SISTEMA PREVISIONAL CHILENO:

PASADO, PRESENTE Y FUTURO

Hernán Cheyre V.
Centro de Investigación Empresa y Sociedad (CIES)
Universidad del Desarrollo

Mayo 2024
 ¿QUÉ PEDIRLE A UN SISTEMA
PREVISIONAL?

• Que ayude a prevenir la pobreza en la vejez.

• Que entregue a las personas un ingreso cuando estas dejen de trabajar, sea
por vejez o invalidez, y un ingreso al cónyuge e hijos menores en caso de
muerte del pensionado.

• Que sea obligatorio tanto cuanto sea posible, minimizando la posibilidad de

que las personas que dejan de trabajar queden en una situación de desamparo
y se transformen en una carga financiera para el Estado, que a fin de cuentas
termina siendo pagada por todos los contribuyentes.
 ESQUEMAS BÁSICOS DE FINANCIAMIENTO
PREVISIONAL

• Reparto
→ Definición “pura”: Trabajadores activos financian pensiones de trabajadores
pasivos
→ Definición “amplia”: Trabajadores activos y contribuyentes financian
pensiones

• Capitalización
→ Trabajadores activos ahorran para financiar su pensión futura, sea en
modalidad de ahorro individual o de ahorro colectivo
 VENTAJAS Y PROBLEMAS

• Reparto puro
→ Alta dependencia de estructura demográfica de la población
→ Impuesto al trabajo que desincentiva empleos formales
→ Riesgo de captura y tratos preferenciales
→ Presión fiscal latente
• Capitalización individual
→ Pensión es resultado de esfuerzo individual
→ Trabajador es dueño de los recursos ahorrados
→ Ahorro acumulado contribuye a crecimiento económico
→ Independencia del presupuesto fiscal
• Ahorro colectivo
→ Trabajador no es dueño de los recursos, pero adquiere un “derecho” a pensión
→ Posibilidad de introducir elementos de solidaridad “inter” e “intra” generacional
→ Menores incentivos a la formalización laboral
 CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
ANTIGUO SISTEMA DE REPARTO

• Cajas de Previsión por tipo de actividad económica y sector (32 cajas en 1980, que
administraban 100 regímenes distintos)

• Tasas de cotización entre 20% y 25% del sueldo

• Falta de uniformidad en beneficios y elevada discriminación

• Ausencia de mecanismos de reajustabilidad automática

• Rol pasivo de los asegurados

• Alta dependencia del financiamiento estatal (sistema estructuralmente desfinanciado)

• Inseguridad para los imponentes (requisito de densidad)

 REFORMA DE 1981: NUEVO SISTEMA DE
CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL

• Trabajador obligado a cotizar 10% de su sueldo, que se deposita en una cuenta

individual y con libertad de elección de AFP

• AFP compiten por precio y calidad de servicio

• Al momento de jubilar el trabajador enfrenta dos opciones:

→ Comprar un seguro de Renta Vitalicia

→ Efectuar Retiros Programados desde cuenta de ahorro (trabajador asume
riesgo de longevidad)
CARACTERÍSTICAS SISTEMA CHILENO DE
CAPITALIZACIÓN

• Basado en el ahorro y la capitalización individual

• Trabajadores son dueños de su ahorro previsional

• Cotización obligatoria de 10% para trabajadores dependientes y voluntaria para la

mayoría de independientes (hasta ahora)

• Administración de los recursos ahorrados y de las cuentas individuales a cargo de las

AFP, cuyo patrimonio está separado de los fondos de pensiones.

• Libertad para elegir:

→ AFP
→ Riesgo de fondo de ahorro
→ Edad de jubilación
→ Modalidad de pensión
CÓMO ESTÁ CONSTRUIDO EL SISTEMA PREVISIONAL
CHILENO:
MODELO DE 3 PILARES

• Pilar Solidario
→ Reparto: Financiamiento y gestión estatal

• Pilar Contributivo Obligatorio

→ Capitalización para pensiones de vejez con gestion privada (AFP’s, compañías de seguros)
→ Capitalización y reparto pensiones de invalidez (AFP´s, Cias de seguros)

• Pilar Contributivo Voluntario

→ Capitalización y gestion privada (AFP’s, compañías de seguros, fondos mutuos
 PRINCIPALES CIFRAS
SISTEMA PREVISIONAL

Febrero-Marzo 2024

Datos Demográficos Sistema Antiguo

• Población total: 20,1 millones
• Población > 15 años: 16,2 millones • Cotizantes: 13 mil
• Fuerza de trabajo: 10,1 millones • Pensionados: 518 mil
• Empleo total: 9,3 millones
• Empleo informal: 2,6 millones

Sistema Capitalización Pilar Solidario

• Cotizantes: 5,9 millones Beneficiarios PGU 2 millones

• Pensionados Vejez e Invalidez: 2,7 Sist Solidario antiguo 475 mil
millones
PENSIONES VEJEZ SISTEMA ANTIGUO
(Febrero 2024)
(miles de $)

Caja de Previsión H M

Servicio Seguro Social 254,8 207,0

Caja Empleados Particulares 482,3 395,4

Caja Empleados Públicos 1.219,0 1.087,9

PENSIONES DE VEJEZ AUTOFINANCIADAS
SEGÚN AÑOS COTIZADOS
(Marzo 2024)

900,0
777,7
800,0

700,0
Pensión Promedio (miles $)

648,6
590,8
600,0

500,0 476,3
447,3

400,0 354,4
325,6
300,0 276,0
230,9
203,3
200,0 170,1 155,9
128,7 122,7
102,6 94,4 99,6
100,0 94,0
32,5 57,4

0,0
0a1 1a5 5 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 25 25 a 30 30 a 35 35 a 40 40 a 45

Tramo de años cotizados

Fuente: Superintendencia de Pensiones Hombre Mujer

 ¿QUÉ PREOCUPA HOY A LA
CIUDADANÍA?

• Insatisfacción por nivel de las pensiones recibidas

• Sensación de injusticia por tratos discriminatorios

• Menores pensiones de las mujeres

• Inseguridad por el futuro

¿POR QUÉ LAS PENSIONES HAN ESTADO POR
DEBAJO DE LAS EXPECTATIVAS?

• Baja densidad de cotizaciones: (Desempleo, informalidad laboral)

• Disminución tasas de interés: (Menor rendimiento inversiones)

• Aumento expectativas de vida: (Fondos acumulados hay que

distribuirlos durante un período mayor)

• Mayor crecimiento salarios: (Menor pensión como proporción del último

sueldo)
¿HA SIDO ESTO CULPA DE LAS AFP?

• Las AFP han cumplido satisfactoriamente su papel de administrar los ahorros

previsionales de los trabajadores. Nunca se ha perdido un solo $.

• Rentabilidad promedio histórica anual de UF+8% ha permitido que 2/3 de los fondos
acumulados sean fruto de la rentabilidad obtenido: aportes se han triplicado.

• Las AFP operan en base a parámetros exógenos ajenos a su control.

• ¿Mea culpa? No haber sido más proactivos en empujar cambios.

• Mundo politico le dio la espalda al problema, y ha preferido la solución fácil.

AJUSTES FUNDAMENTALES REQUERIDOS EN
SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN

• Subir tasa de cotización

• Aumentar edad de jubilación

• Incorporación obligatoria de trabajadores independientes

• Mayores incentivos al ahorro voluntario

DENSIDAD DE COTIZACIÓN POR GÉNERO
¿ES VIABLE VOLVER A UN SISTEMA “PURO” DE
REPARTO?

INSOSTENIBLE FINANCIERAMENTE
 EXPECTATIVAS DE VIDA

Expectativas de vida (años) a la edad legal de pensión

Tabla de expectativa de
Hombre Mujer
vida vigente
65 años 60 años
1981 - 1984 13,0 21,1
1985 – 2003 16,7 24,3
2004 – 2008 18,2 28,4
2009 – 2013 18,9 28,3
2016 20,2 30,3
Cambio % 1981-2016 55% 43%
 IMPACTO EN LA PENSIÓN

Medida Impacto

1 punto porcentual mayor rentabilidad AFP + 27%

1 punto porcentual mayor tasa de + 10%

cotización

Postergar un año inicio cotizaciones - 4,8%

Cotizar un año adicional (jubilar a los 66 + 9,5%

años)

1 punto porcentual tasa de interés técnica + 10%

para cálculo de la pensión

20 años sin cotizaciones - 50%

Cotizar 1 año menos (jubilar a los 64 años) - 9,8%

PILAR SOLIDARIO: SITUACION HASTA 2021

• Pensión Básica Solidaria (PBS)

→ Beneficiaba a quienes no estaban en ningún régimen previsional, y que ya
habían cumplido 65 años de edad (hombres y mujeres)
→ Acceso al 60% más pobre de la población
→ Monto del beneficio: $176.096 (febrero 2022)

• Aporte Previsional Solidario (APS)

→ Apoyo a personas de menores ingresos que, estando recibiendo una pensión,
ésta es de bajo monto (menos de $ 520.366, a febrero de 2022).
PILAR SOLIDARIO: CAMBIOS EN 2021-2022

Pensión Garantizada Universal (PGU)

• Reemplaza los beneficios de vejez contemplados en la PBS y APS.

• Monto del beneficio: $ 206.173 (octubre 2023), reajustable por IPC.

• Requisitos: Todas las personas de 65 años o más, quienes deben,

→No integrar un grupo familiar perteneciente al 10% más rico de la población.

→Acreditar residencia en Chile en un período no inferior a 20 años, continuos o
discontinuos, desde que el solicitantee haya cumplido 20 años de edad; o un
lapso no inferior a 4 de los ultimos 5 años previos a la presentación de la solicitud.
→Contar con una pension base menor a $1 millón.
 PROYECTO DE REFORMA
EN TRAMITACION LEGISLATIVA

FINANCIAMIENTO DE LAS PENSIONES:

• Pilar no contributivo
® Pensión Básica Universal (PBU) para el 100% de los mayores de 65 años (actualmente el
90%), financiada con rentas generales de la nación. Monto actual en $ 214.296, la idea
es aumentarla en forma gradual hasta $ 250.000
• Pilar contributivo:

® Cotizaciones de cargo del trabajador (10,5%) se mantendrán bajo un regimen de

capitalización individual, con libertad de elegir administradores de los fondos, entre los
cuales se agregará una entidad estatal..

® Cotizaciones de cargo del empleador (6%) se depositarán en el Seguro Social

Previsional, que será administrado por el Instituto de Previsión Social (IPS) (ya
existente)

• Pilar voluntario:
 PROYECTO DE REFORMA
EN TRAMITACION LEGISLATIVA

NUEVA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL:

• Se creará un nuevo organismo Administrador Previsional (AP), el que será

adjudicado por licitación pública. Su objetivo será afiliar, recaudar y cobrar la totalidad
de las cotizaciones (16,5%) y de pagar los beneficios que entregue el sistema.

• Desintegración de la industria. Las AFP dejarán de existir como tales y podrán

transformarse en Inversores de Pensiones (IP). Afiliados podrán elegir entre IP
para que les administre el 10,5% de la cotización y el stock acumulado en sus
cuentas, siendo una de las opciones un nuevo organismo estatal que se creará para
esto Inversor de Pensiones del Estado (IPE).

• Se crea el Seguro Social Previsional, que se constituirá con la cotización del 6%,
que será de cargo de los empleadores.
 PROYECTO DE REFORMA
EN TRAMITACION LEGISLATIVA

CAMBIOS EN EL PILAR CONTRIBUTIVO:

• Las AFP dejan de existir en un plazo de 2 años.

• Se introduce el mecanismo de licitación de cartera para el stock de afiliados, además del flujo
• Se modifica cobro de comisiones sobre la remuneración a comisiones por saldo administrado
• Se terminan los multifondos y se crean los fondos generacionales
• Se incorpora opción de autopréstamo: 5% del fondo con tope de 30 UF

SEGURO SOCIAL PREVISIONAL:

• Se financia con el 6% de cotización adicional

• 3% a la cuenta individual de cada trabajador con solidaridad intra-generacional (70/30)
• 3% para financiar prestaciones del SSP
• Se garantiza 0,1UF de pensión por c/año cotizado, con un máximo de 30 años.
• Pago a personas a cargo de cuidado de terceros con dependencia funcional.
COMENTARIOS GENERALES AL PROYECTO DE LEY DEL
GOBIERNO

• Incentivo a la informalidad laboral como consecuencia del mayor impuesto al

trabajo que está implícito en el nuevo regimen.

• Inequidad en el financiamiento de los beneficios solidarios que entregaría el pilar

contributivo, ya que solo lo financiarían los trabajadores activos.

• Riesgos de “captura” de la nueva institucionalidad pública que se va a crear, y

riesgo de avanzar hacia un monopolio estatal en la administración de
inversiones.

• Riesgos de desfinanciamiento en el largo plazo.

• Riesgos de jibarización del mercado de capitales, en la medida que disminuya

ahorro previsional de largo plazo.
COMENTARIOS GENERALES AL PROYECTO DE LEY DEL
GOBIERNO

• La nueva cotización del 6% no será propiedad de los aportantes, sino que una
parte de ella irá a financiar beneficios solidarios.

• Separación de la industria no toma en cuenta las múltiples funciones que

desarrollan las AFP, con lo cual la calidad del servicio podrá deteriorarse al no
haber competencia ni capacidades en el IPS, y a la vez es discutible que se
generen ganancias de eficiencia.

• Derogación del DL 3.500 puede dejar vacíos importantes en la arquitectura legal

del sistema previsional.
 ¿CUÁL DEBERÍA SER EL PUNTO DE REFERENCIA?

• El indicador más objetivo de tomar en cuenta es la “tasa de reemplazo”: monto

de la pension recibida expresada como proporción de las últimas
remuneraciones recibidas antes de jubilar.

• Si las pensiones son bajas porque los sueldos son bajos, ello no lo puede resolver
el sistema previsional como tal.

• Lo que sí puede hacer un sistema previsional es garantizar es que nadie reciba

una pension por debajo de un cierto umbral mínimo.
 INDICADORES PREVISIONALES
PAISES OCDE SELECCIONADOS

Edad Jubilación Tasa de Reemplazo Tasa contribución

(Años) Promedio (%) Promedio (%)
Australia 67 31,3 9,5
Canadá 65 38,8 10,5
Chile 65 31,2 12,8
Dinamarca 74 80,0 12,8
Alemania 67 41,5 18,6
Grecia 66 72,6 26,5
Italia 71 74,6 33,0
Japón 65 32,4 18,3
Países Bajos 69 69,7 25,1
Suecia 65 53,3 22,3
EEUU 67 39,2 10,6
Promedio OCDE 66,1 51,8 18,2

Fuente: Pensions at a Glance 2021, OCDE

 EFECTO DE LA PGU EN
TASAS DE REEMPLAZO
(mediana de los pensionados mayores de 65 años)

90%
79%
80% 76% 74%
70%

60%

50%

40%
33%
30% 24%

20% 16%

10%

0%
Total Hombres Mu jeres

sin PGU con PGU

Fuente: USS, Centro de Políticas Públicas

 UNA VISIÓN ALTERNATIVA

• Para superar la pobreza en la vejez, una PGU financiada con impuestos

generales.

• Para mejorar las pensiones en el largo plazo, aumentar la tasa de cotización en el

sistema de capitalización (subir de 10% a 16% aumentaría pensiones en 60%).

• Para avanzar en equidad entre cotizantes y beneficiaries del pilar contributivo

(género, maternidad, cuidado adultos, bajas pensiones) establecer
compensaciones idealmente financiadas con rentas generales, y si ello no fuera
viable, utilizar parte de la cotización adicional para ello.

• Para consolidar la libertad de elección y lograr menores comisiones, fortalecer la

competencia incorporando más actores, públicos y privados, y eventualmente
licitando parte del stock de afiliados (baja elasticidad-precio de la demanda).
 OTROS ANTECEDENTES A CONSIDERAR

• Para abordar la raíz del problema de la inequidad de género, resulta

fundamental ajustar la edad de jubilación de las mujeres, considerando su mayor
expectativa de vida.

• El mayor presupuesto que se le ha entregado al pilar solidario desde 2018

equivale a haber aumentado la tasa de cotización en 7 puntos porcentuales en 5
años, y ello se ha financiado con impuestos generales. La sola creación de la PGU
equivale a 3,5 puntos porcentuales de mayor cotización.

• El impacto en las pensiones promedio de los retiros previsionales equivale a

haber reducido la tasa de cotización en 3 % (puntos porcentuales).

• La PGU resuelve en buena forma la tasa de reemplazo para los trabajadores de

más bajos ingresos, no así para los ingresos medios, para quienes en el largo
plazo la clave está en aumentar la tasa de contribución para capitalización.
 OTROS ANTECEDENTES A CONSIDERAR

• La instauración de un seguro de longevidad (“truncando” las tablas de

expectativas de vida) podría contribuir a mejorar las actuales pensiones, pero
ello no está exento de complejidades.

• Un tema que ha estado muy presente en la discusión se refiere a los

desincentivos a cotizar que derivan de una PGU muy “generosa” en términos
relativos.

• Rentabilidad obtenida por los F de P ha sido pilar fundamental en la acumulación

de recursos en las cuentas individuales (2/3 del se explica en promedio por la
rentabilidad).

• Comisiones actuales expresadas como % de los fondos administrados por las AFP
están en la media de los países OCDE.
EFECTOS DE LOS RETIROS DE FONDOS DE
AFP

• Los tres retiros aprobados significaron disminuir los fondos de pensiones en US$
52,6 mil millones (25% del total inicial). Un nuevo retiro del 10% podría significar
US$ 20 mil millones adicionales.

• Los tres retiros aprobados dejaron a 1,5 millones de afiliados con saldo cero en sus
cuentas. Un nuevo retiro podría dejar sin saldo a 4 millones de afiliados adicionales.

• Para el primer retiro el 20% más rico de la población retiró en promedio 5 veces más
de lo que retiró el 20% más pobre, relación que aumentó a 6 veces en el segundo
retiro y a 9 veces con el tercer retiro.

• Disminución promedio de 28% en el monto de la pension autofinanciada.

¿QUÉ ESPERAR PARA EL FUTURO?

• La discusión legislativa sobre el tema no se presenta auspiciosa, por cuanto las

posturas siguen siendo muy divergentes.

• El Gobierno introducjo un conjunto de indicaciones al proyecto original, que si bien

lo mejoran, probablemente no es suficiente para salvar las diferencias más de
fondo. Ello va a depender de la disposición a flexibilizar posiciones de los distintos
actores.

• Actualmente el proyecto de ley se está tramitando en el Senado, y la posibilidad de

alcanzar acuerdos se ve difícil.
 SINTETIZANDO:
¿POR QUÉ SON BAJAS LAS PENSIONES EN
CHILE?

• Tasa de cotización no se ha ajustado desde la creación del Sistema de AFP (10%

vs. 18% promedio OCDE)

• Baja densidad de cotizaciones

• Elevada informalidad laboral

• Bajo crecimiento de los salaries

• Edades de jubilación no han sido ajustadas