RESCATAR LA DEMOCRACIA PARA CONSTRUIR LA PAZ, UNA REFLEXIÓN

SOBRE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN COLOMBIA: EL CASO DE LA

CONSULTA POPULAR

JUAN FELIPE VALBUENA ACUÑA

Maestría en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Público
Director: Héctor Wiesner León

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO CONSTITUCIONAL
BOGOTÁ D.C.
2022

1
 UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN DERECHO DEL ESTADO CON ÉNFASIS EN DERECHO
PÚBLICO

Rector: Dr. Hernando Parra Nieto

Secretario General: Dr. José Fernando Rubio

Decana Facultad de Derecho: Dra. Emilssen González De Cancino

Director Departamento
Derecho Constitucional: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Director de Tesis: Dr. Héctor Wiesner León

Examinador: Dr. Sergio Alejandro Fernández Parra

2
CONTENIDO
Introducción ............................................................................................................. 4

1. Redescubrir y rescatar la democracia participativa .......................................... 9

1.1. Bases histórico-filosóficas de los mecanismos de participación democrática:

la castración de la democracia operada por el capitalismo ................................. 9

1.2. Antecedentes domésticos de la democracia participativa: la negación

histórica e institucional ....................................................................................... 19

2. La democracia negada ................................................................................... 29

2.1. Arañando la aspiración democrática: el intento de usar efectivamente un

mecanismo de participación democrática .......................................................... 29

2.2.1. El primer cercamiento: el factor competencial ................................... 38

2.2.2. El segundo cercamiento a la consulta popular: Las materias vedadas47

2.2.3. La necesaria conclusión: una reacción estatal antidemocrática ........ 53

2.3. La limitación de la voluntad popular como una talanquera para la

construcción de un país en paz ......................................................................... 57

3. Conclusiones y propuestas ............................................................................ 64

Bibliografía ............................................................................................................ 67

3
 INTRODUCCIÓN
En opinión de este investigador, opinión que no es ni de lejos aislada -uno esperaría
que fuera todo lo contrario-, la Universidad -así escrita con mayúscula- es, ante todo,
un centro de creación de nuevo conocimiento, una máquina de producción de
nuevas preocupaciones y soluciones, y un motor para quien quiera poner la
imaginación a volar.

Para que esto pueda darse, y la Universidad no se estanque en la repetición acrítica

de fórmulas expuestas en los salones de clase, memorizadas en los pasillos y
verificadas en los exámenes, deben darse, por lo menos, un par de condiciones: en
primer lugar, debemos tener la dialéctica como principio de construcción. la
contraposición de ideas, el debate, la crítica y en general, no “comer entero” deben
ser principios de acción cotidianos, de la misma manera, rechazar todo argumento
de autoridad (eso es así porque lo dijo el doctor Fulano o la institución X) y confiar
sólo en lo que la evidencia nos puede revelar es el único camino que garantiza que
esa producción de ideas estén selladas por la certeza que promete la rigurosidad
académica.

Lo segundo es que, si bien la reflexión teórica pura es ya un motor de nuevas

producciones, y en la historia hay no pocos ejemplo de esto, se hace también
imprescindible una conexión entre la Universidad y la sociedad, de manera que las
preocupaciones más agudas de la realidad sean también tamizadas en las
discusiones universitarias, y de esta manera sea esta última la conciencia crítica de
la primera.

Esta investigación es un esfuerzo por hacerle honor a estos dos principios, y para
ello, parte de una preocupación que sigue desgastando ríos de tinta e incontables
horas de discusión por ser una de las ansiedades centrales de la mayoría de los
actores en el devenir político, económico y jurídico de Colombia: la superación de
la confrontación armada cotidiana y la construcción de la paz.

Al respecto, el último hito histórico, cuyas proporciones e importancia son casi que
innegables, es la negociación de paz entre el gobierno colombiano y las FARC-EP
que surtió su fase pública en la ciudad de La Habana (Cuba), negociación que se
4
cristalizó en un documento final de acuerdos en 2016, que se constituyen, a su vez,
en un nuevo punto de partida para para un país que ha vivido casi toda su historia
en medio de la más brutal violencia política.

Pues bien, esos acuerdos nos confirman un diagnóstico que ya había sido
elaborado por incontables investigadores de la fase más reciente del conflicto
colombiano y es que este tiene, como una de las más importantes razones de su
surgimiento y pervivencia, la estrechez política y el carácter restringido de su
democracia, que aísla, aún hoy, a la gran mayoría de la población colombiana del
ejercicio real del poder político y, por lo tanto, la priva no sólo de las posibilidad de
tomar decisiones sobre el futuro, sino también de las herramientas para resolver los
problemas del presente1.

Con esa conclusión en mente nos propusimos indagar por las estrecheces que hoy
aquejan a la democracia colombiana, escuchando las preocupaciones y relatos
(fácilmente rastreables a través de la prensa local) respecto del funcionamiento de
lo que, al menos en clase, se nos presenta como uno de los más importantes
avances e innovaciones del proceso constitucional de 1991: los mecanismos de
participación democrática.

Así, la pregunta inicial de investigación gravitaba alrededor de la preocupación por

los límites jurídico-institucionales de estos mecanismos, pregunta que fue
afilándose en la medida que se nadaba en el océano de tinta escrito al respecto,
para terminar decantándose en una indagación teórica, por un lado, y práctica, por
el otro, circunscrita está última dimensión a la forma en que han “funcionado”2 las
consultas populares, siendo este el mecanismo elegido por revestir el mayor grado
de obligatoriedad entre la decisión popular y la acción gubernamental, como se
explicará en su momento.

1 Cfr. COMISIÓN HISTÓRICA DEL CONFLICTO Y SUS VÍCTIMAS. Contribución al entendimiento del conflicto
armado en Colombia. Bogotá: Desde Abajo, 2015.

2 Las comillas no son nada inocentes.

5
Con esto como punto de partida y una vez reordenados los materiales, la
información, las preguntas y las reflexiones, pues una cosa es investigar y otra
exponer, el orden final para hacer esto último es el que se presenta a continuación:

En un primer momento, se vierten las reflexiones generadas por nuestra

aproximación teórica a los mecanismos de participación ciudadana, que
necesariamente pasaron por una indagación alrededor de la democracia
participativa, lo cual se hace a nivel general en la historia de occidente y a nivel
particular nacional, con una aproximación histórica que tiene como intención
proponer un punto de vista alternativo a quienes sostienen que la preocupación y
producción de instituciones de democracia participativa o directa es una innovación
genial, exclusiva del proceso neo constitucionalista de 1991.

En un segundo momento se presenta el resultado de la dimensión práctica de la

investigación que, por un lado, es un recuento de lo que ha sido el uso efectivo de
la consulta popular desde el momento en que se “estrena” como institución hasta el
momento de la investigación, seguido por un estudio del marco normativo en el que
esta se desenvuelve y las transformaciones de ese marco normativo, lo cual parte
de la base teórica que indica que el derecho es una construcción social maleable
que se va transformando conforme se mueven las tensiones entre los grupo sociales
en conflicto en una sociedad3 y también de aquella que indica que en la Colombia
contemporánea, las síntesis de esas tensiones no se cristalizan únicamente en la
ley, sino que la jurisprudencia tiene un papel cada vez más preponderante a la hora
de ese análisis, no digamos ya en matera de producción normativa.

Por último, se presentan las conclusiones de este contraste, en el que, desde ya

avisamos, se evidencia un nuevo estrechamiento del marco normativo de la
democracia, lo cual se constituye en una contradicción con esa intención (al parecer,
también estatal) de querer construir la paz.

3 Por supuesto eso también parte de la base teórica, muchas veces probada de la existencia de esas
tensiones, es decir, de la lucha de clases como realidad social, no como discurso o herramienta
retórica.

6
 Perfil

Juan Valbuena, abogado de la Universidad Javeriana, actualmente asesor jurídico

en la oficina de la concejala Heidy Sánchez, cabildante de Bogotá por la Unión
Patriótica.

7
 Agradecimientos

A mi familia, soporte indeclinable ante las adversidades y motor constante para

seguir adelante.

A mis camaradas, en especial, a quienes no declinan en la interminable tarea de la

producción teórica, única garantía de una práctica consecuente.

A mi partido, herramienta fundamental e indispensable para la consecución de una

emancipación completa, en la que la paleta de colores se hará insuficiente, frente
al paisaje que queremos pintar

8
 1. Redescubrir y rescatar la democracia participativa

1.1. Bases histórico-filosóficas de los mecanismos de participación

democrática: la castración de la democracia operada por el capitalismo

Lo primero que hay que hacer es aclarar la base conceptual de la cual parte esta
investigación, en particular, frente la expresión democracia participativa, como no
es el objeto del trabajo la definición epistemológica o filosófica del término,
asumiremos una definición sencilla pero contundente y llena de significado,
aportada por el profesor BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS:

“Participar significa influir directamente en las decisiones y controlar las

mismas”4

Definición que también coincide con la aportada por el profesor DOMINGO GARCÍA
MARZÁ:

“La participación significa entonces capacidad de influir sobre los

resultados, alternativas, planteamiento de problemas, etc.”5

Es decir, cuando hablamos de democracia participativa nos referimos a cierta

capacidad de los ciudadanos para influir en las decisiones que les afectan, lo cual
no es otra cosa que fiel al origen etimológico de la palabra democracia, por sus
raíces griegas: demos-pueblo y Kratos-poder; poder del pueblo, todo lo anterior en
procura de llevar este ejercicio político un poco más allá del mandato representativo
¿Qué tanto más allá? Es algo en lo que nos adentraremos a continuación.

Ahora bien, hay que decir que ese significado que acabamos de describir lo
asumimos como base teórica de esta investigación en tanto es lo bastante amplio

4 BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS, “Para ampliar el canon democrático,” en Democratizar la

democracia, coord., BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS (México: Fondo de Cultura Económica, 2004),
53.

5DOMINGO GARCÍA MARZÁ, “Un modelo deliberativo de democracia participativa,” Arbor: Ciencia,
pensamiento y cultura, 154, no. 608 (1996): 104.

9
como para integrar otras nociones del significante democracia participativa, pues su
entendimiento no es un debate pacífico, ni en la filosofía política ni en la ciencia
política.

Por ejemplo, JUAN FERNANDO LONDOÑO habla de dos nociones de democracia

participativa: una que traslada la democracia desde el ámbito del Estado al de la
sociedad (empresa, familia, universidad, etc.) y otra que se refiere a un proceso de
integración de los ciudadanos a las decisiones púbicas6. Con esto coincidirán
ENRIQUE PÉREZ OLIVARES7 y FABIO VELÁSQUEZ8 que proponen una democracia
participativa en la toma de decisiones, en su ejecución y en los aportes, todo ello
mediado por una fuerte participación de la sociedad civil.

Por el contrario, el profesor ALFREDO RAMÍREZ-NÁRDIZ circunscribe la democracia

participativa a un:

“conjunto de instrumentos jurídicos (referendos, iniciativas populares,

etc.) cuya introducción se pretende en la democracia representativa con
el objetivo de complementarla y mejorarla (nunca substituirla), mediante
la ampliación de la participación popular en el gobierno de la comunidad
y el mayor control de los representantes y gobernantes por parte de los
ciudadanos.”9

Como se ve, la significación de la categoría democracia participativa no es, en

absoluto, pacífica, sin embargo, todos los autores coincidirán en el contenido
aspiracional de la noción, materializada en cierta capacidad de agencia de las
personas sobre las decisiones que les atañen.

6JUAN FERNANDO LONDOÑO, “Aproximación a la democracia participativa,” en Sociedad civil, control

social y democracia participativa (Bogotá, Fescol, 1997), 17.

7ENRIQUE PÉREZ OLIVARES, “Sociedad civil y democracia participativa”, Revista Javeriana 127, no.
626 (1996).
8 FABIO VELÁSQUEZ, “La democracia participativa: algo más que una ley”, Revista Foro, no. 19 (1992).

9ALFREDO RAMÍREZ-NARDIZ, “Nuevo constitucionalismo latinoamericano y democracia participativa:

¿Progreso o retroceso democrático?,” Universitas no. 132 (2016): 360,
doi:10.11144/[Link]

10
Ahora, para descubrir hasta dónde podría llegar esta capacidad de agencia es
necesario adentrarnos en el desarrollo histórico filosófico del término: sin duda
alguna, la democracia participativa es una expresión de la democracia, por lo que
para dar con sus fundamentos debemos primero reseñar rápidamente cuáles son
los de ese sistema político al que denominamos “democracia”.

Este encuentra sus raíces históricas en la antigua Grecia, en las ideas políticas de
los pensadores sofistas de la época presocrática10, expresión ideológica de la
práctica política democrática -o aristocrática, según el lente- de las ciudades-
Estado.

Esta tradición intelectual fue convenientemente retomada y reelaborada por la

burguesía revolucionaria europea de finales de la edad media, pues era un sistema
político que, entendido en el tenor literal de sus escritos, se adaptaba perfectamente
a sus pretensiones hegemónicas como clase, su cristalización como idea se
claramente dibujada en las obras de JOHN LOCKE y en las de los filósofos franceses
del siglo XVIII. Así, la democracia adquirió concreción como idea y materialidad
como práctica política, desde esta época, en forma de democracia liberal.

Para hallar el origen histórico-filosófico de la noción de democracia participativa es

necesario remontarnos a esta época, como lo hace ORLANDO FALS BORDA11 que
señalan a ROUSSEAU como el precursor de esta noción de democracia, sin embargo,
hay que advertir que se parte de la identificación de esta con democracia directa, o
al menos, con el derecho que ROUSSEAU les asigna a los ciudadanos para ejercer
control y vigilancia efectiva sobre sus representantes a todo nivel.

Otros académicos como el profesor DOMINGO GARCÍA MARZÁ comparten que

ROUSSEAU es uno de sus precursores, pero no el único, entendiendo que hay varias
nociones de democracia participativa, al decir de este académico:

10MAURICIO REYES POSADA, El pensamiento político de los sofistas (Bogotá: Editorial Kelly, 1973),
76.

11 ORLANDO FALS BORDA, “Democracia participativa y Constituyente,” Revista foro, no. 13 (1990): 24.

11
 “Una vez roto el marco de la polis y enfrentados a lo que Dahl denomina
la segunda transformación democrática, refiriéndose al marco del Estado-
nación, la plasmación institucional de esta exigencia de participación ha
encontrado diversas formulaciones. Formulaciones que, siguiendo a
Lindner, podemos sintetizar en dos modelos básicos:

1. Modelo de democratización subsistémica. Consiste en la extensión de

la posibilidad de participación y decisión a todas las esferas sociales y no
sólo al sistema gubernamental. Se trata del modelo seguido por autores
como Pateman o Bachrach. Si la participación tiene la doble misión de
desarrollar las capacidades humanas y asegurar ciertas condiciones de
igualdad, es evidente que no tiene por qué limitarse al Estado. Debe
incluir también aquellas esferas en las que todas las personas pasan la
mayoría de su tiempo y donde más intensamente se viven los problemas:
la familia, La Universidad, el trabajo, etc. Lo cual no excluye la necesidad
de mantener las instituciones tradicionales de la democracia
representativa, como el gobierno central, las elecciones, etc.

2. Modelo de descentralización política. Rousseau y Marx son los autores

clásicos de esta propuesta que, en la actualidad, encuentra apoyo en los
llamados por Fankel utópicos posindustriales y también en propuestas
comunitaristas como la de B. Barber. El núcleo de este modelo radica en
un fraccionamiento progresivo de las instituciones políticas centrales en
unidades-base casi autónomas (consejos, repúblicas elementales,…)
cuyas decisiones pueden tomarse bajo el principio básico de la
democracia directa.”12

BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS complementa lo anterior desde una postura crítica

sosteniendo que fue en el siglo XX, particularmente, en el periodo entre guerras en
el que se configuró una noción hegemónica de democracia. Según el profesor
SANTOS, se resolvió un primer debate a favor de la democracia como forma de
gobierno pero

12 DOMINGO GARCÍA MARZÁ, “Un modelo deliberativo de democracia participativa,” 104-105

12
 "[…] la propuesta que se tornó hegemónica al final de las dos guerras
mundiales implicó una restricción de las formas de participación y
soberanía ampliadas a favor de un consenso en torno a un procedimiento
electoral para la formación de gobiernos".13

Tal como lo explica este autor, el siglo XX representa una tensión entre modelos de
democracia, por un lado, el modelo hegemónico de democracia liberal -modelo de
democracia mínima tal como lo acuña el profesor GARCÍA MARZÁ- y modelos más
participativos representados por la democracia popular de la Europa del Este y la
democracia desarrollista de los países recién llegados a su independencia14.

Así pues, tenemos que la participación está en el ADN y en la génesis histórica de

la democracia liberal, pluralista por esencia a partir del principio de soberanía. Sin
embargo, esta esencia fue mutilada para hacer énfasis en la democracia
representativa como mecanismo de gobierno y dejar así a la democracia
participativa como una propuesta alternativa, en el mejor de los casos,
complementaria en las democracias contemporáneas.

¿Cómo se dio este cambio? ¿Cómo una democracia liberal, pluralista y participativa
por esencia (tal como la diseñó ROUSSEAU) resultó siendo la utopía de los
revolucionarios mientras que la democracia quedó reducida a una técnica de
representación para el ejercicio del poder?

Lo primero que hay que mencionar es que la democracia liberal como forma de
organización del Estado, tal como lo relata el profesor EMIR SADER, adquiere

13 SANTOS, “Para ampliar el canon democrático,” 36.

14Esta tampoco es una posición pacífica, otros autores, como el director de esta tesis, entenderán
que frente al modelo de democracia liberal cristalizado en 1945 se erige es el autoritarismo como
antítesis, que tiene su expresión contemporánea en China y adopta la forma de populismo en países
con democracias menos desarrolladas. El balance democrático sobre las experiencias socialistas es
un interesante debate, que habrá de ser abordado, por su extensión, en otro escrito.

Cfr. HÉCTOR WIESNER LEÓN, “La erosión de las democracias liberales del siglo XXI. Una perspectiva
latinoamericana,” en Democracia, representación y nuevas formas de participación. Una mirada
prospectiva [e-Book], ed. CESAR MAURICIO VALLEJO SERNA, PEDRO PABLO VANEGAS GIL & HÉCTOR
VARGAS VACA (Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2021), disponible en
[Link]
e=eds-live&scope=site

13
notoriedad mundial en la historia cuando se materializa como la forma burguesa de
oposición al Estado absolutista y a los obstáculos a la libre expansión del capital15.

Esa lucha de clases entre la burguesía y la aristocracia feudal se expresó

ideológicamente en la formulación de la democracia, en una oposición al
autoritarismo y una exaltación ideológica de la “voluntad general”, es decir, en el
contractualismo social, cuyo exponente culmen es ROUSSEAU, a quien citamos para
hacer gráfica esa aspiración pluralista y participativa de la democracia:

“El acto que instituye el gobierno no es tanto un contrato como una ley.
Los depositarios del poder ejecutivo no son los jefes del pueblo sino sus
oficiales que el pueblo puede confirmar o destituir cuando le plazca. Para
éstos no es asunto de contratar sino de obedecer.

[…]

Cuando el pueblo suficientemente informado delibera, del gran número

de pequeñas diferencias resultará siempre la voluntad general y la
deliberación será siempre buena

[…]

Si hay agrupaciones parciales hay que multiplicarlas en número para

evitar la desigualdad, tales precauciones son las únicas buenas para que
la voluntad general sea esclarecida y para que el pueblo no se engañe”16

Sin embargo, con el triunfo de la burguesía y la instauración del capitalismo como

modo de producción imperante a nivel global, esta expresión ideológica radical fue
perdiendo fuerza pues, tal como lo narran ANDRÉS CUBIDES, JUAN MESA Y SANTIAGO
PARDO, operó una transfiguración en el concepto de soberanía añadiéndole el

15EMIR SADER, “Hacia otras democracias,” en Democratizar la democracia, coord., BOAVENTURA DE

SOUSA SANTOS (México: Fondo de Cultura Económica, 2004), 565.

16JEAN JAQUES ROUSSEAU, El contrato social, trad. Madeleine Andebeng Labeu Alingué (Bogotá:
Panamericana Editorial, 1996).

14
epíteto de nacional17, de esta manera, se le arrebata el poder a la aristocracia sin
trasladarlo completamente al pueblo:

“En la soberanía nacional, a quien se representa es a la unidad indivisible

que anteriormente definimos como nación.

[…]

Es propio de la soberanía nacional el mandato representativo. El elegido

en este sistema representa al conjunto nacional, a aquel ente abstracto e
indeterminado del que ya dimos cuenta. Al ser la nación un ente que no
puede manifestarse por sí mismo, ‘no puede dar instrucciones a sus
representantes: solamente les da el mandato de representarla, es decir
de expresarla’.

Las consecuencias del mandato representativo, al decir de Burdeau, se

resumen en tres postulados: la representación no se entiende como una
transferencia de poderes precisos; la libertad del elegido es igual a la de
la nación, en nombre de la que decide; los actos del representante no
tienen que ser ratificados por el pueblo. De otro lado, el elegido no tiene
que rendir cuentas a nadie, es irresponsable. Esta irresponsabilidad
radica en que este no recibe de sus electores ninguna orden o instrucción,
excluyendo jurídicamente toda posibilidad de mandato imperativo.”18

¿Por qué se da este cambio tan abrupto e inmediato? ¿Por qué la burguesía
revolucionaria, no bien ha tomado el poder, cercena lo que fue su bandera política
y la limita a su mínima expresión? La razón se encuentra en que, una vez sale
victoriosa frente a la lucha contra la aristocracia feudal, la burguesía tiene que

17Tal vez en el autor en el que más claramente advertimos esto es en SIEYÈS y posteriormente en la
codificación napoleónica.

18ANDRÉS CUBIDES, JUAN MESA Y SANTIAGO PARDO. “Democracia participativa, una revolución en
suspenso”, Ciencia política: Revista trimestral para América Latina y España, no. 32 (1993): 82-83

15
encarar de inmediato la lucha de clases en contra del proletariado, frente a quienes
no está dispuesta a garantizar, ni siquiera, el sufragio universal19.

La disputa de clases asume de nuevo un ropaje político e ideológico y durante el

siglo XX, las dos variaciones del capitalismo (keynesianismo y fascismo) se
enfrentan con el Estado socialista surgido de las triunfantes revoluciones en Rusia
y China, cada uno con su propia concepción y modelo de la democracia. A finales
del siglo XX emerge triunfante a nivel global el neoliberalismo como síntesis de las
crisis del capitalismo y frente a la caída del bloque socialista20.

Esta nueva organización de la hegemonía mundial va a tener efectos en lo que

entendemos por democracia, desechando las concepciones de democracia popular
(Europa del este), democracia desarrollista (Países independizados en el S. XX) y
democracia que garantice cierta igualdad material (keynesianismo)21, para volver al
modelo de democracia mínima de los franceses postrevolución burguesa, con una
nueva y refinada argumentación que se sintetiza en lo siguiente:

a. La exigencia de participación es viable en sociedades pequeñas, simples y

estables, sin embargo, la complejidad funcional y el pluralismo cultural de las
sociedades modernas obligan a retirar del ámbito de la actuación
democrática gran parte de las materias de decisión política.

b. Consecuentemente con lo anterior, es necesaria una especialización en el

ejercicio del gobierno, la tecnocracia y la burocracia surgen así como una
necesidad y ello lleva a replantear la democracia en sí misma, de manera
que esta sea entendida no como el gobierno del pueblo sino como el gobierno
legitimado por el pueblo, es decir, no es el pueblo el que gobierna sino que
elige gobernantes (profesionales).

19KARL MARX, “Las luchas de clases en Francia 1848-1850,” en Obras escogidas Tomo I, trad.,
Progreso (Moscú: Progreso, 1976).

20 SADER, “Hacia otras democracias,” 566.

21 SADER, “Hacia otras democracias,” 567.

16
 c. El Estado de falta de atención, desinterés, subinformación, percepción
distorsionada y, en general, ignorancia política del ciudadano medio hacen
que los ejercicios participativos sean poco deseables para un funcionamiento
óptimo de los Estados, que deben encogerse, no ensancharse, y por lo tanto
evitar la sub-burocracia enorme que se generaría por efecto de la aplicación
de la democracia participativa.

d. No es el entendimiento ni el acuerdo social el fin último del Estado, estos

valores, impracticables, deben ser reemplazados por los de eficiencia,
eficacia y estabilidad22.

Estos argumentos, que son la expresión política e ideológica del capitalismo

neoliberal configuran las democracias que tenemos hoy en día, una concepción
hegemónica de la democracia a la norteamericana en la que, al decir del profesor
SADER, el liberalismo económico corroe las bases del Estado de derecho como uno
de los componentes del liberalismo político, fragilizando la política y el Estado a
favor de la financiación y de la primacía de la economía23 sobre toda la vida social.

Sin embargo, como toda hegemonía, se ve enfrentada al surgimiento de

resistencias por parte de los subalternos24, y el campo de la democracia y la disputa
por su significado y práctica no es la excepción. Han surgido, al menos dos tipos de
alternatividad a este concepto hegemónico de democracia, a saber:

22 DOMINGO GARCÍA MARZÁ, “Un modelo deliberativo de democracia participativa,”

23 Entendiendo esta primacía (1) como la protección casi absoluta de la obtención de plusvalía en el
marco del capitalismo y (2) la primacía de argumentos económicos sobre los filosóficos o jurídicos a
la hora de tomar decisiones en el Estado. EMIR SADER. “Hacia otras democracias”, 568.

24Véase la obra de ANTONIO GRAMSCI sobre el concepto de hegemonía y acción de las clases
subalternas.

17
 a. Una respuesta institucional, soportada ideológicamente en la obra de
GIOVANNI SARTORI, que abre la puerta a la democracia de referéndum25 como
expresión moderada de la democracia participativa, una suerte de síntesis
entre la radicalidad de la democracia representativa y la radicalidad de la
democracia directa; en este modelo, si bien se deja a los ciudadanos fuera
de la participación en la elaboración y discusión de las cuestiones (asunto
aún reservado a la burocracia y la tecnocracia estatal), se les da la posibilidad
de decidir directamente sobre sus problemas, sin necesidad de reunirse, bajo
el mecanismo de grandes consultas a la ciudadanía26.

b. Una respuesta desde los movimientos sociales que, desde experiencias

institucionales y extrainstitucionales que luchan por disminuir la separación
entre gobernantes y gobernados, experiencias que por regla general se
oponen o buscan complementar las formas de democracia representativa.
Estas experiencias tienden (1) a darse en espacios locales pero cada vez
más interconectados internacionalmente y (2) a reivindicar la democracia
directa y la gestión popular de las necesidades sociales con o sin la
colaboración de las instancias estatales27.

En conclusión, es esta la dialéctica contemporánea de la democracia: un modelo

hegemónico de democracia mínima frente a alternativas moderadas o radicales,
institucionales o populares que intentan llenar el significante de democracia

25 Anótese que esa democracia de referéndum que es tan bien vista por SARTORI ha merecido las
críticas de académicos como RAMIREZ-NÁRDIZ pues, en su opinión, este tipo de democracia
participativa combinada con la tradición presidencialista latinoamericana es lo que ha posibilitado la
emergencia de regímenes populistas y autoritarios que erosionan las instituciones de la democracia
representativa, única forma de democracia posible para el mundo moderno según la opinión de este
autor. ALFREDO RAMÍREZ-NÁRDIZ, “Nuevo constitucionalismo latinoamericano y democracia
participativa: ¿Progreso o retroceso democrático?”.
26DOMINGO GARCÍA MARZÁ, “Un modelo deliberativo de democracia participativa,” 107. Este pareciera
ser el esquema adoptado por nuestra Constitución Política en 1991.

27 SANTOS, “Para ampliar el canon democrático”.

18
participativa con un significado que lleve a la democracia a su elaboración
primigenia: poder del pueblo.

Esa contradicción intenta resolverse de manera institucional como democracia

participativa sin embargo, en el contexto contemporáneo, es una síntesis que no
alcanza a abarcar toda la complejidad de la tensión y que, se desborda en
ocasiones, se apacigua en otras, y seguirá esta dinámica hasta tanto no se resuelva.

1.2. Antecedentes domésticos de la democracia participativa: la

negación histórica e institucional
La democracia participativa, o más bien, su materialización como derecho político
es parte del ejercicio de la ciudadanía que, como lo enseña ÁLVARO GARCÍA LINERA,
es una sensibilidad colectiva convertida en hecho estatal, consecuentemente con lo
anterior afirmamos con este autor que:

“si bien es cierto que el ciudadano se constituye en torno al Estado, como

espacio social de verificación institucional de sus derechos ciudadanos,
no es él quien puede crear por sí mismo el efecto de ciudadanía, porque
el Estado es la síntesis expresiva de los procesos de ciudadanización que
bullen en el interior de la estructura social. El Estado puede potenciar una
manera específica de ciudadanía para garantizar su papel dominante,
puede sancionar y subalternar modos distintos o antagónicos al
prevaleciente, pero no puede inventarse al ciudadano. Cuando lo hace,
una vulgar arbitrariedad burocrática, apoyada en el monopolio de la
violencia física y simbólica, se extenderá sobre el cuerpo político de la
sociedad, sin más receptividad que la indiferencia, el temor y la displicente
tolerancia que, más pronto o más tarde, harán brotar las ansias por una
ciudadanía efectiva, en la que las colectividades se sientan efectivamente
interpeladas por el ámbito público, perturbando la estabilidad

19
 gubernamental hasta que ésta logre un mayor grado de eficiencia
respecto a las pulsaciones emanadas desde la ‘sociedad civil’”28.

Cabe entonces preguntarnos qué tanto la institucionalización de la democracia

participativa en Colombia ha interpretado ese ejercicio cotidiano de la ciudadanía,
qué tanto nuestras instituciones interpretan nuestras prácticas, realidades,
contextos e idiosincrasias, en últimas la pregunta es ¿Tenemos en el Estado
colombiano la democracia participativa que hemos construido como pueblo?

Hay que reseñar para contestar lo anterior cómo ha sido la práctica de lo que hemos
acuñado como democracia participativa en nuestra historia -no sólo la
institucional29- para dar con el tipo de democracia que hoy tenemos en nuestra
organización estatal y luego ver qué tanto esta interpreta lo primero.

Al respecto hay que afirmar que, contrario a lo señalado por muchos autores que
circunscriben su análisis a la historia de las instituciones, nuestra historia con la
democracia participativa no empieza con la Constitución de 1991.

Para sostener lo anterior hay que entender que, en esa noción que hemos
construido de democracia participativa en el primer aparte de este capítulo, no sólo
están contemplados los mecanismos jurídico institucionales orientados a la
participación de los ciudadanos en las decisiones públicas (que tampoco iniciaron,
como veremos, en 1991 ni llegaron con el nuevo constitucionalismo
latinoamericano), sino que también se contemplan mecanismos y realidades
sociales que, fuera de la previsión estatal y generalmente desde lo local, permitieron
que las personas incidieran en las decisiones de los espacios sociales en los que

28ÁLVARO GARCÍA LINERA, La potencia plebeya – Acción colectiva e identidades indígenas, obreras y
populares en Bolivia (Buenos Aires: CLACSO-Prometeo, 2008): 173.

29 Lo anterior no sólo por estar de acuerdo con GARCÍA LINERA en su argumento de la ciudadanía
institucionalizada como interpretación de la ciudadanía real, sino a partir de una postura
epistemológica que entiende que el derecho (y por lo tanto el derecho público y las instituciones
estatales) no es autoexplicativo, sino que responde o debe responder a realidades sociales y que el
deber de la ciencia jurídica es hacer este contraste realidad-derecho. Los principales fundamentos
de esta postura son los autodenominados en Estados Unidos “Sociólogos del derecho” (ROGER
COTTERRELL) y los Estudios de Conciencia Legal (SARAT, SILBEY Y EWICK). Véase MAURICIO GARCÍA
VILLEGAS Y MARÍA PAULA SAFFON coord., Crítica jurídica comparada (Bogotá: Universidad Nacional
de Colombia, 2011).

20
se desenvuelven30. Esto es lo que ALFONSO PRADA31 denomina la diferencia entre
participación ciudadana o política -la institucional, la de los mecanismos jurídicos- y
participación social o comunitaria; diferenciación con la cual coincide FABIO
VELÁSQUEZ al proponer regulaciones distintas para la participación ciudadana y para
la participación social.

Entendiendo entonces que la participación social y comunitaria es la práctica social

extrainstitucional de la democracia participativa tenemos que esta última es una
práctica ancestral entre los colombianos:

“Existen los antecedentes de la ayuda mutua, la fuerza de la solidaridad

en zonas de colonización, combos de negros y resguardos indígenas, la
tradición de los cabildos antiseñoriales, los muchos casos de
autogobierno local eficaz”.”32

Es sobre todo en la institución del cabildo abierto en donde encontramos nuestra

mejor exposición de antecedentes domésticos de la democracia participativa, si bien
no es una figura que existiera entre los primeros pobladores de tierras colombianas
y aceptando que fue una práctica traída por los españoles a través de las Leyes de
Indias, lo cierto es que fue trasplantada al continente americano desde que los
europeos lo conquistaron pero resignificada como práctica rebelde ante el
autoritarismo de turno.

Tal como lo relata el historiador FRANCISCO XAVIER TAPIA, esta institución fue usada
durante los tres siglos de la administración colonial española en América y fue usada
para múltiples tipos de decisiones, a saber: para la fundación y traslado de ciudades,
elecciones para algunos cargos oficiales, asuntos de carácter religioso,
recaudaciones de dinero y otras decisiones ejecutivas33.

30 JUAN FERNANDO LONDOÑO et al. Sociedad civil, control social y democracia participativa, 17.

31HERNANDO ALFONSO PRADA GIL, “La democracia participativa en Colombia: difícil pero viable”,
Nueva época no. 8 (1997): 87.

32 ORLANDO FALS BORDA, “Democracia participativa y Constituyente”, 27.

33 FRANCISCO XAVIER TAPIA, El cabildo abierto colonial (Madrid: Ediciones Cultura Hispánica, 1966).

21
Este mismo autor nos reseña que existían dos clases de cabildo, el cerrado o
concejo municipal, compuesto por los alcaldes y regidores con la participación
ocasional de alguno u otro oficial, y el cabildo abierto al cual asistían todos o parte
de los vecinos en conjunto con las autoridades de la ciudad, para tratar y decidir
sobre temas de alguna importancia para la misma.34

Tenemos entonces que desde hace 500 años en tierras colombianas se da una
práctica que pone en contacto directo a la administración con los intereses de los
ciudadanos35, práctica que no se quedaba en el diálogo entre la administración
colonial y la ciudadanía36, sino que esa forma de tomar decisiones en colectivo se
trasladó a otras instituciones bajo y en resistencia al imperio español37.

Con lo anterior concordará ANTONIO JOSÉ RIVADENEIRA, que nos recuerda:

“En los orígenes de la nacionalidad la función de los Cabildos fue

imponderable y trascendente. Erigidos en fuente primaria de la vida
municipal enfrentaron con fortuna los desafueros de los altos funcionarios
y al acertado decir de Uribe Vargas en su obra ‘Las Constituciones de
Colombia’, ‘representaron la fuerza motriz de la insurgencia y el símbolo
de la nueva legitimidad instaurada’ e ‘impulsaron el proceso de la
autonomía, primero, y más tarde el de la emancipación’.

No hay jornada memorable de la Historia colombiana, antes de

consolidarse la República, en que hubiera estado ausente el Cabildo. En
1592, los regidores tunjanos, en gesto de arrogante altivez, se deniegan
a aceptar el impuesto de las alcabalas y se enfrentan sin titubeos al
Presidente Antonio González, quien se ve obligado a viajar a Tunja y a
usar de la coacción y de la fuerza para imponer el gravoso tributo. En
1781, la plebe comunera comisiona a los delegados del Cabildo de Tunja

34 FRANCISCO XAVIER TAPIA, El cabildo abierto colonial, 7.

35Sin obviar, por supuesto, las limitaciones de la época a la categoría de ciudadanía, o de vecindad,
según sea el caso.

36Teniendo en cuenta el restringido concepto de ciudadanía que para la época se limitaba a los
españoles peninsulares residentes en América y a los españoles americanos (criollos).

37 ORLANDO FALS BORDA, “Democracia participativa y Constituyente”.

22
 para que dicten al insolente español el texto desafiante de las
Capitulaciones. Camilo Torres estructura las valerosas cláusulas del
Memorial de Agravios como personero del Cabildo capitalino. En la
gloriosa tarde del 20 de Julio de 1810 el Cabildo de Santafé se hace
vocero de las aspiraciones del pueblo y escribe la página más honrosa de
la Historia nacional.”38

No es de gratis, tal como lo acabamos de anotar, que nuestra gesta independentista,

desde la cual empieza el tortuoso e inacabado camino de constituirnos como nación,
se haya dado a través de este mecanismo participativo.

¿Cómo podemos caracterizar esta institución propia desde el aparataje teórico que
hemos construido líneas arriba?

1. Es sin duda alguna un mecanismo de democracia participativa, más

tendiente a la democracia directa, lo cual es tanto más curioso y valioso a la
vez, porque es una práctica que florece cuando aún la democracia no es la
forma de gobierno hegemónica, al contrario, se desarrolla en el marco del
absolutismo colonial español.

2. Es un mecanismo mixto entre la participación ciudadana y la participación

social, en primer lugar, porque, si bien se daba en medio de un diálogo con
la institucionalidad para tomar decisiones,

a. No siempre era necesaria la presencia de un representante de la

corona para que sesionara el Cabildo, que podía estar constituido
simplemente por los vecinos del municipio.

b. No siempre su objetivo era acordar una decisión con la autoridad, en

ocasiones podía usarse por los súbditos del rey para expresar su
descontento con una u otra medida.

38ANTONIO JOSÉ RIVADENEIRA, Historia constitucional de Colombia 1510/1978 (Bogotá: Horizontes,

1978): 16.

23
 En segundo lugar, porque se presenta un elemento característico de la
participación social: una sociedad civil fuertemente organizada, no en
partidos u organizaciones sociales como en la contemporaneidad, sino a
partir del complejo sistema de castas identificadas por el color de la piel, lo
cual en últimas generaba lazos de solidaridad e intereses comunes que se
expresaban en estos escenarios.

3. En este sentido, obedecen a lo que el profesor GARCÍA-MARZÁ caracterizó

como modelo de descentralización política, es decir, es una institución que
tiende a unidades-base (cabildos por municipio) que, a través de ejercicios
de democracia directa, toman decisiones.

4. De los elementos más destacables es que eran un mecanismo para tomar

decisiones, bien fuere para tomar definiciones colectivas sobre la
administración del municipio, para forzar al gobernante a ejecutar la
demanda popular o incluso para declararse insubordinados y llevar la disputa
a otro nivel, en todo caso es un elemento esencial la materialización de lo
que se discute colectivamente, nunca fue un escenario sólo de audiencia en
el que el gobernante escuchara las demandas populares y luego pudiera
decidir otra cosa.

¿Qué pasó con esta rica y autóctona institución de democracia participativa? El

mismo cambio que fue operado por los revolucionarios franceses en cuanto a la
caracterización de la soberanía fue operado por las élites criollas, después de que
la disputa entre santanderistas y bolivarianos fuese resuelta en favor de los primeros
y sus aspiraciones constitucionales -localistas- fueran materializadas39.

Una revisión de nuestra historia constitucional nos lleva a esta conclusión, las
formas participativas que aún se conservaban en algunas de las constituciones de

39Sobre la disputa entre santanderistas y bolivarianos y el pensamiento constitucional bolivariano

véase NÉSTOR KOHAN, Simón Bolívar y nuestra independencia – Una lectura latinoamericana
(Bogotá: Yulca Editorial, 2013) y ANTONIO JOSÉ RIVADENEIRA, Historia constitucional de Colombia
1510/1978, 86.

24
Colombia entre 1811 y 1816 fueron suprimidas totalmente desde la Constitución de
la Nueva Granada de 183240. En este sentido se elaboró un argumento del siguiente
tenor: ¿Para qué instituciones como el cabildo si ya conquistamos nuestra
soberanía nacional y esa soberanía está representada en el Congreso de la
República y en el poder ejecutivo41?

Esta negación de nuestras costumbres y tradiciones políticas bajo el argumento de

la soberanía nacional y de la legitimidad de nuestras instituciones democráticas se
cristalizó desde 1832 y la democracia participativa no volvería a ver la luz en nuestro
país hasta la segunda mitad del siglo XX. En ninguna de las constituciones
subsiguientes a la de la Nueva Granada de 1832 se menciona algún mecanismo de
participación democrática, y la constante es la democracia representativa
parlamentaria alejada de todo control popular. Lo anterior construyó un imaginario
de Estado alejado del ciudadano, un “país político” signado por el presidencialismo,
el bipartidismo, el clientelismo, la corrupción, el autoritarismo y la apatía
ciudadana42.

No fue eso lo que sucedió en medio de la sociedad civil, a pesar nuestra

incompetencia constitucional para reconocer nuestras tradiciones y prácticas
políticas, las mismas se siguen presentando al margen del desenvolvimiento de las
instituciones oficiales, tal como lo relata FALS BORDA:

“En Colombia, cabe recordar cómo funcionaban los palenques de

cimarrones durante la Colonia y en el siglo pasado, aquellos llamados
‘retozos democráticos’ tan atacados por la clase dominante en el Cauca
y en el Valle del Cauca: la cismática elección de curas párrocos por los
feligreses según los decretos revolucionarios de 1851: el establecimiento
de comunas de autogobierno durante las semanas de abril de 1948 que
siguieron a la muerte de Gaitán, en muchas partes del país; la

40GUSTAVO SAMPER BERNAL, Breve historia constitucional y política de Colombia (Bogotá: Litografía
colombiana, 1957): 11-36.

41 Más en el segundo que en el primero, al decir de estas clases dirigentes.

42 FABIO VELÁSQUEZ, “La democracia participativa, algo más que una ley”, 77.

25
 conformación de republiquetas autónomas como El Pato y el Guayabero
en los años 60; las experiencias autógenas en busca de la paz en el
Cagüán y en la India (Cimitarra) antes de que fueran destruidas por
paramilitares; aspectos de las tomas de tierras en baluartes campesinos
durante el auge de la ANUC, como en Córdoba y Sucre. Además, en dos
ocasiones nos acercamos a prácticas nacionales de democracia
participativa: el efecto político de las Sociedades Democráticas que
llevaron al gobierno de los artesanos en 1854 con el general Jose María
Melo; y la promulgación de las leyes del Llano en 1953. En casi todos
estos casos los procesos participativos populares anduvieron bien hasta
cuando el Estado, en su actual modalidad, se hizo presente con agentes
ensañados que sembraron la violencia como consigna de gobierno.”43

Valga recordar que, además de estas expresiones de desborde de la aspiración

democrática, el cerramiento de la válvula de la participación tuvo como
consecuencia uno de los rasgos más dolorosos de nuestra historia republicana: la
casi constante violencia política que la ha signado durante toda su existencia.

Pues bien, fue sólo hasta la segunda mitad del siglo XX que aparecen nuevos
mecanismos institucionales de participación en dos sentidos:

Aparecen mecanismos de participación ciudadana, en particular, el plebiscito de

1957 que dio origen al Frente Nacional y el proceso jurídico popular que dio origen
a la expedición de la Constitución de 199144.

Asimismo, se desarrollan algunos mecanismos de participación social, sobre todo

desde la reforma municipal de 1986: elección popular de alcaldes, consulta
municipal, juntas administradoras locales, participación de usuarios en las juntas
directivas de las empresas de servicios públicos, contratación comunitaria, comités

43 ORLANDO FALS BORDA, “Democracia participativa y Constituyente”, 27

44Para un recuento pormenorizado de las actuaciones jurídicas y judiciales de las cuales constó este
proceso ver JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR, “¡Que de nuevo prevalezca la Constitución!, Revista
Javeriana 147, no. 775 (2011): 10-13.

26
de participación comunitaria en salud, etc.45 Tal como lo anota ALFONSO PRADA, no
teníamos en el derecho de nuestro país otro referente medianamente reciente de
participación ciudadana46.

En 1991 la irrupción de la Constitución Política es un hito para nuestra historia, tal

como lo anotan ANDRÉS CUBIDES, JUAN MESA Y SANTIAGO PARDO47, luego de 180
años de vida republicana volvimos a retomar la apuesta por una soberanía popular,
en vez de la decimonónica soberanía nacional, lo cual dio paso -en teoría- a que el
pueblo, en ejercicio de su derecho a dirigir sus propios destinos, haga uso de los
mecanismos de participación ciudadana, en especial los que están enunciados en
el artículo 103 de la norma superior.

Aunque el funcionamiento específico de algunos de estos mecanismos será objeto

de un capítulo posterior vale la pena una revisión rápida a lo que implican de
acuerdo con los artículos 40 y 103 de la Constitución Política de 1991, desarrollados
por las leyes 131 y 134 de 1994 (reformadas por la Ley 741 de 2002 y la Ley 1757
de 2015):

En Colombia se entiende por plebiscito el pronunciamiento del pueblo, convocado

por el presidente, en pro o en contra de una determinada decisión del ejecutivo. Por
referéndum, la consulta al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma
jurídica o derogue o no una norma ya vigente (a nivel nacional, regional,
departamental, distrital, municipal o local). En una consulta popular, una pregunta
de carácter general -asunto de trascendencia nacional, departamental, distrital,
municipal o local- es sometida por la respectiva autoridad a consideración del
pueblo. La iniciativa popular legislativa es la presentación por parte de los
ciudadanos de proyectos de acto legislativo (ante el congreso), ordenanzas (ante
las asambleas departamentales), acuerdos (ante los consejos) y resoluciones (ante

45 FABIO VELÁSQUEZ, “La democracia participativa, algo más que una ley”, 77
46 HERNANDO ALFONSO PRADA GIL, “La democracia participativa en Colombia: difícil pero viable”, 86.

47ANDRÉS CUBIDES, JUAN MESA Y SANTIAGO PARDO, “Democracia participativa, una revolución en
suspenso”, 82.

27
las juntas administradoras locales). Revocatoria del mandato es la pretensión de
dar por terminado el gobierno de un gobernador o alcalde. Finalmente se conoce
como cabildo abierto a la reunión pública de los concejos, o juntas administradoras
locales, o con el mandatario de turno, en las cuales los habitantes pueden discutir
asuntos de interés para la comunidad48.

Si hacemos un análisis inicial del funcionamiento de estos mecanismos

encontraremos que todos son mecanismos complementarios de la democracia
representativa que, en general, se engloban en la premisa general de consulta al
pueblo, en palabras de JUAN FERNANDO LONDOÑO:

“En términos prácticos, la democracia participativa se redujo a la

reglamentación de los instrumentos de la democracia directa, pero en una
forma mediatizada por las instituciones de la democracia
representativa”.49

Sumado a lo anterior tenemos un fenómeno de dirigentes políticos y agentes

económicos empecinados en frenar el proceso, pues ven amenazados sus
intereses de reproducción política a nivel local: falta de información a la ciudadanía
sobre la existencia y el funcionamiento de los mecanismos existentes e incredulidad
de los colombianos sobre la eficacia de dichos mecanismos50

En conclusión, esa tensión entre liberalismo económico y político también se dio en

nuestra historia nacional, habiendo nacido de escenarios de participación ciudadana
esta fue mutilada durante la mayor parte de la historia nacional, y no vuelve a
reaparecer sino hasta finales del [Link], esa válvula fue cerrada en 1832 y reabierta
tímidamente de nuevo en 1991, cerrarla nos ha costado años de guerra.

Así, a pesar del salto que la Constitución hace de la soberanía nacional a la

soberanía popular, los cambios en materia de participación ciudadana son

48BEATRIZ FRANCO CUERVO, “Colombia y Latinoamerica Frente A la Democracia Participativa”,

Estrategia Económica y Financiera No. 259 (1997): 25.

49 JUAN FERNANDO LONDOÑO, “Aproximación a la democracia representativa”, 20.

50 FABIO VELÁSQUEZ, “La democracia participativa, algo más que una ley”, 78.

28
insuficientes, pues aún no interpretan la tradición y las prácticas participativas del
pueblo colombiano. A pesar de una larga historia de ejercicio de democracia
participativa tendiendo a la democracia directa, nuestra institucionalidad, fiel al
temor de las élites políticas del país hacia la democracia, se queda en lo que
SARTORI denominaba democracia de referéndum.

Las preguntas en ese sentido son ¿Es esta la institucionalidad que garantiza la
estabilidad política del país? ¿Funcionan los mecanismos tal como están diseñados
hoy en día? ¿Sirve este modelo de institucionalidad para una transición política
hacia la paz? De estos temas nos ocuparemos en los siguientes capítulos.

2. La democracia negada

2.1. Arañando la aspiración democrática: el intento de usar

efectivamente un mecanismo de participación democrática

Como un estudio de caso, tomaremos el ejemplo de la consulta popular, y en

particular, nos centraremos en la reacción del Estado colombiano frente al uso que
muchos ciudadanos dieron a este mecanismo previsto por la constitución de 1991.

Hemos seleccionado este mecanismo por tres razones: en primer lugar, porque aun
cuando es un dispositivo de democracia de referéndum, es uno de los que permite
materializar de manera más palpable el espíritu de participación plasmado en la
carta magna, habida cuenta de la obligatoriedad de la decisión popular que le es
intrínseca, en segundo lugar, porque ha presentado, como demostraré a
continuación, un alto número de iniciativas en un tiempo reciente -visto desde una
perspectiva histórica- y, sobre todo y en tercer lugar, porque los efectos generados
por estos mecanismos han sido polémicos, y han generado una inusitada reacción
estatal para ponerle un límite a esta expresión democrática.

29
Para ello la fuente primaria son los datos de la Registraduría Nacional del Estado
Civil respecto de las consultas populares que se han llevado a cabo en el territorio
nacional desde la expedición de la Ley 134 de 199451, cuyos resultados son los
siguientes:

Entre 1995 (un año después de expedida la Ley 134 de 1994) y 2018 se presentaron
41 iniciativas de consulta popular que llegaron hasta su culminación que, si los
agrupamos por temas de los que se tratan estas consultas tenemos los siguientes
resultados:

Tema de la iniciativa Número de iniciativas inscritas y

culminadas
Integración territorial 11
Actividades económicas de exploración 10
y extracción minero-energética
Disgregación territorial 6
Paz 5
Infraestructura pública 4
Servicios públicos 2
Uso de herbicidas 1
Prácticas económicas tradicionales 1
Práctica de juegos de suerte y azar 1

Ahora bien, si analizamos los anteriores resultados en términos cronológicos

obtendremos los siguientes resultados:

51 JUAN CAMILO RAMÍREZ RODRÍGUEZ, correo electrónico recibido por el autor, 11, marzo 2018.

Este correo electrónico corresponde a la respuesta a una petición elevada por el autor de esta
investigación indagando por el estado y resultados de las consultas populares desarrolladas en el
país en el periodo referenciado, adjunto al mismo se encuentra el documento de Excel
“[Link]” que se constituye en la fuente primaria de la información presentada.

30
 2
PAZ

1995
1
USO DE HERBICIDAS

2
INFRAESTRUCTURA PÚBLICA

1
INTEGRACIÓN TERRITORIAL

1996
1
DISGREGACIÓN TERRITORIAL

1
DISGREGACIÓN TERRITORIAL

1997
1
SERVICIOS PÚBLICOS 3

INTEGRACIÓN TERRITORIAL

1998
PRACTICAS ECONÓMICAS TRADICIONALES 1
1

DISGREGACIÓN TERRITORIAL

1999
2

INTEGRACIÓN TERRITORIAL
3

PAZ
1

DISGREGACIÓN TERRITORIAL

2000
1

INFRAESTRUCTURA PÚBLICA
2

INTEGRACIÓN TERRITORIAL

2001
ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE JUEGOS DE
1

SUERTE Y AZAR
1

SERVICIOS PÚBLICOS
1

INTEGRACIÓN TERRITORIAL
1

INFRAESTRUCTURA PÚBLICA
2

DISGREGACIÓN TERRITORIAL
Número de consultas populares culminadas

ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE EXPLORACIÓN

2

Y EXTRACCIÓN MINERO ENERGÉTICA

1

INTEGRACIÓN TERRITORIAL
1

INTEGRACIÓN TERRITORIAL

ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE EXPLORACIÓN

7

Y EXTRACCIÓN MINERO ENERGÉTICA

ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE EXPLORACIÓN
1

2002 2003 2009 2011 2013 2014 2016 2017 2018

Y EXTRACCIÓN MINERO ENERGÉTICA

31
Tal como se evidencia desde el año 2013, pero de manera más acentuada desde
2017 hay un incremento de las consultas populares que versan sobre las
actividades económicas de exploración y explotación minero-energética, más aún
de las 10 consultas populares que llegaron a feliz término durante el periodo
estudiado todas pasaron el umbral requerido para que la votación fuese tenida en
cuenta, y en 9 de las 10 consultas populares el resultado fue adverso al desarrollo
de estas actividades.

Se evidencia entonces una manifestación ciudadana, en uso de un mecanismo de

participación ciudadana diseñado por la Constitución Política, que contraría el
desarrollo de una actividad económica en particular.

Más aún, si evaluamos el número de consultas populares que, a 2018, no sólo

habían culminado el proceso democrático, sino que sumamos las que estaban
inscritas52 a ese momento encontramos la siguiente tendencia:

Número de consultas populares inscritas sobre

actividades de exploración y explotación minero
energética
25

20

15

10

0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Es posible afirmar, por lo anterior, que desde el año 2013 hubo una tendencia
creciente, una explosión de consultas populares alrededor de la posibilidad de
permitir o prohibir actividades de exploración y explotación minero-energética en
varios territorios del país.

52Se incluyen tanto las que se inscribieron y no llegaron al punto del escrutinio -por diversas razones-
como las que, a ese momento, no se habían culminado.

32
¿Por qué se da este interés en estos años y por qué mediante el mecanismo de la
consulta popular? deberá ser objeto de otra investigación en ciencias sociales, para
el objeto de este escrito, basta con probar que fue un hecho y que este consiste en
un mayor número de ciudadanos haciendo uso de una institución participativa
prevista por la Constitución.

Más aún, lo que hemos demostrado es que a partir de 2013 se presentó una
marcada tendencia a usar este mecanismo para intentar someter a la decisión
democrática la regulación de una actividad económica como las actividades de
exploración y explotación minero-energética.

Veamos ahora, cuál fue la reacción estatal a esta pretensión popular de materializar
esa formulación del artículo 2 superior en virtud de la cual es un fon esencial del
Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”53.

2.2. El cercamiento normativo a la aspiración constitucional: la

negación jurídica

La consulta popular, aunque es una expresión típica de los mecanismos

denominados democracia de referéndum que, tal como se ha sostenido en este
escrito, son una versión recortada del ejercicio de la democracia participativa, es el
mecanismo que se usa en nuestro país para someter a la decisión popular
trascendental a distintas escalas, tienen la potencialidad de movilizar una gran parte
de la población, influir en la agenda política y en las reglas institucionales, abriendo
nuevos espacios de debate54. Sobre todo, este último aspecto es el que más se ha
tenido en cuenta para la selección de este mecanismo, los asuntos sometidos a él
abren interesantes interrogantes de regulación en la sociedad como en el caso de

53 Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 2. Julio 7 de 1991 (Colombia).

54 KRISTINA DIETZ, “Consultas populares mineras en Colombia: Condiciones de su realización y

significados políticos. El caso de La Colosa”, Colombia internacional, no. 93 (2017), 93.

33
las consultas mineras55 y su obligatoriedad para tomar ciertas decisiones, como la
de crear un área metropolitana56, hacen de este un mecanismo de especial
relevancia.

Más aún, como se concluyó en capítulo anterior, la síntesis contemporánea de la

tensión entre formas de democracia se ha decantado por una democracia de
referéndum tal como se encuentra diseñada en la Constitución de 1991, así, esto
mecanismos se convierten en el nudo gordiano del debate democrático, el justo
medio en donde la tensión se hace evidente y, por lo tanto, en donde pueden surgir
las preguntas más retadoras y las soluciones más difíciles de hallar. Si bien es cierto
que el funcionamiento de un mecanismo no necesariamente es un espejo del
funcionamiento de los demás, si puede ser develador de una tendencia, y es ese el
boceto que se intentará garabatear en este escrito.

La consulta popular está consagrada en el artículo 103 de la Constitución Política y

desarrollada con un poco más de profundidad en los artículos 104 y 105 de la misma
carta en el siguiente sentido:

“ARTICULO 104. El Presidente de la República, con la firma de todos los

ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá
consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del
pueblo será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia
con otra elección.

ARTICULO 105. Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que

señale el estatuto general de la organización territorial y en los casos que
éste determine, los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán
realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia
del respectivo departamento o municipio.”57

55 Ibidem.

56 Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 319. Julio 7 de 1991 (Colombia).

57 Constitución Política de Colombia [Const]. Arts. 104 y 105. Julio 7 de 1991 (Colombia).

34
Antes del surgimiento del texto constitucional vigente este mecanismo estaba
consagrado en el artículo 6 del Acto Legislativo No. 1 de 1986 que establecía lo
siguiente:

“ARTÍCULO 6. Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que

la ley señale, y en los casos que ésta determine, podrán realizarse
consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los
habitantes del respectivo distrito municipal.”58

Este artículo, fue reglamentado por la Ley 42 de 1989, en la que se establecía que
respecto de este mecanismo había una iniciativa exclusiva de los concejos
municipales para convocarla y determinar su objeto, el cual, según lo señala el
artículo 4° de esta norma, no puede ser distinto a aquellas decisiones para cuya
adopción es competente el concejo municipal59.

Aun así, ese fue el germen, la materia prima para la modificación surtida en el marco
de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en la que la propuesta
gubernamental, representativa de las aspiraciones de la tradicional clase política
colombiana, se leía de la siguiente manera:

“Consulta popular nacional

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, y previo

concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo
decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo no será
obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con una
elección”60

58Acto Legislativo No. 1 de 1986. Por el cual se reforma la Constitución Política. Art. 6. Enero 9 de
1986. DO. N° 37304.

59Ley 42 de 1989. Por la cual se desarrolla el artículo 6o. del Acto legislativo número 1 de 1986
sobre consultas populares. Septiembre 8 de 1989. DO. N° 38.973.

60Asamblea Nacional Constituyente – Secretaría General. Gaceta Constitucional. No. 5. Proyecto

de Acto Reformatorio de la Constitución Política No. 2 presentado por el Gobierno Nacional. Viernes
15 de febrero de 1991: 21.

35
Nótese que para poder convocar este mecanismo de democracia de referéndum la
propuesta oficial era que primero debía haber un consenso casi total de la clase
política (la firma de todos los ministros y el concepto favorable del Senado, elemento
que aún se mantiene) para que, en todo caso, la decisión no sea obligatoria. Esa
propuesta fue derrotada en el marco del debate y reformulada por la expresión
contemporánea en el que la obligatoriedad de la decisión popular es la regla. Si bien
la iniciativa gubernamental única constituye un cercamiento inicial planteado desde
el mismísimo pacto constitucional, este cercamiento fue disuelto con la expedición
de la Ley 1757 de 2015 que permite recoger apoyos ciudadanos para la
convocatoria a una consulta popular.

Ahora bien, si examinamos la jurisprudencia de la Corte Constitucional

encontraremos que hay una exigencia recurrente en los pronunciamientos del alto
tribunal: para que una consulta popular sea reconocida y como tal y, por tanto,
eficaz, es un requisito sine qua non el cumplimiento de los procedimientos
establecidos en la ley para tal efecto, tal como se argumentará líneas abajo, esto
que parece una previsión obvia dentro de un Estado de Derecho, empieza a ser
problemático cuando la ley poco a poco va cercando las posibilidades de acción
ciudadana al punto de la ineficacia misma del mecanismo, veamos.

Tal como se anunció, desde que inició su funcionamiento la Corte Constitucional ha

insistido en que la condición de reconocimiento, y por lo tanto, de efectividad, de
una consulta popular, es el cumplimiento de los requisitos legales que para ella
hubiese formulado el legislador, así por ejemplo, en la sentencia T-470 de 199261
se negó la posibilidad de conteo de una papeleta en el marco de unas elecciones,
que pretendían la ejecución de unas obras públicas en Tunja, la razón es que esta
forma de expresión ciudadana no se enmarcaba en el cauce legal, para entonces,
la Ley 42 de 1989 que, entre otras, establecía que la consulta popular era de
iniciativa exclusiva de los concejos municipales, quienes deberían determinar su
objeto sin que este excediera las facultades mismas de la corporación.

61Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-470 de 1992 (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez:
16 de julio de 1992).

36
La primera definición concreta que la Corte Constitucional da sobre la consulta
popular se encuentra en la sentencia C-180 de 1994, en la que el alto tribunal
analiza el proyecto de ley estatutaria sobre mecanismos de participación
democrática, dicha definición es del siguiente tenor:

“De modo general, puede afirmarse que la consulta popular es la

posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer
y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión. En otros términos,
es la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre
un aspecto específico de interés nacional, regional o local, que la obliga
a traducirla en acciones concretas.”62

Obligatoriedad que como se reitera, está condicionada a seguir el conducto legal de

los mecanismos de participación democrática, así por ejemplo, en sentencia C-339
de 199863, la Corte establece la exequibilidad de la Ley 48 de 1993 o “Ley de
reclutamiento y movilización”. La ciudadana demandante argumentaba que esta ley
violaba el “Mandato por la paz, la vida y la libertad”, un ejercicio de manifestación
ciudadana que expresaba el deseo de que niños y adolescentes fuesen excluidos
del conflicto armado, sin embargo, el alto tribunal aclara que eso no es una consulta
popular por no haberse seguido el conducto legal de los mecanismos de
participación democrática.

El mismo razonamiento guía la decisión de la sentencia T-1182 de 2001, en la que

una ciudadana cuestionaba la consulta popular promovida por el entonces alcalde
de Bogotá, Enrique Peñalosa, para que se aprobara o improbara la implementación
del denominado “día sin carro”, argumenta el guardián constitucional que en la
medida en que se cumplieron todos los requisitos legales la decisión tiene plenos
efectos, al punto en que se asevera:

62Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara: 14
de abril de 1994). Esta es la sentencia que analiza la constitucionalidad de la Ley 134 de 1994.

63Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-339 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz: 8 de julio
de 1998).

37
 “Así las cosas, no podría el juez constitucional, alterar la democracia y la
participación ciudadana, señalando mediante esta acción de tutela que dicha
consulta no debía haberse realizado, pues efectivamente, como se sabe ya se
realizó y el pueblo voto a su favor aprobando la medida.”64

Este blindaje de una decisión tomada en medio de los cauces legalmente definidos
será objeto de posteriores cercamientos por parte del mismo tribunal.

2.2.1. El primer cercamiento: el factor competencial

En términos de cercamientos, de limitaciones a la expresión popular, el primero está
contenido en la sentencia T-123 de 200965: En Nemocón (Cundinamarca) se realizó
una consulta popular sobre la construcción o no de un relleno sanitario, la población
voto de forma mayoritaria en un sentido negativo, sin embargo, la CAR expidió una
licencia ambiental favorable porque consideró que los resultados de la consulta
popular no son vinculantes para esta corporación. Sostuvo la CAR que “la
obligatoriedad de la consulta popular es para la persona que la solicitó, cuando el
voto sea afirmativo” sostiene que los resultados de la consulta popular no pueden
invadir orbitas de competencia de otras autoridades departamentales o regionales
máxime cuando la CAR no fue convocante, y que la consulta popular no puede
desviar la misionalidad de una autoridad ambiental, a ese argumento, da razón el
alto tribunal de la siguiente manera:

“La importancia de la consulta popular como derecho fundamental se refleja en su

obligatoriedad. En efecto, el artículo 55 de la Ley estatutaria de mecanismos de
participación ciudadana señala expresamente que la decisión del pueblo será
obligatoria, siempre y cuando se cumplan los requisitos de votación mínima allí
previstos

64Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-1182 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra: 13 de
noviembre de 2001).
65Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-123 de 2009 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández:
24 de febrero de 2009).

38
 la Sala debe llamar la atención en el sentido que el derecho a la participación
ciudadana (así como sus efectos) no tiene carácter absoluto e incondicionado, pues
como todo derecho es susceptible de ciertas restricciones.

A juicio de la Sala, el alcance de la consulta popular y su carácter imperativo están

supeditados al respeto de los preceptos constitucionales y a la observancia de las
exigencias previstas en la ley que la regula. De esta manera, la fuerza vinculante de
una consulta popular debe ser interpretada en consonancia con la vigencia de los
demás derechos y principios reconocidos en la Constitución, por lo que no todo
llamado a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de interés local puede
concebirse en términos imperativos absolutos

Teniendo en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en

Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia
adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse
en un escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones
no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una
consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de
asuntos de la competencia propias de la administración local.”

Así, en esta sentencia queda establecido el factor competencial como una primera
limitación de las decisiones tomadas en medio de una consulta popular, es
problemático por lo que está de fondo: muchos fenómenos sociales que suscitan
preocupación y movilización ciudadana no coinciden con la división político
administrativa del país, es el caso de un relleno sanitario que, aunque ubicado en
un municipio, al decir de la corte, se imbrica en un escenario regional con proyección
nacional, frente a lo cual surge válidamente la pregunta de ¿cuál es el escenario
competencial de una decisión de esta naturaleza? ¿Departamental, nacional? Y si
es esta última ¿Terminarían decidiendo los ciudadanos de la costa caribe o de los
llanos orientales sobre la ubicación de un relleno sanitario en Cundinamarca? O, si
es a nivel departamental ¿Definirían los ciudadanos de Girardot sobre la disposición
de residuos sólidos en un relleno al cual no le aportan basuras? La existencia

39
entonces de fenómenos y conflictos sociales que no coinciden con el factor
competencial diseñado constitucional y legalmente se convierte en un impedimento
para la efectividad de decisiones tomadas en democracia por la ciudadanía, como
en el caso de la sentencia en comento.

Este límite por razón de la competencia fue definitivamente definido por el máximo
juzgador constitucional en la sentencia C-150 de 201566, en la cual se analizó la
constitucionalidad de la Ley estatutaria 1757 del mismo año, por la cual se dictan
disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación
democrática, en este fallo, se delineó la referida regla, que a su vez fue recogida
por la sentencia T-121 de 2017 de la siguiente manera:

“’6. Restricciones competenciales del pueblo en consulta popular’

La Sentencia C-150 de 2015 indicó que la Consulta popular no puede referirse a

materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo
nivel territorial. Debido a esto, no será posible que mediante una consulta popular
municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental.
Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el Presidente de la
República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente
territorial.”67

Esta regla encontraría su aplicación práctica al respecto del debate que se suscitó
cuando el alcalde mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa -en el mandato que asumió
entre 2016 y 2019- convocó a una consulta popular para que la ciudadanía
capitalina definiera si estaba o no de acuerdo con la celebración de corridas de toros
y novilladas en la ciudad.

El primer pronunciamiento al respecto se dio por parte del alto tribunal constitucional
en la ya referida sentencia T-121 de 2017 en la que se define que este tema estaba
dentro del ámbito de competencias del alcalde capitalino, por lo cual era viable la

66Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo: 8
de abril de 2015).
67Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-121 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: 27
de febrero de 2017).

40
realización de la consulta, sin embargo, un año después se declaró la nulidad de
esta providencia68 por desconocer de manera injustificada el precedente
constitucional de la Sentencia C-889 de 2012, en la cual se dispuso que la
competencia de prohibir las corridas de toros en el territorio nacional es exclusiva
del legislador y no de las autoridades locales. Este razonamiento sería confirmado
y zanjado finalmente el debate en la sentencia SU-056 de 201869.

Si examinamos las leyes que regulan la consulta popular, tampoco encontramos

previsión alguna que permita la decisión democrática sobre problemas sociales que
rebasan (como la mayoría de los fenómenos sociales) los límites administrativos
que el Estado ha establecido; en la Ley 134 de 1994, la alusión la podemos
encontrar en los artículos 50 y 51:

“ARTÍCULO 50. CONSULTA POPULAR NACIONAL. El Presidente de la República,

con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la
República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional.

No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la

Constitución Política.

ARTÍCULO 51. CONSULTA POPULAR A NIVEL DEPARTAMENTAL, DISTRITAL,

MUNICIPAL Y LOCAL. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que
señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste
determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el
pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales.”70

Lo propio sucede con la Ley 1757 de 2015, en donde se repite la previsión de la

celebración de consultas populares de manera coincidente con el nivel jerárquico y
competencial de los entes territoriales, lo cual no prevé, aun cuando se han dado

68Corte Constitucional de Colombia. Auto 031 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido: 7 de febrero de
2018).

69
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-056 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido: 31 de
mayo de 2018).

70
Ley 134 de 1994. Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana.
Mayo 31 de 1994. DO. N°41373.

41
situaciones que así lo reclaman, la necesidad de este tipo de consulta democrática
frente a conflictos que no coinciden con esta división.

“ARTÍCULO 18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA

POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA
POPULAR. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa,
consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de
la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.”71

Ahora bien, este asunto de la restricción competencial a las decisiones ciudadanas

que se ventilen por medio de las consultas populares ha tenido un especial debate
a nivel social y jurisprudencial en cuanto a las consultas populares que versan sobre
la extracción de recursos naturales no renovables del subsuelo colombiano, materia
en la que poco a poco se ha venido estrechando el cerco a la posibilidad
democrática que habilitaba este mecanismo de participación desde la Constitución
de 1991, veamos.

Hay que decir que, en un comienzo, la Corte Constitucional sostuvo una posición
ecléctica y, mucho más garantista del derecho a la participación, dicha posición se
esgrimió en la sentencia T-44572 de 2016: En Pijao (Quindío) se inició el trámite para
una consulta popular sobre la actividad minera en el municipio, el Tribunal
Administrativo del Quindío encontró la siguiente pregunta inconstitucional: “¿Está
usted de acuerdo, sí o no, con que en el municipio de Pijao se ejecuten actividades
que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de fuentes
hídricas, afectación a la salubridad de la población, o afectación de la vocación
agropecuaria del municipio, con motivo de proyectos mineros?”.

Lo anterior en tanto que este órgano colegiado, además de determinar que la

pregunta era tendenciosa, encontró que la Corte Constitucional en sentencia C-123
de 2014 dispuso que las actividades mineras no podrían ser excluidas del territorio

71Ley 1757 de 2015. Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del
derecho a la participación democrática. Julio 6 de 2015. DO. N°49565.
72Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-445 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: 19
de agosto de 2016).

42
nacional sino por las autoridades competentes y que la misma previsión estaba
contenida en una ley y dos actos administrativos. En contra de esa decisión se
interpuso la acción de tutela que terminó siendo objeto de revisión por parte del
guardián de la Constitución, de lo cual es importante, para el tema que nos ocupa,
resaltar los siguientes apartes:

“En este orden de ideas, es claro que la consulta popular de carácter municipal es
un mecanismo de participación que le permite a los habitantes manifestar su opinión
de cara a un aspecto específico, y en esa medida el componente ambiental no está
excluido de su órbita de competencias.

En igual línea de pensamiento, la sentencia C-035 de 2016 sostuvo que aun cuando
la regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y
es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del
orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no es
factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa medida, es
imposible definir la vocación minera de un área sin intervenir el ejercicio de
competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del
orden territorial.

En igual línea de pensamiento, la sentencia C-035 de 2016 sostuvo que aun cuando
la regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y
es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del
orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no es
factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa medida, es
imposible definir la vocación minera de un área sin intervenir el ejercicio de
competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del
orden territorial.

En efecto, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que los límites principales al

derecho a la participación en una consulta popular son (1) que esta esté dentro del
ámbito de competencia del ente que la convoca y (2) que la consulta popular no

43
 verse sobre algún tema expresamente prohibido por el ordenamiento o que la
pregunta tenga como objetivo tomar decisiones que conlleven la violación de
derechos.”

Así, tenemos que en esta sentencia la Corte Constitucional se mantiene dentro de

la regla de la restricción competencial, pero entiende que, en tanto que es imposible
tomar definiciones sobre el subsuelo (en donde están la mayoría de los recursos
naturales no renovables) sin afectar el ordenamiento del suelo, y estando esto último
dentro del ámbito de competencias de los municipios, es viable que se adelanten
consultas populares sobre el tema.

Sin embargo, dicha regla jurisprudencial fue desechada definitivamente por la

sentencia SU-095 de 2018, en ella, se analiza el caso de Cumaral (Meta), en donde
se adelantó una consulta popular para definir si se ejecutaban en el municipio
actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de
hidrocarburos, el pronunciamiento del Tribunal Administrativo del Meta en el cual se
avaló (con ciertas modificaciones) la pregunta de la consulta popular fue objeto de
acción de tutela por parte de una compañía que desarrollaba este negocio en la
región, asunto que llegó a ser revisado finalmente por el guardián constitucional, y
en esta revisión se insiste en las restricciones competenciales al pueblo en una
consulta popular:

“Como se observa, dijo la Sentencia C-150 de 2015, “en este último caso el
Constituyente, y consecuente con ello el Legislador, impusieron una expresa
restricción a los mandatarios departamentales y municipales o distritales, que sólo
les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden
regional o local. Así, por ejemplo, un Gobernador no podría consultar a la ciudadanía
sobre un asunto fiscal del orden nacional, por ser una cuestión ajena a su
competencia; tampoco podría un alcalde hacer una consulta para decidir cuestiones
del nivel regional que no sólo involucran a su vecindad, sino que trascienden a la
esfera departamental o nacional

En el contexto, la Sala Plena de esta Corporación debe aclarar que se apartará de

las consideraciones y de la decisión adoptada por la Sala Sexta de Revisión de la

44
 Corte Constitucional que profirió la sentencia T-445 de 2016, y que en el numeral
segundo de la parte resolutiva de la sentencia precisó ‘que los entes territoriales
poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del
medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la
actividad minera’. Lo anterior, teniendo en cuenta que en dicha providencia la Sala
Sexta hizo una interpretación limitada y aislada de postulados y principios definidos
en la Constitución Política, que la llevaron a autorizar a las autoridades locales para
prohibir la minería”73

El argumento central -para este punto- de la providencia es que el principio

democrático, y su expresión en la democracia participativa, puntualmente mediante
el ejercicio de consultas populares sobre la extracción de recursos minero-
energéticos, debía armonizarse y no podía desconocer el principio de unidad
territorial, en virtud del cual Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales.

Así, el principio constitucional de la organización territorial que consagra que

Colombia es un Estado unitario, termina prevaleciendo sobre otros como el principio
democrático (incluyendo su carácter expansivo) y sobre todo, sobre derechos de
naturaleza fundamental, como el derecho a la participación democrática, afirmando
que no se puede ventilar esta decisión mediante una consulta popular o, dicho de
otra manera, este es un tema vedado -adicional- para las consultas populares:

“La consulta popular no es el mecanismo idóneo para dar aplicación a los principios
de coordinación concurrencia entre la nación y el territorio en el marco de los
postulados del Estado unitario y la autonomía territorial, pues como mecanismo de
participación ciudadana no puede utilizarse para definir si en un territorio se realizan
o no actividades de exploración o explotación del subsuelo o de recursos naturales,
ya que la competencia en esta materia no radica en forma absoluta en cabeza de
los municipios, y por ello excede su competencia, pues existen competencias de
este tipo radicadas en el nivel nacional que no es posible desconocer porque tales

73Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-095 de 2018 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio:
19 de agosto de 2016).

45
 competencias han sido definidas constitucionalmente; así, el ordenamiento jurídico
ha previsto y otorgado competencias en materia del subsuelo a entidades del
Gobierno nacional central con la finalidad de proteger el interés general de toda la
población.

Así mismo, la consulta popular es un instrumento focalizado y limitado que no

permite discusiones ampliadas, sistemáticas e integrales de una materia compleja
como es la exploración y explotación de hidrocarburos y minerales, pues tal
mecanismo de participación ciudadana implica la realización de una pregunta cuya
respuesta solo admite escoger entre “si o no”, lo que impide un análisis técnico y
especializado respecto a las actividades del sector minero energético; en tal sentido,
la decisión de explorar o explotar RNNR o del subsuelo, como actividades permitidas
constitucionalmente, no es binaria (si o no) y debe contrariamente responder a
análisis técnicos integrales y al concepto de desarrollo sostenible. Por el contrario,
de obtenerse un “no”, ello implicaría un poder de veto de las entidades territoriales
que anula las competencias nacionales en materia del subsuelo, desconociendo
todo el marco constitucional que las dispone.”

Es tan evidente que esto es una limitación al principio democrático, que la Corte
concluye que hay un déficit de protección constitucional en materia de mecanismos
de participación ciudanía e instrumentos de coordinación y concurrencia nación
territorio específicos para la explotación del subsuelo y de recursos naturales no
renovables –RNNR-, déficit que valora como constitucionalmente inadmisible. Sin
embargo, la sala plena de la corporación concluyó que

“Identificado el déficit de protección constitucional, y de acuerdo con los postulados

constitucionales de Democracia Participativa y Estado Social de Derecho
corresponde al Legislador corregir el déficit de protección advertido y determinar los
mecanismos e instrumentos para la participación y la concurrencia nación territorio.

Teniendo en cuenta que el Legislador es quien debe superar el déficit de protección

constitucional que existe en la materia, se exhortará al Congreso de la República
para que en el menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos de

46
 participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia
nación territorio”

De esta manera, se privilegia la explotación de hidrocarburos como forma de

materialización del principio de unidad territorial en lo inmediato, mientras que se
aplaza la discusión sobre la democracia participativa (discusión sobre la efectividad
de un derecho fundamental) hasta que el legislador lo reglamente. Queda entonces
sitiada de momento la democracia participativa en aras de la preeminencia de las
definiciones nacionales, cercada así, de momento carece de efectividad material.
Queda cerrado el cerco jurisprudencial y legal a la democracia participativa.

2.2.2. El segundo cercamiento a la consulta popular: Las materias

vedadas
Habiendo examinado el cerco que representa la restricción competencial al pueblo
en el marco de las consultas populares, se hace necesario evidenciar ahora un
segundo cercamiento: la prohibición de discutir determinados temas. Es un
cercamiento que no estuvo presente ni en el diseño constitucional del mecanismo
de participación, ni en su primer desarrollo legal, la Ley 134 de 1994, esta limitación,
aunque se avizoraba en algunos pronunciamientos judiciales del alto tribunal
constitucional, quedó definitivamente sellada con la expedición de la Ley estatutaria
1757 del 2015, que estableció en su artículo 18:

“ARTÍCULO 18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA

POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA
POPULAR. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa,
consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de
la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.

No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas

populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas
administradoras locales, sobre las siguientes materias:

a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los
alcaldes;

b) Presupuestales, fiscales o tributarias;

47
 c) Relaciones internacionales;

d) Concesión de amnistías o indultos;

e) Preservación y restablecimiento del orden público.”

La Corte Constitucional hizo el obligatorio examen de constitucionalidad de esta

norma en la ya citada sentencia C-150 del mismo año de la siguiente manera:

“6.18.4. La segunda parte del artículo se ocupa de precisar las restricciones que
respecto de la materia son aplicables a las iniciativas normativas y a las consultas
populares allí reguladas. Las exclusiones que se contemplan para el objeto de tales
mecanismos se justifican en el hecho de que la competencia para su regulación o
aplicación, está radicada en otras autoridades. Adicionalmente, al adelantar el
examen de una norma similar -el artículo 29 del proyecto de ley estatutaria que dio
lugar a la expedición de la Ley 134 de 1994- la Corte declaró su exequibilidad. Esta
Corporación retoma lo dicho en la sentencia C-180 de 1994:

‘El artículo 29 determina las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular
legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, señalando que, por regla
general, procede respecto de los asuntos que sean de competencia de la respectiva
corporación, con las excepciones que la misma Constitución establece, al reservar
en forma privativa para ciertas autoridades la iniciativa exclusiva de impulsión del
proceso de formación de determinados actos jurídicos.

Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular, las

cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia
o gravedad para la conducción o seguridad del Estado, de sus entidades territoriales
o para el manejo del orden público en los órdenes nacional y local, en consideración
a lo cual se confían exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables
de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en concordancia
con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.

Se trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter

presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones internacionales; de la
concesión de amnistías o indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden
público. Además, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un
referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluidas de referendo y de

48
 iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del artículo
170, como en efecto lo hace el proyecto.’”

De esta manera, el máximo tribunal constitucional esgrime dos argumentos para

justificar la validación de esta restricción, en primer lugar, dibuja un criterio orgánico-
competencial, en virtud del cual hay materias cuya regulación se ha conferido por
parte de la norma superior a determinadas instituciones o autoridades, razón por la
cual no podrían ser objeto de pronunciamiento popular, y en un segundo momento,
se presenta un argumento “de trascendencia política y constitucional” de las
materias vedadas, en el sentido en que son temas de inusitada gravedad, que no
pueden ser sometidas a un pronunciamiento ciudadano.

Nótese que una amplísima limitación a un derecho fundamental, el derecho a

participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y, por lo tanto, de
las decisiones que se toman, es evacuado por la Corte en cuatro párrafos obviando,
por lo menos, el hecho de que se constituyen contradicciones con la ya existente
regulación constitucional y legal de la materia, por lo menos en los siguientes
sentidos:

a. Ya el artículo 104 superior había establecido que era potestativo del

Presidente de la República la convocatoria al pueblo para que decida asuntos
de trascendencia nacional y el artículo 8 de la Ley 134 de 1994 había
aclarado que la misma facultad le asiste a gobernadores y alcaldes, según
sea el caso, pero si de esta facultad se excluyen las iniciativas que sean de
iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, el
margen de consulta, o más bien, de la trascendencia de las decisiones
consultadas queda inexplicablemente reducido.

b. Aún cuando la norma de normas había establecido en el preámbulo que el

marco democrático y participativo tenía como objetivo la garantía de un orden
económico justo y la misma aspiración se había consignado en el artículo 2,
en el sentido en que es un fin esencial del estado facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, de esa

49
 posibilidad de participación se excluyen las decisiones más importantes en
materia económica: las decisiones: presupuestales, fiscales o tributarias,
nada más y nada menos que las principales herramientas macroeconómicas
con las que cuenta el Estado en su deber de dirigir la economía, al tenor del
artículo 334 de la carta magna.

¿Qué decisiones de trascendencia nacional, departamental o municipal pueden

entonces ser consultadas a la ciudadanía? Esta afrenta al carácter expansivo del
principio democrático fue rápidamente obviada por el alto tribunal constitucional en
la mencionada providencia, sin detenerse a examinar las consecuencias que esta
norma tendría sobre el ejercicio de derechos fundamentales para la ciudadanía, aún
cuando se estaba en revisión de una ley de carácter estatutario. Se vacía de
contenido así, la posibilidad de que los ciudadanos colombianos participen
efectivamente en las decisiones que los afectan, al menos en cuanto a consultas
populares se refiere.

Es también relevante el argumento de la trascendencia o gravedad de las

decisiones como óbice para que se discutan en el marco de este mecanismo de
participación ciudadana, y es relevante por cuanto detrás del argumento
brevemente esbozado por el tribunal yace una actitud estatal que puede llegar a ser
contraria a la aspiración democrática del 91 y su desarrollo jurisprudencial: hay un
miedo a la democracia, y a las decisiones populares, pero no es un miedo justificado
en la precaución contramayoritaria de LUIGI FERRAJOLI, según el cual

“Una constitución no sirve para representar la voluntad común de un pueblo, sino

para garantizar los derechos de todos, incluso frente a la voluntad popular. [...] El
fundamento de su legitimidad, a diferencia de lo que ocurre con las leyes ordinarias
y las opciones de gobierno, no reside en el consenso de la mayoría, sino en un valor
mucho más importante y previo: la igualdad de todos en las libertades
fundamentales y en los derechos sociales, o sea en derechos vitales conferidos a

50
 todos, como límites y vínculos, precisamente, frente a las leyes y los actos de
gobierno expresados en las contingentes mayorías”.74

Sin embargo ¿Qué minoría podría verse afectada, por ejemplo, por un
pronunciamiento popular sobre la preservación y el restablecimiento del orden
público? ¿Por qué teme la Corte Constitucional a someter a la participación
democrática directa estos temas? ¿Basta con afirmar su gravedad, no hay que
justificarla? Es un análisis que, por lo menos, ameritaba un examen constitucional
de más de un par de líneas. Se impone así, por sobre la democracia y la ciudadanía,
por sobre su aspirado y prometido -por la Constitución del 91- papel dominante, la
vulgar arbitrariedad burocrática de la que hablara GARCÍA LINERA75.

Como corolario, y ya existiendo un abierto campo restrictivo a la democracia

participativa en este punto, se añadió una nueva materia vedada para las consultas
populares, el mismo debate que se venía suscitando en los pronunciamientos
previos sobre la posibilidad de consultar decisiones respecto de la disposición sobre
los recursos naturales no renovables que yacen en el subsuelo nacional; esta
posibilidad, que como se verá en líneas posteriores había sido explorada de manera
optimista por la ciudadanía en varias localidades del territorio colombiano recibió
una estocada final con la sentencia C-053 de 2019.

Este fallo analiza la constitucionalidad de una norma en varias ocasiones citada

como fundamento para la convocatoria a consultas populares sobre este tema, el
artículo 33 de la Ley 136 de 1994 que disponía:

“ARTÍCULO 33. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o

de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé
lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se

74LUIGI FERRAJOLI, “Pasado y futuro del estado de derecho”, en MIGUEL CARBONELL, WISTANO OROZCO
y RODOLFO VÁZQUEZ, Estado de derecho. Fundamentos y legitimación en América Latina, Siglo XXI,
México, p. 203.

75ÁLVARO GARCÍA LINERA, La potencia plebeya – Acción colectiva e identidades indígenas, obreras y
populares en Bolivia, 173.

51
 deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad
de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio.”76

Al respecto, razonó la Corte:

"La reserva orgánica en materia territorial y en la asignación y distribución de

competencias entre la nación y las entidades territoriales está dispuesta en varios
artículos de la Constitución, específicamente el artículo 105 ordena que una ley
orgánica de ordenamiento territorial debe regular los casos, los requisitos y las
formalidades en que los gobernadores y alcaldes podrán realizar consultas
populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento
o municipio.

La Ley 136 de 1994 fue tramitada como ley ordinaria y su tema general se refería a
la adopción de normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento
de los municipios. No obstante, en transgresión del artículo 105 superior reguló una
materia propia de la ley orgánica.

De igual manera, al establecer en cabeza de los municipios la obligación de la

realización de consultas populares cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza
turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso
del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un
municipio, se transgrede lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución que
consagra una posibilidad en cabeza de las autoridades municipales quienes son los
llamados a decidir sobre la conveniencia y la necesidad de su realización. Una
imposición de este tipo desconoce el principio de autonomía territorial consagrado
en los artículos 1 y 287 de la Carta Política.

Esto mismo implica una transgresión del artículo 31 literal c de la Ley Estatutaria de
Mecanismos de Participación, Ley 1757 de 2015, que dispone que las consultas
populares son optativas para las autoridades territoriales.

Por otra parte, la Sala consideró que la norma establece de manera abierta que en
cualquier tipo de proyecto es necesaria la realización de una consulta popular si
genera un cambio significativo en el uso del suelo, sin consideración alguna a que

76 Ley 136 de 1994. Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. Junio 2 de 1994. DO. N°41377.

52
 en ciertos asuntos confluyen competencias no sólo locales sino también nacionales,
y, por tanto, que escapan del ámbito de una consulta municipal.

En este orden de ideas, la Sala reiteró que es posible hacer uso de este mecanismo
de participación en los términos consagrados en la Constitución y en la Ley
Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana que consagran que en
materia territorial las consultas populares deben recaer sobre los asuntos propios
de su competencia."77

Así pues, con un análisis organicista, que no de garantía de derechos

fundamentales o de materialidad efectiva del carácter expansivo del principio
democrático se extiende el cercamiento jurídico a la consulta popular: hay una
nueva materia vedada: los proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo,
que amenacen con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a
una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, es decir, los
ciudadanos no pueden participar directamente sobre las decisiones sobre la vida
económica de su entorno inmediato.

2.2.3. La necesaria conclusión: una reacción estatal

antidemocrática
Al cruzar ambos elementos lo que obtenemos como resultado es que: por un lado,
desde 2013 había un marcado interés ciudadano en participar e incidir en la vida
económica de la nación y en las decisiones que les afectan, en particular, frente a
las actividades de exploración y explotación minero-energéticas. Este interés no era
de un reducido grupo de ciudadanos sino de una amplia mayoría, tal como se puede
evidenciar en los resultados de las consultas populares que llegaron hasta su
culminación.

Como contrapartida, tenemos un Estado que no sólo se había diseñado y concebido

como un modelo de democracia participativa que garantizaba a todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural

77Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-053 de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger: 13
de febrero de 2019).

53
de la nación, sino que además preveía un mecanismo -en todo caso recortado- de
esta democracia denominado consulta popular, en la que la decisión
democráticamente adoptada es obligatoria y, más aún, ese mismo Estado había
previsto que ese mecanismo de democracia participativa debía usarse “cuando el
desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con
crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación
en las actividades tradicionales de un municipio”.

Pues bien, cuando el pueblo empezó a hacer uso de los mecanismos que la
Constitución y la Ley habían previsto lo que hubo fue una reacción estatal,
encabezada por la rama judicial, secundada por la rama legislativa, y por supuesto,
ejecutada por el gobierno, tendiente a restringir las posibilidades democráticas que
antes se habían abierto.

Esta conclusión se extrae de un análisis del devenir jurisprudencial del problema

jurídico en cuestión, que encuentra una inusitada sincronía con los desarrollos del
legislativo colombiano. Dicho devenir no es para nada inocente, ni casual, tal como
anota DIEGO LÓPEZ MEDINA:

“Las contradicciones y ambigüedades del derecho son inexplicables si no

se acepta que, en éste, como en otras esferas sociales, se libran intensas
luchas políticas e ideológicas. No debe olvidarse que el sistema de
fuentes del derecho, es decir, la determinación jurídica de cuál voluntad
debe tenerse como jurídicamente obligatoria por sobre otras, es uno de
los recursos políticos más importantes al interior de un Estado”.78

Precisamente para hallar el curso hacia donde tiende esta lucha política en el ámbito
jurisprudencial, o más bien, su desenvolvimiento hasta el momento, aplicamos la
metodología diseñada por el mismo autor para tal efecto: la elaboración de una línea
jurisprudencial, en la cual podemos ver cómo se han venido desarrollando lo que en
este escrito se denominan los cercamientos a la democracia participativa y, en

78 DIEGO LÓPEZ MEDINA, El derecho de los jueces (Bogotá, Legis, 2006), xxiii.

54
particular, a la efectividad material de las decisiones tomadas por el pueblo en medio
de consultas populares.

55
56
Vemos entonces como se han venido materializando, a través del tiempo, esos
cercos que, tal como se ha reseñado en esta investigación, se traducen
básicamente en dos subreglas: (i) las consultas populares no pueden versar sobre
temas que excedan las competencias de los entes territoriales en los cuales se
celebran y (ii) hay asuntos que no pueden decidirse mediante una consulta popular.
No es casual que este giro hacia la restricción de la democracia se haya dado justo
en el momento en el que la población colombiana, como también se ha demostrado
acá, empezara a usar masivamente este mecanismo de participación democrática
para decidir asuntos de cardinal importancia económica para sus territorios.

2.3. La limitación de la voluntad popular como una talanquera para la

construcción de un país en paz
Tal como puede inferir el lector, lo que hubo fue una decisión estatal a favor de los
grandes intereses económicos que se veían afectados o limitados por la voluntad
popular, lo cual se podría dejar como una enunciación descriptiva, como el relato de
un fenómeno de conflictividad social que se resuelve de determinada manera en la
esfera de lo público, sin embargo, semejante análisis dejaría de lado un elemento
contextual de una trascendental relevancia para la investigación: el momento
histórico de superación del conflicto armado por el cual está atravesando Colombia
al momento de escribir esta tesis.

Y ese elemento contextual es profundamente significativo porque, en pocas

palabras, ese conflicto social se resolvió por parte del Estado colombiano con una
limitación a la democracia y, como se reseñará a continuación, limitar la democracia
es, precisamente, una de las causas del conflicto que actualmente se pretende
superar.

El profesor SERGIO DE ZUBIRÍA concluye que la génesis del conflicto armado, que
ubica en la primera mitad del siglo XX, entre otras se caracterizó por:

“Sexto: el cierre del universo político se incrementa al cierre de este

tiempo histórico y sus manifestaciones son diversas, destacándose

57
 algunas como: utilización permanente del Estado de sitio, con sus
consecuencias devastadoras para la vida democrática: profundización de
los límites de la participación política y democrática, una constante de
‘miedo a la democracia’; concentración del poder político para el lucro
capitalista y el beneficio privado; imposición del bipartidismo y de la
violencia sectaria; instauración definitiva de la violencia como
representación de lo político; incremento del autoritarismo social;
degradación de los fundamentos morales de la acción política; crisis de
legitimidad del sistema político y electoral; deslegitimación de la justicia y
las fuerzas armadas”79.

De una manera similar piensa JAVIER GIRALDO MORENO S.J. quien acertadamente
reseña los problemas en torno a la participación como una de las causas de la
confrontación armada en Colombia:

“A pesar de la percepción de los sectores críticos, de los movimientos

sociales y de los millones de víctimas, quienes de ninguna manera
pueden percibir en este modelo de Estado los elementos esenciales de
una democracia, sin embargo el discurso oficial y difundido a través de
los medios masivos y de cadenas internacionales, vende el régimen como
"democrático" y se apoya en formalismos que, aunque se sustentan en el
aparato legal, no tienen aplicación en la realidad real: ni las elecciones
son democráticas ni libres; ni los partidos corresponden a opciones
ideológicas reales ni sus prácticas son legales; ni la llamada libertad de
prensa da acceso a una información objetiva, ni a una comunicación libre
entre los ciudadanos sino que más bien niega el derecho a la verdad y a
una información no manipulada; ni la independencia de poderes es real,
aunque todos estos elementos asumen formalismos de ficción en los que
la clase dominante se apoya para tratar de legitimarse”80.

79 SERGIO DE ZUBIRÍA SAMPER, “Dimensiones políticas y culturales en el conflicto colombiano,” en

Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, COMISIÓN HISTÓRICA DEL CONFLICTO
Y SUS VÍCTIMAS (Bogotá: Desde Abajo, 2015), 221.

80JAVIER GIRALDO MORENO S.J. “Aportes sobre el origen del conflicto armado en Colombia, su
persistencia y sus impactos,” en Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia,
COMISIÓN HISTÓRICA DEL CONFLICTO Y SUS VÍCTIMAS (Bogotá: Desde Abajo, 2015), 453.

58
No sería demasiado atrevido incluir a la democracia participativa instaurada en 1991
dentro de estos formalismos de ficción.

La misma restricción de la democracia como génesis del conflicto es reseñada por

JUAN FEDERICO PINO URIBE, de la siguiente manera:

“Restringida fue el adjetivo por excelencia que utilizaron académicos y

políticos para designar la democracia colombiana (Pizarro,1989; Bejarano
y Pizarro, 2002). Esta restricción de la participación política de fuerzas
diferentes del Partido Liberal y del Partido Conservador fue un factor
relevante para explicar el surgimiento de diferentes grupos armados,
especialmente del M-19, y la continua presencia de las FARC y del
Ejército de Liberación Nacional (ELN), entre otros. Según la Comisión de
Estudios sobre la Violencia (1987), ‘las guerrillas aparecían en Colombia
como uno de los instrumentos obligados y a veces legitimados por
algunas capas de la población para expresar sus demandas y
expectativas ante un sistema cerrado’ (p. 46).”81

Tal como lo expresa MANUEL VEGA VARGAS “El sustrato de una sociedad inequitativa
y el cierre de canales de participación en lo local proveen el elemento humano,
campesino e ideológico, así como los conflictos que alimentan nuestra actual
guerra”82.

Así pues, son varios los autores que reconocen que el carácter restringido de la
democracia en Colombia ha sido uno de los factores determinantes para el
surgimiento y persistencia del conflicto armado, análisis que no sólo se hace desde
el escenario académico, sino que en la mesa de negociación entre el gobierno
nacional de Colombia y las FARC-EP, que en su fase pública sesionó en La Habana

81JUAN FEDERICO PINO URIBE, “¿Un matrimonio infeliz? Democracia y violencia política en Colombia:
entre la restricción, cooptación y construcción,” Papel político 8, No. 2 (2017): 372.

82Manuel Vega Vargas, “Una guerra en medio de la democracia. Aproximaciones a la comprensión

del conflicto armado colombiano,” en Movimientos sociales y ciudadanía. Reflexiones con ocasión
de la visita de Michel Wieviorka, ed. HERNANDO SALCEDO FIDALGO y MANUEL VEGA VARGAS (Bogotá:
Universidad Externado de Colombia, 2014), 126.

59
(Cuba), también se llegó a la misma conclusión, al punto que se afirma en el acuerdo
final de paz lo siguiente:

“El Gobierno Nacional y las FARC-EP consideran que:

La construcción y consolidación de la paz, en el marco del fin del conflicto,

requiere de una ampliación democrática que permita que surjan nuevas
fuerzas en el escenario político para enriquecer el debate y la deliberación
alrededor de los grandes problemas nacionales y, de esa manera,
fortalecer el pluralismo y por tanto la representación de las diferentes
visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías para la
participación y la inclusión política. Es importante ampliar y cualificar la
democracia como condición para lograr bases sólidas para forjar la paz.

La construcción de la paz es asunto de la sociedad en su conjunto que

requiere de la participación de todas las personas sin distinción y, por eso,
es necesario concitar la participación y decisión de toda la sociedad
colombiana en la construcción de tal propósito, que es derecho y deber
de obligatorio cumplimiento, como base para encauzar a Colombia por el
camino de la paz con justicia social y de la reconciliación, atendiendo el
clamor de la población por la paz. Esto incluye el fortalecimiento de las
organizaciones y movimientos sociales, y el robustecimiento de los
espacios de participación para que ese ejercicio de participación
ciudadana tenga incidencia y sea efectiva, y para que vigorice y
complemente la democracia.

[…]

Por otra parte que se asegure que la participación ciudadana, en la

discusión de los planes de desarrollo, de las políticas públicas y en
general de los asuntos que atañen a la comunidad, incida efectivamente
en las decisiones de las autoridades y corporaciones públicas
correspondientes. De esa manera la participación ciudadana se convierte
en un verdadero complemento y al mismo tiempo en un mecanismo de

60
 control del sistema de representación política y de la administración
pública.”83

Asimismo, y de manera consecuente con este diagnóstico se estableció en el

apartado de compromisos referentes a la participación política, por un lado, un
proyecto de ley de garantías y promoción de la participación ciudadana (punto
2.2.1.) que debía ser presentado por el gobierno nacional al Congreso de la
República y que tuviera, entre otros, los siguientes objetivos:

“Diseñar metodologías que contribuyan a la efectividad e incidencia de

las instancias de participación e interlocución, incluyendo las que se
establezcan de acuerdo con su propia naturaleza (formal o informal) y
especificidad. Dichas metodologías en especial asegurarán mecanismos
de seguimiento y rendición de cuentas de los acuerdos que surjan de los
escenarios de participación con las organizaciones y movimientos
sociales.

Poner en marcha instancias de seguimiento y verificación del

cumplimiento por parte de las autoridades de las obligaciones,
compromisos y garantías, en cuanto al funcionamiento y eficacia de los
espacios de participación ciudadana y, en particular, de los de
interlocución con las organizaciones y movimientos sociales.”84

Dicho proyecto de ley no ha sido presentado hasta el momento, tal como lo relata
el Tercer informe al Congreso sobre el estado de avance de la implementación del
acuerdo de paz presentado por la Procuraduría General de la Nación en Agosto de
2021:

“En línea con lo anterior, como se señaló en el Segundo Informe

al Congreso frente al estado del indicador del PMI (B.129) sobre el
proyecto de ley de garantías y promoción de la participación
ciudadana y de otras actividades que puedan realizar las

83Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
Bogotá: 24 de noviembre de 2016, 35-36.
84 Acuerdo final, 43.

61
 organizaciones y movimientos sociales que debía presentarse en
2017, a juicio de la Procuraduría este compromiso continúa sin tener
un avance sustancial. Esto se debe a que la propuesta de proyecto
de ley estatutaria que contiene los lineamientos para la creación y
fortalecimiento de las organizaciones y movimientos sociales, el
fortalecimiento de los mecanismos para la caracterización y el
financiamiento de proyectos de las organizaciones sociales, no ha
sido presentado formalmente para su discusión en el Congreso de
la República y desde 2017 no se tiene registro de su discusión en
el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a
la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)”85.

Por otro lado, el punto 2.3.5. del mismo acuerdo procura:

“El fortalecimiento de la participación política y social conlleva una

necesaria transformación de la cultura política existente en el país. Con
el fin de ampliar y de robustecer la democracia y de esa manera
consolidar la paz, es necesario promover una cultura política participativa,
fundamentada en el respeto de los valores y principios democráticos, la
aceptación de las contradicciones y conflictos propios de una democracia
pluralista, y el reconocimiento y respeto por el opositor político”86.

Por esta razón se propone como medida la:

“Promoción de los valores democráticos, de la participación política y de

sus mecanismos, para garantizar y fomentar su conocimiento y uso
efectivo y así fortalecer el ejercicio de los derechos consagrados
constitucionalmente, a través de campañas en medios de comunicación
y talleres de capacitación. Se hará especial énfasis en las poblaciones
más vulnerables como la población campesina, las mujeres, las minorías
religiosas, los pueblos y comunidades étnicas y la población LGBTI. Estas

85Procuraduría General de la Nación, Tercer informe al Congreso sobre el estado de avance de la

implementación del acuerdo de paz, Bogotá: agosto de 2021, 265.
86 Acuerdo final, 53.

62
 campañas incorporarán en sus contenidos valores que enfrenten las
múltiples formas de discriminación”87.

Sin embargo, tal como vemos, en primer lugar, el Estado ha incumplido, desde sus
ramas ejecutiva y legislativa, su compromiso de expedir una ley que amplíe las
garantías democráticas, y desde su rama judicial se vienen produciendo subreglas
que van en contravía de lo propuesto en un instrumento internacional (el acuerdo
de paz) como vía para terminar con el conflicto armado nacional.

87 Acuerdo final. P. 54.

63
 3. Conclusiones y propuestas
Así, de este recorrido por los orígenes de la noción de democracia participativa y su
correspondiente historia en lo local, pasando por la evaluación de su funcionamiento
en el caso particular de las consultas populares, de la verificación de los cercos
institucionales impuestos jurisprudencial y legislativamente y de su incompatibilidad
con lo acordado por el Estado colombiano en la Habana se extraen las siguientes
conclusiones

Primera: La democracia participativa hoy en día es la expresión de la contradicción

intrínseca en los sistemas liberales: la propiedad privada y su protección (liberalismo
económico) hacen imposible la protección de las libertades de todos los ciudadanos,
y menos su participación activa en el gobierno (liberalismo político). A esta
contradicción se le intenta incorporar una válvula de alivio a la presión social en
formas de participación más o menos decisoria que no afecten, en todo caso, el
curso fundamental del Estado moderno neoliberal.

Segunda: En esta válvula de escape se expresa, de nuevo, la tensión entre la

aspiración popular a la participación y la imposibilidad que el modelo económico le
genera; se intenta dibujar en forma de procesos institucionalizados que se ven
constantemente (aunque erráticamente también) desbordados por la aspiración a la
materialización esencial democrática.

Tercera: Esta misma tensión se expresa en la historia constitucional colombiana; el

proceso independentista forjado de manera primigenia en los cabildos abiertos
como forma de democracia participativa autóctona, al cristalizarse como república
y definir un nuevo orden social mutila esta forma de participación, y se reduce a
democracia representativa, esquema que se mantiene inmodificado hasta finales
del S. XX. Ahora bien, no es que al cerrar esta válvula el inconformismo
sencillamente se acallara, el resultado fue, precisamente, su manifestación como
violencia política a lo largo de toda la historia nacional.

Cuarta: Un ejemplo ilustrativo de esta tensión es el de las consultas populares y, en

particular, las consultas populares alrededor de las actividades de exploración y
explotación minero-energéticas, hubo un aumento del uso de este mecanismo de
64
participación en Colombia después del año 2013. Frente a este repunte de la
actividad democrática la respuesta estatal fue un sistemático cercamiento tendiente
a limitar sus posibilidades de materialización efectiva como mandato popular.

Quinta: Dicho cercamiento se materializa en dos subreglas que han venido siendo
construidas por la jurisprudencia constitucional en interacción con la producción
legislativa del Congreso: (i) la imposibilidad de que las consultas populares versen
sobre temas que escapen a las competencias territoriales de los entes en las que
se celebra, con lo cual se mutilan muchas tensiones sociales que no se
circunscriben a los límites político-administrativos de los entes territoriales y (ii) la
imposibilidad de que las consultas populares versen sobre determinados temas
establecidos en la ley.

Sexta: Con lo anterior, la válvula de liberación democrática que había abierto la

Constitución de 1991 fue lentamente cerrada por parte de la mismísima jurisdicción
constitucional, en armonía con las leyes de la república.

Séptima: Al mismo tiempo que esto pasaba, en la negociación de paz que pretendía
ponerle fin al más reciente de los prolongados conflictos armados que han signado
la historia de Colombia, se diagnosticaba y acordaba que lo que había que hacer es
abrir la válvula para permitir la liberación de las tensiones sociales, y no su
represión. Así pues, el mismo Estado que se comprometía en La Habana a abrir la
democracia, la estaba cerrando en ese mismo momento en su congreso y sus
cortes.

Octava: A pesar de la anterior contradicción, el Estado no sólo no ha reformado su

política de limitación a la participación democrática por medio de las consultas
populares, sino que la ha reforzado, faltado, además, a su compromiso de legislar
en favor de la necesitada apertura democrática.

Novena: Como propuesta, se sugiere que el compromiso que aún tiene el Estado
colombiano y, en particular, el gobierno, de presentar un proyecto de ley de
garantías a la participación ciudadana (punto 2.2.1. del acuerdo de paz) y
materializando el mandato de impulsar una cultura de la participación democrática

65
(punto 2.3.5.) se sugiere suprimir por vía normativa los cercos que han sido
impuestos al mecanismo de la consulta popular, flexibilizando el factor competencial
en respuesta al dinamismo de los conflictos sociales y eliminando o disminuyendo
las materias sobre las cuales no puede operar este mecanismo.

Decima: Esta sería una manera de, de nuevo, abrir la válvula de la participación
ciudadana como estrategia para que los inevitables y existentes conflictos sociales
no se traduzcan en violencia política, sino que puedan encauzarse
institucionalmente, para lo cual la eficacia y verdadera materialización de los cauces
institucionales en soluciones para la ciudadanía es un requisito absolutamente
indispensable.

66
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ec.275709&lang=es&site=eds-live&scope=site

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