ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

El Sistema Presupuestal es un conjunto de herramientas dirigido a organizar la información

financiera en los entes públicos para optimizar la utilización de los recursos y la satisfacción de
las necesidades de la población de acuerdo con las competencias que le han sido asignadas
constitucional y legalmente.

De conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el Sistema Presupuestal está

conformado principalmente por el Plan Financiero incluido en el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (MFMP), el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y el Presupuesto Anual de la
Nación, como elementos complementarios están el Plan de Desarrollo, el Plan Plurianual de
Inversiones y el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC).

El Plan de Desarrollo del nivel nacional y de los niveles territoriales es un instrumento de

planeación que contiene los programas sociales y económicos que cada gobierno pretende
desarrollar durante la vigencia de su respectivo mandato.

El Plan Plurianual de Inversiones contempla la proyección de recursos y las fuentes de los

programas y proyectos de inversión por ejecutar en cada uno de los años del período de
gobierno.

El Plan Operativo Anual de Inversiones comprende los proyectos de inversión clasificados por
sectores, órganos y programas, coherentes con lo establecido en el Plan Financiero y su
contenido deberá guardar concordancia con el Plan Plurianual de Inversiones componente del
Plan de Desarrollo y el MFMP.

El Presupuesto Anual es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de

desarrollo económico y social; contiene la estimación de los ingresos que se recaudarán
durante la vigencia fiscal, así como los gastos de funcionamiento, deuda e inversión,

Marco Legal

La base para la preparación del presupuesto es el Estatuto Orgánico de Presupuesto General

de la Nación. La estructura presupuestal, las definiciones y conceptos utilizados se
fundamentan en la siguiente reglamentación:

• Constitución Política de Colombia en el Título XII, Capítulo 3, artículos 345 al 355, trata lo
referente al presupuesto y en el Capítulo 4, artículos 356 al 364, trata la distribución de
recursos y de las competencias.

• Estatuto Orgánico de Presupuesto: Decreto 111 de enero de 1996, que compila: 9 Ley 38 de
1989 9 Ley 179 de 1994 9 Ley 225 de 1995

• Decretos reglamentarios del Estatuto Orgánico de Presupuesto: 9 Decreto 568 de 21 de

marzo de 1996 9 Decreto 2260 de 13 de diciembre de 1996 9 Decreto 630 de 2 de abril de1996
– Reglamentario PAC

• Ley de Presupuesto General de la Nación: 9 Presupuesto de rentas y recursos de capital 9 Ley

anual de apropiaciones 9 Disposiciones generales

• Decreto anual de liquidación del Presupuesto General de la Nación

• Resolución 036 del 7 de mayo de 1998, por la cual se dictan normas y procedimientos sobre
registros presupuestales, suministro de información y sistematización del Presupuesto General
de la Nación.

• Ley 617 del 6 de octubre de 2000, por la cual se dictan otras normas tendientes a fortalecer
la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

Principios Presupuestales

La Corte Constitucional en Sentencia C-487 de 1992, mediante la cual declaró exequible el

artículo 94 de la Ley 38 de 1989, examinó las disposiciones contenidas en el Título XII de la
Constitución Política relativas a la preparación, trámite, aprobación y ejecución de los
presupuestos locales y la conformidad de la ley orgánica de presupuesto con las mismas

En concordancia con lo anterior, las entidades territoriales al elaborar el presupuesto deben

observar los principios establecidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en relación con la
formulación, elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto

Etapas del proceso presupuestal en las entidades territoriales

Las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto a los

principios contenidos en el ordenamiento jurídico superior y a las normas presupuestales de
carácter territorial que debieron expedirse en cumplimiento del artículo 104 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto o por este último en ausencia de estas.

El proceso de presupuestal contempla tres etapas: programación, ejecución y cierre.

[Link] programación consiste en establecer los términos, parámetros económicos,

procedimientos y responsabilidades para la elaboración de los anteproyectos de presupuesto
de ingresos y de gastos de las diferentes dependencias y órganos que integran el presupuesto
general de la entidad territorial y consolidar el proyecto definitivo de presupuesto, el cual se
presentará a la asamblea departamental o concejo municipal.

2. Ejecución del Presupuesto consiste en recaudar los ingresos presupuestados y efectuar

compromisos y pagos con cargo a las apropiaciones definidas para cada vigencia fiscal
observando las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto de cada entidad territorial, el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y las disposiciones legales
vigentes.

3. En el cierre de la vigencia fiscal se determina el resultado de la ejecución presupuestal de

ingresos, gastos y el saldo de las apropiaciones que expiran se constituyen las reservas
presupuestales y las cuentas por pagar a 31 de diciembre.

EL PRESUPUESTO DEL SECTOR EDUCATIVO

Presupuesto de Ingresos

Para la financiación del sector educativo, cada entidad territorial deberá tener claro cuáles son
las diferentes fuentes de ingreso existentes a nivel territorial con el fi n de mejorar la gestión
para la consecución de recursos en beneficio de la población estudiantil y proyectar su
utilización para la siguiente vigencia.
La principal fuente de recursos para el sector educativo en las entidades territoriales
corresponde a la participación para educación del SGP, que incluye recursos de prestación de
servicios girados directamente a las entidades territoriales certificadas en educación,
cancelaciones giradas a las cuentas de los Fondos de Pensiones Territoriales de los
departamentos y del distrito capital, y recursos de calidad matrícula oficial y gratuidad
asignados a los distritos, municipios certificados y no certificados en educación.

No obstante, existen otras fuentes que permiten apalancar el mejoramiento de la calidad y la

cobertura del servicio educativo, entre las cuales se encuentran: recursos del SGP para
alimentación escolar, recursos de programas nacionales orientados al mejoramiento del sector
educativo, recursos de regalías y compensaciones, rentas por explotación de licores, recursos
propios de las entidades territoriales, recursos de crédito externo o de cooperación
internacional y recursos aportados por entidades u organismos del sector privado como la
inversión en educación del sector solidario.

Recursos del Sistema General de Participaciones (SGP)

Por medio de la Ley 715 del 2001 se establecieron las competencias y las asignaciones de las
entidades territoriales. Dicha ley modificó la distribución y asignación de los recursos, trayendo
consigo que los departamentos tengan que administrar la prestación del servicio educativo en
los municipios no certificados y que los municipios certificados, al igual que los distritos, lo
hagan de manera autónoma. Con estos recursos las entidades territoriales deben garantizar la
adecuada prestación del servicio educativo en su jurisdicción.

De conformidad con la legislación vigente del total de recursos del SGP se deduce el 4% para
asignaciones especia les y el 96% restante se distribuye entre los sectores, de tal forma que
para educación se dedica el 58,5% de los recursos del Sistema a distribuir por sectores.

Recursos del Sistema General de Participaciones para Educación

Los recursos del SGP para educación se deben incorporar a los presupuestos de los
departamentos, distritos y municipios. Las entidades territoriales efectuarán los ajustes a la
partida de la participación para educación del SGP, ocasionados por diferencias entre el
presupuesto proyectado y los recursos distribuidos mediante el Conpes, para el efecto, el
Gobernador o Alcalde deberán contar previamente con las facultades otorgadas por la
corporación pública.
Recursos para prestación del servicio

Estos recursos comprenden las asignaciones por población atendida, población por atender y
complemento. Para la distribución de los recursos por población atendida y población por
atender se tiene como base la matrícula12 y la asignación por alumno de conformidad con la
tipología establecida por la Nación.

Asignación por población atendida

El artículo 16 de la Ley 715 de 2001 determina los criterios de distribución de la participación

para educación del Sistema General de Participaciones y fija como primera base la asignación
por población atendida, que es el resultado de multiplicar la tipología definida anualmente por
nivel educativo y zona por la matrícula atendida en la vigencia inmediatamente anterior con
recursos del SGP, en instituciones educativas estatales y/o privadas, estas últimas mediante
cualquiera de las modalidades de contratación del servicio educativo establecidas en los
decretos 2355 de 2009, 2500 de 2010 y en las normas vigentes relacionadas.

Uso de los recursos para prestación del servicio

Los recursos de la participación para educación del SGP para prestación de servicios
conformados por población atendida, población por atender y asignación complementaria se
destinarán a financiar las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715 de 2001 que
garanticen la prestación del servicio público educativo.

Recursos para calidad educativa

Este concepto de distribución está compuesto por dos asignaciones: los recursos para calidad
matrícula oficial y calidad-gratuidad, con criterios de asignación diferentes.

Calidad matrícula oficial

Calidad para la Equidad es uno de los cinco Programas a desarrollar dentro de la Política de
Calidad que impulsa el Gobierno Nacional, que tienen como finalidad desarrollar estrategias
que permitan considerar y visibilizar a las poblaciones diversas, vulnerables y en condiciones
de discapacidad, como claves de los procesos de mejoramiento, así como lograr la
implementación de programas de calidad que disminuyan las brechas entre lo urbano y lo
rural.

Los parámetros a ponderar para la distribución de los recursos de calidad por matrícula oficial
definidos en el citado decreto son:

• Matrícula oficial atendida. Es el número de estudiantes matriculados en establecimientos

educativos estatales, excluye ciclos de adultos, que son financiados con los recursos del
Sistema General de Participaciones.

• Matrícula atendida según condiciones de desempeño. Corresponde a la matrícula oficial

atendida, excluye ciclos de adultos, ponderada según el desempeño de los establecimientos
educativos estatales que atendieron dicha matrícula.

• Matrícula atendida en establecimientos educativos estatales que mejoran en su desempeño.

Corresponde a la matrícula oficial atendida, excluye ciclos de adultos, ponderada según la
mejora educativa de los establecimientos educativos estatales que atendieron dicha matrícula.
• Número de sedes con matrícula atendida. Corresponde al número de sedes de los
establecimientos educativos estatales que tuvieron matrícula oficial atendida, excluye ciclos de
adultos.

Recursos para Alimentación Escolar

Con los recursos de alimentación escolar se pretende mejorar el acceso y la permanencia de

los niños, niñas y adolescentes en edad escolar registrados en la matrícula oficial, a través del
suministro de un complemento alimentario, fomentando estilos de vida saludables y
mejorando su capacidad de aprendizaje.

Proyecto de Modernización de Secretarías de Educación

En el marco de la política de eficiencia del sector educativo, la modernización a Secretarías de

Educación ha sido el punto de partida para trabajar en la búsqueda de un sector eficiente,
orientado a resultados, con enfoque de ser vicio y centrado en su misión, de tal manera que
las Secretarías de Educación amplíen su capacidad de apoyo a las instituciones educativas a su
cargo y logren cumplir las metas de calidad, cobertura y eficiencia enmarcadas en la política
del sector educativo.

Estructura del Presupuesto de Gastos

El presupuesto de gastos del sector educativo está divido en Gastos de Funcionamiento que
corresponden a la administración central de la entidad territorial (secretaría de educación) y
Gastos de Inversión que son aquellos orientados directamente a la prestación del servicio
educativo.

Gastos de Funcionamiento Los gastos de funcionamiento representan gastos de consumo del

Estado que contemplan los recursos físicos, técnicos o humanos, cuyo objetivo es el
mantenimiento de la administración para el desempeño de las funciones. Los gastos de
funcionamiento se dividen en gastos de personal, gastos generales y transferencias corrientes,
en los cuales incurre la entidad territorial para la administración del sector a través de la
Secretaría de Educación – administración central.

Gastos de Personal Se refieren a los gastos de la secretaría de educación – administración

central, como contraprestación de los servicios que recibe, sea por una relación laboral de
planta o a través de contratos laborales. La entidad territorial debe hacer claridad tanto en la
fuente de financiación de estos gastos, así como diferenciar por la relación laboral, vale decir,
planta, remuneración de servicios técnicos y honorarios.

Gastos Generales Son aquellos de carácter no personal, o generados por el uso de bienes
muebles o inmuebles, que contribuyen al funcionamiento de la administración central.
Incluyen también la compra de materiales y suministros, mantenimiento, servicios públicos,
arrendamientos, viáticos y gastos de viaje, impresos y publicaciones, comunicaciones y
transporte, seguros, entre otros, correspondientes a la secretaría de educación de la entidad
certificada.

Gastos de Inversión Los gastos de inversión son aquellos que incrementan la capacidad de
producción, la productividad física, económica o social. El gasto social en educación es un gasto
de inversión por ser destinado a inversión social
Monitoreo al Uso de Recursos

El Ministerio de Educación Nacional (MEN) tiene la responsabilidad de monitorear, seguir y

controlar el gasto de las entidades territoriales con los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP), tal como lo establece la Ley 715 de 2001 y el Decreto 028 de 2008. El
objetivo principal es identificar situaciones particulares, ofrecer asistencia técnica, realizar
estudios y calcular indicadores para medir la gestión administrativa y financiera.

1. Sistemas de Información

Para esta labor, el MEN se apoya en varios sistemas de información, vitales para la recolección
y análisis de datos:

 Sistema de Información Nacional de Educación Básica y Media (SINEB) - Módulo de

Seguimiento Financiero: Inicialmente, este módulo permitía el reporte periódico de
nómina, presupuesto, tesorería, contabilidad y reservas, así como información de
calidad. Sin embargo, a partir de enero de 2012, debido a la Ley 1450 de 2011 (Plan
Nacional de Desarrollo), las secretarías de educación solo reportan mensualmente el
Anexo 31 de nómina a través de SINEB.

o Anexo 31 de Nómina: Este anexo, que debe ser reportado dentro de los diez
primeros días del mes siguiente al período correspondiente, permite al
Ministerio verificar la consistencia de la información de nómina reportada en
el FUT y asegurar el cumplimiento de las obligaciones laborales. Se compone
de varios archivos:

 Archivo 1: Descripción de los devengos de nómina (docentes,

directivos, administrativos), lo que permite seguir los conceptos de
devengos, verificar asignaciones básicas, establecer cambios en
nómina, y proyectar costos de servicios personales.

 Archivo 2 y 3: Relacionados con primas y bonificaciones

extraordinarias, reconociendo y liquidando pagos.

 Archivo 4: Detalle de aportes patronales y parafiscales (ICBF, cajas de

compensación, SENA, ESAP, seguridad social integral, cesantías).

 Archivo 5: Ascensos en el escalafón de docentes y directivos docentes,

permitiendo seguir su impacto en el costo de la planta y nómina.

 Formulario Único Territorial (FUT): Creado por la Ley 962 de 2005, es el medio oficial
para que las entidades territoriales reporten información financiera, económica y
social a los organismos del nivel central. Se reporta trimestralmente y de forma
acumulable a través del sistema CHIP (Consolidador de Hacienda e Información
Financiera Pública). El calendario de reporte es definido anualmente por la Contaduría
General de la Nación. El representante legal de la entidad territorial, el secretario de
hacienda, y el contador público son responsables de su cumplimiento. El
incumplimiento en el reporte puede generar sanciones disciplinarias.

 Sistema de Gestión y Control Financiero (SGCF): Una solución de Inteligencia de

Negocios que consolida datos de presupuesto, tesorería y contabilidad del sector
educativo. Apoya a las Secretarías de Educación en la elaboración del presupuesto y el
 Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), y en la generación de informes
financieros articulados con el FUT.

2. Monitoreo en Establecimientos Educativos

El MEN también busca profundizar la modernización de la gestión descentralizada, llegando a

las Instituciones Educativas. Desde 2014, se implementa una herramienta para el seguimiento
y evaluación de la gestión presupuestal y financiera a nivel nacional de las Instituciones
Educativas. Los establecimientos educativos estatales deben reportar la información financiera
de los fondos de servicios educativos por fuente de ingresos y gasto. Esto garantiza el
cumplimiento del reporte trimestral de los recursos de gratuidad.

3. Asistencia Técnica

El Ministerio de Educación Nacional ofrece asistencia técnica para fortalecer la capacidad de

gestión de las secretarías de educación en la administración de sus recursos financieros,
humanos e información. Esta asistencia se basa en la evaluación de necesidades y se presta a
través de talleres, visitas, acompañamiento virtual, cursos, comunicación y guías. El portafolio
de servicios incluye temas como la administración de fondos de servicios educativos, estudios
de deudas laborales, identificación de riesgos, y el seguimiento al cumplimiento de indicadores
de medidas preventivas y correctivas.

4. Estrategia de Monitoreo, Seguimiento y Control

Para asegurar el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad, el Gobierno

Nacional definió una estrategia integral de monitoreo, seguimiento y control del gasto del SGP
a través del Decreto 028 de 2008. El MEN realiza el monitoreo para identificar acciones u
omisiones que pongan en riesgo la utilización de los recursos. Si se identifican riesgos, se
comunica al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (a través de la Dirección General de
Apoyo Fiscal - DAF) para que califique los riesgos y defina las medidas a aplicar.

Eventos de Riesgo: El Decreto 028 de 2008 establece diversas situaciones que pueden generar
eventos de riesgo, como:

 No envío de información o envío de información incompleta/errónea.

 No entregar información requerida para auditorías.

 Presupuesto no ajustado a las normas.

 Cambio en la destinación de los recursos.

 Administración de recursos en cuentas no autorizadas.

 Operaciones financieras no autorizadas.

 Registro contable incorrecto.

 Procesos contractuales que no aseguren la prestación del servicio o el cumplimiento

de metas.

 No disponer de interventores/supervisores de contratos.

 No publicar actos administrativos, contratos e informes requeridos por ley.

 No disponer de Sisbén o estratificación actualizados.

  Incumplimiento de condiciones de focalización.

 No disponer de mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas.

 Sanciones de organismos de control.

 Afectación de recursos del SGP con medidas cautelares.

 No cumplimiento de metas de continuidad, cobertura y calidad.

 Contratos que no aseguren la prestación del servicio o el cumplimiento de metas.

 Cualquier situación que represente un riesgo inminente o uso indebido de los

recursos.

Medidas Preventivas y Correctivas: Dependiendo de los eventos de riesgo, se pueden adoptar

medidas preventivas o correctivas.

 Medidas Preventivas: Se consolidan con la adopción y ejecución de un plan de

desempeño por parte de la entidad territorial, que busca mitigar o eliminar los riesgos
en un plazo determinado.

 Medidas Correctivas: Son de carácter cautelar y se adoptan para controlar los eventos
de riesgo identificados. Pueden ser aplicadas directamente si los riesgos son
inminentes. Incluyen:

o Suspensión de giros del SGP: Se suspende el giro de recursos a la entidad

territorial, que no podrá comprometer los saldos ni suscribir contratos con
cargo a estos recursos.

o Giro directo: Los recursos se giran directamente a los prestadores de servicios

o destinatarios finales, sin intermediación de la entidad territorial. La entidad
territorial debe contratar una fiducia pública para la administración y pago de
los gastos.

o Asunción temporal de competencias: La Nación o el departamento asumen

temporalmente la competencia para la prestación del servicio en casos de
incumplimiento del plan de desempeño, o riesgo inminente en la utilización de
recursos o prestación del servicio.

o Suspensión de procesos contractuales: La Procuraduría General de la Nación

puede solicitar la suspensión de procesos contractuales que no aseguren el
cumplimiento de metas de continuidad, cobertura y calidad.

Visitas de Seguimiento: Se realizan visitas a las entidades sometidas a medidas preventivas

para acompañar la ejecución de los planes de desempeño y evaluar el avance de los
compromisos. El MEN también programa visitas de forma independiente para apoyar a las
secretarías de educación en la superación de los eventos de riesgo.