartel de Medellín, a fin de

presionar al Gobierno Nacional para que accediera a las peticiones que
éste hacia referente a su reentrega a la Justicia, decidió crear y mantener
en zozobra o terror a los habitantes de la ciudad de Santafé de Bogotá
mediante el empleo de los llamados carros bombas en diferentes puntos
de la ciudad. El 15 de febrero de 1993 estallan sucesivamente y a
pequeños intervalos de tiempo dos carros bombas más, uno en la calle
25 con carrea 10 a y otros en la calle 16 con carrea 13. La explosión
ocasiona muerte y lesiones a personas inermes que transitaban por el
lugar, también produce daños materiales cuantiosos a edificaciones
privadas como a bienes del Estado. (…) Por estos hechos se orden[a] la
captura de Juan Carlos Rodríguez Sánchez y Carlos Mario Vásquez
Arroyave, quienes una vez puestos a disposición de la Fiscalía Regional
son escuchados en indagatoria. El veintiuno de diciembre de 1994 se les
resuelve la situación jurídica, imponiéndoseles la medida de
aseguramiento consistente en detención preventiva por ser presunto
autores del hecho punible de terrorismo en concurso con otros delitos.
//De los medios de prueba precedentemente enunciados obtenemos
estas segundas conclusiones preliminares: 1. Para los atentados
terroristas ocurridos en la capital se utilizaron (2) vehículos traídos de la
ciudad de Medellín, un Trooper vino tinto y un Renault 12 blanco. 2. Se
presentó un atentado terrorista en esta ciudad en la calle 16 con carrera

131 La Unidad Especial de Terrorismo de la Fiscalía General de la Nación profirió el 24 de mayo de

1996 calificación de la investigación con resolución de acusación adelantada contra Juan Carlos
Rodríguez Sánchez y Carlos Mario Vásquez Arroyave, por el delito de terrorismo (fls. 269 a 282, c.
8).
 13 y en la calle 25 entre carrera 9 y 10. Atentado que produjo daños
personas como materiales. Los vehículos utilizados por los terroristas
fueron un Trooper vino tinto y un Renault 9 blanco (…) Para ese efecto se
utilizaron dos carros bombas, vehículos hurtados en la ciudad de Medellín
por la organización de la que hacia parte Juan Carlos Rodríguez Sánchez
y Carlos Mario Vásquez Arroyave, automóviles que fueron posteriormente
enviados a la capital por esa misma organización para que fueran
utilizados por otros miembros de la agrupación para cometer los atentados
terroristas materia de este proceso. // Quedando en claro que los
atentados terroristas acaecidos en la capital fueron el resultado del
concurso de varias personas, cada una de ellas con una misión
específica, provocar estado de zozobra y terror a la población de la capital.
La misión de los hoy sindicados (…) era la de hurtar y remitir a Santafé de
Bogotá los automotores que hicieron explosión el día quince de febrero
de 1993 en la calle 16 con carrera 13 y en la calle 25 entre carreras 9 y
10ª.

18.26. En igual sentido, el procurador judicial penal de inteligencia manifestó en su

informe que el orden público en la ciudad de Bogotá presentaba alteraciones, ya que
narcotraficantes mantuvieron en zozobra y miedo a toda la población 132:

El mal llamado Cartel de Medellín mantuvo en zozobra por el terror

implantado a los habitantes de Santafé de Bogotá, D.C. mediante el
empleo de los llamados ´carros bomba´ (…) Por la actuación se sabe que
la conducta de los hoy detenidos se adecua jurídicamente a los descrito
por el Decreto 180 de 1968 adoptado como legislación permanente por el
Decreto 2266 de 1991; esto significa que por su comportamiento y
desenvolvimiento delincuencial de los hoy detenidos provocaron y
mantuvieron en estado de zozobra y terror a la población mediante actos
como los que trata la actuación de la referencia que no solo pusieron en
peligro la vida, la integridad física de las personas sino que se ocasionó
la muerte violenta y de manera criminal como también produciendo
lesiones y destruyendo bienes muebles e inmuebles, ya de propiedad del
Estado como de particulares, esta conducta se halla descrita en el artículo
1º del Decreto 180 conocido como terrorismo y de estos debe responder
penalmente los señores Juan Carlos Rodríguez y Carlos Mario Vásquez
Arroyave pero es más, el acervo probatorio recaudado hasta este
momento los hoy detenidos formaron parte como miembros activos de la
organización terrorista que comandó o que estuvo a órdenes de Pablo
Emilio Escobar Gaviria.

18.27. De todo lo anterior se desprende que aunque el orden público en la ciudad de

Bogotá se encontraba alterado –como en diversas zonas del país que sufrieron y
sufren todavía los rigores del conflicto armado y el narcotráfico–, esto no significa
que las autoridades civiles o policiales tuvieran un conocimiento cierto de que el 30
de enero de 1993, en la carrera 9ª entre calles 15 y 16 del barrio Veracruz de Bogotá,
se iba a cometer un acto terrorista en contra de la población civil, de manera que
surgiera para ellas el deber de prevenir dicho acto. Contrario a lo sostenido por la
parte demandante, el ataque que sufrió la capital del país no era humana ni
institucionalmente previsible para las autoridades, pues se trató de un acto terrorista

132
Concepto del procurador judicial penal n.° 0027 rendido el 2 de mayo de 1996, sumario n.° 16559,
contra Juan Carlos Rodríguez Sánchez y otro (fl. 260 -268, c.8).
intempestivo que pudo haber ocurrido en cualquier otro lugar de la ciudad. Al no
haberse probado que las entidades demandadas tuvieran conocimiento cierto y
concreto del riesgo que corrían los demandantes en esa zona de la ciudad, se
concluye que no le era exigible a la demandada que hubiera adoptado un esquema
especial de seguridad aún más riguroso en ese sector que el desplegado en otros
sitios de la ciudad para contrarrestar los ataques terroristas de bandas
narcotraficantes.

18.28. Ahora, los demandantes aseveran que el acto terrorista era previsible,
además, porque dicho acto violento se enmarcó dentro de la “guerra del Estado”
contra diversos grupos de narcotraficantes que desde el año 1989 venían
perpetrando ataques indiscriminados en contra de la población civil, de manera que
esta tenía un significado emblemático para los grupos criminales, consistente en
presionar al gobierno para que accediera a sus pretensiones, lo que debió ser
advertido y prevenido por las autoridades.

18.29. Precisa la Sala que los actos terroristas ocurridos en el año 1989, dos años
antes de los hechos, por parte de grupos de narcotraficantes cuyo blanco era la
población civil, tenían por objetivo presionar al gobierno nacional para lograr la no
aprobación de la ley de extradición que los podía afectar. Esto se revela del Decreto
1860 del 18 de agosto de 1989 allegado al presente proceso “por el cual se dictan
medidas tendientes al restablecimiento del orden público”, cuya parte resolutiva
ordenó:

Artículo 1º: Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio

el territorio nacional, suspéndase la vigencia del inciso 2º del artículo 17
del Código Penal, para todo lo relacionado con los delitos de narcotráfico
y conexos y, en consecuencia, para efectos de la extradición de
nacionales colombianos y extranjeros requeridos por estos delitos, podrá
aplicarse el trámite previsto en el Código de Procedimiento Penal, con las
modificaciones que en el presente decreto se establecen.

Artículo 2º. La concesión de extradición de nacionales colombianos o

extranjeros por los delitos de narcotráfico y conexos, no requerirá de
concepto previo de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia.

Artículo 3º: La persona detenida o capturada y susceptible de ser

extraditada de acuerdo con el presente decreto, quedará a disposición del
Ministerio de Justicia.

Artículo 4º: Las disposiciones contenidas en este decreto de aplicarán a

las extradiciones por narcotráfico o delitos conexos cuyas solicitudes se
reciban con posterioridad a la vigencia del mismo.

Artículo 5º. En la resolución ejecutiva que conceda la extradición, el

Gobierno, integrado por el Presidente y los Ministros que hacen parte del
 Consejo Nacional de Estupefacientes, podrá ordenar la entrega inmediata
del extraditado al Estado solicitante, aun cuando con anterioridad al recibo
de la solicitud de extradición estuviere procesado en Colombia, por
cualquier otro delito. (…)

Artículo 6º: En los casos a que se refiere este decreto, podrá extraditarse
cualquier persona aunque este procesada en Colombia por el mismo
delito por el cual se le requiere, siempre que no se haya producido
sentencia.

Artículo 7º: Las personas solicitadas en extradición por los delitos de

narcotráfico y conexos, no tendrán derecho al beneficio de libertad
provisional ni a la condena de ejecución condicional, respecto de otros
procesos que se adelanten en Colombia.

Artículo 8º. La extradición se concederá con las siguientes limitaciones:

a) Cuando el delito de narcotráfico o conexos, por el que se solicita la

extradición, sea punible con la pena de muerte con arreglo a las leyes del
Estado requirente, solo se concederá la extradición si el Estado requirente
garantiza de que no impondrá tal pena;

b) En ningún caso se concederá la extradición de una nacional si el Estado

requirente no garantiza plenamente que no impondrá pena privativa de la
libertad superior a treinta (30) años,

c) El Estado requirente deberá garantizar también que al extraditado se le

respetarán sus derechos humanos dentro de la condición sancionatoria,
en forma no discriminatoria con relación a los condenados de su propio
país (…).

18.30. Al respecto, el Presidente de la República Virgilio Barco Vargas explicó las

medidas de estado de sitio adoptadas el 18 de agosto de 1989 después del asesinato
del candidato a la Presidencia de la República, Luis Carlos Galán Sarmiento, en las
que el gobierno nacional reiteró su decisión de autorizar la extradición de nacionales
a través de la suspensión de la normativa ordinaria 133:

Me dirijo a ustedes para explicar medidas de Estado de Sitio adoptadas

en momentos en los cuales, con justificada razón, la nación se encuentra
indignada y conmovida por los serios hechos de violencia ocurridos en los
últimos días. Deplorablemente Luis Carlos Galán precandidato del Partido
Liberal, ha sido objeto de otro atentado terrorista// Los narcotraficantes,
los criminales y los enemigos de la civilidad han usado la barbarie, hasta
sus últimas consecuencias, para tratar de evitar que la justicia y la ley se
impongan. Las acciones en su contra los hicieron reaccionar. No vamos a
flaquear ni ceder por cuanto lo que está en juego e s el futuro de la nación
y la supervivencia de la sociedad. A todos los colombianos nos
corresponden importantes responsabilidades en esta lucha. Al Gobierno
Nacional, a la rama judicial, al Congreso de la República a los partidos
políticos y a cada uno de los ciudadanos. // Vamos a incrementar las
acciones y a fortalecer las medidas que se han venido aplicando con
buenos resultados. Con este propósito, el día de hoy se reunió el Consejo
de Ministros para estudiar y expedir un conjunto de decretos de Estado
de Sitio que permitirán ir aún más lejos en la persecución, juzgamiento y

133
Intervención por televisión del Presidente de la República, Virgilio Barco Vargas, sobre las
medidas de Estado de Sitio, 18 de agosto de 1989 (fl. 109 a 112).
 castigo de los violentos. Quiero explicarles cuales son estas medidas. Los
decretos, aprobados por todos los Ministros, contienen disposiciones
drásticas que complementan las tomadas desde 1986 por el Gobierno. //
Se permite la extradición. El primer decreto soluciona las trabas que
existían para extraditar nacionales. El Gobierno ha estudiado varias
alternativas para poder extraditar narcotraficantes. La que se escogió en
el decreto de Estado de Sitio es suspender el artículo del Código Penal
que exige que se aplique un tratado internacional para extraditar a un
colombiano. Además, se establece la posibilidad de extraditar por vía
administrativa, sin necesidad de concepto previo de un órgano judicial.

18.31. La determinación del gobierno nacional de extraditar a los narcotraficantes se

acentuó aún más con ocasión del estallido de las bombas ubicadas en las
instalaciones del D.A.S el 6 de diciembre de 1989. El Consejo de Ministros y el
Presidente de la República consideraron como altamente nocivo que la Cámara de
Representantes incluya dentro del temario del referéndum el asunto de la extradición,
pues en su sentir era inaceptable que los narcotraficantes sometan a los legisladores
a tomar una decisión. En la alocución presidencial, se hicieron afirmaciones de los
siguientes hechos 134:

En los últimos días se ha producido una vil arremeda de la organización

criminal del narcotráfico, que le ha costado la vida a cerca de ciento
cincuenta colombianos inocentes. Hombres y mujeres y niños que
estaban en la plenitud de su vida, han sido sacrificados por acciones
demenciales de unos delincuentes que pretenden someter a un pueblo y
aun gobierno con las armas del terror y la destrucción (…) El país conoció
ayer por la noche la decisión de la Cámara de Representantes de aprobar
la Reforma Constitucional con la adición al Referéndum del tema de la
extradición. La constatación de que el accidente del avión de Avianca fue
producido por un artefacto explosivo; el asesinado en el día de ayer del
juez 13 de instrucción criminal, Bernardo Jaramillo Uribe; y el atroz
atentado de las instalaciones del Departamento Administrativo de
Seguridad D.A.S, hoy en la mañana, son una confirmación más de lo
altamente inconveniente que es para todo el país la determinación
adoptada por la Cámara.

Es inaceptable, bajo cualquier punto de vista, que los narcotraficantes

pretendan someter a nuestros legisladores para que tomen una decisión
que lo único que traería sería más muerte y destrucción. Porque de ser
aprobada la inclusión de la extradición en el Referéndum, ya no sería la
voluntad soberana del pueblo la que decidiría, sino la fuerza de las balas
y el terror.

A un precio infortunadamente muy alto, los colombianos han podido

comprobar lo que piensan en realidad estos delincuentes. Hablaron de
una tregua, y luego asesinaron a un juez. Posteriormente, la Cámara de
Representantes aprobó la inclusión de la extradición en el Referéndum, y
muchos pensaron –incluso de buena fe- que con esto se estaba dando el
primer paso hacia la paz con los narcotraficantes. Pero qué equivocados
estaban. Al otro día ocurrió el atentado del D.A.S

Estos hechos son sólo una muestra de lo que son capaces estos
criminales para lograr que en el Referéndum sobre la extradición, se tome

134 Alocución del Presidente de la República con ocasión de la bomba puesta en las instalaciones

del DAS el 6 de diciembre de 1989 (fl. 45 y 46, c.1).

 una decisión en su favor. No harán una campaña electoral, sino una
campaña de terror para alcanzar sus objetivos.

No debemos –no vamos jamás- a decaer ante los narcoterroristas. Está

en peligro la democracia estable y la economía sólida que hemos
construido con un gran esfuerzo, durante más de un siglo. Colombia ha
superado con éxito a lo largo de toda su historia momentos más difíciles.
Con fe, valor y firmeza pongámonos todos de pie para erradicar de
nuestra patria a los narcoterroristas

18.32. En efecto, estas precisiones resultan pertinentes para el caso que ocupa la
atención de la Sala, habida cuenta que el ataque que se produjo en este caso, reúne
las connotaciones de un acto de terrorismo cuyo objetivo era el de sembrar miedo y
zozobra en la población civil a fin de debilitar la institucionalidad y lograr que el Estado
accediera a pretensiones particulares y mezquinas.

18.33. Este argumento fue develado por la Fiscalía General de la Nación, quien con
ocasión de la investigación adelantada por los hechos ocurridos el 30 de enero de
1993, señaló que dichos actos terroristas perpetrados en la capital eran un posible
móvil de presión al gobierno de la época para que se aceptaran las condiciones de
sometimiento a la justicia colombiana propuestas por Pablo Escobar Gaviria, jefe del
llamado Cartel de Medellín (fls. 20-23, c. 4). Así, el uso del terror estaba encaminado
a doblegar la tarea legítima del Estado y obtener de manera abyecta un fin particular.

18.34. De otro lado, aun aceptando que dicho atentado fuera un claro mensaje para
el Estado a fin de que replegara su política penal en contra de los narcotraficantes,
no se ha demostrado que las autoridades competentes estuvieron en condiciones
reales y concretas para prever que ese acto terrorista se iba a producir en ese lugar,
pues la naturaleza de los mismos está revestida del factor sorpresa.

18.35. En ese orden, la falla del servicio alegada por los demandantes ha quedado
desvirtuada cuando se constata que las entidades accionadas sí adoptaron las
medidas posibles y razonables en aras de proteger a la población civil de actos
terroristas provenientes de narcotraficantes. Todos los operativos, actividades de
inteligencia, capturas, patrullajes, retenes y demás actuaciones, dejan vislumbrar una
conducta diligente y responsable encaminada a conjurar los ataques provocados por
la delincuencia organizada. Ahora, si bien ha quedado probado que los despliegues
operados por el Estado no fueron lo suficientemente contundentes para contrarrestar
la amenaza terrorista de los narcotraficantes, no por ello puede afirmarse que hubo
falla en el servicio, porque está claro que la Policía y el Ejército Nacional sí adoptaron
todas las medidas posibles a su alcance para evitar la conflagración terrorista.
18.36. Con base en las valoraciones anteriores, la Sala encuentra que no hubo falla
en la prestación del servicio, puesto que tanto la Policía como el Ejército Nacional
cumplieron, dentro del marco de sus posibilidades reales, sus deberes jurídicos
adecuadamente. Ahora, como quiera que la parte actora impugna la sentencia de
primer grado con base en la teoría del riesgo excepcional, es necesario analizar si
hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado con fundamento en
este criterio de imputación.

18.37. Para que pueda imputarse responsabilidad a la administración a título de

riesgo excepcional por los daños derivados de actos violentos de terceros, es
necesario que el acto sea dirigido en contra de altos funcionarios, bienes o elementos
representativos del Estado y que el fundamento de imputación, esto es, el riesgo
creado por la administración a la población civil o a sus bienes sea cierto y lícito y de
naturaleza excepcional, es decir, caracterizado por exceder las cargas públicas en
relación con el provecho o utilidad para el Estado y la sociedad.

18.38. En el caso bajo examen, está probado que el acto terrorista tuvo un blanco
indiscriminado, pues no fue dirigido específicamente contra un alto funcionario, bien
o elemento representativo del Estado. En efecto, tal como se expuso en el acápite
correspondiente a hechos probados, el atentado fue perpetrado por los
lugartenientes de Pablo Escobar Gaviria en contra de la población civil con el objeto
de pretender imponerle al Estado las condiciones en las que se entregaría
nuevamente a la justicia y, de esta manera, desestabilizar y debilitar las instituciones.

18.39. Es preciso clarificar que en las pruebas aportadas al proceso consta que el
Banco Popular certificó que el artefacto con el que se consumó el acto terrorista no
fue puesto en frente a esta entidad financiera estatal del sector blanco del ataque 135.
Al respecto afirmó:

1. Nos permitimos informar que por ser un día no hábil, el Banco no se

encontraba abierto. 2. Que estos hechos no ocurrieron en frente del
Banco. 3. Que como consecuencia el Banco no sabe la distancia ni el
lugar en que fue colocado el carro bomba. 4. El Banco no tiene
conocimiento qué autoridades ejercían la vigilancia en el sector de la
carrera 9a. para esa época (se destaca)

135Oficio 3277-3287 suscrito el 11 de diciembre de 1995 por el Asesor de Departamento de

Depósitos Judiciales y Arrendamientos del Banco Popular y dirigido al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (fl, 17, c.4).
18.40. Así mismo, se aportó al proceso el original del oficio 0437 de fecha 17 de
febrero de 1993 suscrito por el Jefe de la Unidad Investigativa de la SIJIN – MEBOG
de la Policía Metropolitana de Bogotá en el cual se dijo que el carro-bomba fue
ubicado frente al laboratorio fotográfico “fotogar”:

Informo al señor fiscal, que el día 30-01-92 (sic), aproximadamente a las

18:15 horas, frente al n.° 15-39 de la carrera 9ª, donde queda ubicado un
laboratorio fotográfico FOTOGAR, hizo explosión un carro-bomba con 100
kilos de dinamita comercial, de sistema de ignición compuesto por un reloj
de tiempo y un detonador inelectrico, en un vehículo al parecer R-12, color
verde, motor n.° 8003234 y donde resultaron muertas 7 personas entre
ellas 4 adultos y 3 menores y heridas las siguientes personas trasladadas
a diferentes centros hospitalarios (…) 136.

18.41. El informe presentado por la División de Criminalista de la DIJIN, el 30 de

enero de 1993 señaló que el objetivo del acto terrorista era causar pánico y zozobra
entre la población civil:

A las 18:20 horas, del 300193, en la dirección antes anotada detonó un

artefacto explosivo que se encontraba dentro de un vehículo al parecer
Renault 12 o Dacia de color verde, el cual está identificado con el número
de bloque 800323 o 233, éste se encontró dentro del motor parte inferior,
dicho automotor contenía una carga explosiva aproximadamente de 100
kilos de dinamita amoniacal (…) El personal técnico en explosivo de esta
unidad se trasladó al lugar de los hechos con el fin de realizar peritazgo
al igual recopilar información, buscar, recolectar y embalar las evidencias
tendientes a esclarecer el atentado terrorista.

EFECTOS DE LA EXPLOSIÓN

En la carrera 9ª frente al n.° 15-23, zonal comercial de esta ciudad, se

pudo localizar el epicentro de la detonación, lugar donde fue
accionado un artefacto explosivo, de igual forma fueron afectados los
locales comerciales y edificios aledaños al lugar de los hechos (…) Así
mismo se logró determinar que se utilizó el sistema de ignición ineléctrico,
según lo narrado por los ciudadanos antes mencionados, se deduce que
al parecer se empleó el mismo modus operandi del atentado del día
220193 en esta ciudad.

CONCLUSIONES:

1. Que la composición del artefacto explosivo ubicado en la carrera

9ª n.° 15-23 estaba conformada por aproximadamente 100 kilos de
dinamita amoniacal y contaba con un sistema de ignición in-eléctrico
(mecha lenta).

2. Que el artefacto fue ubicado en el vehículo Renault 12 o Dacia color

verde, el cual tenía mimetizado el explosivo dentro del baúl del mismo,
según la estructura hallada en el lugar de los hechos.

136 Oficio n.° 0437/[Link] suscrito por el Jefe Unidad Investigativa SIJIN-MEBOG (fl. 544, c.5).
 3. Por la ubicación del carro bomba, este fue colocado con el objeto de
causar pánico y desconcierto en la ciudadanía y la fuerza pública 137
(se destaca).

18.42. En similar sentido se allegó al proceso copia del informe n.°

367/[Link] de la Unidad de Delitos contra la Vida e Integridad Personal
del Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S.-, elaborado el 12 de marzo
de 1993, en el que se precisó:

En cumplimiento a la misión de trabajo n.° 136 emanada de la Unidad de

Delitos contra la Vida e Integridad Personal de esta Institución y en
atención al oficio n.° 120 de febrero 2/93 procedente de la Dirección
Regional de Fiscalías de Santafé de Bogotá, donde solicita nuestra
colaboración dentro de la investigación relacionada en el asunto: //
Hechos: Ocurridos el día 30 de enero de 1993 a eso de las 18:20 horas
en la carrera 9ª frente al n.° 15-23, lugar en donde hiciera explosión
un carro bomba, dejando un saldo de 18 muertos, numerosos
heridos y varios establecimientos destruidos (…) Teniendo en cuenta
las diligencias adelantadas hasta la presente y de acuerdo a la
información que se tiene sobre las capturas de los autores de este
atentado terrorista y los posteriores, por parte de otros grupos de esa
institución y demás organismos de policía judicial, se puede deducir que
este acto criminal pudo haber sido perpetrado por grupos delictivos
pertenecientes al narcotráfico, al parecer con la finalidad de causar pánico
y desconcierto en la ciudadanía y la fuerza pública 138 (se destaca).

18.43. Lo anterior se puede confirmar con las declaraciones juramentadas que fueron
rendidas, unas dentro del proceso penal, otras en el presente proceso por la señora
Mariela Santana Vincherry 139, José Manuel Beltrán Perdomo 140 y Matilde Díaz
Becerra. En la declaración de la última de las mencionadas se manifestó:

137 Informe atentado terrorista n.° SUCRI suscrito por la DIJIN -División Criminalística- (fl. 574, c.5).

El Jefe Patrulla de la Policía que atendió el caso constató que: “el vehículo fue activado en la carrera
9ª entre calles 15 y 16 frente al número 15-21” (fl. 716, c.5).

138Informe n.° 367/[Link] relacionado con el atentado terrorista ocurrido el día 30 de

enero de 1993 en la carrera 9ª entre calles 15 y 16, elaborado el 12 de marzo de 1993 por la Unidad
de delitos contra la vida e integridad personal (fl. 705, c.5).

139Este testigo manifestó en relación con la ubicación del artefacto explosivo: “Preguntado: Sírvase
hacer un relato breve y conciso de los hechos de los cuales usted tiene conocimiento referente al
acto terrorista (bomba) ocurrido en la carrera 9ª frente al 1537. Contestó: El día sábado 30 de enero
de 1993 a las 6 y cuarto de la tarde me disponía a cerrar mi negocio de razón social restaurante –
MARÍA ubicado en la carrera 9ª n.°15-37 tel-3410572 en el momento en que me disponía a salir con
un familiar de nombre ÁLVARO CIFUENTES y un empleado de nombre MISAEL N, no recuerdo el
apellido, salimos para dirigirnos a la casa y nos íbamos en un bronco de propiedad de don ALVARO
CIFUENTES y cuando nos salimos nos dimos cuenta que estábamos encerrados por dos carros y
el carro de atrás creo que era un carro de color amarillo quemado (color ocre) un automóvil en la
parte de adelante un Renault 4 color verde (…) Preguntado: Diga si la explosión del carro-bomba o
del artefacto explosivo fue puesto frente a su negocio es decir en el lugar en el cual se encontraba
el vehículo bronco estacionado. Contestó: pues posiblemente cuando nosotros nos fuimos hayan
podido estacionar otro vehículo lo cual no vi, pero pudo haber explotado el carro de atrás” Véase la
declaración rendida por Mariela Santana Vinchery el 3 de febrero de 1993 ante la Unidad de Delitos
contra la Vida e Integridad Personal de la Fiscalía General de la Nación (fls. 712 y 713, c.5).
140 Quien trabajaba en un laboratorio óptico ubicado en la carrera 9ª n.° 15-28 “(…) Preguntado: Diga

ud. al despacho, si cerca del lugar donde explotó la bomba existen edificaciones pertenecientes a
 Preguntada: Sírvase decir si usted tuvo conocimiento que en la carrera 9ª
entre calles 15 y 16 funcionaba y aún funciona el Banco Popular y en caso
afirmativo díganos a qué distancia de esa entidad oficial estalló el carro
bomba. Contestó: realmente no me acuerdo si ese Banco funcionaba allí,
lo que me acuerdo es que el carro bomba estalló junto a Cafam Diagonal
(sic) al almacén del Balcón Típico y otros, la distancia del estallido del
carro bomba fue aproximadamente a dos (20 (sic) metros de estos
locales. Preguntada: Diga a qué distancia de la Cámara de Comercio
estalló el carro bomba y precise la ubicación de estas dependencias.
Contestó: esto ocurrió en una distancia de una cuadra, ya que la bomba
fue en la carrera 9ª n.° 15-30 y la Cámara de Comercio queda en la
carrera 9ª entre 16 y 17 141 (se destaca).

18.44. De acuerdo con las pruebas obrantes en el presente proceso, no está probado
que el daño surgió de la materialización de un riesgo excepcional. En efecto, si bien
es cierto que la tensión interna en el país estaba caracterizada por un grado
exacerbado de violencia, también lo es que el epicentro de la conflagración no estuvo
dirigido en contra de ningún componente representativo del Estado que generara
riesgos ciertos para la seguridad de las personas y sus bienes. Así, en estas
condiciones, se infiere que, de acuerdo con el epicentro de la conflagración terrorista,
ningún elemento estatal expuso a los habitantes del barrio Veracruz de la Localidad
de Santa Fe en Bogotá a una situación de riesgo excepcional. Por tanto, no es posible
aplicar el título de imputación del riesgo excepcional, en consideración a que, sobre
todo, la naturaleza del ataque fue indiscriminado, de allí que no sea viable atribuir el
resultado dañoso a las entidades demandadas, por cuanto la responsabilidad del
Estado por actos terroristas exige, siguiendo lo dicho por la Corporación, que haya
sido dirigido en contra de una unidad militar o policial, o un personaje representativo
del Estado, lo anterior por cuanto solo es bajo esas especiales circunstancias que
nace el deber para el Estado de reparar el daño que el asociado no está en el deber
de soportar. Por el contrario, el único móvil del acto terrorista perpetrado por Pablo
Escobar Gaviria contra la población civil fue el de presionar al Estado colombiano a
sujetarse a las condiciones particulares en las que se entregaría a la justicia de modo
que le fueran favorables, tal como lo explicó la Fiscalía que tuvo a su cargo la
investigación por estos hechos, pero el gobierno nacional, en lugar de ceder a la
presión impuesta por el narcotráfico, expidió el Decreto 709 de 1993 -declarado más
tarde inexequible por la Corte en sentencia 275 del 16 de julio de 1993- donde ordenó
que en ningún caso el terrorismo podría considerarse conexo con delitos políticos y,
por lo tanto, sus autores o partícipes no podrían beneficiarse de concesiones de

instituciones oficiales o a bancos. Contestó: existe la Cámara de Comercio que queda en la calle 16,
los otros bancos están por la Jiménez. El banco Popular y Cafam” (fl. 69 a 71, c.4).
141Testimonio rendido el 6 de noviembre de 1996 por Matilde Díaz Becerra, vendedora del sector (fl.
83 a 86, c.4).
amnistía o indulto. El acto terrorista se perpetró en el corazón urbano de la ciudad y
no fueron atacados elementos representativos del Estado, de allí que se trató de un
acto terrorista indiscriminado en contra de la población civil, cuyo fin no era otro que
el de imponer unas condiciones unilaterales al Estado colombiano.

18.45. En conclusión, si bien se configuró el daño, este no es imputable

jurídicamente, desde el punto de vista del riesgo excepcional, a la administración
porque se trató de un ataque indiscriminado en contra de la población civil y no estuvo
dirigido contra un objetivo claramente identificable como Estado, lo que implica que
no se materializó un riesgo de naturaleza excepcional creado conscientemente por
el Estado. En el presente caso, si se aceptará que es posible declarar la
responsabilidad por actos terroristas de terceros con base en el riesgo excepcional
se estaría imputando un daño respecto de un riesgo que el Estado no ha creado ni
del que tampoco tuvo la oportunidad de evitar. No obstante, considera la Sala que
bajo un escenario de terminación del conflicto armado interno y el logro de una paz
estable y duradera, el título de imputación de riesgo excepcional por los daños
ocurridos en el marco de dicho conflicto podría superarse por razones de orden
jurídico y político. Jurídico, porque al terminar el conflicto armado interno, el Estado
estaría llamado a ejercer sus funciones constitucionales, convencionales y legales
sin mayores obstáculos, propios de un clima de paz, y, en consecuencia, no podría
constituirse en sí mismo un riesgo de naturaleza excepcional para la población civil,
como sí ha ocurrido en forma particular y concreta en determinadas zonas del país o
en ciertas condiciones especiales, en las cuales la sola presencia de la autoridad
pública o de un establecimiento estatal, se convierte paradójicamente en un elemento
de riesgo, en razón precisamente de la intensidad y degradación de la contienda
armada subversiva o de la acción violenta de organizaciones criminales. Político,
porque al desmovilizarse, desarmarse y reintegrarse a la vida civil los grupos alzados
en armas, el riesgo originado por la existencia del conflicto armado interno tiene a
desaparecer y, por lo tanto, el peligro a la población civil de padecer los efectos
indeseados de las hostilidades estaría llamado a superarse.

18.46. Por otra parte, siendo también motivo de impugnación el asunto concerniente
a la condena del Estado a título de daño especial por actos de terrorismo
provenientes de terceros, es menester precisar que el principio constitucional de
responsabilidad estatal consagrado en el artículo 90 de la Constitución, indica que el
Estado será responsable por los daños antijurídicos que por acción u omisión le sean
imputables, para que se le atribuya jurídicamente un resultado dañoso.
18.47. De tiempo atrás se ha dicho por esta Sección que los fundamentos de
imputación que estructuran la responsabilidad del Estado por daños producidos por
terceros presentan las siguientes variantes: i) si la conducta estatal -acción u omisión-
de la cual se deriva el daño antijurídico es ilícita, es decir, contraria a los deberes
jurídicos impuestos al Estado, y el daño ocasionado es atribuido a este, el régimen
de responsabilidad por el cual se le imputará el resultado dañoso será el subjetivo
por falla del servicio; ii) si la conducta estatal generadora del daño es, por el contrario,
lícita, pero riesgosa, y el daño es producto de la materialización de dicho riesgo de
carácter excepcional, el cual es creado conscientemente por el Estado en
cumplimiento de sus deberes constitucional y legalmente asignados, el régimen de
responsabilidad aplicable será el objetivo por riesgo excepcional; y iii) si la conducta
estatal es también lícita, no riesgosa y se ha desarrollado en beneficio del interés
general, pero produce al mismo tiempo un daño de naturaleza grave o anormal que
impone un sacrificio mayor a un individuo o grupo de individuos determinado con lo
que se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas, el fundamento de la
responsabilidad será también objetivo bajo la modalidad de daño especial 142.

18.48. Se destaca que, según las variantes presentadas, el factor común de los
títulos de imputación de responsabilidad objetiva es siempre la actividad legítima y
lícita del Estado generadora de daño; por lo tanto, si este último se deriva del actuar
de un tercero ajeno a la administración, no será posible, en principio, atribuirlo a la
misma, en tanto que no existe un vínculo entre el daño y una conducta de este y, en
ese orden, se encontraría configurada una causal excluyente de responsabilidad.
Dicho esto, en el caso de los daños producidos por actos terroristas provenientes de
terceros cuya responsabilidad del Estado ha sido declarada a la luz del título de
imputación de daño especial, se requiere la intervención positiva, legítima y lícita de
la entidad estatal; por consiguiente, a fin de que sea viable el resarcimiento solicitado,
se debe establecer que el daño proviene de una acción positiva y lícita estatal 143; a

142 Cfr. M´CAUSLAND, María Cecilia. “Responsabilidad del Estado por daños causados por actos
violentos de terceros”, en La filosofía de la responsabilidad civil. Estudios sobre los fundamentos
filosófico-jurídicos de la responsabilidad civil extracontractual, Universidad Externado de Colombia,
Bogotá, 2013, p. 529.

143 Esta Sección ha dicho: “En este sentido, vale destacar que los daños causados durante una
confrontación armada entre el Estado y un grupo subversivo, a las personas ajenas al conflicto que
para su infortunio estuvieran cerca, no son imputables al Estado a título de daño especial, porque la
aplicación de este régimen, conforme a la Jurisprudencia de la Sala, supone siempre la existencia
de una relación de causalidad directa entre una acción legítima del Estado y el daño causado, lo cual
descarta, por definición, todo daño en el que el autor material sea un tercero”: Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencias de junio 9 de 2010, expedientes 17626 y 18536, ambas con ponencia
de la magistrada Ruth Stella Correa Palacio y con salvamento de voto y aclaración del magistrado
Enrique Gil Botero al considerar que el régimen de imputación aplicable a los casos corresponde a
la teoría del daño especial, en atención al hecho de que el ataque de los grupos subversivos contra
las instalaciones administrativas del municipio, que dio lugar al daño antijurídico, constituye una
alteración en las cargas públicas, que la víctima no estaba obligada a soportar. Sin embargo,
contrario sensu, se excluiría de uno de los elementos estructurantes de la
responsabilidad como lo es la imputabilidad.

18.49. Por otra parte, si bien es cierto que se necesita la presencia del elemento
relación causal 144 entre la conducta estatal y el perjuicio reclamado, también lo es
que la conducta legítima del Estado, cuyo objetivo es el interés general, debe ser la
causante de un daño grave y especial, además, es indispensable la presencia del
carácter anormal y especial del daño sufrido por la víctima en virtud del cual se podrá
comprobar el rompimiento del principio de igualdad que rige la distribución de las
cargas públicas entre los asociados. Así las cosas, aunque la causalidad preexiste a
la configuración del daño, de todas maneras permite explicar las razones por las
cuales se lo debe imputar al Estado, con lo que no puede estructurarse, en casos de
actos de terrorismo, la imputación sin una relación causal válida, pues solo en virtud
de esta se puede comprobar la gravedad y especialidad del daño y, por ende,
justificar la imputación 145.

18.50. El Estado es una estructura sociopolítica cuya vertiente dinámica obedece a

la realización efectiva de los derechos de los asociados, los cuales dependen del
buen funcionamiento de sus instituciones y el respeto de los procedimientos. En el
caso bajo estudio, el Estado colombiano actuó en cumplimiento de los deberes
jurídicos asignados frente a la presión de los narcotraficantes de ser tratados como

posteriormente, la Sala Plena de la Sección aplicó el título de daño especial en el reconocimiento

indemnizatorio por daños producidos por una incursión guerrillera contra una estación de policía. Al
respecto, precisó: “la responsabilidad del Estado en este caso se ha comprometido a título de daño
especial, por entenderse que no hay conducta alguna que pueda reprochársele a entidad
demandada, quien actuó dentro del marco de sus posibilidades, así como tampoco se puede
reprochar la conducta de la actora, quien se presenta como habitante del pequeño poblado de Silvia,
víctima indirecta de un ataque dirigido contra el Estado, cuyo radio de acción no se limitó a objetivos
estrictamente militares, sino que comprendió también a la población civil y que, en tales
circunstancias le causó un perjuicio en un bien inmueble de su propiedad, trayendo para ella un
rompimiento de las cargas públicas que debe ser indemnizado. // Y es que si bien ha sido claro para
la Sección Tercera que la teoría del daño especial exige un factor de atribución de responsabilidad
al Estado, es decir, que el hecho causante del daño por el que se reclame pueda imputársele
jurídicamente dentro del marco de una “actuación legítima”, esta “actuación” no debe reducirse a la
simple verificación de una actividad en estricto sentido físico, sino que comprende también aquellos
eventos en los que la imputación es principalmente de índole jurídica y tiene como fuente la
obligación del Estado de brindar protección y cuidado a quienes resultan injustamente afectados”:
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 19 de 2012, rad. 21515, M.P. Hernán
Andrade Rincón, reiterada en la sentencia de agosto 23 de 2012, rad. 23219, M.P. Hernán Andrade
Rincón.

144En el caso El Siglo S.A. vs. la Nación donde se aplicó por primera vez la teoría del daño especial
en Colombia, fechado el 29 de julio de 1947, se registró salvamento de voto del magistrado Jorge
Lamus Girón en el que se dijo: “Por ello es por lo que hubiera querido, ya que se llegó en este caso
a decretar indemnizaciones, por perjuicios causados sin falta … que se estableciera de una vez,
como condición... que haya relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y el
perjuicio del particular. Y esto no es de mi invención, sino que Duguit lo enseña y predica como
condición esencial de la responsabilidad sin falta” (se subraya).
145 Cfr. M´CAUSLAND, María Cecilia, [Link]., p. 529.
delincuentes políticos y no comunes; en ese orden, no se puede concluir que el
perjuicio sufrido por los demandantes es atribuible al Estado por el solo hecho del
cumplimiento o ejecución de sus deberes jurídicos, es decir, que el ejercicio de la
autoridad y de las competencias públicas no constituyen en sí mismos una causa
material de un daño producido por un tercero; estimar lo contrario llevaría a
considerar que la sola existencia del Estado significaría un supuesto fáctico causal
de los daños perpetrados por actores no estatales, que con su accionar terrorista
pretenden ilegalmente presionarlo. De ser así, las autoridades legítimas tendrían que
ceder ante intereses privados delincuenciales que actúan por fuera de la ley, con el
fin de evitar condenas judiciales de reparación de daños. De tal manera que si la
delincuencia y el crimen organizado cometen execrables y repugnantes actos de
terrorismo en contra de la población civil con el fin de presionar a la autoridad pública
a acceder a determinados fines, como los que se propuso Pablo Escobar Gaviria y
las organizaciones de narcotráfico, resultaría impropio atribuir los daños producidos
por estos al Estado, por el solo hecho de haber ejercido debidamente sus
competencias constitucionales y legales en beneficio del interés general. En estos
casos el único y exclusivo causante de los daños y, por ende, responsable de los
mismos es quien participó en su producción.

18.51. Ahora, si bien no existe un vínculo causal en el plano naturalístico entre la

conducta de la institución pública y los daños experimentados por las víctimas con
ocasión del acto de terrorismo, podría discutirse sobre la existencia de una
“causalidad jurídica”, esto es, que el Estado no solo se manifiesta de manera física o
fenomenológica sino también jurídica, como por ejemplo, a través de políticas
públicas; sin embargo, de aceptarse tal posición, habría que admitir una presunción
de causalidad artificial imposible de ser desvirtuada en todos los casos en los que el
Estado ejerza sus competencias; en otras palabras, el Estado sería siempre un
asegurador universal. Esto daría lugar a que en todos los casos en que terroristas
atenten indiscriminadamente contra la población civil, el Estado deba ser declarado
responsable patrimonialmente de los mismos, por el solo hecho de existir y
desarrollar sus funciones constitucionales y legales.

18.52. La Sala tuvo oportunidad de pronunciarse sobre los hechos concernientes a

actos de terroristas provenientes de particulares, en la sentencia del 6 de junio de
2013, donde se analizó la responsabilidad del Estado por la muerte de personas
ocurridas con ocasión de un acto terrorista perpetrado por narcotraficantes. En el
escrito de demanda, dirigido contra el municipio de Medellín y la Nación – Ministerio
de Defensa - Policía Nacional, los demandantes consideraron que estas entidades
no habían prestado la seguridad que requería un evento público y que ameritaba la
difícil situación de orden público en la ciudad para la época, y debido a esta omisión
se habría producido el fatal resultado. En la decisión del 6 de junio de 2013, la Sala
consideró que el despliegue de un número importante de policías bachilleres, a
quienes se les asignaron funciones de requisa, registro y control, además de la
captura de una persona que portaba explosivos, eran muestra suficiente de que la
Policía y el municipio actuaron de forma oportuna y diligente. Además, reconoció que
si bien el orden público estaba alterado por cuenta de las acciones de grupos de
narcotraficantes, para las autoridades era imposible prever el atentado del que fueron
víctimas los asistentes al evento. Por último, se afirmó que como no estaba probado
que el ataque estuviera dirigido específicamente contra un ente representativo del
Estado, tampoco resultaba aplicable la teoría del daño especial. Al respecto, se
dijo 146:

En el caso concreto, la parte actora alega que el daño es imputable a las

entidades demandadas a título de falla del servicio, por la omisión en el
cumplimiento del deber de vigilancia y protección que el Estado está
obligado a prestar para asegurar la vida y seguridad de sus ciudadanos.
Además, indicó que la seguridad en el evento no fue la adecuada, en tanto
que fue posible para los delincuentes, sin ser vistos, colocar y activar un
petardo en la mitad de un parque público.

La Sala considera desacertadas estas afirmaciones, comoquiera que de

acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, está demostrado
que el festival “Yo soy Cartagena” contó con la vigilancia de la Policía
Nacional, servicio que se prestó por solicitud del particular organizador del
evento. En efecto, se destinaron 20 policías bachilleres que estaban bajo
el mando de un Sargento, quienes efectuaron las medidas preventivas
pertinentes, esto es, requisas, registros y control de las personas que
ingresaban al lugar, es más, estas acciones permitieron capturar a un
individuo que portaba explosivos, momentos antes de que se presentaran
los trágicos hechos.

Así las cosas, la Sala considera que la cantidad de personal destinado a

la vigilancia del evento fue razonable, teniendo en cuenta la naturaleza
cultural de éste, y que según el informe del DAS, a pesar de que el orden
público estaba alterado por el enfrentamiento de los carteles del
narcotráfico y los grupos subversivos, no era previsible la ocurrencia de
atentados como el de la noche del 10 de junio de 1995, en el Parque San
Antonio.

De otro lado, el recurrente sostuvo que la bomba ubicada en la escultura

“El Pájaro”, tenía una connotación simbólica, pues el Ministro de Defensa
de la época era el hijo de Fernando Botero, autor de la obra, y el atentado

146 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 6 de junio de 2013, exp. 26011,

M.P. Enrique Gil Botero. Esta providencia cuenta con salvamento de voto conjunto de los
magistrados Danilo Rojas Betancourth y Stella Conto Díaz del Castillo, en el que se afirma que a la
Policía Nacional, además del deber general de protección de la ciudadanía, le asiste un deber
especial cuando es convocada para la vigilancia de un espectáculo público, por lo cual debe controlar
con rigor el ingreso de personas a través de la delimitación del espacio físico y la requisa y registro
de los asistentes. Se considera, además, que la Policía Nacional actuó de forma deficiente al no
poder detectar un artefacto explosivo de tamaño considerable y ubicado en un lugar visible.
Finalmente, se advierte que no procede unificación sobre la mejor forma de valorar los hechos y
pruebas de cada expediente, pues esta apreciación depende del criterio de cada juez.
 fue una reacción, a manera de mensaje disuasivo, de parte de las bandas
narcoterroristas, a quienes el Ministro les había declarado “públicamente
la guerra.”

Sin embargo, la Sala no puede abordar el análisis de este hecho, bajo la

perspectiva del daño especial, para determinar que la escultura del artista
Fernando Botero, dada su relación de parentesco con el Ministro de
Defensa de la época, podía constituir o pudiera ser entendida como un
objetivo estatal concreto, toda vez que no existe certeza de que los
móviles del atentado hubieran sido esos.

Ahora bien, respecto a la finalidad del atentado, se observa que éste se

perpetró en un parque público y no fueron atacadas instalaciones
públicas, como la estación de policía o la alcaldía del municipio, de allí
que, se trató de un acto terrorista indiscriminado, cuyo fin fue crear pánico
en la población y alterar el orden público.

En consecuencia, la imputación con fundamento en el título de daño

especial o riesgo excepcional, no son aplicables al caso, en atención a
que, se insiste, no se estableció el objetivo de la explosión, de allí que no
puede considerarse responsable a las entidades demandadas, pues para
que el hecho violento del tercero pueda ser imputable al Estado, en
principio, se requiere que haya sido dirigido contra una institución militar
o policiva, o un funcionario representativo del Estado, ya que bajo estas
especiales circunstancias es que se genera la carga que el particular no
tenía la obligación o el deber de soportar.

18.53. Por tratarse de análoga situación fáctica, el 15 de mayo de 2015, la Sección

Tercera decidió acogerse al antecedente trazado en la sentencia del 6 de junio de
2013 en otro caso en el que se juzgaba la responsabilidad estatal por los daños
derivados de actos terroristas perpetrados con ocasión del estallido de un artefacto
explosivo instalado en una de las esculturas del artista Fernando Botero ubicada en
el parque San Antonio de Medellín, por cuanto no se observó una falla en el servicio
imputable a la Policía Nacional ni se encontraron configurados los elementos teóricos
para aplicar al régimen objetivo de responsabilidad del Estado 147.

18.54. No obstante, en el marco del Estado social de derecho ninguna víctima puede,
bajo ningún motivo, quedar desamparada de la sociedad y de su representante
legítimo el Estado. Si bien los daños producidos por un acto terrorista, planeado,
ejecutado y dirigido exclusivamente por actores no estatales y cuyo móvil no fue
algún objetivo estatal, les corresponde al Estado y a la sociedad con fundamento
esencial en el principio de solidaridad acudir en su auxilio y desplegar acciones
humanitarias ante situaciones infortunadas que desplazan a las personas a estados
de adversidad donde se encuentran en condiciones económicas, físicas o mentales
de debilidad y vulnerabilidad manifiesta. El Estado no debe tolerar que en la sociedad
perdure un estado de cosas injustas, pues una de sus misiones básicas es la de

147Consejo de Estado, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 15 de mayo de 2015, con ponencia
de quien proyecta la presente decisión.
asegurar la protección, garantía y disfrute de los derechos y bienes jurídicos de los
asociados contra toda forma de criminalidad y de terrorismo.

18.55. El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado constituye una

garantía constitucional para los ciudadanos y se suscita cuando se reúnen los
elementos requeridos por el artículo 90 de la Constitución -daño e imputación al
poder público-, mientras que el principio de solidaridad surge como un mandato de
optimización inherente al Estado social de derecho que exige de todas las
autoridades públicas y de los asociados la promoción de acciones positivas en favor
de quienes experimentan condiciones de desventaja o debilidad manifiesta, por lo
cual el Estado debe desarrollar políticas públicas dirigidas a equilibrar los beneficios
y cargas de todos los integrantes de la sociedad. No obstante, la solidaridad no se
erige, bajo ningún motivo, en fundamento autónomo y exclusivo de la responsabilidad
estatal.

18.56. En ese orden, si bien el principio de responsabilidad obedece claramente a un

juicio de atribución de un daño realizado en sede judicial, el principio de solidaridad
obedece esencialmente, como fundamento central y autosuficiente, a situaciones
contrarias a un orden social justo, frente a las cuales se impone generar
oportunidades y proveer bienes o servicios, según el caso, para hacer realidad el
principio de igualdad material y efectivo, aplicable a situaciones donde no es posible
imputar un daño al Estado 148. En esta dirección, el Decreto Legislativo 444 de 1993
y las Leyes 104 de 1993, 241 de 1995, 418 de 1997 y 1448 de 2011 han previsto
mecanismos especiales de compensación para proteger a las víctimas de los actos
terroristas, en desarrollo del principio de solidaridad, para mitigar los padecimientos
sufridos con ocasión de la perpetración de este tipo de actos, pero que no suponen
la asunción de responsabilidad estatal; en virtud de la solidaridad se transfieren los
daños de la víctima a la órbita de la colectividad, esto es, a los fondos creados para
tal fin en una especie de socialización del riesgo y de compensación social, tal como

148 “Mientras la responsabilidad consiste en la obligación del Estado de indemnizar un daño que le
es imputable, la solidaridad, como deber de aquel, surge en situaciones que no necesariamente
suponen la existencia de un daño, dado que pueden constituir el resultado de circunstancias que no
han surgido de la alteración de una situación anterior, y aun cuando el daño existe, surge para el
Estado al margen de que a él no le sea atribuible. Dicho de otra manera, el deber de solidaridad
existe, en cabeza del Estado, aun en eventos en los que las situaciones de especial inferioridad en
que se encuentran determinadas personas no le son imputables, mientras que la responsabilidad de
este solo se configura cuando tales situaciones constituyen un daño que le es imputable”: Cfr.
M´CAUSLAND, María Cecilia, “Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos
de terceros”, en La filosofía de la responsabilidad civil. Estudios sobre los fundamentos filosófico-
jurídicos de la responsabilidad civil extracontractual, Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2013, p. 529.
sucede en otros países 149, como es el caso de Francia, en los que se han creado
fondos para atender a las víctimas del terrorismo, de la polución por hidrocarburos,
de calamidades agrícolas, de transfusión, de afecciones intrahospitalarias, entre
otros, etc.

18.57. Situación distinta, como lo sostiene un sector de la doctrina 150, es que el

principio de solidaridad puede ser un fundamento complementario -que no único- de
la responsabilidad del Estado, ya que al tenor del artículo 95, numeral 9, de la
Constitución Política se prohíja que todas las personas deben contribuir a los gastos
del Estado a la sazón de premisas de justicia y equidad, pero, siempre bajo la
condición que los presupuestos de la responsabilidad, al margen que se trate de un
régimen subjetivo u objetivo, se configuren, esto es, que el daño sea imputable al
Estado, por haber obrado ilícita o lícitamente, y en este último caso rompiendo el
equilibrio de los ciudadanos frente a las cargas públicas.

18.58. Si bien el instituto de la reparación es una técnica judicial con la que se

resarcen los daños antijurídicos de los asociados, siempre será necesario que exista
una razón de atribución para imputarle responsabilidad al Estado por los daños
padecidos por la víctima, y en el caso del título de imputación del daño especial, debe
estar estructurado tanto un vínculo causal como un rompimiento del principio de
igualdad, lo que determina su carácter especial y grave, y fundamenta per se la
imputación; caso contrario, el juez estaría no solo desconociendo sus límites
competenciales sino creando una nueva fuente de responsabilidad del Estado con
base exclusivamente en el principio de solidaridad sin un juicio claro de imputación,
so pretexto de brindar en sede judicial asistencia y auxilio social, lo cual es ajeno al
ámbito de una sede donde se juzga exclusivamente la responsabilidad de una de las
partes convocadas al litigio.

18.59. En ese orden, el juez administrativo solamente puede dilucidar si existe o no

responsabilidad, pues carecería de competencia para restablecer el equilibrio de las
cargas sociales de personas en circunstancias de debilidad manifiesta por daños
causados por terceros, sin que estos puedan ser atribuidos al Estado, esto es, sin
verificar la configuración de los elementos estructurales de la obligación de reparar

149 Sobre los sistemas de compensación creados en Europa, ver. Comité européen pour les
problèmes criminels, dédommagement des victimes d’actes criminels, DPC/CEPC XXIX (75) 10,
1975. KNETSCH, Jonas, Le droit de la responsabilité et les fonds d’indemnisation. Analyse en droits
français et allemand, Université Pantheon-Assas, París, 2011.
150 Cfr. M´CAUSLAND, María Cecilia, [Link]., p. 529.
y, particularmente, el de la imputación 151. Así, las cosas la solidaridad no puede ser
el fundamento único y autosuficiente para atribuir la responsabilidad al Estado por
los daños ocurridos en el marco de actos terroristas provenientes de terceros.

18.60. Teniendo en consideración que el Estado no es responsable de los daños que

se le endilgan en el presente caso por el acto terrorista, el débito compensatorio
debería, en principio, estar a cargo del presupuesto público a través de los fondos de
asistencia social creados para tal fin por el legislador 152, a efectos de que este tipo
de calamidades padecidas por las víctimas del terrorismo no queden desamparadas.

18.61. Al respecto, el recurrente precisa que los mecanismos legales para atender a
las víctimas de actos terroristas son temporales y resultan ser insuficientes para
resarcir los efectos negativos infligidos sobre las víctimas, razón por la cual, en sentir
del demandante, le corresponde a los jueces recuperar el equilibrio perdido por las
víctimas e indemnizarlas de forma integral. Si bien la Sala considera que a través de
la presente acción no es posible juzgar si los mecanismos de resarcimiento
dispuestos por el ordenamiento jurídico para las víctimas de terrorismo están
conformes con los ordenamientos superiores, sí observa con preocupación que los
recursos en general destinados a la atención de las víctimas del terrorismo no son
suficientes y, por lo anterior, amerita que se fortalezcan las políticas públicas en
materia de ayuda humanitaria, asistencia psicológica y social de las víctimas del
terrorismo, entre otras medidas, lo cual no significa que se le atribuya responsabilidad
al Estado, sino que dicho fortalecimiento está orientada a hacer realidad el principio
constitucional de solidaridad, equidad e igualdad material, pilares fundamentales del
Estado social de derecho.

151“En ese sentido, no es válido considerar a la solidaridad como cimiento primordial de la imputación
de responsabilidad al Estado, cualquiera que sea el régimen en que ella deba fundarse, incluso el
de daño especial. Si se concluyó, en algunos casos, que el daño no podía atribuirse al Estado a título
de falla del servicio –por no encontrarse demostrada, ni de riesgo excepcional –por resultar incierta
y subjetiva (…) y se recurrió al daño especial a pesar de que no existía una relación de causalidad
entre la acción del Estado y el perjuicio, no cabe duda de que la solidaridad fue considerada
fundamento suficiente para declarar la responsabilidad del Estado por dicho perjuicio. Y la afirmación
en el sentido de que, en tales casos, la solidaridad es el cimiento de la teoría del daño especial
permite advertir que se hace una aplicación forzada de ella, sin tener en cuenta los elementos que
permiten su configuración y especialmente, la existencia de tal relación de causalidad, que en los
casos concretos se echa de menos”: M´CAUSLAND, María Cecilia, [Link]., p. 529.

152 El
fondo para atender a las víctimas del terrorismo se encuentra en las siguientes normas: Decreto
444 de 1993 “Por el cual se dictan medidas de apoyo a las víctimas de atentados terroristas”,
declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-197 de 1993 del 20 de mayo
de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbo. Leyes 104 de 1993, 241 de 1995, 418 de 1997 y 1448 de
2011.
18.62. Bajo esta perspectiva, con el objeto de atender a las víctimas de actos
terroristas, cuyos ataques están dirigidos de manera indiscriminada contra la
población civil, con lo que se causa muerte, afectaciones a la integridad física y
psicológica, a la propiedad, entre muchos otros bienes jurídicos afectados, la Sala
ordenará las siguientes medidas tendientes a la satisfacción y la no repetición de los
hechos que en esta oportunidad fueron objeto de juzgamiento:

18.63. Se exhortará al señor Ministro del Interior, al señor Director de la Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Congreso de la República para
que, con base en el principio constitucional de solidaridad y en atención a las
funciones y competencias que les han sido conferidas por el ordenamiento jurídico,
fortalezcan de manera adecuada, efectiva y progresiva los mecanismos jurídicos,
económicos y sociales existentes destinados a garantizar la asistencia humanitaria y
el auxilio integral a las víctimas de terrorismo, quienes han sido afectados por estos
execrables hechos en sus derechos fundamentales. Para tal efecto, se enviará copia
de esta sentencia al Ministerio del Interior, a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas y al Congreso de la República, a través de su Presidente, con
el fin de exhortarlos al fortalecimiento de dichas medidas y a la adopción de las
políticas públicas que se estimen pertinentes.

18.64. En conclusión, dado que en este caso no se reúnen los elementos de juicio y
las pruebas suficientes para que se declare la responsabilidad del Estado por los
daños ocasionados a los demandantes de conformidad con las razones expuestas
en este fallo, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia que denegó
las pretensiones de la demanda.

V. Costas

19. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que se condenará en costas a la parte
que haya actuado de forma temeraria. En el presente caso, a pesar de que los
demandantes solicitaron que se condenara en costas a las entidades, la Sala no
observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de dicha parte
dentro del proceso, por lo que se abstendrá de condenar por ese concepto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,
 FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de mayo de 2000, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en las cuales se
denegaron las súplicas de las demandas, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, ENVÍESE una copia de esta providencia al Ministerio del
Interior y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para el
cumplimiento de las siguientes medidas de satisfacción:

EXHORTAR al señor Ministro del Interior, al señor Director de la Unidad para la

Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Congreso de la República para
que, con base en el principio constitucional de solidaridad y en atención a las
funciones y competencias que les han sido conferidas por el ordenamiento jurídico,
fortalezcan de manera adecuada, efectiva y progresiva los mecanismos jurídicos,
económicos y sociales existentes destinados a garantizar la asistencia humanitaria y
el auxilio integral de las víctimas de terrorismo.

TERCERO: Sin condena en costas.

En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Presidente de la Sala
 HERNÁN ANDRADE RINCÓN STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO
Magistrado Magistrada

RAMIRO PAZOS GUERRERO JAIME RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado Magistrado

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

DANILO ROJAS BETANCOURTH
Magistrado
Magistrado

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO

Magistrada BARRERA
Magistrado

IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR ACTO TERRORISTA /

ANÁLISIS DEL CONTENIDO MOTIVACIONAL DEL ATENTADO TERRORISTA /
HECHOS TERRORISTAS CON FINES POLÍTICOS - Imputación de
Responsabilidad al Estado / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE DAÑO ESPECIAL -
Procedente / VÍCTIMAS DE ATENTADO TERRORISTA – Trato discriminatorio

Las anteriores precisiones planteadas desde el mundo de la academia, resultan

pertinentes para el caso bajo análisis, habida cuenta que el ataque que se produjo
en este caso, reúne las connotaciones de un hecho terrorista con fines políticos,
puesto que -como se vio-, su finalidad no era otra que la de sembrar miedo en la
población, con el único propósito de debilitar la institucionalidad y lograr condiciones
favorables para el sometimiento a la justicia del autor de tales atentados -Pablo
Escobar Gaviria-. En esa misma línea de argumentación, viene a ser claro que en
este caso en particular concurren los requisitos de la procedencia del daño especial
-los mismos requisitos a que la misma providencia alude-, esto es, una conducta
lícita de la Administración que rompe el principio de igualdad frente a las cargas
públicas, en este caso la actuación del Estado está dada por la adopción de medidas
especiales y los enfrentamientos directos contra esa organización criminal, lo cual
causó la reacción bélica de éstos con las consecuencias nefastas presentadas en
el presente caso (…) Así las cosas, el Estado debe estar llamado a responder
patrimonialmente por los perjuicios causados en los casos de atentados terroristas
que se dirijan en contra de la institución estatal, sin importar cuál haya sido el blanco
escogido (personas, instituciones o lugares de uso público), en el entendido que en
estos casos, la imputación contra el Estado se realiza no porque su comportamiento
pueda entenderse constitutivo de reproche, sino por la necesidad de restablecer el
equilibrio frente a las cargas públicas y, en tal virtud, debe acompañar a las víctimas
injustamente ofendidas con estos ataques, de forma que se garanticen los principios
constitucionales de equidad y solidaridad (…) En este punto resulta necesario
destacar que uno de los factores determinantes en los ataques terroristas que es de
vital importancia al momento de evaluarlo, viene a ser el concepto de “víctimas de
los atentados terroristas”, puesto que, tener en cuenta para efectos indemnizatorios,
únicamente, a un grupo determinado de víctimas de tales atentados -ataques
terroristas de la subversión-, y no incluir a otros grupos de víctimas que también han
padecido la agresión terrorista contra la institucionalidad estatal (como ocurre en el
caso sub examine), resultaría discriminatorio y entrañaría el desconocimiento de los
valores, principios y fines que tanto los sistemas internacionales de protección de
los Derechos Humanos como la propia Constitución consagran, y significaría
abandonar la búsqueda de una sociedad justa y respetuosa de la dignidad humana
(…) Así, pues, debe precisarse que el Estado NO está llamado a responder con
base en un título objetivo, en aquellos casos de terrorismo desplegados por la
delincuencia común que sean carentes de un contenido o carga motivacional que
confronte políticas o valores que el Estado propugne y represente, tal y como ocurre
en los eventos de meras extorsiones o hurtos, por cuanto en estos casos, el uso de
medios que provoquen terror, no va encaminado a debilitar al Estado, sino a
doblegar la voluntad de un particular. En estos casos, al no existir el componente
político o ideológico atrás anotado, es claro que el Estado sólo podría responder si
se llegare a demostrar la existencia de una falla en el servicio que le resultara
imputable y guardara relación causal con el hecho, tal y como hasta ahora lo ha
admitido la jurisprudencia de la Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SALA PLENA

Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860)

Actor: ROSA ELENA PUERTO NIÑO Y OTROS

Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

 SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Con todo respeto me permito manifestar las razones que me llevan a separarme del
sentido de la decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo
de Estado en la providencia proferida el 20 de junio de la presente anualidad,
mediante la cual se confirmó la sentencia del 4 de mayo de 2000, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, que denegó las
pretensiones de la demanda.

Para fundamentar su decisión, la Sala mayoritaria consideró que el Estado

únicamente puede ver comprometida su responsabilidad patrimonial en este tipo de
casos -ataques terroristas-, si se logra probar que: i) el hecho hubiera sido previsible
y que, pese a ello, no se hubieren adoptado medidas para enfrentarlo -falla del
servicio-; ii) si el ataque estaba dirigido en contra de una persona o de una institución
representativa del Estado -riesgo excepcional- y; iii) si se presenta un rompimiento
frente al principio de igualdad frente a las cargas públicas como consecuencia de un
“actuar legítimo del Estado” -daño especial-.

Ciertamente, en el caso concreto, se consideró que, en atención a la ola terrorista

en que vivía la capital del país para esa época por los atentados perpetrados por
Pablo Escobar Gaviria en contra de la población civil, las autoridades desplegaron
“dispositivos de seguridad e inteligencia que fueron razonables, proporcionales e
idóneos”, en virtud de lo cual se declaró estado de conmoción interior, que fue
prorrogado varias veces. Hecho que, a la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH y
del Consejo de Estado, bastaba para eximir de responsabilidad al Estado
colombiano, dado que se habrían desplegado medidas necesarias y proporcionales
para enfrentar a la delincuencia.

Además, se afirmó que, comoquiera que el ataque objeto de estudio fue imprevisible,
esa circunstancia configuraba la causal eximente de responsabilidad consistente en
el hecho de un tercero.

De otra parte, se consideró que habida cuenta que el atentado no estuvo dirigido
contra una persona o institución representativa del Estado, no había lugar a declarar
la responsabilidad bajo el título de riesgo excepcional, puesto que “el epicentro de la
conflagración no estuvo dirigido con contra del Estado y que por esa razón, tampoco
se generó riesgos para la seguridad de las personas y sus bienes”. Por lo tanto, se
concluyó que “no se puede imputar un daño respecto de un riesgo que el Estado no
ha creado ni del que tampoco tuvo la oportunidad de evitar”.

Finalmente, frente al daño especial, concluyó que “el estado colombiano actuó en
cumplimiento de los deberes jurídicos asignados frente a la presión de los
narcotraficantes, por manera que resultaría impropio atribuir daños producidos por
organizaciones del narcotráfico, por el solo hecho de haber ejercicio debidamente
sus competencias legales en beneficio de la comunidad y del interés general”.

Sobre el particular, sea lo primero manifestar que, de conformidad con lo probado

en el proceso, para la época del atentado, el narcoterrorista Pablo Escobar Gaviria
libraba una guerra en contra de la institucionalidad estatal con el fin de crear
condiciones para su entrega a las autoridades para que se le tuviera como un
“delincuente político”, con ese propósito realizó varios atentados contra la
institucionalidad, esto es, edificaciones públicas y sitios públicos -como en el
presente caso-, frente a lo cual -como se indicó-, las máximas autoridades del
Estado decretaron el Estado de Conmoción interior 153 y, con base en ello, adoptaron
varias medias para enfrentar a esa organización criminal.

Igualmente, dentro del caso concreto aparece plenamente acreditado que el

atentado terrorista que hoy se analiza, hizo parte de la escalada violenta a que se
vio sometida la ciudad de Bogotá entre los meses de enero y abril de 1993, y que
fuera perpetrada por Pablo Escobar Gaviria, quien desde finales de la década de
los años 80 se enfrentó contra el Estado, con el fin de evitar su extradición a territorio
norteamericano -y la de otros elementos dedicados al narcotráfico con los cuales se
asoció para el efecto- y, finalmente, para negociar su entrega a la justicia en
condiciones que le fueran favorables. En efecto, de acuerdo con la referida
sentencia, en el presente caso, el hecho dañoso “… se trató de un acto terrorista
indiscriminado en contra de la población civil, cuyo fin no era otro que el de imponer
unas condiciones unilaterales al Estado colombiano”.

De lo visto hasta aquí, viene a resultar claro que el atentado terrorista que hoy se
estudia, tenía como objetivo el sometimiento del Estado a las pretensiones de Pablo
Escobar, quien, para el año 1992, pretendía “reentregarse a la justicia colombiana”

153La gravedad de los hechos que para la época estremecían al Estado colombiano llevó a que el Gobierno
Nacional decretara en varias ocasiones y de forma consecutiva el denominado “Estado de conmoción interior”.
Así por ejemplo, obra en el expediente copia auténtica del Decreto No. 261 del 5 de febrero de 1993, mediante
el cual se decidió “Prorrogar el Estado de Conmoción Interior declarado mediante Decreto 1793 del 8 de
noviembre de 1992, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir del 6 de febrero de 1993”.
luego de haberse fugado del centro carcelario “La Catedral” 154, pero quería hacerlo
bajo unas condiciones particulares, entre las cuales estaba la imposibilidad de ser
extraditado, propósito que lo llevó a utilizar como método el terrorismo, de forma tal
que el Estado Colombiano accediera a sus condiciones. Al respecto, el Sociólogo
venezolano Daniel Pécaut expresó 155:

“Los narcotraficantes organizan muchas veces un terror territorializado,

por medio de los paramilitares. En cambio el terror en gran escala que
practicaron entre 1987 y 1993, y que tuvo mayor resonancia, no tiene
ninguna relación con la problemática territorial, sino que se dirigía
contra el Estado y la opinión pública con el fin de que la
desestabilización del primero y el desasosiego de la segunda
condujeran a abandonar las medidas de extradición. Los atentados
contra personalidades de primer plano, políticos o jueces, igual que los
atentados ciegos con carros bombas u otros medios, no tenían al menos
a primera vista, otras motivaciones”.

Sobre el tema del terrorismo desplegado por los grupos de narcotraficantes a finales
de la década de los años 80s y principios de los 90s, el Centro de Memoria Histórica
explicó que estos atentados terroristas fueron realizados, en mayor medida, por
Pablo Escobar Gaviria en el marco de la guerra que le declaró al Estado
Colombiano. Así se recogió la idea por parte de la mencionada institución 156:

“La baja ocurrencia de este tipo de acciones entre 1988 y 1995 estuvo
fuertemente influida por el interés de diferenciación de los actores del
conflicto armado respecto de la oleada terrorista desencadenada por el
narcotraficante Pablo Escobar Gaviria en su guerra contra el Estado
entre 1989 y 1993. En este contexto se registran los atentados terroristas
producidos por la criminalidad asociada al narcotráfico contra medios de
comunicación, empresas privadas, organismos de seguridad, entre otros: la
bomba contra el avión de Avianca el 27 de noviembre de 1989, la bomba
contra el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS –el 6 de
diciembre de 1989, los atentados con carro bomba contra el periódico El
Espectador (2 de septiembre de 1989) y las cuatro bombas que sacudieron
a la ciudadanía de Bogotá entre enero y febrero (sic) de 1993” (n.f.t.).

De igual forma, este tipo de eventos -actos terroristas- se caracterizan por la

utilización de métodos o instrumentos que infunden terror en la población, y que “el
blanco directo” escogido es para enviar un mensaje a los “blancos principales”, que
es contra quienes realmente se dirige el ataque. Así lo explica el profesor Alex P.
Schmid al reseñar como sigue el fenómeno del terrorismo 157:

154 “La entrega de Pablo Escobar auspiciaba un final no convulsionado del proceso. Pero su fuga de la cárcel
La Catedral el 21 de julio de 1992, y la consiguiente persecución implacable por parte del Estado y Los Pepes,
pusieron en escena nuevamente los atentados terroristas, hasta que llegó el punto final del narcoterrorismo con
la caída de Escobar, el 2de diciembre de 1993”. Basta Ya. Colombia. Memorias de Guerra y Dignidad. Centro
de Memoria Histórica, p. 155.
155 PECAUT. Daniel. Guerra contra la sociedad. Pag 206. Editorial Espasa.
156 Basta ya. Colombia. Memorias de Guerra y Dignidad. Centro de memoria Histórica. pág. 155.
157 SCHMID. Alex P. Definitions of Terrorism, United Nations, Office on Drugs and Crime., 1998 p. 104.
 “El terrorismo es un método productor de ansiedad basado en la acción
violenta repetida por parte de un individuo o grupo (semi) clandestino o
por agentes del estado, por motivos idiosincráticos, criminales o
políticos, en los que — a diferencia del asesinato — los blancos
directos de la violencia no son los blancos principales. Las víctimas
humanas inmediatas de la violencia son generalmente elegidas al
azar (blancos de oportunidad) de una población blanco, y son
usadas como generadoras de un mensaje. Los procesos de
comunicación basados en la amenaza — y en la violencia — entre el
terrorista (la organización terrorista), las víctimas puestas en peligro y los
blancos principales son usados para manipular a las audiencias blanco,
convirtiéndolas en blanco de terror, blanco de demandas o blanco de
atención, según que se busque primariamente su intimidación, su
coerción o la propaganda” (n.f.t.).

En similar sentido, en cuanto a la naturaleza política del concepto de terrorismo, el

profesor Juan Carlos Peláez al comentar una de las sentencias hito sobre la materia
que hoy se trata 158, explicó que este aspecto resultaba fundamental para entender
la responsabilidad del Estado en estos eventos, puesto que permitía solucionar el
“aparentemente eterno e insalvable obstáculo de la causalidad material y de la
imputación”. Así lo explicó el señalado autor159:

“En primer lugar, es importante reconocer que la naturaleza política del

terrorismo está estrechamente ligada al hecho de que el terrorismo es
una forma de violencia política indirecta cuyo destinatario final no
es la sociedad en su conjunto, como lo plantea el Consejo de
Estado, sino el Estado como forma de organización política 160. En
este contexto, las víctimas directas importan poco para los
terroristas. Sus objetivos son otros: atacar al Estado, a las
instituciones, a la democracia en sí misma, a través del terror. Se
trata de crear, a través de actos de barbarie, un sentimiento de temor y
de inseguridad en la población y de mostrar así la incapacidad de las
autoridades públicas de garantizar la seguridad de los administrados 161.
Así las cosas, el terrorismo es una forma de violencia política, en la
medida en que ataca al Estado, a la idea misma de democracia. Sin
embargo, los daños que este acto de violencia devastadora y
desproporcionada produce en sus víctimas directas, en la
sociedad, y en el Estado, su verdadero destinatario, son

158 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994, Exp. 8577. M.P. Julio Cesar
Uribe Acosta.
159 PELAEZ GUTIERREZ. Juan Carlos, “Responsabilidad Extracontractual del Estado por actos de terrorismo”

en “Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana”. Universidad Externado de Colombia.

2013. p 211- 230.
160 Nota original del texto. “JUAN CARLOS PELAEZ GUTIERREZ, Terrorisme et Droit: Étude comparée des

moyens juridiques de lutte contre le terrorisme en droit interne français et colombien, cit., Deuxième partie, Le
principe de légalité peut-ils’ adapter à l’ infraction terroriste?, no 283 y ss., pp. 290 y ss”.
161 Nota original del texto. Ibid., no 298, p.313. El profesor RENOUX escribe “[…] el objetivo del terrorismo, su

enemigo, es el Estado, la organización administrativa o política de un país que se trata de desestabilizar a través
del terror, amenazando de destrucción ciega la existencia y la cohesión de su pueblo, sus bienes, sus símbolos
de éxito o de unidad […]” /THIERRY RENOUX, “Lutte contre le terrorisme et protection des droit fondamentaux.
France”, ponencia presentada en la XVIIIe Table ronde internationale “Lutte contre le terrorisme et protection
des droits fondamentaux2, Aix-en-Provence, 13 y 14 de septiembre del 2002, Annuaire International de Justice
Constitutionnelle 2002, París Économica et Presses Universitaires d’ Aix-Marseille 2003, p. 195) Cfr. PELAEZ
GUTIEEREZ, Terrorisme et Droit: Étude comparée des moyens juridiques de lutte contre le terrorisme en droit
interne français et colombien, cit., Deuxième partie, Le principe de légalité peut-ils’ adapter à l’ infraction
terroriste?, No 302, P 317 ».
 extremadamente graves. Por ello, esos comportamientos te-
rroristas no pueden ser calificados como infracciones políticas ni
sus autores como delincuentes políticos” 162. Reconocer la
naturaleza política del terrorismo fue un gran aporte de la Sentencia 8577
de 1994, aquí comentada. Pero el Consejo de Estado debe avanzar en
su construcción pretoriana y reconocer que dicha naturaleza política está
estrechamente ligada a la comprensión de que el terrorismo es una
forma de violencia política indirecta cuyo destinatario final no es la
sociedad en su conjunto, sino el Estado como forma de organización
política; reconocimiento que, en ningún caso, reiterémoslo, implicaría
considerar al terrorismo un delito político, y, mucho menos, delincuentes
políticos a sus autores3…

…Reconocer que el Estado como forma de organización política es

el verdadero objetivo del terrorismo permitiría solucionar el
aparentemente eterno e insalvable obstáculo de la causalidad
material y de la imputación de responsabilidad extracontractual al
Estado por actos de terrorismo. Una reflexión final se hace necesaria.
La tendencia reciente del Consejo de Estado a ligar la aplicación del
daño especial a aquellos eventos en que el daño antijurídico se causa
en el marco del conflicto armado interno colombiano 163 hace necesario
orientar las reflexiones hacia un nuevo horizonte, en el cual se debe
tener en cuenta que no todas las formas de violencia que se dan en el
marco de ese conflicto pueden catalogarse como actos de terrorismo e,
inversamente, que en la realidad colombiana no todo acto de terrorismo
tiene necesariamente que darse en el marco de ese conflicto” (n.f.t.).

Las anteriores precisiones planteadas desde el mundo de la academia, resultan

pertinentes para el caso bajo análisis, habida cuenta que el ataque que se produjo
en este caso, reúne las connotaciones de un hecho terrorista con fines políticos,
puesto que -como se vio-, su finalidad no era otra que la de sembrar miedo en la
población, con el único propósito de debilitar la institucionalidad y lograr condiciones
favorables para el sometimiento a la justicia del autor de tales atentados -Pablo
Escobar Gaviria-.

En esa misma línea de argumentación, viene a ser claro que en este caso en
particular concurren los requisitos de la procedencia del daño especial -los mismos
requisitos a que la misma providencia alude-, esto es, una conducta lícita de la
Administración que rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas, en
este caso la actuación del Estado está dada por la adopción de medidas especiales
y los enfrentamientos directos contra esa organización criminal, lo cual causó la
reacción bélica de éstos con las consecuencias nefastas presentadas en el presente
caso.

162Nota original del texto. “Ibíd., no 302, p 317”.

163Nota original del texto. “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril del 2012, expediente
21.515. Véase también Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre del 2012, expediente
24.392”.
Esta misma reflexión permite entender, en el caso que correspondió decidir a la
Sala, que el concepto de actuación legítima del Estado que fundamenta la teoría del
daño especial presupone una valoración de naturaleza jurídica en el terreno de la
imputación, actuación legítima representada en la lucha que ha sostenido y sostiene
contra quienes se han alzado en contra de la institucionalidad –elemento que pone
de presente la efectiva existencia de un nexo de causalidad "mediato" entre la
acción del Estado y el daño ocurrido–, quienes al atacar al Estado,
independientemente del objetivo escogido, buscan el debilitamiento de la
institucionalidad.

Así las cosas, el Estado debe estar llamado a responder patrimonialmente por los
perjuicios causados en los casos de atentados terroristas que se dirijan en contra
de la institución estatal, sin importar cuál haya sido el blanco escogido (personas,
instituciones o lugares de uso público), en el entendido que en estos casos, la
imputación contra el Estado se realiza no porque su comportamiento pueda
entenderse constitutivo de reproche, sino por la necesidad de restablecer el
equilibrio frente a las cargas públicas y, en tal virtud, debe acompañar a las víctimas
injustamente ofendidas con estos ataques, de forma que se garanticen los principios
constitucionales de equidad y solidaridad.

En este punto resulta necesario destacar que uno de los factores determinantes en
los ataques terroristas que es de vital importancia al momento de evaluarlo, viene a
ser el concepto de “víctimas de los atentados terroristas”, puesto que, tener en
cuenta para efectos indemnizatorios, únicamente, a un grupo determinado de
víctimas de tales atentados -ataques terroristas de la subversión-, y no incluir a otros
grupos de víctimas que también han padecido la agresión terrorista contra la
institucionalidad estatal (como ocurre en el caso sub examine), resultaría
discriminatorio y entrañaría el desconocimiento de los valores, principios y fines que
tanto los sistemas internacionales de protección de los Derechos Humanos como la
propia Constitución consagran, y significaría abandonar la búsqueda de una
sociedad justa y respetuosa de la dignidad humana.

Teniendo en cuenta la complejidad y las particulares características del conflicto

interno nacional y la necesidad de reconocer los derechos de las víctimas de ese
conflicto que agobia al país desde hace décadas, el Congreso de la República
expidió la Ley 1448 de 2011 164, conocida como “ley de víctimas”, en la cual se

164 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno
y se dictan otras disposiciones”.
estableció la definición de víctimas del conflicto armado interno, en los siguientes
términos:

“ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley,
aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por
hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno.

“PARÁGRAFO 3o. Para los efectos de la definición contenida en el presente

artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un
daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común”
(se ha resaltado).

La Corte Constitucional en sentencia C-781 de 2012 165, al estudiar la exequibilidad

del artículo antes transcrito, examinó la noción de “víctima del conflicto armado” a
partir de criterios objetivos decantados por la jurisprudencia constitucional, cuya
conclusión, a pesar de que resulta diametralmente opuesta a la establecida por las
normas del DIH -al cual se hizo referencia anteriormente-, pues incluye a víctimas
no sólo de la subversión o de grupos paramilitares, sino también se reconoce
el carácter de víctimas de grupos delincuenciales que atentaron contra la
institucionalidad del Estado como acaeció en el presente asunto, es decir, la
Corte ha reconocido toda la complejidad real e histórica que ha caracterizado la
confrontación interna colombiana, dejando en claro eso sí, que los daños
ocasionados por la delincuencia común no pueden ser objeto de reparación
mediante dicha ley.

De todo lo anterior se sigue que la afirmación que hace referencia a que el Estado
no tiene responsabilidad frente a los atentados terroristas y para ello mira
únicamente el carácter civil de las víctimas directas, lleva también a que se deba
aceptar que los damnificados verán injustamente limitada su posibilidad de ser
resarcidos, por cuanto serían los terroristas quienes decidirían la procedencia de
la responsabilidad estatal, toda vez que si optan por atacar directamente bienes
del Estado o a sus representantes más significativos, permitirán que los afectados
con tales daños puedan reclamar indemnización integral por vía judicial, mientras
que si lo hacen en su elemento estructural -y a la vez más sensible-, la población
civil, las víctimas quedarán indefensas, al amparo únicamente de los mecanismos
de solidaridad previstos por el legislador, los cuales, por lo menos hasta la fecha
de los hechos, se han mostrado insuficientes para reparar integralmente el daño
sufrido, con lo cual se estaría propiciando desde la judicatura un trato

165 Sentencia del 10 de octubre de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
discriminatorio que, además de vulnerar el principio de igualdad material de las
víctimas, no permite hacer visible que en ambos casos el ataque terrorista se dirigió
contra el Estado.

En este punto, se hace necesario destacar la existencia de una correspondencia

inescindible entre los conceptos de Estado y sociedad, relación que, permite afirmar
que cuando los terroristas atacan a la población civil, no toman a ésta como “blanco
directo”, sino que el fin sigue siendo el de atentar contra el Estado en su elemento
fundacional 166, puesto que su finalidad no es otra que la de sembrar miedo en la
población, con el único propósito de debilitar la institucionalidad para lograr
propósitos específicos, como ocurrió en este caso.

Es por todo lo anterior que no resulta acertada la concepción según la cual los
atentados que se dirijan de manera “ciega” sin que aparezca que apuntaran a la
representación física de una institución física estatal, no permiten vincular al Estado,
por cuanto -en esos casos-, la decisión del actor terrorista al atacar el elemento
estructural del Estado –la población 167- busca la desarticulación y debilitamiento de
las instituciones, con lo cual no hace más que relievar la voluntad de atentar contra
la organización estatal.

Así, pues, en tratándose de daños ocasionados por atentados terroristas, el juez

contencioso administrativo debe verificar no solamente los efectos físicos del
ataque, valga decir, si con el atentado se afectó materialmente a una institución
representativa del Estado (vgr. una persona representativa del Estado, un lugar de
uso público, una instalación pública o de infraestructura estatal), sino que, también,
se debe revisar el móvil del mismo, vale decir, cuál fue la razón que determinó
dicho ataque, por cuanto, de hallarse demostrado que la agresión tenía una finalidad

166 Sobre la unidad de los conceptos de Estado y Sociedad, enseña el Doctor Luis Carlos Sáchica: “El error
más común es el de creer que el Estado tiene entidad sustancial propia, como si fuera algo distinto a la
sociedad que lo genera y a la que gobierna. Pues, no. El Estado son los hombres mismos interrelacionados
o dispuestos entre sí de una cierta manera que ordene su convivencia en función de propósitos de bienestar,
justicia, tranquilidad…
“…El Estado como lo sugiere la palabra, es un sistema estable de correspondencia entre la autoridad y los
gobernados que los hace interdependientes sin llegar a configurar una realidad distinta a la social”.
En el mismo sentido, el referido autor ha dicho: “Esta capacidad de convivencia del hombre en estado político,
es aplicada a la organización del Estado, a la constitución de la sociedad como Estado, en forma de Estado. Lo
cual no equivale a crear un ente distinto de los hombres y de la sociedad que ellos forman. Porque el Estado no
tiene existencia, ni entidad sustantiva propia y diferente de quienes lo integran. El Estado está formado por los
propios hombres dispuestos estructuralmente para convivir según un orden de relaciones establecido normativa
y coercitivamente. El Estado como poder institucional coordina funcionalmente a los hombres hacia sus fines”.
Derecho Constitucional Colombiano. SACHICA, Luis Carlos. Biblioteca Jurídica Duke. 1 edición. Pág 79.
167 “La población es, en el Estado, el elemento personal, la causa eficiente y la causa material de su

existencia”. ROJAS BUENO, Gerardo . Nociones sobre Teoría del Estado. p. 64.
política o ideológica, se deberá entender que es un atentado dirigido contra el
Estado, ello sin dejar de lado, a las víctimas de dichos ataques contra el Estado,
pues son ellas las que padecen las consecuencias de dicha confrontación bélica,
circunstancia que comporta -como resulta apenas natural-, un quebrantamiento del
principio de igualdad frente a las cargas públicas.

Es por fuerza de todo lo que viene de verse que, no encuentra la Sala justificación
para otorgar un tratamiento disímil a los casos en los cuales el atentado terrorista
se hubiere dirigido contra una construcción estatal, -como fue el atentado terrorista
al Departamento Administrativo de Seguridad de 1989- frente a casos como el
presente –carro bomba en el centro de Bogotá en el año 1992-, más aún si se tiene
en cuenta que en ambos eventos, se presenta tanto identidad de la autoría, -
narcotraficantes encabezados por Pablo Escobar Gaviria- como del objetivo
perseguido, pues en ambos se buscaba doblegar la voluntad del Estado con el fin
de obtener decisiones estatales concretas, es decir estaban inscritas en el mismo
contexto socio político de la Nación.

En este punto, resulta necesario precisar que con el anterior razonamiento de

ninguna forma se está reconociendo carácter de actor político del conflicto armado
al grupo terrorista autodenominado “Los Extraditables”, encabezado por el hoy
extinto Pablo Escobar Gaviria, sino que dicha precisión conceptual se ha realizado
con el único fin de distinguir los actos propios del conflicto armado, de los actos
propios de terrorismo con fines políticos y, a su vez, de los actos de delincuencia
común, para concluir que el Estado colombiano puede ver comprometida su
responsabilidad patrimonial con ocasión de los dos primeros hechos, habida
cuenta que en este tipo de casos, los ataques se dirigen -de forma mediata o
inmediata-, contra la institucionalidad estatal.

Así, pues, debe precisarse que el Estado NO está llamado a responder con base en
un título objetivo, en aquellos casos de terrorismo desplegados por la delincuencia
común que sean carentes de un contenido o carga motivacional que confronte
políticas o valores que el Estado propugne y represente, tal y como ocurre en los
eventos de meras extorsiones o hurtos, por cuanto en estos casos, el uso de medios
que provoquen terror, no va encaminado a debilitar al Estado, sino a doblegar la
voluntad de un particular. En estos casos, al no existir el componente político o
ideológico atrás anotado, es claro que el Estado sólo podría responder si se llegare
a demostrar la existencia de una falla en el servicio que le resultara imputable y
guardara relación causal con el hecho, tal y como hasta ahora lo ha admitido la
jurisprudencia de la Corporación.

Como corolario de lo dicho hasta aquí, no queda duda en cuanto a que el atentado
terrorista que hoy se estudia fue dirigido contra el Estado y que, en consecuencia,
era del caso aplicar los lineamientos del título de imputación del daño especial, dado
que -bueno es insistir en ello-, el atentado terrorista tuvo un móvil político
encaminado contra el Estado, amén de que la utilización del terror aparece como
un instrumento dirigido a constreñir a la población para que ejerza mecanismos de
presión social, razón por la cual, se imponía la declaratoria de responsabilidad
estatal en cabeza de la demandada Nación -Ministerio de Defensa- Policía Nacional.

Bajo las anteriores precisiones, dejo sentada mi posición en cuanto concierne con la
responsabilidad patrimonial del Estado respecto de los daños causados en casos de
atentados terroristas que estén dirigidos contra la institucionalidad estatal, esto es,
en contra de personas representativas del Estado o instituciones oficiales, así como
cuando el blanco escogido son las personas o instituciones particulares o lugares de
uso público.

Respetuosamente,

HERNÁN ANDRADE RINCÓN

DAÑO ANTIJURÍDICO - Acreditación / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD

AL ESTADO POR DAÑO DERIVADO DE ATENTADO TERRORISTA / DEBER
DEL ESTADO DE CONTROLAR CRIMINALIDAD / VÍCTIMAS DE ATENTADOS
TERRORISTAS Y DEL CONFLICTO ARMADO - Trato discriminatorio

[L]a Sala, al tiempo que reconoce de la existencia de una compleja y delicada

situación de orden público, causada por las amenazas y presiones en contra de una
política estatal, generada por un grupo delincuencial identificado, no solo por su
conformación sino en lo relativo a su motivación y modalidad de destrucción, echa
de menos la demostración en el caso particular, esto es, vuelve a estado anterior,
en el que las víctimas se vieron obligadas a acompañar a sus pretensiones de
reparación que el Estado falló, esto es –para el caso- que las autoridades
conocieran el riesgo del atentado, con circunstancias de tiempo y lugar y que, aún
así no lograron evitar. En ese orden, no se entiende cómo esperar que las víctimas
conocieran en concreto de la realización de una amenaza pública y general en su
contra. Exigencia a todas luces desproporcionada, hasta carente de razón (…)
Ahora, también se advierte que la Sala abordó el tema del riesgo excepcional para
descartarlo. Encontró que el Estado no tenía que responder, tampoco en función de
la ubicación del carro bomba y el carácter indiscriminado del ataque. Noción que
igualmente contraría la disposición constitucional, comoquiera que si el Estado no
está obligado a responder, la población civil tampoco tendría que asumir lo que no
puede evitar (…) Igualmente, se consideró lo acontecido desde el daño especial. La
Sala echó de menos la relación de causalidad entre la acción estatal y el acto
terrorista generador del daño y para el efecto tuvo en consideración la sentencia de
6 de julio de 2013, acorde con la cual y, al decir de la Sección el Estado no se vio
obligado a responder por el artefacto colocado durante un espectáculo público –
contrario a lo considerado por la Subsección B, respecto de los mismo hechos (…)
En el presente caso, como la Sala lo reconoce, el daño antijurídico causado por un
acto terrorista, dirigido a presionar el cambio de la política imperante en materia de
extradición fue demostrado. Siendo así, esto es, establecido que las víctimas no
tenían que soportar lo ocurrido, cabe preguntarse a quién atribuir la responsabilidad,
esto es las consecuencias dañosas de las acciones de terceros que no se tienen
que soportar y que tampoco se pueden evitar. Y al tiempo responder que le compete
al Estado, en cuanto, como las circunstancias lo demuestran, consiguió someter al
grupo delincuencial y así mismo hacer cesar la ola de terror. No obstante, la Sala
optó por evadir la respuesta y prefirió advertir la presencia de un riesgo social que
tendría que afrontarse desde la perspectiva de la solidaridad, razón que la impulsó
a exhortar al Estado para liderarla, dejando a los demandantes en total desamparo.
Ahora, sin perjuicio de que bien puede compartirse la exhortación, no hay duda de
que la medida deviene en discriminatoria. Lo primero si se considera que es asunto
pacífico la responsabilidad del Estado por los hechos del conflicto, así los mismos
resulten imputables a combatientes estatales, sin que para el efecto se hubiese
recurrido a elucubraciones complejas sobre el distanciamiento del objetivo
institucional. Y, lo segundo, en cuanto, tratándose de riesgos sociales evidentes y
sin perjuicio del llamado a la solidaridad, en todo caso se ha dispuesto la reparación.
En conclusión, establecido el daño antijurídico, esto es, reconocido que las víctimas
en este asunto no tendrían que haber soportado lo acontecido, no cabía sino
condenar al Estado sin perjuicio del llamado a la solidaridad y hasta, si se quiere, a
repetir en contra de la organización criminal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SALA PLENA

Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860)

Actor: ROSA ELENA PUERTO NIÑO Y OTROS

Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

 SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA STELLA CONTO DÍAZ DEL
CASTILLO

De conformidad con el num. 7 del art. 33 del Reglamento Interno del Consejo
de Estado -Acuerdo n.° 58 de 1999, modificado por el art. 1 del Acuerdo n.°
35 de 2001-, procedo a consignar las razones por las cuales salvo el voto en
el asunto de la referencia.

En el caso que se examina, la Sala decidió confirmar la sentencia del 4 de

mayo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección tercera, que negó la responsabilidad del Estado por los daños
sufridos por los demandantes con ocasión de la explosión de 100 kilos de
dinamita puestos dentro de un automóvil Renault que detonó a las 18:20 en
la carrera 9a entre calles 15 y 16 en el Barrio Veracruz de la ciudad de Bogotá,
el día 30 de enero de 1993.

Antes de analizar la decisión sustancial de la Sala, me permito manifestar mi

discrepancia por la inclusión en la sentencia de otros temas no relacionados
con el caso en cuestión, como los criterios de definición del conflicto armado
interno, la diferencia con las tensiones y disturbios internos, la aplicación de
los Convenios de Ginebra y sus protocolos adicionales, el estatuto de la Corte
Penal Internacional, la relación entre Derecho Internacional Humanitario DIH
y Derecho Internacional de los Derechos Humanos, entre otros.

Se advierte que los hechos del caso en estudio - terrorismo urbano en la

ciudad de Bogotá, atribuido al extinto narcotraficante Pablo Escobar - no
tienen relación con el conflicto armado interno. Ahora, si bien el
pronunciamiento es claro en afirmar que el fenómeno de terrorismo puede
ocurrir dentro o fuera del señalado contexto, la inclusión de estos otros temas
amplía innecesariamente el marco de la decisión y genera confusión, al igual
que la inapropiada afirmación en el sentido de que Derecho Internacional
Humanitario es lex specialis frente al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, toda vez que, por ejemplo, ya está decantado por la Corte
Internacional de Justicia que se trata de referentes normativos
complementarios. 168

Además de lo expuesto, se advierte en decisión de la que me aparto el claro

desconocimiento del daño antijurídico, en cuanto “centro de gravedad” de la
responsabilidad estatal, en los términos del artículo 90 constitucional, para en
su lugar centrar la decisión en la ausencia de falla en el servicio, según se
explica a continuación del siguiente aparte, tomado de la Asamblea
Constituyente:

“Hay varias novedades dentro de este inciso, varias novedades que vale la pena
resaltar por la importancia que tiene, el primero: el de que allí se consagra
expresamente la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado, en una norma
de carácter positivo y de jerarquía constitucional, estamos hablando de los daños
antijurídicos, y con esto, vale la pena que la comisión lo tenga en cuenta, porque en
esta materia puede considerarse que nuestra propuesta es audaz, tradicionalmente,
la responsabilidad del Estado, la responsabilidad patrimonial del Estado que han

168 Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre las Consecuencias Jurídicas de

Construir un Muro en el Territorio Palestino Ocupado, proferida el 9 de julio de 2004.

 venido construyendo nuestros tribunales, como ya lo mencioné, se ha elaborado a
partir del juicio que se hace sobre la conducta del ente público, primero
estableciendo que si esa conducta podía calificarse de culpable habría lugar a la
responsabilidad, luego se fue tendiendo un tanto más a noción de falla en el servicio,
que es la que actualmente prima entre nosotros, la falla en el servicio es toda, pues
en términos muy generales, es toda conducta de la administración que sea contraria
al cumplimiento de su obligación en los términos establecidos por la Constitución y
por la ley, lo que nosotros proponemos es que se desplace el centro de
gravedad de la responsabilidad patrimonial del Estado, de la conducta
antijurídica del ente público a la antijuridicidad del daño, de manera que con
esto se amplía muchísimo la responsabilidad y no queda cobijado solamente el ente
público cuando su conducta ha dado lugar a que se causen unos daños, sino cuando
le ha infringido alguno a un particular que no tenga porqué soportar ese daño” 169 –
se destaca-.

No obstante la Sala, al tiempo que reconoce de la existencia de una compleja

y delicada situación de orden público, causada por las amenazas y presiones
en contra de una política estatal, generada por un grupo delincuencial
identificado, no solo por su conformación sino en lo relativo a su motivación y
modalidad de destrucción, echa de menos la demostración en el caso
particular, esto es, vuelve a estado anterior, en el que las víctimas se vieron
obligadas a acompañar a sus pretensiones de reparación que el Estado falló,
esto es –para el caso- que las autoridades conocieran el riesgo del atentado,
con circunstancias de tiempo y lugar y que, aún así no lograron evitar.

En ese orden, no se entiende cómo esperar que las víctimas conocieran en

concreto de la realización de una amenaza pública y general en su contra.
Exigencia a todas luces desproporcionada, hasta carente de razón, en cuanto
quien conoce que en determinado sitio se instaló una carga explosiva o que
lo será, no espera ser protegido, en su lugar no expone al peligro como
elemental medida de autotutela. Lo cierto tiene que ver con la permanente
ejecución de atentados en la ciudad de Bogotá al punto que la situación
ameritó que el gobierno decretara el estado de conmoción interior. De donde
no queda sino construir el conocimiento de parte de las autoridades de la
amenaza y de su realización, en cualquier momento y lugar. Vale acotar que
siendo que si bien uno y otro no resultaban predecibles, la falacia lejos está
de ser atribuida a las víctimas.

Esto es, si a las autoridades no se les podía exigir un conocimiento exacto

¿por qué sí a las víctimas? Precisamente en este punto se advierte el giro en
materia de responsabilidad del Estado que por daño antijurídico estableció el
constituyente.

Ahora, también se advierte que la Sala abordó el tema del riesgo excepcional
para descartarlo. Encontró que el Estado no tenía que responder, tampoco
en función de la ubicación del carro bomba y el carácter indiscriminado del
ataque. Noción que igualmente contraría la disposición constitucional,
comoquiera que si el Estado no está obligado a responder, la población civil
tampoco tendría que asumir lo que no puede evitar. Dicho de otra manera, se
advierte la imposibilidad del Estado para combatir el terrorismo, al tiempo que
se somete a la población civil a sus consecuencias, esto es se traen al
presente, nuevamente las cargas que antaño se impusieron a las víctimas,

169Colombia, Asamblea Nacional Constituyente, Actas de sesiones de las Comisiones, Art. 90,
Sesión Comisión 1, Mayo 6, pág. 4.
esta vez acorde con una extraña concepción del riesgo excepcional, a cuyo
tenor la institucionalidad comportaría en sí misma una amenaza que la
población civil no se ve obligada a soportar.

Esto es, si la bomba hubiese sido ubicada frente a un establecimiento oficial

o cerca del mismo se habría configurado la responsabilidad; empero, como
no fue así o no resultó posible ubicar el objetivo institucional, no se configuró
la obligación. Conclusión a todas luces inaceptable, lo primero porque las
calles, plazas, parques y avenidas son en sí mismas espacios institucionales.
Y, lo segundo, en cuanto la consideración promueve un trato desigual: son
víctimas aquellas que frecuentaban o, en razón de cercanía, al tiempo de los
hechos, compartían espacios reservados a fines institucionales y dejan de
serlo, quienes sufrieron la realización de la amenaza a mayor distancia. Esto
es, el claro objetivo político de la amenaza, en sí mismos indiscriminado, se
concreta para efecto de trasladarlo a la población civil.

Igualmente, se consideró lo acontecido desde el daño especial. La Sala echó

de menos la relación de causalidad entre la acción estatal y el acto terrorista
generador del daño y para el efecto tuvo en consideración la sentencia de 6
de julio de 2013, acorde con la cual y, al decir de la Sección 170 el Estado no
se vio obligado a responder por el artefacto colocado durante un espectáculo
público – contrario a lo considerado por la Subsección B, respecto de los
mismo hechos- 171.

Lo primero que debe anotarse tiene que ver con lo inapropiado del
antecedente, pues en aquella oportunidad las víctimas asistían a un
espectáculo público y aunque el mismo se desarrollaba en un parque, se trató
de un espacio cerrado con ingreso restringido, custodiado por la policía; en
tanto que, en el caso en estudio el artefacto fue dejado en la vía pública.

En el presente caso, como la Sala lo reconoce, el daño antijurídico causado

por un acto terrorista, dirigido a presionar el cambio de la política imperante
en materia de extradición fue demostrado. Siendo así, esto es, establecido
que las víctimas no tenían que soportar lo ocurrido, cabe preguntarse a quién
atribuir la responsabilidad, esto es las consecuencias dañosas de las
acciones de terceros que no se tienen que soportar y que tampoco se pueden
evitar. Y al tiempo responder que le compete al Estado, en cuanto, como las
circunstancias lo demuestran, consiguió someter al grupo delincuencial y así
mismo hacer cesar la ola de terror.

No obstante, la Sala optó por evadir la respuesta y prefirió advertir la

presencia de un riesgo social que tendría que afrontarse desde la perspectiva
de la solidaridad, razón que la impulsó a exhortar al Estado para liderarla,
dejando a los demandantes en total desamparo.

Ahora, sin perjuicio de que bien puede compartirse la exhortación, no hay

duda de que la medida deviene en discriminatoria. Lo primero si se considera
que es asunto pacífico la responsabilidad del Estado por los hechos del

170 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 6 de junio de 2013 Exp. 26011.
MP Enrique Gil Botero. Con salvamento de voto conjunto de los magistrados Danilo Rojas
Betancourth y Stella Conto Díaz del Castillo.
171 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 9 de junio de 2010, Exp. 18536

MP Ruth Stella Correa.

conflicto, así los mismos resulten imputables a combatientes estatales, sin
que para el efecto se hubiese recurrido a elucubraciones complejas sobre el
distanciamiento del objetivo institucional. Y, lo segundo, en cuanto,
tratándose de riesgos sociales evidentes y sin perjuicio del llamado a la
solidaridad, en todo caso se ha dispuesto la reparación 172

En conclusión, establecido el daño antijurídico, esto es, reconocido que las

víctimas en este asunto no tendrían que haber soportado lo acontecido, no
cabía sino condenar al Estado sin perjuicio del llamado a la solidaridad y
hasta, si se quiere, a repetir en contra de la organización criminal. La misma
que las demandadas estaban en el deber de controlar y desmantelar, como
efectivamente ocurría años después.

Por lo anterior y al margen del riesgo social que comportan los actos
terroristas, es claro que el Estado está en el deber de controlarlos al igual que
las distintas formas de criminalidad.

Fecha et supra.

Stella Conto Díaz Del Castillo

172 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de agosto del 2013, Exp.

30283. MP Danilo Rojas Betancourth; Consejo de Estado, Sección Tercera Subsecciópn B.

Sentencia del 30 de abril del 2014. MP Danilo Rojas Betancourth.