La democracia.
Concepto
POcos términos han tenido tan va- tc
riados significados como democracia.
Normalmente se tiende a asociar este
concepto con las siguientes caracterísde un
régimen:
ticas
1. VUna forma de elegir
periódicamente gobernantes, en
contraposición con la perpetuidad de
estos en el poder. La elección se realiza
mediante una votación, en la cual cada
voto u opinión tiene el mismo peso, a
diferencia de la imposición de las
preferencias de una elite.
ria: 2. Una forma armónica de convivencia y
ocia'tico. tolerancia entre los distintos grupos que
conforman la sociedad, lo que implica el
respeto por los derechos y las libertades de
todos, incluidos los de las minorías, en
contraposición con el autoritarism
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Se puede decir entonces que la
democracia encierra dos aspectos: uno que
establece un procedimiento de elección de
gobernantes, y otro que propicia ciertos
valores sociales.
¿Por qué se piensa que la democracia
necesariamente debe encerrar estas dos
dimensiones? ¿De dónde provienen esas
ideas? ¿Qué implica encarar la democracia
de este modo?
Este moderno concepto de democracia se
ha desarrollado a través de la historia humana,
en particular la de Occidente. Pero... ¿cómo
evolucionó el pensamiento político sobre la
democracia?
1. ARTICULACIÓN Y PARTICIPACIÓN DEL PUEBLO
1. La democracia directa
ousseau sostenía que la única forma posible
detdemocracia era—gel ciudadano gobernaba por sí mis mo,
sin interniecliarios. Pero para ello debían reunirse varios
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requisitos: que el Estaclo fuera muy pequeño, que hubiera
sencillez de costumbres y austeridad para que la ambición no
estropeara las decisiones de gobierno, y que no hubiera
diferencias de rangos ni de riqueza demasiado pronunciadas,
como para que no se impusieran unos sobre otros en las
decisionesü\ Es decir, es muy difícil que exista en el mundo una
democracia así por las condiciones requeridas.
Los autores generalmente dan como ejemplo de democracia
directa a la de las polis griegas, la de algunos pueblos germáni
y la que hoy en día se aplica en algunos cantones
suizos, no para el gobierno general del país sino para tomar
decisiones locales, en forma anual. Hay que tener en cuenta que
no podemos idealizar el modelo griego, ya que las con-
diciones sociales distaban de lo que hoy consideramos justo,
puesto que existía la esclavitud, y las mujeres y los descendien tes
de extranjeros no participaban en las Asambleas, que era
donde los ciudadanos ejercían sus derechos políticos. Sin
embargo, entre esos ciudadanos existía una libertad tal que les
fue posible filosofartan profundamente que fundaron las bases
del pensamiento filosófico occidental, y la reflexión sobre la
vida y formas de gobierno de las cuales partimos muchas veces
para el análisis de nuestra situación.
Las instituciones de la democracia directa, según Norbelto
Bobbio, son dos: la asamblea de los ciudadanos deliberantes sin
intermediarios y el rqfaendum. El Estado modemo es tan
complejo que no puede funcionar solamente con uno de ellos, ni
tampoco con los dos juntos: se necesita acudir a representantes
que nos gobiernen. Para que fuera una démocracia directa, por
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la cantidad de leyes que hay que resolver hoy en día, debería
convocarse a referendum diariamente. Siendo como dijimos una
institución de la democracia directa, se aplica actualmente para
casos extraordinarios, cornbinándolo entonces con el tipo de
gobierno representativo en una forma de democracia
semidirecta.
2. La democracia indirecta o representativa
En todo sistema político basado en la soberanía popular,
cuando el pueblo no gobierna directamente, lo hace a través
de representantes. Estamos hablando, entonces, de
delnocracia indirecta o representativa! Esta es la forma-sle-
goblerno-que tornó nuestra Constitución en su artículo IO: "La
Nación Argentina adopta para su gobierno la forma
representativa.
más, en el artículo 220 sostiene: •EVpueblo no delibera ni
gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades crea
das_por esta Constitución. Tocla fuerza
arruada o reunión que se atribuya los
derechos del pueblo y peticione a nombre
de éste, comete delito de seclición•
(En la fornna de gobierno
representativa, se adopta la teoría
jurídica del lnanclato, que es un contrato
de derecho privado.
Según Carlos Sánchez Viamonte, el
pueblo es el Inandante. Los funcionarios
elegiclos por él son sus nianclatarios o
servidores, ejecutores de la voluntad del
ruandante y obligados a cuniplirla en
ejecución del manclato que éste les ha
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conferido. Con sus palabras: "Todos los funcionarios efectivos
son, pues, 11/(111dc1tarios del pueblo, no porque lo Inanclen
sino porque deben obedecer su voluntad expresacla en la
Constitución o condicionacla por ella."
La fornna en que se establece esta re resentación y el
vínculo que se es-
tablece entre el pueblo y sus representantes (o entre los
rnandantes y mandatarios) serán analizadas en el punto
siguiente.
3. Representación política: concepto
Según Gernfan Bidart Carnpos el Estado, en cuanto es
persona jurídica, actúa por medio de representantes, y esos
representantes son los órganos o titulares del poder
(gobernantes) que, al ejercerlo, imputan o atribuyen al estado lo
que hacen.
De acuerdo a la definición de Carlos S. Fayt, la
/t'lnesentaciónpolítica es la situación
objetiva por la que la acción de los
gobernantes se imputa a los gobernados,
siendo para éstos de efecto obligatorio,
siernpre que se ejercite en su nornbre y con
su aprobación expresa.
Bobbio lo aclara sencillarnente: 'En
térrninos generales, la expresión
'cletnocracia representativa quiere decir
que las deliberaciones colectivas, es
decir, las deliberaciones que involucran a
toda la colectividad, no son tornadas
directarnente por quienes for nran parte
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de ella, sino por personas elegidas para
este fin; eso es todo",
Muchos vinculan el concepto cle "deInocracia
representativa" a "Estado parlaInentario". es decir, al
Estado cuyo órgano central cle gobierno es el
Parlarnento o Congreso. Sin ernbargo, pese a que la
representación política está unida históricalnente al
parlamentarisluo. ( es decir al poder de las asarnbleas
legislativas),
5. Algunos problctnas dc la democracia indirecta
Dijirnos que la dennocracia directa es irnposible con la
complejidacl de los Estados actuales. Pero la representación
libre, tal corno se está llevanclo a cabo, aleja a los ciudadanos
de la vida política, desde el tuomento en que gus representantes
no están obligados por nnanclato a responder ante sus
representados por sus actos; sólo son juzgados por los mismos
en las siguientes elecciones, ya que entonces serán ratificados
o reInovidos de sus [Link] partidos políticos y los grandes
grupos de poder económico y social son quienes toman las
decisiones, y el pueblo se limita a corroborarlas con su voto.
Esto lo afirman diferentes autores. Según Adam Przeworski
(en su libro Deinocraciay mercaclo), "las sociedades
democráticas no están integradas por inclivicluos que actúan
libremente, sino por organizaciones colectivas capaces de
coercionar a aquellos cuyos intereses representan". Con palabras
de Bobbio: "las decisiones colectivas son fruto de negociaciones
y acuerdos entre grupos que representan fuerzas sociales
(sindicatos) y
UAPITULO
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fuerzas políticas (partidos), más que de votaciones en
asarnbleas. Éstas se efectúan, de hecho, para cumplir el
principio constitucional del Estado representativo rnoderno, que
atribuye la decisión política a los individuos y no a los grupos...
t pero acaban teniendo el valor meramente fotnal de ratificación
de decisiones alcanzadas en otros lugares a través del proceso
de negociación"
En nuestra Constitución, hasta la reforrn:l de 199'í, estaba
expresamente prohibida la participación del pueblo en el gobierno
si no era a través de sus representantes (ver nuevarnente el artículo
220). Esto era debido a que se consideraba que el pueblo no estaba
capacitado para gobernar, y, al ser ignorante, podía ser manipulado
por los tiranos. No hay que olvidar que la Constitución Argentina
fue sancionada en 1853, después de la caída de Rosas. Éste tenía el
apoyo de las clases bajas (también el de los terratenientes) pero no
el de la burguesía liberal; el pueblo le había otorgado la Suma del
Poder Público a Juan Manuel de Rosas, a través de un plebiscito en
1835 por aplastante mayoría. También pesaba en contra del
plebiscito el hecho de que éste fuera utilizado por Napoleón en
1802, para su promoción como Cónsul vitalicio. Estos ejemplos
dennostraban la teoría liberal de que el pueblo no debía decidir
directamente, porque era tuanipulado por los dernagogos para
satisfacer sus propias ansias de poder. Incluso en nuestra
Constitución, hasta 1994, el Presidente era elegido en forma
indirecta (tnecliante electores que formaban un "Colegio
Electoral"), hecho que alejaba aún más la posibilidad del pueblo de
dirigir sus propios destinos. Actualmente estos aspectos se
reformularon, como verernos ruás adelante.
6. Instituciones de democracia semidirecta
Para lograr que el sistema de gobierno sea una dernocracia
mejor concretada en la realidad es importante que el pueblo tenga
un mayor control sobre sus representantes y que pueda interVenir
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directamente en las decisiones políticas en las opor tunidades que
éste o sus representantes lo estimen necesario. A tal fin se han
incorporado a la forma indirecta de gobierno dife rentes
instituciones que por sus características pertenecen ori-
ginanamente a la democracia directa, pero al ser irnplernentadas
en democracias indirectas, se transforman en "instituciones de
democracia semidirecta". Las describiremos a continuación.
a) Referendum: Es el derecho que tiene el pueblo a
participar directamente en algún punto de la formación o
sanción de las leyes, reformas constitucionales o decisiones
adtninistrativas de importancia. Se consulta al cuerpo electoral
rnediante el sufragio para que éste apruebe o rechace un acto
de gobierno, que en general es de carácter legislativo.
El rcferendton puede ser, según la materia que trate,
legislativo (cuando la consulta es por alguna ley emanada del
poder <EÑislativo), constitucional (cuando se trata de reforrnar
la Constitución o establecer una nueva) o adtninistrativo (en
este caso se sornete a la decisión popular un acto
administrativo, corno la concertación de contratos con
empresas privatizaciones o préstamos).
En algunos países el 'tfc;endtltn es obligatorio cuando se
trata de aprobar o desechar, por ejemplo, reformas constitucionales:
es decir, no pueden entrar en vigencia determinadas normas sin la
aprobación del pueblo. En otros, simplernente es facultativo u
optativo: se convoca sólo si lo solicita el Poder
Ejecutivo, o el Congreso Nacional, o un número determinado
corno mínitno cle ciudadanos.
Cuando el referendum se convoca para ver cuál es la
opinión nyayoritaria del pueblo con respecto a un determinado
tetna, pero no es vinculante -es decir, el gobierno no tiene la
obligación de obedecer el designio popular- se lo llama "con
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sulta popt11t71"•, si, en cambio es vinctdante es un referendum
de ratificación.
De acuerdo al momento del proceso legislativo en que se
realiza el referendum, éste puede ser anterior (para ver si se trata
o no determinado proyecto de ley) o posterior (cuando la ley
está sancionada por el Congreso, pero no puede entrar en
vigencia hasta no tener la ratificación popular); en este último
caso, opera como veto (oposición o negativa a que se haga
Efectiva¯üñáñêjj.
b) Iniciativa po ar: Es el derecho de una parte de la
ciu a roponer nuevas leyes, reformarlas o derogar algunas ya
existentes. Si se otorga sólo la posibilidad de exigir una consulta
popular sobre alguna cuestión legislativa, se denomina iniciativa
simple. Si, en cambio se establece que ese proyecto de ley sea de
tratamiento obligatorio en el Congreso, se trata de una
iniciativaformulada. En algunos casos se esta-
blece por Constitución que, de ser muy diferente la ley final-' mente
sancionada dél proyecto originalmente presentado, para su aplicación
definitiva es necesaria la convocatoria a un referendum.
c) Plebiscito: Es laconsulta al cuerpo electoral ara ue se
pronunciesobre
ufrhec 10 0 el acontecimiento que atañe a la esructura
rmsma Estado o de su obierno. Sería institucionalmente
similar al referenc/tnn, aunque éste se utiliza
generalmente para actos nornrativos (leyes comunes o reforunas
constitucionales) siendo su uso corriente u ordinario. En canibio,
la utilización del plebiscito es en casos exce cionales no
previstos en las leyes internas o internacionales. A veces se
convoca para cannbiar la forma de gobierno, o la ratificación
popular de poderes extraordinarios a algún mandatario en
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particular, lliás allá de las atribuciones conferidas por las leyes
coInunes o la Constitución. Tales fueron los plebiscitos
convocados por Napoleón Bonaparte en 1802, Rosas en 1835,
Napoleón III en 1851 0 en este siglo los usados por Hitler en
Alemania o Mussolini en Italia.
La categoría más difundida, según E. Guido, es la
implementación del plebiscito cuando se deja a la población
la decisión de la separación o anexión de algún territorio a un
Estado.
d) Revocación popular. Ibién
"xecalt' en los Estados Unidos), consiste en el derecho
de la ciucladanía a solicitar la destitución de un funcionario electivo
antes cle que termine su mandato. Esta medida se hace efectiva
después del pronunciamiento popular a través del su fragio, y se aplica
a los representantes que por mal cumplimiento de sus funciones dejan
de merecer la confianza de quig;_ nes lo votaron. En los Estados
Unidos se puecle clisponer cle esta
metodología incluso con integrantes clel poder juclicial, además de
alcanzar a funcionarios pertenecientes a la administración local o
municipal y a los cuerpos legislativos. Ya henios mencionaclo que es
de aplicación corriente en clistintas clei7?0craciaspopulares.
7. Iniciativa popular y Referendum en nuestra
Constitución
En nuestro país no existían en la Constitución Nacional hasta 1994
las formas de democracia semidirecta vinculantes. Al no estar
prohibida expresamente POI%la Constitución, sí se podía llevar a
cabo una «consulta popular» no vinculante, como la que fue
convocada por el gobierno de Alfonsín para resolver el conflicto con
Chile por las islas del Canal de Beagle. COR ja reforma constitucional
se agregaron los artículos 39 y 40, aceptando cl clerecho de iniciativa
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popular, el de referenclum (consulta popular vinculante) y el de
consulta popular no vinculante. La Ley de Iniciativa Popular fue
promulgada recién a fines de 1996, mientras que la de Consulta
Popular Vinculante y no Vinculante vio la luz en junio de 2001. En
las disposiciones transitorias cle la Constitución de 1994. se
establecía que estas leyes debían ser aprobadas dentro de los
dieciocho meses posteriores a la sanción de la nueva Constitución. El
largo paso del tiempo hasta que estos tennas fueron tratados, demostró
que nuestro Poder Legislativo carecía de interés por la participación
del pueblo a la hora de hacer las leyes.
Según el artículo 392 , los ciuclaclanos pueden presentar
los proyectos de ley que consideren necesarios u oportunos
en la Cámara de Diputaclos (excepto que se refieran a
reforma constitucional, tratados internacionales, impuestos,
presupuesto o Inateria penal, ya que en esos casos están
expresamente prohibiclos los proyectos para ser tratados
como iniciativa popular). Será obligatorio para la Cámara de
Diputados tratarlos en el
ARTICULACIÓN Y PARTICIPACIÓN DEI. PUEBLO
plazo de un año, siempre y cuando reúnan una cantidad mínima
cle firmas (que no puede ser superior al 3% del padrón electoral).
Art. 390: «Los ciudadanos tienen derecho de iniciativa para prese»tar
proyectos de ley en la Cámara de Diputados, El Congreso deberá
darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El
Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada cámara, sancionará una ley reglamentaria que no
podrá exigir más del 3% del padrón electoral nacional, dentro del
cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial. para
suscribir la iniciativa.
No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a
reforma constitucionali tratados internacionales, tributos,
presupueStO, y materia penal».
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Art. 400: «El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputa os, po
rá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocato
ria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pue-
blo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automá
tica. El Congreso o el Presidente de la Nación, dentro de sus respec-
tivas competencias, podrán convocar [Link] popular no
vinculante. En este caso, el voto no será obligatorio.
El Congreso, con el voto dela mayoría absoluta dela totalidad de los
miembros de cada cámara, reglamentará las materias, procedimien-
tos, y oportunidad de la" consulta
popular»,
El artículo 400 establece dos tipos de consulta popular, una
vinculante y otra no vinculante. La vinculante -referendo o
referéndum- puede ser convocada por la Cámara de Diputados
para que el pueblo apruebe un proyecto de ley. Si así lo hace, la
promulgación será automática (es decir, no se puede temer el
veto o desaprobación del Poder Ejecutivo y se convertirá en ley.
El ciudadano debe participar en estos comicios de forma
obligatoria.
La no vinculante puede ser convocada por el Poder Ejecutivo
o cualquiera de las Cámaras del Congreso, pero al no ser
vinculante (es decir, la posición del pueblo cuenta como factor
de presión para los legisladores pero no es obligatoria para la
promulgación de la ley) no es tampoco obligatorio el voto del
ciudadano.
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Rudy & Paz, para
que sigan los éxi-
tos, de Página/
12,
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