Capítulo 9

Sector enérgico

JUAN CARLOS JIMÉNEZ

Sumario:
 1.Introducción
 2.Delimitación y clasificación
 3.Evolución del sector
 4.Especialización productiva y comercial
 5.Eficiencia productiva
 6.Política sectorial
 Lecturas recomendadas
 Conceptos básicos

1. INTRODUCCIÓN
El sector energético, tradicionalmente incluido dentro de las actividades industriales cuando estas se definen
en su más amplio sentido, presenta, no obstante, en el común de los países desarrollados, ciertos rasgos
específicos que justifican un tratamiento diferenciado:
• Primero, su estrechísima relación con el proceso de industrialización de los países, que depende,
como requisito vital, de los inputs energéticos (recursos, como se sabe, limitados y, en general, no
renovables, y de los que es habitual abastecerse en mayor o menor proporción a través del comercio
internacional).
• Segundo, su reconocido carácter estratégico, como un sector con fuertes «efectos de arrastre»
sobre otras ramas del sistema productivo, difusor en ellas del progreso técnico y clave, económica y
hasta políticamente, desde la óptica de las relaciones exteriores.
• Y, tercero, su marcada tendencia a conformarse, en la mayoría de las actividades que comprende,
según modelos de mercado no competitivos, lo que ha justificado durante largo tiempo una fuerte
regulación estatal en muchos países, cuando no la intervención directa a través de empresas
públicas.
En el caso español, como en el de otros países europeos, la liberalización formal de los principales sectores
energéticos de red (petróleo, gas y electricidad) ha tropezado hasta ahora con la concentrada estructura
empresarial que subsiste en sus respectivos mercados, apenas alterada por las medidas privatizadoras
completadas a lo largo del decenio de 1990; ventas del Estado que no han hecho, comúnmente, sino
transferir posiciones de potencial dominio de mercado de manos públicas a privadas, con el resultado de
unos lentos avances en la competencia efectiva y un limitado beneficio para los consumidores. Además, la
internacionalización de las principales compañías energéticas españolas desde hace ya dos décadas ha
coincidido, en los últimos años, con una profunda recomposición del mapa empresarial del sector,
consolidándose una importante presencia —en muchos casos de control— de capitales extranjeros.
Así pues, los conceptos de estructura empresarial, regulación pública y eficiencia económica se conjugan
muy estrechamente al hablar de cada uno de los subsectores energéticos en España y del conjunto de todos
ellos. Sobre esta premisa, el presente capítulo se detiene, en primer lugar, en la delimitación y
caracterización, en sus rasgos más generales, del sector energético. Se examina a continuación el perfil
evolutivo del sector a través de sus grandes magnitudes, para entrar después en el análisis de su estructura
productiva y comercial. El siguiente epígrafe se ocupa, algo más en extenso, de la eficiencia productiva de
los principales subsectores energéticos españoles. Finalmente, se abordan las grandes líneas actuales de
la política energética en España, en sintonía con las europeas, particularmente en lo que se refiere a la
liberalización de los mercados y al fomento de las energías renovables.

2. DELIMITACIÓN Y CLASIFICACIÓN
En torno del sector energético se articula un conjunto de ramas productivas muy difíciles de encuadrar de
acuerdo con las clasificaciones convencionales: una parte del sector tiene que ver con actividades
puramente extractivas o mineras, comenzando por el carbón, en el caso de España; otra, se ocupa de la
transformación industrial de esos recursos, ya sea en refinerías, plantas de regasificación o centrales de

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 todo tipo que convierten fuentes primarias de energía en electricidad; y, por último, otra parte del sector se
enmarca claramente dentro de las actividades de servicios, ya sean los medios de transporte y distribución
de las primeras materias o de los productos finales, ya sean las empresas comercializadoras o los puntos
de venta de las estaciones de servicio.
Pero, más allá de esta clasificación a efectos de contabilización estadística, dentro del sector energético
suele hacerse una distinción «por combustibles» entre los subsectores del carbón, petróleo y gas natural,
además del importante subsector eléctrico. Este, en su fase de generación, se superpone en parte con los
anteriores (por cuanto hay centrales alimentadas de carbón y de gas natural), además de englobar a la
nuclear y a gran parte de las energías renovables.
En este sentido, se impone una precisión inicial de carácter técnico al hablar de la energía: esta puede
proceder de distintas fuentes primarias (carbón, hidrocarburos —petróleo y gas natural—, nuclear y
renovables). Los «combustibles fósiles» (carbón e hidrocarburos) se aplican a ciertos usos directos, ya sean
de naturaleza doméstica, industrial o de transporte, o bien se emplean en centrales térmicas convencionales
para producir, mediante turbinas, una energía distinta, como es la electricidad. Esta es, por tanto, una
fuente secundaria, que también se obtiene en centrales térmicas de tipo nuclear o en centrales
hidroeléctricas, alimentadas de la energía cinética de los saltos de agua, de igual modo que otras fuentes
renovables (el viento, el sol…) sirven para generar energía eléctrica. La creciente importancia de estas
últimas —por razones ligadas al agotamiento de los recursos fósiles y a sus efectos ambientales— ha
reforzado la distinción entre fuentes renovables y no renovables.
Por todo ello, las cifras de producción o de consumo según fuentes energéticas primarias no coinciden con
las que se registran atendiendo a los usos finales, donde, al margen de otras pérdidas, no es el carbón, el
gas o el fueloil empleado en las centrales, sino la electricidad producida con ellos —y ofrecida al consumo—
lo que cuenta, junto con los otros usos no eléctricos de los combustibles fósiles o las fuentes renovables.

3. EVOLUCIÓN DEL SECTOR

La conexión causal entre energía e industrialización es un hecho universal y bien documentado desde hace
más de dos siglos, cuando la máquina de vapor —un ingenio para transformar la energía calórica del carbón
en energía mecánica— supuso un hito y un símbolo para el progreso de la revolución industrial, primero en
Inglaterra y luego en el resto de los países. También en España ha sido patente esa conexión, y tanto a
través del petróleo como fuente energética primaria fundamental de su proceso de desarrollo, como de la
electricidad, gran fuente secundaria.
El gráfico 1 muestra la evolución por fuentes primarias del consumo energético español desde 1985,
revelando, por un lado, el notable incremento del consumo que tuvo lugar hasta mediados del decenio de
2000, para luego decrecer en los años de la crisis; y, por otro, el paulatino mayor equilibrio entre las distintas
fuentes que se ha ido dando, a costa básicamente del petróleo. Conviene hacer, no obstante, alguna
precisión acerca del uso reciente de la energía en España.

Gráfico 1.—Consumo de energía primaria en España, 1985-2016. (ktep)

Nota: Los porcentajes corresponden a la estructura del balance energético español en 2016.
Fuente: MINETAD, Boletín trimestral de coyuntura energética.

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La intensidad energética, indicador de uso común en las comparaciones internacionales, es un concepto
que se mide por la cantidad de recursos energéticos que deben destinarse a la generación del producto.
Pues bien, mientras en el promedio de países europeos la intensidad en el uso de la energía primaria ha
venido disminuyendo, con escasos altibajos, a lo largo de las tres últimas décadas, en España, muy inferior
al principio, ha crecido en este periodo hasta alcanzar valores próximos a las ratios continentales (gráfico 2,
en el que también es patente la flexión a la baja de las ratios españolas desde 2005, acentuada por la caída
del consumo). Otro indicador, el de consumo energético per cápita, revela parecidas tendencias. El
sostenido crecimiento de la intensidad energética española durante tantos años, reflejo de un aumento del
consumo muy superior al de otros países europeos, indica, al menos en principio, una escasa atención al
ahorro y la eficiencia en su uso.

Gráfico 2.—Ratios de intensidad energética1 en España y Europa, 1985-2015

Nota: (1) Energía primaria consumida, en tep/PIB, en miles de dólares de 2010.

Fuente: AIE, Energy balances of OECD countries.

Pero quizá de tanto interés como esta evolución global —y comparada— de las ratios españolas de
intensidad energética sea su consideración sectorial. La industria, en efecto, ha ido reduciendo sus
necesidades energéticas por unidad de producto a lo largo de las últimas décadas. Esto ha sido el resultado,
por una parte, de los cambios en su composición por ramas, y, por otra, de la sustitución en sus procesos
productivos de fuentes primarias menos eficientes por otras más eficientes, como el gas natural. Sin
embargo, ese esfuerzo de ahorro energético se ha visto contrapesado ampliamente por el aumento relativo
del consumo doméstico —al menos hasta la crisis reciente— y, sobre todo, del transporte, que centra hoy
de modo mayoritario el consumo final español.
La importancia actual del sector energético dentro de la economía española difícilmente puede reducirse a
una simple medida escalar. Las grandes magnitudes del producto —por no decir las del empleo, dada la
gran intensidad del factor capital en buena parte de sus actividades— reflejan de un modo muy insuficiente
la verdadera importancia económica de los insumos energéticos en la economía española. La energía
supone, con los datos de 2016, el 3,6 por 100 del VAB corriente (cuadro 1). Desde la óptica del sector
exterior, y dada nuestra gran dependencia en este terreno, la oscilante proporción —no tanto en términos
de volumen como de precios— de las importaciones energéticas dentro del total de las importaciones de
bienes se agranda. Aunque muy moderado en 2015 y 2016 por la caída de los precios del petróleo, el déficit
energético español sigue lastrando fuertemente el saldo de la cuenta comercial de la balanza de pagos.

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 Cuadro 1.—El sector energético en la economía española, 1985-2016. (porcentajes)
1995 2005 2010 2016
1985
3,6
Producción energía/VAB nominal 4,5 3,8 3,2 3,9
2,7
Producción energía/VAB real (precios de 2010) 3,8 3,4 3,4 3,9
1,2
Empleo energía/Empleo total 1,8 1,3 1,1 1,2
10,8
Importaciones energía/Importaciones totales de bienes.. 33,6 8,3 14,0 18,4

Fuentes: Comisión Europea, AMECO, INE, CNE y Contabilidad Trimestral, y MINECO, DataComex.

4. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMERCIAL

Si algo caracteriza al sector energético español desde la óptica de su composición sectorial —y también en
la vertiente comercial, por cuanto se trata de una fuente primaria de la que se carece— es, ante todo, la
fuerte dependencia del petróleo. Hace cuatro décadas, al estallar la primera gran crisis del petróleo, este
venía a abastecer prácticamente las tres cuartas partes de las necesidades globales de energía primaria.
Contemplado a través del consumo primario, el sector ha seguido un perfil evolutivo marcado por una
decreciente participación del petróleo, hoy ya solo en torno del 45 por 100 del total (gráfico 1). Sustancial
caída en términos relativos que ha sido sucesivamente cubierta a lo largo de los últimos decenios, a impulsos
de la política energética, primero por el carbón, luego por la energía nuclear y, más recientemente, por el
gas natural y las energías renovables. Los hidrocarburos (petróleo y gas) representan, en todo caso, cerca
de los dos tercios del consumo primario, en una proporción conjunta muy parecida a la del promedio
europeo, si bien en España con mayor peso aún del petróleo.
Dentro de la generación eléctrica, el gas natural y las energías renovables (en particular la eólica) han
adquirido en pocos años una importancia decisiva, si bien desde 2008, con la caída del consumo, las
renovables, que entran en el mercado según su disponibilidad, han limitado el funcionamiento de los ciclos
combinados de gas: en 2016 las renovables (incluida la cogeneración) cubrieron cerca de la mitad de la
demanda eléctrica; y los ciclos combinados de gas, que en 2008 cubrían un tercio de esta, han pasado a
hacerlo solo algo por encima del 10 por 100. En general, puede hablarse hoy de sobrecapacidad en el
sector.
En todo caso, dentro del balance energético español se observa históricamente (y hasta hoy) un profundo
desajuste entre la exigua producción nacional a partir de «fuentes autóctonas» —en donde entran, además
del carbón y las renovables, la energía nuclear— y el consumo: el grado de autoabastecimiento español se
cifra en apenas el 30 por 100 de las necesidades de energía primaria, la mitad del porcentaje promedio
europeo (y a enorme distancia de Estados Unidos que, gracias a las técnicas de fracturación hidráulica —
o fracking—, camina hacia la autosuficiencia).
Pero la cuestión de la dependencia energética no debe conducir a conclusiones precipitadas. Así, el grado
«óptimo» de abastecimiento de un país es función de múltiples factores: unos, de
naturaleza estructural, como la dotación de recursos autóctonos, que en España es muy escasa, o la propia
composición del consumo energético, que a veces impone unas fuentes sobre otras, como sucede hoy con
gran parte del transporte; pero también es una decisión política, que depende de la prioridad que se dé a la
seguridad de los suministros, de los efectos contaminantes de las fuentes nacionales y del sobreprecio que
socialmente se esté dispuesto a pagar por unas fuentes que no procedan del exterior.
Lo que cuenta, en suma, es disponer de la energía —poniéndola a disposición de los otros sectores
productivos y finales— en condiciones competitivas de coste, calidad y seguridad, evitando que la
dependencia energética se traduzca, ante cualquier shock inesperado, y por efecto de la concentración de
las fuentes de suministro, en posiciones de extrema vulnerabilidad. La cuestión de la eficiencia se erige, así,
en clave fundamental del sector energético.

5. EFICIENCIA PRODUCTIVA
Hasta el decenio de 1990, el sector energético español, tradicionalmente protegido y regulado con profusión
en sus distintas actividades, sufría evidentes problemas de eficiencia: la producción carbonera, aquejada de

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seculares deficiencias estructurales, nacionalizada en gran parte y ampliamente subvencionada; la industria
del refino, sujeta a una regulación estricta que alentaba, sin atención a los costes, los excesos de capacidad;
la comercialización de los productos petrolíferos, monopolizada sin fisuras; en fin, el sector eléctrico,
tributario de las disfunciones de todos los demás, con una regulación de tarifas basada en los costes medios,
muy inflados, y alejada de cualquier criterio de costes marginales. Desde entonces, las medidas de
reestructuración empresarial de estos subsectores, y tanto en el sector público —objeto de generalizada
privatización, salvo la hulla asturiana— como en el privado, junto con otras políticas de liberalización y de
nueva regulación, han permitido, en mayor o menor grado, mejoras sustanciales en la eficiencia global del
sector energético.
Ahora bien, la eficiencia energética es un concepto de múltiples acepciones y, en todo caso, de difícil
cuantificación. En un sentido técnico, expresa la relación entre los inputs de energía primaria y el output de
energía final consumida. Se trataría de la eficiencia técnica con que una economía «convierte» sus fuentes
primarias (y de lo que pierde en su transformación y distribución hasta llegar al consumo final), y que en
España se sitúa por encima del 70 por 100, en promedios parecidos a los europeos.
Un concepto distinto —al que ya se ha aludido— es el de intensidad energética, esto es, el consumo de
energía (primario o final) por unidad de producto, cuya inversa, el output obtenido en forma de bienes y
servicios en un sector productivo o en la economía en conjunto por unidad de input energético, sería una
aproximación a la productividad media de la energía en ese sector o en esa economía. Un indicador que se
refiere, no obstante, y tanto más cuanto mayor es su nivel de agregación, más bien a la eficiencia con que
los otros sectores emplean la energía en sus procesos productivos que a la eficiencia en sí del sector
energético; y que depende, por otro lado, de múltiples factores, desde el clima y los hábitos culturales al
perfil de la estructura productiva e industrial de cada país.
Ante estas dificultades conceptuales, el mejor modo de calibrar la eficiencia productiva del sector energético
español —un conjunto que encierra, no se olvide, una gran diversidad de situaciones entre sus distintas
actividades— es a través de alguna medida indicativa de sus niveles de competitividad. Tampoco esto es
en principio simple. La primera opción es observar con cierta perspectiva la evolución en términos reales de
su productividad. Desde este punto de vista, se obtiene una conclusión muy clara: las ramas energéticas,
en conjunto, han aumentado sus niveles de productividad a lo largo de las dos últimas décadas muy por
encima de los del conjunto de la economía. Ahora bien, una parte fundamental de la explicación debe
buscarse en el acentuado decrecimiento laboral de la principal rama empleadora del sector, la minería
energética. Dada, por otro lado, la escasa intensidad en el uso de mano de obra por parte de las otras
ramas, del petróleo y el gas a la electricidad, la evolución de la productividad tiene que ser complementada
con algún otro indicador más expresivo de la eficiencia del sector.
En este sentido, los precios de la energía debieran ser los que mejor indicasen la eficiencia productiva del
sector y de cada una de sus ramas. Pero en actividades tan dependientes, por un lado, del coste de los
respectivos combustibles, básicamente importados, y, por otro, tan reguladas en algunas de sus fases y tan
alejadas aún de formas de mercado competitivas por efecto de la extremada concentración empresarial, no
pueden dejar de aplicarse grandes dosis de prudencia a la hora de observar la evolución de sus precios.
Aun así, el contraste internacional de los precios energéticos españoles —comparados con los de otros
países europeos, también dependientes, en general, de los precios mundiales, e igualmente inmersos en
procesos de liberalización— proporciona algunas pistas fiables.
Aquí el problema es otro: las discrepancias metodológicas en las estadísticas de las dos instituciones
principales que proporcionan este tipo de información, Eurostat y la Agencia Internacional de la Energía.
Con todo, unas y otras estadísticas reflejan algunas tendencias recientes que no dejan de ser expresivas.
Así, el índice de precios reales de la energía (del conjunto ponderado de las distintas fuentes) para usos
finales evolucionó en España de un modo más favorable que en Europa hasta 2009, tornándose entonces
la tendencia en sentido claramente contrario (gráfico 3), en particular para los hogares, con alzas
sustanciales en los precios de la electricidad; entre 2014 y 2016, en cambio, el índice global volvió a
evolucionar en sentido favorable en relación con los promedios europeos, coincidiendo con una drástica
caída de los precios internacionales del crudo, especialmente beneficiosa para una economía tan
dependiente de este recurso. En concreto, se estima que en 2015 el abaratamiento de la factura energética
impulsó en cerca de medio punto porcentual el crecimiento del PIB español.
Esta evolución de los precios globales de la energía es, obviamente, el resultado del comportamiento de los
precios en cada uno de los principales subsectores finales, petróleo, gas natural y electricidad: tres
industrias de red concebidas durante largo tiempo como monopolios naturales regulados y objeto de
liberalización desde el decenio de 1990. Liberalización que no ha desmontado, en la medida en que se
requiere para una verdadera competencia, la altísima concentración empresarial en estos mercados; como

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 tampoco la obligación de separar jurídicamente actividades antes integradas verticalmente ha surtido todos
los efectos deseados sobre la competencia. De ahí que no pueda ignorarse cómo la estructura empresarial
(Recuadro 1) ha sido —y es— un factor condicionante de la evolución de los precios energéticos, junto con
la propia regulación, a la que más adelante se aludirá.

Gráfico 3.—Índices de precios reales de la energía para usos finales. España y Europa, 1985-2016
(base 2010=100)

Fuente: AIE, Energy prices and taxes.

En primer lugar, los precios de los combustibles derivados del petróleo, calculados antes de impuestos —
por cuanto la menor fiscalidad de España impone un diferencial favorable ajeno a la eficiencia—, han
tendido, una vez liberalizados, a oscilar según los promedios europeos, si bien hoy la gasolina euro-súper
está en los niveles más altos. Partiendo del monopolio, la liberalización del sector petrolero ha debido
enfrentarse a una estructura empresarial que conserva dos de sus rasgos más tradicionales: por un lado, la
fuerte concentración en un número muy reducido de empresas; por otro, la gran integración vertical de estas,
afianzada por la propiedad que ostentan tanto de las plantas de refino como de las redes de distribución y
de las estaciones de servicio mejor ubicadas, lo que alza barreras a la entrada de nuevos competidores y
provoca en ocasiones un alineamiento de precios contrario a la competencia.
En segundo lugar, y no muy distinto, es lo que ha sucedido con el sector del gas. A falta de otros indicadores,
no deja de ser expresivo que los precios medios del gas natural en España para los consumidores
domésticos, de estar por debajo de los promedios continentales, hayan pasado a situarse en la franja alta,
y en niveles intermedio-altos para los usuarios comerciales e industriales. Con todo, el gas natural ha sido,
junto con las renovables, la gran apuesta de la diversificación energética en España, como fuente limpia y
versátil que puede permitir una mayor eficiencia en ciertos usos directos y también en la producción eléctrica,
ya sea a través de la cogeneración (producción conjunta de calor y electricidad) o de las centrales de ciclo
combinado. Aunque se trata de una energía de la que se carece y muy ligada en sus precios a los del
petróleo, España, merced a una conveniente combinación de suministros de gas natural licuado (GNL) y
por gasoducto del Norte de África, dispone de un sistema gasista relativamente seguro, flexible y
diversificado.
La tercera de las industrias de red aquí consideradas, la eléctrica, transforma fuentes de energía primaria,
por lo que depende, para su propia eficiencia, del suministro de estas en condiciones competitivas. Ahora
bien, en una industria de características tan peculiares, donde conviven actividades susceptibles de
competencia (generación y comercialización) con otras que, por razones técnicas y económicas, requieren
de regulación (transporte y distribución), y con una estructura empresarial, por otro lado, tan integrada y
concentrada, los precios reflejan solo de un modo muy parcial la eficiencia del sector.
Si bien desde mediados del decenio de 1990 hasta bien entrado el siguiente los precios eléctricos en España
registraron aumentos mucho menores que en otros países europeos (e incluso, durante años, reducciones
en términos reales), en el último decenio han acumulado alzas muy sustanciales (gráfico 4). España está ya
en el rango más alto entre los países europeos en cuanto a los precios de la electricidad para las bandas

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 de consumo más habituales de los clientes domésticos, y también claramente por encima para los
consumidores industriales. Durante años se utilizó el subterfugio del llamado «déficit de tarifa», trasladando
en el tiempo cuantiosos costes reconocidos a las empresas del sector. Pero ni los precios del mercado libre
ni el llamado «precio voluntario para el pequeño consumidor» (PVPC) escapan a un componente —los
costes de acceso, que vienen a suponer la mitad del recibo— que se ha disparado en los últimos años.
Dentro de estos costes de acceso están los pagos regulados al transporte y a la distribución, junto con
componentes muy diversos, entre los que las primas a las energías renovables sobresalieron hasta la
reforma energética de 2013.

Gráfico 4.—Precios de la electricidad para consumidores domésticos1. España y Unión Europea,

2008-2016

Nota: (1) Banda de consumo DC; todos los impuestos incluidos; precios en paridades de poder de compra.
Fuente: Eurostat.

Junto con alguno de los rasgos estructurales reflejados en el Recuadro 1, un elemento muy distorsionador
para la efectiva competencia del sector eléctrico ha sido la convivencia de unos precios formados en los
mercados con unas tarifas artificialmente fijadas por debajo de estos. Los altos precios del kilovatio «libre»,
en relación con la tarifa subvencionada, han desalentado a la mayoría de los usuarios a acudir al mercado
liberalizado. En 2009 se estableció la «tarifa de último recurso» (TUR, que incorporaba, junto con la tarifa
regulada de acceso común a todos los consumidores, un coste de la energía fijado según un sistema de
subastas), sustituido en 2014 por el citado PVPC (ya sin subastas para la fijación del coste de la energía).
Pues bien, la persistencia de un alto porcentaje de consumidores acogidos aún a este precio regulado (casi
la mitad de los que tienen derecho a ello al concluir 2016), y no a las ofertas de los comercializadores en el
mercado libre, indica una clara debilidad del proceso de liberalización.
Por otro lado, la fijación durante años de tarifas eléctricas con «déficit» respecto a los costes regulados
reconocidos generó un desfase de enorme magnitud, que, a la altura de 2013, cuando se emprendió una
amplia reforma energética orientada básicamente a atajar este problema, alcanzaba ya los 26.000 millones
de euros. Este déficit de tarifa se originó a partir de un conjunto de costes regulados en donde, además de
los propios del suministro eléctrico, se incluían otros muchos conceptos. No bastaría, pues, con sustituir la
tarifa nominal por la tarifa real que resultaría de contabilizar el déficit tarifario en que se incurrió durante más
de una década, para tener con ello unos precios expresivos de la eficiencia del sector, al modo en que lo
harían unos auténticos precios de mercado, libres de sobrecostes. De ahí la dificultad de evaluar (también
por esta vía) los avances en la eficiencia del sector.

RECUADRO 1
Estructura empresarial del sector energético:
Concentración, integración y propiedad
Petróleo

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El operador dominante sigue siendo el Grupo Repsol. Con Cepsa y BP se reparte grandes cuotas del mercado en
todas sus fases —del 100 por 100 de la capacidad de refino a cerca del 70 por 100 de las ventas de carburantes—
. En el subsector de los gases licuados de petróleo (GLP: butano, propano) subsiste también una elevada
concentración empresarial, con gran predominio de Repsol Butano, tanto en cuota de mercado de GLP canalizado
como de envasado o a granel.
La integración vertical, en todo caso, no es completa. En las fases de transporte y almacenamiento, CLH —heredera
de los activos logísticos de Campsa— es la gran propietaria de las principales instalaciones, comenzando por la red
de oleoductos. Algunos operadores del sector se mantienen, con una limitada presencia, dentro de su accionariado.
Hay que hacer notar, en todo caso, cómo las empresas con instalaciones de refino cuentan con redes de
comercialización propias o mantienen contratos en exclusiva con estaciones de servicio de propietarios privados; y
los restantes operadores al por mayor tratan de integrarse también en redes de estaciones de servicio para
aprovechar las economías de escala. La entrada de empresas independientes (como centros comerciales) que
activen la competencia es aún muy incipiente en España.
En cuanto a la propiedad y el control de las empresas, Repsol mantiene un accionariado bursátil diverso y con una
amplia fracción en Bolsa, si bien el control se conserva en manos nacionales. Las otras dos grandes empresas —
BP y Cepsa— están bajo el control directo de capitales foráneos.
Gas natural
La compañía Gas Natural (que engloba, desde 2009, a Unión Fenosa), pese a la entrada de otros operadores en
las distintas fases del negocio a raíz de la liberalización, sigue erigiéndose en operador dominante, tanto en el
mercado mayorista (donde mantiene sus ventajas competitivas frente a los otros operadores, gracias a su cuota
destacada dentro del total de los aprovisionamientos exteriores) como en el minorista; y, dentro de este, tanto en el
segmento plenamente liberalizado —sobre todo, el industrial y de generación eléctrica— como en el del suministro
a tarifa de último recurso, al que siguen vinculados muchos consumidores domésticos. Dentro de este mercado
minorista, y tras Gas Natural Fenosa, se sitúan los dos grandes operadores eléctricos (Iberdrola y Endesa), junto al
Grupo EDP.
La integración vertical tampoco es aquí completa. Enagás, además de gestor técnico del sistema gasista, mantiene
una posición de liderazgo en las actividades de transporte, regasificación y almacenamiento. Nacida con capital
público y más tarde vendida a Gas Natural, Enagás cuenta hoy con una composición accionarial muy repartida en
Bolsa, junto con algunas participaciones minoritarias, entre ellas de SEPI. Pese a esta «ruptura» vertical, subsiste,
en todo caso, una alta integración de las actividades de aprovisionamiento y suministro por parte de las principales
operadoras del sector, con Gas Natural a la cabeza.
La empresa dominante, Gas Natural Fenosa, está participada de forma mayoritaria por dos accionistas de matriz
española (Criteria Caixa y Repsol) y un tercero, GIP, que es un fondo internacional de inversiones. Tras culminar la
absorción de Unión Fenosa en 2009, ha constituido un grupo integrado de gas y electricidad que opera en un gran
número de países.
ELECTRICIDAD
A pesar del gran incremento en el número de operadores que han entrado en el mercado a raíz de la liberalización
—sobre todo, generadores gasistas, eólicos y solares—, el sector eléctrico sigue girando en torno de dos grupos
empresariales, Iberdrola y Endesa, que concentran cerca de la mitad de la potencia instalada y una proporción algo
mayor de la electricidad distribuida en España; asimismo, copan el suministro eléctrico a los clientes finales, y tanto
a aquellos que se siguen contratando el PVPC con las comercializadoras de referencia como a aquellos otros que
contratan en el mercado libre.
Con todo, hay que hacer notar que la concentración del mercado mayorista es inferior a la de otros muchos países
europeos, al comparar sus respectivos índices de Herfindahl-Hirschman (HHI). Considerando el mercado en su
totalidad, las tres primeras empresas (Endesa, Iberdrola y GN Fenosa) suponen casi el 80 por 100 de cuota de
mercado en términos de energía y más del 90 por 100 en términos de número de clientes. A considerable distancia,
y con una dimensión mucho menor, están EDP y E.ON España. Además, actúa en el mercado un gran número de
pequeños autoproductores y generadores de energías renovables y cogeneración.
Junto a esta alta concentración, y aunque la actual regulación eléctrica haya impuesto la separación legal de las
distintas fases del negocio eléctrico, tradicionalmente, y aún hoy, subsiste en la práctica una integración vertical
parcial, en las fases de generación, distribución y comercialización, por parte de las empresas dominantes del
mercado. En la fase de transporte en alta tensión, no obstante, es Red Eléctrica de España (REE), empresa con
una parte de capital público y obligada a separar contablemente su actividad como TSO (es decir, como operadora
del sistema y propietaria de la red), la que ostenta el monopolio de facto. Por otro lado, y complementariamente a

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este intento de las empresas por mantener la integración vertical de sus actividades eléctricas, se ha acentuado la
interrelación horizontal con el sector gasista.
Al tiempo, se han producido cambios radicales en los últimos años dentro del sector, tanto en su internacionalización
como en la propiedad y el control:
• Por un lado, las grandes compañías eléctricas españolas, controladas desde sus orígenes por la banca, y de
capital privado muy disperso (la gran excepción, durante décadas, fue la pública Endesa), han pasado a estar
controladas mayoritariamente por intereses extranjeros: Endesa, en manos de la italiana Enel; Hidrocantábrico —
hoy, HC Energía—, propiedad de la portuguesa EDP, y la antigua Viesgo, rebautizada con el nombre de la alemana
E.ON; tres empresas de capital extranjero, bajo la propiedad parcial y, en todo caso, la influencia de sus respectivos
gobiernos. La principal excepción es Iberdrola, que mantiene dispersa en Bolsa la parte fundamental de su capital,
con importante presencia de inversores institucionales extranjeros, pero bajo control de capitales españoles.
• Por otro lado, y desde los años finales de la década de 1990, las principales compañías eléctricas españolas,
confinadas hasta entonces al mercado nacional, dieron el salto a otros mercados internacionales, comenzando por
los de América Latina, y también luego con fuerza en otros países europeos o del norte de África, e incluso en
Estados Unidos. De hecho, una parte importante y creciente de su negocio ya no está en el mercado eléctrico
nacional, sino en el de estos otros países (salvo Endesa, que ha vendido a Enel su negocio en América Latina).

Lo que sí está claro es que este importante déficit ha tenido, al menos, dos efectos negativos sobre la
eficiencia del sistema: por un lado, al enviar erróneas señales de precio a los agentes, ha estimulado el
consumo, presionando sobre la intensidad energética de la economía española; por otro, ha dificultado el
tránsito natural a un modelo liberalizado, basado en los precios de mercado, y no en las tarifas.
Adicionalmente, la carga financiera del déficit tarifario ha pasado a convertirse en un importante sumando
de la factura eléctrica de los consumidores.

6. POLÍTICA SECTORIAL
Las líneas definitorias de la política energética española se enmarcan hoy plenamente dentro de las que,
en Europa, trazan el camino —aún muy incompleto— hacia un Mercado Interior de la Energía (Recuadro
2). Por un lado, la seguridad del suministro y otros condicionantes sociales justifican la atención que sigue
recibiendo el carbón. Por otro, razones de competitividad han sido el principal leitmotiv de las medidas de
liberalización en los sectores de los hidrocarburos y la electricidad. Finalmente, la sostenibilidad ambiental
impulsa las políticas de ahorro y eficiencia, así como el apoyo a las renovables.
La minería del carbón, la energía autóctona de mayor importancia histórica en España, afronta un futuro de
progresiva reducción —como en el resto del continente— y búsqueda de alternativas para las regiones en
que aún se asienta. Además, el carbón nacional (la hulla y la antracita de las cuencas astur-leonesas y el
lignito negro en Aragón) se ha visto ya desplazado por el importado. En vigor el Marco de Actuación para la
Minería del Carbón y las Comarcas Mineras 2013-2018, no podrá prolongarse más allá de este último año
—de acuerdo con el plazo establecido por la Unión Europea— la vida de las explotaciones que precisen
ayudas estatales para sobrevivir, lo que afecta a prácticamente todo el sector. En 2016 se pactó con las
autoridades comunitarias un Plan de Cierre actualizado para las minas de carbón no competitivas. Solo
algunos desarrollos tecnológicos, como los de captura y almacenamiento de carbono, podrían dar un nuevo
aliento a esta energía a escala internacional.
En los principales subsectores energéticos de red, ya se ha señalado cómo las medidas de liberalización
emprendidas en los últimos años se han orientado, conforme a las tendencias internacionales, a dejar en
manos del sector privado la gestión de estos negocios. No obstante, la gran concentración empresarial en
los respectivos mercados (de la que España, pese a lo señalado anteriormente, no es ni mucho menos un
caso extremo) apunta a la necesidad de nuevos impulsos de estímulo de la competencia. Propósito, por lo
demás, coincidente con las líneas de política energética de la Unión Europea, particularmente en los
sectores del gas y la electricidad, con el fin de estimular una verdadera competencia y una convergencia a
la baja de sus precios respectivos.
Dos leyes han guiado desde hace dos décadas la liberalización —y la regulación estatal— en estas
actividades. Por un lado, la Ley de hidrocarburos de 1998 liberalizó la comercialización de productos
petrolíferos y el suministro de gases licuados de petróleo, al tiempo que estableció un proceso de
liberalización progresivo del subsector del gas natural, comenzando por las actividades de
aprovisionamiento, hasta entonces centralizadas por Enagás. Por otro, la Ley del sector eléctrico de 1997

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 orientó a este sector según el doble criterio de libertad de establecimiento —y de aprovisionamiento
energético— del lado de la oferta, y de elección, por el de la demanda.
Esto se ha traducido en la puesta en funcionamiento de un mercado mayorista competitivo, donde los
intercambios de energía se hacen a través de un pool; en él, los productores ofrecen y los distribuidores y
comercializadores demandan la energía eléctrica que precisan, y de su casación resulta el precio de la
electricidad, que es un precio marginal, el de la última oferta aceptada en cada tramo horario. De modo que
la anterior planificación y optimización conjunta de las distintas unidades de generación a cargo de Red
Eléctrica de España ha sido sustituida por la conjunción de las decisiones descentralizadas de los agentes
que operan en este nuevo mercado organizado. Por eso, y complementariamente, se facilitó la libertad de
entrada en las actividades de generación y de comercialización. Por el contrario, las fases de transporte y
de distribución —y la gestión económica y técnica del sistema— mantienen el carácter de actividades
reguladas, si bien se garantiza el acceso de terceros a las redes eléctricas mediante el correspondiente
pago o peaje.
Además, la Ley eléctrica estableció la separación jurídica y contable de las actividades de generación,
operación del mercado y del sistema, transporte, distribución y comercialización, aunque se ha mantenido,
en la práctica, una fuerte integración vertical por parte de las empresas tradicionales. Y, desde el punto de
vista de los consumidores finales, se estableció un principio de progresiva implantación, la libertad de
elección de empresas suministradoras, que alcanza, desde 2003, a todos los consumidores.
Pese a los indicios de falta de competencia en el mercado mayorista —de los que dejó constancia el Libro
Blanco para la reforma del mercado de la generación eléctrica en 2005—, deben consignarse, no obstante,
avances en estos últimos años, merced a la paulatina reducción del grado de concentración en la generación
eléctrica, gracias en parte al efecto dinamizador de la entrada en el mercado de nuevos operadores. A ello
han contribuido también, tanto el desarrollo de la contratación bilateral y la puesta en marcha de mercados
organizados a plazo, como la propia entrada en funcionamiento del Mercado Ibérico de la Electricidad
(MIBEL) en 2006, que ha ampliado el tamaño del mercado. De hecho, los precios del mercado mayorista
español se mantienen perfectamente en línea con los de los principales mercados europeos. Sin embargo,
el escaso desarrollo del mercado minorista —y el alto grado de fidelización a las empresas distribuidoras
tradicionales, que son también las principales generadoras— mantiene una fuerte integración vertical en el
sector. Un escaso desarrollo del mercado minorista que tiene una parte de su explicación, en todo caso, en
la subsistencia de unos precios regulados, como ya se ha apuntado.
Tras esbozar las grandes líneas de la regulación energética en cada uno de sus principales subsectores,
cabe referirse a la del conjunto, esto es, a lo que se llamó durante décadas la «planificación energética».
Tras el último Plan Energético Nacional propiamente dicho —el PEN 91, con horizonte 2000—, no ha habido,
de hecho, un auténtico relevo; si acaso, en las sucesivas versiones del documento de Planificación de los
sectores de electricidad y gas se lleva a cabo una planificación vinculante para las infraestructuras de red,
e indicativa para las actividades liberalizadas de estos dos sectores. Dentro de estos lineamientos, el gas
natural y las energías renovables han sido las apuestas sectoriales más claras de la política energética
española, acordes con los objetivos de diversificación, ahorro, garantía de suministro, eficiencia energética
y protección ambiental que se siguen de las directrices europeas.

RECUADRO 2
LA POLÍTICA ENERGÉTICA EUROPEA
La política energética europea se articula en torno a tres ejes:
• Asegurar el suministro energético (y reducir la dependencia en este terreno), lo que requiere multiplicar las
infraestructuras e interconexiones energéticas del continente.
• Mejorar la competitividad (y reducir los costes —y los precios— del suministro). Para ello es esencial avanzar hacia
un Mercado Interior de la Energía.
• Y que el desarrollo económico, que lleva aparejado un gran consumo energético, sea sostenible desde el punto
de vista medioambiental. Este objetivo se concreta en el 20/20/20 para el 2020:
- Reducción, al menos, del 20 por 100 de las emisiones de gases de efecto invernadero.
- Alcanzar una participación de las energías renovables en el consumo de energía final de la Unión del 20 por 100
(y una cuota de biocombustibles del 10 por 100 en los carburantes destinados a transporte).

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- Reducir en un 20 por 100 en el consumo de energía primaria mediante la implantación de instrumentos y
tecnologías de eficiencia energética.
Pero los objetivos que componen los tres vértices de esta estrategia: no son siempre mutuamente consistentes; su
cumplimiento no puede confiarse al simple juego del mercado; tampoco pueden alcanzarse aisladamente por los
países, y son objetivos de medio y largo plazo, incluso con sentido intergeneracional. De ahí la necesidad de una
verdadera política energética europea, más allá de la suma de Directivas, Reglamentos, Estrategias… que hoy la
componen:
- El primer impulso liberalizador y hacia la consecución de un Mercado Interior de la Energía se produjo en la
segunda mitad del decenio de 1990, con las primeras Directivas europeas sobre normas comunes para el mercado
interior de la electricidad (1996) y del gas (1998).
- En 2003 se promulgó un segundo paquete normativo con dos nuevas Directivas de la electricidad y del gas —
traspuestas en 2007 al ordenamiento español— que daban un renovado impulso liberalizador.
- En 2009 se aprobó el llamado «tercer paquete» legislativo de la Unión Europea en materia de energía, compuesto
de dos nuevas Directivas y tres Reglamentos, con el objeto de lograr un mercado europeo de gas y electricidad
plenamente eficiente y competitivo y que garantice la protección de los clientes y la seguridad de suministro. Este
paquete no fue traspuesto hasta 2012.
Dentro de esta política progresiva y que integra los componentes energético y climático, cabe consignar la Directiva
sobre eficiencia energética adoptada en 2012 (que pone en énfasis en aspectos claves como las redes inteligentes)
y el marco de objetivos de la Comisión Europea en materia de clima y energía con horizonte 2030, que aspira a
reducir en un 40 por 100 las emisiones de gases de efecto invernadero (con respecto a los niveles de 1990), mejorar
en un 30 por 100 la eficiencia energética y alcanzar un objetivo vinculante para la Unión Europea de al menos un
27 por 100 de energías renovables. La puesta en marcha de la Unión de la Energía, acordada por el Consejo
Europeo en marzo de 2015, debiera ser la palanca para alcanzar un sistema energético más competitivo, seguro y
sostenible en el continente.

Como estrategia de conjunto para el sector debe mencionarse también la de eficiencia y ahorro energético,
aunque sea confiando en unos medios que recaen principalmente en el sector privado, según las directrices
concretadas en el último Plan de Acción 2011-2020, que plantea un objetivo de ahorro de energía primaria
del 20 por 100 para 2020; política que enlaza, por un lado, con la del fomento de las energías renovables y,
por otro, con las medidas a adoptar para cumplir con los compromisos medioambientales del Protocolo de
Kioto (véase el Recuadro 2 del capítulo 3).
En lo que hace a las energías renovables, el Plan 2011-2020 fija un objetivo del 20,8 por 100 para la
participación de estas en el consumo de energía final para 2020, en línea con los compromisos europeos
(Recuadro 2). Gracias al impulso de estas políticas, las energías eólica y fotovoltaica, particularmente, han
alcanzado en pocos años un gran desarrollo en términos de aportación a la generación eléctrica, si bien a
un coste económico que no puede dejar de ser consignado y que llevó —en la ya citada reforma energética
de 2013— a la sustitución del sistema de primas por el de asegurar una «rentabilidad razonable» a las
distintas instalaciones. Por otro lado, la regulación del autoconsumo, tal y como se aprobó en 2015, resulta
insatisfactoria y choca, en todo caso, con problemas de difícil resolución. Como fuere, el progreso de las
energías renovables depende aún de un modo decisivo —sobre todo en alguna de ellas— de apoyos
financieros que internalicen sus positivos efectos ambientales, de importaciones evitadas y de contribución
al empleo, así como de moderación de los precios eléctricos en el mercado mayorista.

LECTURAS RECOMENDADAS
INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, Energy Policies of IEA Countries. Spain 2015 Review, IEA, París, 2015.
JIMÉNEZ, J. C., «Petróleo barato: ¿Un viento de cola permanente?», Economistas, núm. 151-152, 2017.
MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL, La energía en España 2015, Madrid, 2016.

CONCEPTOS BÁSICOS
• Balance energético. Documento esencial para conocer la estructura energética de un país en el que
se detalla la producción e importación de energía, sus transformaciones, los autoconsumos y
pérdidas, y, de ahí, el consumo final, desglosado por fuentes, que realizan los distintos sectores de

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la economía. Se estructura en una tabla de doble entrada en la que figuran, encabezando sus
columnas, las distintas fuentes de energía, mientras que por filas se registran las entradas (recursos)
y salidas (empleos) que de cada una de estas realizan los sectores consumidores, transformadores
y distribuidores.
• Tonelada equivalente de petróleo (tep). Es el común denominador más utilizado para comparar y
expresar en unidades homogéneas de medida las distintas fuentes de energía, a partir de la potencia
calorífica de una tonelada métrica de crudo de petróleo, equivalente a 107 kcal = 41.868 kj/kg.
• Intensidad energética. Consumo de energía —ya sea el consumo global o el de alguna fuente
energética— por unidad de PIB.
• Déficit de tarifa. En el sistema eléctrico español, ha sido la diferencia entre la cantidad recaudada
por las tarifas de acceso reguladas (incorporadas tanto a los precios del mercado liberalizado como
al PVPC) y el coste reconocido a las distintas actividades: hasta la reforma de 2013, costes de
transporte y distribución eléctrica, primas a las energías renovables, compensación a los sistemas
extrapeninsulares y anualidades del déficit de ejercicios anteriores, principalmente. El otro
componente de la factura eléctrica, junto a estas tarifas de acceso, es el coste de la energía (bien el
contratado con la empresa comercializadora, bien el que resulta del mercado eléctrico, según marque
el PVPC).
• Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC). Es el resultante de aplicar la metodología
de cálculo establecida por el Gobierno para que las empresas comercializadoras de referencia cobren
por la energía que consumen a los consumidores en baja tensión (con potencia contratada inferior o
igual a 10 kW) que no han elegido contratar una oferta comercial. Incluye de forma aditiva las tarifas
de acceso, el margen de comercialización y el coste estimado de la energía.

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