DIRECCIÓN DE PROYECTOS Y PROGRAMACIÓN DE INVERSIONES

Distr.
LIMITADA

LC/IP/L.153
14 de octubre de 1998

ORIGINAL: ESPAÑOL

GUÍA PARA LA PREPARACIÓN, EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE PROYECTOS DE

RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS

98-10-777
 Indice

ÍNDICE

RESUMEN

PRÓLOGO

CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN A LA PROBLEMÁTICA DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

1.1 El concepto de residuo sólido urbano

1.2 Panorama actual de la producción y composición de residuos
1.3 Manejo integral de los residuos sólidos urbanos
1.4 Tendencias actuales en el tratamiento de los residuos sólidos urbanos
1.5 Problemática medioambiental y económica de los RSU
1.6 Problemática económica de los RSU
1.7 Instrumentos regulatorios y económicos
1.8 Experiencias de manejo de RSU en países en vías de desarrollo
ANEXO 1.1 El caso de Colombia
ANEXO 1.2 El caso de Uruguay
ANEXO 1.3 El caso de Guatemala
ANEXO 1.4 El caso de México
ANEXO 1.5 Visión global de sector

CAPÍTULO II ASPECTOS GENERALES DE IDENTIFICACIÓN Y FORMULACIÓN DE

PROYECTOS DE INVERSIÓN

2.1 Introducción
2.2 El ciclo de vida de los proyectos
2.3 Formulación o preparación de proyectos de inversión
ANEXO 2.1 Esquema resumido de preparación de proyectos
ANEXO 2.2 Centro de salud 1

CAPÍTULO III DIAGNÓSTICO PARA LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN EN EL

ÁREA DE RESIDUOS SÓLIDOS

3.1 Introducción
3.2 Identificación del problema
3.3 Diagnóstico de la situación actual
3.4 Sostenibilidad de proyectos de inversión
 Indice

CAPÍTULO IV METODOLOGÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Y BÚSQUEDA DE

SOLUCIONES

4.1 Identificación del problema

4.2 Postulación de alternativas. Selección de las alternativas a través de la
metodología
4.3 Determinación de necesidades
4.4 Tamaño, localización y tecnología

CAPÍTULO V IDENTIFICACIÓN DE ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN A PROBLEMAS DE

MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

5.1 Introducción
5.2 Alternativas para la pre-recogida
5.3 Alternativas para recogida y transporte
5.4 Alternativas para el tratamiento y valoración
5.5 Alternativa para el barrido de calles y áreas públicas

CAPÍTULO VI EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS DE PROYECTOS DE INVERSIÓN EN MANEJO

DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

6.1 Introducción
6.2 Evaluación preliminar
6.3 Identificación de impactos positivos y negativos
6.4 Identificación de ingresos y costos para una evaluación económica
6.5 Criterios para la evaluación económica de alternativas
6.6 Análisis de sensibilidad

CAPÍTULO VII EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL: CONCEPTOS Y

CATEGORÍAS

7.1 Metodologías de EIA

7.2 Metodologías - listas de chequeo
7.3 Metodologías - matrices de causa-efecto
7.4 La matriz de Leopold
7.5 El sistema de Battelle
7.6 Valoración económica de los impactos
ANEXO 7.1 Listado de actividades del proyecto por fase
ANEXO 7.2 Ejemplo de la matriz de importancia
ANEXO 7.3 Ejemplo de aplicación de la matriz de Leopold
ANEXO 7.4 Ejemplo de la matriz de interacción
ANEXO 7.5 Sistema de Battelle - Columbus
ANEXO 7.6 Instrumentos económicos en la gestión de residuos sólidos
 Indice

ANEXO 7.7 Ejemplo de impactos de sistemas de captación y evacuación de

residuos sólidos y posibles medidas de mitigación

CAPÍTULO VIII PARTICIPACIÓN Y EDUCACIÓN DEL PÚBLICO

8.1 Generalidades
8.2 Elementos que deben tomarse en cuenta en la participación para una
gestión integral de los RSU
8.3 Costos y financiamiento de los programas

ANEXO 1 Selección de emplazamiento para vertedero controlado

ANEXO 2 Chequeo para visita a vertedero

ANEXO 3 Método para evaluación de índices de calidad de vertederos y microvertederos

ANEXO 4 Proyecto piloto de educación ambiental

ANEXO 5 Mercado, polución y congestión

BIBLIOGRAFÍA
 Resumen

RESUMEN

El problema de los desechos sólidos domiciliarios constituye uno de los problemas de mayor
envergadura en las ciudades tanto grandes como pequeñas. Sus implicaciones sobre el medio
ambiente y la salud de la población demandan un tratamiento integral para alcanzar soluciones
adecuadas desde el punto de vista social y económico. Todo esto involucra el tratamiento
sistémico de aspectos relacionados con la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de
los residuos domiciliarios. En este sentido, al análisis de las diferentes etapas constituye un
excelente caso para identificar, formular, evaluar, ejecutar y controlar correctamente un proyecto de
inversión.

Además de los anteriores aspectos, la presente Guía le asigna una especial relevancia a la
identificación de alternativas, la evaluación del impacto ambiental y la participación ciudadana. Así,
con un enfoque práctico, el diseño de la Guía ofrece información útil y orientación básica para
promover respuestas viables y sustentables.
 Prólogo

PRÓLOGO

La sustentabilidad ambiental, como elemento fundamental del desarrollo económico y social, en

escenarios cada vez más descentralizados y competitivos, tiene entre otros desafíos, el manejo
integral, participativo y eficiente de los residuos sólidos domiciliarios. Sin este manejo, el impacto
nocivo sobre el ambiente y las personas es costoso y con frecuencia irreparable.

El tema de los residuos sólidos domiciliarios ha sido objeto durante la última década de intensos
debates en medio de variadas experiencias de gestión. El problema sin embargo, se agudiza en
los municipios o localidades pequeñas donde la escasez de recursos de toda índole es más aguda
y restrictiva. Además, en el marco de las nuevas disposiciones legales, la problemática sintetiza la
importancia de articular adecuadamente instrumentos, medios y políticas para alcanzar una
solución equitativa y eficiente.

Dentro de un enfoque práctico y operativo, la presente Guía constituye una versión ampliada y
revisada con énfasis en las fases de preparación y evaluación del ciclo de los proyectos y en los
pormenores metodológicos de la evaluación del impacto ambiental.

La elaboración de la Guía, estuvo a cargo del Profesor Marcel Szanto y del grupo
de Residuos Sólidos de la Escuela de Ingeniería en Construcción de la
Universidad Católica de Valparaíso de Chile, con el apoyo técnico y la supervisión
del ILPES. Los aportes, comentarios y revisiones de la OPS y el CEPIS
constituyeron una ayuda esencial. La primera difusión de esta guía, tiene como
finalidad el curso internacional mediante Educación a distancia patrocinado por
CEPAL/ILPES, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y el Centro
Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (CEPIS) y llevado
a cabo en México por intermedio de la Universidad Nacional Autónoma (UNAM), y
el Banco Nacional de Obras (BANOBRAS), en Costa Rica por la Universidad
Estatal a Distancia (UNED), en Argentina la Universidad Nacional de Córdoba, en
Colombia la Universidad de la Sabana y la Universidad Nacional Abierta y a
Distancia (UNAD), y en Chile la Universidad Católica del Norte (UCN).

Edgar Ortegón
Director
Dirección de Proyectos y
Programación de Inversiones
ILPES
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 1

CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN A LA PROBLEMÁTICA DE LOS RESIDUOS
SÓLIDOS URBANOS

Introducción

"A pesar de las enormes distancias que nos separan geográficamente y, a pesar de
nuestras diferencias de cultura, idioma, actividades, ideas políticas y religión, hoy nos
une a todos un peligro colectivo sin precedentes en la historia. Este peligro cuya
naturaleza y magnitud son tales que no se le puede comparar con ninguno de los
que el hombre ha tenido que afrontar hasta el presente, nace de la convergencia de
varios factores. Cada uno de ellos, considerado separadamente plantea por si
problemas insolubles, pero además, en conjunto, representan no solo la probabilidad
de un enorme aumento de los sufrimientos humanos en un futuro próximo, sino
incluso la posibilidad de que la vida quede casi o totalmente extinguida en el
planeta".

Con estas dramáticas palabras comienza el mensaje de Mentón, documento firmado

por 2,200 hombres de ciencia correspondientes a 23 países, entre los que se
cuentan a varios premios Nobel. Dirigido a toda la humanidad y entregado, el 11 de
Mayo de 1971 al entonces Secretario General de las Naciones Unidas, U. Thant.

Han pasado más de veinticinco años de ese acontecimiento y la situación, bajo un

prisma sistémico, no ofrece grandes avances. Más aún, aparece un deterioro mayor.

Durante miles de años las actividades del hombre sólo afectaron ligeramente la
naturaleza. Los campos y bosques, las reservas de suelos fértiles y minerales, el
agua y el aire, apenas fueron afectados por las sociedades humanas surgidas en
torno a ellos.

"Los siglos de la ignorancia terminaron hace quinientos años", afirman los

entendidos, a causa del mayor invento de todas las épocas: la imprenta. Gracias a
ella se han divulgado los conocimientos y se ha acelerado el progreso.

En el último siglo hemos avanzado científica y tecnológicamente más que en el resto

de nuestra existencia, pero siendo objetivos, esta afirmación tan espectacular debe
unirse a otra tan llamativa como poco agradable: "el hombre" en este último siglo ha
sacado de las fuentes naturales mucho más que en toda su anterior vida sobre la
tierra.

Al fenómeno anterior va ligada la necesidad de desprenderse de los residuos

procedentes de la extracción, transformación y manipulación de los recursos
naturales y del consumo de los productos así obtenidos, devolviéndolos a la
naturaleza. Pero ésta se muestra hasta ahora incapaz de absorberlos sin deterioro,
al menos en la cuantía y forma en que el hombre se los suministra la mayor parte de
las veces.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 2

El resultado final del proceso es, en muchos casos, la ruptura del equilibrio entre la
biosfera del planeta y las actividades humanas, desequilibrio producido por la
contaminación. Esto obliga al hombre a desenvolverse en un medio alterado cada
vez más inadecuado para la vida en general y para la suya en particular.

El deterioro del medio humano es tan rápido y evidente que supera con mucho la
capacidad de adaptación del hombre.

Se puede pensar en las alteraciones de la naturaleza, desproporcionadas, hasta el

punto de romper el equilibrio de su sistema. Esto se puede deber a dos grupos de
actuaciones: primero la introducción en la naturaleza de agentes contaminantes que
provocan niveles peligrosos de alteración del aire, del agua y de la tierra, nocivos
para la salud del hombre (residuos sólidos domésticos, industriales, etc.); y segundo,
el consumo inadecuado de materias primas (utilización irracional de yacimientos
mineros y forestales) con destrucción de recursos insustituibles.

Todas las acciones encaminadas a moderar el efecto producido por las actuaciones
antes citadas deben ser motivo de especiales consideraciones y entre estas
acciones se encuentra la producción y eliminación de los residuos sólidos urbanos.

Casi todos hoy día, buscan una mejor eliminación de los residuos sin deterioro de la
calidad del medio ambiente y con un aprovechamiento máximo de los mismos
(siempre que la economía de los sistemas de tratamiento así lo permita).

El medio ambiente se afecta por la contaminación, a la que contribuyen los

denominados residuos sólidos o simplemente basuras. Esto representa una carga
abrumadora engendrada por la prosperidad, favorecida por el crecimiento
demográfico, reforzada por la tecnología y casi ignorada por nuestra sociedad.

La comunidad, que protege la salud y seguridad de sus residentes en un medio

limpio y atractivo, tiene que tener un sistema de recogida y eliminación de desechos
sólidos eficiente y bien organizados. Sin este sistema la aparición de vectores como
ratas, moscas e insectos transmisores de enfermedades, se hace prácticamente
probable. A medida que la población aumenta y se concentra en las zonas urbanas,
el problema tiende agudizarse.

Los cambios en los patrones culturales, niveles de ingreso, vivienda y tecnología,

plantea nuevas exigencias en el tratamiento de los residuos. Así, nos encontramos
hoy día que en las grandes zonas metropolitanas, el problema de la eliminación de
los residuos ha alcanzado dimensiones severas debido a la disminución de áreas
disponibles para vertidos y las mayores exigencias en los controles sobre
contaminación para el aire, agua y suelo.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 3

Hoy día se deben poner en práctica métodos de manejo sanitario eficaces y

económicos. La solución de los problemas de almacenamiento, recolección,
tratamiento, transformación, aprovechamiento y evacuación de residuos
hospitalarios, domésticos, comerciales e industriales entre otros, presenta por
supuesto no solo complejos e importantes aspectos técnicos, sino también
dificultades de orden político, financiero y jurídico, obstáculos de administración
pública y de coordinación.

Las consecuencias sanitarias y ambientales de un deficiente servicio de limpieza

urbana llegan mucho más lejos que la estética y las simples molestias. Estas
consideraciones unidas al contacto diario que el hombre en sociedad tiene con los
residuos sólidos urbanos, hace que este tipo de residuos sólidos, a pesar de ser
cercano a un 10% del total de los producidos, considerando los provenientes de la
minería, industria, agricultura, hospitales y otros sean los causantes del mayor
impacto sanitario que afecta en la actualidad a la población.

Es por ello que los residuos sólidos urbanos son, por encima de los demás tipos de
residuos producidos, los más requeridos - en la actualidad- de un correcto manejo
desde su producción en origen hasta su disposición final. 1 /

1.1. El concepto de residuo sólido urbano

La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en su directiva

75/442 especifica que se entiende por residuo "cualquier sustancia u objeto del cual
su poseedor tenga la obligación de desprenderse en virtud de las disposiciones
nacionales vigentes".

La “Environment Protection Agency (EPA)” de los Estados Unidos (1989) define

textualmente: "se entiende como residuo sólido cualquier basura, desperdicio, lodo
y otros materiales sólidos de desechos resultantes de las actividades industriales,
comerciales y de la comunidad. No incluye sólidos o materiales disueltos en las
aguas de los canales de descarga de la irrigación, ni otros contaminantes
comunes en el agua". En esta definición está implícita una clasificación de los
residuos, de acuerdo a su origen o fuente generadora. Por su parte, en la
legislación brasileña, se ha agregado a esa definición una clasificación de
residuos en peligrosos, inertes y no inertes.

1 Para mayor información sobre estos temas ver: “Gestión Ambientalmente

Adecuada de Residuos Sólidos, Un Enfoque de Política Integral”, CEPAL/GTZ
(1997).
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 4

La Organización del Consejo de Defensa de Energía (OCDE), que define a los

residuos como aquellas materias generadas en la actividad de producción y
consumo que no alcanzan en el contexto en que son producidos ningún valor
económico, lo que puede deberse tanto a la falta de una tecnología adecuada para
su aprovechamiento como a la inexistencia de un mercado para los productos
recuperados.

En síntesis, puede definirse un residuo como todo resto o material resultante de un

proceso de producción, transformación o utilización que resulte abandonado o que
su poseedor o productor decida abandonar.

Sin embargo, tal definición sólo identifica al residuo como un resto (parte de un
bien), no incluyendo la posibilidad de que un bien completo sea un residuo,
tampoco profundiza en la razón por la cual el poseedor está interesado en
abandonarlo.

Complementando la definición anterior, se puede definir un residuo sólido como

parte o totalidad de un bien que representa una desutilidad a quien lo posee.

Un residuo sólido urbano (RSU) no es más que un residuo sólido generado por
cualquier actividad en los núcleos urbanos, incluyendo tanto los de carácter
doméstico como los provenientes de cualquier otra actividad generadora de
residuos dentro del ámbito urbano.

La definición anterior se centra en la desutilidad o utilidad negativa inherente al

residuo sólido, que es lo que conduce a que el poseedor o productor del bien esté
interesado en abandonarlo parcial o totalmente.

De acuerdo a lo expresado, para que un bien o parte de él sea considerado -

individual o socialmente- como un residuo, basta que la cantidad demandada para
su aprovechamiento sea nula o negativa.

Nótense a lo menos dos diferencias importantes entre el residuo sólido urbano y el

residuo sólido rural:

• El residuo sólido rural puede ser recuperado naturalmente (alimentación del

ganado, abono de la tierra, etc.), o bien eliminado mediante su simple abandono
en el campo. El RSU no puede ser eliminado o recuperado naturalmente,
debido al lugar en que se genera y a su composición (alta incidencia de
materiales no orgánicos).

• Ligado a lo anterior, los residuos orgánicos o combustibles le proporcionan al

agricultor una utilidad positiva, prácticamente sin costos adicionales, lo que al
menos en parte permite cerrar un ciclo de actividad económica. En cambio, el
ciudadano considera al residuo como una molestia y se requiere de una
organización social de servicio, con un importante costo adicional, para que los
residuos puedan ser manejados.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 5

Dados los conocimientos tecnológicos de la sociedad actual, sólo un número

reducido de bienes son irrecuperables tanto individual como socialmente. Todos
los demás bienes presentan una cierta utilidad, ya sea directamente (por ejemplo,
una vieja prenda de vestir) o potencialmente como inputs de un proceso de
transformación (por ejemplo, los papeles y cartones usados que pueden ser
reciclados.

De ahí que la definición de residuo sólido deba ser entendida en un conjunto dado
de condiciones, puesto que un bien o parte de él puede significar -por ejemplo- un
residuo para los individuos y en cambio ser aprovechado por un grupo social.

Hasta épocas muy recientes -y aún en la época actual- los residuos sólidos
urbanos (RSU) han sido considerados como algo que debe ser eliminado, salvo
por la acción de grupos sociales marginados o de pequeñas empresas de
recolección manual que han recuperado parte de los residuos para su posterior
venta.

El problema del tratamiento de los RSU implica en primera instancia conocer en

qué condiciones un residuo merece el calificativo de tal, ya que -de no tenerlo
claro- se podría desaprovechar posibilidades de reutilización, o bien, crear
procesos de transformación para los que no existe demanda y cuyo producto sería
-por lo tanto- un residuo. De ahí la importancia de haber precisado claramente el
concepto, antes de continuar.

Una vez realizadas estas consideraciones sobre el concepto de RSU, se puede

completar esa visión con una clasificación de los distintos grupos de RSU:

• Residuos propiamente domiciliarios

• Residuos de mercados y mataderos
• Residuos de establecimientos de salud
• Residuos que provienen de la limpieza y barrido de calles
• Residuos producidos por la limpieza y mantenimiento de playas, zonas
recreativas y otros lugares de uso público
• Residuos resultantes de los trabajos de obras en construcción
• Lodos y fangos producidos en la depuración de aguas residuales urbanas
• Residuos procedentes de la limpieza de pozos negros, alcantarillas y
similares
• Residuos comerciales y de oficinas
• Residuos urbanos voluminosos
• Residuos resultantes del abandono de vehículos
• Restos de podas, mantenimiento y conservación de zonas verdes
• Residuos correspondientes a la recogida de animales muertos
• Residuos específicos tóxicos y peligrosos procedentes de laboratorios,
centros de investigación, centros docentes y otros.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 6

Se podría elaborar un listado mucho más extenso, si se piensa que -por ejemplo-
no se ha incluido los residuos procedentes de mezclas de distintas actividades
(agraria, minera, industrial) y que se generan dentro del núcleo urbano. Como se
analizará posteriormente, la diferenciación en la recogida de los distintos tipos de
RSU es un factor preponderante a la hora de analizar las posibilidades de
reutilización de determinados residuos.

A fin de alcanzar un mayor grado de síntesis en la clasificación antes expuesta y

una mejor comprensión de sus diferentes características, los RSU se pueden
agrupar de acuerdo a la fuente de generación de éstos en el núcleo urbano, de la
siguiente manera:

Residuos domiciliarios

Proceden de las distintas actividades de la vida en comunidad. Se presentan en

dimensiones manejables y generalmente en recipientes más o menos
normalizados (bolsas, contenedores, etc.).

Comprenden los residuos procedentes de las viviendas, de la limpieza de calles y

veredas, de zonas verdes y de los establecimientos industriales y comerciales
cuando son asimilables a los residuos domiciliarios (por ejemplo: material de
oficina, restos de comedores de empresas, etc.).

Residuos voluminosos

Son materiales de desecho de origen doméstico que por su forma, tamaño,

volumen o peso son difíciles de ser recogidos y/o transportados por los servicios
de recogida convencionales. Tal es el caso de muebles, colchones,
electrodomésticos, etc.

Dado que cada vez será más frecuente el abandono clandestino de estos
desechos, es necesario conocer la naturaleza, composición y cantidad de éstos,
con el fin de disponer de los medios adecuados para su recogida, tratamiento y
posible recuperación.

Residuos comerciales

Están constituidos por los residuos de la actividad de los diferentes circuitos de

distribución de bienes de consumo (por ejemplo, embalajes, residuos orgánicos de
mercados y ferias, etc.).

Residuos sanitarios o de establecimientos de salud

Son los derivados de actividades sanitarias procedentes de hospitales, clínicas,

laboratorios de análisis clínicos, laboratorios de investigaciones biológicas y
establecimientos similares, como -por ejemplo- determinadas industrias
farmacéuticas. Estos residuos se caracterizan por la presencia tanto de gérmenes
patógenos como de restos de diversos medicamentos.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 7

Residuos de construcciones y demoliciones

Proceden de obras de construcción. Por ello, se componen de escombros,

ladrillos, maderas, vidrios, etc.

Residuos industriales

Son los generados en cualquier actividad industrial y han de recogerse o

depositarse en recipientes adecuados, debido a que - en general - se encuentra
prohibido su vertido en las redes de alcantarillado público, en el suelo, en el
subsuelo, en los cauces públicos o en el mar litoral. Ejemplos típicos de estos
residuos son los aceites y los disolventes químicos, entre muchos otros.

1.2. Panorama actual de la producción y composición de residuos

A grandes rasgos, la producción de residuos y su composición son función de la

población, el nivel de vida y grado de desarrollo económico, los hábitos de
consumo asociados a un determinado nivel de renta, los métodos de
acondicionamiento de los productos, la época del año, el movimiento de la
población durante el período vacacional y otros. De este modo, se podría asociar
las distintas fases de crecimiento económico de un país con un análisis -
imaginario- del volumen y la composición de sus basuras.

Lógicamente, la actual evolución de los estadios industriales, agrarios,

agroindustriales acarrea un incremento y una diversificación de la producción de
bienes y servicios. Esto crea una demanda sobre los recursos naturales e implica
una generación importante de residuos sólidos.

La cantidad diaria de residuos sólidos urbanos que se generaba en América Latina

durante el año 1995, se estimaba en 275,000 toneladas. (Informe Cepis, Lima
Perú, Febrero 1995). Para recolectar esa cantidad de RSU se requeriría contar
con alrededor de 28,000 camiones recolectores convencionales. A su vez, para
disponer esa misma cantidad en un relleno sanitario se hubiera requerido un
espacio diario de 350,000 metros cúbicos, aproximadamente.

1.2.1. La producción de residuos sólidos urbanos

La generación media de residuos sólidos en América Latina es de 0.92 Kg/hab-

día, según informes de la Oficina Panamericana de la Salud/Organización mundial
de la Salud.

Los siguientes cuadros presentan información sobre la producción de RSU per

cápita, en algunos países y ciudades de América Latina y el Caribe, agrupadas por
cantidad de habitantes.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 8

Cuadro Nº 1: Generación de residuos sólidos municipales per cápita en áreas 0

metropolitanas y ciudades con más de 2 millones de habitantes.

POBLACIÓN PRODUCCIÓN GENERACIÓN

CIUDAD
HABITANTES RSM PER CÁPITA

(000) (T/DIA) (KG/HAB/DIA)

A.M.* SAO PAULO, BRASIL (96) 16.400 22.100 1,35

A.M. MÉXICO, D.F., MÉXICO (94) 15.600 18.700 1,20

A.M. BUENOS AIRES, ARGENTINA (96) 12.000 10.500 0,88

A.M. RÍO DE JANEIRO, BRASIL, (96) 9.900 9.900 1,00

A.M. LIMA, PERÚ (96) 7.500 4.200 0,56

BOGOTÁ, COLOMBIA (96) 5.600 4.200 0,74

SANTIAGO, CHILE (95) 5.300 4.600 0,87

BELO HORIZONTE, BRASIL (96) 3.900 3.200 0,83

CARACAS, VENEZUELA (95) 3.000 3.500 1,18

SALVADOR, BRASIL (96)+ 2.800 2.800 1,00

A.M. MONTERREY, MÉXICO (96) 2.800 3.000 1,07

S. DOMINGO, R. DOMINICANA (94) 2.800 1.700 0,60

GUAYAQUIL, ECUADOR (96) 2.300 1.600 0,70

A.M. GUATEMALA, GUATEMALA (93) 2.200 1.200 0,54

CURITIBA, BRASIL (95) 2.100 1.300 1,07

LA HABANA, CUBA 2.000 1.400 0,70

TOTAL 96.800 93.900 0,97

*A.M. = ÁREA METROPOLITANA
FUENTE: “Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en
América Latina y el Caribe” (Guido Acurio, Antonio Rossin, Paulo Fernando
Teixeira, Francisco Zepeda; BID/OPS; 1997).
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 9

Cuadro Nº 2: Generación de residuos sólidos municipales per cápita en ciudades

con 500,000 a 2 millones de habitantes.

POBLACIÓN PRODUCCIÓN GENERACIÓN

CIUDAD
HABITANTES RSM PER CÁPITA

(000) (T/DIA) (KG/HAB/DIA)

CALI, COLOMBIA (96) 1.850 1.350 0,73

BRASILIA, BRASIL (96) 1.800 1.600 0,89

MEDELLÍN, COLOMBIA (87) 1.500 750 0,50

MONTEVIDEO, URUGUAY (95) 1.400 1.260 0,90

QUITO, ECUADOR (94) 1.300 900 0,70

SAN SALVADOR, EL SALVADOR (92) 1.300 700 0,54

A.M. ASUNCIÓN, PARAGUAY (96) 1.200 1.100 0,94

ROSARIO, ARGENTINA (96) 1.100 700 0,64

MANAGUA, NICARAGUA (88) 1.000 600 0,60

BARRANQUILLA, COLOMBIA (96) 1.000 900 0,90

SAN JOSÉ, COSTA RICA (95) 1.000 960 0,96

TEGUCIGALPA, HONDURAS (95) 1.000 650 0,65

PANAMÁ, PANAMÁ (95) 800 770 0,96

LA PAZ, BOLIVIA (96) 750 380 0,51

CARTAGENA, COLOMBIA (96) 600 560 0,93

PUERTO ESPÁÑA, TRINIDAD Y 500 600 1,2

TOBAGO (93)

TOTAL 16.300 12.180 0,74

FUENTE: “Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en
América Latina y el Caribe” (Guido Acurio, Antonio Rossin, Paulo Fernando
Teixeira, Francisco Zepeda; BID/OPS; 1997).
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 10

Cuadro Nº 3: Generación de residuos sólidos municipales per cápita en ciudades

con menos de 500,000 habitantes.

POBLACIÓN PRODUCCIÓN GENERACIÓN

CIUDAD
HABITANTES RSM PER CÁPITA

(000) (T/DIA) (KG/HAB/DIA)

EL ALTO, BOLIVIA 450 200 0,44

APODACA, MEXICO 350 100 0,30
CHICLAYO, PERÚ 300 180 0,60
SANTA MARTA, COLOMBIA 210 230 1,10
ORURO, BOLIVIA 190 70 0,37
GODOY CRUZ, ARGENTINA 190 100 0,53
BUENAVENTURA, COLOMBIA 190 180 0,96
PALMIRA, COLOMBIA 190 120 0,63
SAN RAFAEL, ARGENTINA 180 90 0,50
SUCRE, BOLIVIA 140 60 0,43
CONCORDIA, ARGENTINA 120 40 0,33
ICA, PERÚ 110 60 0,75
TARIJA, BOLIVIA 90 30 1,00
RIVERA, URUGUAY 80 60 0,57
RIOHACHA, COLOMBIA 80 80 1,00
VENADO TUERTO, ARGENTINA 70 40 0,57
LINARES, MÉXICO 70 30 0,43
TRINIDAD, BOLIVIA 60 30 0,50
TACUAREMBO, URUGUAY 50 20 0,40
MADRID, COLOMBIA 40 9 0,22
ARTIGAS, URUGUAY 30 36 1,20
GRANADERO BERGSON, ARGENTINA 21 15 0,70
ARACATACA, COLOMBIA 16 6 0,35
ZACAMIL, EL SALVADOR 15 8 0,50
TOTAL 3.242 1.789 0,55
FUENTE: “Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en
América Latina y el Caribe” (Guido Acurio, Antonio Rossin, Paulo Fernando
Teixeira, Francisco Zepeda; BID/OPS; 1997).

Las tasas más bajas son representativas de pequeños núcleos rurales con
actividad preponderantemente agrícola (0,22 a 0,5 Kg/hab-día) y las más altas
corresponden a zonas residenciales en conglomerados urbanos (0,54 a 1,35
Kg/hab-día).
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 11

En los siguientes cuadros podemos ver la evolución de la producción per cápita de

residuos, general y por estrato socioeconómico a través del tiempo, y su
producción analizada por estrato socioeconómico, en un país como Chile.

Cuadro Nº 4: Producción de RSU per cápita Región Metropolitana, Chile.

Año 1985 1991 1993 1997

Producción 0,64 Kg/hab- 0,75 Kg/hab-día 0,80 Kg/hab-día 0,87 Kg/hab-

per día día
cápita/día
FUENTE: EMERES (Empresa Metropolitana de Residuos Sólidos, Santiago, Chile.)

Los datos recopilados, proporcionados a la OPS por los responsables de los

servicios, a juicio del autor, se asumen con cierta cautela. Los antecedentes no
señalan la forma de obtención del dato, si este responde a un estudio o
estadística, o si esta cifra ha sido determinada en origen, en recogida o en el punto
de disposición final, lo que implica un valor diferente.

Cuadro Nº 5: Producción de RSU per cápita por estrato socioeconómico, Región

Metropolitana, Chile (año 1993)

ESTRATO PRODUCCIÓN DE RSU PER CÁPITA

ALTO 1,13 Kg/hab-día

MEDIO-ALTO 0,91

MEDIO-BAJO 0,72

BAJO 0,62
FUENTE: EMERES (Empresa Metropolitana de Residuos Sólidos, Santiago, Chile.)

En estricto rigor, es importante acotar que -debido a motivos de carácter práctico

en la medición- muchas de las cifras de los cuadros anteriores corresponden a
tasas de disposición o a tasas de recolección, pero no a tasas de producción de
RSU, las que en general no son iguales entre sí.

A fin de aclarar este último punto, cabe consignar las principales razones por las
cuales existe diferencia entre las tasas de producción y las de recolección o
disposición final:
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 12

• En núcleos pequeños, la dispersión de la población puede influir en que la

recolección no se haga extensiva a su totalidad. Los datos de producción
de RSU se obtienen generalmente a partir de las cifras en tonelaje
obtenidas por los servicios de recolección de basuras, divididas por el
número de habitantes estimado.

• Los estratos sociales de inferior nivel de vida pueden producir menos

cantidad de residuos en razón de un menor consumo, especialmente si es
de tipo más o menos suntuario (papel, plásticos, envoltorios, etc.). No
parece que haya diferencias substanciales en la producción residual
orgánica.

• Igualmente puede efectuarse "in situ" una cierta recuperación de parte de

los residuos, actividad especialmente comprobada en los estratos de menor
nivel de vida (recuperación y venta de papeles y periódicos, ciertos envases
de vidrio, pan, etc.). Esta modalidad de recuperación domiciliaria se efectúa
también en las pequeñas aglomeraciones de tipo rural y da lugar a la
utilización de residuos para la alimentación de animales domésticos.

• Incluso para algunos barrios, determinadas y tradicionales formas de

distribución de los productos alimenticios (comercios de verduras y frutas,
bodegas, lecherías, etc.) en que interviene por ejemplo, de forma más
significativa la utilización de envases consignados, o bien, existe una menor
venta de productos elaborados, pueden provocar una disminución de las
tasas de producción de RSU.

• También, las variaciones estacionales suelen influir de forma significativa en

las tasas de producción y se corresponden también con las variaciones en
la actividad económica (debidas a vacaciones y días festivos). Las
variaciones estacionales provocan reducciones o incrementos en las tasas
de producción, según sean núcleos urbanos muy industrializados o
ciudades receptoras de veraneantes o visitantes.

1.2.2. La composición de los residuos sólidos urbanos

El conocimiento de la composición de los residuos domésticos tiene importancia

para la toma de decisiones en la elección de los sistemas de tratamiento de RSU.

En general, la composición de las basuras es función de:

• El hábitat geográfico de la población.

• La época de producción de los residuos.

• El status o nivel social, de la población.

• Los hábitos de consumo (especialmente el alimenticio).

 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 13

• El tipo de producción agraria.

• La estructura económica del entorno.

• Las motivaciones exteriores de consumo.

Para obtener una primera aproximación a la composición típica de los RSU, se

presenta a continuación una sucesión de cuadros con datos de composición de
residuos en distintos países.

Cuadro Nº 6: Composición de residuos domésticos en diversos países

(porcentaje del peso total)
OTROS
CARTÓN
PAÍS METAL VIDRIO TEXTIL PLÁSTICOS ORGÁNICOS E
Y PAPEL
INERTE
BRASIL (96) 25.0 4.0 3.0 - 3.0 - 65.0(1)
MÉXICO 20.0 3.2 8.2 4.2 6.1 43.0 27.1
COSTA RICA 19.0 - 2.0 - 11.0 58.0 10.0
EL 18.0 0.8 0.8 4.2 6.1 43.0 27.1
SALVADOR
PERÚ 10.0 2.1 1.3 1.4 3.2 50.0 32.0
CHILE (92) 18.8 2.3 1.6 4.3 10.3 49.3 13.4
GUATEMALA 13.9 1.8 3.2 3.6 8.1 63.3 6.1
(91)
COLOMBIA 18.3 1.6 4.6 3.8 14.2 52.3 5.2
(96)
URUGUAY 8.0 7.0 4.0 - 13.0 56.0 12.0
(96)
BOLIVIA (94) 6.2 2.3 3.5 3.4 4.3 59.5 20.8
ECUADOR 10.5 1.6 2.2 - 4.5 71.4 9.8
(94)
PARAGUAY 10.2 1.3 3.5 1.2 4.2 56.6 23.0
(95)
ARGENTINA 20.3 3.9 8.1 5.5 8.2 53.2 0.8
(96)
TRINIDAD Y 20.0 10.0 10.0 7.0 20.0 27.0 6.0
TOBAGO
(1) Incluye residuos textiles y orgánicos
FUENTES: OPS. El manejo de residuos sólidos en América Latina y el Caribe. Serie
Ambiental NE 15. 1995.
OPS. Estudios sectoriales de residuos sólidos. 1996
Ministerio de Salud, Chile. 1995.
Fundación Natura. Manejo de los desechos sólidos en el Ecuador. 1994.
OPS. Sistema de Monitoreo de Residuos Urbanos, SIMRU. 1996.
OPS; BID. Informes de expertos locales para el presente diagnóstico. 1996.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 14

Es interesante destacar el crecimiento de los papeles y materias plásticas. Ello se

produce fundamentalmente a partir de los años 80, el primero motivado en buena
medida por la creciente utilización de computadores e impresoras, el segundo por
su mayor uso en la manufactura de productos y envases y en la construcción
(PVC, cloruro de polivinilo), ambos casos asociados al desarrollo tecnológico y/o
económico observado en la mayoría de los países. Es de destacar también la
disminución de la fracción de residuos alimenticios en los países más
desarrollados.

Otro ejemplo de composición de RSU, considerando una estratificación

socioeconómica, es la obtenida del Estudio y Plan de Manejo de los RSU de las
ciudades de Viña del Mar y Valparaíso (Universidad Católica de Valparaíso, año
1995) y que ha permitido obtener datos de composición de RSU en ambas
ciudades, los que se presentan en los cuadros Nº 7 y Nº 8. Ambas son ciudades
costeras del litoral central del país: Viña del Mar, ciudad eminentemente turística,
con una población estimada de 304.203 habitantes y una producción promedio
diaria estimada de 0,95 Kg./hab./día de RSU en disposición final; Valparaíso,
principal ciudad-puerto con una población estimada de 282.840 habitantes y una
producción promedio diaria estimada de 0,70 Kg./hab./día de RSU en disposición
final.

FUENTE: “Residuos Sólidos: estudio y planes de manejo”, publicado por el Ministerio de

Planificación y Cooperación, (1997), a través del Programa de preinversión MIDEPLAN-
BID en su unidad de Medio Ambiente.

CUADRO N° 7: Composición media de los residuos sólidos de la ciudad

latinoamericana de Viña del Mar por estrato socioeconómico.

COMPONENTES DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

Estrato

M.O. Gomas Papel Cartón Plástico Textil Madera Metal Otro Vidrio Tierra y
y Ceniza
Cueros
*

Bajo 69.76 0.2 9.40 3.27 5.55 2.81 0.52 1.00 2.21 1.39 4.09

Medio 62.80 0.8 10.40 3.05 6.81 1.64 1.36 2.14 6.78 2.54 2.47

Alto 54.93 0.5 18.20 5.55 6.81 2.01 0.52 1.85 3.89 3.82 0.49

M.O. Materia Orgánica

FUENTE: Universidad Católica de Valparaíso, Chile 1997.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 15

CUADRO N° 8: Composición media de los residuos sólidos de la ciudad

latinoamericana de Valparaíso por estrato socioeconómico.

Estrato COMPONENTES DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

M.O. Gomas Papel Cartón Plástico Textil Madera Metal Otro Vidrio Tierra y
y Ceniza
*
Cueros

Bajo 67.7 0 7.64 2.08 5.11 5.16 0.16 1.16 2.70 1.43 6.85

Medio 62.65 0.3 11.07 2.19 5.20 1.58 2.96 1.97 3.09 2.65 6.63

Alto 52.12 0.9 9.95 4.96 7.85 2.06 2.21 2.47 12.8 1.57 3.97

M.O. Materia Orgánica

FUENTE: Universidad Católica de Valparaíso, Chile 1997.

Es de destacar la gran diferencia observada entre los distintos estratos

socioeconómicos, especialmente en lo referido al porcentaje de orgánicos, lo que
implica distintos requerimientos o dificultades de manipulación y tratamiento.
Cabe consignar que, en algunos casos, esta diferencia puede deberse a la
existencia de actividades no estrictamente domiciliarias (comercios, oficinas,
talleres artesanales, etc.) en los sectores de muestreo.

Un aspecto muy importante, derivado de la especial calidad de cada tipo de

residuo sólido urbano, es el de permitir analizar "a priori" la capacidad y
operatividad de los diferentes sistemas que puedan elegirse para su tratamiento.
A tal efecto, se revisarán los principales aspectos de interés: la densidad de los
residuos y su humedad.

a) Densidad de las basuras

El cálculo de volumen medio de recolección en origen hasta los dispositivos de

almacenamiento para su transferencia o para su tratamiento, debe tener en
cuenta: la clase de basuras, su densidad y su capacidad de compresión por los
medios habitualmente utilizados.

Los sistemas mecánicos de transporte con cajas compactadoras, o de traspase

mediante contenedores de compactación estacionaria o semi-remolques
autocompactadores, permiten incrementar sensiblemente la densidad de los
residuos transportados y de esta forma optimizar los costos derivados de esta
operación debido a que aumenta la relación ton/km. (peso transportado por Km
recorrido). Conviene obtener una buena relación, especialmente en los grandes
centros urbanos que exigen la eliminación de sus basuras a distancias de 30 Km o
más.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 16

Pero, con el aumento de la capacidad de compactación aumenta también la

fragilidad de los elementos mecánicos, en especial debido a las averías que
pueden ocasionar algunos residuos atípicos que se presentan en las basuras
(rodamientos, piezas metálicas de cierto tamaño, botellas de vidrio, etc.).

La densidad en origen varía desde 80 Kg/m3 hasta 250 kg/m3 en contenedor, para
pasar a 400 Kg/m3 en una caja compactadora de recolección convencional, hasta
llegar a vertedero donde se pueden alcanzar entre 500 y 1.000 Kg/m3. Estas
cifras son altamente dependientes de la granulometría, edad, humedad de los
residuos.

Gráfica N° 1: Grado de densidad del RSU según etapa.

1100
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
En origen suelta En origen En ca mión Normal en En vertedero de
compacta compa cta dor vertedero a lta
compa cta ción

FUENTE: Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente CEPIS /

George Tchobanoglous / Universidad Católica de Valparaíso, (1997).

b) Humedad de los RSU

En las operaciones de recolección, transporte y tratamiento, la humedad es un

factor que ocasiona serios problemas. En general, las basuras producidas en los
países de América Latina, como consecuencia de los hábitos de consumo
alimentario de productos vegetales poco elaborados, contienen un alto porcentaje
en restos orgánicos, lo cual confiere a sus Residuos Sólidos Urbanos la cualidad
de poseer un elevado porcentaje de agua.

El cuadro Nº 9 presenta algunas cifras relevantes de algunas ciudades de América

Latina.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 17

Cuadro Nº 9: Características de residuos sólidos municipales en algunas

ciudades.
CIUDADES
PESO HUMEDAD VALOR
ESPECÍFICO CALORÍFICO
%
(KG/M3) INFERIOR

(KCAL/KG)

ASUNCIÓN (93) 180 50 1.192

BUENOS AIRES 250 50

CIUDAD DE 240 61 1.039

GUATEMALA (91)

MÉXICO D.F. (96) 245 50

MONTEVIDEO (95) 200 - -

RÍO DE JANEIRO (90) 190-250 50 -

SANTA CRUZ, BOLIVIA 160 50 2.800

(90)
FUENTE: “Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en
América Latina y el Caribe” (Guido Acurio, Antonio Rossin, Paulo Fernando
Teixeira, Francisco Zepeda; BID/OPS; 1997).

Cuando la humedad es acompañada por un bajo contenido en papel, cartón,

textiles, etc. (capaces de absorber una parte de la humedad), tales residuos son
de laborioso manejo, debido a su rápida fermentación. Esta fermentación se
produce tanto por las características propias de los residuos, como por la acción
del compactador que hace fluir cantidades importantes de materias líquidas, las
cuales mezcladas a los azúcares, grasas, almidones, etc., presentes en las
basuras, facilitan todavía más el inicio de procesos de fermentación.

Estas dificultades pueden acrecentarse cuando la recolección y transporte se

efectúa mediante vehículos no herméticos, con lo que las cantidades de agua
aumentan de modo considerable.

Igualmente, el elevado porcentaje de humedad de los residuos latinoamericanos

supone algún inconveniente en el momento de recurrir a la incineración como
sistema de eliminación.

Ello entraña la necesidad de evaporar, durante el proceso, importantes cantidades

del agua presente en los RSU.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 18

1.3. Manejo integral de los residuos sólidos urbanos

Se denomina manejo integral de los residuos sólidos urbanos al conjunto de

operaciones encaminadas a dar a los residuos producidos en una zona, el destino
global más adecuado desde el punto de vista ambiental, especialmente en lo
concerniente a los aspectos de carácter sanitario, de acuerdo con sus
características, volumen, procedencia, costo de tratamiento, posibilidades de
recuperación y de comercialización y directrices administrativas en este campo.

La cadena de eliminación de los residuos comprende las siguientes actividades:

1) Pre-recolección

La acumulación de los residuos en uno o varios recipientes apropiados está a

cargo de los usuarios, así como la colocación de los cubos de basura u otros
depósitos delante de las viviendas o en los puntos de recolección, en la fecha y
hora establecidas.

2) Recolección

Mediante vehículos especializados se realiza la operación de recogida y vaciado

de todos los recipientes mencionados.

3) Limpieza

Barrido de calles, aceras y mercados, lavado de documentos y sitios especiales,

recogida de desperdicios y desechos peatonales (papeles, botellas, eyecciones
animales, etc.), limpieza de parques, jardines, playas y otras áreas públicas

4) Transporte

Centralización de los residuos en estaciones de transferencia, cuando el centro de

tratamiento se encuentra lejos de los puntos de recogida.

5-6) Tratamiento y valorización

Estas operaciones están destinadas a realizar la transformación de los residuos en

las mejores condiciones de higiene y de protección del medio ambiente. Los
diversos procedimientos de valorización contribuyen a la mejora de los suelos
agrícolas, a la producción de energía y a la recuperación de materias primas.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 19

Para los efectos de este manual, se considerará una gestión integral de los
residuos compuesta de las siguientes fases generales:
• Pre-recolección
• Recolección-transporte
• Tratamiento y disposición final
A continuación (ver figura), se describe brevemente cada una de estas fases, las
que serán tratadas in extenso en capítulos posteriores.

Figura N° 1: Cadena de eliminación de residuos

TRATAMIENTO 5

RECOGIDA

1 2 DISPOSICIÓN
FINAL

PRE-RECOGIDA

4
LIMPIEZA

TRANSPORTE

1.3.1. Fase de pre-recolección

Esta fase comprende desde el momento de generación de los residuos al interior

de una vivienda o local comercial/industrial hasta su presentación al personal de
recolección, fase que también recibe la denominación de "manejo en origen".

El manejo intraedificacional o en la fuente corresponde al almacenamiento y

tratamiento al interior de la unidad habitacional o comercial/industrial. Por su
parte, el manejo periedificacional corresponde al almacenamiento o forma de
presentación de los residuos al exterior de las respectivas unidades, a la espera
de ser recolectados por los servicios de aseo.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 20

A pesar de que esta fase no es de la absoluta responsabilidad de los servicios de

aseo y escapa en alguna medida a su control, presenta problemas tanto de
carácter sanitario como de eficacia y eficiencia para el sistema de recolección y
transporte. De ahí que no deba soslayarse su importancia dentro de una visión
integral de la gestión de residuos sólidos urbanos.

Al interior de las unidades habitacionales o comerciales/industriales, un mal

manejo puede acarrear serios problemas sanitarios a quienes están en contacto
directo o indirecto con los residuos. Las campañas de educación medioambiental
con énfasis en el manejo intraedificacional de los residuos pueden cooperar a una
minimización de tales problemas e incluso a que se realice una cierta recuperación
y/o separación de residuos en origen.

En cuanto a la recolección de los residuos, uno de los problemas es el desorden

que se observa por parte de los ciudadanos a la hora de entregar sus residuos
para que los servicios municipales puedan retirarlos. Es por ello que cada
municipio debe establecer Ordenanzas que contengan las prescripciones técnicas
mínimas que obliguen a presentar los residuos en las condiciones higiénicas más
idóneas, y en las horas y lugares previamente establecidos.

1.3.2. Fase de recolección-transporte

Esta fase comprende el conjunto de operaciones de carga-transporte-descarga

desde que los residuos son presentados periedificacionalmente hasta que son
descargados por los vehículos recolectores en un punto de tratamiento, en una
estación de transferencia o en el sitio de disposición final.

Lo normal es que la recolección sea realizada en camiones especialmente

acondicionados para tal efecto. No obstante, en el medio rural es posible observar
el uso de camiones no especializados, o bien, otros tipos de vehículos, tales como
los carros y remolques, que son movidos por tracción animal o tractores.

En ocasiones, las exigencias económicas y medioambientales que obligan a

transportar las basuras a distancias importantes, no hacen aconsejable que los
vehículos de recogida convencionales realicen esta fase del servicio en forma
completa. Su alto costo y especialización, así como el hecho de que requieran 3 o
4 personas para su operación obliga a reducir al máximo los tiempos
improductivos. La solución habitual consiste en separar la función de recogida de
la función de transporte, vaciando los camiones de recogida sobre camiones más
grandes y más adecuados para el transporte a distancia de grandes volúmenes de
residuos. Esta ruptura del sistema de recogida se efectúa en las denominadas
plantas de transferencia.

La estructura más simple de una planta de transferencia se compone de una

plataforma elevada en unos tres metros en relación con el nivel del suelo. Esta
plataforma es accesible a los vehículos de recolección por medio de una rampa de
acceso y sus dimensiones deben permitir la evolución de un vehículo de
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 21

recolección. Los camiones de recogida vacían directamente sobre unas tolvas

que por gravedad descargan los residuos sobre los contenedores de gran
capacidad (25 a 50 m3).

Los compactadores fijos, ubicados en la base de la tolva, compactan la basura

que cae en los contenedores, reduciendo el volumen de los residuos y
aumentando la capacidad de carga de los contenedores.

Según se van llenando los contenedores, son evacuados por camiones provistos
de dispositivos especiales para su manejo, y luego transportados al lugar de
tratamiento.

El número de camiones necesarios es función de la distancia al lugar de

tratamiento y del número de toneladas a evacuar.

En general, se estima necesaria la instalación de plantas de transferencia cuando

se genera una cantidad de residuos importantes y la distancia de transporte de los
residuos al lugar de tratamiento es superior a 15-20 km.

La fase de recolección-transporte representa entre un 60 y un 80% de los costos

globales del manejo de RSU. Por su importancia económica debe ser planificada
y administrada cuidadosamente, a lo menos en los siguientes aspectos:

• Diseño de rutas de recolección

• Frecuencia de la recolección

• Horarios de recolección

• Equipos

• Personal

1.3.3. Fase de tratamiento y disposición final

Se entiende por tratamiento y disposición de residuos el conjunto de operaciones

encaminadas a su eliminación o al aprovechamiento de los recursos contenidos en
ellos. Los sistemas actualmente más utilizados son: el relleno sanitario, la
incineración, el reciclado y el compostaje. Si bien aún es muy utilizado el vertido o
vaciadero incontrolado para eliminar las basuras, éste no puede ser considerado
un sistema de tratamiento, sino un simple abandono de las mismas.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 22

El relleno sanitario consiste en la colocación de los residuos sobre el terreno,

extendiéndolos en capas de poco espesor y compactándolos para disminuir su
volumen. Asimismo, se realiza la cobertura diaria con material adecuado para
minimizar los riesgos de contaminación ambiental y para favorecer la
transformación biológica de los materiales degradables.

En cualquier caso, hay que considerar que el relleno es un sistema

complementario de cualquier otro tipo de tratamiento, puesto que todas las formas
de tratamiento producen restos que hay que eliminar finalmente.

La incineración es un proceso de combustión controlada que transforma la

fracción orgánica de los residuos sólidos urbanos en materiales inertes (cenizas) y
gases. No es un sistema de eliminación total, pues genera cenizas, escorias y
gases, pero determina una importante reducción de peso y volumen de las
basuras originales.

La reducción de peso es aproximadamente del 70% y el volumen del 80 al 90%

dependiendo fundamentalmente del contenido de fracciones de combustibles e
inertes.

El reciclado es un proceso que tiene por objeto la recuperación de forma directa o

indirecta de los componentes que contienen los residuos urbanos.

Este sistema de tratamiento viene impuesto por el nuevo concepto de gestión de

los residuos sólidos que debe tender a lograr los objetivos siguientes:

• Conservación o ahorro de energía.

• Conservación o ahorro de recursos naturales.

• Disminución del volumen de residuos que hay que eliminar; y

• Protección del medio ambiente.

El reciclado puede efectuarse de dos formas. La primera consiste en la separación

de los componentes presentes en las basuras, para su recuperación directa,
dando así origen a lo que se conoce como "recolección selectiva". La segunda
forma de efectuar el reciclado es partiendo de las basuras brutas, o sea
efectuando un tratamiento global de los residuos sólidos urbanos mediante
técnicas comunales de la industria minera y metalúrgica, tales como la trituración,
cribado y clasificación neumática para lo concerniente a la preparación del residuo
y separación de las fracciones ligeras; y sistemas de clasificación por vía húmeda,
electromagnética, electrostáticos, ópticos y flotación por espumas para la
obtención y depuración de metales y vidrio.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 23

El compostaje es un proceso de descomposición biológica, por vía aerobia o

anaerobia de la materia orgánica contenida en los residuos sólidos urbanos en
condiciones controladas. Las bacterias actuantes son termofílicas, desarrollándose
el proceso a temperaturas comprendidas entre 50 y 70ºC, lo que produce la
eliminación de los gérmenes patógenos y la inocuidad del producto.

El proceso lleva consigo la separación manual o mecanizada de la mayor parte de

los metales, vidrio y plásticos. La descomposición puede ser natural (al aire libre) o
acelerada (en digestores). En el primer caso tiene una duración aproximada de
tres meses y de 45 días en el segundo.

Como resultado del proceso de compostaje, el volumen de los desechos orgánicos

puede verse reducido entre 50 a 85%. El producto terminado es una sustancia de
color café oscuro denominado compost o en algunos lugares humus.

Puede considerarse el compostaje como un proceso de reciclaje en el que se

recupera la fracción orgánica de los desechos, utilizándola en su condición de
compost (acondicionador orgánico) en labores agrícolas. (Para mayor detalle ver
numeral 5.4.4.)

Figura N° 2: Fase de tratamiento y disposición final

MEJORA DE

TERRENOS

2
5

RECHAZO
TRANSFERENCIA
S

1
4

MERCADO

3 COMPOSTAJE 7

RECHAZOS

RELLENO SANITARIO O

VERTEDERO
CONTROLADO

CON RECUPERACIÓN DE INCINERACIÓN

BIOGAS
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 24

1.4. Tendencias actuales en el tratamiento de los residuos sólidos urbanos

Los tres sistemas actualmente más utilizados para el tratamiento y la eliminación

de las basuras son la incineración, el reciclaje y el relleno sanitario. Dada su
incidencia sobre la organización del servicio y sobre los costos resultantes, se
señalan algunas de sus principales características.

Una de las principales variables a tener en cuenta en la selección es la

correspondiente a la composición de las basuras. Tal como se ha señalado en
secciones anteriores, la producción y la composición de los RSU es consecuencia
de los hábitos de consumo, a la vez que el nivel de desarrollo económico y el
ingreso “per cápita” tiene una clara influencia sobre la calidad y cantidad de su
producción total.

A ese respecto, debe destacarse la relativa estabilidad de una parte de los

residuos resultantes -los orgánicos- tanto en volumen por habitante como en su
propia composición, porque proceden de determinadas estructuras en la
producción agraria que son muy difícilmente modificables: las condiciones
climatológicas y edafológicas de un país son casi constantes.

1.4.1. Relleno sanitario o vertedero sanitariamente controlado

Tal como se mencionó en la sección anterior, el relleno sanitario consiste en la

disposición de las basuras en terrenos idóneos para ello, generalmente alejados
de los núcleos urbanos, mediante su cobertura diaria con materia inerte y teniendo
en cuenta un conjunto de medidas operativas de control y cuidados necesarios a
tal fin. Exige superficies considerables generalmente alejadas de los núcleos
urbanos, y su deficiente gestión puede ocasionar un impacto ambiental adverso.

Se define como relleno sanitario el método de ingeniería para la disposición de

residuos sólidos en el suelo, de manera que se le dé protección al ambiente
mediante el esparcido de los residuos en pequeñas capas compactándolas al
menor volumen práctico y cubriéndolas con tierra al final del día de trabajo.

Los factores que controlan los procesos son: oxígeno, agua y temperatura.

A su favor presenta la facilidad de su puesta en operación, costos económicos

reducidos y la posibilidad de absorber cantidades variables de residuos a tratar.
La vida de la planta es función de su capacidad total y no de la duración del
equipo industrial, como sucede en las otras técnicas. Además la disposición final
es la última etapa del ciclo de los residuos sólidos, la cual no puede ser evitada ya
que, independientemente del manejo y tratamiento que se les dé, siempre existirá
una parte por disponer, siendo el relleno sanitario el método adecuado para
realizar dicha disposición.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 25

1.4.2. Incineración

Tal como se mencionó en la sección anterior, es el sistema industrial que utiliza la

combustión de los residuos como forma de eliminarlos. Ha tenido un auge
importante y una amplia extensión hasta el momento presente en países donde
los sitios para rellenos sanitarios son escasos y muy caros, como Japón.

En su primera fase, las instalaciones recurrían a la utilización de combustibles

auxiliares para alcanzar el grado térmico necesario al proceso de incineración.
Conforme aumentó el nivel de vida y se incrementó la calidad de los productos
residuales producidos, éstos permitieron su auto-combustión. Por esa razón, en
gran parte, se eliminó el empleo de combustibles externos, pero aumentó la
complejidad técnica de las instalaciones y, como consecuencia de ello, los costos
necesarios de inversión. Sin embargo las instalaciones deben estar equipadas con
un sistema de combustible auxiliar. (combustibles limpios como el gas natural y el
gas propano sin azufre).

A priori, la incineración permite la ubicación de plantas de tratamiento en

reducidas superficies y en zonas industriales cercanas a los núcleos habitados,
esto último por tratarse de una actividad clasificada como industrial. Los costos de
explotación son altos y el mantenimiento de las instalaciones cuidadoso y también
costoso.

La flexibilidad de estas instalaciones para admitir cantidades variables de residuos

es prácticamente nula. Exigen una esmerada gestión, ya que -de lo contrario- las
deseconomías e impacto ambiental derivados de los humos y acumulaciones de
basuras pueden ser considerables.

La instalación industrial está sujeta a averías y a la necesidad de detenciones

periódicas de mantenimiento y revisión.

Por tanto, es necesario un sistema alternativo, generalmente el relleno sanitario,

para el tratamiento de los residuos durante los períodos de detención de las
instalaciones, así como para la evacuación de las cenizas y materiales inertes -
escorias- producidas durante el proceso.

Exige también un aporte exterior de energía para el accionamiento de los equipos

de alimentación, carga de hornos, ventilación, expulsión de humos, etc. A su favor,
se ha preconizado la posibilidad que ofrece este tipo de instalaciones para la
recuperación de energía en forma de aire, agua caliente, vapor o en forma de
electricidad mediante accionamiento de una turbina por el vapor producido. Esto
conlleva nuevas e importantes inversiones, sólo justificables en caso de plantas de
elevada capacidad de tratamiento.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 26

1.4.3. Reciclaje

Es una denominación incorrecta desde el estricto punto de vista ecológico, ya que

-en estricto rigor- sólo se devuelven al ciclo natural (se "reciclan") las materias
orgánicas recuperadas a través del compost o abono orgánico. Para el resto de
las materias serían más adecuadas las denominaciones "separación de
materiales", "recuperación" o "reutilización". En todo caso, a lo largo del presente
manual se hará referencia indistintamente a ellas como sinónimos del mismo
concepto: el aprovechamiento de los materiales presentes en las basuras, para su
posterior reinserción en el circuito de producción industrial (los productos de origen
industrial), o en el ciclo de producción agrícola (las materias procedentes de la
agricultura tratadas para producir compost.

Las plantas de reciclaje, especialmente las de simple compostaje, han tenido un

relativo auge en los países desarrollados. No obstante, el proceso seguido por las
instalaciones de este tipo ha estado lleno de incidencias, debido a su dependencia
económica del mercado fluctuante de subproductos y a que precisan de una
acción comercial para la venta de este reacondicionador orgánico de suelo.

El fracaso de algunas experiencias ha tenido su origen en la errónea

consideración del reciclaje como producción. Es decir, ha habido una equivocación
en las perspectivas, al esperar que con el producto de la venta se cubrirían los
costos e incluso se obtendrían beneficios.

Este tipo de plantas requieren también superficies importantes en zonas no

excesivamente alejadas de las aglomeraciones urbanas, y su implantación sólo
parece posible en proximidad a los núcleos consumidores de los productos
obtenidos (especialmente el "compost", por la incidencia que el costo de
transporte puede alcanzar sobre el precio final de venta del producto).

Como instalaciones industriales, están también sujetas a paros y averías y su

gestión debe ser cuidadosa, pues de lo contrario la degradación en el entorno de
una de estas plantas puede ser muy pronunciada. Debido a las fluctuantes
condiciones de mercado, no es fácil mantenerlas operando con utilidades.

Las inversiones necesarias son limitadas, salvo que se utilicen tecnologías

complejas, en cuyo caso, además de la fragilidad funcional subsiguiente, los
costos pueden llegar a ser muy altos. Otro inconveniente importante es el
ocasionado por la recolección no selectiva en bolsas de plástico, cuya
consecuencia principal es la producción de rechazos, conjunto de materiales no
aptos para el compost ni para la reinserción industrial. Este rechazo -variable
según el nivel tecnológico de la instalación-, puede estar formado principalmente
por plásticos, cauchos, gomas, tierras, cenizas, etc. En sí, es prácticamente
inerte, por lo que puede fácilmente recurrirse a su vertido, lo cual lleva consigo la
necesidad de un relleno auxiliar.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 27

También es fácilmente combustible, por lo que puede recurrirse a su incineración

para eliminarlo, con la posibilidad subsiguiente de utilizar el calor producido para
procesos industriales complementarios a la planta de reciclaje.

Las posibles deseconomías producibles pueden derivarse de tres grupos de

factores: falta de operatividad tecnológica, deficiente solución comercial en la
venta de los productos obtenidos y deficiencias de gestión administrativa.

En conjunto, el reciclaje ofrece ventajas derivadas del aprovechamiento de

materias primas, economía energética, uso racional de recursos naturales,
devolución al campo de su riqueza orgánica, etc.

El reciclaje como sistema puede tener poca capacidad para los subproductos
industriales. Queda siempre el interés innegable de recuperar el contenido
orgánico presente en los residuos para conseguir su retorno al sector
agropecuario, con lo que se podría reducir en algo el proceso de agotamiento y
erosión de las tierras de cultivo. No siendo un abono es limitado el ahorro derivado
de la menor utilización de fertilizantes minerales.

Los procesos industriales de reciclaje suponen además un consumo energético a

tener en cuenta. Cuando mayor sea la fracción de subproducto a recuperar,
mayores y más sofisticados serán los medios necesarios para su recuperación.
De ahí que únicamente se justifique la recuperación cuando la diferencia de
calidad con las materias primas originales quede compensada por la diferencia de
precio.

Cuadro Nº 10: Tendencias mundiales del tratamiento y disposición final.

PORCENTAJES DE TRATAMIENTO O DISPOSICIÓN FINAL (90)
RELLENO
PAÍS O REGIÓN SANITARIO COMBUSTIÓN COMPOST
(O BASURERO)
ESTADOS UNIDOS 80 19 <1
JAPÓN 30 70 2
ALEMANIA 70 30 3
FRANCIA 55 40 9
SUIZA 20 80 -
SUECIA 40 55 5
ESPAÑA 80 15 5
AMÉRICA LATINA 98 <1 <1
FUENTE: OPS. El manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe.
1995. Serie Ambiental N° 15.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 28

Cuadro Nº 11: Tratamiento de los RSM en algunas ciudades.

RECICLAJE FINANCIACIÓN
RELLENO
INCINERA- EN OTROS DEL
CIUDAD COMPOSTAJE
CIÓN TRATAM.
SANITARIO (*)
PLANTA TRATAMIENTO

SAO 94 % 1,1 % 4,5 % (500 0,4 % - SUBSIDIADA

PAULO T/DÍA)

PRECIO:
$0.50/T

RÍO DE 81 % - 900 T/DIA 4% - SUBSIDIADA

JANEIRO
PRECIO:
$8.00/T

BRASILIA 73 % 1% 13% 3% - SUBSIDIADA

MÉXICO 92 % INACTIVA PRODUCÍA 7% - SUBSIDIADA

200 T/DIA
(ANTIGUA
SIN PRECIO, PLANTA
NO SE COMPOST
VENDÍA
DE 750 T/DÍA FUE
CERRADA)

MONTEVID 99 % < 1% - - SUBSIDIADA

EO

CALI 90 % - 70 T/DÍA - - SUBSIDIADA

US$ 24/T

LA 100 % - - PLANTAS SIN

HABANA PARA INFORMACIÓN
PROCES
AR

ALIMENT
O PARA
CERDOS

ASUNCIÓN 100 % - - - SUBSIDIADA

SANTIAGO 100 % - - RECUPE-

RAR EL
DE CHILE BIOGAS
(*) Algunos son sólo rellenos controlados.
FUENTE: OPS. El manejo de residuos sólidos municipales en América latina y el Caribe. 1995. Serie
Ambiental N° 15.
OPS. Sistema de Monitoreo de Residuos Urbanos. SIMRU. 1996.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 29

Cuadro Nº 12: Datos sobre los rellenos sanitarios en algunas ciudades.

CALIDAD PROPORCIÓN
COSTO
DEL UTILIZAN
RELLENO T/DÍA NÚMERO VENTILAN
RELLENADA
CIUDAD RELLENO
BIOGAS
(MÉTODO) RELLENO RELLENO BIOGAS
DE LO
$/T
RECOLECTADO
MÉXICO, D.F. BUENO 50 % 5.000 1 SÍ NO 4.00 (op.)
(ÁREA)
LIMA, PERÚ BUENO 30 % 1.500 2 SÍ NO 4.00 (op.)
(ÁREA)
RÍO DE BUENO 81 % 5.500 3 SÍ SÍ 12.00
JANEIRO, (ÁREA)
BRASIL
SAO PAULO, BUENO 94 % 11.800 3 SÍ NO 6.00
BRASIL (ÁREA)
SANTIAGO, BUENO 100 % 4.600 2 SÍ SÍ 6.00
CHILE (ÁREA)
LA HABANA, BUENO 80 % 1.500 2 NO NO -
CUBA (AREA)
CARACAS, BUENO 100 % 3.400 2 SÍ NO -
VENEZUELA (ÁREA)
SAN JOSÉ, BUENO 100 % 500 1 - NO 2.90
COSTA RICA (ÁREA)
BOGOTÁ, BUENO 100 % 4.200 1 SÍ NO 2.70
COLOMBIA (ÁREA)
BUENOS BUENO 100 % 9.600 5 SÍ NO 10.00
AIRES,
ARGENTINA
LA PAZ, BUENO 100 % 350 1 SÍ NO -
BOLIVIA
MEDELLÍN, BUENO 100 % 750 1 SÍ NO -
COLOMBIA
GUAYAQUIL, BUENO 100 % 1.400 1 SÍ NO 2.20
ECUADOR
ROSARIO, REGULAR 100 % 700 1 - NO -
ARGENTINA
BRASILIA, REGULAR 75% 1.100 1 - NO -
BRASIL
CURITIBA, BUENO 100 % 1.300 1 - - -
BRASIL
MONTERREY, REGULAR 100 % 2.400 1 NI NO -
MÉXICO
TRINIDAD Y REGULAR 100 % 1.200 3 SÍ NO 5.40
TOBAGO
FUENTE: OPS. El manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. 1995. Serie
Ambiental N° 15.
OPS. Sistema de Monitoreo de Residuos Urbanos, SIMRU. 1996.
Exposiciones del XXV Congreso de AIDIS en México. 1996.
NOTA: op. = Costos de operación sin amortización
Tot = costos de operación con amortización
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 30

Cuadro Nº 13: Información sobre rellenos sanitarios en algunos países de

América Latina y el Caribe a nivel nacional.
PAÍS INFORMACIÓN SOBRE RELLENOS SANITARIOS

ARGENTINA Existen 5 rellenos sanitarios ubicados en el área metropolitana de

buenos aires y uno en córdoba.
BRASIL Se estima que apenas 3% de 40 mil toneladas recolectadas
diariamente tienen una disposición final adecuada.
CHILE El 83% de lo recolectado en 184 ciudades del país se dispone en
rellenos sanitarios.
COLOMBIA Con excepción de Medellín y Bogotá no hay rellenos sanitarios en el
país.
COSTA RICA No hay rellenos sanitarios en el país.
ECUADOR Hay un relleno sanitario en Guayaquil y rellenos controlados en quito.
GUATEMALA No hay rellenos sanitarios en el país.
MÉXICO Se estima que solo hay 10 a 15 rellenos sanitarios en el país, incluidos
2 rellenos en el distrito federal.
PERÚ No hay rellenos sanitarios en el país.
TRINIDAD Y TOBAGO En trinidad hay 3 rellenos controlados y en Tobago hay un relleno
controlado.
URUGUAY No hay rellenos sanitarios en el país.
VENEZUELA En 11 zonas de estudio, que abarcan 38 municipios servidos incluida el
área metropolitana de Caracas, no hay ningún relleno sanitario.
FUENTE: “Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y
el Caribe” (Guido Acurio, Antonio Rossin, Paulo Fernando Teixeira, Francisco Zepeda;
BID/OPS; 1997).
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 31

Cuadro Nº 14: Datos sobre reciclaje en algunas ciudades de ALC.

LOCALIDAD O
(1)
CIUDAD RECICLAJE COSTO T. COSTO REC. TIPO DE VALOR T.
COMENTARIOS
(2) (3) (4)
(AÑO) (%) BASURA T RECIC, RECICLAJE RECIC

SAO PAULO (94) 0.4 26 460 DOM. 50 PROGRAMA

SEPARADA
PILOTO

BUENOS AIRES - 24 200-500 CONTEN. 55 PROGRAMA

(94) DE
ACOPIO PILOTO

CALI (94) 4 25 70 DOM. 50 PROGRAMA

SEPARADA
PILOTO

LIMA (96) 7.0 INFORMAL

SANTIAGO DE 4.0 SEPARADA

CHILE (96)

MÉXICO (7 0.5 - - INFORMAL 90 PROGRAMA

CIUDADES)
PILOTO

CIUDAD 2.4 - - - - -
JUAREZ (84)

BELLO 5.0 - 200 DOM. - -

HORIZONTE SEPARADA
(94)
(1)
Residuos recuperados relación residuos generados (%)
(2)
Costo por t. de RSM recolectado en US$
(3)
Costo de recuperación por t reciclable en US$
(4)
Valor en el mercado por t reciclable en US$
FUENTE: OPS. El manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. 1995.
Serie Ambiental N° 15.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 32

Cuadro Nº 15: Métodos de manejo de desechos en instalaciones de atención de

salud en ciertos países de la región.
HOSPITALES HOSPITALES OTROS SERVICIOS
PAÍS ZONA
PÚBLICOS PRIVADOS DE SALUD
ARGENTINA NACIONAL IN (20%), AL (38%), OT (42%)
BOLIVIA LA PAZ RS RS RS
COCHABAMBA RS RS RS
SANTA CRUZ IN, RS RS ND
BRASIL SAO PAULO IN + RS (59%), OT (41%)
BAHÍA RS - -
RÍO DE JANEIRO IN, RS - IN
COLOMBIA BOGOTÁ IN, RS IN, RS -
1
CUBA CIENFUEGOS IN, RS, AL - -
2
CHILE METROPOLITANA IN (41%), OT (59%) IN (38%), OT (62%)
ECUADOR NACIONAL ND ND ND
GUATEMALA METROPOLITANA OT OT OT
3
GUAYANA NACIONAL IN (10%), RS (90%) IN -
4 3
JAMAICA KINGSTON IN (25%) . RS, AL IN (50%), RS, AL RS, AL
MÉXICO ZMCC RS, OT RS, OT RS, OT
MONTERREY IN, RS IN, RS IN, RS
GUADALAJARA IN (5%), RS ND -
NICARAGUA MANAGUA IN, RS, AL IN, RS, AL RS
PARAGUAY ASUNCIÓN IN IN RS, OT
3 3
PERÚ NACIONAL IN (3%) . RS, OT IN (3%) . RS, OT RS, OT
4 4
TRINIDAD Y NACIONAL IN , RS IN , RS -
TOBAGO
URUGUAY NACIONAL IN IN -
3 3
VENEZUELA CARACAS IN (40%) , RS IN (31%) , RS -

AL : Eliminación al aire libre OT : Otro (no especificado)

IN : Incineración ND : No existen datos
RS : Relleno Sanitario - : No existe
NOTAS
1. El tratamiento o eliminación se basa en la clasificación de los desechos.
IN: materiales clínicos y objetos punzocortantes; RS: desechos anatomopatológicos; OA:
desechos comunes.
2. En forma similar a Cuba, el tratamiento se lleva a cabo tomando como base la clasificación de
desechos:
IN: Residuos infecciosos, en promedio 40% de los desechos; OT: los desechos restantes se
llevan a la caldera del crematorio o al tanque digestor del cementerio.
3. Calculado sobre la base del número de hospitales.
4. Inclinación a temperatura baja.
FUENTE: OPS. Desechos peligrosos y salud en América Latina y el Caribe. 1994. Serie Ambiental N° 14.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 33

1.5. Problemática medioambiental y económica de los RSU

Los problemas de la evacuación de residuos pueden ser observados desde los

tiempos en los que los seres humanos comenzaron a congregarse en tribus,
aldeas y comunidades y la acumulación de residuos llegó a ser una consecuencia
de la vida. El hecho de arrojar comida y otros residuos sólidos en las ciudades
medievales -la práctica de tirar los residuos a las calles sin pavimento, carreteras,
y terrenos vacíos- llevó a la reproducción de ratas, propiciando plagas como la
peste bubónica.

La falta de planes para la gestión de los residuos sólidos colocó al mundo bajo
riesgo de epidemias. Un claro ejemplo es la peste denominada "muerte negra" ,
que mató a la mitad de los europeos del siglo XIV, causando muchas epidemias
subsiguientes con altos índices de mortalidad. No fue hasta el siglo XIX, cuando
las medidas de control de la salud publica llegaron a ser de una consideración vital
para los funcionarios públicos, quienes empezaron a darse cuenta que los
residuos de comida tenían que ser recogidos y evacuados de una forma sanitaria
para controlar la proliferación de forma nociva.

La relación entre la salud pública y el almacenamiento, recolección y evacuación

inapropiados de residuos sólidos, está muy clara. Las autoridades de la salud
pública han demostrado que las ratas, moscas, y otros transmisores de
enfermedades, proliferan en vertederos incontrolados, tanto como en viviendas
mal construidas o mal mantenidas, en instalaciones de almacenamiento de
comida, y en muchos otros lugares donde hay comida y cobijo para las ratas, y los
insectos asociados a ellas. El Servicio de Salud Pública de los EE.UU. (USPHS)
ha publicado los resultados de un estudio, relacionando 22 enfermedades
humanas con la gestión incorrecta de residuos sólidos.

A través de los años, el medio ambiente (agua, aire, suelo) ha sido el recipiente de
todos los productos de desechos resultantes de las actividades humanas.

Mientras estos desechos fueron depositados en el medio ambiente en pequeñas

cantidades y en forma dispersa, el medio receptor fue capaz de asimilarlos sin
sufrir daños o cambios irreversibles, mientras tuvo la capacidad y el tiempo
suficientes para inactivarlos, absorberlos, dispersarlos o estabilizarlos. Como
consecuencia, el daño causado resultó relativamente limitado y, en general, los
recursos afectados fueron capaces de recobrar la mayoría de sus características
originales.

Durante las últimas décadas, la población rural ha venido emigrando en número

creciente a los centros urbanos, sumándose a esa migración el incremento
vegetativo de la población urbana en sí, lo que ha dado como resultado una
concentración demográfica en áreas relativamente reducidas y, en consecuencia,
una sobreproducción de residuos. Tanto debido a la cantidad, como a la manera
en que los desechos han sido depositados en el medio ambiente de las áreas
urbanas, éste no ha podido absorber el impacto de la sobrecarga, generándose un
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 34

deterioro paulatino, irreversible en algunos casos. Los daños sociales y

económicos a consecuencia de esta producción y eliminación indiscriminada de
desechos ha llegado a tener tal magnitud, que actualmente son considerados
como problemas de primer orden que requieren atención y medidas inmediatas
para su control y su solución a corto, mediano y largo plazo.

Así es como en las grandes urbes, los problemas relativos a la contaminación y

deterioro generalizado del medio ambiente son ya considerados, tanto o más
apremiantes que los del aprovisionamiento de agua potable, alcantarillado,
energía eléctrica, transporte y vías de comunicación, ya que la ausencia de un
medio ambiente adecuado conduce a que los servicios mencionados se conviertan
en actividades irrelevantes para una comunidad con problemas de supervivencia.

En áreas de desarrollo económico reciente -lo que incluye a gran parte de

Latinoamérica- los centros urbanos han debido enfrentar los problemas derivados
del crecimiento acelerado de la población, agudizado particularmente por una
desproporcionada afluencia de la población rural hacia las ciudades.

El vertido, como simple acumulación o abandono de los residuos en espacios

destinados a tal efecto, ha sido y es la forma más utilizada para apartar las
basuras de los núcleos de población.

Inicialmente el sistema quizá haya partido del principio de que dichos residuos,
situados en espacios alejados de los centros urbanos, puedan experimentar de
forma primaria un reciclaje natural. Aquí cabría hacer la diferenciación entre
materiales residuales que provienen del consumo doméstico (que son recogidos y
reciclados a través de la actividad agraria) y otros productos cuya naturaleza los
hace impropios para ser aprovechados por los agricultores. Fueron estos últimos
productos, precisamente, los que dieron origen a los vertederos.

Esta forma de eliminación es origen de graves atentados contra el entorno, no sólo

entendidos como degradación del medio en las proximidades de los vertederos,
sino como causa de grave impacto ambiental a mayores distancias. La relación de
posibles efectos de deterioro del medio ambiente, ocasionados por los vertederos,
se cita más adelante.

A esta forma de tratamiento de los residuos, la denominaremos vertido

incontrolado, en contraposición al controlado. El crecimiento de las
aglomeraciones urbanas ha ocasionado la subsiguiente dificultad: disponer de
terrenos hábiles para ese vertido incontrolado de los residuos. El incremento de la
tasa de producción de basuras por habitante y día, así como la disminución de la
densidad de las mismas, han generado mayores cantidades y volúmenes de
materiales residuales a eliminar.

Este efecto condiciona todavía más la disponibilidad de espacios aptos para el

vertido, a la par que contribuye a agotar los existentes.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 35

Por otro lado, el crecimiento industrial ha generado nuevas e importantes masas

de residuos que también es preciso evacuar.

Residuos que, bien sea por la limitación volumétrica de los centros de vertido, o
por la peligrosidad manifiesta de algunos de ellos, se han visto sistemáticamente
rechazados en los vertederos.

Este hecho y la inexistencia de áreas de vertido habilitadas para la entrega

organizada de este tipo de residuos, han extendido la malsana práctica de lo que
se viene denominando vertidos salvajes, entendidos como la simple deposición de
los residuos, sólidos o no, (gran parte de las veces de procedencia industrial o
asimilables) en cualquier espacio y de cualquier forma.

Esta situación se ha visto favorecida por otras circunstancias que parece

conveniente señalar, entre ellas la inexistencia de áreas de vertido habilitadas -
ortodoxamente o no- para la entrega organizada de estos tipos de residuos.

En muchas ocasiones este tipo de vertido disperso e incontrolado da origen al

denominado microvertedero incontrolado.

En muchos países, existe un grave vacío legal en materia de protección ambiental.

Nótese la laguna legal que implica la arbitraria figura de la responsabilidad sobre
los efectos de los residuos que queda trasladada al transportista, una vez que éste
ha efectuado la operación de recogida y carga de su vehículo, con lo que el
industrial puede desentenderse de las consecuencias últimas que puedan generar
los residuos por él producidos.

Esta práctica sirve además de amparo para el vertido también salvaje de restos de
la construcción y derribos, detritus de fosas sépticas, desechos agro-ganaderos y
también de las propias basuras domiciliarias.

La consecuencia es el grave deterioro ambiental del entorno, -estético y también

sanitario-, que no es tan poco frecuente contemplar en los alrededores de los
núcleos de población.

Uno de los posibles efectos del vertido no controlado de residuos es la

contaminación de aguas subterráneas, como consecuencia de su contacto con
líquidos producidos en el vertido. Esta puede ocasionarse porque los propios
líquidos de lixiviación de la masa vertida alcancen a las aguas subterráneas o por
la percolación producida por las aguas superficiales -generalmente de lluvia- que,
una vez han atravesado el vertido, entran en contacto con corrientes subterráneas.
También puede deberse a la elevación del nivel freático, que hace que las aguas
subterráneas se contaminen por contacto directo con los residuos o con los
lixiviados. Este tipo de daños puede ser especialmente importante en aquellas
aglomeraciones urbanas que se surten de captaciones profundas de agua, o
zonas agrícolas que emplean para riesgo aguas de pozo. La contaminación de
aguas superficiales ordinariamente es más ocasional y se ve disminuida por su
mayor volumen de dilución.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 36

El gas metano producido como consecuencia de la fermentación anaerobia de la

materia orgánica contenida en las basuras, con una buena práctica de vertido,
debe emigrar al exterior, pero puede acumularse en bolsas, lo cual supone un
peligro potencial tanto para el vertedero (riesgo de incendio o de explosión) como
para las edificaciones situadas en su proximidad.

A este riesgo de incendio debe añadirse la práctica habitual de encender las

basuras para reducir su volumen y aprovechar así intensivamente los espacios
disponibles para el vertido.

La cremación, sea cual fuere su origen, comporta ordinariamente la emisión de

humos y gases tóxicos, cuando no irritantes y malolientes, cuya extensión en la
atmósfera produce impacto hasta distancias considerables.

El problema es especialmente serio si las materias en combustión contienen

metales pesados y caucho. Además, en condiciones de inversión térmica, la
inmisión de humos en la atmósfera, puede contribuir a la formación de nieblas que
se acumulen sobre las vías de comunicación.

Desde el punto de vista estético cabe tener en cuenta la observación de un comité

de expertos de la OMS: "La riqueza material no basta para asegurar un bienestar
mental y social del hombre. Le hace falta también un medio físico donde pueda
llevar una vida agradable y tranquila. Los detritus de que están alfombradas las
ciudades y los campos, constituyen uno de los más flagrantes atentados a la
belleza del ambiente".

En síntesis, los principales problemas medioambientales de los RSU son:

• La proliferación de vectores (roedores, insectos, gusanos, etc.), agentes

portadores de enfermedades.

• Emanación de olores, como resultado de la descomposición de materia

orgánica.

• Contaminación de aguas superficiales y subterráneas por líquidos provenientes

de la descomposición de los residuos.

• Deterioro estético, como resultado de la presencia y/o acumulación de residuos

en lugares inadecuados.

Todos estos problemas constituyen costos para la sociedad, que de una manera u
otra afectan a cada uno de los ciudadanos de un país.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 37

1.6. Problemática económica de los RSU

Varios estudios a nivel mundial indican que la generación de RSU está

positivamente relacionada con el ingreso per cápita, lo que seguramente refleja el
impacto neto de varias relaciones implícitas, tales como los efectos del ingreso
sobre el consumo, sobre la distribución de consumo entre bienes y servicios, y
sobre la demanda por calidad ambiental.

Como señalan David N. Beede y David E. Bloom en su artículo “The Economics of

Solid Waste” (en “The World Bank Research Observer”, volumen 10, número 2,
agosto 1995):

“La calidad ambiental es probablemente como muchos de los bienes: los hogares
de altos ingresos probablemente exijan más que los hogares de bajos ingresos y
estén dispuestos a pagar más por ello. Además, la complejidad y distancia (en
tiempo o espacio) de la salud y las implicaciones estéticas del aire, tierra, y la
agua de baja calidad hacen probable que los hogares con mayor educación
tengan más fuertes preferencias por la calidad ambiental. Esto refuerza el efecto
del ingreso sobre la demanda por calidad ambiental porque los ingresos más altos
se encuentran asociados con niveles más altos de educación (Baumol y Oates
1988).”

“La asociación positiva entre ingreso y generación de RSU puede reflejar también
el efecto neto de los salarios más altos sobre la cantidad de desechos producidos
por las actividades hogareñas. Los salarios más altos se asocian normalmente con
una valorización más alta de tiempo y por lo tanto con compras mayores de
alimentos preparados, que generan más desechos de empaque y menos derroche
de trozos alimentarios, menos uso de carbón o madera para calentar y cocinar
(que generan cenizas) y mayor confianza en la electricidad o el metano, y menos
esfuerzo dedicado a reciclaje de residuos para ganancia pecuniaria personal.

Así, los salarios más altos afectan no solamente la cantidad de RSU que se
genera, sino también su composición y el grado en el que los hogares procesan
los residuos antes de desecharlos.”

“Una cantidad de variables de precio también influyen los comportamientos que

afectan la generación, composición, y gestión de RSU. Estando todo lo demás
igual, los mayores precios de mercado ofrecidos por reciclables crean los
incentivos para hogares y firmas para reunir, limpiar, y transportar los materiales
extraídos desde la basura para la venta y reutilización.

El precio que debe pagarse para la eliminación de la basura también afecta las
acciones de hogares y firmas. Por ejemplo, los residentes de Seattle, Wash.,
pagan una tarifa por cada tarro de basura normalizado que ellos presentan para la
recolección Esto ha conducido al "pisoteo Seattle”, ya que los residentes tratan de
comprimir tanta basura como sea posible en un tarro para minimizar sus costos de
recolección (Richards 1993). En los países en vías de desarrollo, las opciones
menos costosas para la eliminación de basura -tirarlas en espacios públicos o
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 38

quemarlas en espacios abiertos- son frecuentemente las más populares (Bartone

y Bernstein 1993). Aunque baratos desde el punto de vista de desembolso y de
efectos ambientales para aquellos que queman o arrojan la basura, estos actos
pueden imponer grandes costos sobre la sociedad. Pueden ocasionarse
problemas estéticos, ambientales y de salud, especialmente en áreas urbanas
densamente pobladas. La contaminación del abastecimiento de agua ocasionada
por la descarga de basuras en fosas no demarcadas ni selladas y la
contaminación del aire producida por la quema de basuras en los sitios de
descarga o en toscos incineradores pueden ocasionar también problemas
urgentes de limpieza y salud, particularmente si los RSU contienen materiales
peligrosos. Sin un reembolso, los hogares individuales no tienen incentivos para
escoger una forma de disposición de basuras más costosa pero menos dañina
para la sociedad.

Es muy difícil recolectar pagos voluntarios desde otros hogares que se benefician
de los mejores métodos de eliminación, porque la regulación privada del uso de
propiedad común es dura para controlar e imponer. Además, aún cuando el
mercado para la gestión de servicios reflejase la disponibilidad de personas que
viven hoy para pagar por la calidad ambiental, esto no reflejaría las preferencias
de las futuras generaciones que serán forzadas a sostener los costos de prácticas
actuales de gestión.

Los hogares y las firmas a las que se deje usar dispositivos o recursos propios
pueden cosechar los beneficios de evitar inversión en una eliminación de residuos
medioambientalmente sana, pero ellos dejan un legado de daño mucho mayor a
las futuras generaciones.”

La vida en comunidad conduce a que las personas o las familias no tengan plena
libertad para decidir cómo manejar los residuos que generan, ya que un manejo
beneficioso para algunos puede implicar costos a otros miembros de la comunidad
(externalidades negativas).

A pesar de que sería posible una cierta concertación entre las distintas familias
que conforman una comunidad para manejar en conjunto sus residuos, no se
espera que de tales decisiones se alcance el mínimo costo social. Además, los
residuos sólidos urbanos no son sólo domiciliarios. De ahí que lo habitual es que
el Estado asuma la responsabilidad de la gestión de residuos sólidos urbanos, sea
por cuenta propia o mediante servicios de terceros

Además, los recursos de propiedad común y las externalidades

intergeneracionales crean los incentivos para hogares y firmas a subconsumir
servicios en el mercado privado para la gestión de RSU. Debido a que los
beneficios de algunos tipos de gestión de RSU a hogares y firmas son inferiores a
los beneficios para la sociedad, las intervenciones óptimas de gobierno son
aquellas que logran acoplar lo más estrechamente posible los incentivos privados
y sociales para la eliminación de RSU.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 39

En general, las entidades estatales más directamente involucradas con la gestión

de los RSU son los Ministerios o Secretarías de Salud y Medio Ambiente, a través
del organismo respectivo y las autoridades locales.

Estos organismos gubernamentales deben cooperar con la función legislativa en la

dictación de normas sanitarias relacionadas con la recolección, transporte y
tratamiento de los RSU y debe constituirse en el principal elemento fiscalizador de
su cumplimiento e -idealmente- actuando además como un organismo de apoyo a
la gestión que realizan las autoridades locales en estos aspectos.

Las autoridades locales, específicamente los municipios (ayuntamientos, en otros

países) deben ocuparse de la gestión operativa de los residuos sólidos en sus
fases de recolección-transporte y tratamiento, sin perjuicio de que puedan entregar
la totalidad o parte de ellas en concesión a particulares, o bien, realizarlas en
conjunto con otros municipios.

Con el objeto de financiar los costos de recolección y tratamiento de los residuos,

los municipios cobran generalmente una tarifa o tasa a las familias y a los locales
comerciales/industriales, la cual se percibe simultáneamente con determinados
impuestos. Además, los municipios fijan un canon especial por concepto de
recolección y eliminación de los residuos de origen comercial o industrial que
excedan un determinado volumen mínimo.

1.7. Instrumentos regulatorios y económicos

1.7.1. Introducción a los instrumentos regulatorios. 2 /

En una comunidad organizada, le corresponde a la autoridad decidir cómo

enfrentar la recolección, transporte y disposición final de la basura. No obstante,
en términos generales, las autoridades latinoamericanas han considerado el
manejo de los desechos producidos por los ciudadanos como una tarea necesaria,
pero de carácter secundario, lo que ha conducido a una reducida aplicación de
recursos financieros y de tecnología para atender las exigencias urbano-
ambientales.

2 Para mayor información ver: CEPAL: Gestión Ambientalmente Adecuada de

Residuos Sólidos, Un Enfoque de Política Integral. Capítulo VIII Aspectos
Económicos de la Gestión de Residuos, 1997, Página 355.
Programa de desarrollo sustentable, centro de análisis de políticas públicas,
Universidad de Chile: Sustentabilidad Ambiental del Crecimiento Económico
Chileno, Capítulo III, Instrumentos de regulación ambiental en Chile, Raúl O’Ryan
y Andrés Ulloa, 1997, Página 285.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 40

La creciente formación de megalópolis constituidas por varias ciudades

independientes, han acrecentado especialmente los problemas de disposición final
de los RSU, por cuanto la escasez de lugares de vertido ha dificultado la práctica
corriente de transportar los desechos fuera de los confines de las ciudades y
eliminarlos en forma expedita y con gastos mínimos, en lugares frecuentados y
fuera de la vista del público.

La alternativa de retener los desechos dentro de los límites urbanos es poco

satisfactoria, ya que en términos generales la tierra tiene gran demanda para otros
usos más lucrativos. Por su parte, el vertido fuera de tales límites implica recorrer
distancias cada vez mayores. Asimismo, existe una competencia cada vez mayor
de parte de distintas ciudades por los escasos lugares de vertido disponibles.

A pesar de las mayores inversiones que deben realizarse para un eficaz manejo
integral de los RSU, éstas debieran justificarse al compararlas con los costos
económico-sociales de una inadecuada disposición final.

Los beneficios económico-sociales de un mejor manejo integral no sólo se

observarían en los aspectos propiamente sanitario-ambientales (reducción de
enfermedades, mejoramiento de la calidad de las aguas, reducción de olores y
mejoramiento estético), sino también en otros de carácter más propiamente
económicos como -por ejemplo- la recuperación de tierras. Además, es de
importancia considerar que estos beneficios estarían disponibles tanto para las
generaciones actuales como para las futuras.

Como parte de la gestión ambiental la gestión de residuos se desarrolla, utilizando

una gama de instrumentos de diferentes enfoques y características. Los
instrumentos económicos constituyen un complemento indispensable en el análisis
del sistema, siendo posible lograr con ellos importantes incrementos de eficacia en
la gestión ambiental. Sin embargo, es necesario decir que estos instrumentos
actuando de manera aislada carecen de eficacia.

Los instrumentos de regulación o instrumentos de orden y control, se han utilizado

con mucha frecuencia en las políticas ambientales. Se trata fundamentalmente de
herramientas sociales para regular el deterioro ambiental generado por diversos
agentes, y tiene que ver con la responsabilidad del estado de impedir que ciertos
grupos con mayor poder aplasten los derechos de otros en cuanto a disfrutar de
un medio ambiente limpio.

1.7.2. Tipos de instrumentos regulatorios

Existen diversas tipologías para estos instrumentos. Una de ellas es la de

Herrera, Consuelo (1994), " Instrumentos económicos para la política de gestión
de residuos en la municipalidad de Quito, Ecuador", CEPAL, Santiago. Y cuyo
resumen presentamos a continuación:
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 41

1.7.2.1. Estándares y normas

Herrera los define como límites preestablecidos para el uso de las capacidades y
funciones del medio ambiente, que pueden tener características
medioambientales, tecnológicas, de rendimiento, de productos y procesos. Es
necesario formular una consideración en cuanto al concepto de contaminación
cuando cierta capacidad de absorción o asimilación de emisiones por parte de un
medio, es superada por la cantidad generada de tales emisiones, con un daño
para esa capacidad. En términos económicos, el daño ambiental se produce
cuando debido a la degradación del medio se producen costos que influyen de
forma directa sobre la economía.

Los estándares se dividen en dos grandes grupos: de emisión e inmisión,

dependiendo de la unidad operativa sobre la que se trabaja, sea industria emisora
o un área receptora de tales emisiones.3 /

A continuación y de manera simplificada presentamos una categorización de los

estándares:

• Estándar de calidad ambiental: protección de la calidad del aire y agua.

• Estándar de efluentes y emisiones: cantidades medias o máximas de descarga

en un cuerpo de agua o atmósfera.

• Estándar tecnológico: identifica la tecnología para cumplir con los estándares

de calidad ambiental.

• Estándar de rendimiento: cantidad de contaminantes que se pueden descargar

y controlar antes de la descarga.

• Estándar de producto: límite legal a la cantidad de productos contaminantes

que pueden descargarse en las aguas y atmósferas. Se trata de composición,
propiedades, métodos de prueba, etc.

• Estándar de proceso: instalaciones fijas, normas constructivas y de

explotación.

1.7.2.2. Permisos, cuotas y licencias

Los permisos, las licencias y otro tipo de autorizaciones son herramientas

importantes para el control de la contaminación, la utilización de los recursos
naturales y el manejo y disposición final de los residuos. En general deben estar
respaldados por estándares de calidad de aire y agua. Estos instrumentos en

3 Herrera, Consuelo “Instrumentos Económicos para la Gestión de Residuos en la

Municipalidad de Quito, Ecuador” (CEPAL, 1994).
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 42

ocasiones suelen estar basados en consideraciones económicas relativas a los

límites posibles de utilización de determinados recursos, y se los suele presentar
como opciones frente a instrumentos económicos que no son de mercado.

1.7.2.3. Reglamentos para el uso de los suelos y aguas

Determinados procedimientos de control del uso del territorio pueden servir para
limitar o controlar proyectos de energía, explotación de recursos naturales, uso de
recursos hídricos y otras actividades, determinando asimismo los usos potenciales
del territorio.

Estas reglamentaciones son conceptualmente diferentes de las actividades de

control y fiscalización, que son tareas más bien administrativas y legales teniendo
como instrumentos las sanciones, multas, clausuras, etc., según corresponda a lo
establecido para el no cumplimiento de las disposiciones.

1.7.2.4. Sistemas de garantía de calidad

Actualmente entre la exigencia de calidad se pueden incluir las exigencias

medioambientales, debido a diversas situaciones que ha llevado a su
consideración dentro de cualquier estudio de calidad.

Un circuito de retroalimentación que facilite la obtención permanente de la calidad

dentro de la actividad o producto es indispensable, destacando cinco elementos
principales:

Organización y responsabilidades documentadas; procedimientos escritos y

válidos para quién ejecuta las actividades; verificación de que los requisitos de
calidad hayan sido alcanzados; registros de la obtención de la calidad; monitoreo
periódico tanto externo como interno.

1.7.2.5. Experiencias de regulación

Experiencias en estándares:

Los estándares de calidad de las aguas subterráneas y superficiales y del aire han
sido ampliamente utilizados por países como Brasil, Colombia, México y
Venezuela. Para el control de la contaminación de la atmósfera se han
establecido dos niveles de normas. Uno para proteger la salud humana y otro
para el bienestar general.

Los estándar de emisiones se refieren a las emisiones máximas permisibles para

fuentes fijas, es decir, fábricas, centrales eléctricas, refinerías, incineradoras,
chimeneas, etc.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 43

Para el control de sustancias peligrosas, algunos países utilizan normas y

controles de productos, así para el manejo de desechos peligrosos, se emplean
diversos tipos de normas técnicas operacionales que cubren a generadores y
transportadores de desechos peligrosos. Incluyen etapas de registro con una
agencia reguladora, análisis de los desechos y mantención de los registros de
modo que puedan rastrearse desde el punto de origen hasta su eliminación final.
Con respecto al almacenamiento, tratamiento e instalaciones de eliminación de
desechos peligrosos, especifican el diseño, construcción y técnicas de
mantenimiento así como las tecnologías de control.

Permisos, cuotas y licencias

Se pueden otorgar permisos para la descarga en aguas superficiales; estos se

emiten en períodos determinados y deben renovarse periódicamente. Para la
protección de las aguas subterráneas también existen permisos y revisión de
proyectos cuya finalidad es garantizar que los emisores potenciales tomen las
medidas oportunas para evitar la contaminación.

También las licencias y permisos se emiten para las instalaciones de desechos

sólidos, aprobadas para garantizar la eliminación de los desechos de forma
segura.

Para garantizar una segura operación de los residuos peligrosos, las instalaciones
de tratamiento, almacenamiento y eliminación se puede sujetar a un sistema de
permisos, asegurando de esta forma que cumplan con las disposiciones
establecidas, muchas de las cuales se destinan a aguas subterráneas.

Se considera a los estudios y a las Evaluaciones de Impacto Ambiental ( EIA),

como un instrumento permisivo eficaz en contra del deterioro ambiental. En varios
países como es el caso de Brasil, Colombia, Cuba, México y Venezuela, su
aplicación es legal. Argentina, Bolivia, Ecuador, Chile, están actualmente
implementando su sistema. Adicionalmente estas evaluaciones constituyen
requisitos indispensables para el acceso al crédito internacional.

1.7.3. Instrumentos económicos

Los instrumentos económicos tienden en su teoría a introducir más flexibilidad,

eficiencia y costo-efectividad en las medidas de control de la contaminación. Sus
ventajas entre otras son:
• Estimulación del desarrollo de tecnologías de control de la contaminación en el
sector privado.
• Proporciona a los gobiernos fuentes de ingresos para apoyar los programas de
control de la contaminación.
• Estos requieren menor información detallada para definir el nivel más
económico.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 44

Los instrumentos económicos tienen la capacidad de regular la contaminación de

acuerdo a mecanismos de mercado, facilitando la acción estatal. Sin embargo no
han eliminado la necesidad de los estándar, del monitoreo, de la fiscalización y
otros mecanismos de estado.

Para que los instrumentos funcionen, los precios de los productos deben reflejar
completamente sus costos sociales y ambientales. La utilización de instrumentos
económicos para la gestión ambiental constituye una de las tendencias más
fuertes entre quienes están preocupados por el diseño y las políticas de gestión
ambiental.

Los elementos comunes a todos los instrumentos económicos deberían ser:

• La existencia de un estímulo financiero.

• La posibilidad de una acción voluntaria.

• Involucrar a las autoridades de gobierno.

• Intencionalidad, directa o indirecta, de mantener la calidad ambiental por sobre

la decisión en torno a la aplicación de los instrumentos.

Estos instrumentos están basados en el reconocimiento de que la degradación

ambiental surge de señales incorrectas de precio, que a su vez resultan de la
ausencia de mercados para los recursos y activos del medio ambiente. De esta
manera, si los precios de los recursos o funciones que proporciona el medio son
bajos y se hace un uso excesivo de los mismos, la degradación del medio
ambiente es inmediata.

1.7.3.1. Tipología de instrumentos económicos

A) Instrumento de desincentivo:

• Cargos por contaminación: pueden ser tarifas o impuestos.

• Cargos por efluentes y emisiones: son tributos exigidos por la calidad o

cantidad de contaminantes descargados generalmente por industrias.

• Cargos al usuario: son pagos directos por el costo del tratamiento público o
colectivo. Es el más utilizado en la gestión de los residuos sólidos.

• Cargos administrativos: son los honorarios pagados a las autoridades por los
servicios de regulación, control, monitoreo, fiscalización, etc., para el
funcionamiento de la gestión.

• Impuestos verdes: son cargos que actúan sobre los ítems más
contaminantes.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 45

B) Instrumentos de mercado: son derechos para generar emisiones actuales o

potenciales, que el usuario puede comprar y vender en el mercado. Entre otras
diferenciamos: licencias o permisos transables; seguros ambientales (cobertura
de daños ambientales por compañías aseguradoras.); sistemas de
responsabilidad compartida (acuerdos entre la autoridad ambiental y las
empresas para responder una calidad ambiental global); sellos de calidad
ambiental (certificaciones que garantizan una cierta calidad ambiental).

C) Subsidios: son concesiones, préstamos a bajas tasas, incentivos tributarios y

otros, con el objeto de inducir a un cambio de conducta o reducción de costos
de control de la contaminación por parte de los contaminantes.

D) Sistemas de restitución de depósitos: los consumidores deben pagar un

sobreprecio por consumir productos con residuos contaminantes. Al
reinsertarlos a un centro de selección para su reutilización (envases
retornables), reciclaje (desechables), o disposición final, recuperan el depósito
inicial o fianza.

E) Incentivos de cumplimiento: se emplean para impulsar a los contaminadores a

cumplir con la reglamentación y estándares ambientales.

F) Análisis costo-beneficio: uno de los problemas habituales es la posibilidad de

evaluar los costos ambientales, considerados como intangibles. Esta cuestión
se puede enfocar desde dos puntos de vista, por una valorización directa y por
una valorización indirecta.

• Valorización directa: se utilizan encuestas y experimentos. Con las

encuestas realizamos cuestionarios concisos y claros a la población que de
alguna forma reflejen la mejora ambiental según se varíen los inputs.

• Valorización indirecta: emplean técnicas que buscan conocer las

preferencias de los usuarios por medio de la información real de los
mercados. Las preferencias por los recursos, bienes y servicios ambientales.

1.7.3.2. Experiencias

Tarifas o impuestos:

En la recolección y tratamiento de desechos sólidos municipales comúnmente se

utilizan las tarifas por uso, que se incentivan muy poco por que se consideran
como pagos por dichos servicios. En algunas instancias las municipalidades han
instituido un sistema de precios a los desechos sólidos, el cual prevé incentivos
para las familias para la reducción en la generación de desechos.

Algunos países aplican tarifas ("cuotas complementarias") por la eliminación de los

desechos. La cantidad depende generalmente del tipo de desechos y del método
de tratamiento antes de su descarga.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 46

La mayoría de cargos por productos relacionados con los desechos se aplican a

recipientes no retornables, aceites lubricantes, bolsas plásticas, fertilizantes,
pesticidas, llantas, combustibles, etc. Su falta de impacto como incentivos se debe
a que no constituyen a la transición de políticas remediables por las políticas
preventivas.

Subsidios:

En algunos países se asignan créditos preferenciales y concesiones para la

planificación, diseño y construcción de instalaciones de tratamiento así como para
la incorporación de equipos de control de la contaminación. Existiendo
donaciones para el desarrollo de tecnologías innovadoras con emisiones de baja
contaminación, así como beneficios tributarios para sistemas de energía que
favorecen el medio ambiente.

Sistema de reembolso de depósitos:

Se emplea básicamente en el tratamiento de residuos sólidos. Además de ser

aplicables en los envases de bebidas y utilizados con resultados satisfactorios en
reciclaje de aceites, envases pesticidas, automóviles. Administrativamente el
sistema es eficiente. No requiere control o participación de la autoridad.

Incentivos de cumplimiento:

El incumplimiento de las regulaciones implica sanciones para los contaminadores ,

ocasionando multas o clausuras temporales o definitivas de la empresa. La
responsabilidad legal por los daños causados por la contaminación ha sido
utilizada en el área del manejo de desechos peligrosos. Las sanciones pueden ser
civiles o penales y en la práctica, para algunos casos, se han logrado grandes
compensaciones por daños.

1.7.4. Rol de los instrumentos económicos

1.7.4.1. El rol del Estado en el manejo de los RSU

La vida en comunidad conduce a que las personas o las familias no tengan plena
libertad para decidir cómo manejar los residuos que generan, ya que un manejo
beneficioso para algunos puede implicar costos a otros miembros de la comunidad
(externalidades negativas).

A la inversa, la acción de un agente puede generar sobre otros agentes beneficios

no compensados (externalidad positiva).

A pesar de que sería posible una cierta concertación entre las distintas familias
que conforman una comunidad para manejar en conjunto sus residuos, no se
espera que de tales decisiones se alcance el mínimo costo social.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 47

Además, los residuos sólidos urbanos no son sólo domiciliarios. De ahí que lo
habitual es que el Estado asuma la responsabilidad de la gestión de residuos
sólidos urbanos, sea por cuenta propia o mediante servicios de terceros.

En general, las entidades estatales más directamente involucradas con la gestión

de los RSU son el Ministerio de Salud Pública, o el Ministerio del Medio Ambiente,
a través del organismo respectivo en el nivel nacional, sectorial, regional o local.

El Ministerio de Salud Pública debe cooperar con la función legislativa en la

dictación de normas sanitarias relacionadas con la recolección, transporte y
tratamiento de los RSU y debe constituirse en el principal elemento fiscalizador de
su cumplimiento e -idealmente- actuando además como un organismo de apoyo a
la gestión que realizan las autoridades locales en estos aspectos.

Las autoridades locales, específicamente los municipios (ayuntamientos, en otros

países) deben ocuparse de la gestión operativa de los residuos sólidos en sus
fases de recolección-transporte y tratamiento, sin perjuicio de que puedan entregar
la totalidad o parte de ellas en concesión a particulares, o bien, realizarlas en
conjunto con otros municipios.

Con el objeto de financiar los costos de recolección y tratamiento de los residuos,

los municipios cobran generalmente una tarifa o tasa a las familias y a los locales
comerciales/industriales, la cual se percibe simultáneamente con determinados
impuestos. Además, los municipios fijan un canon especial por concepto de
recolección y eliminación de los residuos de origen comercial o industrial que
excedan un determinado volumen mínimo.

A fin de cumplir de forma adecuada con las obligaciones de su competencia, los

municipios tienen la posibilidad de agruparse, pudiendo así mejorar la rentabilidad
de sus equipos. En lo que concierne a la ejecución de los servicios
correspondientes, los municipios o grupos de éstos pueden escoger entre varias
fórmulas, a saber:

• La explotación en administración directa, en la cual el municipio realiza las

inversiones necesarias, contrata personal y se encarga directamente de dirigir
los servicios.

• La explotación por mediación de una empresa especializada, en cuyo caso las

funciones están a cargo de una empresa privada, con la cual se firma un
contrato a largo plazo.

• Una fórmula intermedia consiste en confiar los servicios a una empresa privada,
mediante contrato, una vez que el ayuntamiento ha realizado todas las
inversiones necesarias.

La necesidad de confiar la gestión de estos servicios a un especialista, además de

la importancia y regularidad de las actividades de organización y control de los
servicios, han movido a numerosas colectividades en los países más
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 48

desarrollados, a encargar la resolución de estos problemas, o parte de ellos, a

empresas especializadas prestatarias de servicios. La prestación de servicios se
ha convertido en un elemento complementario de los servicios municipales, con
los cuales el trabajo se realiza en estrecha relación y bajo el control permanente
de las autoridades locales.

Las empresas privadas pueden realizar las siguientes prestaciones:

• Proporcionar asesoría y asistencia técnica a los responsables locales, con el

objeto de ayudarles a estructurar mejor la organización de los servicios de
limpieza, o bien a implantar nuevos equipos de mayor rendimiento.

• Asumir una parte de los servicios municipales, por ejemplo: la recogida de los
residuos de origen doméstico, o bien la explotación de la planta de tratamiento
final, para resolver algún problema en particular.

• Encargarse totalmente de los servicios municipales, desde la recogida de

residuos, barrido de las calles, tratamiento de los residuos, hasta los servicios
especiales: recogida de escombros, mantenimiento de parques y jardines
públicos.

En definitiva, el Estado, por intermedio de los organismos públicos señalados y/o

contratando los servicios de entes privados, debe ocuparse de que se alcance un
óptimo social, tanto a través de la dictación y fiscalización de la normativa y
regulaciones apropiadas, como a través de la gestión más eficiente desde una
perspectiva social.

1.7.4.2. Rol de los instrumentos económicos

Los instrumentos económicos, como los demás instrumentos de gestión

ambiental, cumplen una serie de roles propios, entre los que es necesario
destacar los siguientes:

Cumplimientos de las normas:

Estas normas no deben ser materia de negociación, sino que son formuladas para
ser cumplidas, aunque en ocasiones es posible impulsar su cumplimiento, en
función del objetivo superior que es la calidad ambiental. Esto se puede lograr con
incentivos económicos.

Minimización de impactos por contaminación:

La contaminación es un problema inherente al crecimiento económico, no siempre

las modificaciones tecnológicas en busca de una tecnología que produzca menor
contaminación es posible pero se debe incentivar a aquellas empresas que
tiendan a la utilización de dichas tecnologías y producir desincentivos económicos
a aquellas que sean obsoletas.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 49

Eficacia y eficiencia de los instrumentos:

La gestión ambiental latinoamericana padece de fuertes ineficacias e

ineficiencias, en particular en la capacidad de control, un problema que no solo es
imputable a la incapacidad técnica, sino que también lo es a las débiles
estructuras institucionales y administrativas.

Beneficios de una mayor gama instrumental:

El intento de implantación de los instrumentos económicos puede ser de gran

utilidad para la mejora de la capacidad del ente responsable del medio ambiente y
la sociedad, definiendo sus acciones propias, facilitando relaciones y
planificaciones con las diferentes regiones y sectores.

Impulso a la transformación:

Estos instrumentos económicos pueden producir una transformación que venga

dada por estímulos económicos, empujando así a la dirección del cambio
tecnológico, el cual apoyado en adecuados instrumentos regulatorios y
económicos, sea a su vez sustentable.

1.7.5. Instrumentos económicos en la gestión de residuos sólidos

El campo de la aplicabilidad efectiva de instrumentos económicos para la gestión

ambientalmente sustentable de los residuos sólidos, en particular los industriales,
pareciera estar bastante condicionada, aunque haya un ambiente favorable para
su aceptación.

A modo de síntesis, se podría afirmar que tal aplicabilidad debe cumplir los
siguientes requisitos:
• Instrumentos que utilicen las fuerzas de mercado para introducir
comportamientos en lugar de ordenar para luego controlar.
• Instrumentos que creen mercados donde las fallas del sistema no permiten
intercambios.
• Instrumentos que asignen precios a recursos o procesos que no los tienen; o
los tienen en forma parcial o distorsionada (como es el caso de los residuos
sólidos).
• Instrumentos que establezcan derechos de propiedad (públicos, privados o
comunitarios) sobre bienes libres o sobre los cuales no se reivindica propiedad.
• Instrumentos que busquen compatibilizar las políticas económicas con las
políticas ambientales.
• Instrumentos más eficaces desde el punto de vista de su gestión.
• Instrumentos de mayor aceptabilidad social, particularmente entre los sectores
productivos.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 50

En este marco, instrumentos de posible uso serían:

Derecho de propiedad

Establecimiento de la plena propiedad del generador de derechos sólidos sobre

sus residuos.

• Responsabilidad del generador

• Principio contaminador - pagador

• Potenciación de la minimización

Establecimiento de derechos de uso restringido sobre ciertos bienes públicos

• Disposición adecuada de residuos sólidos.

• Control público.

Sistemas de permisos de emisión transable

• Constituyen en instrumento económico de gestión ambiental,

caracterizado por el hecho que se crea un mercado donde se transan y
transfieren ciertos documentos que autorizan para emitir determinados
contaminantes a las empresas insertas en el sistema.

Creación de mercados

• Permisos de uso transable de bienes públicos con uso restringido.

Instrumentos fiscales
• Impuestos a la generación de residuos: - Por cantidad; - Por tipo.
• Impuestos al uso del suelo para disposición de residuos.

Sistemas de cargos (Tarifas).

• Cargos por recolección.
• Cargos por disposición.
• Cargos por contaminación.

Instrumentos financieros
• Fondos ambientales para: mejoramiento tecnológico; fomento del
reciclaje; transporte y disposición adecuados.
• Criterios blandos, para proyectos de objetivos "ambientales".
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 51

Sistemas de responsabilidad
• Por daños a recursos naturales.
• Seguros de responsabilidad.
• Incentivos al cumplimiento de las normas.
Sistemas de garantía ( bonos y depósitos.)
• Bonos de cumplimientos de normas.
• Sistemas de depósitos reembolsables.

1.8. Experiencias de manejo de RSU en países en vías de desarrollados

David N. Beede y David E. Bloom en su artículo “The Economics of Municipal

Solid Waste” (en “The World Bank Research Observer”, Volumen 10, número 2,
Agosto 1995) presentan el siguiente panorama de algunas experiencias de manejo
de RSU en países en vías de desarrollo:

“Las experiencias en los países en vías de desarrollo son diferentes de aquellas

de Estados Unidos y de otros países. El carácter del problema de RSU difiere
desde una ubicación a otra, dependiendo de las características físicas del residuo
sólido y de la geografía local.

En Bangkok y Shanghai, las calles estrechas hacen que la recolección del residuo
sea difícil. El carbón, que genera cantidades considerables de ceniza, se usa
todavía ampliamente para calentar hogares en Shanghai, aunque la ceniza como
un porcentaje del torrente de RSU ha disminuido desde mediados de 1980’s. Las
tasas de generación de RSU per cápita son aproximadamente 50 por ciento más
altas en el verano a causa de un aumento estacional en residuos alimentarios de
frutas y vegetales (Pupilo y Li 1993).”

“A pesar de la diversidad en países en vías de desarrollo, surgen varias

generalizaciones de una revisión breve de las experiencias de gestión de RSU en
un muestreo de ubicaciones de países en desarrollo: Bangkok, Dar es Salaam,
Jakarta, Ciudad de México, Shanghai, y Taiwan (China).”

Un problema creciente. El residuo sólido no es solamente un problema

considerable a lo largo del mundo en desarrollo, sino también un problema
creciente, parcialmente a causa del crecimiento de la población y parcialmente
porque el aumento de los ingresos per cápita en una parte importante del mundo
en desarrollo ha conducido a una generación ascendente de residuo per cápita
ascendente.”

“Desde 1982 a 1989, la generación diaria de RSU per capita en Bangkok aumentó
desde 0,6 a 0,9 kilogramos (Muttamara, Visvanathan, y Alwis 1992/93). Los
residentes de Ciudad de México generan sobre 1,0 kilogramo de RSU per capita al
día, lo que dobla el valor estimado en el decenio de 1950, con aún un crecimiento
más rápido en la generación per cápita de residuos no biodegradables (Meade
1992).
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 52

La generación de RSU per cápita diaria de Shanghai de 0,80 kilogramos se

traduce en 2,50 millones de toneladas métrica al año, 1,31 millones de toneladas
métrica por sobre la cifra de principios del decenio de 1980 (Ward y Li 1993). En
Taiwan (China), la generación per cápita aumentó un promedio de 4,8 por ciento al
año desde 1980 a 1991 (Taiwan, China 1992).”

Recolección y urbanización. La proporción urbana de la población de países en

vía de desarrollo aumentó desde 25 a 46 por ciento entre 1970 y 1991. Además,
la tasa anual de crecimiento de población urbana en los países en vías de
desarrollo ha acelerado desde un promedio de 3,7 por ciento en el decenio de
1970 a 6,3 por ciento en el decenio de 1980 (aunque el menor valor promedio
anual total de población de crecimiento para países en vías de desarrollo
desaceleró desde 2,2 por ciento en el decenio de 1970 a 2,0 por ciento en el
decenio de 1980 (Banco Mundial 1993).

Estas tendencias, combinadas con el ingreso per cápita ascendente en muchos

países en vías de desarrollo, han conducido a concentraciones crecientes de RSU
en áreas metropolitanas. Es probable que estas tendencias hagan aumentar el
costo promedio de recolección, procesamiento, y eliminación y agoten las
capacidades administrativas de los gobiernos urbanos.

Ciudad de México usa 2.000 vehículos de recolección de los cuales sólo 60 a 65

por ciento están generalmente en condición activa en todo momento (Meade
1992). En la recolección de Shanghai existe uso intensivo de mano de obra, y el
residuo se transporta a los vertederos mediante camiones y barcazas. Debido a
que sólo el 60 por ciento de los camiones que transportan residuos son cubiertos
(cerrados), mucha basura se esparce a lo largo de las calles y se derrama en los
canales de agua durante el proceso (Ward y Li 1993).”

Efectos adversos de la eliminación y procesamiento deficiente. Las prácticas

deficientes de eliminación y procesamiento tienen efectos adversos serios sobre la
calidad de aire, agua, y tierra. Sobre 90 por ciento del RSU recolectado en
Bangkok se dispone a cielo abierto, siendo compostado o incinerado el 10 por
ciento (Muttamara, Visvanathan, y Alwis 1992 / 93). La mayoría del residuo familiar
de Dar es Salaam se desecha en fosos abiertos cerca de los hogares, sobre
calles, en mercados, o en los canales de drenaje (Yhdego 1991). Algo se quema.
Además, el vertedero principal de la ciudad, que se aisló bastante cuando se
estableció en 1965, está ahora cerca de varias comunidades y vierte lechada al
cercano Río Luhanga (Yhdego 1988). La mayoría de los vertederos de Shanghai
presentan malos olores, concentraciones de insectos y lechadas que contaminan
el agua potable local (Ward y Li 1993).

En 1984 el gobierno de Shanghai construyó una simple planta de compost de RSU

con una capacidad de 300 toneladas métricas al día, en que los RSU son
compostados en grandes recipientes cercanos durante un mes y entonces se
ponen en rejillas y se clasifican por el tamaño de partícula.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 53

Debido al mal control de calidad, sin embargo, el compost se contamina

pesadamente con vidrios, plásticos, y metales y es por lo tanto de relativamente
poco valor a granjeros locales (Ward y Li 1993)”.

Generalización del sector informal del reciclaje. Los hogares de Bangkok

normalmente separan periódicos, revistas, cartulina, y botellas desde su residuo
sólido para los recolectores puerta a puerta. Los segregadores de calle realizan
una selección de elementos reciclables desde los recipientes de calles, las
tripulaciones de recolección gastan estimativamente 40 por ciento de su tiempo en
realizar clasificaciones para materiales reciclables que ellos pueden vender para
complementar sus ingresos, y otros segregadores escogen sobre el resto en los
vertederos. Estos segregadores y recolectores de basura venden elementos
reciclables en pequeña escala a talleres de reciclaje cerca los vertederos
(Muttamara, Visvanathan, y Alwis 1992/93). En Ciudad de México, los trabajadores
de recolección clasifican reciclables, que ellos pueden vender para complementar
sus ingresos. Esto se ha vuelto cada vez más difícil, sin embargo, porque la
cantidad y el valor de materiales reciclables declinó dramáticamente en 1982,
cuando la crisis económica condujo a las familias a un mayor cuidado con el
derroche (Meade 1992).

En Dar es Salaam, existe considerable segregación, bajo condiciones muy

difíciles, el que tiene lugar tanto en el vertedero principal como a lo largo de la
ciudad (Yhdego 1991). Alguna extracción organizada de reciclables tiene lugar en
los vertederos de Shanghai (Ward y Li 1993). A lo largo de Jakarta se estima que
30.000 a 60.000 segregadores (“cachureros”) extraen materiales reciclables tales
como vidrio, papel, cartulina, metales, madera, goma, huesos, y textiles desde el
torrente de residuos. Ellos venden estos materiales a empresarios a pequeña
escala quienes los ralean, limpian, fajan, y los venden a otros intermediarios que
se especializan en determinados materiales, que a la vez los transportan y venden
a fábricas de reciclaje.”

Beede y Bloom han proyectado una tasa de 2,7 por ciento anual de incremento en
la generación de RSU en los países en vías de desarrollo, lo que
aproximadamente dobla el valor proyectado de aumento en los países industriales.
Los hallazgos de una encuesta Gallup a nivel mundial también sugieren que la
capacidad de los sistemas de gestión de RSU es débil en muchos países en vías
de desarrollo. No obstante, estiman que existen señales alentadoras de que el
desarrollo económico conduce a más fuertes estructuras institucionales y a un
consentimiento para experimentar e invertir en proyectos que puedan aliviar
problemas duraderos de gestión de RSU en formas apropiadas al nivel de un país
de desarrollo.

A pesar de las mayores inversiones que deben realizarse para un eficaz manejo
integral de los RSU, éstas debieran justificarse al compararlas con los costos
económico-sociales de una inadecuada gestión de RSU. Los beneficios
económico-sociales de un mejor manejo integral no sólo se observarían en los
aspectos propiamente sanitario-ambientales (reducción de enfermedades,
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 54

mejoramiento de la calidad de las aguas, reducción de olores y mejoramiento

estético), sino también en otros de carácter más propiamente económicos como -
por ejemplo- la recuperación de tierras. Además, es de importancia considerar que
estos beneficios estarían disponibles tanto para las generaciones actuales como
para las futuras.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 55

ANEXOS

La OPS/OMS auspició en el período 1987-1990 una serie de reuniones regionales

de expertos en residuos sólidos en las cuales se formularon un conjunto de
directrices para el desarrollo del sector aseo urbano. Entre estas directrices se
destacó la necesidad de contar con Planes Nacionales de Aseo Urbano,
integrados al llamado Sistema Nacional de Aseo Urbano.

Posteriormente, en 1992 la OPS/OMS formuló una propuesta de un Plan Regional

de Inversiones en Ambiente y Salud (PIAS) para superar gradualmente el enorme
déficit de infraestructura en los servicios de atención a la salud de las personas,
abastecimiento de agua limpia y segura, saneamiento básico y servicios de
prevención y control de la contaminación ambiental.

La contribución, y a su vez el reto fundamental del PIAS, es el fortalecimiento de la

capacidad de los países para movilizar recursos de inversión. Esto implica alentar
el desarrollo institucional necesario para llevar a cabo análisis sectoriales que
redefinan las necesidades de inversión, cuantitativa y cualitativamente, haciendo
posible formular, gestionar y evaluar los programas y proyectos de inversión de
manera consistente.

En el marco de las estrategias formuladas por el PIAS, en Marzo de 1995, la

OPS/OMS, el BID, el BIRF y la USAID/EHP, desarrollaron conjuntamente los
"Lineamientos Metodológicos para la realización de Análisis Sectoriales en
Residuos Só1idos". El propósito de estos lineamientos es contribuir con el
ordenamiento y desarrollo del Sector de Residuos Sólidos en los países de ALC a
través del análisis sectorial. Por lo tanto, no han sido diseñados únicamente como
instrumentos de diagnóstico, sino fundamentalmente para la promoción de
algunas líneas de intervención e inversión prioritarias, desde una perspectiva del
planeamiento y ordenamiento sectorial. En este sentido, los mencionados
lineamientos han sido aplicados para el desarrollo de AS-RS en Colombia,
Guatemala, México, Uruguay, Cuba, Nicaragua, Chile y Perú.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 56

ANEXO 1.1.

El Caso de Colombia

En base al diagnóstico desarrollado en Colombia como parte del proceso de realización

del AS-RS se han logrado identificar algunas acciones en tres rubros fundamentales:
políticas, estrategias y proyectos de inversión.

a) Principales políticas que sugiere el AS-RS en Colombia:

• Mejorar la cobertura y calidad de los servicios de aseo y manejo general de los

residuos sólidos.

• Minimización y promoción del reciclaje de residuos sólidos.

• Adecuación y coordinación interinstitucional.

• Fomento de la participación ciudadana y del sector privado.

b) Principales estrategias que recomienda el AS-RS en Colombia:

• Consolidación y desarrollo de un marco institucional y legal a nivel nacional

apropiado para la gestión de los residuos sólidos.

• Apoyo integral a los municipios.

• Estrategia de manejo de residuos industriales y/o no-domésticos.

• Vigilancia y control del manejo de residuos sólidos a todo nivel y en todas

las fases por la que estos atraviesan.

• Apoyo al reciclaje y a recicladores informales.

• Formulación de un plan maestro de inversión.

Las Fortalezas y Dificultades del AS-RS en Colombia

El AS-RS en Colombia ha permitido conocer las fortalezas y debilidades técnicas,

financieras, económicas, ambientales y sociales inherentes al manejo de residuos sólidos.
En cada caso, el AS-RS ha posibilitado perfilar una serie de recomendaciones de políticas
planes y estrategias, que se formaron mediante mecanismos propios de consulta y
búsqueda de consensos entre las instituciones vinculadas al Sector. También ha
posibilitado generar acciones de apoyo al Sector: asistencia técnica a las Corporaciones
Autónomas Regionales (CAR) y municipios para el desarrollo de recursos humanos;
estudios e investigaciones sobre el reciclaje; priorización del desarrollo de la normativa en
residuos sólidos comunes y peligrosos por las instancias legislativas; coordinación entre el
sector público y privado (ejemplo: acuerdos y convenios para la producción limpia);
programa masivo de educación ambiental.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 57

ANEXO 1.2.

EL CASO DE URUGUAY

El AS-RS en Uruguay se desarrolló entre noviembre y diciembre de 1995 teniendo como

contraparte nacional a la Dirección Nacional de Medio Ambiente. El AS-RS se desarrolló
por un equipo multidisciplinario considerando el contexto ambiental, económico,
institucional, social y sanitario del país. Aparte de la información básica sobre el estado
del manejo de residuos sólidos que se logró sistematizar, el AS-RS permitió evaluar las
necesidades de desarrollo del Sector y proyectar las medidas pertinentes para cubrir
estas necesidades.

La experiencia de Uruguay brindó mayores elementos de análisis sobre el proceso de

desarrollo del AS-RS. En este caso, se distinguieron cinco momentos principales:

• Constitución del equipo multidisciplinario de consultores

• Taller de programación

• Recopilación de la información existente

• Entrevistas y visitas de campo

• Elaboración del informe final.

Debido a la falta de datos e información disponible, el AS-RS en Uruguay requirió, al igual

que en el caso de la experiencia de Colombia, un tiempo efectivo mayor que el previsto. A
pesar de ello, el AS-RS en Uruguay ha sido de suma utilidad para el Sector, por cuanto ha
permitido: realizar una recopilación y sistematización rigurosa de la información
pertinente; formular una primera conceptualización del Sector; y catalizar algunas
acciones de corto, mediano y largo plazo (p.ej. creación de la Comisión Nacional para
Elaborar el Plan Nacional de Residuos Sólidos, elaboración de los términos de referencia
para el Plan Maestro de Gestión e Inversiones y atraer mayor financiamiento para el
Sector asignado desde el presupuesto nacional, entre otros).

Principales Conclusiones sobre el Proceso de Realización del AS-RS de Uruguay

Las recomendaciones de los representantes y coordinador del AS-RS del Uruguay, se

refieren principalmente al proceso de desarrollo del análisis. Se mencionó la importancia
de establecer claramente con el Gobierno los objetivos y el alcance del análisis;
establecer las necesidades y aportes nacionales para desarrollar las tareas requeridas
(contratar o asignar por lo menos a tres personas como contrapartes a tiempo completo);
identificar a las personas y entidades que deben ser contactadas durante el desarrollo del
estudio y recabar la información básica antes del inicio formal del AS-RS.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 58

ANEXO 1.3.

El Caso de Guatemala

Al igual que en la experiencia de Colombia y Uruguay, el AS-RS en Guatemala permitió

tener una primera aproximación del estado y necesidades de desarrollo del Sector, en el
cual confluyen una serie de instituciones gubernamentales y no gubernamentales con
diferentes niveles de atribuciones y competencias. Las dificultades específicas
evidenciadas por el AS-RS en Guatemala muestran, que estas -aunque en relativamente
menor escala-, son bastante similares a las que tienen que enfrentar los países de la
Región en general: coberturas de recolección y disposición final limitadas, dificultades de
fiscalización y supervisión del cumplimiento de las leyes y estándares de calidad
ambiental, dificultades para contar con recurso humano debidamente calificado y falta de
financiamiento, entre otros aspectos.

Por otro lado, la presentación de la experiencia de Guatemala, mostró un esquema de

sistematización de las etapas o momentos a través de los cuales el proceso del AS-
RS se había desarrollado en este país, como sigue:

• Momento preliminar: decisión política administrativa. En el cual se establece el

interés y los compromisos - del gobierno y de las partes involucradas en el AS-
RS.

• Primer momento: Organización

Se fijan las etapas especificas del proceso y requerimientos de información y

colaboración entre las partes implicadas.

• Segundo momento: análisis y propuestas.

Se analizan las propuestas y se busca fundamentalmente el consenso técnico

en torno a los resultados a obtener a través del AS-RS.

• Tercer Momento: Internalización y desarrollo. Debe permitir definir los

compromisos políticos a fin de garantizar la continuidad de las acciones que se
puedan generar a partir del AS-RS.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 59

ANEXO 1.4.

El Caso de México

El AS-RS en México se realizó entre febrero y marzo de 1996 teniendo como contraparte
nacional principal al Instituto Nacional de Ecología (INE). Dada la magnitud, complejidad y
diversidad de temas que abordó el AS-RS en México, este análisis es diferente a los que
se desarrollaron en Colombia, Uruguay y Guatemala, tratándose más bien de una
evaluación rápida del Sector de Residuos Só1idos. En efecto, en base a los acuerdos de
las misiones preliminares de la OPS/OMS y las correspondientes contrapartes Mexicanas,
se estableció que el AS-RS en este país, permita una primera aproximación sectorial,
incluyendo en el análisis no solo a los residuos sólidos municipales, sino también a los
residuos sólidos peligrosos, sustancias químicas y actividades de riesgo. De este modo, el
AS-RS permitió disponer de una visión general y global del Sector de Residuos Sólidos y
de los temas conexos, quedando pendiente la realización de AS-RS más detallados y
profundos por estados en México. Por este motivo, el AS-RS en México se desarrolló en
tres semanas.

Algunas lecciones del proceso de AS-RS implementado en México contribuyeron

substancialmente con el debate general para la validación de los Lineamientos
Metodológicos para la realización de análisis Sectoriales en Residuos Só1idos.
Igualmente a las exposiciones presentadas por los representantes y coordinadores de los
países donde se han desarrollado los AS-RS, las preocupaciones del representante y
coordinador de México, se centraron principalmente en el proceso de desarrollo del AS-
RS. En este sentido, se manifestó de suma importancia el hecho de disponer de la mayor
cantidad posible de información básica antes del inicio efectivo del AS-RS, así como,
evitar un sobre dimensionamiento de las expectativas que los AS-RS tienden a generar en
las contrapartes nacionales. Por este motivo, una etapa clave para el AS-RS es la fijación
clara de los objetivos, alcances, compromisos y aportes institucionales durante la etapa
de negociación inicial del AS-RS entre las instancias de Gobierno la misión de
cooperación externa. Entre las principales causas que no favorecen a la
instrumentalización del AS-RS figuran las limitaciones del arreglo institucional, y en
particular de los gobiernos nacionales, así como las debilidades del marco regulatorio.
 Introducción a la Problemática de los Residuos Sólidos Urbanos 60

ANEXO 1.5.

VISIÓN GLOBAL DEL SECTOR

El Sector de Residuos Sólidos por lo general no está legitimado y presenta rasgos

comunes en la gran mayoría de los países de la Región. Al respecto, se señalan algunas
características típicas:

• No existe una instancia gubernamental de rango nacional responsable del

manejo de los residuos sólidos, normalmente la responsabilidad se encuentra
dispersa en múltiples instituciones afines al Sector.

• Existe un creciente proceso de participación del sector privado en el manejo de

residuos sólidos.

• En algunos países se empiezan a constituir entes nacionales reguladores del

sector residuos sólidos.

• El planeamiento y la formulación de políticas y estrategias sectoriales aún es

incipiente.

• El marco legal en muchos casos no es integral ni consistente y carece de

instrumentos para facilitar el cumplimiento de estándares mínimos de calidad
ambiental.

• Los mecanismos de monitoreo, acopio y diseminación de información

prácticamente son inexistentes.

• Las posibilidades de las instituciones vinculadas al sector residuos sólidos para

acceder a créditos u otras modalidades de financiamiento son escasas.

La participación de los organismos operadores o prestadores de los servicios

relacionados con el Sector residuos sólidos, también se realiza en condiciones y
modalidades con las siguientes limitaciones comunes:

• Carencia de planes financieros y operacionales (planes maestros).

• Contratación de empresas privadas mediante esquemas contractuales

inadecuados y/o bajo modalidades que sobrepasan la capacidad de monitoreo
del contratante.

• Dificultades de gerenciamiento (personal, cobertura del servicio, supervisión de

operaciones, financiamiento, etc.).

• Problemas de recaudación y de disponibilidad de recursos humanos

debidamente calificados.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 61

CAPÍTULO II
ASPECTOS GENERALES DE IDENTIFICACIÓN Y FORMULACIÓN
DE PROYECTOS DE INVERSIÓN

2.1. Introducción

2.1.1. ¿Qué es un proyecto de inversión?

“Un proyecto de inversión es una decisión sobre el uso de recursos con el objetivo
de incrementar, mejorar o mantener la producción de bienes o prestación de
servicios y/o incrementar, mejorar mantener o recuperar la capacidad de
generación de beneficios de un recurso humano o físico. Esta decisión se puede
materializar en una obra física y/o en una acción específica.”

Un proyecto de inversión puede ser llevado a cabo por inversionistas privados o

por el Estado. En el primer caso, se invertirán recursos de propiedad privada y se
esperará obtener un beneficio para los inversionistas privados. En el segundo
caso, se invertirán recursos de propiedad social y se espera obtener un beneficio
para la sociedad.

No obstante, en ambos casos, los proyectos de inversión surgen como

reconocimiento de la existencia de necesidades insatisfechas que el proyecto de
inversión sería capaz de satisfacer.

“Programa: decisión sobre el uso de los recursos para mantener, aumentar o

mejorar la producción de bienes y servicios. Constituye un conjunto de proyectos y
se materializa en una acción específica. Por ejemplo: alfabetización, nutrición y
capacitación.”

“Estudio Básico: decisión sobre el uso de los recursos con el objetivo de identificar
ideas de proyectos o programas; la existencia y/o características de recursos. Se
4
materializa en un documento.” /

Ejemplos ilustrativos:

Idea de proyecto: establecimiento de relleno sanitario mancomunado de

basuras para dos ciudades.

Posible necesidad: solucionar problemas de saturación de rellenos actuales y

mejorar la eficiencia en el uso de los recursos en la fase
de disposición final de las basuras de ambas ciudades.

Idea de proyecto: renovación de la flota de vehículos recolectores de

4 Ver MIDEPLAN, Chile. Texto guía sobre capacitación e formulación, preparación y

evaluación de proyectos, página 5.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 62

basuras.

Posible necesidad: mejorar la eficiencia del sistema de recolección de RSU.

Idea de proyecto: realización de una campaña de educación

medioambiental.

Posible necesidad: aumentar y mejorar la cooperación de la ciudadanía en la

fase de pre-recogida de RSU.

Idea de proyecto instalación de una planta de incineración de RSU.

Posible necesidad: diversificar las formas de tratamiento final de RSU, dado el

colapso de los rellenos actuales.

Idea de proyecto: concesión a privados de la explotación de un relleno

municipal.

Posible necesidad: mejorar la eficiencia de la fase de disposición final,

mediante la contratación de los servicios de empresas
privadas.

Idea de proyecto: recolección con contenedores en un sector de la ciudad.

Posible necesidad: mejorar los rendimientos de recolección en zonas de

tránsito saturado y/o de difícil acceso.

Los ejemplos anteriormente señalados indican que no siempre un proyecto de

inversión requiere la aplicación de grandes cantidades de recursos, ni debiera
implicar la creación de una nueva unidad productiva.

Puesto que un proyecto de inversión implica la aplicación de recursos económicos

que siempre son escasos o limitados que podrían obtener un beneficio en otras
actividades (usos alternativos de los recursos), resulta imprescindible emprender
estudios de preinversión que permitan su adecuada formulación y una evaluación
económica que otorgue cierta seguridad de que el beneficio que se obtendrá será
mayor que el que se obtendría en otras alternativas disponibles o que la actividad
se realizará a un menor costo.

2.1.2. Etapas de un estudio de preinversión

Un estudio de preinversión está compuesto por dos elementos: la formulación o

preparación del proyecto y la evaluación del mismo. El objetivo final es evaluar la
conveniencia del proyecto, pero para estimar los elementos necesarios para la
evaluación se requiere una adecuada formulación (o preparación) que permita
anticipar la forma y las condiciones en que éste operará.

Un estudio de preinversión es habitualmente caro, especialmente cuando se

 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 63

requiere obtener datos, procesarlos y generar información relevante que permita

reducir el riesgo. Mientras el estudio se mantenga en el plano del uso de
información secundaria y de las intuiciones o estimaciones gruesas ello no es
necesariamente así, pero apenas se avanza en un estudio más profundo, el costo
del estudio aumenta considerablemente. Por ello, la metodología general para un
estudio de preinversión comprende una serie de etapas sucesivas, a través de las
cuales se va avanzando gradualmente en la complejidad y calidad del estudio,
siempre y cuando las etapas anteriores así lo hagan aconsejable.

Es decir, en vez de realizar de una vez un estudio definitivo, de alto costo, para un
proyecto que finalmente resulta no conveniente, la no conveniencia del proyecto
podría haber sido detectada en un estudio previo más barato, no siendo necesario
invertir en un estudio más complejo y caro.

En este punto, nótese que la conveniencia a priori de un proyecto depende de

muchos factores, siendo varios de ellos no controlables por el inversionista:

• La existencia real de la necesidad insatisfecha prevista.

• La capacidad real de que el proyecto satisfaga la necesidad que lo origina.
• Los aspectos tecnológicos imperantes.
• El marco jurídico y económico imperante.
• Los aspectos financieros.
• Los usos alternativos de los recursos para inversión y su rentabilidad.

Incluso, es importante hacer notar que un proyecto cuya evaluación resultó

favorable puede fracasar en su implementación o ejecución efectiva debido a que
no fue ejecutado en la forma planeada y/o existieron cambios en las condiciones
de entorno respecto de las previstas originalmente.

Las etapas de un estudio de preinversión son:

a) Identificación de la idea de proyecto

En esta primera etapa se precisa la(s) necesidad(es) insatisfecha(s) o problema(s)

a resolver y los objetivos que se pretende alcanzar con el proyecto en relación a
ellos. Asimismo, se visualizan algunas posibles alternativas de solución o formas
alternativas del proyecto.

b) Estudio a nivel de perfil

Estudio que permite realizar una primera prueba de viabilidad de la idea de

proyecto, considerando un número mínimo de elementos, a partir de información
existente, el juicio común y/o la experiencia.

Comprende generalmente:

• Definición precisa del problema, a partir de las necesidades que el proyecto

podría satisfacer.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 64

• Planteamiento de alternativas de solución, lo que implica afinar las

alternativas de solución formuladas en la etapa anterior y que conduce a
distintas formas alternativas para el proyecto.

• Inventario y análisis de las condicionantes para llevar a cabo la idea, lo que

implica analizar el mercado y su tamaño, la disponibilidad de insumos,
tecnología, monto de inversión requerida y marco institucional y político,
todo ello en base a información existente y juicio de los analistas, con
estimaciones gruesas.

• Análisis de la viabilidad técnico-económica de la idea, lo que implica decidir

en base a los resultados de la fase anterior y a una evaluación económica
si no existen elementos que hagan inviable la idea. La viabilidad de la idea
está ligada a la de las distintas alternativas formuladas, lo que implica
determinar la viabilidad técnico-económica de cada una de las alternativas
propuestas. Si a este nivel se estima que la idea es inviable, es
rechazada; en caso contrario, es aceptada, pudiendo ser mantenida "en
carpeta" o bien continuar con el siguiente estudio.

• Si procede, definición de las características del siguiente estudio, lo que

implica fijar los "términos de referencia" para el siguiente estudio, que
considerará sólo las alternativas cuya viabilidad técnico-económica fue
probada en la fase anterior.

Debe hacerse notar que esta primera etapa no se requiere -en general- la
participación de un "proyectista" o "cuerpo de analistas", siendo ella más bien
responsabilidad del inversionista y de sus colaboradores cercanos. Una idea de
proyecto relativamente sencilla podría ser aceptada incluso en esta etapa, si
algunos cálculos básicos de evaluación así lo aconsejasen.

c) Estudio de prefactibilidad

El objetivo fundamental de este estudio es analizar las distintas alternativas para

el proyecto, usando datos mucho más detallados y afinados que los de la anterior
etapa, a fin de -en una primera fase- descartar algunas alternativas y perfeccionar
las restantes y -en una segunda fase- evaluar desde una perspectiva técnico-
económica las alternativas preseleccionadas y seleccionar la mejor alternativa de
proyecto.

Para ello, se requiere conocer para cada alternativa:

• Existencia de una demanda factible de alcanzar con el producto o servicio y

proyectarla.
• Disponibilidad (en cantidad, calidad y costo razonable) de insumos.
• Características de un proceso técnico viable.
• Macrolocalización.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 65

• Monto de la inversión.
• Estimación de ingresos y egresos.
• Evaluación en base a indicadores de rentabilidad.

d) Estudio de factibilidad

Este es el estudio definitivo de preparación y evaluación, que determina la

conveniencia o no, de llevar a cabo el proyecto en la forma de la alternativa
seleccionada en la etapa anterior. Aquí se realizan los siguientes subestudios,
muy afinados al nivel necesario para el proyecto en cuestión:

• Estudio de mercado.
• Estudio técnico.
• Estudio organizacional y legal.
• Estudio financiero.

Con todos estos estudios -que más adelante se revisarán con cierto detalle- se
debe llegar a tener muy bien especificadas las características de operación del
proyecto, habiéndose llegado a estimar los ingresos de fondos y egresos de
fondos operacionales y no operacionales del proyecto a lo largo de su vida útil.

Una vez finalizados tales subestudios, es posible proceder a la evaluación

económica definitiva, que debiera conducir a una decisión de inversión o no-
inversión.

e) Proyecto definitivo

Incluye el estudio de factibilidad más el diseño final de ingeniería. Posteriormente,

se procede a la ejecución y puesta en marcha del proyecto y, finalmente, a la que
debiera ser la operación normal del proyecto.

2.2. El ciclo de vida de los proyectos

El ciclo del proyecto se inicia con un problema al cual debe buscársele solución. De
manera general, los proyectos de inversión atraviesan por cuatro grandes fases:
preinversión, Inversión, Operación y Evaluación de Resultados.

FASES DEL CICLO DEL PROYECTO

 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 66

PROBLEMA

PREINVERSIÓN

INVERSIÓN

OPERACIÓN

VALUACIÓN

DE

RESULTADOS

Estas fases, a su turno, pueden desdoblarse en subfases (que denominaremos

etapas) de las cuales varias o todas pueden ser recorridas por un proyecto,
dependiendo de ciertos factores: su naturaleza, su complejidad, el volumen de
inversión comprometido o las pautas establecidas por los organismos encargados
del financiamiento.

A. Preinversión

Consiste en el proceso de elaboración y evaluación del proyecto que se llevaría a

cabo para resolver el problema o atender la necesidad que le da origen.

La preinversión se desagrega en las siguientes etapas:

IDEA: en esta etapa, se identifica el problema o la necesidad que se va a satisfacer

y se identifican las alternativas básicas mediante las cuales se resolverá el
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 67

problema.

PERFIL: en esta etapa se evalúan las diferentes alternativas, partiendo de

información técnica, y se descartan las que no son viables. Se especifica y describe
el proyecto con base en la alternativa seleccionada. Por lo general, la información
en que se apoya la elaboración del perfil proviene de fuentes de origen secundario.

PREFACTIBILIDAD: en esta etapa se realiza una evaluación más profunda de las

alternativas encontradas viables, y se determina la bondad de cada una de ellas.

FACTIBILIDAD: en esta etapa se perfecciona la alternativa recomendada,

generalmente con base en información recolectada especialmente para este fin.

DISEÑO: una vez decidida la ejecución del proyecto, en esta etapa se elabora el
diseño definitivo. En las etapas anteriores se pueden haber elaborado diseños
preliminares, pero los diseños definitivos e ingeniería de detalle -especialmente en
el caso de los proyectos más complejos y de mayor monto de inversión- solo se
justificará efectuarlos a partir del momento en que se cuente con el dictamen de
viabilidad y con la decisión favorable del financiamiento.

El anterior proceso es iterativo y no necesariamente todos los proyectos atraviesan

por cada una de las etapas (ver gráfico más adelante).5 /

La preinversión facilita un proceso de evaluación-decisión orientado a verificar la

pertinencia, viabilidad y conveniencia del proyecto antes de asignarle los recursos
solicitados. Entre otros, por lo menos tres aspectos deben ser verificados:

• Que el proyecto es una buena solución al problema planteado;

• que la alternativa seleccionada es más conveniente que las desechadas y
que no hay a disposición otra alternativa mejor, y
• que el proyecto demuestra estándares técnicos e indicadores de rentabilidad
eficientes respecto a proyectos similares.

En relación con un proyecto, generalmente intervienen diversos protagonistas

(personas, entidades) y cada quien deseará que el proyecto responda
razonablemente a sus intereses u objetivos institucionales, los cuales no siempre
son coincidentes entre ellos. Cada cual mira al proyecto desde su propia
perspectiva y conveniencia y, por tanto, puede aplicar sus propios criterios de
valoración.

5 Hay un principio básico que rige la asignación de recursos en información y que

debe ser tenido en cuenta en estas etapas de desarrollo del proyecto: "si el costo de
obtener información adicional para pasar de una etapa a otra (de perfil a
prefactibilidad, por ejemplo) es mayor que el beneficio derivado de esta acción, la
decisión de aceptación o rechazo de un proyecto debería estar en condiciones de
tomarse sin proceder a la etapa siguiente".
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 68

Así, por ejemplo, el promotor, el diseñador, el ejecutor, la entidad financiera, el

organismo planificador, el ejecutivo local, el Consejo Municipal, la comunidad y los
usuarios constituyen un conjunto de entes directa o indirectamente asociados al
desarrollo de un proyecto. Sus opiniones y criterios deberán ser tenidos en cuenta
a fin de detectar oportunamente eventuales congruencias o divergencias para evitar
decisiones inconvenientes o fracasos posteriores.

De todas formas, el grupo responsable por la elaboración del proyecto, si bien

deberá ser permeable a las opiniones y sugerencias de los actores externos
(evaluadores directos o indirectos), también deberá estar permanentemente atento
para que el proyecto, durante su diseño-evaluación no sufra -como suele suceder-
una metamorfosis que lo desvíe de los objetivos sustantivos nacidos de la
definición del problema original.

Como fruto del proceso de evaluación podrán introducirse modificaciones al

proyecto elaborado, podrá decidirse su aplazamiento, podrá integrarse o fusionarse
con otro proyecto que pretenda objetivos complementarios, podrá negarse su
autorización por estimarse inconveniente o injustificable, o podrá aprobarse sin
ninguna reformulación.

Las dos primeras etapas -idea y perfil- corresponden a la preocupación central de

esta guía metodológica.

B. Inversión

Contempla todas las acciones destinadas a materializar el proyecto.

EJECUCIÓN: en esta etapa se materializa el proyecto.

Es importante tener en cuenta una serie de actividades de preparación de la

implantación, como las siguientes:

a) Revisión y actualización del Documento-Proyecto (sobre todo cuando haya

transcurrido un tiempo considerable entre la identificación del proyecto y la
decisión final, ya que las circunstancias pueden haber cambiado).
b) Actualización y detalle de cronogramas para la ejecución del Proyecto.
c) Negociación de créditos y de recursos destinados al proyecto, a fin de
garantizar que se provean en las condiciones más favorables y que se
encuentren disponibles oportunamente para la ejecución.
d) Organización institucional y administrativa del Proyecto y definición sobre la
responsabilidad de implantación (ejecución directa, contratada o con
participación de la comunidad).
e) Gestión de recursos humanos (reclutamiento, selección, incorporación,
entrenamiento) y materiales (licitaciones, contrataciones y adquisiciones).

La implantación (o instalación), está constituida por el conjunto de actividades

 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 69

necesarias para dotar al proyecto de su capacidad productiva. Es la etapa en que

se efectúan las inversiones físicas y termina cuando se entrega una unidad en
condiciones de iniciar la generación de los bienes o servicios con los cuales el
proyecto deberá cumplir sus objetivos específicos.

Así, por ejemplo, la fase de implantación de un proyecto de agua potable consiste

en la instalación técnica de todo el sistema (captación, planta, red de distribución) y
en la organización de una unidad administrativa con la capacidad para iniciar y
mantener la operación del Proyecto.

La etapa de implantación requiere de un sistema gerencial que posibilite:

a) La realización del proyecto dentro de los tiempos programados.

b) El cumplimiento de las actividades dentro de los costos preestablecidos.
c) La ejecución de las actividades de acuerdo con las especificaciones técnicas
predeterminadas.

El término de la etapa de implantación del proyecto se da con la "puesta en

marcha", o sea cuando la capacidad instalada se prueba y se hacen los ajustes del
caso, para verificar que el proyecto está en plenas condiciones de operar.

C. Operación

Una vez instalado, el proyecto entra en operación. En esta etapa, también

denominada producción o funcionamiento, el proyecto adquiere su realización
objetiva, es decir, que la unidad productiva instalada inicia la generación del
producto (bien o servicio) para el cumplimiento del objetivo específico orientado a
la solución del problema o a la satisfacción de la necesidad que constituyó el
origen del proyecto.

El proyecto se convierte en una unidad transformadora de operación permanente,

mientras subsista la necesidad que pretende atender. El proyecto se
"institucionaliza" mediante la creación de una organización responsable por su
operación en el tiempo, o mediante la entrega de dicha responsabilidad a una
entidad ya existente.

Comparativamente con la etapa de implantación, la operación requiere un sistema

gerencial diferente. Su preocupación ya no es la realización de actividades no
repetitivas en carrera contra el tiempo, sino, más bien, la administración de un
sistema que recibe unos insumos, los transforma y entrega productos, dentro de un
proceso con características repetitivas y de operación permanente.

A medida que la fase operativa del proyecto avanza, la gerencia debe estar atenta
para introducir modificaciones o mejoras que aumenten la eficiencia del sistema.
Pero hay otras dos situaciones que se van presentando en el tiempo:

a) la necesidad de ampliación del sistema para extender su cobertura a nuevos

 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 70

usuarios, y

b) el desgaste y obsolescencia de las instalaciones y equipos van implicando la

necesidad de renovación-reposición.

¿Termina aquí el ciclo del Proyecto?

La respuesta a la pregunta es: ¡No!

D. Evaluación de resultados

Si el proyecto es la acción-respuesta a un problema, es necesario verificar después

de un tiempo razonable de su operación que efectivamente el problema ha sido
solucionado por la intervención del proyecto.

De no ser así, se requiere introducir las medidas correctivas pertinentes. Además, el

diseño del proyecto puede contemplar la generación de otros efectos en su
ambiente, y se hace necesario, por tanto, constatar si tales efectos se han
producido en la dirección e intensidad deseadas y qué tipo de nueva realidad se ha
configurado como consecuencia del proyecto.

Es común que durante las anteriores fases los proyectos sufran metamorfosis,
modificaciones y readecuaciones que impliquen adiciones o cambios en los
objetivos hasta llegar a darse el hecho de que se desdibuje o distorsione el objetivo
inicial y, como el objetivo postulado nace de una necesidad, será necesario
preguntarse: ¿En qué grado el proyecto, durante su vida operativa ha contribuido
efectivamente a satisfacer la necesidad original?

Por otro lado, el ambiente es cambiante y en el tiempo pueden modificarse las

condiciones exógenas al proyecto, pueden variar las características del problema o
pueden haberse modificado el tipo y nivel de la necesidad original.

La evaluación de resultados (ex-post) trasciende el control de gestión de las fases

de inversión y de operación preguntándose si la presencia y utilización social del
producto está contribuyendo eficazmente a generar resultados en el ambiente de
su jurisdicción, mediante la efectiva solución del problema original, atención de la
necesidad identificada y efectos derivados atribuibles al proyecto. La evaluación de
resultados "cierra el ciclo", preguntándose por los efectos de la última etapa a la luz
de lo que inició el proceso: el problema.

La evaluación de resultados tiene por lo menos dos objetivos importantes:

• Evaluar el impacto real del proyecto ya entrado en operación, para sugerir las
acciones correctivas que se estimen convenientes.

• Asimilar la experiencia para enriquecer el nivel de conocimiento y de

capacidad, para mejorar así los proyectos futuros.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 71

ETAPAS EN EL CICLO DE VIDA DE LOS PROYECTOS

PROBLEMA

IDEA

APLAZAMIENTO RECHAZO
PERFIL

RECHAZO
APLAZAMIENTO
EJECUCIÓN
PREFACTIBILIDAD

RECHAZO
APLAZAMIENTO
EJECUCIÓN
FACTIBILIDAD
RECHAZO
APLAZAMIENTO
DISEÑO

EJECUCIÓN

OPERACIÓN

EVALUACION
DE
RESULTADOS
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 72

2.3. Formulación o preparación de proyectos de inversión

Se revisará con algún grado de profundidad, cada uno de los principales estudios
que permiten formular el proyecto definitivo y que conforman lo más sustancial de
los estudios de preinversión.

Los aspectos de evaluación serán revisados en el capítulo 5, ya que ésta se

realiza sólo una vez que se ha completado el resto de los estudios al nivel
requerido.

En atención a que el sector público es el principal promotor de los proyectos de

manejo de RSU y dado el público objetivo al que está dirigido este manual, se
omitirá en la presentación algunos aspectos que son más característicos de
proyectos de inversión privados en condiciones competitivas. Asimismo, si bien la
presentación será de carácter general, los ejemplos ilustrativos se relacionarán
fundamentalmente con proyectos de manejo de RSU.

2.3.1. Estudio de mercado

En una perspectiva económica, el mercado de un bien o servicio es un ente

abstracto en que interactúan la demanda y la oferta de tal bien o servicio, es decir,
los requerimientos de unidades del bien o servicio y los ofrecimientos del mismo.

En la demanda se reflejan las necesidades, gustos e intereses de las personas o

grupos demandantes (que perciben que el bien o servicio podría ser de utilidad
para satisfacerlos).

En la oferta se reflejan las estructuras de costos y la tecnología (procesos

productivos) de los oferentes (fabricantes o proveedores del bien o servicio).

No obstante, una perspectiva más moderna -ligada al gran auge de la disciplina

del marketing- precisa que el mercado de un bien o servicio es el conjunto de
personas naturales o jurídicas que tienen una necesidad similar y que están
dispuestas a satisfacerla a través de tal bien o servicio. Por lo tanto, desde esa
perspectiva, el mercado guarda relación sólo con la demanda.

En esa misma perspectiva, se reconoce que existen distintos bienes o servicios

que pueden actuar como satisfactores de una misma necesidad. Por ejemplo, la
necesidad de tratamiento de los RSU recolectados puede ser satisfecha a través
de servicios de incineración, de compostaje o de disposición en rellenos
sanitarios, entre otros.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 73

Para evaluar un proyecto resulta fundamental lograr un adecuado conocimiento

del mercado que se intentará alcanzar con el proyecto, a fin de luego determinar
la demanda potencial para el bien o servicio del proyecto, a través de la
confrontación entre la demanda actual y proyectada por el bien o servicio (y sus
subproductos) y la oferta actual y proyectada del mismo y de sus sustitutos, para
el lapso de tiempo que considera el proyecto.

En el caso de la mayoría de los proyectos de manejo de RSU, la demanda está

definida por las necesidades de recolección, transporte, procesamiento o
disposición final de los residuos por parte de una determinada población,
pudiendo cuantificarse el mercado a partir del número de viviendas, familias o
personas que requieren una satisfacción de tales necesidades o una solución a
tales problemas, o bien, cuantificar la demanda a partir del número de
prestaciones por unidad de tiempo que ello implicará. Por su parte, la oferta está
definida por el nivel o número de las prestaciones que actualmente intentan
resolver tales problemas, cuya consideración es fundamental para estimar la
brecha de demanda insatisfecha que el proyecto debiera cubrir, aún cuando en
este tipo de proyectos no se da generalmente una condición competitiva de
carácter tradicional.

Para un proyecto típico de inversión, en lo relativo a la demanda, a lo menos

debiera considerarse los siguientes aspectos:

a) Definir claramente el bien o servicio que el proyecto va a producir y el tipo de

consumidor o usuario al que se dirigirá.

b) Definir claramente el mercado geográfico que se piensa abastecer (local,

regional, nacional, internacional, con sus especificaciones).

c) Cuantificar la demanda actual por el bien o servicio (sí el bien es nuevo, se

considerará algún sustituto cercano), a través del consumo real en el
mercado objetivo.

d) Determinar las variables que afectan a la demanda. Un estudio histórico

permitirá detectar algunas variables relevantes (generalmente, precio del
bien o servicio, precio de sustitutos y complementarios, ingreso medio en el
mercado objetivo, etc. para bienes de consumo; en el caso de bienes
intermedios y de capital debe considerarse además los coeficientes
tecnológicos).

e) Estimar la cantidad demandada futura en el mercado objetivo, lo que implica

una proyección en base a métodos de diversa índole (subjetivos, causales,
de series de tiempo).
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 74

En el caso de un proyecto de manejo de RSU, es necesario determinar el

mercado objetivo tipificado como aquel grupo de población que está afectada por
el problema que el proyecto intenta resolver. Por ejemplo, en una ciudad con
topografía difícil, es muy probable que existan grupos de población de escasos
recursos cuyas viviendas se encuentran situadas en los lugares de más difícil
acceso, lo que implica que prácticamente no se encuentren recibiendo servicio de
recolección, con todas las implicancias sanitarias que ello conlleva. Un proyecto
que apunte a resolver ese problema -por ejemplo a través de la ubicación de
grandes contenedores comunitarios en tales vecindades, junto con campañas de
educación medioambiental- definiría como su mercado objetivo al grupo de
familias que serían beneficiadas con la operación del proyecto.

En consideración a que en los países en vías de desarrollo son múltiples las

carencias en este ámbito, en la definición del mercado objetivo de un proyecto de
manejo de RSU es importante considerar las políticas gubernamentales, a partir
de las cuales es posible establecer prioridades. Ello conducirá en ocasiones a que
se defina un mercado objetivo que no considere a todos los grupos que sufren la
carencia en cuestión.

Asimismo, debe considerarse como referencia los estándares y condiciones

sanitarias exigidas por las autoridades de salud.

Una vez establecido cuál es el mercado objetivo del proyecto de manejo de RSU,
a lo menos debe establecerse las siguientes características de la población en
cuestión: nivel socioeconómico, a partir del cual es posible inferir las posibilidades
reales que tiene esa población de acceder al servicio, sus posibilidades de
financiamiento y la necesidad de programas especiales de apoyo para que el
proyecto tenga éxito; y la cantidad de población en el mercado, tanto en términos
absolutos (número de viviendas, hogares, o personas) como en porcentaje en
relación a la población potencial (población global que tiene la carencia) y a la
población de referencia (población total en el área bajo estudio).

La proyección de la demanda se realizará tomando como base la población actual

en el mercado objetivo y las tasas proyectadas de densificación de la población en
el sector. Para los efectos de la proyección, es muy importante considerar,
además, algunas características de la zona que pueden condicionar de alguna
forma el aumento o disminución de la demanda a futuro, como por ejemplo: si se
trata de un área de expansión urbana, si existen posibilidades de migración o
inmigración, la existencia y características de los planos reguladores.

Para un proyecto típico de inversión, en lo relativo a la oferta, a lo menos debiera

considerarse los siguientes aspectos:
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 75

a) Caracterizar la oferta actual del bien o servicio (competidores del proyecto) y

de posibles sustitutos. Aquí puede verificarse si existe competencia o alguna
distorsión como, por ejemplo, monopolio u oligopolio, si existe oferta nacional
e internacional o sólo una de ellas, etc.
b) Cuantificar la oferta actual del bien o servicio, en relación al mercado
objetivo, lo que implica cuantificar volúmenes de producción, capacidades
instaladas y utilizadas, destinos de la producción, etc.
c) Determinar las variables que afectan a la oferta. Un estudio histórico
permitirá detectar algunas variables relevantes (generalmente, precio del
bien o servicio, precios de insumos y factores productivos, precios de bienes
relacionados, tecnología, etc.).
d) Estimar la cantidad que se ofrecerá del bien o servicio en el mercado
objetivo, lo que implica realizar proyecciones que deben tener en cuenta la
información sobre capacidad instalada y ociosa, planes de expansión de los
fabricantes o proveedores actuales y futuros, la evolución del sistema
económico, etc.

En el caso de un proyecto de manejo de RSU, la oferta está constituida por el

volumen de servicio disponible actualmente para resolver el problema que el
proyecto vendría a resolver. En el ejemplo planteado más arriba, la oferta actual
para aquellos hogares ubicados en lugares de difícil acceso sería el número de
prestaciones de recolección de RSU que actualmente están recibiendo.

En este tipo de proyectos, generalmente promovidos por entes públicos, no tiene

mayor importancia realizar una proyección de la oferta, a menos que existan otros
entes que pudieran promover proyectos tendientes a atacar el problema en el
futuro. Obviamente, éste no es el caso de un proyecto de reciclaje promovido por
un inversionista privado que sí tendría que preocuparse del eventual crecimiento
(o decrecimiento) de la oferta de sus actuales y potenciales competidores.

Finalmente, se deberá estimar la participación del proyecto en el mercado, a partir

del siguiente cálculo:

Demanda insatisfecha = Demanda estimada - Oferta estimada (sin el proyecto)

En el caso de los proyectos de manejo de RSU, esta demanda insatisfecha

adopta habitualmente dos formas: un déficit de cobertura, cuando la población
que tiene el problema es mayor que la efectivamente atendida actualmente, o
bien, un déficit de servicio, cuando si bien no existe déficit de cobertura, el servicio
es deficiente. (Ver anexos 2.1; 2.2).

Dadas las características de este manual, se omiten aquí algunas consideraciones

competitivas y de comercialización, que debieran ser parte de este estudio en
proyectos productivos de índole privada.

2.2.2. Estudio técnico

 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 76

Tal como el estudio de mercado permitirá obtener una proyección de los ingresos
(y de los costos de distribución, promoción y publicidad, etc., en general, costos
de ventas), el estudio técnico permitirá obtener una estimación o proyección de los
costos de inversión y de los costos de operación.

Puede decirse que el proyecto queda efectivamente definido una vez que se ha
definido detalladamente el producto (estudio de mercado) y se ha adoptado la
decisión sobre "proceso productivo", tamaño y localización (elementos
fundamentales del estudio técnico). Dentro del estudio técnico existen muchas
interrelaciones entre los aspectos que se estudian; asimismo, este estudio se
encuentra muy relacionado con el resto de los estudios (de mercado, legal,
financiero, etc.), tanto influyendo en ellos como siendo influido por ellos.

Para simplificar la presentación, abordaremos el estudio técnico partiendo de una

decisión sobre "proceso productivo", aunque el enfoque más habitual parte
habitualmente con la decisión de "tamaño" (capacidad de producción).

a) Decisiones sobre proceso productivo

Se denominará proceso productivo a la forma en que un conjunto de insumos son

transformados en un producto (o servicio), mediante una determinada tecnología
(combinación específica de obra de mano, equipos, métodos, etc.).

Una vez terminado el estudio de mercado, se cuenta con una idea de cuál sería el
"techo" para el tamaño del proyecto (capacidad de producción), de tal forma que
aunque no se haya adoptado aún la decisión de tamaño, se está en condiciones
de investigar sobre distintas alternativas de proceso productivo. Aquí debe
entenderse claramente que a menos que la principal ventaja competitiva del
proyecto radique en un determinado proceso productivo novedoso, deberá
explorarse alternativas ya probadas (especialmente las que hoy utiliza la
competencia directa que tendría el proyecto). Ello porque es muy riesgoso
intentar la implantación de procesos que se encuentran aún a nivel de
investigación y desarrollo.

El análisis de alternativas puede ser realizado a través del cálculo del costo anual
equivalente por unidad para distintos volúmenes de producción (considerando que
la decisión de tamaño aún no ha sido adoptada) y analizando además la
disponibilidad de insumos y de factores productivos, la capacidad tecnológica y
financiera, las posibilidades de expansión de la capacidad productiva y las
disposiciones legales (por ejemplo, sobre contaminación). La noción de costo
anual equivalente se halla en capítulo 5.

A este nivel, ya debiera contarse con una primera decisión, a ser afinada con la
decisión de tamaño, la cual es fundamental.

b) Decisiones sobre tamaño

Se denominará tamaño del proyecto a su capacidad de producción (número de

 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 77

unidades) por unidad de tiempo.

Por ejemplo, Kgs. de material reciclado al mes, metros cúbicos de RSU

recolectados al día, número de familias capacitadas en temas medioambientales
al año, número de viviendas atendidas por semana, número de personas
atendidas por mes, etc.).

En el caso de un proyecto de carácter más bien comercial (compraventa), el

tamaño debiera ser considerado como su capacidad de stock (inventario) para la
venta por unidad de tiempo.

No obstante, es necesario distinguir entre:

• Tamaño teórico, que es la capacidad de producción que -bajo condiciones

técnicas óptimas- se alcanza a un costo unitario de producción mínimo.
• Tamaño máximo, que es la capacidad máxima de producción, sin importar
cual sea el costo de producción.
• Tamaño normal, que es la capacidad de producción que -bajo las
condiciones en que operará el proyecto- se alcanzaría a un costo unitario
de producción mínimo.

Aquí debe entenderse que el concepto relevante es el de tamaño normal.

La decisión sobre tamaño debiera basarse en los siguientes aspectos:

• El tamaño del mercado al cual se puede o desea acceder, el que implica un

"techo" para el tamaño del proyecto.
• La capacidad financiera de los inversionistas (fondos propios y capacidad
de endeudamiento).
• La disponibilidad de insumos.
• El proceso productivo.
• La capacidad empresarial de los inversionistas.

La decisión final sobre tamaño dependerá fuertemente de un aspecto netamente

económico (capacidad financiera) y de un aspecto técnico-económico (proceso
productivo, el que determinará la posibilidad de alcanzar las denominadas
"economías de escala").

La decisión meramente técnica, dado un tamaño de mercado y una capacidad

financiera, implica un muy afinado estudio de distintas combinaciones de tamaño
y proceso productivo.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 78

c) Decisiones sobre localización

Implica determinar el área restringida donde el proyecto ubicará su(s) planta(s) de

producción, aunque no se llegue a determinar aún la microlocalización (lugar
preciso de ubicación).

Una vez determinado el tamaño y el proceso productivo, la localización está

condicionada fundamentalmente por los siguientes aspectos:

• Ubicación geográfica del mercado.

• Tipo y ubicación de centros de distribución.
• Tipo y ubicación de los proveedores de insumos.
• Regulaciones (por ejemplo, prohibiciones o incentivos para instalarse en
determinados lugares).
• Economías externas (por ejemplo, existencia de centros industriales).
• Aspectos de geografía física (factibilidad de instalación).

No obstante, en general, las fundamentales son: la ubicación geográfica del

mercado y de los centros de distribución y el tipo y ubicación de los centros
proveedores de insumos, especialmente por el costo de transporte (aunque debe
precisarse que este último no es importante en algunos casos, como -por ejemplo-
en la venta de servicios y las empresas de venta al detalle, siendo en estos casos
mucho más importante la decisión de microlocalización).

d) Decisiones sobre obras físicas

El tamaño, el proceso productivo y la localización aportan un marco para las obras

físicas que deberá considerar el proyecto.

Aquí deben adoptarse decisiones concretas, considerando el cálculo de los costos

involucrados, los que suelen ser bastante altos en un proyecto-empresa (edificios
administrativos, bodegas, planta fabril, locales de venta, etc.).

e) Valuación económica de los aspectos técnicos

Una vez que se han adoptado todas las decisiones técnicas (incluyendo el tipo de
maquinaria en el proceso productivo), debe realizarse una estimación final de los
costos, desglosándolos en costos de inversión y costos de operación.

Se denomina costos de inversión a aquellos costos en que se incurrirá desde el

momento en que se adopte la decisión de llevar a cabo el proyecto hasta su
puesta en marcha. Generalmente, una parte importante se realiza al comienzo
del proyecto, pero pueden producirse repeticiones cada cierto tiempo.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 79

Se denomina costos de operación a aquellos costos necesarios para mantener en

operación (en fase de producción) el proyecto, incurriéndose en ellos en forma
relativamente continua a lo largo de la operación de éste. Se distingue entre
costos fijos (aquellos que no dependen -en su cuantía global- del volumen de
producción) y costos variables (aquellos que -en su cuantía global- fluctúan con el
volumen de producción).

2.3.3. Estudio organizacional y legal

Estos dos subestudios generalmente no son considerados por algunos

preparadores y evaluadores de proyectos, con lo cual cometen error de no
considerar o realizar malas estimaciones de los costos asociados a la estructura y
operación administrativa de la empresa-base del proyecto. Asimismo, en tales
casos se evalúa el proyecto al margen de ciertos aspectos legales que pueden
actuar como restricciones o como apoyos a la futura gestión y que también tienen
incidencia en los costos (por ejemplo, en la forma de impuestos o multas).

a) Estudio organizacional

El estudio de proyectos debe lograr una especie de "simulación" del proyecto

operando. Por lo tanto, no debe olvidarse que el proyecto es básicamente una
empresa (o una parte de ella), lo que implica la necesidad de administración.

Si bien en este estudio no se pretenderá perfilar la estrategia global del proyecto,

se requerirá que los inversionistas -contando con asesoría experta- adopten
decisiones sobre la forma de administración (procedimientos administrativos) que
se adoptará tanto en la fase de construcción y puesta en marcha del proyecto
como en la fase de operación normal del proyectos, así como sobre la estructura
organizacional que se requerirá para la operación del proyecto.

Tanto en la fase de construcción y puesta en marcha como en la de ejecución

deberá considerarse la posibilidad de subcontratar servicios (transporte,
fabricación de algunos componentes, etc., más allá de algunos ya considerados
en el estudio de mercado como, por ejemplo, la publicidad).

La estructura y los procedimientos administrativos dependen en gran medida del

tamaño del proyecto y -además- implican un conjunto de costos adicionales que
aún no han sido considerados:

• Remuneraciones del personal administrativo.

• Obras físicas para la función administración.
• Equipos (muebles, útiles, máquinas de oficina, etc.) para la función
administrativa.
• Instalaciones relacionadas con las comunicaciones (télex, fax, teléfonos,
intercomunicadores, etc.).
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 80

Finalmente, en el caso de un proyecto-empresa, el estudio organizacional deberá

considerar la forma de sociedad que se adoptará: sociedad de personas de
responsabilidad limitada, sociedad anónima, cooperativa, etc., lo que dependerá
en buena medida del estudio legal.

b) Estudio legal

Las leyes proveen un marco en el cual se desenvolverá el proyecto, actuando

como restricciones y/o incentivos a éste. Los aspectos más importantes a
estudiar son los siguientes:

• Aspectos legales que pueden hacer inviable el proyecto (etapa de

identificación de la idea).
• Aspectos legales relacionados con la forma de sociedad que adoptará el
proyecto-empresa. Debe discutirse aquí aspectos relacionados con las
necesidades de capital y aquellos relacionados con los aspectos tributarios
asociados en cada caso.
• Aspectos de legislación tributaria, laboral, comercial, civil, crediticia, de
comercio exterior, etc., en el sentido de analizar sus efectos sobre los
ingresos y/o egresos de fondos del proyecto (por ejemplo, leyes sociales en
remuneraciones, impuesto al valor agregado y otros impuestos, sus tasas
impositivas, franquicias y/o exenciones tributarias, contribuciones de bienes
raíces, facilidades en zonas francas, etc.).

2.3.4. Estudio financiero

Los principales aspectos que debe considerar este estudio son:

• Determinación afinada del monto de inversión inicial, incluyendo el capital

de trabajo inicial.
• Determinación de las alternativas de financiamiento para la inversión inicial
y el análisis respectivo.
• Estimación de los flujos netos de fondos para la evaluación.

a) Monto de la inversión inicial

La inversión inicial tiene tres componentes: activos fijos, activos nominales y

capital de trabajo inicial.

Activos fijos

• Terrenos.
• Obras físicas (edificios, estacionamientos, bodegas, etc.).
• Equipamiento (máquinas, muebles, herramientas, vehículos, etc.).
• Instalaciones complementarias (conexión a la red de agua potable,
desagües, red eléctrica, etc.).
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 81

Activos nominales

• Gastos de organización (gastos legales, diseño del sistema de información

administrativo, supervisión de la instalación, etc.).
• Gastos de puesta en marcha (por ejemplo, pruebas preliminares de los
equipos).
• Gastos de capacitación.
• Patentes y licencias (permisos y patentes municipales, uso de marca, etc.).
• Imprevistos (generalmente se estima un porcentaje del total).

Capital de trabajo inicial

• Conjunto de recursos necesarios -en la forma de activos circulantes (bienes

o derechos de relativa fácil liquidación, tales como dinero en efectivo y en
Bancos, materias primas, cuentas por cobrar, etc.)- para la operación
normal del proyecto durante su ciclo productivo, para una capacidad y
tamaño determinados.

Se denomina "ciclo productivo" al proceso que empieza con el primer desembolso

en pago de insumos y termina cuando los productos respectivos son vendidos y
se recibe el ingreso de fondos provenientes de la venta. En general, este ciclo
dura como mínimo 30 días y en varios casos puede durar bastante más tiempo.

Entonces, la idea de mantener un capital de trabajo consiste en que al empezarse

el proyecto se cuente con la "liquidez" necesaria para operar en este ciclo. Estos
fondos se mantienen siempre dentro del proyecto, ya que son recuperados en las
ventas y luego aplicados nuevamente en el siguiente ciclo.

Existen varios métodos para estimar el capital de trabajo inicial necesario para el
proyecto, entre ellos el método del ciclo productivo y el método del déficit
acumulado máximo, los que pueden ser revisados en textos de preparación y
evaluación de proyectos.

En esta parte del estudio debe desarrollarse un cuadro en el cual se anote:

• Cada ítem de inversión inicial.

• Monto del ítem en unidades monetarias.
• Momento en que se lleva a cabo la inversión específica.

b) Determinación y análisis de las alternativas de financiamiento

Las alternativas de financiamiento para la inversión inicial pueden provenir de

fuentes propias o de fuentes externas.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 82

Fuentes propias

• Aportes de los socios en las sociedades de personas.

• Emisión de acciones en las sociedades anónimas.
• Presupuesto público en las organizaciones gubernamentales o estatales.

Fuentes externas

• Créditos de Bancos e instituciones financieras (nacionales o extranjeros).

• Créditos de organismos nacionales de fomento.
• Créditos de organismos internacionales.

Nota: en el caso de un proyecto de corte privado, una vez operando el proyecto,

caben otras posibilidades internas (por ejemplo, utilidades después de impuestos)
y externas (por ejemplo, emisión de bonos o debentures).

Algunos aspectos importantes a considerar son los siguientes:

• Si se usará crédito, los activos de largo plazo (la mayor parte de la inversión
inicial) deben ser financiados con crédito de largo plazo, mientras que los
activos circulantes (activos de corto plazo) deben ser financiados con
créditos de corto plazo.

• La elección entre fuentes propias y fuentes externas depende -entre otras

cosas- de: el monto a financiar y la disponibilidad de fondos propios para
ello; la relación que exista entre la rentabilidad que pueden obtener los
fondos propios en otra alternativa y la tasa de interés de los créditos.

Para las alternativas de crédito deben elaborarse los cuadros de amortización y

seleccionar aquella(s) no sólo más barata(s), sino también con un flujo de pagos
que resulte "cómodo" para pagar con los fondos provenientes de las operaciones.
Además, debe analizarse cuidadosamente la factibilidad de obtener tales créditos.

c) Determinación de los flujos netos de fondos para la evaluación

El flujo neto de fondos de un proyecto está compuesto por:

• Egresos de fondos por inversión inicial (I.I).

• Ingresos y egresos de fondos de operación.
• Valor de recuperación de los activos del proyecto al fin de su vida útil.

Nótese que aquí no se habla de "gastos" sino de "egresos de fondos" y no se

habla de "ingresos" sino de "ingresos de fondos", lo cual indica que se está
trabajando con "salidas de dinero" y "entradas de dinero" y no con conceptos
contables.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 83

Además, como el dinero tiene un valor asociado a la variable tiempo (valoramos

más $ 1 disponible hoy que $ 1 disponible mañana), es necesario que para cada
ingreso y egreso de fondos se tenga claro su momento más probable de
ocurrencia.

Por ejemplo:

• Si se requiere adquirir una máquina en el momento 0 y ésta será pagada en

el momento 1, debe considerarse el egreso de fondos en el momento 1.

• Si se venderá mercaderías en el momento 3 y se recibirá el dinero en el

momento 2, debe considerarse el ingreso de fondos en el momento 2.

• Si un arriendo se pagará en forma anual anticipada, debe considerarse el

egreso de fondos en el momento del pago.

Los únicos aspectos contables que se deberá considerar en este punto son las
amortizaciones de gastos de organización y puesta en marcha y las
depreciaciones de activo fijo físico (excepto los terrenos), los cuales si bien no son
flujos efectivos de dinero afectan a los flujos netos de fondos, debido a su efecto
en los impuestos a pagar por concepto de impuesto a las utilidades.

A este nivel, se tiene claro prácticamente todos los ingresos y egresos de fondos y
sólo habría que agregar los impuestos y los intereses por créditos.

Se profundizará sobre el flujo neto de fondos en el capítulo sobre evaluación de

proyectos de inversión.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 84

ANEXO 2.1.
ESQUEMA RESUMIDO DE PREPARACIÓN DE PROYECTOS

IDENTIFICACIÓN DE UN PROBLEMA Y

BÚSQUEDA DE SOLUCIONES

ESTUDIO ESTUDIO

DE DE

OFERTA DEMANDA

CUANTIFICACIÓN Y PROYECCIÓN DEL DÉFICIT

DEFINICIÓN DE TAMAÑO Y REVISIÓN

DE ALTERNATIVAS

EVALUACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA

ALTERNATIVA DE PROYECTO SELECCIONADA

El algoritmo de la preparación de un proyecto, que se resume esquemáticamente

en la figura anterior consiste básicamente en los siguientes pasos:

i. Identificación del Proyecto: en esta primera etapa se trata de identificar el

o los problemas que pueden estar aquejando a una determinada
comunidad de forma tal que a partir de esta primera incursión se puedan
establecer, en términos hipotéticos, sus posibles alternativas de solución.

ii. Diagnóstico de la Situación Actual: el paso siguiente, una vez que se ha

identificado el problema, es localizarlo, dimensionarlo y comprobar la
efectividad y magnitud de la hipótesis de trabajo enunciada.
 Aspectos Generales de Identificación y Formulación de Proyectos de Inversión 85

ANEXO 2.2.
CENTRO DE SALUD 1
Programas Grupos Oferta Población Tasa de Demanda Balance
de Salud Etáreos Anual de Asignada Atenciones Anual de Oferta
Atenciones Anuales Atenciones Demanda
Infantil 0-14 años 20.000 8.000 3.30 26.400 -6.400
Materno Mujeres 8.000 6.600 1.75 11.550 -3.550
15-45
Adulto General 42.000 20.000 2.00 40.000 2.000
15 y +
Salud Población 28.000 28.000 1.00 28.000 0
Bucal General
TOTAL 98.000 105.950 -7.950
FUENTE: ILPES

A modo de ejemplo, en el anexo 2.2 se presenta la comparación entre oferta y

demanda por atenciones de salud de un consultorio localizado en el área de
estudio del proyecto.
iii. Proyección del Déficit. Una vez que se ha cuantificado el déficit, el paso
siguiente es proyectarlo a un cierto número de años. Se trata, en otras
palabras, de determinar como éste evolucionará en el tiempo en caso de
que no se haga nada al respecto. (Ver capítulo 4).
iv. Definición de Tamaño e Identificación de Alternativas de Solución. Una vez
que se ha cuantificado y proyectado el déficit se puede contar con un punto
de partida para la definición del tamaño de las soluciones propuestas. En
este punto es importante, cuando sea posible, identificar más de una
alternativa de solución, con sus respectivos estudios técnicos de
localización e ingeniería, procurando, así, seleccionar, entre ellas, la que
sea económicamente más conveniente. (Ver capítulo 4).
Una alternativa que siempre se debe procurar identificar es la llamada
situación base optimizada, que se refiere a aquellas posibilidades de
solucionar el problema, o aminorarlo, recurriendo a la implementación de
ciertas medidas de gestión o a la realización de algunas inversiones muy
menores.
v. Evaluación de la Alternativa Seleccionada. Finalmente, se debe hacer la
evaluación completa de la alternativa seleccionada, la que debe incluir el
análisis de rentabilidad para determinar si, en definitiva, ella conviene que
sea implementada.6 / (Ver capítulo 4)

6 ILPES, Iván Silva Lira, “Preparación y Evaluación de Proyectos de Desarrollo

Local”, Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones, (1997).
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 87

CAPÍTULO III
DIAGNÓSTICO PARA LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE
INVERSIÓN EN EL ÁREA DE RESIDUOS SÓLIDOS

3.1. Introducción

Los proyectos de inversión en el área de residuos sólidos pueden adoptar distintas formas: un
proyecto totalmente nuevo (por ejemplo, una empresa privada de tratamiento de residuos sólidos
urbanos), la ampliación o modificación de un proyecto vigente (por ejemplo, la ampliación de un
relleno sanitario actual), o bien, alternativas de mejoramiento u optimización de alguna fase
específica del manejo de residuos sólidos de una determinada institución, ya sea en materia de
recolección, transporte, disposición o procesamiento (por ejemplo, la instalación de contenedores
en el plan de una ciudad para mejorar la fase de recolección-transporte), e incluso en temas
anexos, tales como educación ambiental o comunicaciones dirigidas a la comunidad en torno a la
gestión de los residuos, entre otras.

Estos proyectos surgen en prácticamente todas las comunidades humanas modernas y se

caracterizan por el interés que en ellos tienen -desde distintas perspectivas- distintos actores de
tales comunidades, tanto individuos como organizaciones, públicos y privados (familias, juntas de
vecinos, municipios, organismos de salud, empresas, etc.). Ello implica que en torno a ellos
pueden generarse conflictos de intereses que es necesario compatibilizar en la medida que ello sea
posible, en pro de un mayor bienestar social.

Asimismo, en los proyectos de residuos sólidos adquieren importancia una serie de variables que
escapan al manejo de quienes los formulan (la hidrología, meteorología, geotecnia, geografía,
sismología de la localidad, los aspectos económicos, socioeconómicos, demográficos de la
comunidad, así como las normativas legales y medioambientales). No menos importante resulta el
hecho de que la mayor parte de estos proyectos deben ser emprendidos por los municipios,
inmersos en una crónica situación de escasez de recursos para enfrentar las múltiples tareas que
se les ha encomendado, entre las cuales el aseo ocupa un lugar secundario (comparado con
educación, salud y seguridad ciudadana, por ejemplo).

3.2. Identificación del problema

Tal como se mencionó en el capítulo anterior, todo proyecto de inversión debe apuntar a la
resolución de un problema o a la satisfacción de necesidades insatisfechas. Ello obviamente
implica que la primera actividad a realizar en el diagnóstico sea precisamente la identificación del
problema que el proyecto deberá resolver.

A este respecto, debe tenerse presente que probablemente se observarán más fácilmente las
consecuencias o síntomas visibles del problema (por ejemplo, el incremento de los vertederos
clandestinos), sin que aún se tenga del todo claro cuál es el problema o la necesidad insatisfecha y
-menos aún- cuáles son sus causas. Puesto que atacar los síntomas de un problema difícilmente
permitirá resolverlo o bien lo resolverá sólo en una perspectiva de corto plazo, es importante
indagar respecto a las causas de tales efectos observables, a fin de que el proyecto ataque
efectivamente sus principales causas.

Las principales modalidades de identificación de problemas específicos en el manejo de RSU son

las siguientes:

• Confrontación de la realidad con los objetivos y políticas sectoriales, tanto a nivel nacional
como a nivel local.
• Verificación del grado de cumplimiento de las normas sanitarias, ya sea a través de la
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 88

observación o de la información que proporcionen los organismos fiscalizadores.

• Determinación del grado de satisfacción de la comunidad con el servicio, ya sea a través de
sus demandas o del resultado de encuestas periódicas.
• Comparación de la realidad bajo análisis con la de otros países más adelantados en la
materia.

En la definición del problema se debe tener muy presente especificar claramente las principales
características de la población que se encuentra afectada: cantidad, características
socioeconómicas y culturales, ubicación geográfica.

3.3. Diagnóstico de la situación actual

Para la formulación de un proyecto de manejo de residuos sólidos, es necesario reunir y analizar

tanto antecedentes de carácter general como antecedentes técnicos y administrativos de la gestión.
En consideración a que cada problema específico requerirá profundizar más en unos aspectos o
variables que en otras, se presenta aquí un esquema de diagnóstico para el manejo integral de
residuos sólidos en una ciudad, del cual deberá rescatarse lo fundamental para cada situación-
problema particular.

Si bien este esquema es presentado más bien desde la perspectiva de un consultor externo, es
importante destacar que los problemas en el área de residuos sólidos son generalmente de tal
complejidad que requieren ser estudiados por equipos de carácter multidisciplinario y requieren de
una activa participación y colaboración de los entes municipales o sanitarios y -cuando
corresponda- de la comunidad afectada.

3.3.1. Recopilación de antecedentes generales

Los principales antecedentes a recopilar en relación al área geográfica o zona de estudio y de

su entorno son los siguientes:

a) Antecedentes geográficos y geomorfológicos

Se recopilarán los principales datos geográficos, tanto de carácter político como de relieve,
completándolos con antecedentes geomorfológicos.

Esta información será de utilidad para una macroselección de los lugares de disposición final y
asimismo por su carácter condicionante para el sistema de recogida.

b) Antecedentes geológicos, geotécnicos y sismológicos

Se recopilarán los principales datos geológicos, sismológicos y geotécnicos, a partir de las

diferentes zonificaciones realizadas por organismos nacionales e internacionales y, además, se
considerará la normativa vigente. Esta información será de utilidad en la microselección de
lugares de disposición final.

c) Antecedentes hidrológicos y metereológicos

Idem b).

d) Antecedentes demográficos

Se recopilarán los principales datos demográficos, tales como: tamaño de población, tasa de
crecimiento y densidad poblacional, composición y distribución por grupos de edad y por áreas
de residencia (urbana/rural). Esta información será utilizada principalmente para proyecciones
relacionadas con la producción de residuos sólidos.
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 89

e) Antecedentes económicos

Se recopilarán los principales datos sobre la actividad económica del área en estudio. Esta
información será de utilidad principalmente para el análisis asociado a las caracterizaciones de
RSU y en los estudios relacionados con residuos industriales.

f) Antecedentes socioeconómicos

Se recopilarán los principales datos de estratificación socioeconómica provenientes de las

encuestas sociales y de otras fuentes. Esta información será utilizada principalmente en las
caracterizaciones de RSU.

g) Antecedentes político-administrativos

Se recopilarán antecedentes que permitan conocer las bases de la gestión administrativa

comunal o municipal: antecedentes constitucionales y legales de la administración estatal,
antecedentes constitucionales y legales de los municipios y antecedentes del proceso de
gestión municipal. Esta información proveerá un marco general para realizar posteriormente un
diagnóstico de la gestión administrativa de los servicios de aseo municipales.

h) Antecedentes legales

Se recopilarán los principales antecedentes legales relacionados. Esta información conformará

un marco a considerar tanto en la etapa de diagnóstico como en la de prospección y evaluación
de alternativas.

i) Infraestructura y uso del suelo.

Se recopilarán antecedentes relativos a la infraestructura y uso del suelo del área en estudio, a
través de los respectivos planos reguladores y de otros antecedentes que se puedan obtener en
los municipios y otros organismos públicos. Esta información será de utilidad para determinar
zonas de crecimiento y su relación con el aumento de la producción y de los centros de
generación de RSU. Asimismo, cada plano regulador será una condicionante para la
localización de lugares de disposición final.

3.3.2. Diagnóstico técnico

Las áreas en las cuales debiera centrarse la atención son las siguientes:

• Limpieza viaria y de lugares de uso público.

• Limpieza de playas.
• Manejo en origen.
• Recolección y transporte.
• Microvertederos.
• Disposición final.
• Caracterización de residuos sólidos.

a) Diagnóstico de limpieza viaria y lugares de uso público

Utilizando la información existente en la municipalidad y realizando la respectiva verificación en

terreno, se describirán y analizarán todos los elementos que conforman el servicio de limpieza
viaria y de uso público:
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 90

• Equipos de aseo de calles

Se verificarán en terreno los distintos elementos que conforman estos equipos (marca, tipo,
modelo, año capacidad, estado de conservación, etc.). Se observará el tipo de "lutocar"
utilizado (carritos de basura que utilizan los recolectores dentro de la ciudad) y se
analizarán sus características en función del servicio.

• Organización de las operaciones de barrido de calles

A través de la información existente en el departamento de aseo y de la observación en

terreno, se describirá la ubicación de los cuarteles y los horarios, frecuencias y servicios
por sectores de la ciudad.

Se verificará en terreno el cumplimiento de los horarios informados por el municipio y se

constatará la frecuencia. Asimismo, se observará -en promedio- cuántas calles pueden ser
atendidas hasta completar la capacidad máxima del recipiente del "lutocar".

Se estudiarán los recorridos en los planos de las comunas, a fin de analizar posteriormente
si son los más efectivos para el servicio en cuestión, considerando la ubicación de los
cuarteles y la geografía-topografía de la ciudad.

• Características y distribución del personal en los servicios de aseo

Se describirá y analizará la dotación y las características del personal destacado para este
componente del servicio y su distribución de funciones.

• Rendimiento de los trabajadores

A partir de la información existente en el departamento de aseo correspondiente, se

verificará en terreno la productividad de los trabajadores, expresada en rendimientos del
tipo metros lineales/unidad de tiempo, considerando el tipo de superficie de barrido.

• Recipientes públicos y contenedores

Para efectos del diagnóstico, se analizarán en conjunto todas las características de esta
componente del servicio y muy especialmente cómo se realiza el trabajo de acuerdo a lo
programado en oficina. Se evaluará la programación del servicio y la ejecución de éste,
esto último a través de los resultados del análisis de cada una de las componentes del
servicio y de la observación de la forma en que operan en terreno los trabajadores.

Los resultados finales de este diagnóstico abarcarán dos aspectos muy relacionados con la
calidad del servicio: su cobertura y su frecuencia.

• Cobertura del servicio.

En el contexto de las características de cada sector de trabajo (arterias comerciales,

sectores residenciales, etc.), se evaluará la cobertura a través de la medición y análisis del
área de servicio como porcentaje del área total.

• Frecuencia del servicio.

En el contexto de las características de cada sector de trabajo, se evaluará la frecuencia a

través de la medición y análisis del número de veces que se atiende cada área/semana.

b) Diagnóstico preliminar de la limpieza de playas

• Características de los residuos

 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 91

En base sólo a información secundaria y observación en terreno, se describirá la naturaleza

de los residuos de playas.

• Áreas de consideración para la limpieza

Se determinarán los lugares que debieran ser considerados para el diagnóstico de la

limpieza de playas, definidos por las autoridades responsables.

• Almacenamiento

Se describirán las formas de almacenamiento y se analizará el material y estado de

conservación de los receptáculos, su cantidad y capacidad en relación al volumen de
personas que visiten estos recintos y la generación esperada de residuos.

• Transporte

Se describirán los medios de transporte de los residuos desde las playas a sus lugares de
disposición, incluyendo los servicios especiales. El análisis considerará las características
de estos medios, los accesos y la forma de cargar los residuos.

• Equipamiento

Se describirán los recipientes y contenedores para recibir residuos en la arena misma, las
herramientas o medios mecánicos que se ocupan para recoger los residuos desde la arena
y las instalaciones si existen. Cada uno de estos medios será analizado desde el punto de
vista de sus características, como de su adecuación al trabajo.

Para efectos del diagnóstico, se analizarán en conjunto todas las características propias de este
componente del servicio, en el contexto de los diversos factores involucrados en la producción o
generación de residuos, cómo se controla la disposición de estos residuos y -asimismo- se
analizará los problemas que existen en este tema con la población flotante.

La evaluación preliminar de la calidad del servicio se realizará en función de las características

propias de las playas en estudio y del perfil socioeconómico estimado de los usuarios.

Es importante destacar que -en algunos países- estos sitios no reciben atención en los períodos
que no corresponden al verano o la primavera en situaciones muy especiales. Como excepciones
puede citarse el caso de Brasil y países del Caribe.

c) Diagnóstico preliminar del manejo en origen

Se describirá el tratamiento que se da a los RSU en el origen, antes de ser arrojados al contenedor,
en aspectos tales como el lugar de almacenamiento intraedificacional, las características de los
contenedores o receptáculos domésticos y la higiene del lugar donde se depositan las basuras,
entre otras.

Se describirá y se realizará un análisis de los planes de educación de la población, en base a la

información existente en el departamento de aseo respectivo.

Dados los resultados del análisis anterior, se emitirá un juicio sobre los planes de educación
ambiental descritos y se evaluará el manejo intraedificacional de acuerdo a criterios de eficiencia
para la recogida.

d) Diagnóstico de la recolección y transporte

• Equipos de recolección y transporte

 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 92

Se describirán los diferentes vehículos utilizados en el servicio de aseo y transporte, tipos

de camiones y cajas recolectoras, su estado de conservación y su funcionamiento. Se
verificará la relación existente entre los tiempos de funcionamiento y los tiempos ociosos.
Con datos obtenidos en terreno, se generarán gráficas de rendimiento de los equipos
utilizados, los que se compararán con los datos existentes en el municipio.

• Organización de las operaciones de recolección y transporte

Se describirán y analizarán las rutas de recorrido de los servicios de recolección, los

sectores, frecuencias y horarios, a través de la información existente en el municipio y la
respectiva verificación en terreno.

Se describirá la ubicación y organización de los distintos cuarteles y se analizará la

existencia de calles en las que los camiones no puedan ingresar, lo que obliga a los
recolectores a trasladar la basura de distancias lejanas, afectando los tiempos de
recolección.

• Características y distribución del personal en los servicios de recolección y transporte

Se describirá y analizará la dotación y las principales características del personal destinado

a esta componente del servicio y su distribución de funciones.

• Rendimiento de los trabajadores en recolección y transporte

Dados los datos existentes en el municipio, se verificará en terreno los rendimientos de los
trabajadores, considerando las características de los distintos lugares de recolección.

• Estaciones de transferencia de RSU

Si las hubiera, se localizarán las distintas estaciones de transferencia y se describirá su

ubicación, instalaciones, maquinarias, forma de funcionamiento etc. Si en la actualidad no
existieran equipos compactadores o específicamente estaciones de transferencia, se
desarrollará el análisis como si existiese la necesidad de crearlas y desarrollarlas.

Para efectos del diagnóstico, se emitirá un juicio respecto a la forma en que los residuos se
encuentran al momento de la recolección (bolsas bien selladas, tarros de basura sin colocarlos en
bolsas, etc.), al manejo periedificacional y al rendimiento del personal en la recogida.

Además, se realizará un diagnóstico respecto a la cobertura del servicio de recolección y

transporte, considerando los siguientes indicadores:

Población atendida satisfactoriamente: porcentaje de población a la que se le presta regularmente

el servicio de recolección.

Población atendida deficientemente: porcentaje de población atendida de manera deficiente o a la

que se presta un servicio irregular de recolección.

Población sin atención: porcentaje de población no atendida por el servicio de recolección de aseo.
Se emitirá un juicio provisorio respecto a las causas de este problema.

Población flotante en verano: se analizará cómo afecta esta población al servicio de aseo
municipal. Será necesario conocer la afluencia de este grupo importante de personas a la ciudad y
se deberá conocer -a través de estadísticas- el volumen de residuos que ellos podrían generar.

En cada caso, se ubicarán y señalizarán en una carta geográfica los lugares de atención
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 93

satisfactoria, deficiente y de no atención.

e) Diagnóstico preliminar de microvertederos

A partir de una definición operacional de "microvertedero" y a través de la observación en terreno,

se verificará la existencia de microvertederos, elaborando un catastro de ellos y clasificándolos en
"estables" y "transferibles".

Estables: si su localización es estable en el tiempo o si tienen cierta periodicidad. Podrían servir

para localizar a futuro una estación de transferencia.

Transferibles: si su localización no es estable.

Esta clasificación deberá ser apoyada por los datos que se tenga de eventuales catastros
anteriores.

Segregadores: en base a observación, se verificará en que volúmenes y cómo se maneja la

recuperación de materiales por parte de este tipo especial de seleccionadores.

Se verificará qué lugares son los que frecuentan y qué es lo que principalmente recolectan para la
venta posterior. Se verificará si estos segregadores tienen bases de trabajo cerca de los
vertederos y si son autorizados para que ingresen al relleno para recuperar algunos materiales.

Se completará el estudio de la localización de microvertederos y sus volúmenes, abordándose

asimismo una preevaluación de impacto ambiental de cada uno de ellos.

f) Diagnóstico preliminar de la disposición final

Se describirá y analizará cada uno de los aspectos relevantes del relleno sanitario en operación y
de su funcionamiento.

• Plano de ubicación y características básicas de los sitios de disposición final

Se destacará en una carta geográfica la localización y la conformación del relleno sanitario.

Se determinará a qué distancia queda el vertedero del núcleo urbano, la seguridad de los
accesos y la calidad de suelos para que el vertedero pueda seguir existiendo o ampliado en
ese mismo lugar.

• Equipos empleados

Utilizando los datos existentes en el municipio y la verificación en terreno, se describirán y

analizarán los tipos de maquinarias utilizadas para el manejo de los residuos sólidos dentro
del relleno sanitario: máquinas compactadoras, equipo de movimiento de tierras, equipos
auxiliares (camionetas o camiones aljibes), etc.

• Personal empleado y condiciones de trabajo.

Se verificará en terreno la dotación y características de los empleados contratados para las

distintas faenas dentro del relleno, sus actividades y sus condiciones de trabajo.

• Calidad de los residuos sólidos domiciliarios

En base a observación en terreno, se determinará aproximadamente la calidad de estos

residuos, en comparación con sus características en origen.
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 94

• Peso y/o volumen de los residuos sólidos domiciliarios

En base a información existente en el municipio y observación en terreno, se realizará una

estimación del peso y/o volumen de los residuos sólidos domiciliarios que ingresan al
relleno, a fin de estimar la real cantidad de tales residuos en la disposición final.

• Otros residuos

Se determinará qué otros tipos de residuos ingresan al relleno, tales como lodos orgánicos,
materiales de demolición, residuos industriales etc., a fin de estimar la composición de la
masa total de residuos en la disposición final.

• Problemas de contaminación ambiental

Se verificará cómo el relleno afecta al medio ambiente a través de una pre-evaluación de

impacto ambiental, lo que implicará considerar -además de los aspectos técnicos- otras
características que -de una u otra forma- afectan al medio ambiente circundante de cada
vertedero.

• Problemas geotécnicos

Se verificará en terreno los diversos problemas que tiene el relleno respecto a este tema.
Los problemas geotécnicos que debieran ser evaluados son -entre otros- la estabilidad de
los taludes al deslizamiento, la posibilidad de asentamientos y las fisuras que podrían
producirse por efecto de los problemas mencionados o por fallas en la compactación.

• Calidad del material de cobertura

Se estudiará el material de cobertura, su procedimiento y frecuencia de aplicación, tanto

para determinar si reúne las condiciones para el rol de cobertura, como para determinar si
existen problemas o errores en el procedimiento aplicado.

• Definición de requerimientos sismo-resistentes

Se evaluará si el relleno cumple con las condiciones sismo-resistentes mínimas

correspondientes al diseño inicial. Se evaluarán las condiciones de otras obras civiles
relacionadas con la estabilidad del vertedero.

• Diseño hidráulico y avenida de diseño

Se verificará en terreno si las condiciones hidráulicas son las correspondientes al diseño

inicial.

• Obras de evacuación de aguas

Se revisará si existen obras de evacuación de aguas y si están operativas. Estos valores

serán corroborados con los datos de las pluviometrías de los últimos años.

• Vida útil remanente del relleno

Se realizará una estimación lo más afinada posible de su vida útil remanente, en base a la
capacidad de terreno disponible y a la cantidad de RSU generados en la actualidad.
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 95

Se realizará un diagnóstico del relleno y de sus condiciones de trabajo, en sus aspectos

más básicos, apuntando a una prospección de posibles problemas que incluso pudieran
llevar a suspender su actividad.

g) Caracterización de los residuos sólidos.

Utilizando técnicas de muestreo aleatorio, se realizará una caracterización y análisis de los RSU en
la ciudad, idealmente considerando una estratificación socioeconómica.

Se debiera abordar los siguientes aspectos:

• Producción total de residuos.

• Producción de residuos per cápita según estrato socioeconómico.

• Peso específico de los residuos sólidos.

• Poder calorífico, humedad, CNP y otras características físico-químicas de los RSU.

• Contenido de los elementos recuperables de los residuos.

3.3.3. Diagnóstico preliminar de la gestión administrativa del servicio

Debe tenerse presente que incluso la mejor solución técnica a un problema de manejo de residuos
puede fracasar si no se cuenta con una adecuada gestión administrativa. De ahí, que -en general-
todo diagnóstico en este ámbito debiera considerar a lo menos un diagnóstico básico de aspectos
administrativos del servicio.

• Estructura organizacional del servicio de aseo municipal

Confrontando los antecedentes técnicos del servicio de aseo municipal con la estructura
organizacional y las descripciones de cargos, se determinará el grado de racionalidad
administrativa existente y el grado de adecuación de la estructura organizacional.

• Sistemas económico-financieros municipales relacionados con el servicio

En base a los presupuestos y balances municipales, se establecerá aproximadamente la

situación económico-financiera del municipio y especialmente la evolución del presupuesto
asignado a los servicios de aseo en relación al crecimiento demográfico observado en la
ciudad.

Se evaluará el sistema de costeo y el sistema de tarifas del servicio de aseo en el contexto

de lo dispuesto en la legislación vigente.

• Sistemas estadísticos y de planificación de los servicios de aseo

Se evaluarán los sistemas estadísticos existentes y se determinarán brechas de

información relevantes para la adecuada administración del servicio.

Se evaluarán los sistemas de planificación del servicio de aseo y se determinará a priori la

coherencia y factibilidad de los planes y/o programas futuros.

• Retroalimentación
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 96

Esta retroalimentación o sostenibilidad del sistema puede venir dada por inquietud o
necesidades de la comunidad. Dando lugar al análisis temporal de factores endógenos y
exógenos del sistema planteado que pueden hacer fracasar, peligrar o debilitar el logro de
las metas. Así puede producirse la necesidad de ampliar el sistema de cobertura, modificar
y mejorar los aspectos negativos que se detecten, con el fin de preservar y dar
sostenibilidad al mismo.

3.4. Sostenibilidad de proyectos de inversión

3.4.1. ¿En que consiste la SOSTENIBILIDAD de un proyecto?

Podemos destacar dos definiciones del concepto de "sostenibilidad". La primera hace referencia a
la sostenibilidad ecológica de un proceso de desarrollo global. Una definición común de desarrollo
sostenible, en este sentido, es "el desarrollo que logra los propósitos del presente, sin comprometer
la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus objetivos de bienestar". El enfoque en
7
este tipo de "sostenibilidad" es amplio y de largo plazo. /

La segunda definición de "sostenibilidad" (que utilizamos en esta guía) se limita a analizar la

capacidad de un proyecto de inversión de continuar produciendo beneficios una vez que entra en la
fase de operación.

Supongamos que dos municipios realizan una serie de estudios para determinar la recolección de
sus residuos sólidos domiciliarios y determinando dos sistemas de recolección, implantándolas el
mismo día. Si al cabo de un determinado espacio de tiempo el sistema de recogida del municipio
"A" continua funcionando de forma correcta y el municipio "B" pasa a tener una recogida deficiente,
podríamos decir que el sistema de recogida de residuos sólidos del municipio "A" era mas
"sostenible" que el sistema del municipio "B".

Este mantenimiento de aceptable recolección en el caso del municipio "A" lógicamente es debido a
multitud de factores que dan lugar a que su "sostenibilidad" sea positiva, factores que deben estar
presentes durante todo la vida útil del proyecto.

La definición sugerida de sostenibilidad, como la capacidad de un proyecto de mantener el flujo de

beneficios durante un periodo largo de tiempo, sugiere dos elementos de análisis. Primero decir
que la definición se refiere a un proyecto de inversión. Sin embargo no es la sostenibilidad del
proyecto como tal la que se quiere: se busca, más bien, la mantenibilidad física de lo invertido, la
viabilidad financiera de largo plazo del proyecto, la existencia de instituciones capaces de mantener
el proyecto funcionando bien y que el recurso humano que lo sostiene tenga la capacidad de no
dejar "caer" el proyecto. En segundo lugar, debe definirse un nivel "adecuado" de beneficios.

Así la sostenibilidad podrá ser alta, moderada o baja en términos de mantener ese nivel de
beneficios. Por ejemplo se seguirá implementando los conceptos de calidad ambiental y salud,
formando parte de los beneficios del proyecto y los cuales habrá que preservar como elementos de
evaluación de beneficios y de sostenibilidad del proyecto.

3.4.2. Instructivo para el formato de sostenibilidad

A continuación, y con arreglo a la definición de sostenibilidad anterior, sugerimos el siguiente

formato (Sostenibilidad del Proyecto), el cual procura indagar si el proyecto evaluado tiene las tres
condiciones básicas necesarias para resolver realmente el problema para cuya formulación fue
concebido.

7 Véase: CEPAL, El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y

medio ambiente, Santiago de Chile, 1991.
 Diagnóstico para la Formulación de Proyectos de Inversión en el Área de Residuos Sólidos 97

En primer lugar , es importante saber si existen (o es posible que existan) factores externos que
retrasen la inversión, tales como procesos dispendiosos de licitación de algunos de los bienes
necesarios, etc. También cabe mencionar factores de carácter exógeno (políticos, desastres
naturales, climáticos, etc.)

En segundo lugar , que exista una alta posibilidad de que los elementos exigidos para la operación
se encuentren disponibles, y en tercer lugar, que exista una posibilidad razonable de conseguir las
fuentes de financiación, tanto en materia de inversión como de operación.

Para este efecto, se mencionan las siguientes preguntas:

Formato: Sostenibilidad del proyecto

Nombre del proyecto :
PREGUNTAS :
1.- Verifique si existen factores que pudieran retrasar la ejecución del proyecto. Por
ejemplo., requerimientos de importación de bienes, proceso de licitación largo,
negociación de fuentes de financiación con otras entidades, cambios políticos en los
diferentes niveles de gobierno (nacional, departamental o municipal).
2.- Verifique que se han previsto todas las exigencias de operación y mantenimiento del
proyecto durante su vida útil.
3.- ¿ Que nivel de posibilidad (alta, media, baja), le asigna a cada una de las fuentes de
financiación tanto durante la inversión como durante su operación? Si es baja, ¿ Ha
identificado fuentes alternativas de financiación?
4.- Verifique si el tamaño del proyecto (y sus aplicaciones futuras) se ajustan a las
proyecciones de demanda por el bien o servicio que va a prestarse.
5.- Si el proyecto contempla la venta de bienes o servicios , ¿ Qué factores podrían
obstaculizar el mantenimiento de los precios o tarifas en los niveles pensados al
concebirse el proyecto?
6.- Estime, si es el caso, el coeficiente tarifa (precio) sobre el costo unitario y compárelo
con los proyectos similares que estén en funcionamiento y que hayan tenido éxito.
7.- Califique (de alta, media o baja) la capacidad de la entidad que se encargará de la
operación del proyecto. Si es baja, ¿ Ha considerado alternativas?
8.- Qué otras razones considera usted que pueden afectar la marcha del proyecto
(institucionales, tecnológicas, competitivas, humanas, financieras, climatológicas, etc.).
FUENTE: ILPES (Francisco Mejía) “Manual de Identificación, Preparación y Evaluación
de Proyectos”. Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones,(1993),
pág. 97.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 102

CAPÍTULO IV
METODOLOGÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Y
BÚSQUEDA DE SOLUCIONES8

4.1. Identificación del problema

La aparición de un problema o la percepción de una demanda social requieren

solución. Así, la suciedad de las calles, el manejo de los residuos sólidos tanto
domiciliarios, tóxicos como peligrosos, el desbordamiento del río que atraviesa la
ciudad, el alto nivel de analfabetismo constituyen problemas que deben ser
resueltos. Son señales que deben ser oportuna y adecuadamente percibidas por la
autoridad municipal para analizarlas en mayor detalle y buscar las alternativas de
solución dentro de los medios disponibles.

Lo anterior nos exige familiarizarnos con el uso de métodos de análisis y solución de

problemas, y por ello es el tema objeto de esta unidad.

A. Cómo identificar y resolver problemas

Primer paso: Identificar el problema

Cuando afirmaciones como: "hagamos un dique", "construyamos escuelas", o

"compremos más vehículos recolectores de basura" son el comienzo de la
ejecución de los proyectos, las cosas generalmente terminan mal, pues no se sabe
a qué problema pretenden responder esas acciones propuestas. Con estas formas
de proceder se abren las posibilidades de incurrir en inversiones que no atienden
necesidades sociales específicas, con el riesgo de sacrificar los recursos asignados.

No podemos llegar a la solución satisfactoria de un problema si no hacemos primero

el esfuerzo por conocer razonablemente dicho problema. El punto de partida para
solucionar un problema es identificarlo adecuadamente.

Generalmente los problemas se hacen evidentes por sus expresiones o

manifestaciones externas, por la forma como afectan a una comunidad. Un
problema se refiere a una situación que denota inconveniencia, insatisfacción, o un
hecho negativo. Se puede resumir por la carencia de algo bueno, o por la
existencia de algo malo.

Estas son cinco expresiones o identificaciones iniciales de problemas:

• Saturación en la red de saneamiento.
• Aparición de vectores ( ratas, moscas, etc. ), en los lugares de vertido.
• Deficiencia e ineficacia en el manejo del sistema de recolección de residuos
sólidos urbanos.
• Inundación del barrio por desbordamiento del río.
• Suciedad de las calles del municipio.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 103

Se debe evitar definir el problema como la ausencia de una solución determinada,

pues una ausencia de solución es la falta de una alternativa y dicha falta sólo podrá
solucionarse con la existencia de esa alternativa. Esta forma de análisis es
incorrecta, pues limita la búsqueda creativa de otras posibles soluciones. Ejemplo:
si la pérdida de cosecha se define como un problema de "falta de plaguicida", esta
definición sugiere que la solución es conseguir el plaguicida. Con ello se estarán
excluyendo a la postre otras posibles e importantes alternativas, como el control
biológico, o la prevención de plagas. En este caso una mejor definición del
problema puede ser "pérdida de cosecha por existencia de plagas".

Cada situación-problema identificada requiere ser resuelta, pero para facilitar la

propuesta de buenas soluciones es necesario antes conocer mejor el problema. El
conocimiento del problema consta por lo menos de dos partes:

1. Conocer su importancia, sus incidencias, el peligro que representa, es decir,

los efectos que ocasiona. Este examen nos lleva a verificar que el problema
"vale la pena ser resuelto".

2. Conocer la razón del problema, a qué se debe su existencia, es decir, las

causas que lo generan. Este conocimiento es la base para la búsqueda de
soluciones.

B. Análisis y conocimiento del problema

Segundo paso: Examinar los efectos del problema

Ante la limitación de los recursos, el ejecutivo público debe formarse una noción
preliminar de que el problema, en sí mismo o en competencia con otros, merece ser
objeto de asignación de recursos para solucionarlo. Con el fin de conocer la
trascendencia del problema puede examinar sus repercusiones mediante la
exploración de los efectos que ocasiona. Los efectos pueden ser de dos tipos: los
que ya se vienen percibiendo efectivamente y los que se constituyen en amenaza o
peligro si el problema no es manejado oportunamente. Ambos deben incluirse.

El ÁRBOL DE EFECTOS es un excelente y sencillo instrumento para identificar las

repercusiones encadenadas del problema. Consiste en representar gráficamente
hacia arriba los efectos identificados como consecuencia del problema. Para su
construcción podemos seguir estas instrucciones:

1. Coloque en un primer nivel los efectos directos o inmediatos del problema.

Cada efecto nace del problema, lo que se representa con una flecha desde el
problema hacia cada efecto inmediato.

2. Pregúntese para cada efecto de "primer nivel" si hay alguno o varios efectos
superiores importantes que puedan derivarse de él. Represéntelos en un
segundo nivel, derivándolos con flechas de abajo hacia arriba desde el efecto
de primer nivel que opera como causa. Si a un efecto concurre como causa
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 104

otro efecto de primer nivel ya representado, indique la interdependencia con

una flecha.

3. Así, sucesivamente para otros niveles, hasta llegar a un nivel que se considere
como el superior dentro de la órbita geográfica o institucional en que tenemos
competencia o posibilidades de intervención.

Ejemplo. Manifestación del problema: Deficiencia e ineficacia en el manejo del

sistema de recolección y disposición de los residuos sólidos.

ÁRBOL DE EFECTOS
Aumento de
riesgos Cuarto
sanitarios nivel

Mayor
posibilidad de
propagación de
Mayor Mayor degradación de los enfermedades Tercer
almacenaje en recursos naturales nivel
domicilios/calle existentes

Aumento de los daños al Aumento de la Segundo

Baja frecuencia Alto costo $/ton medio ambiente (agua, población de nivel
de recolección de RSD suelo, aire y paisaje) vectores
(moscas y
ratas)

Primer
Bajo rendimiento de los Mayor posibilidad de nivel
camiones recolectores externalidades negativas

DEFICIENCIA EN EL MANEJO DE
RESIDUOS SÓLIDOS

Tercer paso: Identificar las posibles causas del problema

 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 105

Desde abajo se representan las causas posibles del problema central. A su vez, se
buscan las causas de las causas, construyendo un árbol encadenado.

En principio conviene dar rienda suelta a la creatividad. Una buena definición del
problema con sus cuadros de causas examinados sin restricciones iniciales
aumentará la probabilidad de soluciones exitosas.

En nuestro ejemplo las causas han sido identificadas de la siguiente forma:

ÁRBOL DE CAUSAS

Probl
ema

DEFICIENCIA EN EL MANEJO DE RESIDUOS

SÓLIDOS

Deficiencia en el Deficiencia en la
sistema de disposición de Prime
recolección residuos sólidos
domiciliarios
r
nivel

Camiones Mal diseño de Deficiente control Deficiente

insuficientes rutas de de vectores cobertura de Segu
recolección los residuos ndo
nivel

Falta de Falta de Deficiencia en Maquinaria

programa de personal especificaciones de inadecuada Terce
control capacitado cobertura r
nivel

El empalme del "árbol de efectos" con el "árbol de causas" genera el "Arbol de

Causas-Efectos":
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 106

ÁRBOL DE CAUSAS - EFECTOS

Aumento de
EFECTOS riesgos
sanitarios

Mayor
posibilidad de
Mayor Mayor degradación de los propagación
almacenaje en recursos naturales de
domicilios/calle i
s
Aumento de los daños Aumento de la
Baja Alto costo al medio ambiente. población de
frecuencia de $/ton de RSD (agua, suelo, aire y vectores (moscas
recolección paisaje) y ratas

Bajo rendimiento de los Mayor posibilidad de

camiones recolectores externalidades
negativas

DEFICIENCIA EN EL MANEJO DE
RESIDUOS SÓLIDOS

Deficiencia en Deficiencia en la
el sistema de disposición final de
recolección residuos sólidos
domiciliarios

Camiones Mal diseño de Deficiente Deficiente

insuficiente rutas de control de cobertura de los
recolección vectores residuos

CAUSAS Falta de Falta de Malas Maquinaria

programa de personal especificacion inadecuada
control capacitado es de
cobertura
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 107

C Objetivos

Cuarto paso: Definir los objetivos para la solución

La situación esperada que será alcanzada mediante la solución del problema puede
ser expresada por la manifestación contraria del problema mismo: si el problema
era carencia, la solución será suficiencia. Es como si dijéramos que el árbol de
causas y efectos es el "negativo" de la película y su manifestación en contrario el
"positivo" o revelado, es decir, el "Árbol de Objetivos". De aquí se desprenden las
acciones a llevar a cabo en el estudio, las cuales se analizaran posteriormente.

Árbol de Objetivos

Como el árbol del problema era una secuencia encadenada de abajo-arriba de

causas-efectos, el árbol de objetivos será el flujo interdependiente de medios-fines.

A continuación representamos el árbol de objetivos:

 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 108

ÁRBOL DE OBJETIVOS
Disminución de
riesgos
sanitarios
Menor
Menor degradación de los
FINES posibilidad de
recursos naturales existentes
propagación
Mayor almacenaje en de
domicilios/calles enfermedades
Disminución de los
Mayor daños al medio Disminución de la
frecuencia de Menor costo ambiente. (agua, suelo, población de vectores
recolección $/ton de RSD aire y Paisaje (moscas, ratas)

Mayor rendimiento de Menor posibilidad de

los camiones externalidades negativas
recolectores

EFICIENTE MANEJO DE RESIDUOS

SÓLIDOS

Eficiencia en el Eficiencia en la disposición

sistema de final de residuos sólidos
recolección domiciliarios

Camiones Buen diseño Eficiente Eficiente

suficientes de rutas de control de cobertura de
recolección vectores los residuos

Existe Existe personal Correctas Maquinaria

programa de capacitado especificacion adecuada
control es de
cobertura

MEDIOS
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 109

Una vez verificada la lógica y la pertinencia del árbol de objetivos, se dispone de

referencias adecuadas para la búsqueda y planteamiento de alternativas para
resolver el problema (acciones). Los "medios fundamentales" son los del nivel
inferior: constituyen las "raíces" del árbol y en torno a ellos se deberán procurar las
alternativas.

El análisis siguiente es: ¿Cuáles son las estrategias o acciones que posibilitan los
medios inferiores del árbol de objetivos?

D. Búsqueda de soluciones

Quinto paso: Formular acciones para solucionar el problema

Para cada base del árbol de objetivos (medios fundamentales) se debe buscar
creativamente una acción que lo concrete efectivamente en la práctica. En el
ejemplo las acciones sugeridas son las reflejadas en el siguiente árbol:

EFICIENTE MANEJO DE RESIDUOS

SÓLIDOS

Eficiencia en el Eficiencia en la disposición

sistema de final de residuos sólidos
recolección domiciliarios

Camiones Buen diseño de Eficiente control Eficiente

suficientes rutas de de vectores cobertura de los
recolección residuos

Compra de
camiones para
recolección Existe programa Existe personal Eficiencia en Maquinaria
1 de control capacitado especificaciones adecuada
de cobertura

Arriendo de
Arriendo de Desarrollo de Elaborar maquinaria
camiones programas de nuevas para relleno
para capacitación especificacion 7
recolección 5 es para la
cobertura
Compra de
6 maquinaria para
relleno
8
Rediseño de Elaboración de
rutas de un programa de
recolección control de
3 vectores
4
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 110

Hemos definido un total de ocho acciones, estas son las siguientes :

Acción 1 : Compra de camiones para recolección.

Acción 2 : Arriendo de camiones para recolección.
Acción 3 : Rediseño de rutas de recolección.
Acción 4 : Elaboración de un programa de control de vectores.
Acción 5 : Desarrollo de programa de capacitación.
Acción 6 : Elaborar nuevas especificaciones técnicas para la cobertura.
Acción 7 : Arriendo de maquinaria para relleno.
Acción 8 : Compra de maquinaria para relleno.

4.2. Postulación de alternativas. Selección de las alternativas a través de

la metodología

E. Sexto paso: configurar alternativas viables y pertinentes

Las acciones propuestas deben examinarse en varios aspectos:

1. Analizar su nivel de incidencia en la solución del problema. Dar prioridad a las

de mayor porcentaje de incidencia presumible.

2. Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y

agrupar las que sean complementarias. Cada agrupación de acciones
complementarias podrá configurar una alternativa.

3. Verificar la factibilidad (física, técnica, presupuestaria, institucional, cultural)

de las alternativas.

En el ejemplo se han conformado las siguientes alternativas:

ALTERNATIVA A:

La alternativa A, la constituye la siguiente combinación posible de acciones

compatibles:

Acción 1 : Compra de camiones para recolección.

Acción 3 : Rediseño de rutas de recolección.
Acción 4 : Elaboración de un programa de control de vectores.
Acción 5 : Desarrollo de programa de capacitación.
Acción 6 : Elaborar nuevas especificaciones técnicas para la cobertura.
Acción 7 : Arriendo de maquinaria para relleno.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 111

ALTERNATIVA B:

La alternativa B, la constituye la siguiente combinación posible de acciones

compatibles:

Acción 1 : Compra de camiones para recolección.

Acción 3 : Rediseño de rutas de recolección.
Acción 4 : Elaboración de un programa de control de vectores.
Acción 5 : Desarrollo de programa de capacitación.
Acción 6 : Elaborar nuevas especificaciones técnicas para la cobertura.
Acción 8 : Compra de maquinaria para relleno.

ALTERNATIVA C:

La alternativa C, la constituye la siguiente combinación posible de acciones

compatibles:

Acción 2 : Arriendo de camiones para recolección.

Acción 3 : Rediseño de rutas de recolección.
Acción 4 : Elaboración de un programa de control de vectores.
Acción 5 : Desarrollo de programa de capacitación.
Acción 6 : Elaborar nuevas especificaciones técnicas para la cobertura.
Acción 7 : Arriendo de maquinaria para relleno.

ALTERNATIVA D :

La alternativa D, la constituye la siguiente combinación posible de acciones

compatibles :

Acción 2 : Arriendo de camiones para recolección.

Acción 3 : Rediseño de rutas de recolección.
Acción 4 : Elaboración de un programa de control de vectores.
Acción 5 : Desarrollo de programa de capacitación.
Acción 6 : Elaborar nuevas especificaciones técnicas para la cobertura.
Acción 8 : Compra de maquinaria para relleno.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 112

Las alternativas se consideran en la práctica como excluyentes: (o se hace A, o se

hace B). Las acciones 1,2 se tratan en el ejemplo como excluyentes y la 7,8 son
igualmente excluyentes para el establecimiento de un sistema eficiente y eficaz de
recolección y disposición de Residuos Sólidos Urbanos, es decir no pueden darse
en la misma alternativa.

La acción 2,3,4,5 y 6 son complementarias entre sí y en cualquiera las

combinaciones con las otras acciones. Son consideradas estrategias propuestas
para el objetivo y por lo tanto será un componente común a las de alternativas.

Si en la verificación de incidencia encontramos que dos estrategias propuestas

como alternativas no son excluyentes, entonces es bien probable que ambas se
refuercen para el cumplimiento del objetivo. Y si ambas son de incidencia
significativa en el logro del resultado esperado, deberían plantearse como
componentes complementarios de la alternativa planteada.

Debe tenerse presente que el proceso de análisis es iterativo o retroalimentado:

nunca se cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas
alternativas o integrar varias que todavía se consideren como componentes
complementarias de la solución.

EL RESULTADO DE ESTA ETAPA DE "IDENTIFICACIÓN" ES EL CONOCIMIENTO DE

UN PROBLEMA Y LA POSTULACIÓN DE UN CONJUNTO DE ALTERNATIVAS
ESTIMADAS COMO FACTIBLES PARA LA SOLUCIÓN DEL PROBLEMA
PLANTEADO.

Las alternativas resultantes deben ser analizadas en relación con el espacio

geográfico y socioeconómico al cual están referidas, con el fin de especificar mejor
el problema y de seguir verificando su factibilidad y pertinencia, como soluciones
adecuadas al problema. Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una
evaluación correlativa para seleccionar la que mejor resuelva el problema y
garantice el uso más eficiente de los recursos que le sean asignados.

4.3. Determinación de necesidades

Determinación de necesidades y problación-objetivo

Objeto del análisis de población y demanda

Identificado un problema o percibida una necesidad social, es necesario abundar en

su análisis para conocer adecuadamente la población asociada a dicha necesidad y
determinar el tipo y cantidad de producto (bienes o servicios) requerido para su
satisfacción.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 113

Por POBLACIÓN-OBJETIVO entendemos el número de beneficiarios potenciales

(personas, familias, empresas) con determinadas características, que exhiben la
necesidad originaria del proyecto y a los que el proyecto estará en capacidad de
atender.

El propósito del análisis de la demanda es, entonces, caracterizar y cuantificar la

"población carente" actual, delimitarla en una referencia geográfica, estimar su
evolución para los próximos años y definir, en calidad y cantidad, los bienes o
servicios necesarios para atenderla.

Caracterización, delimitación, cuantificación y proyección de la población objetivo

En el proceso del análisis para la determinación de la demanda social, podemos

identificar, de mayor a menor, tres tipos de poblaciones:

1. POBLACIÓN DE REFERENCIA: es una cifra de población global, que tomamos

como marco de referencia para cálculo, comparación y análisis de la demanda.

2. POBLACIÓN AFECTADA: es el segmento de la población de referencia que

requiere de los servicios del proyecto para satisfacer la necesidad identificada.
También llamada población carente.

3. POBLACIÓN OBJETIVO: es aquella parte de la población afectada a la que el

proyecto, una vez examinados los criterios y restricciones, está en condiciones
reales de atender.

Naturalmente, el ideal es que la población objetivo sea igual a la población afectada,

es decir, que el proyecto pueda atender efectivamente a la totalidad de la población
necesitada.

No obstante, restricciones de índole tecnológica, financiera, cultural, institucional,

generalmente hacen que la demanda supere la capacidad de atención, por lo que
en muchos casos será necesario aplicar criterios de factibilidad y definir prioridades
para atender el porcentaje de población carente que permitan los recursos
disponibles (por ejemplo, preguntarse por los estratos de la población que padecen
con mayor nivel de rigor o de riesgo el problema).

El porcentaje no atendido del proyecto se constituirá en una POBLACIÓN

OBJETIVO POSTERGADA, frente a la cual las autoridades públicas deberán estar
atentas, para cubrir en planes posteriores, tan pronto se prevean nuevos recursos, o
mediante otro tipo de acciones. Lo importante es no dejarla en el olvido: mantenerla
bajo el foco de búsqueda de soluciones.

La POBLACIÓN OBJETIVO es la META del proyecto y constituirá la base de su

dimensionamiento.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 114

EJEMPLO DE RELACIÓN DE POBLACIONES

PROBLEMA POBLACIÓN POBLACIÓN POBLACIÓN
REFERENCIA AFECTADA OBJETIVO

CARENCIA DE AGUA Población total del Población carente del 70% de la población
POTABLE municipio. servicio (25% del total afectada.
de la población).
CONTAMINACIÓN Total de viviendas Número de viviendas Zona occidental de
POR AGUAS SER- en el casco urbano sin red de desagüe la ciudad: 40% de
VIDAS del municipio. (35% de las las viviendas sin
viviendas). desagüe.
ANALFABETISMO Números de Número de habitantes a) Total de
habitantes mayores analfabetos mayores analfabetos de 6 a
de 6 años. de 6 años de edad. 20 años.
b) 50% de
analfabetos mayores
de 20 años.

Se requiere conocer adecuadamente la población afectada:

a. En sus diferentes características, especialmente las que sean relevantes para el

tratamiento del problema, como las socioeconómicas, culturales, edades, grado
de avance del problema; 9 /

b. En su dimensión geográfica: zona donde está ubicada y áreas de influencia

correlacionadas con el problema;

c. En su dimensión temporal: volumen actual de la población afectada, y

estimación del crecimiento de dicha población durante los próximos años.

Métodos para estimación y proyección de la población.

Revisemos algunos métodos útiles y sencillos para la estimación de la población

actual y la proyección sobre su crecimiento en el futuro.

9 Ejemplos de estratificación poblacional para el estudio de la demanda pueden ser:

clasificación socioeconómica (para fijación de precios); estructuras de edades (para
proyectos recreativos); niveles educativos (para proyectos culturales); diferenciación
por sexo (para proyectos de salud, de protección del hogar o de participación de la
mujer).
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 115

a. Información actualizada disponible:

Tal información se puede tomar directamente de estudios realizados durante el

último año: censos de población o estudios especiales que hayan sido elaborados
por entidades a las que otorgamos confiabilidad. Pero esta es una situación
excepcional, ya que los censos de población se llevan a cabo entre períodos
bastante prolongados (normalmente cada 10 años) y, en ausencia de censos, los
estudios específicos realizados puntualmente en el municipio también son la
excepción.10 /

Normalmente, los datos que se publican de los resultados censales contemplan

datos agregados: la población total del municipio, descompuesta entre hombres y
mujeres y entre área urbana y zona rural. Si se desea conocer la población a un
nivel menor (por ejemplo un conjunto de barrios que pueden constituir una
"comuna", "distrito", “colonia” o "parroquia" según la nomenclatura del caso), se
requiere extender la consulta específica a las instituciones nacionales o estatales
que provean información estadística, precisando cartográficamente (sobre mapas)
el contorno espacial al que se refiere la consulta.

b. Cálculo mediante una tasa de crecimiento asumida

Ejemplo: Se requiere conocer la población del Municipio para 1994. El último

censo, realizado en 1990, arrojó una población de 69,275 habitantes. La tasa de
crecimiento anual se estima en 4%.

Se asume que la población tiene un crecimiento "geométrico", dado por la siguiente

expresión:

t
Pt = Po (1 + r)

Pt = Población en el año “t”, que vamos a estimar.

Po = Población en el año “base” (conocida).
r = Tasa de crecimiento anual.
t = Número de años entre el “año base” (año cero) y el año “t”.

Para nuestro ejemplo:

10 Es importante tener presente que para obtener datos desagregados a niveles

territoriales muy pequeños el CELADE desarrolló el programa "REDATAM" Plus
(Recuperación de Datos Censales para Areas Pequeñas por Computador). Se
puede desagregar la información censal hasta el nivel de manzana. En Venezuela
se dispone del programa, en la Oficina Central de Estadística e Informática.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 116

Po = 69,275 (población en 1990).

r = 4% = 0.04 = tasa asumida.

t = 4 años (1994 - 1990 = 4).

Pt = es la población que averiguaremos para 1994.

Sustituyendo estos datos en la fórmula:

Pt = 69,275 x (1 + 0.04)4 = 69,275 x (1.04)4 =

= 69,275 x (1.17) = 81,052

Pt. = 81,052 habitantes para 1994.

Normalmente se asume como tasa de crecimiento la última tasa intercensal, es

decir, la calculada con base en el crecimiento que la población objeto de estudio
tuvo entre los dos últimos censos realizados.

d. Investigación de campo:

Si bien el método de cálculo por tasa intercensal es de uso común por su

simplicidad y bajo costo, hay casos en que su aplicación se dificulta o lleva a
resultados poco confiables, por varias razones:

• Que el último censo de población se haya efectuado hace ya bastantes años

y que se posean indicios sobre cambios poblacionales recientes de tendencia
(tasa de crecimiento) distinta a la última intercensal.

• Que haya serias dudas sobre la confiabilidad de el(los) último(s) censo(s).

(Hacer un censo de población es una faena compleja, difícil y no siempre, por
distintos factores, se cumple con éxito el conteo de la población).

• Que se requiera medir la población de un subconjunto pequeño (un barrio, un

grupo de barrios) sobre el cual no se posean datos desagregados o
simplemente no se disponga de ningún antecedente informativo.

En estos casos se puede acudir al MÉTODO DE INVESTIGACIÓN DE CAMPO con

conteo de viviendas y aplicación muestral, el cual es de ejecución sencilla, de bajo
costo y arroja resultados de buena confiabilidad.

Resumen de los pasos que se deben seguir:

1) Definición del conjunto espacial sobre el que se hará el estudio de población (el
área urbana completa o una zona determinada de la ciudad).

2) Recopilación de cartografía disponible. Selección de la más actualizada, de

mejor calidad y que tenga las escalas apropiadas.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 117

3) Actualización cartográfica. Verificación sobre el terreno e inclusión de las

novedades observadas: nuevos desarrollos, cambios de nomenclatura, etc.

4) Sectorización cartográfica y definición de áreas de enumeración. División en

grupos de manzanas contiguas para programar el trabajo de campo.

5) Enumeración. Conteo y listado para cada manzana del número de "estructuras"

de uso independiente: casas, apartamentos, locales comerciales, identificando
-ante todo- las de uso residencial. Como resultado de la enumeración se tendrá
un censo o "recuento" de viviendas; es decir, se sabrá cuántas viviendas hay en
el área investigada.

6) Diseño y selección de la muestra. El concepto de viviendas proporciona el

universo o marco muestral. Por algún método estadístico (asesorarse de un
técnico muestrista si fuere necesario) se define el tamaño relativo de la muestra.
Una muestra de 1/10 significa que de cada 10 viviendas se escogerá una. La
selección debe hacerse por un método aleatorio (al azar, fortuito). Se identifican
las viviendas a las que se aplicará el formulario de la muestra.

7) Encuesta muestral. Visita a todas las viviendas seleccionadas en la muestra y

entrevista con aplicación del formulario diseñado para el efecto. Este debe ser
sencillo y claro. Puede bastar apenas preguntar el número de personas que
habitualmente residen en la vivienda. Téngase en cuenta que cada pregunta
adicional dificulta la operación. Por ello debe incluirse sólo las preguntas
estrictamente necesarias para los objetivos fundamentales de la investigación.

8) Crítica estadística y procesamiento. Verificación, por diferentes medios, de que

la información obtenida es válida, y realización de los cálculos de población, así:

Ρ
ΡHΡ = Vx  
V  m

PHP = Población de Hogares Particulares.

V = Total de viviendas contadas.

Ρ
V  = Promedio de personas por vivienda obtenido de la muestra.
 m

A la población de Hogares Particulares se suma la Población de Hogares Colectivos

(PHC): hospitales, asilos, conventos, cárceles, hoteles, horfanatos, campamentos,
etc. Los datos de la población que allí reside regularmente se obtienen
directamente, mediante entrevistas con los directores de dichos establecimientos.

La suma de las dos poblaciones nos da la POBLACIÓN TOTAL (PT):

PT = PHP + PHC
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 118

EJEMPLO:

Para el Estudio de Población de cierta localidad se recogieron las siguientes cifras:

• La enumeración de viviendas (paso 5) arrojó un total de 4,850 viviendas

particulares.
• Se seleccionó una muestra del 10% o sea 485 viviendas (paso 6).
• La suma de las personas que vivían en esas 485 viviendas fue de 3.056
(paso 7).
• En Hogares Colectivos se registró una población de 268 personas.

¿Cuál es la población de dicha localidad?

La muestra ha arrojado una relación de:

3.056 personas
Ρ
V  =------------------------= 6.3 personas por vivienda
 m
485 viviendas

La Población en Hogares Particulares resulta:

PHP = 4.850 viviendas x 6.3

PHP = 30.555 personas

La Población en Hogares Colectivos:

PHC = 268 personas

La Población Total es, por lo tanto:

PT = 30.555 + 268 = 30.823 habitantes

Es importante señalar que los trabajos de campo deben efectuarse con personal
adecuadamente seleccionado, entrenado y supervisado, para evitar errores de
recolección. El trabajo con la propia comunidad, que la motive y la haga partícipe
del proceso, facilita las labores de enumeración y entrevistas, y ayuda al logro de
información confiable.

Estimación del déficit

La necesidad asociada a la población objetivo debe ser cubierta mediante la

entrega de los bienes o servicios que generará el proyecto. La cuantificación de esa
necesidad corresponde a un DÉFICIT, dado por la diferencia entre la OFERTA
existente y la DEMANDA por el producto para satisfacer la necesidad:

DÉFICIT = OFERTA - DEMANDA

 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 119

Por lo general los servicios a cargo del Estado no se realizan en competencia con
otros agentes institucionales; en estos casos la oferta existente corresponde al nivel
actual de utilización de la capacidad instalada de la empresa pública.

Cuando la oferta es inexistente, el déficit corresponderá a la totalidad de la

demanda estimada.

Definido el tipo de producto (bien o servicio) para satisfacer a la población objetivo,

es necesario estimar la cantidad que deberá ser provista.

Examinaremos a continuación dos de los métodos más utilizados para estimar y

proyectar el déficit (o demanda específica) para el proyecto.

a) A partir de estándares de consumo

Muchos de los proyectos están asociados a una población objetivo identificable, por
lo cual es viable traducir la demanda a "unidades de consumo per cápita", en el
caso de los residuos sólidos consideramos "unidades per cápita de producción de
residuos". Si conocemos el total de la población demandante (que será atendida por
el proyecto) y un coeficiente aceptable de emisión por persona (o por familia), es
fácil cuantificar el volumen total de emisión de residuos lo que nos identificara la
demanda del servicio.

Veámoslo con un ejemplo:

La población urbana del municipio es de 35,000 habitantes en 1992. La producción

per capita de residuos es de 0.7 Kg / hab/ día. La oferta de recolección es de un
camión de 7 Ton / viaje el cual realiza dos turnos diarios. Se debe estimar la
demanda insatisfecha para los próximos 20 años. La tasa de crecimiento
aproximada de la población es del 3.2% anual pero se estima que dentro de 10
años bajará al 2.8%. Con la información disponible construimos el siguiente cuadro:
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 120

PROYECCIÓN DEL DÉFICIT CAPACIDAD DE RECOLECCIÓN

AÑO POBLACIÓN DEMANDA Tn/día Oferta Déficit(recol/día).
(recolección/día)
1992 35200 24,64 14 Tn. -10,64
1993 36326 25,43 14 -11,43
1994 37489 26,24 14 -12,24
1995 38688 27,08 14 -13,08
1996 39927 27,95 14 -13,95
1997 41204 28,84 14 -14,84
1998 42523 29,77 14 -15,77
1999 43883 30,72 14 -16,72
2000 45288 31,7 14 -17,7
2001 46737 32,72 14 -18,72
2002 48232 33,76 14 -19,76
2003 49583 34,71 14 -20,71
2004 50971 35,68 14 -21,68
2005 52399 36,68 14 -22,68
2006 53866 37,71 14 -23,71
2007 55374 38,76 14 -24,76
2008 56924 39,85 14 -25,85
2009 58518 40,96 14 -26,96
2010 60157 42,11 14 -28,11
2011 61841 43,29 14 -29,29
2012 63573 44,5 14 -30,5
(1) POBLACIÓN crece al 3.2% durante los primeros 10 años y al 2% en los últimos 10
(2) = (1)*(0,7 Kg/hab/día)/1000 hasta el año 2012
(3) OFERTA: mientras no se amplíe la capacidad de recolección, se mantendrá en 14
Tn/día, dos viajes del vehículo recolector de 7 Tn/vía
(4) = DEMANDA - OFERTA = (2) - (3)

INTERPRETACIÓN: -30.5 significa que en el año 2012, si se mantiene la misma oferta de 1

camión de 7 ton/viaje con dos turnos diarios, se tendrá un déficit de 30.5 toneladas de
basura diaria en la recolección.

b) Proyecciones basadas en registros históricos de consumo.

También se pueden hacer proyecciones a partir de una serie histórica de datos, sin
11
necesidad de recurrir a la población objetivo como base del cálculo. /

El método consiste en identificar cuál ha sido la tendencia del consumo de los años
anteriores y proyectar el consumo esperado para los próximos años manteniendo la
tendencia observada. La representación gráfica del consumo de los últimos años
permite visualizar esa tendencia y suponer el tipo de línea que mejor interpreta el

11 O utilizar ambos métodos para chequear y validar la información procesada.

 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 121

comportamiento de la variable analizada. Sobre la continuación gráfica de esa línea

se ubicarán los consumos estimados para los años futuros.

Ejemplo: Serie histórica de emisión de residuos sólidos (*)

AÑO (Tn/día)
1992 24,64
1993 25,43
1994 26,24
1995 27,08
1996 27,95
1997 28,84

Un buen método de estimación es el ajuste lineal, mediante el cual buscamos la

línea recta que mejor representa la tendencia de la serie.

El procedimiento para la proyección de la serie implica dos pasos:

Primer paso: encontrar la línea recta que mejor se ajuste a la tendencia de los
datos.

Segundo paso: ya encontrada la recta de ajuste, su prolongación nos dará los

valores esperados para los próximos años (proyección).

La solución mediante la aplicación de un modelo estadístico se presenta en el

apéndice.

Es necesario aclarar que este método de proyección de la demanda no es aplicable

en situaciones en las que el consumo ya se ha limitado precisamente porque la
demanda ha superado la capacidad instalada, y en tal caso las proyecciones serán
incorrectas (subvaloradas), pues la demanda represada será superior al consumo
registrado.

c) Necesidad de confrontación de información

Se sugiere complementar los métodos cuantitativos con otras fuentes de

información e instrumentos de análisis. Así, la confrontación con registros de
potencial electoral, o con censos existentes de población estudiantil en la localidad
son, entre otros, datos referenciales que facilitan la verificación de los resultados de
métodos específicos y pueden ayudar a dimensionar una demanda más confiable y
a introducir los ajustes que se estimen pertinentes. Obviamente, los mecanismos
directos de consulta a los usuarios actuales y potenciales constituyen una
información necesaria.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 122

APÉNDICE

Aplicación del método de regresión para ajuste y proyección

de una serie de producción
AÑO (Tn/día)
1992 24,64
1993 25,43
1994 26,24
1995 27,08
1996 27,95
1997 28,84

Y = a + bX,

donde:

Y = Variable que estamos analizando (Toneladas de residuos / día

producidas por la población en estudio)

X = Variable cronológica (años).

a y b son los "parámetros" que definen la recta.

Nuestro propósito es, pues, conocer a y b para determinar la recta.

El método lineal de ajuste nos proporciona dos ecuaciones simultáneas para

encontrar los valores de a y de b:

ΣY= na+b ΣX (1)

ΣXY= a ΣX+b ΣX² (2)

Recuérdese que X es la variable cronológica y que podemos hacer una

reasignación de valores a los años, de tal manera que su suma sea cero (SX= 0).
Entonces, el proceso de cálculo se simplifica, ya que en la ecuación (1):

Sí ΣX= 0, b ΣX= 0 y la ecuación queda:

ΣΥ
ΣΥ = na a =
n

donde n = número de datos de la serie.

 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 123

En la ecuación (2):

Sí X= 0, a ΣX= 0, y la ecuación queda:

ΣΧΥ
ΣXY= b Σx² b =
ΣΧ 2

Realicemos la siguiente tabla para los años 1992 al 1998. Las variables se pueden
redondear, pues para nuestros propósitos basta obtener resultados aproximados.

Año x Y XY Y2
1992 -3 24,64 -73,92 9
1993 -2 25,43 -50,86 4
1994 -1 26,24 -26,24 1
1995 0 27,08 0 0
1996 1 27,95 27,95 1
1997 2 28,84 57,68 4
1998 3 29,77 89,31 9
0 189,95 23,92 28

Aplicando las fórmulas para a y b:

SΥ 189.95
a= = = 27.1
n 7

23.92
b= = 0.58
28

La recta del mejor ajuste para esta serie de datos será:

Y = 27.1 + 0.58 X

Esto quiere decir que cada año las toneladas de basura media producida en un día
aumentan en 0.58

Para encontrar el valor estimado en cada año, sustituimos X por el valor

correspondiente en la escala. Así, para 1993 corresponde a X el valor de cuatro:

Y = 27.1+ 0.58x4 = 29.42

Recordemos que el método se basa en el supuesto de que la tendencia observada

durante los últimos años se mantendrá para el próximo futuro.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 124

Proyección de Ton / día

Año X Y
1993 4 29.42
1994 5 30.00
1995 6 30.58
1996 7 31.16
1997 8 31.74
1998 9 32.32
1999 10 32.90
2000 11 33.48
2001 12 34.06
2002 13 34.64

4.4. Tamaño, localización y tecnología

A partir de la postulación de alternativas y del mayor conocimiento sobre la

población objetivo y el nivel del déficit que debe ser cubierto, es necesario avanzar
en la concepción y desarrollo básico de las alternativas propuestas. Ello implica el
tratamiento general de los aspectos físico-técnicos, los que comprenden
fundamentalmente tres componentes interdependientes: el tamaño, la localización
y la tecnología.

A) TAMAÑO

1. Concepto y objetivos

Por tamaño del proyecto entenderemos la capacidad de producción en un período

de referencia. Técnicamente, la capacidad es el máximo de unidades (bienes o
servicios) que se puede obtener de unas instalaciones productivas por unidad de
tiempo.

El análisis del tamaño de un proyecto tiene por objeto dimensionar conjuntamente la

capacidad efectiva de producción y su nivel de utilización, tanto para la puesta en
marcha como en su evolución durante la vida útil del proyecto.

2. Dimensionamiento de la solución.

El tamaño del proyecto debe indicarse en el tipo de unidades que mejor expresen
su capacidad de producción. La cantidad de producto por unidad de tiempo es
normalmente la medida más adecuada. Veamos algunos ejemplos:
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 125

Unidades de medida del tamaño en varios proyectos

Proyecto Unidad de medida

Acueducto, alcantarillado, riego. Metros cúbicos por año, litros por segundo.
Electricidad. Kilovatios, kilovatios-hora.
Transporte público. Nº de pasajeros por día o por año.
Aseo. Nº de toneladas por día o por año.
Mercado. Nº de toneladas por día o por año. Volumen
anual de ventas.
Matadero. Nº de cabezas por día o por año. Toneladas
por día o por año.
Producción de Residuos Kg / hab / día.

3. Factores incidentes

Son varios los factores que inciden en la decisión del tamaño. En general, los más
determinantes son los siguientes:

a) Población afectada y demanda insatisfecha (déficit)

Es factor orientador más importante y por ello, en su primera aproximación, el

análisis de tamaño debe partir de la información de la demanda insatisfecha. (déficit
que debe cubrir la solución propuesta).

b) Financiamiento

Actúa generalmente como el factor restrictivo más importante. La exploración del

volumen de recursos financieros posibles para el proyecto nos indica hasta dónde
se podrá llegar en la búsqueda de alternativas de tamaño. (siempre y cuando la
demanda no sea inferior a este límite).

c) Economías de escala

Este es un factor bien importante en proyectos donde se pueden obtener

rendimientos crecientes por concentración de tamaño, lo que se refleja en costos
unitarios menores. Mencionemos como ejemplo la concentración escolar para
atender a 200 alumnos con 6 profesoras, frente a la alternativa de 5 escuelas
independientes cada una con 2 profesoras. O el relleno sanitario que pueden
organizar en consorcio tres municipios contiguos, ante la opción de cada uno
hacerlo por su cuenta, repitiendo algunos de los costos comunes.

d) Tecnología

La tecnología disponible puede ser factor determinante del tamaño en situaciones

como las siguientes:
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 126

• para ciertos tipos de procesos, los proveedores de tecnología no producen

soluciones por debajo de una capacidad determinada;

• inflexibilidad o discontinuidad en el dimensionamiento tecnológico, de manera

que las configuraciones disponibles en el mercado presenten saltos
importantes de capacidad, lo cual lleva al proyecto a tomar una decisión
inferior o superior a la requerida (ejemplo, plantas de generación
termoeléctrica).

e) Localización

Tamaño y localización mutuamente se influyen. Ejemplo: un mercado en el que se

pueden considerar diferentes alternativas o combinaciones de alternativas, desde
una sola ubicación centralizada (que coincidirá con el tamaño global del proyecto)
hasta varias plazas distribuidas estratégicamente, de tamaños menores.

f) Disponibilidad de insumos

Pueden darse alternativas de solución en que el tamaño sea determinado,

limitativamente, por un volumen de insumos disponibles, inferior a los
requerimientos de la demanda o de las posibilidades de financiamiento. Ejemplos:
proyectos de extracción y transformación de materiales para construcción, limitados
por el potencial de las vetas de arenas, arcillas o piedras. Acueducto, limitado por
insuficiencia de fuentes de agua potable.

g) Estacionalidades y fluctuaciones

Algunos proyectos están sometidos a variaciones estacionales en la provisión de

insumos o en el comportamiento de la demanda, que pueden implicar fluctuaciones
importantes en el transcurso del año (cosechas, vacaciones, períodos de lluvias,
períodos de sequía). En estos casos, no basta analizar el tamaño en función de
cifras anuales o de promedios mensuales, pues se corre el riesgo de dejar
desprotegidos los meses de alta estacionalidad. Pero igualmente debe examinarse
el costo de un sobredimensionamiento con alto grado de capacidad ociosa durante
buena parte del año.

h) Valoración del riesgo

En toda decisión de inversión está implícito el concepto de riesgo. El binomio

tamaño-tecnología es determinante en el volumen de la inversión del proyecto, lo
que exige un alto cuidado en el análisis previo a la decisión. Sin embargo, ciertos
proyectos, por la complejidad de su naturaleza, por la insuficiencia de antecedentes
y de datos para el estudio, o por el nivel de incertidumbre sobre su evolución futura,
pueden presentar un margen de riesgo considerable, lo cual puede ser motivo
suficiente para que la persona o entidad a quien corresponda la decisión final, opte
por escoger el menor tamaño dentro de un conjunto de alternativas.

B) LOCALIZACIÓN
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 127

1. Objetivo

El estudio de localización tiene como propósito seleccionar la ubicación más

conveniente para el proyecto, es decir, aquella que frente a otras alternativas
posibles produzca el mayor nivel de beneficio para los usuarios y para la
comunidad, con el menor costo social, dentro de un marco de factores
determinantes o condicionantes.

2. De la "macrolocalización" a la "microlocalización"

En general, un proceso adecuado para el estudio de la localización consiste en

abordar el problema de lo macro a lo micro. Explorar primero, dentro de un conjunto
de criterios y parámetros relacionados con la naturaleza del proyecto, la región o
zona adecuada para la ubicación del proyecto: región, municipio, zona rural, zona
urbana, y dentro de éstas las áreas geográficas o subsectores más propicios.

El examen de macrolocalización nos lleva, pues, a la preselección de una o varias

áreas de mayor conveniencia para después proceder a la microlocalización, o sea a
la definición puntual del sitio para el proyecto. 12 /

3. Factores locacionales

Llamamos factores locacionales a los elementos que influyen en el análisis de

localización. Actúan como parámetros orientadores, determinantes o restrictivos de
la decisión. La siguiente es una relación de los más comunes:

a) Ubicación de la población objetivo.

b) Localización de materias primas e insumos.

c) Existencia de vías de comunicación y de medios de transporte.

d) Facilidades de infraestructura y de servicios públicos (energía, agua,

alcantarillado, teléfono, etc.).

e) Condiciones topográficas y calidad de suelos.

f) Condiciones climáticas, ambientales y de salubridad.

g) Control ecológico.

h) Planes reguladores municipales y de ordenamiento urbano.

12 En muchos casos la microlocalización no se aborda en la etapa de perfil: las

alternativas pueden ser consideradas con criterios generales de ubicación, y se
deja para definir la localización puntual una vez escogida la alternativa óptima, o
cuando se aprueben los recursos para el proyecto y se proceda a la etapa de
diseño definitivo.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 128

i) Tendencias espaciales de desarrollo del municipio.

j) Precio de la tierra.

k) Sistema de circulación y tránsito urbano.

l) Políticas, planes o necesidades de desconcentración.

m) Políticas explícitas de desarrollo local.

n) Políticas sobre distribución urbano-rural de la inversión pública municipal.

o) Financiamiento.

p) Intereses y presiones político-comunales.

q) Protección y conservación del patrimonio histórico cultural.

r) Tamaño.

s) Tecnología.

No hay, en general, un factor que sea más importante que otro. La importancia de
cada uno de los factores locacionales está asociada a la naturaleza específica de
cada proyecto y a las circunstancias especiales que puedan rodear el problema.

4. La microlocalización

Como ya dijimos, consiste en la selección puntual del sitio para la instalación del
proyecto, una vez cumplido el análisis de macrolocalización.

Para la decisión de microlocalización tienen especial importancia los siguientes

factores:

• Existencia de vías de comunicación y medios de transporte.

• Servicios públicos básicos.
• Topografía y estudios de suelos.
• Condiciones ambientales y de salubridad.
• Control ecológico.
• Precio de la tierra.
• Sistema de circulación y tránsito.
• Financiamiento.
• Tamaño y tecnología.
• Conservación del patrimonio histórico-cultural.
• Disponibilidad de área para los requerimientos actuales y futuras
ampliaciones.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 129

• Si se considera la alternativa de alquilar instalaciones en vez de construir,

será necesario verificar la capacidad, las facilidades y los costos de
readecuación. Idem para compra de edificaciones existentes.

C) TECNOLOGÍA BÁSICA

1. Concepto y objetivo

Dos de los principales aspectos de los que se preocupa el análisis tecnológico son
la instalación física y el sistema productivo del proyecto. En una conceptualización
general, podemos entender la tecnología como la forma de hacer las cosas, es
decir, el conjunto sistemático de conocimientos, métodos, técnicas, instrumentos y
actividades cuya aplicación permita la transformación de insumos en el producto
deseado para el cumplimiento de un objetivo específico.

Recordemos que en el Ciclo del Proyecto definíamos a éste como un sistema que
se expresa tangiblemente en una "unidad productiva", que recibe insumos, los
procesa y entrega un producto (bienes o servicios) para solucionar un problema o
satisfacer una necesidad social. La tecnología es, entonces, el componente del
proyecto que se preocupa por el diseño, instalación, puesta en marcha y operación
del sistema productivo.

El proceso básico es el punto crucial de la tecnología. El proceso productivo está

implícito en todos los proyectos. En algunos la transformación es más tangible que
en otros. Se da un proceso de transformación siempre que haya un cambio de un
estado inicial a un estado final de características diferentes (tránsito de insumo a
producto), logrado deliberadamente como objetivo de la función productiva. Esto es
válido para proyectos cuyo producto es tanto un bien como un servicio.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 130

Ejemplos de estados inicial y final en varios tipos de procesos

Proyecto Estado Inicial Estado Final

(Insumo) (Producto)

Acueducto Agua en fuente Agua potable en domicilio.

Matadero Res en pie Res sacrificada y beneficiada.

Transporte Pasajero en origen Pasajero en destino.

Escuela Niño sin conocimientos ni Niño con conocimientos y

formación formación y habilidades.
Salud
Paciente (enfermo) Persona tratada o curada.
Aseo
Basura en calles y domicilios Basura en disposición final.

En la etapa de perfil basta con tratar los aspectos de tecnología básica, es decir,
aproximarse a la conceptualización fundamental del sistema tecnológico (como
operará cada alternativa), sin necesariamente entrar todavía a definiciones de
detalle.

2. Elementos de análisis de la tecnología

Los siguientes aspectos deben ser objeto de análisis en la definición de la

13
tecnología:

a) Examen de los objetivos específicos del proyecto.

b) Definición del producto.

c) Diseño y descripción del proceso productivo.

d) Definición y especificación de insumos físicos.

e) Definición de equipos.

f) Requerimiento de mano de obra.

g) Edificios, construcciones y su distribución espacial.

h) Infraestructura y obras complementarias.

13 Por ahora basta su relación. Lo retomaremos con mayor nivel descriptivo más
adelante, en la etapa del diseño del detalle del proyecto.
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 131

3. Factores incidentes en la tecnología

Los factores que condicionan la decisión tecnológica son muchos, varios de los
cuales ya han sido explicados anteriormente. Mencionemos los siguientes:

a) Financiamiento (disponibilidad de recursos).

b) Localización.

c) Tamaño y su evolución futura.

d) Economías de escala (también asociado a su tamaño).

e) Usos y costumbres de la región o localidad y condiciones ambientales.

f) Características del producto definido para satisfacer adecuadamente la

necesidad social identificada.

g) Requerimiento y disponibilidad de insumos, o interés deliberado en

aprovechar insumos autóctonos.

h) Facilidades del proveedor (precio, financiamiento, asistencia técnica,

garantía, servicio de mantenimiento y repuestos).

i) Obsolescencia y expectativas de permanencia en el mercado de la

tecnología que se adopte.

j) Nivel de riesgos de dependencia del proveedor en situaciones monopolísticas

de oferta.

k) Empleo (políticas de generación de empleo versus alternativas no intensivas

en uso de mano de obra).

l) Políticas arancelarias (para importación de equipos e insumos).

m) Políticas nacionales sobre adopción de tecnología.

n) Propósitos deliberados de protección a la industria nacional, regional o local.

o) Regímenes de licitaciones y contrataciones.

p) Control ambiental.

q) Seguridad industrial.

4. Participación de la comunidad

Es importante y necesario involucrar a la comunidad de manera activa y dinámica

en el proceso de análisis de tecnología. Esto es más factible en los proyectos
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 132

pequeños y de este proceder se pueden derivar situaciones benéficas para el

proyecto:

a) Diseño tecnológico que responda a los valores, costumbres, usos y

preferencias de los lugareños.

b) Diseño tecnológico adecuado a las condiciones ambientales específicas

(topografía, clima, intensidad solar, etc.).

c) Posibilidades de aplicación o adecuación de tecnología lugareña (inclusive

tradicional), tanto en "formas de producción", como en el aprovechamiento de
materiales autóctonos.

d) Posibilidades creativas en la búsqueda de soluciones. Cuando un problema

se examina con los que lo sufren, se mejoran las posibilidades de
solución, incluida la aparición de formas creadoras e innovadoras.

D. El desarrollo de las alternativas

El tratamiento físico-técnico a nivel de detalle se justifica al final de la fase de

preinversión, una vez que el proyecto esté definido a nivel de perfil, representado
por la alternativa que a la postre sea seleccionada como la mejor. No obstante, su
análisis básico a nivel de alternativas es necesario para los siguientes efectos:

1. El análisis de factores condicionantes sobre localización, tamaño y tecnológica

básica, posibilita decisiones anticipadas sobre factibilidad de las alternativas.
Ello le introduce eficiencia, racionalidad y realismo al análisis comparativo de las
soluciones propuestas, por cuanto desde ahora se pueden desechar las
inviables, antes de entrar a la elaboración y valoración de los flujos de costos y
beneficios.

2. El acopio y apropiación de información sobre los temas físico-técnicos permite

reciclar el proceso de análisis, e incorporar posibles nuevas alternativas no
formuladas en un comienzo durante la identificación. Debe tenerse siempre
presente que el proceso de elaboración y análisis del proyecto se efectúa por
aproximaciones sucesivas de principio a fin (es decir, iterativo, con
retroalimentación sistemática).
 Metodología para la Identificación del Problema y Búsqueda de Soluciones 133

3. Permite, sobre supuestos concretos, el desarrollo conceptual y técnico de las

alternativas formuladas en la etapa de identificación. Así se establecen las
bases suficientes para la definición de cronogramas de instalación, vida útil de
los componentes de inversión, horizonte técnico-económico de la alternativa,
todos ellos pre-requisitos para la elaboración adecuada de los flujos de costos
14
y beneficios.

E. Situación base optimizada

Una de las alternativas que se recomienda examinar en lo posible es la que permite

resolver significativamente el problema (o menguarlo) solamente con mejoras
mínimas, sin tener que incurrir en costos de inversión. Es decir, con medidas de tipo
administrativo, procedimental, o con cambio de métodos, se puede lograr una
solución satisfactoria estable o que evite gasto de recursos durante un tiempo
determinado.

A este tipo de solución se le denomina "situación base optimizada" y su importancia

radica en la generación de beneficios arreglando un problema con cambios
marginales en la situación actual -o postergando sensiblemente otras alternativas
que pueden implicar volúmenes de inversión importantes.

14 Al final de la fase de preinversión, una vez se cuenta con el perfil de proyecto -

representado por la alternativa seleccionada- y al cual le han sido autorizados los
recursos para llevarlo a cabo, los aspectos físico-técnicos deben ser retomados
para definir los aspectos de detalle que orientarán las fases ejecución y operación.
30% de la población carente de servicio
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 134

CAPÍTULO V
IDENTIFICACIÓN DE ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN A
PROBLEMAS DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

5.1. Introducción

Los responsables de los municipios deben tener en cuenta que frente a la

variedad de necesidades se presenta una diversidad de soluciones y que debe
considerarse no solamente las particularidades geográficas propias a cada
municipio, sino también los deseos de sus administrados y las condicionantes
inherentes a la gestión de los presupuestos municipales. La higiene, el respeto del
medio ambiente, la seguridad, la valorización de los residuos, la economía, son
factores que requieren igualmente toda una serie de soluciones diversificadas, a
fin de satisfacer de la mejor forma las diferentes necesidades.

A modo de ejemplo, carece de sentido realizar de la misma manera la recogida de

residuos en medios totalmente opuestos, ya sean rurales o urbanos, en el centro
antiguo de una ciudad, en los grandes conjuntos de edificios del radio urbano o en
las zonas residenciales. Asimismo, la elección racional de un tratamiento o de una
valorización de residuos no puede ser idéntica en todas partes.

La cadena de operaciones que conduce a la eliminación de los residuos consiste

en un proceso bastante complejo. Cada eslabón de la misma exige su propia
solución, la cual debe adaptarse al caso específico de cada situación, y a la vez
estar en armonía con los otros elementos de la cadena.

Por ello, es necesario desarrollar y poner a punto diferentes sistemas que puedan
aplicarse convenientemente a la totalidad de los problemas encontrados.

Los millones de toneladas de residuos sólidos domésticos que se producen

anualmente en el mundo, se recogen y tratan mediante métodos muy diversos,
teniendo siempre presente unos objetivos de eficacia, economía de recursos, y
protección del entorno, bajo la autoridad y el control de los responsables locales.

El objetivo de este capítulo es presentar distintas alternativas posibles de

implantar para la solución de problemas en las distintas fases de la gestión de
RSU, tanto para la optimización de la situación actual como para soluciones de
ruptura.

Un primer nivel en la identificación de las alternativas de solución es la

optimización de la situación actual. La optimización de la situación actual o
búsqueda de la "base optimizada" consiste en estudiar las medidas que permitan,
con recursos mínimos, que el servicio existente funcione de la mejor forma
posible.

Para ello, una vez que se ha identificado el problema o la necesidad insatisfecha,

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 135

es necesario efectuar un análisis de las modificaciones de gestión técnico-

administrativa que permitan el mejoramiento de la situación actual. Por lo general,
realizar estas modificaciones requiere de inversiones de tipo marginal y su
evaluación deberá realizarse en los mismos términos.

Algunas medidas que pueden adoptarse para optimizar la situación actual son:

• Optimización de los procesos técnicos.

• Optimización de los procesos administrativos.

• Optimización de los recursos humanos.

• Optimización del equipamiento.

• Educación medioambiental a la población.

Sea para la optimización de la situación actual o para una solución de ruptura,

debe enfatizarse en la necesidad de que el proyecto no se limite a una sola
opción, debiendo realizarse un esfuerzo por generar distintas alternativas de
solución al problema, cada una de las cuales presentará sus particulares
características, costos y beneficios, los que deberán tomarse en cuenta al
momento de optar por una de ellas.

Finalmente, es importante recalcar que no existe un método universal que permita

identificar alternativas para proyectos de manejo o gestión de RSU, tratándose de
un proceso en el que juega un rol preponderante los conocimientos y experiencia
de los encargados de asesorar a quienes deban adoptar las decisiones en este
ámbito. Por lo tanto, en las siguientes secciones se proveerá información respecto
a las alternativas genéricas disponibles en la actualidad para cada fase de la
gestión de RSU, señalando sus características, condicionantes, ventajas y
desventajas, pero sin intentar otorgar una "receta" aplicable a cualquiera situación.

5.2. Alternativas para la pre-recolección

Tal como se mencionó en el capítulo 1, uno de los grandes problemas que

presenta el servicio de recogida es la casi total anarquía que se observa por parte
de los ciudadanos a la hora de depositar sus residuos para que los servicios
municipales puedan retirarlos. Es por ello que cada municipio debe establecer
ordenanzas que contengan las prescripciones técnicas mínimas que obliguen a
presentar los residuos en las condiciones higiénicas más idóneas, y en las horas y
lugares previamente establecidos.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 136

En la actualidad, las principales alternativas disponibles de recipientes para

depositar los residuos sólidos urbanos al paso de los camiones de recogida son
los siguientes:

Cubos de basura

Durante años ha sido la única forma de recipiente utilizado. Generalmente se

fabrican de materia plástica o goma y están provistos de una tapa para evitar los
malos olores y la proliferación de insectos.

Los cubos de basura constituyen un producto económico y rústico, pero que exige
una intervención manual. Este material permite ofrecer un primer servicio de
recogida de residuos, que resulta fácil de organizar y de bajo costo. Su capacidad
varía entre 30 y 90 litros.

Bolsas o sacos desechables

Suelen ser de papel o plástico y están provistos de una cinta para su cierre, con lo
que se evita los malos olores y el derrame de residuos. En ciertos casos, la
utilización de estos sacos puede presentar grandes ventajas, a saber:

• supresión de las operaciones de retorno y mantenimiento de cubos de

basura u otro tipo de recipientes.

• facilidad de manipulación para el usuario o servicios de recolección.

• almacenamiento prolongado, ya que los usuarios pueden utilizar la cantidad

que les sea necesaria y almacenar los residuos de forma higiénica durante
varios días.

• reducción de la frecuencia de la prestación de servicios (caso de viviendas

aisladas) y posibilidad de adaptarse a las fluctuaciones propias de la
producción de residuos (períodos de mayor afluencia en las ciudades
turísticas, interrupción momentánea de los servicios de recogida).

Si sus características técnicas de resistencia a la rotura no son las adecuadas,

pueden romperse y su contenido ensuciará la calle.

Además, presentan el riesgo de que el personal operario se produzca lesiones

con objetos cortantes o punzantes que vayan en su interior. La capacidad de
estas bolsas o sacos varía entre 30 y 110 litros.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 137

En este punto cabe señalar la importancia que han adquirido las bolsas de
embalaje de supermercado. Se puede observar el excelente resultado que éstas
tienen en sectores de estrato medio y bajo. Su generalizado uso, con buenos
resultados, han llevado a la industria a crear soportes y receptáculos adaptados a
la medida de tales bolsas.

Contenedores con ruedas

Es un nuevo tipo de cubo de basuras de concepción y diseño original. Se fabrican

en material plástico de alta resistencia y están equipados con los siguientes
elementos:

• dos ruedas fijas o cuatro giratorias, en función de la forma y capacidad.

• una tapa equipada de bisagra.

• un sistema de enganche especial para la elevación y vaciado automáticos

en los recolectores equipados de elevador de contenedores.

Este sistema innovador y de probada eficacia está imponiéndose rápidamente por

sus características y ventajas indiscutibles, tales como:

Maniobrabilidad: el sistema de ruedas hace más fácil el manejo y la manipulación

durante las operaciones de pre-recogida y recogida. El vaciado automático mejora
de forma considerable las condiciones de trabajo del personal.

Rapidez: las operaciones de recolección son más rápidas y se realizan en buenas

condiciones de higiene y seguridad. La gran capacidad de estos contenedores
permite espaciar las prestaciones de servicios de recogida.

Resistencia: por su calidad y diseño, este tipo de contenedores resiste mejor las
inclemencias del tiempo, así como los daños que los animales puedan ocasionar.

Acoplamiento: los contenedores de 4 ruedas están concebidos de forma que se

puedan acoplar uno tras otro, facilitando su traslado al punto de recogida
mediante un tractor por ello resultan muy adecuados para los grandes conjuntos
de edificios.

La distribución de estos contenedores se debe realizar en función del tipo de

edificio, número de viviendas, personas que lo habitan, residuos que generan
diariamente, etc. Sin embargo, para optimizar su uso es necesario: que los
camiones recolectores dispongan de equipo elevacontenedores; facilitar el acceso
a los cuartos de basura en los edificios; y establecer un sistema de mantenimiento
y limpieza de tales receptáculos.

La capacidad de estos contenedores varía entre 120 y 1.100 litros.

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 138

Contenedores de gran capacidad

Pueden ser abiertos o cerrados, y en este caso van equipados con equipo auto-
compactador que permite una reducción de 2/3 del volumen de los residuos.
Construidos con láminas de acero reforzadas por largueros del mismo material,
disponen de puntos de enganche delanteros y traseros que permiten su carga en
vehículos especiales que van equipados con elevadores tipo "ampiroll",
"cadenas", etc. Dadas las características de estos vehículos hay que prever su
acceso a la plataforma en que están ubicados los contenedores.

Los contenedores abiertos sirven para depositar residuos voluminosos (somieres,

electrodomésticos, muebles, etc.), así como escombros, embalajes y materiales
diversos; mientras que los contenedores cerrados, que disponen de
autocompactador, se utilizan en los grandes conjuntos de viviendas, mercados,
hospitales, etc., para depositar los residuos ordinarios y actúan como pequeñas
estaciones de transferencia, reduciéndose el número de transportes hasta los
centros de tratamiento. La capacidad de estos contenedores varía entre 5 y 30
metros cúbicos.

Contenedores para recogida selectiva

Estos contenedores pueden tener diversas formas y generalmente se fabrican en

material plástico de alta resistencia. Están concebidos para recibir exclusivamente
un solo tipo de residuo: vidrio, latas, cartones o papeles, plásticos, etc., por lo que
se instalan en sectores estratégicos de la ciudad para favorecer la recogida
selectiva de aquellos residuos que es interesante someter a procesos de
recuperación.

El uso de estos contenedores favorece la recuperación de materias primas para la

industria, la disminución de residuos a tratar, la eliminación de materiales no
deseados cuando los residuos van a someterse al proceso de compostaje.

Sería de desear que los municipios normalizaran los recipientes o bolsas para
utilizar por los usuarios del servicio por la influencia que ello tiene en el coste del
servicio y en los sistemas técnicos a adoptar en la recogida.

5.3. Alternativas para recolección y transporte

Tal como se mencionó en el capítulo 1, esta fase comprende el conjunto de

operaciones de carga-transporte-descarga desde que los residuos son
presentados hasta que son descargados, bien directamente en los puntos de
tratamiento o en plantas de transferencia.

Debe recordarse que esta fase representa entre un 60 y un 80% de los costos
globales de la gestión de los RSU y -en consecuencia- requiere una cuidadosa
administración.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 139

5.3.1. Alternativas de sistemas de recolección

En la actualidad se pueden distinguir tres grandes grupos de sistemas de

recogida:

a) Sistemas tradicionales de recogida domiciliaria.

b) Sistemas que implican inversiones adicionales en barrios y/o edificios.

c) Recogida selectiva.

a) Sistemas tradicionales de recolección domiciliaria

Se denomina sistemas tradicionales de recogida a aquellos en los que se recogen

indiscriminadamente todos los residuos (a excepción de los industriales o los que
pueden contener componentes tóxicos), en el lugar en que son producidos y sin
ninguna compresión previa. Generalmente estará reglamentado el uso de bolsas.

El hecho de que la recogida se realice desde el lugar de producción de los RSU,

no significa que el servicio que se ofrece a los ciudadanos siempre cubra todo el
recorrido desde el domicilio hasta la planta de eliminación o transferencia. De este
modo, se puede distinguir entre distintos tipos de recogida que suponen una
mayor o menor colaboración ciudadana:

• Recogida domiciliaria casa por casa: es el servicio más completo que

prácticamente no implica trabajo alguno a las familias o locales afectados,
pero que requiere una abundante mano de obra.

• Recogida semimecanizada con cubos especiales por edificios o grupos de

viviendas: sólo se requiere el trabajo de colocación en los cubos y permite
reducir algo la cantidad de personal por vehículo, así como disminuir los
tiempos de recorrido.

• Recogida mecanizada en containers especiales, por manzanas o recorridos

de viviendas: implica un mayor trabajo de desplazamiento para el usuario y
la disposición de espacio suficiente para la localización y fácil acceso a los
containers.

Pero, permite reducir prácticamente a un solo trabajador por camión la

plantilla de recogida, aunque en la medida en que no se compriman los
RSU en el container aumenta el número requerido de vehículos.

De forma más estricta que con los cubos se requiere que este material
cumpla unas normas estrictas de mantenimiento (desinfección periódica,
etc.) y que los vecinos afectados colaboren con el servicio.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 140

Se podrían adoptar más soluciones intermedias, pero lo importante a tener en

cuenta es la relación que existe entre mecanización del servicio -lo que puede
representar un abaratamiento de los costes- y mayor colaboración ciudadana y
entre disminución de los tiempos de recorrido y mayores necesidades de material
adicional.

b) Sistemas que implican inversiones adicionales en barrios y/o edificios

En edificios de nueva construcción se han diseñado sistemas sencillos de tuberías

en los que desde cada piso o apartamento se depositan las basuras y quedan
recogidas en un lugar central del edificio. A todos los casos en que las inversiones
adicionales se limiten a estos aspectos, de hecho se les debe considerar dentro
del grupo de sistemas tradicionales, ya que no se ha hecho más que mecanizar el
trabajo de colaboración ciudadana.

Quizás el sistema más sofisticado que debería incluirse en este grupo es la

recogida neumática diseñada para un barrio o conjunto residencial de amplia
construcción. De hecho, no es más que una mejora del sistema anterior, en el que
el único desplazamiento posible era la caída vertical. Este método permite
desplazar horizontalmente y a mayor distancia los RSU debidamente embolsados.
Es el mismo sistema que utilizan algunos centros hospitalarios y oficinas para
desplazar paquetes y correo interno. Permite simplificar al máximo la recogida o
desplazamiento de los RSU desde el lugar central de recogida por sistema
neumático hasta las plantas de tratamiento.

Aunque se podría imaginar una recogida neumática que cubriese el transporte

completo de los RSU, en la práctica no parece rentable su implantación, ya que
este método suele ser adecuado para el transporte de pequeñas cantidades, no
para el transporte final de los RSU de un núcleo urbano.

Existe todo un conjunto de técnicas de tratamiento parcial de los RSU en el lugar

de recogida (manzanas, barrios o grandes edificios) que representan uno de los
desarrollos actuales más interesantes sobre este tema. Por lo general, los
sistemas de recogida neumática llevarán acoplados uno de estos sistemas,
aunque su instalación es independiente de la forma de transporte de los RSU.
Este conjunto de técnicas cubre desde los containers con compresión hasta las
incineradoras de escala reducida, pasando por distintas formas de
compresión/trituración de los residuos.

Las pequeñas incineradoras merecen una mención aparte ya que a esta escala
de tratamiento reducida difícilmente pueden resultar rentables los métodos que
incorporan la purificación de humos y queda fuera de lugar la utilización de
centros urbanos de pequeñas incineradoras polucionantes.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 141

Los distintos sistemas de compresión/trituración a pequeña escala se han de

contemplar como una posibilidad de organización de la recogida ya que en estos
casos no sólo se disminuye la plantilla y tiempos de recorrido sino que también se
puede reducir el número de vehículos con el consiguiente ahorro de combustible.

Sin embargo, como contrapartida, estas técnicas requieren: un espacio adecuado

en los grandes edificios o conjuntos de viviendas, una inversión adicional
importante, y un sistema de mantenimiento/funcionamiento adecuado. Pero, en la
medida que aumenten los costos del servicio tradicional, estos métodos pueden
empezar a ser rentables.

Existen dos formas posibles de implantación de este sistema: o bien es el propio

municipio (o empresa concesionaria) quien realiza la inversión y se responsabiliza
de su mantenimiento o bien son los propios vecinos quienes se responsabilizan y
quedan compensados con una disminución de la tarifa, proporcional a la
reducción de los costes del servicio final de transporte que deberían contratar.

c) La recolección selectiva

El único sistema de recogida que tiene en cuenta y presupone un sistema de

eliminación posterior es la recogida selectiva, que va unida a los sistemas de
reutilización de los residuos. En los últimos años se ha escrito mucha literatura
sobre este tema. En muchas polémicas sobre su rentabilidad, a menudo no se ha
tenido suficientemente en cuenta los distintos grados y formas con que se puede
realizar este tipo de recogida.

El modelo completo o ideal de recogida selectiva supone dos cosas: 1) la

participación ciudadana al depositar en bolsas o cubos distintos los principales
componentes diferentes de los RSU como pueden ser el papel, los plásticos, el
vidrio, metales y residuos orgánicos; 2) la recogida por separado de dichos
componentes bien en vehículos distintos o en vehículos especiales
compartimentados. No cabe ninguna duda sobre el abaratamiento que supone en
la reutilización de los residuos este tipo de recogida, pero sin embargo se debe
tener en cuenta:

• Que el sistema de reutilización sea adecuado porque existan mercados de

los productos resultantes.

• La recogida se hace más compleja y como consecuencia de ello aumentan

los tiempos de recorrido y la dotación o sofisticación de los vehículos. Ya se
ha mencionado que la recogida es el componente principal del coste total
del servicio de recogida y eliminación de los RSU (entre 60-80%), por lo
que este factor de encarecimiento no es en modo alguno despreciable y
puede dar como resultado un encarecimiento del coste total del servicio.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 142

• Se requiere un grado de concientización y colaboración ciudadana bastante

elevados, ya que para que el sistema sea efectivo, toda la población
afectada debe cumplir las normas de selección de los residuos. Dados
estos factores de "educación ciudadana", el proceso de implantación del
sistema requiere un tiempo adecuado.

Sin embargo, y sin descartar la organización completa de la recogida selectiva,

existen bastantes soluciones que simplifican este modelo ideal aunque no hacen
tan completa selección de los residuos, a saber:

• Dentro del modelo ideal se puede reducir el número de componentes a

seleccionar.

• También dentro del modelo ideal se pueden adecuar los distintos tipos de
recogida anteriormente analizados que suponen una mayor colaboración
ciudadana y un abaratamiento de los costos de transporte. Así como
también se pueden utilizar las distintas soluciones que suponían
inversiones adicionales, adecuadas en este caso a la existencia de tipos
diferenciados de residuos.

• Cuando la recogida selectiva se realiza porque en último extremo existen

mercados de los productos resultantes, se puede instrumentar un sistema
opcional de recogida con incentivos, bien sea con la compra de papel,
vidrio, etc., o porque el ciudadano sólo pague por la recogida y eliminación
del volumen de residuos no diferenciados. De hecho esto supone que la
rentabilidad de la reutilización puede cubrir el costo del transporte y
restringe bastante las posibilidades efectivas de este tipo de soluciones.
Esta posibilidad se podría contemplar o bien como forma de tránsito
gradual hacia la recogida selectiva completa, o bien sin más incentivos
adicionales que el abaratamiento que se puede obtener en los costos y por
tanto en la tarifa que se cobra al ciudadano.

• La forma más sencilla y rudimentaria de seleccionar los residuos es tener

en cuenta los distintos tipos de RSU que se producen en un núcleo urbano
por áreas de producción. Por ejemplo, si se recogen por separado los
residuos de los mercados, de las áreas en que prácticamente sólo existen
oficinas o centros comerciales, etc., se obtiene una diferenciación
importante de los residuos. Ahora bien, para que una solución de este tipo
resulte rentable, el desarrollo de una planta de reciclaje sólo parece posible
en grandes núcleos urbanos.

En algunas ciudades europeas -como por ejemplo Barcelona- se da este tipo

de diferenciación de los residuos por lugar de origen o barrios. Esta
diferenciación no soluciona el proceso de reutilización sino que se adecua a la
incineración de los residuos, ya que los distintos tipos de residuos contienen
un poder calorífico diferente.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 143

5.3.2. Decisiones complementarias al sistema de recolección

Habiéndose seleccionado un sistema de recogida, a lo menos debe adoptarse

decisiones en cada uno de los siguientes aspectos:

a) Frecuencia de la recolección: dependiendo de las condiciones climáticas, del

grado de generación, del área socioeconómica, etc., se debe establecer la
frecuencia de recogida de los residuos con periodicidad diaria, tres veces por
semana, dos veces por semana o semanal. Los costos serán función de esta
periodicidad.

b) Horarios: para poder alcanzar un mayor dinamismo del servicio se hace

necesario elegir aquel horario en que exista menor intensidad de tráfico y cree
menores problemas por impacto ambiental. Las circunstancias apuntadas
coinciden con horarios nocturnos. Los residuos sólidos de tipo comercial se
prestan mejor a una recogida diurna que debe coincidir con la de menor
intensidad del tráfico.

La elección de una u otra forma de realización del servicio de recogida de basuras

(diurna o nocturna) no debiera ser fruto de una decisión poco meditada por parte
de los entes municipales, ya que evidentemente cada población tiene una serie de
circunstancias tales como: alumbrado público, climatología, densidad de
circulación, situación y estado del lugar elegido para la disposición final de los
residuos sólidos recolectados, etc., que influyen notablemente a la hora de elegir
un determinado horario.

Uno de los problemas que pueden originarse al pretender poner en práctica un

servicio de recogida nocturna, es el ruido que producen los vehículos recolectores.

Este ruido no es solamente el producido por el motor, generalmente diesel, sino

además el producido por los propios mecanismos de compresión del equipo
recolector. El primero de ellos es difícil de eliminar por sus propias características
y porque en muchos de los casos, los servicios de mantenimiento no se
preocupan demasiado de que los motores y sus sistemas silenciosos de expulsión
de gases, estén verdaderamente ajustados. Este inconveniente solamente se ha
podido resolver con la utilización en algunas ciudades de chasis movidos por
tracción eléctrica, mediante motores eléctricos alimentados por baterías de plomo
de gran capacidad. Este sistema realmente poco utilizado en la actualidad, tiene
una serie de ventajas, pero tiene la limitación de capacidad de las baterías, no
habiéndose superado todavía autonomías de más de 100 Km y de la dificultad de
superar ciertas pendientes, por lo que su utilización podemos considerarla
restringida a cierto tipo de ciudades o itinerarios de recogida.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 144

Respecto al problema del ruido que producen los propios mecanismos de

comprensión de los vehículos, es importante el avance que se ha producido en su
eliminación, siendo fundamental a la hora de decidir una adquisición de este tipo
de equipos, el realizar por los Servicios Técnicos Municipales un exhaustivo
estudio de los distintos sistemas que ofrece el mercado.

Independientemente de las características técnicas del material a utilizar para un

servicio nocturno o diurno, antes de decidir por uno u otro, se deberá tener en
cuenta -tal como se indicara anteriormente- las características urbanas de la
ciudad, pudiendo señalar una clasificación que no pretende ser limitativa, sino
meramente enunciativa, por la multitud de casos particulares que pueden
presentarse y que podrían llevar al convencimiento de que lo más adecuado sea
hacer un servicio de recogida nocturno o diurno, solamente para determinada
zona de la ciudad:

• Poblaciones turísticas: por ser lugares donde generalmente hay vida

nocturna, es aconsejable realizar el servicio a primeras horas de la
mañana, evitando que los cubos o recipientes donde se depositen los
residuos por los usuarios, permanezcan en las calles durante la noche.

• Poblaciones con un centro urbano congestionado: en ellos, evidentemente,

deberíamos ir a realizar un servicio de recogida con carácter nocturno para
evitar las dificultades de tráfico a primeras horas de la mañana y las
perturbaciones que ello pudiera ocasionar.

• Grandes y medianos núcleos urbanos: la práctica aconseja realizar el

servicio de recogida en horas nocturnas salvo en zonas periféricas o de
deficiente iluminación.

Tal como ya se indicó, en aquellas poblaciones donde es fácil diferenciar dos o

varios sectores distintos de forma de vida, se podría sugerir la conveniencia de
realizar un servicio mixto de recogida de basuras, realizando con carácter
nocturno la de carácter domiciliario y de centros comerciales, desarrollando el
servicio con carácter diurno o de madrugada en polígonos industriales y zonas de
recreo. Se entiende que cada población requiere un estudio previo específico
antes de adoptar una u otra solución, pudiendo llegar el caso que por la
complejidad de rutas e itinerarios de determinadas poblaciones, sea aconsejable
el procesar todos los datos incluso por computador.

c) Factores que influyen en los tiempos de recolección

En la recolección propiamente dicha podemos destacar los siguiente factores

como influyentes en los tiempos de recogida:

a) Tipo de receptáculo.

b) Ubicación del receptáculo.

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 145

c) Número de recolectores.

d) Tipo de zona o sector.

e) Calidad de las vías de circulación.

f) Tránsito de vehículos.

g) Hora en que se realiza la recolección.

h) Climático.

d) Equipos: los equipos de recogida de residuos deberán elegirse teniendo en

cuenta todos aquellos factores característicos de cada ciudad o área de
recogida: el tipo de viviendas, la densidad de la población, el urbanismo; el
volumen y el tipo de residuos, las variaciones de estación; la frecuencia o la
rapidez con que se requieren los servicios de recogida; la distancia a los
centros de tratamiento; los requerimientos en materia de higiene, de estética y
de las condiciones de trabajo del personal; el monto de las inversiones y los
costos de explotación.

Las principales alternativas disponibles en cuanto a vehículos recolectores, son

las siguientes:

• Camión recolector con caja compactadora

Estos vehículos están equipados con una caja compactadora que dispone de una
tolva para la carga de los residuos y un dispositivo de comprensión que permite
reducir entre 3 y 5 veces el volumen de los residuos.

La caja compactadora suele estar construida con chapas de acero especial, de

alta resistencia a la abrasión y a la corrosión, reforzada con vigas y tirantes de
acero de gran resistencia y montada sobre un bastidor de soporte sumamente
sólido.

El vaciado de la caja compactadora se realiza, generalmente, mediante una placa

de expulsión accionada por un circuito hidráulico.

Los camiones recolectores-compactadores pueden ir equipados con un elevador

de contenedores que se adapta a los diversos tipos normalizados de 2 ó 4 ruedas
facilitando la recogida hermética.

Este tipo de vehículo presenta las siguientes ventajas:

• reducción del coste del transporte por tonelada;

• reducción del tiempo de recogida;

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 146

• al ser la caja hermética, se mejoran las condiciones higiénicas, estéticas y

de seguridad del servicio prestado.

La capacidad normal de estos vehículos oscila entre 6 y 25 metros cúbicos, es

decir de 2 a 13 toneladas de residuos.

• Camión recolector con caja cerrada sin compactación

Las características técnicas de la caja son similares a las anteriores en lo

referente a corrosión y estanqueidad, pero no disponen de mecanismo
compactador por lo que su capacidad de carga es más reducida.

Suelen utilizarse en pequeños núcleos urbanos con poca generación de

residuos, mientras que en ciudades de mayor entidad se emplean para la
recogida de restos de arbolado y residuos de la limpieza viaria.

• Camión para contenedores de gran capacidad

Son vehículos especiales que van equipados con elevadores tipo "ampiroll",
"cadenas", etc., para poder levantar y depositar los grandes contenedores
sobre el chasis del camión para su transporte al centro de tratamiento.

• Camión de caja abierta

Este tipo de vehículos se suele utilizar en áreas rurales donde el volumen

de residuos es muy reducido y no se dispone de suficientes medios
económicos para realizar un servicio adecuado.

Al estar abierta la caja, si no se instala una lona o red, se vuelan los

plásticos y papeles, y además, como la caja no suele tener la adecuada
estanqueidad, se produce la pérdida de líquidos a lo largo de todo el
recorrido, ensuciando las calles.

En las áreas urbanas, este tipo de camión suele utilizarse para la recogida
de residuos voluminosos como somieres, electrodomésticos, muebles, etc.

• Otros tipos de vehículos

Dentro de este concepto se incluyen los carros, remolques, volquetes, etc.,

que son movidos por tracción animal o tractores. Generalmente se usan en
el medio rural, en sectores donde el volumen de residuos generados es
muy pequeño.

Este tipo de vehículos presenta iguales inconvenientes que los camiones

de caja abierta pero indiscutiblemente están prestando un servicio a costes
mínimos en áreas rurales de población muy dispersa o de poca densidad
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 147

demográfica.

En todos los casos, se debe adoptar decisiones sobre la capacidad del equipo,
índice de comprensión, contaminación por ruidos, relación tara-carga, etc. Las
características más importantes a tener en cuenta son:

• Estanqueidad total, para evitar derrame de líquidos.

• Mayor índice de compresión, a fin de mejorar el rendimiento de los equipos.

• Rápida absorción de residuos.

• Bajo costo de mantenimiento.

• Seguridad de manejo.

Y, evidentemente, siempre que las características urbanas del lugar lo permitan,

debe procurarse elegir recolectores de gran volumen de carga para evitar
pérdidas de rendimiento que suponen los desplazamientos al centro de
eliminación.

Asimismo, deberá tenerse en cuenta, a la hora de elegir los equipos más

apropiados, el poder disponer en el parque de vehículos de aquellos para realizar
los servicios especiales que no pueden o no deben ser realizados con los
recolectores compresores, tales como animales muertos, productos sanitarios,
derivados de actividades sanitarias y aquellos otros que por sus características no
sea adecuada su compresión.

En ocasiones, motivos de eficiencia en el uso de los vehículos pueden aconsejar

dividir la función de recogida de la función de transporte, vaciando los camiones
de recogida sobre camiones más grandes y más adecuados para el transporte a
distancia de grandes volúmenes de residuos. Esta ruptura del sistema de recogida
se efectúa en las denominadas plantas de transferencia.

La estructura más simple de estas instalaciones se compone de una plataforma

elevada en unos tres metros en relación con el nivel del suelo. Esta plataforma es
accesible a los vehículos de recogida por medio de una rampa de acceso y sus
dimensiones deben permitir la evolución de un vehículo de recogida.

Los camiones de recogida vacían directamente sobre unas tolvas que por
gravedad descargan los residuos sobre los contenedores de gran capacidad (25 a
3
50 m ).

Los compactadores fijos, ubicados en la base de la tolva, compactan la basura

que cae en los contenedores, reduciendo el volumen de los residuos y
aumentando la capacidad de carga de los contenedores. Según se van llenando
los contenedores, son evacuados por camiones provistos de dispositivos
especiales para su manejo y luego transportados al centro de tratamiento.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 148

El número de camiones necesarios vendrá dado en función de la distancia al

centro de tratamiento y del número de toneladas a evacuar.

En general, se estima necesaria la instalación de plantas de transferencia cuando

se genera una cantidad de residuos importantes y la distancia de transporte de los
residuos al centro de tratamiento es superior a 15-20 km.

Las principales ventajas de la implantación de una estación de transferencia los

podemos resumir en los siguientes:

• Economía del transporte:

En un transporte de transferencia la carga útil legal puede llegar a ser de 18 a 25

toneladas en comparación con las 4 a 10 toneladas del transporte por vehículos
recolectores. Lógicamente esto implica menos viajes al centro de disposición final,
permitiendo así que la flota de recolección permanezca más tiempo en las rutas
de recolección, lo que resulta una importante reducción de los costos de capital y
operación.

• Ahorro de trabajo:

Los camiones que normalmente realizan la recolección tienen tripulaciones de dos

o tres personas, además del conductor. Durante el tiempo "adicional” de
transporte del vehículo hacia el lugar de disposición, esta tripulación debe
permanecer en el vehículo, lejos de su labor de recogida, con el costo de tiempo y
monetario que ello conlleva, con la implantación de las estaciones de
transferencia disminuimos este tiempo. Además de que el vehículo encargado del
recorrido de la estación de transferencia a la disposición final solo necesita un
operario para su operatividad (el conductor).

• Ahorro de energía:

Los consumos por Tonelada/Kilómetro transportado son menores en los vehículos

de transferencia que en los recolectores.

• Reducción de costos por desgastes y/o roturas del equipo:

Debido a la menor cantidad de viajes se logra una disminución en el kilometraje

global del recorrido, con la reducción en el desgaste de los equipos que ello
implica.

• Versatilidad:

La flexibilidad de los sistemas de transferencia permiten cambiar el destino final

de los residuos sólidos con un mínimo impacto en la operación de recolección.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 149

• Reducción del frente de descarga en los rellenos.

Dado que el tamaño del frente de descarga en el relleno está determinado por el
número y tipo de vehículo utilizado, una reducción en el volumen de los mismos
resultará en una disminución del área de trabajo en la descarga, lo que producirá
mayores condiciones de seguridad debido a reducción del transito de vehículos.

• Posibilidad de reciclado, factibilidad de recuperar material en este punto de

acumulación parcial

e) Personal: se debe dotar a los servicios de infraestructura técnica necesaria

para alcanzar los mejores resultados, tanto medioambientales como
económicos. Se debe fijar el número de empleados por equipos y se limitará
el sector del cual son responsables. Se les debe proveer de los medios
necesarios para desarrollar su trabajo con la higiene y seguridad que la
normativa dicte.

f) Educación ciudadana: la colaboración por parte de los usuarios de un servicio

de recogida de basuras y en general de todos los vecinos de una determinada
población puede posiblemente llegar a ser el problema más difícil con el que
se enfrentan todas las administraciones locales.

A la vez que se inicia un servicio de recogida de basuras, se debe planificar una

serie de campañas de publicidad por el mayor número posible de medios, con el
fin de llegar a crear en el ciudadano una auténtica conciencia del servicio de
limpieza, dándole a conocer los medios humanos y mecánicos que se emplean
con expresión de sus costos para que se den cuenta de la importancia que su
colaboración puede representar a fin de no incrementarlos innecesariamente.

Estas campañas deberían repetirse periódicamente y ser dirigidas muy

especialmente en escuelas y centros educativos, para ir creando esta necesaria
conciencia de convivencia social, desde los primeros años.

La recogida de residuos debe ser planificada de forma detallada en cuanto a

itinerarios a seguir, horarios, número de viajes a realizar, tipo de equipo más
idóneo, recipientes adecuados, personal necesario y frecuencia.

Los costos de explotación de un sistema de recogida pueden variar

considerablemente en función de las condiciones características con que se
realizan las operaciones de recogida. Los costos más elevados se registran
cuando en una misma población las viviendas están dispersas, originando
grandes desplazamientos y un llenado inadecuado de los camiones recolectores,
o bien cuando las poblaciones son muy densas e implican problemas de tráfico y
de estacionamiento. La mano de obra, la amortización de equipos, mantenimiento
y combustibles, son los componentes que más influencia tienen en los costos de
la recogida.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 150

5.3.3. Consideraciones generales sobre la recolección

El personal del servicio de recolección

El personal de los servicios de recogida -sobre todo si se implanta el sistema, que

tanto éxito tiene, de emplear un solo operario que realiza la operación completa-
ya no debe reclutarse entre los obreros menos calificados. Estos operarios deben
superar unas estrictas pruebas físicas, deben estar en posesión de permiso de
conducir y, siempre que sea posible, han de contar con el incentivo que supone el
ascenso a puestos de más categoría dentro de los servicios municipales. Hay
quien recomienda que este personal se reclute entre personas con una media de
edad de 27 años, pero tal política podría plantear problemas por entrañar una
práctica discriminatoria.

Este personal debe estar provisto de sus uniformes, incluyendo guantes. En la

estación de servicio o zona se contará con una sección para guardarropa y
servicios higiénicos con agua fría y caliente. Conviene que se le instruya a través
de cursillos sobre trato con el público y normas que permitan poner en práctica
hábitos de higiene personal, tendentes a proteger al operario y a su familia. Debe
ser perentoria la orden de evitar la extracción de material recuperable de la
basura.

Generalmente, dos o tres hombres, y ocasionalmente cuatro, se emplean por

vehículo. En este último caso, un hombre trabaja a cada lado del camión para
manipular los recipientes y el tercero los descarga en el vehículo. El cuarto
operario es el chofer y permanece en su asiento. Esta disposición se justifica sólo
en un distrito de alta densidad de población en el cual los recipientes son
colocados en la acera, lo que permite una manipulación del orden de 500
unidades por día y operario. En cambio, si los recipientes están en el interior de la
casa, el rendimiento disminuye a unas 200 a 300 unidades por día y operario.

Consideraciones generales sobre la financiación del servicio

La financiación del servicio se tratará en módulos posteriores con mayor detalle,

pero es importante nombrarla como una de las consideraciones a tener en cuenta
en la recogida de los residuos. La financiación del servicio de recogida y
eliminación de residuos sólidos puede hacerse a base de fondos procedentes del
presupuesto municipal, es decir, con cargo a los ingresos obtenidos por el erario
municipal a través del régimen impositivo general, o de la recaudación directa de
tasas, es decir, mediante un régimen de autosuficiencia económica que no
suponga una carga para el presupuesto de la hacienda municipal. El primer
sistema parte la idea de que el servicio en cuestión viene a proteger la higiene,
salubridad, bienestar y seguridad de la comunidad local.

Un correcto estudio de costos e implementación de tasas y tarifas, permiten un

adecuado financiamiento de los servicios. Las tasas que se fijen a los usuarios
deben ser proporcionales al servicio que se les preste. Deben establecerse con
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 151

base en un estudio de tiempos respecto del que en cada caso se invierte en el

local o casa del usuario y teniendo en cuenta también el número de recipientes de
basuras, que cada uno saca para su recogida, o en alguna otra consideración
cuantitativa como ésta. Cuando los ciudadanos de cualquier localidad están
habituados a que el servicio de recogida de basuras se preste con cargo al
presupuesto municipal, sin tener que abonar tasa especial alguna, el cambiar a un
sistema de abono resultará extremadamente difícil, hasta el punto que en
ocasiones puede dar lugar a un cambio en los propios cargos públicos de la
Administración local.

Costes y rendimientos

A pesar de lo sofisticado de muchos de los procedimientos que se emplean para

la eliminación de los residuos, el coste de los trabajos de recogida sigue
representando cerca del 70 % del total de la inversión en la gestión, tratamiento y
eliminación de los residuos sólidos. La determinación de estos costes se realiza
teniendo en cuenta los diferentes gastos derivados de las operaciones de
recogida, el principio de la determinación de costos descansa en la separación de
los elementos proporcionales a la importancia de los servicios a asegurar (que son
los costos variables o costos directos) y los elementos independientes del
kilometraje recorrido por los vehículos de recogida, que son los gastos fijos
(gastos de estructura). Así definimos los siguientes:

A) Costes directos:

Estos gastos comprenden:

• los gastos de los vehículos: amortización, carburantes, lubrificantes,

neumáticos, conservación y reparaciones.

• Los gastos del personal de conducción y carga.

• Los gastos diversos que afectan a los servicios ejecutados: pesadas,

peajes, cánones diversos.

B) Gastos de estructura:

Esta categoría de gastos comprende:

• Los gastos dependientes de los servicios a asegurar: reserva de vehículos,

reserva del personal de conducción y carga, gastos de servicios interiores
(engrases, sustitución de vehículos en servicio, envíos a reparación),
seguro anual de vehículos e impuestos diversos.

• Gastos de garaje y de locales administrativos: alquileres o amortizaciones,

impuestos de inquilinato, seguro de incendios, conservación de locales,
instalaciones, agua, gas, electricidad, etc.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 152

• Gastos del personal administrativo y subalternos.

• Gastos de funcionamiento que comprenden: gastos financieros, gastos de

taller, gastos de explotación y obras sociales.

De este coste de recogida es probable que cerca del 50 % esté constituido por la
mano de obra. Consecuentemente, cualquier ahorro que pueda hacerse en los
procedimientos de recogida contribuirá sustancialmente a rebajar los costes de
todo el programa e eliminación de residuos. La experiencia señala que los
métodos de recogida permiten una mejora en la gestión total de los residuos
sólidos con una reducción del 25 % respecto de la cantidad anteriormente
presupuestada al rediseñar, por ejemplo, las rutas de recolección. No obstante,
las modificaciones posibles deben introducirse gradualmente. Al público o
generador, en general, no le gusta el cambio, sobre todo si exige cualquier tipo de
esfuerzo extra por parte del ama de casa o dueño de vivienda o local comercial.

Mejora de la eficacia de la labor de recogida.

Pueden agruparse bajo siete epígrafes principales las medidas que la comunidad
local puede adoptar para obtener un mayor rendimiento por dólar invertido y, al
propio tiempo, seguir manteniendo un elevado nivel en la prestación del servicio.
Cuatro de estas medidas requieren la cooperación del público -del residente en la
casa o encargado del establecimiento mercantil- y tres exigen un estudio y análisis
previos por parte de los encargados de la administración del servicio. Veamos
cuáles son las medidas en cuestión:

• Un mejor y más eficaz almacenamiento de la basura en el lugar de su

recogida (requiere la cooperación del residente).

• Colocación del receptáculo o recipiente de la basura junto al bordillo de la

acera o en la calle trasera, manteniendo una adecuada alineación (requiere
la cooperación del residente).

• Empleo de bolsas de plástico o papel para sacar la basura, con objeto de

facilitar la recogida (requiere la cooperación del residente).

• Atado o envoltura de las basuras de jardines y corrales, formando unos

fardos o manojos fáciles de manejar, si es que tales residuos no pueden
colocarse en recipientes (requiere la cooperación del residente).

• Organización e itinerarios más eficaces para los vehículos de recogida

(requiere previo estudio técnico).

• Adopción de mejores equipos capaces de utilizar el esfuerzo de la mano de

obra con mayor eficacia (requiere previo estudio técnico).

• Creación de instalaciones de transbordo de basuras, destinadas a impedir

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 153

el costoso transporte de cargas relativamente pequeñas hasta puntos de

vertido muy distantes (requiere previo estudio técnico).

Consideraciones básicas para la elaboración de un proyecto de recogida de

residuos urbanos

En la elaboración de un proyecto de recogida hay que considerar los siguientes

aspectos:

• Características de los residuos a recoger.

• Variaciones estacionales de la cantidad de residuos producidos.

• Estructura urbana de cada una de las zonas (edificios comerciales,

industriales o domésticos).

• Volumen y densidad de población.

• Tipos de edificaciones.

• Sentidos de circulación viaria y tráfico.

• Ancho de las calles.

• Repercusiones posibles de la recogida nocturna.

• Distancias al centro de eliminación vertedero o descarga.

• Posibilidades de normalización de cubos y recipientes de recogida.

• Ordenanzas municipales.

Una vez que se dispone de esta información, aunque sólo sea de forma
aproximada, se puede establecer un servicio racional de recogida de las basuras.

La operación de recogida requiere un planteamiento previo en el que deben

considerarse, entre otros, los siguientes aspectos:

• Infraestructura urbana y urbanismo.

• Características de los residuos a recoger.

• Utilización de recipientes y bolsas para el servicio.

• Distancia al centro de eliminación o relleno.

Partiendo de ello, puede estructurarse un servicio de recogida de residuos

analizando en el primer punto señalado anteriormente, la importancia que tiene la
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 154

anchura de calles, tipo de edificaciones, densidad de los lugares a recoger,

direcciones de las calles, etc., para elegir no ya el tipo de vehículos recolectores
más apropiados, sino la eventual conveniencia de realizar con carácter nocturno
este tipo de servicio.

Las características de los residuos a recoger, no tiene en la actualidad fundamental

importancia, debido a la utilización por la mayoría de Municipios de vehículos
recolectores compresores. Ahora bien, es importante el valorarlos a la hora de
elegir el tipo de recolector, pudiendo señalar como características más importantes
a tener en cuenta:

• Estanquidad total, para evitar derrame de líquidos.

• Mayor índice de compresión, a fin de mejorar el rendimiento de los equipos.

• Rápida absorción de residuos.

• Bajo costo de mantenimiento.

• Seguridad de manejo.

Y evidentemente siempre que las características urbanas del lugar lo permitan,

debe procurarse elegir recolectores de gran volumen de carga para evitar pérdidas
de rendimiento que suponen los desplazamientos al centro de eliminación.

Independientemente deberá tenerse en cuenta, a la hora de elegir los equipos más

apropiados, el poder disponer en el parque de vehículos de aquellos para realizar
los servicios especiales que no pueden o no deben ser realizados con los
recolectores compresores antes mencionados, tales como animales muertos,
productos sanitarios, derivados de actividades sanitarias y aquellos otros que por
sus características no sea adecuada su compresión.

5.4. Alternativas para el tratamiento y valoración

Tal como se mencionó en el capítulo 1, se entiende por tratamiento y valoración

de residuos el conjunto de operaciones encaminadas a su eliminación o al
aprovechamiento de los recursos contenidos en ellos.

La tecnología aporta multitud de soluciones, entre las cuales se puede citar las
siguientes:

• Relleno Sanitario

a) Vertido controlado simple.

b) Vertido controlado con trituración.
c) Vertido controlado con trituración y compactación.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 155

• Incineración
a) Simple, sin aprovechamiento de energía.
b) Con aprovechamiento de energía.

• Compostaje o producción de "compost"

• Reciclado o recuperación de materias

• Transformación por procesos químicos

a) Pirólisis.
b) Oxidación.
c) Hidrogenación.
d) Hidrólisis.

• Transformación por procesos bioquímicos

a) Degradación biológica.

b) Digestión anaerobia.

c) Fotodegradación.

• Aprovechamiento mediante técnicas específicas

a) Trituración de vehículos.

b) Chatarras.

Los sistemas actualmente más utilizados son: el relleno sanitario, la incineración,

el reciclado y el compostaje. Hay que hacer constar que si bien el vertido
incontrolado es un sistema aún muy utilizado para eliminar las basuras, no puede
considerarse como sistema de tratamiento, sino como simple abandono de las
mismas.

Se tratará con mayor detalle el sistema de relleno sanitario o vertido controlado,

por ser el de mayor utilización y viabilidad en las ciudades latinoamericanas y en
especial en aquellas de menor tamaño.

5.4.1 Relleno sanitario o vertido controlado

La alternativa inmediata al vertido incontrolado y a las descargas salvajes, es la

instalación de un relleno sanitario, sistema de eliminación de residuos que, en
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 156

síntesis, supone la acumulación o deposición de los mismos en lugares idóneos,

manteniendo bajo riguroso control todos los factores de degradación ambiental.
Debe añadirse que este método contempla también la posibilidad del relleno de
espacios que han sido objeto de deterioro y que pueden recuperarse para usos
ciudadanos.

En este sentido es ilustrativa la recomendación que hace la OMS: "las descargas

controladas, no contribuyen solamente a un medio satisfactorio de
desembarazarse de los residuos sólidos, sino que pueden contribuir a devolver su
valor a tierras abandonadas, y, en circunstancias favorables, servir para la
creación de nuevos paisajes". El relleno sanitario se define como: "un sistema
para verter los residuos sólidos en el terreno, sin crear molestias o peligros a la
seguridad y salud públicas, utilizando para ello los criterios de ingeniería que
permiten su confinamiento en el menor volumen posible y cubriéndolos con una
capa de tierra al concluir las operaciones diarias, o más frecuentemente si se
considera necesario".

La propia ASCE, con referencia a esta técnica, insiste en que "la aparente
simplicidad del método no debe considerarse como olvido de la necesidad de
continuas y competentes medidas de ingeniería de planificación y control. Por el
contrario, la falta de esta ingeniería de planificación, origina casi siempre
inconvenientes en el proceso, y se traduce también en serios prejuicios para los
recursos de la comunidad".

A ello cabe añadir la conveniencia para la empresa explotadora de mantener

buenas relaciones con las comunidades que puedan verse directamente
afectadas por la instalación de un vertedero en sus proximidades.

Los siguientes aspectos corresponden al desarrollo de las principales

características del vertido controlado.

a) Emplazamiento de un relleno sanitario

La elección del emplazamiento de un vertedero viene determinada por numerosas

variables entre las cuales cabe destacar la propia disponibilidad de espacios libres
aptos para este fin. Habitualmente se han destinado a zonas de vertido aquellas
cuya propia estructura y relieve las hacía ineptas para otras dedicaciones:
barrancos, laderas, fondos de valle, etc. Si bien es frecuente asociar lo abrupto de
estos lugares con la idea de vertidos, cabe señalar que éstos pueden realizarse
perfectamente en terrenos llanos (mediante excavación de zanjas), o incluso
formando nuevos relieves que puedan contribuir después a mejorar la estética del
lugar. Son muy utilizadas estas modalidades en los EE.UU. y en Alemania. Puede
señalarse también que si bien la marginalidad de los terrenos abruptos puede
comportar un menor costo de adquisición, la práctica diaria de las operaciones
puede verse encarecida debido precisamente a las dificultades de movimiento que
entrañan. El tipo de emplazamiento tendrá -por tanto- una gran influencia sobre el
proyecto general del vertedero, la forma y técnicas de explotación, las
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 157

características y dotación del equipo a emplear, y en definitiva, en los costos

finales por tonelada vertida.

Un elemento importante a tener en cuenta al elegir el emplazamiento, es la

distancia hasta el centro de gravedad de la producción de residuos. Lógicamente,
debe procurarse que esta distancia sea mínima, circunstancia que está
condicionada por la propia disponibilidad de terrenos, las características
geológicas de los mismos, la existencia de infraestructura adecuada, el coste de
los propios terrenos y la disponibilidad de materiales para cubrir los residuos.

De todos modos, en general puede decirse que una distancia superior a los 25/30
Kms. disminuye seriamente el atractivo económico que esta forma de eliminación
supone, exigiendo, para esas o mayores distancias, operaciones de trasvase de
las basuras mediante equipos especiales, todo lo cual implica inversiones
complementarias de importancia.

Entre las variables a considerar, además de las estrictamente técnicas, tiene

especial importancia el aspecto estético. Es conveniente la existencia de una
franja de protección, no urbana o de dedicación agrícola, entre el núcleo habitado
y la zona de vertido. De no existir, es conveniente establecer una pantalla,
mediante plantación de árboles y arbustos. La geología del terreno es de la
máxima importancia, y por consiguiente hay que proceder a un estudio completo y
profundo de la misma, a fin de dotar los medios oportunos para prevenir la posible
contaminación de las aguas subterráneas. La estructura geológica puede facilitar
la impermeabilidad del vertedero. De no ser así, habrá que aplicar tecnología para
obtener la deseada estanqueidad y protección subsiguiente de las aguas
subterráneas. Para este fin pueden utilizarse diversas técnicas.

La técnica del vertido controlado se basa en la deposición de las basuras (seguida

o no de su compactación) y su posterior cobertura, cuando menos diaria, con
materiales adecuados, generalmente tierras. Pueden emplearse otros productos,
tales como cascotes y restos de derribos, arenas, cenizas, residuos inertes
procedentes de la industria y de la minería, etc. La posibilidad de obtener
regularmente el volumen necesario de tierras u otros materiales aptos, condiciona
la instalación de un relleno sanitario.

No es imprescindible la cobertura diaria en el caso de que se recurra a la

trituración previa de las basuras. En todo caso debe tenerse en cuenta que los
materiales han de ser los precisos para cubrir los RSU, el sellado progresivo de
los vertidos y la cantidad remanente para el control de posibles incendios en el
vertedero. La técnica de relleno, previa excavación de los terrenos, proporciona,
en general, suficiente volumen de material adecuado.

b) Parámetros de diseño de un vertedero controlado o relleno sanitario.

La construcción de un vertedero sanitariamente controlado, incluso ejecutado en

forma manual, debe ir precedido del correspondiente proyecto de ingeniería en el
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 158

que tiene que considerarse datos de partida fundamentales como los siguientes:

a Cantidad de residuos a disponer diariamente en el relleno.

b Cantidad de material de cobertura que se dispone.

c Vida útil del relleno.

d Sellado final (consiste en realizar una cobertura final, con el objeto de cerrar
el vertedero como tal y poder reinsertarlo).

e Uso futuro del área rellenada.

El proyecto en sí debe contemplar como mínimo los siguientes aspectos:

a Estudio y justificación del emplazamiento del vertedero desde el punto de vista

social, económico y ambiental.

b Estudio de la problemática de la recogida y transporte (tratado en modulo de

recogida y transporte).

c Estudio meteorológico que justifique la localización elegida, con respecto a los

vientos predominantes y pluviometría, con el fin de que las precipitaciones no
ejerzan un efecto negativo transformándose en percolado (líquido con alto
contenido contaminante procedente de la descomposición de la basura).

d Sistema de drenaje de gases en la zona de vertido.

e Sistema de drenaje superficial y de lixiviados (percolados).

f Estudio de la capacidad total del relleno.

g Descripción de la forma de cierre, natural o artificial. Desarrollo de pantallas

vegetales, con fines estéticos, ambientales u ornamentales de forma que eviten
la acción del viento sobre el vertedero, dispersando así el olor y la fracción liviana
de residuos dispuesta.

h Programa de la explotación del vertedero. De qué forma se irá ejecutando hasta

el término de su vida útil.

i Estudio de costos de implementación y operación. (plan de reinserción del

vertedero).

j Estudio del destino final de los terrenos ocupados.

k Estudio de impacto ambiental.

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 159

Factores de mayor importancia que se deben considerar

Los principales factores que afectan a un vertedero son los que a continuación se
señalan.

• Compactación

• Asentamiento

• Contenido de humedad

El contenido de humedad de los materiales a procesar es otro de los factores a ser

considerado en forma especial.

• Pendientes
La superficie final debe tener una pendiente comprendida entre el 2% y el 3% y es
la misma a dar cuando se realice la capa compactada de cobertura final, para que
una vez producido el asentamiento la misma no sea menor que el l %.

• Cobertura final
El manto de cobertura a dar a los residuos debe tener un espesor aproximado de
0,60 m, debidamente compactado en su totalidad.

• Característica de los suelos a utilizar

El fondo del relleno debe ser impermeable, siendo el coeficiente de permeabilidad
máximo ( k ) aceptable del orden de 10-7 cm/ seg. Para el caso en que se practique
el método de trinchera, las paredes laterales admiten una permeabilidad de 10-6
cm/seg.
Se puede recurrir a sistemas de impermeabilización artificial como las láminas de
PVC o bien la recompactación del suelo hasta conseguir permeabilidades
inferiores.

• Equipos
Al aplicar la técnica del relleno sanitario o vertedero controlado, será necesario
contar con un parque adecuado para poder cumplir la totalidad de las tareas. A tal
fin se deberá disponer del equipo que realice las operaciones necesarias de forma
económica y apropiada.

El proyecto deberá especificar los equipos a ser utilizados, así como deberá
establecer una dotación polifuncional para reemplazos que puedan producirse, por
distintas razones, durante la operación del relleno, a fin de asegurar la continuidad
de su funcionamiento. El equipo dependerá del tipo y cantidad de residuos
recibidos, del material de cobertura y de los métodos de operación dentro del
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 160

vertedero.

• Personal

La construcción de un relleno sanitario requiere la participación de un equipo de

personas, las cuales deben estar compenetradas su misión especifica y requieren
una organización adecuada.
En el proyecto se debe especificar el organigrama funcional que se hará cargo de la
operatoria, estableciendo las misiones y funciones de cada uno de los componentes
del plantel de conducción, así como las distintas especialidades laborales que se
requerirán y el número de operarios, para los distintos turnos de trabajo que serán
necesarios.

• Vigilancia y seguridad

Se debe controlar el área y no permitir la práctica de selección de materiales

(segregación) y el acceso de personal extraño a la obra, controlando el ingreso y
egreso de vehículos y las descargas en lugares no habilitados.

• Instalaciones complementarias

Estas instalaciones son recomendadas para rellenos de más de 300 Ton/día. La

conducción técnica de la obra debe tener oficinas equipadas con el fin que
desarrolle sus actividades específicas en el mismo relleno.

El personal deberá contar con vestuarios y estantes individuales para guardar su

indumentaria y efectos personales e instalaciones sanitarias acordes para su aseo
diario.

• Mantenimiento de áreas rellenadas:

Las áreas que ya han sido cubiertas sufren un agrietamiento debido al asentamiento
originado al estabilizarse los residuos a través de las cuales puede infiltrarse el agua
proveniente de las precipitaciones.

• Usos de las áreas rellenadas

c) Control de los trabajos y operatividad del relleno

El control se refiere tanto a la perfecta ejecución de los diferentes trabajos de

explotación que exige el vertido, como a la precisión de efectuar éstos, teniendo
en cuenta la prevención de daños ambientales y perjuicios ocasionales a la
comunidad.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 161

c.1) Formas de depositar los residuos

Las formas de depositar los residuos en un relleno sanitario dependerán de la

configuración del terreno y de las condiciones del mismo en cuanto a la posibilidad o
no de acopio de la tierra para el recubrimiento de las basuras.

Hoy en día se utilizan tres métodos básicos de explotación de un relleno sanitario:

Método de Areas, Método de Trincheras y Método de Vaguada / Depresión.

• Método de áreas

• Método de trincheras

• Método vaguada / depresión

c.2) Trabajos de explotación

Ya se ha hecho referencia a que la elección del emplazamiento condiciona el

modo de explotación. Con independencia del control de la posible contaminación
que pueda originarse, los trabajos de vertido deben tener un plan de operaciones
que consta de tres elementos:

• La recepción de las basuras y su clasificación si fuese necesario. Para ello

es preciso la existencia de un sistema de recepción (báscula, área de
recepción con posibilidad de examen visual de las basuras, etc.).

• El sistema de accesos y vías de transporte para acceder a las zonas de

vertido. Es muy importante planificar debidamente su implantación ya que
los desplazamientos innecesarios son muy costosos, los caminos interiores
caros de mantenimiento y construcción, y el desgaste del equipo de trabajo
considerable. Debe hacerse diferenciación entre camiones de recogida o
transferencia en las propias áreas de vertido y aquellos otros que exigen un
trasvase en el mismo vertedero que consiste en la descarga de los
camiones en un área o playa habilitada al efecto, desde donde las basuras
son nuevamente cargadas en vehículos especiales -ordinariamente de dos
o tres tracciones- que son los que definitivamente las sitúan en su destino
final.

• La existencia de un plan de vertido. No es conveniente, en principio,

proceder al llenado sistemático de la totalidad del volumen disponible. La
propia configuración topográfica del vertedero lo condiciona, pero a priori,
parece más conveniente planificar los trabajos de forma que
progresivamente se esté efectuando: la preparación para el vertido y
acondicionamiento de zonas (desbroce, accesos, impermeabilización);
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 162

• El vertido propiamente dicho (descarga, extendido compactado,

cubrimiento) y la aportación de la capa final de cobertura y sellado, y si es
posible la recuperación vegetal de las zonas colmatadas y selladas. Es
decir, la explotación progresiva de los volúmenes disponibles. Esta forma
de actuar permite tanto escalonar las inversiones de infraestructura
(accesos, entubado, impermeabilización), como evitar que las aguas
superficiales, especialmente las procedentes de lluvia, laven continuamente
el total de las masas residuales, disminuyendo por consiguiente la
percolación y la recogida y tratamiento de los lixiviados. Las zonas ya
rellenas no tienen por qué continuar siendo lavadas una vez se ha colocado
la capa de cobertura definitiva y mucho menos si ya se ha instaurado un
cultivo de protección vegetal.

Esta forma de operar permite asimismo atenuar también el esfuerzo económico

que suponen las inversiones para la cobertura definitiva, el sellado y la
implantación vegetal final.

La dotación de equipos mecánicos para los trabajos de vertido viene determinada

fundamentalmente por el tonelaje diario de basuras y tierras para manipular,
estructura topográfica del vertedero y forma de explotación del mismo.

El tipo de máquinas que se emplea es el comúnmente utilizado en el movimiento

de tierras y trabajos de obras públicas. Cuanto mayor es el volumen de residuos a
tratar, mayor especialización cabe confiar a cada tipo de máquina.

En vertederos pequeños, las máquinas que se utilizan poseen una mayor

versatilidad (por ejemplo, hasta 50/75 Tm diarias una pala cargadora de ruedas
puede acoplar y extender basuras, realizar una cierta compactación y proceder al
arranque y extendido de tierras de cobertura).

A mayores volúmenes de basuras, cada una de estas operaciones puede

optimizarse si se utiliza la máquina más idónea para cada caso.

En las máquinas es usual realizar dos o tres adaptaciones específicas para el

trabajo con basuras:

• La adopción de ruedas macizas, o la protección de las mismas mediante

cadenas (para las palas de rueda). Con ello la máquina resulta más lenta,
pero más eficaz en los trabajos de excavación y compactado y más
adaptable en condiciones climáticas adversas.

• La preparación de las máquinas para trabajos de extendido y movimiento

con hojas de empuje y cucharones especialmente diseñados para trabajar
con residuos domésticos.

• La protección de algunos órganos del motor para impedir la entrada de

fragmentos de papel plástico.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 163

Para muy pequeños tonelajes diarios de basura puede recurrirse al uso de un

tractor agrícola de potencia media, equipado con pala cargadora y de un rodillo
compactador del tipo utilizado en obras públicas, si se desea compactar.

En vertederos pequeños y medianos, las palas cargadoras de orugas o de ruedas

(si éstas están protegidas) parecen ser las máquinas más adecuadas. Una
combinación de las mismas junto con un bulldozer puede atender rellenos ya
mayores. Para los grandes rellenos es necesaria la combinación de máquinas y la
dotación de compactadoras equipadas con ruedas provistas de "patas de cabra"
que permiten la elevada compresión de los residuos, y por tanto, el mayor
aprovechamiento del terreno disponible.

Esta máquina únicamente parece justificarse para tonelajes-día superiores a las

200/250 Tm. En los rellenos con trituración previa, en principio no parecen
necesarias, aunque su compactación periódica puede resultar muy conveniente.

c.3) Trabajos de control ambiental en el relleno

La primera cuestión que plantea exigencias al relleno es el agua. Debe

proyectarse de forma que las aguas superficiales procedentes de escorrentías de
lluvia no entren en contacto con las masas vertidas (independientemente de la
lluvia caída directamente sobre el vertedero, que lo percola, lo lava y debe ser
recogida posteriormente para su tratamiento). Pueden efectuarse dos formas de
protección:

• Canalización de las aguas arriba del relleno para evitar que las penetren los
lixiviados. Se utiliza la infraestructura que usualmente se denomina
"entubado" del relleno y que forma parte de la obra civil del mismo.
Consiste en la colocación de una conducción de aguas -tubo- de diámetro
acorde con el volumen de aguas torrenciales a evacuar y cuyas
características técnicas están en función de la masa de residuos a soportar.

• Recogida de las aguas de lluvia que puedan escorrer ladera abajo por
contacto con los residuos en fase de vertido. La protección suele
efectuarse mediante zanjas perimetrales, que, al rodear la zona de vertido,
impiden la penetración en ella de las aguas de escorrentía y las conducen
al lugar de salida más idóneo. Lógicamente, estas zanjas deben hacerse
ascender en el sentido de la pendiente, conforme se eleva la cota de
basuras depositadas.

Para evitar que los lixiviados producidos por el vertido, o que la percolación de las
aguas superficiales de lluvia, entren en contacto con las aguas subterráneas, es
necesaria su recogida y tratamiento posterior. Sistemas de protección específicos
son la impermeabilización del fondo y laderas del vertedero y el drenaje,
conducción y recogida de los lixiviados para su tratamiento. El sistema de drenaje
consiste habitualmente en la colocación de un lecho poroso de grava, provisto de
pendiente en el sentido más favorable, cuya misión es recoger los lixiviados por
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 164

encima del tubo de protección del vertedero y conducirlos hacia un depósito o

balsa de recepción y almacenamiento. Para detectar si el vertedero contamina las
aguas subterráneas o superficiales, deben practicarse pozos y estaciones de
muestreo, situados aguas arriba y aguas abajo del vertedero, en el sentido del
movimiento de las aguas subterráneas que el estudio geológico del terreno haya
determinado.

El tratamiento y evacuación de los lixiviados (comúnmente conocidos como

"lechadas") es seguramente el problema más complejo que se plantea al explotar
un relleno. Dicha complejidad deriva: i) de la composición de las aguas de
lixiviado, ordinariamente muy cargadas de productos orgánicos procedentes de la
descomposición de la materia orgánica. Además, contienen otros productos de
origen no orgánico, como detergentes, aceites y grasas minerales, metales
pesados, etc., constituyentes de las propias materias vertidas, aunque no tienen
un específico origen industrial; y ii) de la variación de flujo de lixiviados, que
depende del régimen de lluvias y de la forma de explotación del relleno
(compactado, formación de células, etc.).

Por sus especiales características estos lixiviados no deben verterse a cauce

público. Las formas de evacuación y tratamiento que se suelen utilizar son las
siguientes:

• Reincorporación al relleno, con objeto de disminuir su cantidad, por

evaporación, y favorecer el proceso fermentativo; objetivos ambos que
hasta la fecha no parecen haber tenido una confirmación clara.

• Depuración, lo cual comporta gastos importantes dada la composición de

los lixiviados. Esta operación comporta la recepción del lixiviado en balsas
de regulación y almacenamiento; decantación de las materias en
suspensión mediante la adición de productos químicos;

• Oxidación de las aguas resultantes mediante aparatos de aireación;

dilución de los lixiviados para permitir su tratamiento; cloración y
tratamiento específico; control analítico de los vertidos resultantes;
extracción de los fangos decantados.

• Recogida en transportes especiales y conducción a la red de saneamiento

urbano o la estación depuradora de aguas residuales.

• Lagunaje, con el cual se consigue su evaporación natural. Se vierten a

continuación los fangos finales detenidos (sistema que entraña molestias
ambientales no despreciables: olores pestilentes, insectos, etc.).

• Solidificación, por absorción química, que permite la obtención de una

materia inerte, similar a tierra, que se puede utilizar como material de
cobertura o de relleno en el propio vertedero (el producto resultante retiene
en su estructura molecular los contaminantes presentes en los lixiviados).
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 165

Este sistema comporta una adición importante a los costes, pero resulta
mejor que la depuración in situ o el transporte hasta depuradora urbana.

La segunda cuestión que plantea exigencias es que la materia orgánica sometida

a fermentación anaerobia genera gas metano (CH4) junto con otros gases, y que
este gas, al migrar al exterior de la masa vertida, debe difundirse en la atmósfera.
Las medidas de control consisten precisamente en favorecer la migración exterior
del gas, impidiendo que se acumule en bolsas o permanezca en el interior de la
masa vertida. Las técnicas más utilizadas son:

• Impermeabilización de las paredes del vertedero para impedir que los

gases penetren en el terreno, forzándolos a salir al exterior.

• Colocación de barreras porosas (grava, cascote, otros materiales, incluso

cubiertas de coche, fragmentadas o no) situadas de forma perimetral o
transversalmente a las capas del vertido a fin de permitir una mayor
facilidad a la emanación natural del gas.

• Colocación de chimeneas de salida, sistema que suele practicarse en

algunos vertederos, incluso en las fases de rellenado y regeneración.
Supone una práctica válida para la recuperación y aprovechamiento
energético del gas.

El control de los gases disminuye sensiblemente las causas de fuego en un

vertedero.

También contribuye a ello la compactación de las basuras y su cobertura

periódica, así como la señalización adecuada en el vertedero de los puntos que
puedan entrañar riesgo, el equipamiento de los vehículos y máquinas de un
sistema de escape de gases provisto de dispositivo antichispas, la dotación de
equipos contra incendios, remanente de agua, un camión cisterna y la
disponibilidad en todo momento de suficiente volumen de tierras para aportar al
punto de combustión.

El control de roedores -ratas y ratones- tampoco es tarea fácil. El compactado y

cobertura diarios de las basuras contribuyen a evitar su proliferación, pero debe
mantenerse las zonas de vertido y entornos, libres de desperdicios frescos; y hay
que proceder a trabajos de desratización.

En determinadas épocas puede ocurrir también que la población de moscas y

mosquitos prolifere de forma alarmante. A las medidas preventivas explicadas
hasta ahora debe añadirse la utilización combinada de insecticidas, bien sea en
tratamientos de choque mediante productos de alta dispersabilidad y de acción
inmediata (pero que tienen el inconveniente de su escasa permanencia) sobre las
capas de basura, bien sea mediante tratamientos preventivos, con productos de
elevado índice de residualidad, sobre las zonas próximas al vertido: tierras,
matorrales, hierbas, etc. Tanto en el control de roedores como en el de insectos
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 166

es aconsejable la variación periódica de las materias activas.

En cuanto a protección general del relleno, es aconsejable el vallado y

cerramiento de las zonas de vertido.

d) Recuperación y utilización posterior de rellenos

El sistema de vertido permite el aprovechamiento de terrenos marginales

mediante su llenado con basuras y residuos, siempre y cuando se efectúe de
forma ordenada y siguiendo la técnica de sellado sanitario. En el aprovechamiento
de estos terrenos y en su utilización posterior para usos comunitarios (cuando no
en su posible plusvalía económica), reside una de las razones que más pueden
favorecer la instauración de vertederos controlados, razón que en un futuro
posiblemente habrá de contribuir a cambiar la pésima imagen que el vertido como
forma de eliminación de residuos, tiene en la actualidad.

El destino final y la forma de recuperación han de planificarse ya desde el

proyecto del relleno para permitir la recuperación de unos necesarios espacios,
que de lo contrario continuarían estando fuera de la posibilidad de goce
ciudadano.

En el caso de descargas salvaje, la única forma para proceder a la regeneración

es mediante su limpieza integral, es decir, retirando los materiales abandonados
con la ayuda de máquinas y medios de transporte para proceder a su disposición
definitiva en un relleno sanitario.

En el caso de vertederos incontrolados cabría diferenciar tres tipos: los que

pueden transformarse en rellenos sanitarios o, clausurados definitivamente
pueden ser sellados y regenerados; aquellos otros que exigen mayores trabajos,
usualmente la extinción de incendios interiores con la precisión de desmontar los
residuos en combustión, esparcirlos en capas delgadas y extinguir los fuegos con
agua, tierras y la subsiguiente ayuda de medios mecánicos; y los que son
totalmente irrecuperables por hallarse situados en un lugar tal que la
contaminación de aguas es permanente, salvo que se desvíen los cursos de agua,
se aíslen totalmente las masas vertidas, o sean desmontados para su carga y
transporte a un vertedero que reúna condiciones de seguridad.

El reacondicionamiento mínimo que habrá que efectuar de los vertidos salvajes e

incontrolados es un reto que deberá afrontarse con espíritu comunitario de
sacrificio económico ya que su costo será importante.

Los trabajos de adecuación final de un relleno sanitario se denominan de sellado,

el cual implica las siguientes operaciones:

• Compactado y cobertura de capa final.

• Colocación, si fuera necesario, de los sistemas para la evacuación de

gases.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 167

• Aportación de la capa final de cobertura de un mínimo de 70/100 cms. de

grosor.

• Colocación de una barrera impermeable (se utilizan para ello las técnicas
conocidas: arcillas, láminas, membranas, proyecciones), o de un sistema
drenante, mediante tubos de dren agrícola situados sobre un lecho de
arena de 10/15 cms. de espesor. Esta obra tiene por misión evitar que las
aguas de lluvia puedan percolar a través de la capa exterior de tierra
vegetal, alcanzando la masa residual vertida y continuando su acción de
lavado, así como evitar que, por capilaridad, los contaminantes presentes
en las basuras puedan ascender hasta alcanzar la capa vegetal, con lo que
puede afectar tanto a la cubierta vegetal implantada como a las aguas
superficiales que puedan discurrir por ella.

• Aportación de las tierras vegetales necesarias a la cobertura final, cuyas

características han de permitir la progresión de las plantaciones. No es fácil
disponer de suficientes volúmenes de esta clase de tierras, pues según sea
el destino final del vertedero (reforestación, cultivo agrícola, parque forestal)
la capa puede exigir un espesor de hasta 100 cms. Para resolver este
problema puede contarse con la separación para su utilización final de las
tierras superficiales extraídas en los trabajos de obtención de las
cubriciones diarias; la importación de tierras vegetales de otras
procedencias, lo cual exige costes importantes y la elaboración de las
tierras vegetales in situ, bien sea por fertilización artificial de tierras inertes
mediante aporte de abonos orgánicos y fertilizantes químicos, bien sea
mediante instauración temporal de una cubierta vegetal tapizante (mezcla
de leguminosas y gramíneas), que permite disponer de una importante
masa vegetal enterrada que confiere a las tierras originales buenas
cualidades agronómicas.

Este último es el sistema que parece más aconsejable.

• Implantación definitiva del tipo de vegetación que se desea. Como ejemplos

de destino final de vertederos cabe señalar que los aparcamientos de
automóviles del Aeropuerto La Guardia de Nueva York, EE.UU., se hallan
edificados sobre un antiguo relleno.

En cuanto a la dedicación a usos públicos, en especial como parques, campos de

deporte, terrenos de golf, etc., son numerosísimos los precedentes que existen en
Gran Bretaña, EE.UU., Alemania o Francia.

Consideración especial merece el tema de la regeneración ecológica, tanto por la

progresiva desaparición de espacios naturales próximos a los núcleos habitados,
como por haber sido práctica desafortunada la dedicación a zonas de vertido de
espacios provistos de una intrínseca riqueza natural y científica.

En tales casos, la recuperación no debiera ser únicamente vegetal, sino que en la

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 168

medida de lo posible debe contemplar la reimplantación ecológica, tanto desde la

vertiente vegetativa (reconstrucción de fitocenosis), como desde la puramente
paisajística (estructura topográfica típica del entorno). En este sentido deben
extremarse todavía más las medidas de control y protección de la masa residual.
De cualquier manera, parece imprescindible la utilización de los materiales
originales del ecosistema (suelo, rocas, especies vegetales típicas, etc.), evitando
la introducción de especies exóticas, que únicamente vendrán a alterar y
probablemente a degradar todavía más el equilibrio ecológico dañado.

e) La importancia de la participación ciudadana

En general, los vertederos tienen una pésima imagen pública. Aparte de las
molestias que los vertidos incontrolados ocasionan a la población y de la
degradación ambiental inducida, las decisiones políticas de instalación o
mantenimiento de determinados vertederos pueden dar lugar a la crítica de
actuaciones consideradas como poco democráticas o tomadas de espaldas a los
intereses comunitarios. No se entra aquí en el análisis de esas posiciones críticas,
pero sí debe señalarse que en cualquier nuevo proyecto de instalación de un
vertedero controlado hay que contar con la opinión ciudadana.

Si a la posición de defensa de un derecho ciudadano, se agrega la posibilidad de

recibir molestias (ruidos, polvos, ratas, malos olores) y la degradación del medio
ambiente del entorno (contaminación de las aguas, incendios, humos), la
oposición puede llegar a ser muy intensa y a comprometer seriamente el proyecto.
Sin ánimo de manipulación de esta legítima acción comunitaria, es evidente que si
el proyecto se ha desarrollado siguiendo las pautas técnicas señaladas, ha de ser
perfectamente defensible ante la opinión pública. De ahí el interés en informar
fielmente de cómo se han de llevar a término los trabajos de vertido, alternativas
posibles que se han considerado, impacto ambiental producible, alcance de las
molestias, medidas precautorias y de control y balance económico.

Dentro de la tónica de información pública, deben preverse y establecerse

fórmulas que permitan la participación ciudadana en la gestión del relleno, muy en
especial en lo referente al control de las molestias, y al posible impacto ambiental
(análisis de aguas, emisión de humos y olores, clase y origen de los residuos
vertidos, etc.). Para evitar posiciones enconadas, los órganos de gestión del
vertedero deben recibir y tratar de resolver todas las quejas y sugerencias
ciudadanas.

f) Tipos de vertedero controlado

Las llamadas descargas simplificadas constituyen una forma práctica y barata de

tratar las basuras en las pequeñas aglomeraciones urbanas. La explotación se
inicia con la simple entrega y descarga de las basuras en un área acotada al
efecto. Debido a la pequeña cantidad de residuos depositados y a la escasez de
medios de los municipios que puedan verse afectados, no se justifica la
instalación y equipo permanente necesarios, ya que su costo de adquisición
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 169

puede implicar una inversión desproporcionada al volumen de residuos a tratar,

siendo imposible su amortización racional.

La consecuencia lógica de las descargas simplificadas es pensar en la

organización de un servicio mancomunado de recogida y tratamiento de basuras;
pero mientras no se realice puede establecerse esta fórmula, que resulta
económica y reduce el impacto ambiental que ocasiona el vertido totalmente
incontrolado.

El lugar elegido debe reunir las condiciones geológicas adecuadas de forma que
no haya posibilidad de contaminación seria de las aguas (contaminación por otro
lado limitada si se tiene en cuenta el reducido tonelaje de basuras a depositar). El
área habrá de protegerse mediante vallado y señalización; debe haber, además,
compactación periódica (al menos semanal), control periódico de parásitos y
descarga de las basuras en capas delgadas, no en acumulaciones de altura, con
recepción únicamente de aquellos residuos que hayan sido previamente
autorizados, reservándose la entrega de los considerados como especiales al
horario de los trabajos de cubrimiento

Se denomina relleno controlado aquel tipo de relleno que cumpliendo varias de las
condiciones exigidas a los rellenos sanitarios, no reúnen la totalidad. El defecto
puede ser: de medidas y trabajos de control, de suficiente dotación de equipo, de
instalaciones, etc. En todo caso, nunca se considerarán dentro de este grupo
aquellos que ocasionen contaminación importante de aguas o se hallen en
situación de incendio.

Su evolución lógica es, o bien pasar a relleno sanitario -y por tanto dotarse
técnicamente de la infraestructura, equipo e instalaciones necesarios (con la
aplicación del subsiguiente plan de operaciones, trabajos y controles)- o bien
proceder a su clausura, acondicionado debidamente el espacio mediante su
sellado y cobertura vegetal.

El relleno con compactación y desgarre es un relleno sanitario convencional, al

que se ha dotado de equipos especiales de compactación del tipo "pata de cabra"
o similares. Las ventajas del compactado son las siguientes:

• aumenta la densidad de la masa vertida, con lo cual disminuye su volumen,

y por tanto prolongará la vida útil del relleno.

• ofrece una mayor homogeneización de los residuos, como consecuencia

tanto de la propia compresión como de la dilaceración o desgarre que
experimentan por la acción de las ruedas del compactador dotadas de
"pata de cabra" o de cuchillas;

• permite evitar incendios al disminuir la porosidad de la masa vertida ya que

se limita la acumulación de gas metano y se dificulta la penetración del aire
de la misma;
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 170

• disminuye la percolación ya que los residuos fuertemente compactados se

hacen casi impermeables al paso del agua;

• permite, en determinadas ocasiones, el espaciamiento de la cobertura

(siempre y cuando las capas de residuos, una vez compactados, sean de
un máximo de 80 cms. de espesor y el compactado se haya efectuado
diariamente);

• dificulta la proliferación de roedores, aunque en modo alguno la inhibe;

• mejora el aspecto general del relleno.

Puede decirse, en términos generales, que hoy en día es inconcebible que

rellenos con una capacidad operacional por encima de las 250 Tn/día -salvo que
utilicen técnicas especiales- no estén equipados con estos equipos de
compactación. Las marcas comerciales de compactadores que se hallan
presentes en el mercado son variadas. Se pueden clasificar en dos grupos: las
que son adaptaciones de compactadoras articuladas (de obras públicas) y las que
han sido especialmente concebidas para trabajar sobre basuras.

Todas presentan suficiente garantía operacional, pero cuando se trata de

importantes volúmenes de basuras, las del segundo tipo acostumbran a dar un
mayor rendimiento, a la par que presentan mayor robustez mecánica.

El relleno con trituración previa presenta una serie considerable de ventajas junto
a unos mayores costos de inversión, si bien no forzosamente de explotación,
aunque esto está en función de las características del relleno. Los costos de
inversión sólo se justifican plenamente cuando el triturado de los residuos sirve
además para optimizar su transferencia a grandes distancias. En tal caso, la
combinación: planta trituradora-estación de transferencia-transporte especial-
vertido de material triturado, supone una clara mejora del proceso. Más
cuestionable resulta la instalación de la trituración en el propio relleno.

Las ventajas derivadas de la trituración previa de las basuras y de su vertido en

tales condiciones son las siguientes:

• aprovechamiento máximo del volumen del relleno como consecuencia del

excelente asentamiento de la masa residual;

• reducción de la masa (efecto derivado de la descomposición aerobia que

puede producirse en ella, se llega a alcanzar un grado de mineralización
considerable en un poco tiempo);

• más facilidad en los trabajos de explotación al no ser imprescindibles las

coberturas diarias;

• disminución y prácticamente eliminación de los riesgos de incendio en el

relleno;
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 171

• limitación de las emanaciones de gas metano;

• disminución del impacto producido por la dispersión de papeles, plásticos,

polvo, etc.;

• mejora general del aspecto del emplazamiento como consecuencia de lo

anterior y de la mayor homogeneización de la masa residual vertida;

• disminución de la población de roedores, ya que, en medio aerobio, la

fermentación es capaz de generar una temperatura que impide a esto
animales su permanencia en el vertido (similar argumento es aplicable a la
proliferación de insectos, pues está demostrada la disminución de vectores
biológicos);

• una más rápida y mejor recuperación final del emplazamiento, al

optimizarse el asentamiento de la masa y al limitarse la producción de
gases;

• posibilidad de elaboración de compost o de una enmienda orgánica, en el

propio vertedero, por fermentación natural.

Este último punto puede revestir gran interés para la preparación de la cobertura
final y para la rápida progresión de la cubierta vegetal. Parece ilógico no
aprovechar la infraestructura de tratamiento que implica la trituración para
implantar -con todas las consideraciones y limitaciones que cada caso exija-
procesos secundarios de reciclaje y compostaje, de forma que el material a verter
sea mínimo y de una composición tal que, una vez separada la materia orgánica,
apenas implique riesgos. La argumentación es también válida para aplicarla a la
posibilidad de incinerar basuras trituradas, máximo si previamente se las ha
separado una parte de la materia orgánica.

Debe citarse el vertido de bloque o "high baling" que se basa en someter los
residuos a un proceso de compresión tal, que permite transformarlos en "balas"
de gran tamaño y peso y elevada compactación. Esta operación facilita no sólo el
vertido -ya que sus especiales características permiten efectuar cualquier relleno
sin riesgos graves de deterioro ambiental- sino también el transporte.

Los bloques pueden verterse sin mayor complicación e incluso utilizarse como
sustrato en determinada clase de obras públicas. Es factible someterlos a un
recubrimiento mediante asfalto o cemento, de forma que quedan protegidos
exteriormente y son aptos para su colocación como sub-base de carreteras, en la
construcción de diques y puertos, etc.

Estos casos no constituyen propiamente casos de vertido, sino una determinada

manera de aprovechamiento de las basuras. Nuestros residuos urbanos, con un
porcentaje de hasta un 90% de humedad y con escaso contenido celulósico -
papel y cartón- en relación al de los países industrializados, hacen que este
procedimiento aquí sea hoy por hoy inviable.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 172

Los vertederos controlados presentan frente a los otros sistemas de tratamiento

las siguientes ventajas:

• Fácil implantación.

• Costes reducidos de instalación y funcionamiento.

• Capacidad de absorber variaciones de producción.

• Escaso impacto ambiental cuando su proyecto y gestión son correctos.

• Posibilidad de utilización, una vez clausurado, como campo de deportes,

zona ajardinada, lugar de campamento, etc.

Como inconvenientes se pueden considerar:

• La necesidad de grandes superficies de terreno.

• Su ubicación alejada de los núcleos urbanos con el consiguiente

encarecimiento del transporte de los residuos.

• La imposibilidad de aprovechamiento de los recursos contenidos en las

basuras.

En cualquier caso, hay que considerar que el relleno es un sistema

complementario de cualquier otro tipo de tratamiento, puesto que todos producen
rechazos que hay que eliminar.

g) Determinación de costos
Para la determinación de los costos de un relleno sanitario consideramos todos los
insumos afectados en forma objetiva a la faz operacional, dejando de lado elementos
subjetivos, cuya ponderación tiene raigambres locales, difíciles de generalizar hasta el
momento.
Es por ello, que no se considerará el valor del terreno antes de ser rellenado ni
tampoco el que tendría después de concretadas las obras, ya sea de relleno u obras
de destino final a dar al área. La devaluación o revalorización eventual del entorno al
perímetro de emplazamiento es otro tema que se excluye en la determinación de
costos.
El impacto ambiental producido por el centro de disposición y su relación con respecto
a la aplicación de otras técnicas, da lugar a valores imponderables, algunos de ellos
de naturaleza política, por lo que resultará improbable su determinación o estimación
precisa. Es así como este desarrollo se limitará a la ponderación de los ítems que
componen la obra a ser ejecutada.
Si se agruparán los ítems que integran el costo en fijos y variables; los primeros son
independientes de la operación y los segundos son directamente proporcionales a la
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 173

productividad del centro de disposición. Los beneficios empresariales están

prorrateados en los distintos valores porcentuales de los ítems que se consideran.

Costos fijos. Este costo está constituido por la inversión que es necesario realizar para
comenzar la recepción de los residuos. Comprende los siguientes ítems:

1. Proyecto y Dirección de obra.

2. Infraestructura.

3. Preparación del terreno.

4. Costos financieros.

5. Equipamiento.

Costos variables: Estos costos están compuestos de todos aquellos insumos que se
afectan en forma proporcional en la operatoria del relleno sanitario, a saber:

1. Personal.
2. Combustible y lubricante.
3. Otros insumos:
• Aridos finos, utilizados para conformar la capa de rodamiento de la trama vial
interna.
• Tuberías de hormigón, para realizar las cámaras de control del líquido
percolado.
• Piedra partida para rellenar las zanjas recolección del líquido percolado.
• Material de cobertura de las celdas
• Semillas para fijar el desarrollo de vegetación (en manto de cobertura o áreas
vegetales)
• Consumo eléctrico en el transcurso de la operación.
• Otros servicios (agua potable, teléfono).
• Mantenimiento de equipo, básculas y otros.

5.4.2 Incineración

La incineración es un proceso de combustión controlada que transforma la

fracción orgánica de los residuos sólidos urbanos en materiales inertes (cenizas) y
gases. No es un sistema de eliminación total, pues genera cenizas, escorias y
gases, pero determina una importante reducción de peso y volumen de las
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 174

basuras originales.

La reducción de peso es aproximadamente del 70% y el volumen del 80 al 90%

dependiendo fundamentalmente del contenido de fracciones de combustibles e
inertes.

Toda planta incineradora de residuos urbanos debe estar proyectada para realizar
las siguientes operaciones:

• Recepción, pesaje y almacenamiento.

• Alimentación y dosificación de hornos.
• Extracción de cenizas y escorias.
• Refrigeración de gases.
• Tratamiento de los gases de combustión.
• Transporte de escorias.

Las distintas partes del incinerador deben cumplir una serie de requisitos mínimos
para poder transformar los residuos en ceniza o escorias prácticamente inertes;
para conseguir que los gases de combustión contengan la mínima cantidad de
polvo y para que el agua utilizada en el proceso no represente un peligro de
contaminación.

La utilización del sistema de incineración para tratar los residuos sólidos urbanos
presenta las siguientes ventajas:

• Escasa utilización de terrenos.

• Posibilidad de implantación cerca del núcleo urbano.

• Puede tratarse cualquier tipo de residuos si su poder calorífico es

adecuado.

• Puede adecuarse para la eliminación de fangos de aguas residuales.

• Existe la posibilidad, para plantas de gran capacidad, de recuperación de

energía.

Sin embargo existen también una serie de inconvenientes que generalmente son
de tipo económico:

• Inversión alta de la instalación.

• Costes operacionales elevados.
• Escasa flexibilidad para adaptarse a variaciones estacionales de la
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 175

generación de residuos.
• Técnica de explotación muy especializada.
• Exposición a paros y averías, por lo que precisan un sistema alternativo.
• Precisan, en mayor o menor grado, aporte de energía exterior para su
funcionamiento.

• No suponen un sistema de eliminación total, precisando un relleno para los

rechazos.

Los problemas de contaminación atmosférica están resueltos, pero suponen

importantes inversiones en sistemas de depuración de humos.

También ha de considerarse el coste de tratamiento de las aguas residuales

generadas por los residuos en la zona de almacenamiento y de las utilizadas en el
enfriamiento de escorias.

Algunos de los factores que determinan o condicionan la implantación de un

sistema de incineración son los siguientes:

• Volumen de residuos a incinerar.

• Poder calorífico inferior de las basuras (PCI).

• Costes de inversión.

• Gastos de explotación.

El PCI es fundamental para estudiar la posibilidad de incineración. Un valor de

1.000 kcal/kg es el límite mínimo para adoptar este sistema, ya que permite la
combustión de residuos en los grandes incineradores sin necesidad de
combustible adicional.

La combustión de los residuos libera una cantidad de energía térmica que puede
ser recuperada para usos como:

• Alimentación a una red de calefacción.

• Producción de agua caliente.

• Producción de vapor para la industria.

• Producción de energía eléctrica por vapor de alta presión.

• Accionamiento de turbinas por los gases de la combustión.

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 176

El aprovechamiento para calefacción y agua caliente no es frecuente por la gran

variación estacional de la demanda y sobre todo por el alto costo de
infraestructura, por lo que normalmente se produce energía eléctrica mediante
vapor.

Los parámetros que, en definitiva, deciden la adopción de incineradores con

sistema de recuperación de energía son: el poder calorífico de los residuos, la
capacidad de la instalación y el precio de comercialización de la energía
producida.

5.4.3. Reciclado

El reciclado es un proceso que tiene por objeto la recuperación de forma directa o

indirecta de los componentes que contienen los residuos urbanos.

Este sistema de tratamiento viene impuesto por el nuevo concepto de gestión de

los residuos sólidos que debe tender a lograr los objetivos siguientes:

• Conservación o ahorro de energía.

• Conservación o ahorro de recursos naturales.

• Disminución del volumen de residuos que hay que eliminar; y

• Protección del medio ambiente.

El reciclado puede efectuarse de dos formas. La primera consiste en la

separación de los componentes presentes en las basuras, para su recuperación
directa, dando así origen a lo que se conoce como "recogida selectiva". Para la
efectividad de este sistema se necesita, por un lado, la participación ciudadana al
tener que depositar en recipientes distintos los diferentes componentes de los
residuos que intentan recuperarse (habitualmente se usan tres recipientes, uno
para el vidrio, otro para los papeles y un tercero para el resto de la basura); y por
otro lado la recogida de dichos componentes ha de realizarse por separado bien
en vehículos distintos o en vehículos especiales compartimentados.

La segunda forma de efectuar el reciclado es partiendo de las basuras brutas, o

sea efectuando un tratamiento global de los residuos sólidos urbanos mediante
técnicas comunales de la industria minera y metalúrgica, tales como la trituración,
cribado y clasificación neumática para lo concerniente a la preparación del residuo
y separación de las fracciones ligeras; y sistemas de clasificación por vía húmeda,
electromagnética, electrostáticos, ópticos y flotación por espumas para la
obtención y depuración de metales y vidrio.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 177

Una tercera forma es mediante “plantas de selección de materiales”, como las que
operan en la Ciudad de México, donde ex-segregadores de los vertederos
abiertos, efectúan una separación manual de los residuos en condiciones
sanitarias aceptables utilizando bandas transparentes mecánicas.

Teniendo en cuenta la composición media de los residuos sólidos de Chile, se

puede afirmar que anualmente se tira a la basura más de 480.000 toneladas de
metales, casi un millón de toneladas de vidrio, unos 2 millones y medio de
toneladas de papel y cartón, y casi 6 millones de toneladas de materia orgánica,
cifras que oscilan entre el 40 y el 75% de la producción de dichos materiales, por
lo que difícilmente podrá justificarse una política basada simplemente en la
eliminación de los residuos sólidos.

Pero no sólo se pierden estos recursos, sino que, al no hacer uso de la industria
de la recuperación, el consumo de materias primas y energía va en constante
aumento con el consiguiente efecto sobre la economía nacional. Como ejemplos
gráficos bastan los siguientes datos: para conseguir una tonelada de pasta para
la fabricación de papel son necesarios 14 árboles y cada uno tarda en crecer 20
años; con la recuperación de 2 toneladas de plásticos se ahorra una tonelada de
crudo importado; para la producción de una tonelada de acero, si se utiliza
material recuperado se evita un barril y medio de petróleo; en la fabricación de
una tonelada de aluminio se invierten 29 barriles de crudo que igualmente se
puede ahorrar; si se incluye material recuperado en la producción de una tonelada
de cobre se evita 7 barriles y medio de petróleo; para fabricar una tonelada de
vidrio se consumen 0,5 toneladas de fuel-oil, pero aportando calcín, el consumo
se puede reducir en un 20% al tiempo que se disminuye el consumo de materias
primas generadas a su vez de contaminantes.

Sin embargo, los procesos industriales de reciclaje suponen un consumo

energético a tener en cuenta. Cuanto mayor sea la fracción de subproducto a
recuperar, mayores y más sofisticados serán los medios necesarios para su
recuperación.

De ahí que únicamente se justifique la recuperación cuando la diferencia de

calidad con las materias primas originales quede compensada por la diferencia de
precio.

Resumiendo, la recuperación presenta ventajas e inconvenientes que se pueden

resumir así:

• Las ventajas se derivan del aprovechamiento de materias primas,

economía energética, uso racional de los recursos naturales y devolución a
la tierra de su riqueza orgánica.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 178

• Los inconvenientes pueden ser: las fuertes inversiones iniciales; el

sometimiento a paros y averías, que impone un sistema alternativo; la
producción de rechazos, que exige imprescindiblemente un relleno
complementario; la gestión especializada y cuidadosa; el alto costo del
transporte del material separado, entre otros.

5.4.4. Compostaje
El compostaje es un proceso de descomposición biológica, por vía aerobia, de la
materia orgánica contenida en los residuos sólidos urbanos en condiciones
controladas. Las bacterias actuantes son termofílicas, desarrollándose el proceso
a temperaturas comprendidas entre 50 y 70°C, lo que produce la eliminación de
los gérmenes patógenos y la inocuidad del producto.
El proceso lleva consigo la separación manual o mecanizada de la mayor parte de
los metales, vidrio y plásticos. La fermentación puede ser natural (al aire libre) o
acelerada (en digestores). En el primer caso tiene una duración de tres meses y
de 15 días en el segundo.
Realmente se puede considerar como un proceso de reciclaje en el que se
recupera la fracción orgánica para su empleo en la agricultura, lo que implica una
vuelta a la naturaleza de las sustancias de ella extraídas.
El que se trate el compostaje como un proceso independiente de los incluidos en
el reciclaje, se debe a que es un proceso con identidad propia, ya desarrollado
cuando han hecho su aparición los sistemas de recuperación íntegra.
El material resultante del proceso, llamado "compost", no es un abono, aunque
contiene nutrientes y oligoelementos, sino más bien un regenerador orgánico del
terreno, razón por la que se le ha denominado "abono orgánico". Sus efectos
positivos sobre el suelo son:

• Suelta los terrenos compactados y compacta los demasiado sueltos.

• Favorece el abonado químico al evitar la percolación.
• Aumenta la capacidad de retención de agua por el suelo.
• Es fuente de elementos nutritivos (nutrientes más oligoelementos).
• Aumenta el contenido de materia orgánica del suelo.

Esta última acción es fundamental en los suelos con gran déficit en materia
orgánica, menos de 3%. Hasta el momento, el medio principal de enmienda
orgánica de los suelos ha sido el estiércol. Dada la disminución de producción de
este material, debido a la cada vez menor utilización de animales en las faenas
del campo, el "compost" puede ser el sustituto adecuado para esta importante
función.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 179

Las causas de su escasa utilización y el fracaso experimentado por algunas

plantas de fabricación han sido las siguientes:

• Mala calidad del producto ofrecido al agricultor.

• Inestabilidad en el tiempo de la fermentación.

• Fabricación de una sola calidad.

• Falta de información al agricultor para su uso.

• Montaje de las fábricas pensando en su rentabilidad absoluta.

• Distancias de suministro excesivas y alto costo de transporte.

• Capacidades de producción pequeñas.

• Falta de estudio de mercado.

• Presencia de metales pesados en el producto.

Si se pretende generalizar la utilización del "compost" se deben establecer unos

criterios de calidad, fabricando diferentes clases para distintas utilizaciones; deben
establecerse factores limitantes, como salinidad, condiciones sanitarias, contenido
en metales pesados, etc.; se deben situar las plantas a distancias menores de 50
kilómetros de los centros de consumo; debe informarse a los agricultores de las
condiciones de empleo de este material orgánico; y, por último, podrían inclusive
establecerse precios subsidiados que le hagan competitivo con otros productos,
considerando que como toda acción destinada a proteger el medio ambiente,
tiene necesariamente un costo.

Como resumen, podemos decir del compost que:

• Tiene el carácter de enmienda orgánica.

• Es aséptico, libre de bacterias patógenas, semillas, huevos de acarios,

larvas, etc., pero con intensísima vida bacteriana que activa los procesos
bioquímicos del suelo.

• Sus elementos nutritivos están en forma de humus, fácilmente asimilable.

• Mejora química, física y biológicamente el suelo.

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 180

5.5. Alternativa para el Barrido de calles y áreas públicas

El barrido de calles y áreas públicas se efectúa principalmente en las vías

pavimentadas de intensa circulación peatonal. En la mayoría de las ciudades
latinoamericanas el rendimiento del personal es de 1,0 a 2,0 km/día de calle (o
sea 2,0 a 4,0 km. De cuneta), se recogen de 30 a 90 kg de basura por kilometro
barrido y se requieren entre 0,4 y 0,8 barrenderos por cada 1,000 habitantes,
dependiendo del apoyo del barrido mecánico, de la proporción de calles
pavimentadas y no pavimentadas, del grado de dificultad del barrido y de la
educación y cooperación de la comunidad. Hay ciudades con mayor grado de
dificultad, como Río de Janeiro que requiere de la limpieza de playas. El barrido
mecánico tiene costos más bajos pero implica desplazamiento de mano de obra y
salida de divisas del país ya que las barredoras son generalmente importadas. En
Chile, 93% de las localidades urbanas (370 ciudades) cuentan con algún tipo de
barrido y limpieza en vías públicas, estimándose que 80% de las calles
pavimentadas son atendidas por tales servicios. El 50% de los servicios de
barrido en ciudades con más de 50.000 habitantes ha sido contratado a empresas
privadas. En el cuadro 3.2.6 se presentan datos sobre barrido en algunas
ciudades de la Región.

El reemplazo del barrido manual por el mecánico es un aspecto crítico que se

sigue discutiendo en América Latina y el Caribe por los conflictos sociales que
ocasiona el despido de personal en países con altas tasas de desocupación. Más
aún, cundo precisamente el barrido absorbe un elevado número de trabajadores,
sobre todo mujeres, que no están calificados para otros tipos de empleo. Es
frecuente que muchos servicios municipales de aseo urbano utilicen hasta 50% de
su fuerza laboral en el barrido de calles y áreas públicas.

La cantidad de residuos sólidos proveniente del barrido se incrementa con basura

domiciliaria o residencial cuando el servicio de recolección es ineficiente o
inadecuado. Sea porque el barrido manual utiliza intensiva mano de obra o porque
el barrido mecánico requiere equipo importado caro y personal operativo
capacitado, este servicio de barrido es frecuentemente costoso y se convierte en
un componente muy importante de los servicios de aseo urbano.

La mayoría de las ciudades con más de 200.000 habitantes utiliza personal de

barrenderos y barredoras mecánicas. Las ciudades con menos de 200.000
habitantes generalmente emplean barrido manual. Las ciudades grandes cubren
con barrido 100% de las calles pavimentadas del centro de ellas. La falta o
deficiencias en el mantenimiento del equipo es el mayor obstáculo del barrido
mecánico.

El barrido del área comercial de las ciudades es responsabilidad municipal, pero

en varios países los residentes son responsables de la limpieza de la calle delante
de su propiedad. Ejemplo de lo anterior ocurren las ciudades de Bolivia.

La contratación de los servicios de barrido al sector privado formal y

 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 181

microempresas es cada vez más frecuente en las ciudades de la Región, con

ventajas interesantes en cuanto a reducción de costos y a la calidad del servicio.
Pero como el traspaso al sector privado significa muchas veces reducción de
personal, se suscitan conflictos sociales y violencia como los ocurridos en Lima
durante 1996.

Quizá el aspecto más importante del barrido, sobre todo en las áreas de gran
circulación de peatones donde además se concentra la venta callejera, se
relaciona con la colocación de papeleras y con la educación ambiental de la
población para cooperar con el servicio. En América Latina y el Caribe la
colocación de papeleras es muchas veces arbitraria y sin un plan determinado.
Las campañas de educación sanitaria y ambiental no tienen continuidad, no se
planifican ni tienen un respaldo en la educación formal ni en las organizaciones
civiles de la comunidad.
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 182

Cuadro 5.1 Datos sobre barrido en algunas ciudades

Ciudad Tipo de barrido NE de barredores Habs % cobertura Rendimiento
S. y B mecánicas (millones calles (km/día)
) pavim.
San Rafael, Argentina manual y 25 man., 2 mec 0,18 100 0,6
mecánico
Rosario, Argentina manual 7 1,1 100 2,4
San Luis, Argentina manual - 0,12 100 0,2
Godoy Cruz, Argentina manual 180 0,19 100 0,5
Concordia, Argentina manual y 2 mec 0,12 100 -
mecánico
Pérez, Argentina manual - 0,22 100 2,4
Granadero, Bargosnia, manual - 0,21 100 -
Ärgentina
Villa Mercedes, Argentina manual y 14 man, 2 mec. 0,9 100 0,5
mecánico
El Alto, Bolivia manual 24 0,452 100 2,4
La Paz, Bolivia manual y 1 mec 0,738 100 0,5-2
mecánico
Oruro, Bolivia manual 49 0,193 100 2,7
Potosí, Bolivia manual 22 0,.117 100 2,4
Sucre, Bolivia manual 16 0,144 - -
Tarija, Bolivia manual y 20 man, 3 mec. 0,096 100 2,7
mecánico
Trinidad, Bolivia manual 13 0,062 100 -
Curitiba, Brasil manual y 530 man.,5 mec. 2,08 100 -
mecánico
Sao Paulo, Brasil manual y 5000 man, 4 mec 11,5 60 2
mecánico
Joao Pessoa, Brasil manual y 730 man , 1 mec. 0,68 90 2
mecánico
Salvador, Brasil manual y 2 mec 2,3 56 -
mecánico
Belo Horizonte, Brasil manual y 2345 man. , 2 mec 25 70 1,1
mecánico
Brasilia, Brasil manual 745 1,8 25 1,3
Río de Janeiro, Brasil manual y 5741 man., 26 mec 5,5 90 1,6
mecánico
Santiago de Cali, Colombia manual y 535 man., 10 mec 1,85 97 2,81
mecánico
Alajuela, Costa Rica manual 300 - 10 3
Escobedo, México manual 40 0,28 90 0,25
Benito Juárez, México manual 2 0,05 - 2
Guadalupe, México manual 55 0,8 - -
Monte Rey, México manual y 18 mec 1,1 - -
mecánico
García, México manual 10 0,25 30 -
Santa Catarina, México manual y 23 man, mec 0,2 20 -
mecánico
Salinas Victoria, México manual 4 0,014 80 2,5
San Nicolás, México manual y 119 man., 1 mec 0,525 - -
mecánico
Apodaca, México manual 10 0,35 20 -
 Identificación de Alternativas de Solución a Problemas de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 183

San Pedro Garza, México manual y 30 man, 2 mec 0,113 100 2

mecánico
Asunción, Paraguay manual y 204 man, 4 mec 0,51 60 -
mecánico
Lima, Cercado, Perú manual 256 0,33 70 -
Chiclayo, Perú manual 116 0,3 70 1,1
Ica, Perú manual 1 0,11 68 7,5
Mercedes, Uruguay manual 18 0,37 70 2,4
Col. de Sacramento, manual 14 0,25 20 0,8
Uruguay
Salto, Uruguay manual 29 0,1 3050 5
Tacuarembo, Uruguay manual 20 0,45 40 2
Fray Benitos, Uruguay manual 34 0,22 35 1
Durazno, Uruguay manual 24 0,34 35 1,3
Rivera, Uruguay manual 11 0,81 17 1
Montevideo, Uruguay manual y 728 man ,14 mec 1,4 70 1,5
mecánico
Artigas, Uruguay manual 20 0,32 100 2,3
• Rendimiento por barrendero en Km/barrendero/turno de trabajo diario: incluye ambos lados
de la calle
• Fuente: OPS. Sistema de Monitoreo de Residuos Urbanos, SIMRU, 1996
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 185

CAPÍTULO VI
EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS DE PROYECTOS DE
INVERSIÓN EN MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

6.1. Introducción

La evaluación de cualquier proyecto de inversión consiste esencialmente en una

comparación entre los ingresos que éste generaría y los costos que éste debería
soportar a lo largo de su vida útil. Tratándose de un proyecto que se llevará a
cabo con fondos públicos y con la intención de resolver un problema social, los
ingresos y costos a considerar son aquellos relevantes para la sociedad.

En una primera aproximación, los ingresos y costos asociados a un proyecto de

manejo de residuos sólidos podrían ser separados entre aquellos susceptibles de
ser medidos o cuantificados en términos monetarios y aquellos de difícil
valoración. Para los efectos de este manual, se denominará a los primeros
"ingresos monetarios" y "costos monetarios" y a los segundos "impactos positivos"
e "impactos negativos".

Para aclarar lo anterior, considérense los siguientes ejemplos. El ingreso que un

municipio percibe por el cobro de derechos de aseo es claramente un "ingreso
monetario", tal como el pago de remuneraciones que efectúa al personal de
recolección representa un "costo monetario" (más bien debiera utilizarse la
denominación "egreso monetario"). En cambio, los efectos positivos en la salud
pública de un proyecto que mejore las condiciones de disposición constituirá un
"impacto positivo" de ese proyecto, tal como el efecto medioambiental negativo de
los gases emitidos por una planta de incineración representará un "impacto
negativo" de tal proyecto.

Este capítulo abordará la problemática de la evaluación, considerando en primera

instancia una evaluación preliminar, no estrictamente económica, para luego
entrar a identificar los principales impactos positivos y negativos propios de los
proyectos de manejo de RSU, finalizando con la identificación de los principales
componentes de ingresos y costos monetarios a considerar en una evaluación
económica y explicando brevemente los indicadores de evaluación económica
más utilizados.

6.2. Evaluación preliminar

La eliminación de los residuos sólidos urbanos es un problema complejo y difícil

de resolver y, por lo tanto, la elección de soluciones no puede estar orientada a
priori, basándose solamente en informaciones fragmentarias.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 186

En la instancia de selección de alternativas, debiera realizarse una evaluación

preliminar, no estrictamente económica, que permita descartar algunas
alternativas y reducir el conjunto de alternativas que deberán ser evaluadas en
términos económicos.

Una primera evaluación debiera permitir eliminar aquellos sistemas de recogida o

de tratamiento que con toda evidencia no resultan convenientes para la
colectividad.

Algunos ejemplos:

• para alcanzar un margen de rentabilidad interesante es necesario descartar

todos aquellos procesos que requieren una cantidad mínima de residuos
muy superior a la cantidad generada.

• en zona turística, los períodos de alta producción de residuos no se deben

resolver mediante sistemas que exigen inversiones elevadas,

• la ausencia evidente de mercado para el vapor encarece sobremanera el

sistema de incineración,

• una planta de compostaje en una región que no tiene unas necesidades

constantes de realizar mejoras o enmiendas del suelo, se revela
innecesaria.

La evaluación preliminar debe examinar detalladamente diversos criterios de

decisión, con el objeto de evitar toda apreciación subjetiva. Dichos criterios
engloban los siguientes aspectos:

Criterios económicos
• costos de explotación por tonelada,
• costos de explotación por habitante,
• cuantía de las inversiones, etc.

Criterios sociales y medioambientales

• número de empleos creados,
• grado de concentración de la población,
• molestias eventuales para ciertos habitantes,
• contaminación del aire y del agua,
• condiciones de trabajo del personal,
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 187

• ruidos,
• limpieza de las vías públicas,
• protección del paisaje y de los sitios naturales,
• compatibilidad con otros proyectos de ordenamiento, etc.

Criterios técnicos
• cantidad y naturaleza de los residuos,
• plazos de puesta en servicio,
• capacidad para enfrentar perturbaciones (huelgas, fallas, variaciones
estacionales)
• evaluación de la duración de funcionamiento,
• consumo energético e hídrico,
• compatibilidad técnica con los sistemas de recogida y de tratamiento ya
existentes, etc.

6.3. Identificación de impactos positivos y negativos

Tanto en la evaluación preliminar, como tras realizar la evaluación económica de

alternativas deben ser considerados los impactos positivos y negativos de cada
alternativa, los que -como ya se explicó- no son otra cosa que aquellos ingresos y
costos difícilmente cuantificables en términos monetarios.

En la evaluación preliminar, generalmente adquieren gran importancia los

eventuales impactos negativos, cuya consideración debiera conducir al descarte
de algunas alternativas, especialmente cuando se comparan dos o más
proyectos, que siendo muy similares entre sí difieren notablemente en estos
impactos.

En la evaluación económica, si bien no son considerados en el cálculo de los

indicadores, la consideración posterior de estos impactos positivos y negativos
debiera ser de utilidad para resolver eventuales "empates" e -incluso- podría
alterar la jerarquización de proyectos.

A continuación, sin la pretensión de que el listado sea exhaustivo, se señalan los

principales impactos positivos y negativos de los proyectos de manejo de residuos
sólidos urbanos.

6.3.1. Impactos positivos

• Preservación de la salud de la población.

 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 188

• Atenuación de daños medioambientales.

• Mejoramiento de la estética de la ciudad.

6.3.2. Impactos negativos

En este caso, debido a su distinta naturaleza, se tratan separadamente los

impactos negativos de distintas alternativas de tratamiento.

a) Impactos negativos en proyectos de relleno sanitario

• Impactos sobre las aguas

Los líquidos provenientes de los desechos contienen elementos

contaminantes disueltos o en suspensión, los cuales provienen del ingreso
de aguas lluvias en el relleno sanitario y de la misma humedad existente en
el mismo. Si estos líquidos no son controlados adecuadamente, pueden
contaminar tanto aguas subterráneas como las superficiales.

• Impactos sobre la atmósfera y la salud pública

El gas proveniente de los vertederos contiene compuestos orgánicos

tóxicos que se estima son dañinos para la salud humana y también afectan
la capa de ozono. Asimismo, un relleno sanitario -aunque esté
absolutamente controlado- genera algún hedor proveniente de los residuos
que allí se disponen.

• Impactos por explosiones de gas metano

La acumulación de gas metano al interior del relleno podría generar una

explosión, con efectos tanto sobre la naturaleza como para seres humanos.

b) Impactos negativos en proyectos de compostaje

• Impactos sobre las aguas

Las eventuales fugas o filtraciones de aguas, con altas concentraciones de

algunos elementos como nitratos y fosfatos, podrían afectar tanto aguas
superficiales como subterráneas.

• Impactos sobre los suelos

Los suelos pueden sufrir contaminación por ácidos, materias orgánicas y

metales provenientes del proceso de compostaje.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 189

• Impactos en la salud pública

La contaminación del agua potable por nitratos puede afectar las salud de
los habitantes, al igual que los elementos tóxicos presentes en el "compost"
aplicado como abono. Asimismo, la presencia de gérmenes patógenos
puede afectar la salud de los trabajadores.

c) Impactos negativos en proyectos de reciclaje

• Impactos medioambientales provenientes del proceso

Problemas de contaminación provenientes del mismo procesamiento o

refabricación con materiales recuperados, como -por ejemplo- por
defectuosa disposición de las aguas provenientes del tratamiento, las que
pueden contener elementos químicos, metales y otros elementos nocivos.

• Impactos sobre el aire por aumento de tráfico

Problemas de contaminación del aire, debido a la utilización de un mayor

número de vehículos de recolección para la recogida selectiva.

• Impactos sobre las aguas

Posibles filtraciones de aguas peligrosas provenientes de un inadecuado

almacenamiento de materiales peligrosos (por ejemplo, baterías) en los
centros de reciclaje.

d) Impactos negativos en proyectos de incineración

• Impactos sobre la atmósfera por emisiones

Problemas de contaminación provenientes de la emisión de materias de

partículas metálicas, gases ácidos y cenizas voladoras.

• Impactos sobre las aguas

Problemas de contaminación de aguas por filtraciones en la disposición de

las cenizas residuales y por filtraciones de desechos líquidos remanentes
del proceso.

• Impactos sobre la salud pública

Problemas de enfermedades de los trabajadores al tomar contacto o inhalar

cenizas.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 190

6.4 Identificación de ingresos y costos para una evaluación económica

A fin de poder realizar una evaluación económica de alternativas, es necesario

cuantificar todos aquellos ingresos y costos susceptibles de ser valorizados
monetariamente, lo que implica tanto realizar cotizaciones en el momento actual
como estimaciones o proyecciones de valores futuros.

Un aspecto importante a considerar es que una evaluación económica tiene

implícita la noción de que el dinero tiene un valor asociado a la variable tiempo -sé
asigna mayor valor a $ 1 disponible hoy que a $ 1 disponible en el futuro- y ello
implica la necesidad de que se consideren sólo ingresos que implican entradas
efectivas de dinero y costos que implican egresos efectivos de dinero (no valores
meramente contables).

6.4.1. Ingresos de los proyectos de manejo de RSU

Sin pretensión de ser exhaustivos, se señalan los principales ingresos que podrían
obtenerse en una gestión integral de residuos sólidos. Obviamente, algunos de
tales ítems sólo serán posibles en la medida que se implante la alternativa de
tratamiento que los genera.

Ingresos provenientes del cobro de la tarifa ordinaria

Corresponden a ingresos percibidos por el pago de derechos de aseo efectuado

por aquellos usuarios a los que se ha prestado un servicio ordinario de recolección
(habitualmente, el servicio de recolección domiciliaria, más el de recolección
industrial y comercial asimilable a domiciliaria tanto en volumen como en
composición).

Ingresos provenientes del cobro de la tarifa por servicios especiales

Corresponden a ingresos percibidos por el pago de derechos de aseo efectuado

por entidades comerciales, industriales y similares, a los que se ha brindado un
servicio especial de recolección (por ejemplo, volúmenes superiores a un máximo
estipulado en la ley, residuos tóxicos o peligrosos, etc.).

Ingresos provenientes de la venta de biogas

Corresponden a ingresos percibidos por los contratos establecidos con empresas

que explotan comercialmente el gas metano que se produce en un relleno
sanitario o vertedero controlado.

Ingresos provenientes del cobro de "derecho de entrada" al relleno sanitario

Corresponden a ingresos percibidos por admitir la entrada al relleno de

determinados residuos especiales, recolectados y/o transportados por otras
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 191

instituciones.

Ingresos provenientes de la venta de materiales recuperados

Corresponden a ingresos percibidos por la venta de los materiales recuperados a

empresas que los utilizarán como insumo de sus procesos productivos.

Ingresos provenientes de la venta de "compost"

Corresponden a ingresos percibidos por la venta de "compost" a particulares o

instituciones que lo requieren como recuperador de suelos, o bien, para distribuirlo
como tal.

Ingresos provenientes de la venta de energía

Corresponden a ingresos percibidos por los contratos establecidos con empresas

que explotan comercialmente el vapor o la electricidad que se genera en una
planta de incineración.

Ingresos provenientes del cobro de "derechos de entrada" a planta de incineración

Corresponden a ingresos percibidos por admitir la entrada de residuos especiales

a una planta de incineración.

Ingresos provenientes de la venta de metales ferrosos recuperados de cenizas

Corresponden a ingresos percibidos por la venta de tales materiales -provenientes

de una planta de incineración- a empresas que los utilizarán como insumos de sus
procesos productivos.

6.4.2. Costos de los proyectos de manejo de RSU

Dada la diversidad de ítems de costos entre distintas alternativas de recolección y

tratamiento, se tratará fundamentalmente el caso de un sistema de recolección y
tratamiento más bien tradicional en ciudades intermedias de los países
latinoamericanos: recogida en camiones sin estación de transferencia y
disposición de los residuos en un relleno sanitario.

Se distinguirá entre:

Costos de inversión

Son aquellos en que se incurrirá desde el momento en que se adopta la decisión

de llevarlo a cabo, hasta el momento en que se encuentra en condiciones de
prestar servicios.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 192

Costos de operación

Son aquellos en que se deberá incurrir para mantener la prestación regular del
servicio.

a) Costos de inversión

Los principales ítems de costos de inversión son los siguientes:

Corresponde al costo del espacio físico requerido para ejecutar las obras, en
especial aquellas del relleno sanitario. Para el dimensionamiento del terreno, se
recomienda tener en cuenta la superficie que requiere la obra, los espacios
abiertos, posibilidades de ampliación, etc.

La valoración del terreno deberá hacerse en los casos que éste sea adquirido, sea
propiedad de la institución, haya sido una donación o esté cedido en comodato.
Ello, dado que siempre existirá la posibilidad de dedicar el terreno a otro uso, por
lo que su empleo para el fin propuesto implica un costo para la sociedad. Sin
embargo, este costo debe considerarse solo para efectos de la evaluación
económica y no incluirse en el presupuesto que se preparará para el
financiamiento del proyecto, salvo en el caso que efectivamente sea necesario
adquirir el terreno.

Cuando el terreno vaya a ser adquirido para el proyecto, deberá considerarse el

costo total que dicha adquisición implica, incluyendo el valor a pagar por el terreno
y todos los gastos que implique la transacción (gastos notariales, de transferencia,
etc.). En el caso que el terreno este disponible o vaya a ser donado o cedido en
comodato, el valor que se le imputará corresponderá al de mercado (valor en que
podría ser vendido suponiendo que no hubiera impedimento para ello).

También es necesario considerar todos los gastos necesarios para la preparación

del terreno, tales como despeje, drenaje, nivelación y cercado. Asimismo, si el
terreno no tiene conexiones a las redes de servicios básicos (luz eléctrica, agua
potable, alcantarillado) se deberá incorporar el costo de estas conexiones, junto
con el costo del estudio de factibilidad de conexión cuando corresponda.

Cualquier costo que sea consecuencia de un impuesto (por ejemplo impuesto a la

transferencia de bienes) se considerará para efecto del presupuesto del proyecto,
pero no se incluirá para efecto de la evaluación.

Construcciones

El costo de construcciones corresponde al valor de las edificaciones y otras obras

físicas necesarias para materializar la alternativa del proyecto. Incluye los costos
de materiales, transporte de materiales, mano de obra, supervisión, asesoría, y
otros necesarios para la construcción de la obra física.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 193

En este punto se habla de construcción en términos genéricos, entendiendo que

puede ser construcción, reparación, remodelación, etc. Lo importante
2
es que la
valoración se debe hacer tomando en cuenta el costo por m de "construcción",
diferenciado ya sea si se trata de construcción, remodelación, reparación u otros.

Además, dentro de los costos de construcción deberán incorporarse los costos de

los diseños arquitectónicos y estudios de ingeniería, cuando corresponda.

En lo que respecta al relleno sanitario deben considerarse, entre otros: la

excavación general, el diseño del sistema de revestimientos, el sistema de
tratamiento de fugas de líquidos y el de controles de drenaje de aguas
subterráneas, la red para eventual explotación del biogas, los caminos de acceso,
los cierros, etc.

Por último, y al igual que en el caso de los terrenos, también deben valorarse, a
sus respectivos precios de mercado, cualquier aporte de trabajo y/o insumos para
la construcción del proyecto. Estos se consideran para efecto de la evaluación,
pero no para el presupuesto de las obras.

Equipamiento mayor

Corresponde al valor de los bienes de capital necesarios para prestar el servicio,

entre los cuales se incluyen los camiones recolectores, las camionetas de servicio,
los camiones-cisterna, los bulldozer, las balanzas, los contenedores y parte del
equipamiento y/o herramientas necesarias para limpieza de calles. El costo del
equipamiento debe incluir el costo de prueba y puesta en marcha, cuando
corresponda.

Los equipos se valorarán a su precio de mercado para efecto del presupuesto del
proyecto, pero se descontarán los impuestos para la evaluación del proyecto. Los
equipos que sean donados también se valoran a precio de mercado (sin
impuestos) para la evaluación.

Equipamiento menor

Corresponde al valor de los bienes muebles y otros elementos necesarios para

que el proyecto quede funcionando. Por ejemplo: mobiliario, computadores, sillas,
etc. El costo del equipamiento debe incluir el costo de instalación, cuando
corresponda.

Los equipos se valorarán a su precio de mercado para efecto del presupuesto del
proyecto, pero se descontarán los impuestos para la evaluación del proyecto. Los
equipos que sean donados también se valoran a precio de mercado (sin
impuestos) para la evaluación.

Otros costos de inversión

 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 194

Corresponde a ítems relacionados con capital de trabajo inicial y otros costos de

inversión de carácter más específico (costos de puesta en marcha, costos de
comunicación promocional, etc.).

b) Costos de operación

Los costos de operación corresponden a todos aquellos egresos en los que se

deberá incurrir para una prestación regular del servicio asociado al proyecto.

Sin embargo, es importante destacar que se debe valorizar sólo los costos
diferenciales, es decir aquellos costos adicionales a los actuales, en que se
incurriría si se llevase a cabo el proyecto.

Los ítems de costos que se indican son los más habituales y debieran ser
estimados para cada uno de los años de vida útil del proyecto:

Remuneraciones

Corresponde al costo de los servicios prestados por los recursos humanos

necesarios para que el servicio sea prestado. En este ítem se registran los costos
de remuneraciones de directivos, empleados administrativos, personal de
recolección y personal de disposición, incluidos los costos por seguridad social,
gratificaciones y otros.

Se deben detallar los requerimientos totales de personal, especificando si

corresponde a: profesionales, técnicos, secretarias, choferes, asistentes u otros.
Además, se debe especificar si se requiere contratar personal especializado en
algún tema (por ejemplo un experto internacional).

Para efectos de la identificación de los costos asociados a este ítem, se deberá

considerar todo el personal que involucre desembolsos adicionales para la entidad
que operará el proyecto. Es decir, no debe considerarse el costo de personal
existente que seguirá en funciones independientemente de la ejecución del
proyecto.

Insumos

Corresponde al valor de los elementos indispensables que permiten la prestación

regular del servicio y que se consumen normalmente dentro de un período anual.
Entre ellos se encuentran vestuario, combustibles, aceites, materiales de oficina,
materiales de apoyo, etc.

Tal como en las categorías previas, sólo debe considerarse el costo adicional
atribuible a la implementación de la alternativa de proyecto.

En aquellos casos en que la alternativa de proyecto implique reemplazar algunos

insumos actuales por otros nuevos, sólo deberá considerase el costo neto
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 195

incremental. Es decir, se calcula el costo de los nuevos insumos y se descuenta el

costo de aquellos que son reemplazados.

Mantención y reparación

Corresponde a los egresos en que se debe incurrir para mantener la capacidad de

generación de beneficios de los inmuebles y del equipamiento mayor y menor,
evitando su deterioro o falla prematura. Es decir, corresponde a gastos tales como
pintura y reparaciones menores de los edificios, servicios de mantención periódica
de vehículos y equipos, reparaciones y pintura de muebles, etc.

En el caso de la mantención y reparación de vehículos, se debe considerar el

costo de los repuestos.

Servicios básicos

Corresponde a los gastos generales necesarios para la prestación del servicio.

Estos servicios incluyen, por ejemplo, agua, luz eléctrica, teléfono, fax, entre otros.
Es importante tener presente que, al igual que en el caso anterior, sólo deben
considerarse los costos adicionales que implique la realización del proyecto.

Arriendos

Corresponde al pago de renta por edificaciones, terrenos, vehículos y/o equipos

que se requieran para la operación del proyecto. Debe considerarse el costo total
del arriendo, incluyendo comisiones, pero excluyendo cualquier impuesto para
efecto de la evaluación. Si es necesario el pago de una garantía, considerarla
como un costo al momento de efectuar el pago y como un ingreso cuando se
estime será recuperada.

Para la estimación de estos costos, es conveniente basarse en el costo incurrido

por el mismo concepto en proyectos similares recientes o en cotizaciones
solicitadas a posibles proveedores. El canon de arriendo también puede estimarse
como un porcentaje del valor del objeto arrendado.

Servicios prestados por terceros

Corresponde a los pagos que se debe realizar a terceros por concepto de

prestaciones relacionadas con la realización de determinadas fases del servicio.
Por ejemplo, si se ha entregado a un privado la recolección de residuos en
determinados sectores de la ciudad, el municipio debe pagarle periódicamente por
tales servicios, de acuerdo a las estipulaciones del respectivo contrato.

Costos de control medioambiental

Corresponde a aquellos costos en que se debe incurrir para evitar la

 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 196

contaminación ambiental que puede generar el proyecto. Por ejemplo, el

monitoreo de fugas de líquidos en el relleno.

En el caso de proyectos de incineración resultan especialmente críticos los costos

de control de contaminación del aire y de manejo de las cenizas.

Otros costos de operación

Dentro de este ítem se deben detallar todos los otros costos de operación
necesarios para el funcionamiento del proyecto. Alguno de ellos son:
comunicaciones, impresos y publicaciones, seguros, gastos bancarios y
financieros, etc. Sólo se consideran los costos adicionales debidos a la ejecución
del proyecto, libres de impuestos para efectos de la evaluación.

En el caso de proyectos de compostaje o reciclaje deberán considerarse los

costos de comercialización de los productos obtenidos.

Es importante señalar la existencia de costos de cierre del relleno, los que

incluyen -entre otros- ítems tales como: cobertura, semillas, fertilizantes y sistema
de control de gases, además de los costos necesarios para su cuidado posterior
al cierre (inspecciones y monitoreos en general).

6.5. Criterios para la evaluación económica de alternativas

Una vez que se ha identificado y valorizado los costos e ingresos de cada

alternativa, para cada uno de sus años de vida útil, se procede a la evaluación
económica de cada una de ellas, considerando para ello la comparación entre
costos e ingresos.

Como ya se ha mencionado, debe considerarse el valor temporal del dinero, lo

que significa que no es irrelevante en qué momento se percibe el ingreso o se
incurre en el costo. Es importante acotar que ello no es un problema asociado
necesariamente a la existencia de inflación, sino más bien a la existencia de usos
alternativos para el dinero: en términos simples, se asigna mayor valor a $
1.000.000 percibidos hoy que a $ 1.000.000 que se percibirán dentro de 1 año,
debido a que los $ 1.000.000 que se perciben hoy pueden ser "puestos a trabajar"
durante todo el año, lo que permitirá contar con más de $ 1.000.000 dentro de 1
año.

Los métodos de evaluación que se explican a continuación tienen presente el

aspecto antes señalado, el cual se encuentra implícito en una tasa de interés
denominada "tasa de descuento".

Básicamente, los métodos de evaluación económica de alternativas factibles de

aplicar en proyectos de manejo de residuos sólidos pueden ser catalogados en
dos grupos: métodos costo-beneficio y métodos costo-eficiencia.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 197

A continuación, se efectúa una muy somera presentación de los principales

métodos de cada grupo, sugiriendo al lector interesado en más detalles, se remita
a textos especializados en evaluación de proyectos de inversión. (Ver bibliografía).

6.5.1. Métodos costo-beneficio

Los métodos costo-beneficio se utilizan en aquellos casos en que es posible

expresar en términos monetarios tanto los ingresos como los costos del proyecto.

De entre una amplia gama de indicadores, los más utilizados son el Valor Actual
Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR), los que se presentan a
continuación.

a) Valor actual neto

El valor actual neto (VAN), también conocido como valor presente neto, pretende
medir cuánto será la diferencia en riqueza para quien realiza el proyecto, al
comparar la "situación con proyecto" (su situación de riqueza si lleva a cabo el
proyecto) versus la "situación sin proyecto" (su situación de riqueza si no lleva a
cabo el proyecto), en valor actual. Para ello se aplica la siguiente fórmula:

n
Ii − Ε i
VAN = ∑
i = 0 (1 + r )
i

donde:

Ii = Ingresos del proyecto en el año i

Ei = Egresos del proyecto en el año i
r = Tasa de descuento

La tasa de descuento expresa la tasa de rentabilidad real mínima que se exige al

proyecto, la que -en general- debiera ser igual al "costo de oportunidad" de los
fondos invertidos en el proyecto (la rentabilidad que se podría obtener en la mejor
alternativa de inversión distinta a la que se está evaluando). Por ejemplo en Chile
para proyectos sociales, esta tasa la determina Mideplan.

Para que un proyecto sea considerado conveniente, debe tener VAN > 0, ya que
ello estaría indicando que el inversionista obtendría un diferencial positivo de
riqueza por el hecho de llevar a cabo el proyecto.

Ejemplo:

Un proyecto de una planta de reciclaje de RSU presenta los siguientes datos

relevantes para su evaluación:

Inversión inicial (en u.m. = unidades monetarias)

 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 198

Terrenos 30.000
Edificios 12.000
Maquinaria e instalaciones 88.000
Herramientas 2.000
Muebles y útiles 1.000
Vehículos 20.000
Máquinas de oficina 1.000
Capital de trabajo 26.000
__________
180.000

La planta será operada durante 3 años, tras los cuales se liquidará todo el activo
inmovilizado en la suma de 85.000 u.m.

Los ingresos y egresos de operación relevantes para el cálculo del VAN son los
siguientes (en u.m.):

Fin año 1 Fin año 2 Fin año 3

ingresos 130.000 160.000 120.000

Egresos 40.000 50.000 70.000

Excedente operacional 90.000 110.000 50.000

Entonces, dada una tasa de descuento de 10% anual, para el cálculo del VAN se
debe desarrollar la siguiente expresión:

90.000 110.000 50.000 + 85.000

VAN = + + − 180.000
1,10 (1,10)2 (1,10 )3
VAN = 274.154,77 - 180.000

VAN = 94.154,77 u.m. > 0 ⇒ proyecto es conveniente

b) Tasa interna de retorno

En términos simples, la tasa interna de retorno (TIR) corresponde a aquella tasa

de descuento que hace el VAN de un proyecto igual a cero. En esencia, la TIR
refleja la "rentabilidad bruta" del proyecto por período, la que debe ser comparada
con la tasa de descuento para conocer si el proyecto es conveniente o no. Usando
la misma fórmula anterior, la TIR corresponderá a aquella tasa r*tal que:
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 199

n
Ii − Ε i
∑ =0
i=0 (1+ r )
* i

donde r* = TIR

Para la determinación de esta tasa se sigue un proceso iterativo, probando con

distintos valores de r* hasta encontrar aquella que cumple con la ecuación.
Afortunadamente, todas las planillas electrónicas y calculadoras financieras
cuentan con funciones para calcular automáticamente la TIR de un flujo de
fondos.

Para que un proyecto sea considerado conveniente, debe tener r* > r, ya que ello
estaría indicando que el inversionista obtendría un diferencial positivo de
rentabilidad por el hecho de llevar a cabo el proyecto.

Ejemplo:

Un proyecto de planta de reciclaje de RSU, con una inversión inicial de 180.000

u.m., que será operada sólo durante 2 años tras los cuales se podrá realizar el
activo inmovilizado en la suma de 100.000 u.m.

Se estima que durante los dos años de operación, los excedentes operacionales
relevantes para el cálculo de la TIR serían de 90.000 u.m. al fin del año 1 y de
120.000 u.m. al fin del año 2. La tasa de descuento relevante es 10% anual.

Entonces, el cálculo de la TIR implica resolver para r* la siguiente ecuación:

90.000 120.000 + 100.000 −

+ 180.000 = 0
(
1 + r*) 1 + r*(2
)
Sea x = (1 + r*) y arreglando la ecuación se tiene la siguiente ecuación de 2º
grado:

180.000 x2 - 90.000x - 220.000 = 0

O bien, simplificando:

18x2 - 9x - 22 = 0

La cual puede ser resuelta fácilmente, obteniéndose el siguiente resultado

relevante para los efectos de la evaluación:

x = (1 + r*) = 1,383456

Lo que arroja una TIR = r* = 0,383456 (en tanto por uno)

Es decir, una TIR de 38,35%, la que se compara favorablemente con una tasa de
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 200

descuento de 10%, indicando que el proyecto es conveniente.

Nótese que en este ejemplo se tuvo que resolver una ecuación de 2º grado debido
a que se trabajó con un horizonte de evaluación de 2 años. Para un horizonte de
evaluación de “n” años, la ecuación resultante es de n-ésimo grado, lo que obliga
a utilizar un método iterativo para los casos n > 2. No obstante, las calculadoras
financieras avanzadas realizan este cálculo en forma muy rápida.

6.5.2. Métodos costo-eficiencia

En aquellos casos en que no es posible expresar los ingresos de un proyecto en

términos monetarios, o bien, el esfuerzo de hacerlo es demasiado grande como
que ello se justifique, se aplican los métodos costo-eficiencia. El objetivo de éstos
es determinar qué alternativa de proyecto logra los objetivos deseados al mínimo
costo (es decir más eficientemente).

a) Costo actualizado mínimo

El método de costo actualizado mínimo (VAC) se aplica para comparar

alternativas de proyecto que generan idénticos ingresos. Si los ingresos son
iguales, las alternativas se diferenciarán sólo en sus costos, por lo que se debiera
elegir la que permite alcanzar el objetivo deseado con el menor gasto de recursos.
Sin embargo, dado que los costos de las distintas alternativas pueden ocurrir en
distintos momentos del tiempo, la comparación debe realizarse en valor actual.
Para ello se aplica la siguiente fórmula:

n
Ci
VAC = ∑
i=0 (1 + r )i
donde:

VAC =Valor actual de los costos

Ci = Costos del proyecto en el año i

r = Tasa de descuento

Ejemplo:

Dos proyectos mutuamente excluyentes de recolección de RSU se estima

generarán a la población un servicio de la misma calidad, pero requieren distintas
inversiones y generan distintos costos de operación, de tal forma que -habiéndose
ya decidido que uno de ellos deberá ser implementado- se decidirá cuál de ellos
llevar a cabo en base al criterio del costo actualizado mínimo.

Para un horizonte de evaluación de 20 años, tras los cuales ninguno de los dos
proyectos arrojará ingresos vía recuperación de activos, se tienen las siguientes
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 201

estimaciones de costos:

Proyecto 1 Proyecto 2

Costo de inversión inicial 300.000 u.m. 400.000 u.m.

Costo anual de operación 40.000 u.m. 30.000 u.m.

La tasa de descuento relevante es 10% anual.

Se tiene, entonces:

40.000 40.000 40.000

VAC1 = 300.000 + + + +
1,10 (1,10 )2
(1,10 )20
30.000 30.000 30.000
VAC 2 = 400.000 + + + +
1,10 (1,10 )2
(1,10 )20

Puesto que en este caso los costos de operación de cada proyecto son
constantes en el tiempo, es posible reducir el tiempo de cálculo del valor actual
respectivo, utilizando la fórmula de valor actual de una anualidad con pagos
vencidos, la cual se encuentra incorporada en todas las calculadoras financieras.

Se tendría, entonces:

VAC1 = 300.000 + 40.000 *

(1 − (1,10) )
−20

0,10

VAC 2 = 400.000 + 30.000 *

(1 − (1,10) )
−20

0,10

Obteniéndose:

VAC1 = 300.000 + 340.542,55 = 640.542,55 u.m.

VAC2 = 400.000 + 255.406,91 = 655.406,91 u.m.

Por lo tanto, es más conveniente el proyecto 1, ya que su costo actualizado es

menor que el del proyecto 2 (el menor costo de operación anual del proyecto 2 no
alcanza a compensar su mayor requerimiento de inversión inicial en relación al
proyecto 1).

b) Costo anual equivalente

Otra forma de comparar alternativas que generan idénticos beneficios es

 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 202

mediante el método del costo anual equivalente.

Este método consiste en expresar todos los costos del proyecto en términos de
una cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al VAC de los costos del
proyecto. Para su cálculo se aplica la siguiente fórmula:

CAE = VAC * FRC

donde:

r * (1 + r )n
FRC =
(1 + r )n − 1
donde:
CAE = costo anual equivalente
VAC = valor actual de los costos del proyecto
FRC = factor de recuperación del capital
r = tasa de descuento
n = número de años

Ejemplo:

Dos proyectos mutuamente excluyentes de educación medioambiental se estima

generarán el mismo resultado educacional en la población objetivo, pero requieren
distintas inversiones y generan distintos costos de operación, de tal forma que -
habiéndose ya decidido que uno de ellos deberá ser implementado- se decidirá
cuál de ellos llevar a cabo en base al criterio del mínimo costo anual equivalente.

Cada uno de los proyectos será evaluado para un horizonte de 3 años, con el
siguiente perfil de costos:

Inversión inicial C1 C2 C3
Proyecto 1 250.000 u.m. 150.000 90.000 120.000
Proyecto 2 180.000 u.m. 120.000 100.000 260.000

La tasa de descuento es 10% anual.

Primero se calcula el VAC de cada proyecto, lo que implica:

150.000 90.000 120.000

VAC1 = 250.000 + + +
1,10 (1,10 )2
(1,10 )3
120.000 100.000 260.000
VAC 2 = 180.000 + + +
1,10 (1,10 )2 (1,10 )3
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 203

Lo que arroja:

VAC1 = 550.901,58 u.m.

VAC2 = 567.077,39 u.m.

Esto ya permite saber que el proyecto 1 es más conveniente que el proyecto 2,

pero el cálculo del costo anual equivalente permite visualizarlo en términos de un
costo anual constante.

Para calcular el costo anual equivalente, es necesario ahora calcular el factor de

recuperación de capital FRC para estos proyectos:

0,10(1,10 )3
FRC = = 0,402115
(1,10 )3 − 1
Y entonces:

CAE1 = 550.901,58 * 0,402115 = 221.525,68 u.m./año

CAE2 = 567.077,39 * 0,402115 = 228.030,21 u.m./año

Lo que ratifica que el proyecto 1 es más conveniente que el proyecto 2.

Observación:

La tasa de descuento usualmente se expresa en términos "reales", lo que significa

que debe ser aplicada sobre valores expresados en moneda de un mismo poder
adquisitivo. Por lo tanto, para la valoración de costos e ingresos debe tenerse
muy presente que deben ser expresados en moneda de un mismo poder
adquisitivo.

Cuando en el país exista inflación, especialmente si es de dos dígitos, para que

tenga sentido sumar el costo asignado a los distintos insumos, será necesario que
los valores de éstos estén expresados en moneda de igual poder adquisitivo, o
dicho de otro modo, moneda de una misma fecha.

Para llevar los precios de los insumos a una misma fecha se procede de la
siguiente forma:

• Se elige un indicador que permita efectuar la corrección de los precios,

usualmente un índice de precios al consumidor o un índice de precios al por
mayor.

• Se buscan los valores del índice correspondientes a las fechas de los

precios que conocemos para cada insumo.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 204

• Se elige una fecha en términos de la cual se expresarán todos los costos y

se busca el valor correspondiente del índice.

• Se calculan los precios o costos corregidos, es decir expresados en

moneda de la fecha deseada, empleando la siguiente fórmula:
Índice
fecha precio corregido
Valor corregido = Valor conocido*
Índice
fecha precio conocido

6.6. Análisis de sensibilidad

La evaluación de un proyecto a nivel de perfil tiene asociado un alto nivel de

incertidumbre respecto a la efectiva materialización de los costos e ingresos
estimados. Por lo general, los costos se han estimado con base en el costo de
proyectos similares realizados recientemente (debidamente actualizados) o
consultando con expertos en el tema. Asimismo, los ingresos esperados del
proyecto, ya sean expresados en términos monetarios o a través de variables
relacionadas, se basan en estimaciones efectuadas por quien preparó el proyecto
y son, por lo general, optimistas.

Así pues, difícilmente los costos e ingresos efectivos del proyecto coincidirán
exactamente con las estimaciones efectuadas durante la evaluación. Existe, por lo
tanto, incertidumbre respecto a los resultados efectivos del proyecto.

Para enfrentar este problema se han desarrollado distintos métodos. Algunos,

tratan de estimar la distribución de probabilidad asociada a los indicadores del
proyecto (VAN, TIR, CAE, etc.) Para ello, se requiere de información detallada
sobre las distribuciones de probabilidad de los distintos parámetros que pueden
afectar los resultados del proyecto. Estas distribuciones pueden determinarse con
el concurso de expertos en la materia.

Luego se aplica algún método matemático para obtener la distribución de la

probabilidad asociada a los indicadores del proyecto.

Sin embargo, estos métodos son complejos de aplicar y requieren de información

más detallada que la que suele ser recopilada para preparar un perfil de proyecto.
Por ello, el método más utilizado para tomar en consideración la incertidumbre
asociada al perfil del proyecto, es efectuar un análisis de sensibilidad.

El análisis de sensibilidad consiste en estudiar como varían los indicadores del

proyecto al cambiar parámetros de los cuales éstos dependen. Es usual que este
análisis se efectúe en forma bastante mecánica, estudiando sólo qué pasa con el
VAN y la TIR del proyecto cuando los costos suben un cierto porcentaje o los
beneficios se reducen en otra proporción.
 Evaluación de Alternativas de Proyectos de Inversión en Manejo de Residuos Sólidos Urbanos 205

Cabe destacar que, aún cuando el análisis de sensibilidad se asocia por lo general
con el VAN o la TIR, puede ser aplicado a cualquier indicador que se esté
empleando para juzgar la bondad del proyecto. También es posible estudiar
dentro de que rango de variación de las variables que condicionan los resultados
del proyecto la solución adoptada continúa siendo la mejor. En resumen, todo
buen perfil debe incluir un detallado análisis de sensibilidad, especialmente
considerando el grado de incertidumbre asociado a las estimaciones que se
efectúan a nivel de perfil.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 207

CAPÍTULO VII
EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL: CONCEPTOS Y
CATEGORÍAS

Aún a riesgo de simplificar un tanto la realidad de algunos países de la región

latinoamericana, en lo que respecta al desarrollo de sus sistemas de gestión del
medio ambiente y los recursos naturales, se puede decir que existen las
siguientes grandes categorías de gestión ambiental:

a) La gestión ambiental correctiva, que apunta a remediar o corregir ciertos

comportamientos de los agentes que, como consecuencia de sus propias
actividades económicas (producción, consumo, transporte, distribución, etc.),
inciden negativamente en la calidad del medio ambiente. A través de la
fijación de normas de emisión o de calidad ambiental, del establecimiento de
multas o cargos a los que transgreden las normas, de la puesta en acción de
medidas de restricción, prohibición o clausura a actividades degradantes, de
la realización de auditorías ambientales para comprobar el cumplimiento de
las exigencias públicas en materia de calidad ambiental, de la promoción de
incentivos económicos para que las empresas sean menos contaminantes o
los consumidores menos proclives a preferir productos degradantes del
medio, y otras medidas similares, se logra justamente esa corrección que se
señalaba arriba.

b) La gestión ambiental restauradora, que intenta componer o recuperar ciertas

degradaciones ambientales históricas, sobre todo cuando ponen en peligro de
manera significativa la salud y el bienestar de las personas, o el desarrollo de
ciertas actividades productivas o de servicios (como el turismo); en general, se
trata de volver a poner ciertos recursos o aptitudes del medio ambiente en
condiciones de ser utilizados para el desarrollo. En muchos países se
formulan por esto planes de descontaminación o planes de restauración
ambiental, normalmente de alta incidencia en términos de uso de recursos
financieros, técnicos y humanos. Esto último debido a la gravedad que suelen
alcanzar muchos de estos problemas acumulados de degradación ambiental o
agotamiento de recursos.

c) La gestión ambiental preventiva, que es otra categoría de acciones que no

busca resolver un problema ambiental actual, sino que se orientan a evitar
que en el futuro se produzcan situaciones similares. Se trata de no cometer
de nuevo los errores del pasado, de modo de evitar los gastos de recursos
que normalmente significa revertir condiciones críticas. Entre las herramientas
más importantes de la gestión ambiental preventiva se halla la evaluación del
impacto ambiental de proyectos. Otros instrumentos de gestión del mismo
tipo son los planes de prevención y las evaluaciones ambientales estratégicas,
aplicables a políticas, planes y programas de desarrollo. Es importante señalar
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 208

que las mencionadas normas ambientales, una vez en aplicación, cumplen

también un rol preventivo.

¿Cuál es la definición de EIA? La evaluación del impacto ambiental (EIA) es

definida en un texto reciente (Gómez Orea, 1994) de la siguiente manera:
“Proceso encaminado a identificar, predecir, interpretar, prevenir y comunicar, por
vía preventiva, el efecto de un proyecto sobre el medio ambiente; y en cuanto
instrumento/procedimiento administrativo de control de proyectos que, apoyado en
un estudio técnico sobre las incidencias ambientales de un proyecto (Estudio de
Impacto Ambiental) y en un trámite de participación pública, permite a la autoridad
ambiental competente emitir una Declaración de Impacto Ambiental rechazando,
aprobando o modificando el proyecto”.

En un plano más conceptual, Conesa (1993) plantea: “Estas evaluaciones

pretenden, como principio, establecer un equilibrio entre el desarrollo de la
actividad humana y el medio ambiente, sin pretender llegar a ser una figura
negativa u obstruccionista, ni un freno al desarrollo, sino un instrumento operativo
para impedir sobreexplotaciones del medio natural y un freno al desarrollismo
negativo y anárquico. Cada proyecto, obra o actividad ocasionará sobre el
entorno en el que se ubique una perturbación, la cual deberá ser minimizada
sobre la base de los estudios de impacto ambiental que con motivo de la
ejecución de las mismas se llevarán a cabo por los técnicos pertinentes”.

Estas definiciones relativamente recientes coinciden bastante con las definiciones

clásicas, formuladas al momento de aparecer los primeros desarrollos en
metodologías de EIA, provenientes de los años setenta. En 1975, Munn definió a
la EIA del modo siguiente: “Es una actividad diseñada para identificar y predecir el
impacto en la salud y el bienestar del hombre de propuestas legislativas, políticas,
programas y procedimientos operacionales, así como para interpretar y comunicar
tales efectos” (Munn, 1979).

En 1978, el Instituto Battelle proponía esta fórmula: “La EIA es una evaluación de
todos los efectos ambientales sociales relevantes que pueden resultar de un
proyecto”. (Dee et al., 1979).

Sobre la base de lo anterior, se puede llegar a la siguiente definición sintética: “La

EIA es un conjunto de técnicas y procedimientos de gestión ambiental preventivos
para identificar, predecir, evaluar, interpretar, proponer correcciones y comunicar
resultados, acerca de las relaciones de causa-efecto (positivas y negativas) entre
un proyecto o programa de desarrollo, y el medio ambiente físico, biológico y
socioeconómico que es afectado por dicha iniciativa de desarrollo”.

Vale la pena analizar algunos aspectos particularmente significativos respecto a

las ventajas y desventajas del enfoque de EIA, según estas definiciones, tanto
clásicas como contemporáneas.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 209

Alcances del concepto de EIA

En el concepto de EIA coexisten tres interpretaciones diferentes, aunque por

supuesto complementarias:

a) La EIA es un procedimiento administrativo, por medio del cual la autoridad

ambiental de un país establece la manera en que se debe llevar a cabo el
proceso de gestión ambiental preventiva de proyectos de desarrollo. En
cuanto tal, la EIA define exigencias y responsabilidades, tanto a nivel del
Estado como de los proponentes, en particular los privados.

Para impulsar esto, fija las formas específicas de cumplimiento de tales

exigencias y responsabilidades: permisos, documentación, plazos, multas, o
lo que corresponda.

b) La EIA es un conjunto de metodologías de gestión ambiental, con bastante

experiencia acumulada y desarrollos constantes, para enfrentar la cuestión de
las consecuencias ambientales de los proyectos y, más específicamente, las
relaciones de causa-efecto entre el proyecto y el medio en que se inserta.

c) La EIA es una etiqueta. Más allá de los alcances lingüísticos señalados arriba,
hoy en día se acepta que la EIA es un sistema de gestión y un enfoque
metodológico particulares, que sirven para recopilar información sistemática,
analizarla y procesarla, a fin de prever las consecuencias ambientales de un
proyecto, aparte de las típicas consecuencias económicas y sociales que
están ligadas a la formulación y evaluación de proyectos.

Como la formulación y evaluación de proyectos, la EIA es un intento de predicción

del futuro basada en información objetiva. Opera, por lo tanto, con un modelo de
la realidad; con un conjunto de posibilidades de ocurrencia de hechos en el
tiempo. Tal como se hace en la planificación de proyectos, la formulación de una
EIA comporta diferentes etapas que, en términos generales, se pueden hacer
coincidir con la etapas de un proyecto.

En otras palabras, tal como existe un ciclo del proyecto, existe también un ciclo
de la EIA. En la figura N° 1 se hace explícito lo señalado.

En las etapas llamadas de Ingeniería básica (Idea de proyecto, Perfil,

Prefactibilidad), el énfasis se halla puesto sobre el levantamiento de información
acerca de las características del medio ambiente en el cual se va a insertar el
proyecto. En otras palabras, nos hallamos frente a una suerte de evaluación de la
situación sin proyecto; lo que en la jerga de EIA se denomina la línea de base.
También se habla de diagnóstico ambiental, o estudio de la situación del medio
ambiente antes del proyecto.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 210

Luego, en las etapas llamadas de Ingeniería de detalle (Factibilidad, Diseño) nos

encontramos de lleno en el terreno de la EIA. Así como en la primera
(Factibilidad), el esfuerzo mayor se concentra en el análisis de alternativas (para
trabajar sobre sus implicancias ambientales) y en la identificación de impactos; en
la segunda (Diseño), los desafíos son claramente la evaluación de los impactos,
las propuestas de mitigación, los planes de seguimiento/monitoreo y los planes de
contingencia (relacionados con riesgos de accidentes).

Se puede afirmar, de manera general, que la elaboración de una EIA es un

ingrediente importante de la formulación y evaluación de proyectos y, en el límite,
de la ingeniería de los proyectos. Claro que la EIA es más que esto último, aunque
si el asunto se quiere ver de manera práctica, es en este contexto que deben
plantearse las soluciones a los problemas ambientales involucrados, incluidas sus
componentes sociales y culturales.

Figura Nº 1: Ciclo del Proyecto-Ciclo de la EIA

ETAPA ESTUDIO AMBIENTAL TAREAS
INGENIERÍA
IDEA DE PROYECTO Descripción Ambiental - Levantamiento de información ecológica y
Básica (Inicial) ambiental (existente y nueva) del área
- Diagnósticos ambientales
-Identificación de conflictos (ecológicos y
sociales)entre medio ambiente y proyecto
Descripción Ambiental - Identificación de áreas y/o especies de alto valor
PREFACTIBILI-DAD Básica (Completa) ecológico
- Identificación de áreas de alto valor cultural,
arqueológico o recreacional
FACTIBILIDAD Identificación de - Análisis ambiental de alternativas
Impactos Ambientales - Estudios ambientales complementarios
- Identificación de impactos mitigables y no
mitigables, permanentes y transitorios, de largo,
mediano y corto plazo
DISEÑO Evaluación de - Evaluación de impactos ambientales (en
Impactos Ambientales magnitud e importancia)
- Análisis técnico y económico de medidas
mitigadoras propuestas
- Diseño óptimo de medidas mitigadoras
- Diseño del plan de seguimiento y monitoreo
- Diseño del plan de contingencias
EJECUCIÓN
CONSTRUCCIÓN Medidas de Mitigación - Revisión y ejecución de medidas mitigadoras
Seguimiento y Monitoreo - Auditorías ambientales
Control Ambiental
OPERACIÓN Y Medidas de Mitigación - Programa de Monitoreo
MANTENIMIENTO Seguimiento y Monitoreo - Plan de Contingencias
Control Ambiental - Ejecución de medidas mitigadoras
- Plan de manejo ambiental
- Auditorías ambientales
ABANDONO Medidas de Mitigación - Ejecución medidas de mitigación
Control Ambiental - Auditorías ambientales

El proceso de Evaluación del Impacto Ambiental

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 211

Tal como se señaló más arriba, la EIA es una actividad orientada a identificar y
predecir las consecuencias que un proyecto tiene sobre el medio ambiente; pero
esto no es suficiente. La EIA debe además interpretar información relativa a lo
anterior, así como proponer acciones o medidas, sean estas mitigadoras,
correctivas o compensatorias.

En tal contexto, la tarea del evaluador no es preparar un tratado científico sobre el

medio ambiente involucrado, ni sobre los procesos relacionados con el proyecto
que se evalúa ambientalmente, sino identificar y calificar un conjunto de
relaciones de causa-efecto que explican la interacción entre el proyecto y su
medio.

El objetivo último es apoyar la toma de decisiones respecto al proyecto, de

manera que se tomen en cuenta los aspectos ambientales cuando se trata de
priorizar, de definir financiamientos, de cumplir con la normativa, de responder a
necesidades ligadas a la calidad de vida y otros objetivos sociales. La EIA, en
tanto instrumento de apoyo a la gestión pública, puede cumplir múltiples objetivos.

No deja de ser importante en este punto, clarificar qué se entiende por impacto
ambiental. Siguiendo una nomenclatura que se ha hecho clásica desde que la
propuso Munn (1979), se distinguen los siguientes componentes secuenciales del
proceso de EIA:

ACCIÓN: se entiende por acción a cualquier proyecto, programa, plan o

política que tiene implicaciones ambientales.

CAMBIO: se entiende por cambio una alteración natural o hecha por el hombre
del medio ambiente a través de una acción. La mayoría de los proyectos implican,
necesariamente, una alteración del medio ambiente, que se hace en función del
cumplimiento de los objetivos del proyecto.

La magnitud o importancia de esta alteración −física y/o química− puede ser

diferente, dependiendo del tipo de proyecto y del medio concreto donde se instala.

EFECTO: se entiende por efecto la consecuencia, sobre las características del

medio ambiente, del cambio inducido por una acción. Puede tratarse de efectos
sobre los equilibrios en los ecosistemas, sobre la disponibilidad de los recursos,
sobre las propiedades o capacidades del medio. La determinación de estos
efectos corresponde a la ciencia ambiental.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 212

IMPACTO: se entiende por impacto la variación en la calidad ambiental (positiva

o negativa) como resultado de la secuencia anterior. La expresión impacto implica
un juicio de valor sobre la importancia del efecto sobre el medio ambiente: es la
sociedad la que finalmente establece qué considera impacto y qué no. Temas
como la identificación de los sectores afectados, el nivel de conciencia, la calidad
de la información, entre otros, condicionan el establecimiento de estos juicios de
valor.

En la figura N° 2 se muestran ejemplos de la secuencia ACCIÓN-CAMBIO-

EFECTO-IMPACTO para los tipos de proyectos de que tratan las presentes
Guías.

Figura N° 2: Proceso de EIA

Proyecto ACCIÓN CAMBIO EFECTO IMPACTO
(caso) (negativo)
Instalación de un Generación de Basuras, Contaminación
Salud centro de residuos sólidos líquidos del aire, las
atención médica y líquidos corrosivos, aguas y el suelo
aguas negras,
sangre...
Instalación de Remoción de la Disminución Pérdida de valor
Residuos una planta de capa vegetal suelo agrícola, de la propiedad
Sólidos tratamiento para instalar el menos especies en el área
integral relleno flora
Instalación de Remoción de la Disminución Pérdida de la
Electrificicación postación para capa vegetal suelo agrícola, diversidad
Rural un tendido lineal para instalar menor hábitat biológica del
tendido de fauna área
Instalación de Cambio de uso Menor zona de Aumento del
Agua Potable y una planta suelo área de seguridad, riesgo de
Saneamiento tratamiento de lecho de río menor hábitat inundaciones
orgánicos fauna
Mejoramiento de Ocupación de Corte de Pérdida de áreas
Vialidad Urbana nudo vial áreas verdes en árboles, menor verdes en el
congestionado zona del nudo espacio jardines área intervenida
y paseos
Instalación de Acceso de Basuras, aguas Pérdida de
Turismo una zona de turistas en la servidas, pisoteo calidad del
camping público temporada de vegetación paisaje en el
veraniega área
Instalación de Ocupación de Disminución Pérdida en
Educación centro deportivo área de actividad suelo agrícola, disponibilidad
escolar agrícola menor hábitat de productos
fauna. agrícolas

Un par de consideraciones adicionales. En la EIA, cualquiera que sea la etapa del

ciclo de proyectos donde se efectúan los correspondientes estudios, es necesario
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 213

tomar como punto de partida la situación sin proyecto, ya que ésta siempre
constituye una opción válida. Más aún, desde el punto de vista ambiental, la
evolución del medio sin proyecto puede conducir a mantener una cierta calidad
ambiental que se desea conservar. Sin embargo, no es raro que se dé el caso de
que el medio evolucione hacia deterioros mayores como resultado de procesos de
desertificación, contaminación acumulada, congestión, extinción de especies, etc.

En cuyo caso, la implementación del proyecto puede ser favorable para el medio
en lugar de desfavorable.

Lo anterior se puede representar en la figura N° 3 que sigue:

Figura N° 3: Situaciones a considerar en una EIA

SITUACIÓN
Evolución sin proyecto FINAL SIN Impacto Ambiental
PROYECTO

SITUACIÓN SITUACIÓN
INICIAL FINAL CON
Evolución con proyecto PROYECTO

En otro plano, se ha hablado aquí de aspectos físicos, biológicos y

socioeconómicos con relación a las características específicas de un medio
ambiente. Aunque estos aspectos pueden ser distinguibles conceptualmente, en
la mayoría de los casos los impactos mismos no son separables. Por ejemplo, un
lago puede ser considerado como un medio acuático (medio físico), pero es
también el hábitat de especies como peces, algas o moluscos (medio biológico), y
ser a la vez utilizado por los moradores ribereños para pesca, recreación o fuente
de agua potable (medio socioeconómico).

Esta interacción o encadenamiento de efectos ambientales se puede visualizar en

la Figura N° 4 que sigue.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 214

Figura N° 4: Encadenamiento de efectos de un proyecto

EFECTOS FÍSICOS

ACCIÓN EFECTOS SOCIO-

ECONOMICOS

EFECTOS
BIOLÓGICOS

Contenidos de una Evaluación del Impacto Ambiental

El aspecto procedimental (legal & institucional) de la EIA hace que, muchas veces,
la respuesta de sentido común a la pregunta acerca de cuál debería ser el
contenido de una EIA sea: lo que dice la ley. Lo anterior es efectivo, porque
prácticamente todos los cuerpos legales latinoamericanos contienen algún artículo
donde sé explícita qué partes o capítulos debe incluir una EIA.

Sin embargo, lo anterior no es suficiente para garantizar una EIA completa,

relevante y técnicamente bien elaborada. Existe un conjunto de contenidos
mínimos necesarios en una EIA y, sobre todo, una secuencia lógica entre sus
partes componentes que van más allá de los meros requerimientos legales.

Bajo este prisma, lo que se señala a continuación constituye una suerte de

síntesis de lo que sería una EIA ideal, completa, con todas sus secciones
incluidas. Cabe mencionar que muchos tópicos se retoman más adelante en la
presente Guía. La figura N° 5 resume los contenidos de una EIA.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 215

Figura N° 5: Contenidos de una EIA

1) Resumen Ejecutivo
2) Descripción del proyecto
3) Marco legal, normativo e institucional (en que se inserta)
4) Descripción del medio ambiente
a) Estudio de línea de base
b) Definición del área de influencia del proyecto
c) Diagnóstico de la calidad del medio ambiente
5) Identificación, predicción y evaluación de impactos ambientales
6) Planes de neutralización, mitigación y compensación de impactos
7) Planes de restauración y manejo ambiental
8) Planes de seguimiento y monitoreo
9) Planes de participación ciudadana
10) Referencias técnicas y bibliográficas

A continuación se reseña brevemente cada unos de estos “capítulos” de una

Evaluación de Impacto Ambiental.

1) Resumen Ejecutivo

Es muy importante contar con un texto breve, de síntesis, que incluya los
contenidos y los resultados básicos del estudio. En este plano, es también
importante señalar que el Resumen Ejecutivo de una EIA debe ser un escrito con
énfasis en lo substantivo, con estilo objetivo y preciso en sus planteamientos; y no
puede concebirse con un enfoque de relaciones públicas o de promoción, como
suelen ser muchos resúmenes ejecutivos en otros campos.

2) Descripción del proyecto

La EIA requiere analizar la mayor cantidad de información del proyecto, en

particular la relacionada con sus efectos físicos sobre el medio. El punto no es
retórico, por cuanto no siempre esta información está adecuadamente elaborada;
más aún, es frecuente que no se tome en consideración, a la hora de elaborar los
balances materiales, la generación y presencia de emisiones gaseosas o
energéticas, de efluentes líquidos o de residuos sólidos.

Se deben describir, por lo menos, los siguientes elementos importantes acerca del
proyecto en esta sección de la EIA:
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 216

• Un resumen del proyecto que incluya información técnica y financiera, tipos

y características de productos y servicios, niveles de producción,
necesidades de infraestructura y personal, fuentes de energía, etc.

• La localización geográfica exacta del proyecto, información que debe ser

apoyada en la correspondiente cartografía.

• Una estimación de la envergadura o tamaño del proyecto, ya que este

aspecto tiene relación directa con sus potenciales impactos.

• Las cantidades y tipos de insumos (materias primas y energía) que se

utilizan en el proyecto.

• Las cantidades y tipos de emisiones gaseosas, efluentes líquidos y

residuos sólidos asociados al proyecto.

3) Marco legal, normativo e institucional

La elaboración de una EIA constituye, como se ha dicho, una práctica importante

en la formulación y evaluación de proyectos. En el hecho, mejora los proyectos en
muchos aspectos, en particular en relación con sus alcances físicos. Sin embargo,
si no existe un mínimo marco legal que sustente el proceso, estableciendo
obligaciones y responsabilidades, no se ganará mucho con apelaciones
puramente técnicas o fundadas en consideraciones éticas.

La base legal es fundamental, además, para que la autoridad pueda asegurarse

que las acciones privadas −cada vez más relevantes para el desarrollo en
nuestras economías− sean evaluadas; esto no ocurrirá a menos que estén
legalmente sujetas a obligaciones y responsabilidades. En otras palabras, el
Estado debe contar con fuerza legal para actuar, sobre todo para imponer
medidas que mitiguen o eviten impactos ambientales inaceptables.

4) Descripción del medio ambiente

El EIA tiene entre sus objetivos fundamentales la identificación, predicción y

evaluación de los efectos e impactos de un proyecto sobre aquellos aspectos
relevantes del medio ambiente afectados, directa e indirectamente. De allí que
sea necesario caracterizar la situación sin proyecto, que da una imagen del medio
ambiente antes que se implante la actividad.

Esto da cabida al menos a tres tipos de análisis:

a) Estudio de línea de base: por medio de ellos se caracteriza cada uno de los
componentes principales del medio ambiente afectado por el proyecto.

Se trata fundamentalmente de una recolección de información relevante, tanto la

existente en documentación, como la generada especialmente para el estudio.
Esto comprende, entre otros factores:
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 217

• Uso de suelos.

• Recursos bióticos.

• Medio receptor (aire, agua, tierra).

• Infraestructura (medio ambiente construido).

• Sitios de valor histórico o cultural.

• Características de la población.

• Actividades económicas.

• Areas de riesgo.

b) Definición del área de influencia: la etapa siguiente es definir las áreas de

influencia directa e indirecta del proyecto. En la parte metodológica de esta Guía
se abunda sobre estos aspectos.

c) Diagnóstico del medio ambiente: consiste en un análisis de la información

disponible a fin de estimar las condiciones en que se encuentra el medio antes de
la instalación del proyecto. Al respecto, es raro encontrar hoy en día lugares
prístinos que van a ser afectados por un proyecto. Lo normal es que nos
encontremos con ambientes ya deteriorados; y no compete, por lo tanto, a la
nueva iniciativa, hacerse cargo de una degradación ambiental que puede ser
histórica.

5) Identificación, predicción y evaluación de impactos ambientales

A este nivel se entra ya en el establecimiento de las relaciones de causa-efecto

entre actividades específicas del proyecto y factores ambientales relevantes del
medio. Primero se procede a una identificación de las actividades potencialmente
impactantes, y los factores ambientales potencialmente impactados; enseguida se
definen modelos para obtener una predicción de la forma que adquieren estas
relaciones de causa-efecto. Para finalmente proceder a una evaluación −en
magnitud e importancia− de tales impactos.

Esta es la parte central de la EIA y es lo que le da a este proceso su especificidad

con relación a otros análisis y estudios propios de un proyecto.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 218

6) Planes de neutralización, mitigación y compensación de impactos

Es la etapa necesaria tras el trabajo anterior, por cuanto no es en absoluto

suficiente contar con impactos bien identificados, predecidos y evaluados, si no se
proponen medidas o planes que ofrezcan una solución a esos impactos, y
permitan así contar con un proyecto menos degradante del medio.

Se habla de neutralización cuando los impactos se anulan; de mitigación cuando

se mitigan o reducen a niveles aceptables; y de compensación cuando ciertos
impactos no son mitigables y se paga o compensa a la población afectada −o al
medio natural afectado (compensación verde)− por ello. Normalmente esta
compensación es monetaria, pero también puede tratarse de bienes o inversiones
que buscan no hacer descender la calidad ambiental −y por ende la calidad de
vida− de dichas personas.

7) Planes de restauración y manejo ambiental

En muchos proyectos, en particular los que involucran un uso importante de

recursos naturales, o la afectación de medios particularmente valiosos, o la
intervención de medios en profundo estado de degradación, es necesario ir más
allá de un conjunto de medidas de mitigación o compensación, para proponer
planes de restauración de medios deteriorados, o planes de manejo de recursos
naturales. Tales planes deben ser parte componente de la EIA y dimensionarse
de acuerdo a los resultados de ésta.

8) Planes de seguimiento y monitoreo

Se trata del seguimiento y monitoreo de las propuestas que emanan de la EIA,

sean planes de mitigación o planes de manejo de recursos naturales, por ejemplo.
Su objetivo principal es contar con una base objetiva para apoyar a la autoridad
ambiental en el control del desarrollo del proyecto.

También se suele hablar aquí de planes de vigilancia y control, que corresponde

implementar cuando se trata de situaciones de alto riesgo de accidentes
ambientales que afectan, por ejemplo, a recursos naturales valiosos (ecosistemas,
especies protegidas o en peligro de extinción, unidades paisajísticas y/o culturales
de alto valor).

9) Planes de participación ciudadana

Se trata fundamentalmente de respetar las prácticas y procedimientos de

involucrar a la ciudadanía -en particular a los afectados directamente por el
proyecto- en todo el proceso de la EIA. Es importante que tal proceso sea
transparente, y el respeto a los derechos ciudadanos a un medio ambiente limpio
sea garantizado.

10) Referencias técnicas y bibliográficas

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 219

Todo EIA debe hacer explícitas las fuentes de información que respaldan sus
afirmaciones.

7.1. Metodologías de EIA

En relación a los contenidos de la EIA, se mencionaron antes los llamados

Estudios de línea de base, que constituyen un diagnóstico de la situación del
medio ambiente antes de la realización del proyecto: el estado del medio sin
proyecto. Estos estudios son esenciales para la definición del área de influencia
del proyecto y sus características, a fin de identificar y evaluar adecuadamente los
impactos.

No es improcedente reiterar que la EIA, tal como la formulación y evaluación de

un proyecto, constituye un modelo de predicción, un simulacro del funcionamiento
futuro de un proyecto, y por lo tanto las predicciones y evaluaciones que se
establezcan tienen grados de incertidumbre, o probabilidades de ocurrencia, que
se deben corregir y ajustar durante el desarrollo del proyecto.

Por esto, las EIA deben concebirse como un proceso dinámico, iterativo y
adaptativo, confrontando permanentemente los datos de la realidad con las
predicciones y evaluaciones establecidas en el estudio.

No hay que olvidar que en último término lo que se espera de las EIA es que
contribuyan a hacer más sustentable la implementación de un proyecto; y por lo
tanto, lograr que dicho proyecto se constituya en una contribución real para hacer
sustentable el proceso de desarrollo en su conjunto.

Sin olvidar las particularidades nacionales señaladas respecto al sistema de EIA

que cada país se da, se muestra en la figura N° 6 el procedimiento general -e
ideal- de realización de un estudio de este tipo.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 220

Figura N° 6: Procedimiento metodológico general de la EIA

DECISIÓN DE
REALIZAR
UNA EIA

RECOLECCIÓN
DE
INFORMACIÓN

ANÁLISIS ANÁLISIS
DEL DEL MEDIO
PROYECTO AMBIENTE

IDENTIFICACIÓN DE MEDIO MEDIO SOCIO

FÍSICO MEDIO ECONÓMICO
ACTIVIDADES CON
BIOLÓGICO
POTENCIAL IMPACTO

DESCRIPCIÓN
DEL ÁREA
DE INFLUENCIA

IDENTIFICACIÓN Y
PREDICCIÓN DE
IMPACTOS
AMBIENTALES DEL
PROYECTO

EVALUACIÓN EN
MEDIDAS DE MAGNITUD E PROGRAMA DE
MITIGACIÓN/ IMPORTANCIA DE SEGUIMIENTO
PLANES MANEJO IMPACTOS Y CONTROL
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 221

Los estudios de línea de base

Normalmente se considera que la fase de inicio de una EIA lo constituyen los

llamados Estudios de línea de base, que corresponden, en una definición amplia,
a descripciones y análisis de algunos aspectos del medio ambiente físico,
biológico y social que podría ser afectado por un proyecto. Por ello, los Estudios
de línea de base dan cuenta del "estado del medio ambiente" antes de que se
inicie un proyecto.

El enfoque fundamental es el de juntar la información disponible, o generar la

necesaria dentro de un área determinada, a fin de utilizarla para la fase siguiente
de la EIA: la predicción de impactos. Las preguntas que caben son: ¿Hasta dónde
se debe llegar con los Estudios de línea de base? ¿Se debe estudiar todo el
medio ambiente? Y si es una parte, ¿cuál?

Area de influencia del proyecto. Antes de señalar criterios para llevar a cabo los
Estudios de línea de base en la EIA, es necesario presentar el concepto de área
de influencia del proyecto. Se trata, en otras palabras, de los límites dentro de los
cuales, para un proyecto específico, se deben estudiar los impactos.

La llamada área de influencia (directa e indirecta) debe ser identificada y

delimitada geográficamente, con la mayor precisión posible, ya que condicionará
fuertemente no sólo el volumen de la EIA, sino la cantidad de estudios y análisis
básicos que deberá contener; y por lo tanto el tiempo de su ejecución y su costo.

Es en esta área específica que se debería realizar el Estudios de línea de base y

sobre la cual se analiza la relación proyecto-entorno. De esta relación aparecen
los conflictos a resolver por la EIA. Muchas veces se exagera en la realización de
los Estudios de línea de base, incluyéndose factores que remotamente serán
influenciados por la actividad que se proyecta. Por ejemplo, efectuándose
enormes inventarios de especies que finalmente no cumplen ningún objetivo en la
EIA.

Un problema de costos del estudio se plantea aquí, ya que el tamaño del área a
considerar, o la aparición de un número alto de factores diferentes, significarán
necesidades de información no todas igualmente importantes, y que implican
costos diferentes. Un problema de disponibilidad y pertinencia de la información
aparece también ligado esto.

Además cabe señalar que las áreas de influencia son de distintos tipos −locales,
regionales, nacionales, internacionales, planetarias− dependiendo del tipo de
proyecto. Por otro lado, para su determinación se deben considerar los efectos
directos e indirectos, primarios y secundarios, etc. Es importante tener en cuenta
que hay bastantes complejidades en la determinación del área de influencia. Se
trata de considerar no sólo puntos o elementos de interacción con distintas
localizaciones geográficas, sino con distintas presentaciones en el tiempo.

En suma, los Estudios de línea de base para los objetivos de la EIA deben ser
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 222

desarrollados fundamentalmente para dar respuesta a las necesidades de

información respecto de las relaciones causa-efecto producidas dentro del área de
influencia del proyecto. Un enfoque normalmente erróneo respecto al rol de los
Estudios de línea de base en las EIA, conduce a la realización de enormes
descripciones e inventarios de factores ambientales en el área en que se inserta
un proyecto, sin que haya una relación entre los efectos de dicho proyecto sobre
factores específicos. Se produce así un a veces inútil documento, de alto costo e
impresionante volumen, que no aporta demasiado a la EIA.

Un Estudio de línea de base debe contener información sobre al menos los

siguientes elementos:

• Medio físico, que incluye tanto el medio inerte (aire, agua, clima y suelo)
como el medio perceptivo (paisaje).

• Medio biológico, fundamentalmente la flora y la fauna.

• Medio socioeconómico, que incluye lo social, lo cultural y lo económico

(actividad y población).

El objetivo es estar en condiciones de determinar la capacidad de acogida del

medio frente a los efectos del proyecto, y así determinar su aptitud para soportar
los cambios que van a tener lugar si tal proyecto se implementa.

Cabría señalar que muchos autores ligan los Estudios de línea de base a la muy
posterior actividad de Monitoreo. La razón es que los cambios en el medio
ambiente que el Monitoreo pretende detectar, se deben medir sobre ciertas
condiciones existentes antes del proyecto, las que son establecidas precisamente
por los Estudios de línea de base. Lo anterior permite además trabajar sobre los
factores ambientales expuestos a modificación a causa del proyecto, y que serán
posteriormente materia de los Programas de Monitoreo.

Esto se puede visualizar en la figura N° 7 (adaptado de Harrop, 1991):

Figura N° 7: Estudio de línea de base y Monitoreo (figura simplificada)

ESTUDIOS DE EVALUACIÓN EJECUCIÓN PROGRAMA

LÍNEA DE DE IMPACTOS DEL DE
BASE AMBIENTALES PROYECTO MONITOREO
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 223

Factores ambientales

Se mencionó más arriba que para efectos del análisis del medio ambiente como
sistema, éste se puede dividir en tres subsistemas fundamentales:

Medio físico, que corresponde básicamente al territorio y sus componentes y

recursos, tanto renovables y no-renovables, como materiales y energéticos;

Medio biológico, que corresponde a los seres vivos del planeta, tanto la flora y la
fauna, como los procesos que los involucran;

Medio socioeconómico, que corresponde a la población y sus atributos;

incluyendo la infraestructura y los aspectos culturales y perceptuales.

De tal modo, los factores ambientales a considerar en la EIA se pueden resumir

en la siguiente lista (adaptada de Subirá, 1986; Leal, 1990; Conesa, 1993; y
Gómez Orea, 1994), que no pretende, por supuesto, ser exhaustiva:

1. MEDIO FÍSICO

1.1 Aire

1.1.1 Nivel de monóxido de carbono (CO)

1.1.2 Nivel de óxidos de nitrógeno (NOx)
1.1.3 Nivel de óxidos de azufre (SOx)
1.1.4 Nivel de hidrocarburos
1.1.5 Nivel de sólidos suspendidos
1.1.6 Nivel de plomo
1.1.7 Nivel de ruido
1.1.8 Nivel de radiación
1.1.9 ...

1.2 Agua

1.2.1 Cantidad
1.2.2 Régimen hídrico
1.2.3 Red hídrica
1.2.4 Calidad físico-química: metales
1.2.5 Calidad físico-química: no-metales
1.2.6 Calidad biológica
1.2.7 Temperatura
1.2.8 Dinámica de cauces
1.2.9 Salinización
1.2.10 Transporte de sólidos
1.2.11 Eutrofización
1.2.12 Sedimentación
1.2.13 Recarga de acuíferos
1.2.14 Dinámica litoral
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 224

1.2.15: Uso recreativo: baño, boga

1.2.16 ...

1.3 Suelo
1.3.1 Relieve y topografía
1.3.2 Calidad (Clase)
1.3.3 Minas y canteras
1.3.4 Contaminación superficie
1.3.5 Contaminación subsuelo
1.3.6 Drenaje
1.3.7 Inundaciones
1.3.8 Erosión
1.3.9 Estabilidad
1.3.10 Compactación
1.3.11 Uso agrícola
1.3.12 Uso ganadero
1.3.13 Uso forestal
1.3.14 Uso industrial
1.3.15 Espacios de conservación
1.3.16 ...
1.4 Clima
1.4.1 Régimen de temperatura
1.4.2 Régimen de lluvias
1.4.3 Régimen de vientos
1.4.4 Radiación
1.4.5 ...
1.5 Paisaje
1.5.1 Paisaje natural singular
1.5.2 Paisaje artificial singular
1.5.3 Lugares o monumentos históricos
1.5.4 Yacimientos arqueológicos
1.5.5 Lugares de culto
1.5.6 Intervisibilidad
1.5.7 Uso recreativo: excursiones, picnic
1.5.8 ...
2. MEDIO BIOLÓGICO
2.1 Flora
2.1.1 Especies protegidas
2.1.2 Especies singulares
2.1.3 Vegetación natural
2.1.4 Praderas
2.1.5 Pastizales
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 225

2.1.6 Humedales
2.1.7 Cultivos
2.1.8 ...

2.2 Fauna
2.2.1 Especies protegidas
2.2.2 Especies singulares
2.2.3 Especies silvestres comunes
2.2.4 Especies domésticas
2.2.5 Ganado
2.2.6 Corredores
2.2.7 Rutas migratorias
2.2.8 Hábitats
2.2.9 Uso recreativo: caza
2.2.10 Uso recreativo: pesca

2.3 Procesos
2.3.1 Cadenas alimentarias
2.3.2 Ciclos reproductivos
2.3.3 Ecosistemas especiales
2.2.4 ...

3. MEDIO SOCIOECONÓMICO

3.1 Población
3.1.1 Densidad de población
3.1.2 Estructura etaria
3.1.3 Movimientos migratorios
3.1.4 Empleo
3.1.5 Estilos de vida
3.1.6 Tradiciones
3.1.7 Estructura de la propiedad
3.1.8 ...

3.2 Economía
3.2.1 Rentas
3.2.2 Sector público
3.2.3 Sector privado
3.2.4 Actividades económicas afectadas
3.2.5 Actividades económicas inducidas
3.2.6 Mercados
3.2.7 ...

3.3 Infraestructura
3.3.1 Densidad infraestructura vial
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 226

3.3.2 Accesibilidad red vial

3.3.3 Riesgos accidentes viales
3.3.4 Vialidad rural
3.3.5 Infraestructura hidráulica
3.3.6 Saneamiento y depuración
3.3.7 Infraestructura energética
3.3.8 Comunicaciones
3.3.9 ...

3.4 Servicios
3.4.1 Servicios comerciales
3.4.2 Equipamientos deportivos
3.4.3 Equipamientos recreativos
3.4.4 Equipamientos turísticos
3.4.5 Equipamientos educacionales
3.4.6 Servicios estatales
3.4.7 Transporte
3.4.8 Vivienda
3.4.9 Equipamiento hospitalario
3.4.10 Equipamiento asistencial
3.4.11 Estructura urbana
3.4.12 ...

Categorías de impactos ambientales

Los tipos de impactos más comunes que ocurren sobre el medio ambiente se
pueden clasificar según diversos criterios; y son, siguiendo la literatura más
reciente, y sin que esta clasificación sea exhaustiva ni excluyente, los que se
señalan a continuación.

a) Criterio de la calidad ambiental

Para empezar, desde el punto de vista de las variaciones de la calidad ambiental,

que pueden significar los impactos ambientales de un proyecto, se puede hablar
de:
• Impactos positivos (+). Son aquellos impactos aceptados como
convenientes, tanto en su magnitud (porque mejoran objetivamente la
calidad ambiental, definida científicamente); como por su importancia (de
acuerdo al valor subjetivo que les da la comunidad).
• Impactos negativos (-). Son aquellos impactos que se traducen en bajas de
la calidad ambiental, sea por pérdidas de recursos naturales o de la
diversidad biológica, por degradación estética o paisajística, por procesos de
contaminación o eutroficación, etc.

b) Criterio de la intensidad
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 227

Ahora, de acuerdo a su intensidad o fuerza relativa, estos impactos pueden

ser:

• Impactos Altos (A). Se asocian a destrucción del medio ambiente o sus

características, con repercusiones futuras de importancia. La destrucción
completa se suele llamar Impacto Total.

• Impactos Medios (M). Ocurren cuando hay una alteración negativa del
medio ambiente importante, pero relativamente controlable.

• Impactos Bajos (B). Es el caso de una destrucción o alteración mínima del

factor o característica ambiental considerada.

c) Criterio de la extensión

Otro criterio de clasificación de impactos es la extensión, que distingue entre los

siguientes impactos de acuerdo a su alcance espacial:

• Impactos puntuales, cuando se producen en un contexto muy localizado.

• Impactos parciales, cuando se supone que tienen una incidencia apreciable

en el medio, pero sólo en una parte de éste.

• Impactos totales, cuando se manifiestan de manera generalizada en el

entorno considerado.

• Impactos críticos, cuando cualquiera de los casos descritos arriba, se dan

en una localización o contexto considerados como inaceptables.

d) Criterio del horizonte temporal

El criterio de horizonte temporal en el cual ocurren los impactos ambientales

potenciales de una actividad, da lugar a la aparición de los siguientes tipos de
impactos:

• Impactos inmediatos, cuando no hay plazo de tiempo entre el inicio de la

actividad y la manifestación del impacto.

• Impactos latentes, aquéllos que se manifiestan al cabo de cierto tiempo

desde el inicio de la actividad, como consecuencia de una potenciación
progresiva con otras substancias o agentes degradantes. Estos impactos
latentes pueden manifestarse en el corto, mediano o largo plazo. La
contaminación progresiva del suelo por la introducción de productos
químicos (pesticidas, herbicidas, fertilizantes) es un ejemplo.

e) Criterio de la persistencia

De acuerdo a su mayor o menor grado de presencia en el tiempo, los impactos

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 228

pueden ser de los siguientes tipos:

• Impactos temporales, cuando la alteración del medio no permanece en el

tiempo, y dura un lapso que puede establecerse con alguna precisión.
Dependiendo de esa duración, puede hablarse de impacto fugaz (breve),
impacto temporal e impacto pertinaz (persistente).

• Impactos permanentes, cuando se supone una alteración indefinida en el

tiempo. Una carretera o un gasoducto, por ejemplo, significan impactos
permanentes sobre el medio.

f) Criterio de la recuperación

Otro criterio de clasificación de impactos ambientales es la capacidad de

recuperación de las capacidades del entorno, que puede incluir los siguientes
casos:

• Impactos irrecuperables, aquellos en que la alteración o degradación del

medio, sea por acción natural o acción humana, es imposible de revertir. La
pérdida de la diversidad biológica es un ejemplo.

• Impactos irreversibles, aquéllos que suponen una dificultad extrema, sea

técnica o financiera, para revertir una situación de degradación ambiental
debida a acción natural o humana. La desertificación es un ejemplo.

• Impactos reversibles, aquellos en que la alteración puede ser asimilada

naturalmente por el medio ambiente, en el corto, mediano o largo plazo.
Un ejemplo puede ser la vegetación circundante alterada por un proyecto
de vialidad, que puede recuperarse por acción natural.

• Impactos mitigables, aquéllos en los que la alteración del medio puede

paliarse (recuperarse parcialmente) mediante el establecimiento de
medidas correctoras o mitigadoras.

• Impactos recuperables, aquéllos en los cuales la alteración del medio

puede eliminarse totalmente por la acción humana estableciendo medidas
correctoras.

Por ejemplo, la fauna puede volver a la zona de donde fue desplazada, una vez
que el medio vegetal que le sirvió de hábitat se recupera.

• Impactos fugaces, aquéllos cuya recuperación es inmediata tras el cese de

la actividad que los causa, y no precisan de medidas correctoras. Ejemplos
típicos son el ruido o el polvo generados durante la etapa de construcción
de un proyecto.

g) Criterio de la relación de causalidad

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 229

Este criterio de clasificación de impactos se refiere a la forma en que se produce

la interacción entre el proyecto y el medio. Pueden darse las siguientes
situaciones:

• Impactos directos o primarios, aquéllos que tienen una incidencia inmediata

sobre un factor ambiental específico. Es el caso, por ejemplo, de la tala de
árboles o el desplazamiento de la población por un proyecto de represa.

• Impactos indirectos o secundarios, que son aquéllos que, a diferencia de

los anteriores, suponen una incidencia inmediata no sobre un factor
ambiental, sino sobre la relación de un factor ambiental con otro. Por
ejemplo, la degradación de la vegetación o la arquitectura como resultado
de la contaminación del aire.

h) Criterio de la forma de interacción

La forma en que se da la interacción proyecto-medio ambiente puede a su vez dar

origen a diversos tipos de impactos:

• Impactos simples, cuyos efectos se manifiestan sobre un factor ambiental

único y aislado.

• Impactos acumulativos, cuando el efecto de la acción, al prolongarse en el

tiempo, incrementa progresivamente su gravedad.

• Impactos sinérgicos, que se producen cuando el efecto conjunto de la

presencia simultánea de varios agentes o acciones supone una incidencia
ambiental mayor que la suma de las incidencias individuales consideradas
aisladamente.

i) Criterio de la periodicidad

Se refiere este criterio al modo en que se manifiesta el efecto en el transcurso del

tiempo, y puede dar lugar a:

• Impactos continuos, cuyos efectos se presentan de manera regular

(continua) durante el desarrollo de la correspondiente fase del proyecto.

• Impactos discontinuos, que se presentan irregularmente, y sólo en ciertas

fases del proyecto. Los “episodios contaminantes” que afectan a ciertas
industrias, por ejemplo.

• Impactos periódicos, cuando los efectos se presentan de forma continua,

pero de un modo intermitente. Ejemplo, los incendios forestales
veraniegos.

• Impactos irregulares, aquellos imprevisibles en el tiempo y que es necesario

predecir y evaluar según una función de probabilidad de ocurrencia.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 230

Los indicadores de impacto ambiental permiten informarse acerca de los

componentes significativos del medio involucrado, reflejando su estado y
tendencias. Al respecto se distinguen tres categorías:

• Indicadores de línea de base. Son aplicables en las etapas tempranas del

ciclo de proyecto, y tienen que ver sobre todo con las condiciones
ambientales existentes previas a su instalación.

• Indicadores de efectos o impactos ambientales. Envuelven la medición o

estimación de las variables ambientales fundamentalmente durante la
construcción y operación del proyecto, a fin de determinar las
consecuencias de los cambios.

• Indicadores de cumplimiento. Buscan medir el grado de cumplimiento de

las normas, de las medidas de mitigación y compensación de impactos
ambientales ligadas al proyecto, y de otros compromisos contenidos en la
EIA como planes de manejo ambiental, planes de vigilancia o planes de
contingencia.

Cabe señalar por último que siempre en la definición de indicadores habrá un

nivel objetivo, en el cual es posible efectuar cuantificaciones que reflejen la
capacidad del medio para sostener su existencia y el goce de sus usos
beneficiosos; o un conjunto de límites aceptables para contaminantes específicos.

Y un nivel subjetivo, que corresponde a una evaluación humana cualitativa o

valórica de sus necesidades o prioridades en cuanto a calidad ambiental.

Cabe mencionar, aún a riesgo de repetición, que la lista parcial de indicadores que
se ha presentado arriba puede ser objeto de revisiones, y que por cierto existen
en algunos casos formas más convenientes de presentarlos.

Métodos para la identificación y evaluación de impactos ambientales

Lo que se entiende normalmente por metodologías de EIA se refiere a los

enfoques que se han desarrollado para la identificación, predicción y evaluación
de los impactos ambientales de un proyecto. Involucra un trabajo a dos niveles:
sobre las variables características del proyecto en cuestión; y sobre los factores
del medio ambiente que se verán afectados. Hay diversos grados de profundidad
y alcance en las EIA, así como diversos formatos, de acuerdo a las necesidades
de un proyecto específico y los requerimientos de la autoridad para su realización.

El primer paso de toda metodología de evaluación del impacto ambiental consiste

en la identificación de los procesos físicos, biológicos, socioeconómicos y
culturales que pueden ser afectados por la acción propuesta. Si un efecto
importante es ignorado o subestimado en esta etapa, la EIA no podrá llegar a un
resultado satisfactorio, por muy sofisticado que haya sido el cuerpo metodológico
elegido.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 231

El segundo paso es la predicción. Se trata de seleccionar entre los impactos

identificados aquellos que efectivamente pueden ocurrir, y merecen una
preocupación especial. Esto implica la tarea de desarrollar modelos para conocer
el comportamiento de tales impactos. Por ejemplo, modelos de dispersión y
difusión para emisiones gaseosas; o modelos de flujo para el medio hídrico. Este
paso requiere definir o seleccionar los indicadores de impacto ambiental.

Una vez identificados esos efectos, se procede al tercer paso: la evaluación de los
impactos, lo que significa calcular o estimar, la magnitud e importancia de cada
impacto. Por magnitud se entiende el volumen o el tamaño del impacto, medido o
estimado con algún tipo de indicador. La importancia, a su vez, es el peso,
ponderación o "valor" que se le da a tal impacto.

En función de lo anterior, los métodos de EIA disponibles se pueden dividir en dos

grandes categorías:

a) Métodos de identificación de impactos. Entre éstos, los más utilizados son

los siguientes grupos de métodos:

1) Listas de chequeo o "checklists"

2) Diagramas de flujo
3) Matrices de causa-efecto simples
4) Cartografía ambiental (superposición de transparencias)
5) Métodos ad-hoc

b) Métodos de evaluación de impactos (en magnitud e importancia). Todos

éstos se apoyan en los anteriores, ya que la etapa de evaluación presupone la
identificación previa de los impactos. Los grupos principales de estos métodos son
los siguientes:

1) Matrices de causa-efecto (ponderadas)

2) Cartografía ambiental (mediciones y cálculos)
3) Redes (Diagramas de flujo ampliados para los impactos primarios,
secundarios y terciarios)

Los modelos, el análisis de sistemas y la simulación suelen ser consignados como

metodologías complementarias para el análisis, predicción y evaluación de
impactos. Sin embargo, estos son más bien enfoques o herramientas sofisticadas
que pueden apoyar a uno u otro método. Son sobre todo útiles en la etapa de
predicción de los impactos ambientales más complejos de identificar y evaluar.

7.2. Metodologías - Listas de Chequeo

Fueron los primeros métodos en desarrollarse y consisten en efectuar una lista

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 232

ordenada de factores ambientales que serán potencialmente afectados por un

proyecto. Generalmente van acompañados de otra lista con acciones del proyecto
susceptibles de provocar impactos.

La idea de los listados es que sean exhaustivos en la identificación de los

impactos ambientales. Su principal utilidad es servir de recordatorio de todas las
posibles consecuencias ligadas a la acción propuesta, asegurando en una primera
etapa de la EIA, que ningún impacto relevante sea omitido.

No puede haber un ejercicio de EIA serio si no se empieza por hacer una lista de
chequeo. Para esto se puede elaborar una particular del proyecto; o bien se
puede adaptar una ya existente para ese tipo de proyecto u otro similar. La
literatura provee abundantes guías de este tipo.

Fedra y Winkelbauer (1991) plantean que una típica lista de chequeo debería
preocuparse, al menos de los siguientes ítems:

• Suelo
• Agua
• Aire
• Flora
• Fauna
• Recursos naturales
• Recreación

Es decir, desde el punto de vista del medio ambiente, qué pasa con cada uno de
los ítems señalados.

Hay que tener en cuenta que las listas de chequeo llevan implícitos ciertos sesgos
de carácter geográfico o cultural, lo que hace necesario ir más allá de su
presentación puramente lineal.

Listados simples

Contienen sólo una lista de factores, características o variables ambientales con

posibilidades de impacto. O bien una lista de acciones del proyecto con posible
impacto. O mejor, ambos elementos.

Permiten asegurarse que ningún factor particular está omitido en el análisis. Son
más que nada un ayuda-memoria. Pero no hay que olvidar que casi todas las
metodologías más sofisticadas parten de allí.

Listados descriptivos

Estos listados dan además orientaciones para una evaluación de los parámetros
ambientales impactados. Es decir, se indican por ejemplo, posibles medidas de
mitigación, bases para una estimación técnica del impacto (indicadores),
referencias bibliográficas o casuísticas, datos sobre los grupos afectados.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 233

También pueden llevar una estimación gruesa de impactos señalando si es

positivo (+) o negativo (−), y algún valor referencial (de 1 a 3, por ejemplo).

En otras palabras, no limitamos el listado a una acumulación cuantitativa de

efectos posibles, sino que adelantamos una reflexión o una opinión sobre ellos.

Los listados de medidas de mitigación-tipo que se presentan en el Anexo VI de

esta Guía, por ejemplo, o los indicadores de impacto que se describieron antes,
pueden ser asociados con los listados simples de actividades y factores
ambientales para conformar un listado descriptivo.

Listados escalonados

Son un avance respecto a los anteriores, ya que aspiran a una interpretación de la

mayor o menor significación de los impactos para así facilitar la toma de
decisiones.

Consisten en una lista de elementos ambientales acompañados de criterios que

expresan el valor de esos recursos, así como otra información susceptible de ser
puesta en una escala de valores. En otras palabras, para cada impacto posible,
adelantamos una estimación por niveles de la calidad ambiental (mayor o menor)
que deriva de cada acción y sus alternativas.

Cuestionarios

Se trata de presentar los listados como un conjunto de preguntas sistemáticas

sobre categorías genéricas de factores ambientales. Normalmente hay tres
respuestas (Sí, No, ?) dependiendo de cuánto se sabe del impacto específico. Se
puede así estimar hasta qué punto se cuenta con información sobre los impactos.

Por agregación de respuestas se puede tener una idea cualitativa de la

importancia relativa de un cierto impacto, tanto negativo como positivo. La
evaluación ambiental de un proyecto consistirá entonces en un procedimiento
sistemático de preguntas y respuestas con la adición de información cuantitativa y
cualitativa si es necesario.

Los listados, en general, tienen ventajas y desventajas que pueden resumirse así:

* Son útiles para estructurar las etapas iniciales de un estudio de EIA o como
EIA preliminar de un proyecto. Se limitan a identificar sin proporcionar resultados
cuantificables. No son suficientes para una EIA en profundidad.
* Cuando están hechos de forma sistemática, son una buena guía de trabajo y, sobre
todo, permiten asegurarse que ningún factor esencial es omitido del análisis. Lo cual
puede ser sumamente relevante.
* Demandan una cantidad reducida de recursos para su aplicación y estimulan el
trabajo multidisciplinario.
* Son rígidos, estáticos, unidimensionales, lineales y encajonados en los impactos
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 234

individuales, particularmente los más simples.

* Los listados, por necesidad de simplificación, tienen que ver con un medio ambiente
específico y es difícil que permitan considerar interacciones y otros elementos.

Sus deficiencias han conducido al segundo gran grupo de metodologías de

impacto ambiental: las matrices de causa-efecto o matrices de interacción, que se
tratan a continuación.

7.3. Metodologías - Matrices de causa-efecto

Las matrices de causa-efecto consisten en el cruce de un listado de acciones de

un proyecto con otro de factores ambientales o indicadores de impacto ambiental,
los que son relacionados en un diagrama matricial. No se trata de matrices
matemáticas, por supuesto.

Las matrices son muy útiles cuando se desea identificar el origen de ciertos
impactos, pero tienen limitaciones cuando se trata de establecer interacciones
entre varios efectos, definir impactos secundarios o terciarios, y cuando se intenta
realizar consideraciones temporales o espaciales.

Se han desarrollado diversos tipos de matrices de interacción. En un principio

constituyeron cuerpos estáticos que había que tomar en bloque, pero con cada
vez mayor asiduidad se ha consolidado la práctica de adaptarlas a las
necesidades de problemas particulares, a las características de ciertos medios o a
las posibilidades de los diferentes países para aplicarlas, sobre todo en el marco
de información insuficiente o pobre.

Matrices de interacción simple

Las hay de todos tipos y siempre se pueden construir, según el proyecto que se
esté analizando. A través de un ejemplo se muestra a continuación como es
posible construir una matriz de este tipo.
En el hecho, constituyen la expresión más acabada del enfoque de EIA, ya que
buscan establecer relaciones de causa-efecto entre actividades de un proyecto o
iniciativa de desarrollo (causas) y un conjunto de factores o variables ambientales
que serían potencialmente alteradas (efectos). Se use o no una matriz de
interacciones para establecer tales relaciones de causa-efecto, siempre será
necesario llegar a establecerlas para darle un real contenido a la EIA.
Tomemos como ejemplo un hipotético proyecto de desarrollo de un "parque
tecnológico-industrial" en el Departamento de Antioquía en Colombia, en una zona
de bosques cercana a un pueblo, a orillas de la carretera y contiguo a una reserva
ecológica. Se trata de mostrar la interacción entre las actividades del proyecto
durante la fase de operación solamente (por simplificar) y los respectivos factores
ambientales que serían afectados. En este ejemplo no hay cálculo ni estimación
de los impactos, limitándose el uso de la matriz a la identificación de impactos
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 235

posibles.
El parque industrial ocuparía una zona de bosques, y acogería a diversos tipos de
actividades. En este caso, la matriz de interacciones busca identificar los tipos de
impactos que podrían producirse una vez que las industrias y empresas instaladas
en el parque operen, y deban integrarse en dicha zona. La Figura Nº 9 presenta
una matriz de interacciones parcial para un proyecto como el señalado.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 236

Figura Nº 9: Proyecto de parque industrial, matriz de interacciones

A B C D E F G H I J K L M N
Riesgo de
incendio
Residuos
sólidos
Descargas
líquidas
Polvo y
partículas
Olores
Emisiones
gaseosas
Vibración
Ruido
Transporte
productos
Transporte
personas
Efectos visuales
Empleo
Culturas locales
Uso de agua
Seguridad
reserva
Eliminación
bosque
Migración fauna
Riesgo
accidentes
Uso suelo
agrícola
Topografía
Acumulación
material
Calidad del
paisaje
Aguas servidas
Migración
Valor
propiedades
Valor turístico
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 237

Factores ambientales (definición)

A = Clima B = Suelo
C = Agua D = Aire
E = Flora y fauna F = Población humana
G = Turismo H = Paisaje
I = Empleo J = Economía local
K = Tráfico L = Calidad del agua
potable
M = Saneamiento N = Recursos renovables

En la matriz se marcan con una X los casilleros donde se supone que hay
impactos, con el propósito de decidir si se hacen necesarios estudios posteriores y
en mayor profundidad.

Es un método útil para emplearlo en estudios ambientales preliminares, así como

para definir modelos de manejo y gestión ambiental en proyectos múltiples tipo el
mencionado "parque tecnológico-industrial".

7.4. La matriz de Leopold

Esta metodología de EIA de amplia aplicación data de los años 70 y consiste en

una lista horizontal de actividades de un proyecto contra, en la vertical, una lista
de factores ambientales. Es, pues, un cuadro de doble entrada o matriz de
interacción.

La matriz sirve fundamentalmente para identificar impactos y su origen, sin

proporcionar un valor cuantitativo de ese impacto. Permite, sin embargo, estimar
importancia y magnitud de ese impacto con la ayuda de un grupo de expertos y
otros profesionales implicados en el proyecto. En este sentido, es un paso
adelante con respecto a las matrices de interacción simple.

Esta matriz fue desarrollada por el Dr. Luna Leopold y otros, del United States
Geological Survey, para ser aplicada en proyectos de construcción, y es
especialmente útil, por enfoque y contenido, para la evaluación preliminar de
aquellos proyectos en los que se prevén grandes impactos ambientales.

La matriz de Leopold consiste en un listado de 100 acciones de un proyecto que

pueden causar impactos ambientales, que se contrapone a otro listado de 88
características ambientales relevantes. Esta combinación produce una matriz con
8.800 casilleros de interacciones posibles.

En cada casillero, a su vez, se distingue entre magnitud e importancia del efecto,

en una escala que va de uno a diez. Todo esto produce un total de 17.600
números a ser interpretados.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 238

Debido a la evidente dificultad de manejar tal cantidad de información, a menudo

se la utiliza en forma parcial o segmentada, restringiendo el análisis a los efectos
considerados de mayor importancia. Por lo demás, cuando se entra a la
particularidad de los proyectos, se comprueba que muchos ítems de la matriz de
Leopold son superfluos. De la misma forma que no se aplican a cada proyecto
todas las acciones señaladas en los listados, también puede ocurrir que en
determinados proyectos las interacciones no estén señaladas en la matriz de
Leopold, perdiéndose así la identificación de ciertos impactos peculiares. Al hacer
las identificaciones debe tenerse presente que en esta matriz los impactos no son
exclusivos o finales, y por ello hay que identificar impactos de primer grado de
cada acción específica para no considerar un impacto dos veces o más.

i) Selección de todas las acciones (ubicadas horizontalmente en la matriz)

que forman parte del proyecto en estudio. Esto puede ir acompañado de la
construcción de la respectiva matriz reducida.

ii) Para cada acción del proyecto previamente identificada, se coloca una línea
diagonal en el casillero de intersección con cada característica ambiental,
donde es posible un impacto. Esta división del casillero en dos áreas tiene
por objeto separar la evaluación de la magnitud y de la importancia del
impacto. Los casilleros que permanecen vacíos revelan que no hay
impacto.

iii) Habiéndose completado la matriz, en el extremo superior izquierdo de cada

casillero con diagonal, se estima la magnitud del impacto con una nota de 1
a 10. Se entiende que 10 representa el mayor impacto y 1 el menor.
Delante de cada valor, se coloca un signo + si el impacto es positivo.

iv) En el extremo inferior derecho de cada casillero con diagonal, se coloca

una nota de 1 a 10 para calificar la importancia del posible impacto, con 10
como valor mayor y 1 como menor.

v) El informe de la matriz debe ser una discusión acerca del significado de

estos impactos, señalando los casilleros son valores mayores, así como las
columnas y filas con mayor número de impactos identificados.

Las principales precauciones que es importante tener en cuenta al hacer uso de la

matriz de Leopold son las siguientes:

a) Se caracteriza por un sesgo físico-biológico, en detrimento de los aspectos

socioeconómicos. Es recomendable por esto llevar a cabo un estudio
socioeconómico aparte, o bien procurar que se complemente la matriz con
estudios adicionales.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 239

b) No distingue entre impactos reversibles e irreversibles, ni entre impactos

probabilísticos e impactos determinísticos. Por esto los impactos principales
-que el método por cierto identifica y estima- deben ser materia de un
análisis separado y cuan detallado como se requiera.

c) No es eficiente para identificar interacciones. Vale el mismo comentario que

el punto anterior.

d) No identifica grupos afectados por los impactos. Esto se relaciona con la

recomendación relativa a los estudios socioeconómicos.

e) No provee criterios basados en valores numéricos, sino sólo apreciaciones

más o menos subjetivas de impactos posibles. De allí que sea importante
el trabajo multidisciplinario y la convocatoria de los mejores expertos para
usar el método.

f) No discrimina el ámbito espacial de los impactos. De allí que sea

importante utilizar otras metodologías.

g) No sintetiza las predicciones en un valor único.

7.5. El sistema de Battelle

Fue diseñado por el Battelle Memorial Institute para evaluar el impacto de

acciones relacionadas con la planificación de recursos hídricos. También se le
utiliza en la evaluación de proyectos de autopistas, plantas nucleares,
instalaciones industriales y otros proyectos de gran envergadura.

Es una especie de matriz de causa-efecto que permite una cuantificación del

impacto utilizando índices de calidad ambiental. Estos provienen de gráficos
donde se establece la relación entre un parámetro ambiental y la calidad
ambiental, semejantes a funciones de transformación. El método permite
ponderar esos valores y hacer cálculos por columna o por fila que conducen a
indicadores con los cuales se pueden establecer impactos cuantitativos que,
luego, son analizados para proponer acciones.

Es un enfoque esencialmente cuantitativo de la EIA y persigue en último término

llegar a determinar un indicador final que refleje las características ambientales del
proyecto; de modo de utilizarlo para la toma de decisiones en relación a ese
proyecto y sus alternativas.

El método parte por dividir las áreas de interés humano en cuatro grandes
categorías:

1) Ecológicos
2) Físicos y químicos
3) Estéticos
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 240

4) Sociales

Estas categorías se dividen en 17 componentes, los que a su vez, utilizan un total

de 78 factores ambientales.

Los pasos del sistema de Battelle consisten en:

i) Obtener el valor efectivo de cada uno de los 78 factores ambientales, sin

considerar el proyecto. Estos valores, al ser cuantificados, se convierten en
parámetros constantes y la base de comparación entre las situaciones “sin” y
“con” proyecto.

ii) Obtener información acerca de la relación entre cada parámetro y la calidad

ambiental. Fijar la ordenada (escala de calidad ambiental), de modo que el
valor más bajo sea 0 y el más alto 1. Dividir la abscisa en intervalos iguales
entre un mínimo y un máximo, y determinar el valor apropiado del parámetro
en cada intervalo. Se obtiene una serie de curvas, para cada parámetro,
como las que se muestran en el Anexo V.

iv) Si se justifica, (por falta de confianza en la información disponible, por

ejemplo), repetir los pasos anteriores con distintos especialistas, hasta llegar a
una curva promedio que se considere aceptable.

v) Predecir luego el valor de cada uno de estos parámetros, en cada una de las
alternativas del proyecto, incluyendo la alternativa de no hacerlo como base
de referencia.

vi) Traducir todos los valores estimados a una misma unidad, con el objeto de
permitir su comparación. La unidad utilizada es un índice de calidad
ambiental. Para llegar a estos índices, se requiere una escala de calidad
ambiental. Los autores del método definen funciones de calidad ambiental
para cada uno de los 78 parámetros utilizados.

Dichas funciones establecen para un determinado rango de variación de cada

parámetro, una escala o índice de calidad ambiental que va de 0.0 a 1.0 (este
valor corresponde a 100% de calidad ambiental).

vii) Establecer la ponderación o peso relativo de cada unidad de impacto. La

importancia relativa de cada factor (o la significación de cada parámetro) se
logra a través de un grupo de especialistas. El ejercicio contempla, por
supuesto, la presencia de juicios subjetivos. Esto es razonable porque la
mayor o menor importancia de ellos es un concepto social.

viii) Si se justifica, también se puede repetir el ejercicio de ponderación con

diferentes grupos de especialistas.

Existe abundante bibliografía donde aparece explicado el método. Lo que importa,

en todo caso, es que se trata de un enfoque que exige mucha información y la
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 241

elaboración de modelos de comportamiento para cada parámetro ambiental. Cabe

señalar que estos parámetros tienen comportamientos particulares para cada
medio específico y deben ser construidos para cada aplicación del método.
Igualmente deben establecerse las ponderaciones o pesos relativos para cada
proyecto en cuestión.

7.6. Valoración económica de los impactos

Las técnicas para la valoración económica de los impactos ambientales se

agrupan bajo los siguientes métodos:

• Métodos basados en el mercado.

• Métodos basados en valores sustitutivos del mercado.

• Métodos basados en erogaciones potenciales o voluntad para pagar.

Métodos basados en el mercado.

Se basan directamente en la productividad o los precios de mercado. Son

aplicables cuando un cambio en la calidad ambiental afectan
a la producción real o a la capacidad de producción.

A) Cambio en la productividad.

Los proyectos de desarrollo pueden afectar a la producción o a la productividad de

forma positiva o negativa. Por ejemplo un proyecto de manejo de suelo que
implica medidas de conservación del suelo, puede dar lugar a una mayor
producción agrícola. La mayor producción puede valorarse mediante el uso de
precios económicos normales. Se están reconociendo en la actualidad los costos
ambientales de la recuperación de tierras pantanosas o de la contaminación del
agua. Cuando las anteriores afectan a la captura de peces, puede calcularse
directamente el valor de la captura de peces mediante el uso de precios de
mercado reales o proyectados.

B) Pérdidas de ganancias.

Los cambios en la calidad ambiental pueden tener efectos de importancia en la

salud humana produciendo impactos negativos. De manera ideal, el valor
monetario de los impactos sobre la salud deben determinarse mediante la
voluntad que muestran los individuos para pagar por concepto de una mejor salud,
o eliminación del posible impacto considerado como negativo.

C) Gastos en defensa y prevención.

Gran parte de los gastos pueden en ocasiones, destinarse a evitar o reducir los
efectos ambientales indeseables. Los daños ambientales son con frecuencia
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 242

difíciles de evaluar, pero los gastos en la protección o defensas pueden

determinarse con mayor facilidad. Los gastos de esta índole pueden llegar a
considerarse como una valoración mínima de los beneficios.

Métodos basados en valores sustitutos del mercado

Estos emplean la información del mercado de forma indirecta. Estos métodos

toman en cuenta el valor de las propiedades, las diferencias de los suelos, costos
de viajes y usos de los productos comercializados como sustitutos de productos
no comercializados. Cada técnica tiene sus ventajas y sus desventajas
específicas, así como los requerimientos diferentes de datos y de recursos.

A) Valor de las propiedades.

Este método es una variación al del valor de la tierra que es más general. Su
objetivo es determinar los precios implícitos de características específicas de las
propiedades.

Asignan un valor a las mejoras o deficiencias en la calidad ambiental, es utilizado

con frecuencia para analizar la contaminación de la atmósfera. Así cuando la
contaminación esta determinada se comparan las casas de esta zona de estudio
con otras zonas en cuanto a precios, siendo todas de igual tamaño y
características, el método consiste en la superposición de que existe un mercado
competitivo de vienes raíces. Es necesario la aportación de muchos datos.

B) Diferencias de sueldos.

Este método se basa en que en un mercado competitivo la demanda de mano de

obra es igual al valor del producto marginal y que la oferta de mano de obra varía
con las condiciones de trabajo y de vida en una zona. Un sueldo más alto es por
lo tanto necesario para atraer a los trabajadores para que se ubiquen en zonas
contaminadas o para aceptar un trabajo de riesgos.

C) Costos de viaje.

Este método se emplea con mayor frecuencia para analizar los beneficios
económicos de las instalaciones recreativas en los países industriales (parques,
lago, bosque, zonas silvestres). El área circundante se divide en zonas
concéntricas de distancia creciente que representan niveles crecientes de costos
de viaje. Debe llevarse a cabo una encuesta de usuarios en el sitio para
determinar la zona de origen, las tasas de visita, los costos de viaje y diversas
características socioeconómicas.

D) Productos comercializados como sustitutos de productos no

comercializados.

Hay situaciones en que los productos ambientales tienen sustitutos cercanos que
se comercializan y por lo tanto el precio de mercado puede aproximarse al valor
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 243

asignado al producto ambiental en cuestión. Por ejemplo el valor de una variedad

de pescado no comercializado puede valorarse al precio del pescado más similar
que se vende en los mercados locales.

Métodos basados en erogaciones potenciales o voluntad de pagar.

Hay ocasiones en que la estimación de los beneficios de la protección a la calidad

ambiental es complicada. En algunos de estos casos es posible estimar beneficios
mediante el cálculo de la sustitución de los servicios ambientales que han sido
destruidos o que podrían ser destruidos por un proyecto, o mediante la estimación
de lo que la gente estaría dispuesta a pagar para proteger un bien ambiental.

a) Costos de sustitución.

Se estiman los costos de sustitución de un bien dañado. Es una técnica

apropiada en caso de que haya una razón apremiante para restaurar el bien
dañado, o la certeza de que se restaurará. Se ha destinado este método entre
otros para estimar los beneficios de las medidas de prevención de la erosión
mediante el cálculo del costo del fertilizante que se requeriría para remplazar los
nutrientes perdidos a través de la erosión del suelo.

b) Proyecto sombra.

Empleado para evaluar proyectos con impactos ambientales negativos, este

método implica el diseño y el cálculo de costos de uno o más proyectos "sombra"
que proveerían servicios ambientales sustitutos para compensar la pérdida del
bien original. Supone una restricción para mantener el capital ambiental intacto y
por lo tanto podría ser mas pertinente cuando haya bienes ambientales "críticos"
en riesgo.

c) Valoración contingente

En ausencia de información de mercado sobre las preferencias de la gente, el

método trata de identificarlas mediante el planteamiento directo de pregunta a la
gente que esta dispuesta a pagar por un beneficio y/o que esta dispuesta a
aceptar como compensación por tolerar un costo. Este proceso de preguntas
puede ser a través de un cuestionario/encuesta de carácter directo o por medio de
técnicas experimentales en las que los sujetos responden a varios estímulos en
condiciones de laboratorio.

Lo que buscan son valoraciones personales por parte de la persona que responde
con respecto a aumentos o disminuciones en la calidad de algún bien, contingente
sobre un mercado hipotético.

Análisis de riesgo ambiental

A continuación en la siguiente tabla representamos las técnicas que actualmente

están siendo empleadas y que en la actualidad son desarrolladas.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 244

Algunas técnicas en uso para las evaluaciones del riesgo ambiental

( Environmental risk assessment: Dealing with uncertainty in EIA. Environment
Paper nº7. Office of the enviroment. Asian Development Bank. December 1990)
TÉCNICA USO ENFOQUE REQUERIMIENTO
Proceso, sistema, lista Cumplimiento Responde a preguntas Lista de verificación
de verificación. de normas mínimas. previamente preparadas. detallada.
Identificar áreas
que requieren mayor
valoración
Revisión de seguridad. Inspección periódica Listas de verificación, Lista de verificación
sobre seguridad o entrevistas a obreros, detallada
inspección de pérdidas. revisión de registros,
inspección visual
Ordenamiento relativo, Suministra para una Procedimientos de Parámetros calculados
índices de peligro Dow y planta un ordenamiento escala basado en con base en accidentes
Mond relativos de peligros y créditos y penalidades previos.
una estimación de sobre condiciones
consecuencias. observadas
Análisis preliminar del Precursor Etapa temprana en el Diseño preliminar de la
peligro de subsecuentes diseño, identificar planta.
análisis sobre grandes categorías del
prevención de peligros. peligro y potenciales
eventos iniciadores
Método " que pasa si" Identificación Formular posibles Información detallada del
de escenarios sobre desviaciones en la diseño de planta.
accidentes potenciales. operación y
consecuencias del
proyecto
Estudio de peligro y Investigación Reuniones formales del Características detalladas
operatividad (HazOps). de posibles grupo de análisis para del diseño y operación de
desviaciones del diseño revisar el diseño de la la planta.
original. planta.
Análisis de árbol de Evaluación Los accidentes se Información detallada del
fallas. de secuencias evalúan en "reversa" diseño de planta. Fallas
alternativas de fallas y para identificar las probables del equipo.
consecuencias. posibles causas.
Fallas, efectos y análisis Identificar Se evalúan y ordenan Información detallada del
críticos. consecuencias por fallas las consecuencias de diseño de planta. Fallas
en el equipo y posibles cada falla, probables del equipo.
mejoras en el equipo. independientemente de
otras.
Análisis de árbol de Evaluación de Eventos individuales y Información detallada del
evento. secuencias alternativas combinados son diseño de planta. Fallas
de fallas y evaluados " adelante " probables del equipo.
consecuencias. para identificar
consecuencias.
Análisis causa Evaluación de Combina análisis de Información detallada del
consecuencia. secuencias alternativas "reserva" y adelante de diseño de la planta.
de fallas y las técnicas anteriores. Fallas probables de
consecuencias. equipo.
Análisis de error Evalúa el rol del error Varias técnicas. Rol de la intervención
humano. humano como factor Usualmente interactiva humana en operaciones
contribuyente en un con otras técnicas de específicas. Nivel de
escenario de eventos análisis de peligro. capacitación.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 245

ANEXO 7.1
Listado de actividades del proyecto por fase

1. Fase de Planificación y proyecto.

1.1 Planeamiento y diseño.

1.1.1 Planos y cálculos de la obra.
1.1.2 Objetivos y alcance del proyecto.
1.1.3 Permisos ambientales.

1.2 Localización
1.2.1 Localización de la obra: expropiación o compra.
1.2.2 Instalación de faenas.
1.2.3 Instalación de agua y luz requerida por la obra.
1.2.4 Levantamiento de construcciones provisorias.
1.2.5 Apertura o acondicionamiento de vías.

2. Fase construcción

2.1 Municipios afectados.

2.2 Movimiento de tierras.

2.2.1 Características de perfil longitudinal y transversal.

2.2.2 Voladuras.
2.2.3 Transporte de Materiales.
2.2.4 Vertido de materiales.
2.2.5 Faenas en desmontes, terraplenes y alturas medias de los mismos.
2.2.6 Eliminación de cubierta terrestre y vegetal.
2.2.7 Alteración hidrológica.
2.2.8 Alteración del drenaje.

2.3 Necesidades de suelo.

2.3.1 Para la propia estructura.

2.3.2 Para operaciones auxiliares ( acopio de materiales, funcionamiento de
las plantas de tratamiento y montaje, otros.

2.4 Recursos humanos.

2.4.1 Obreros.

2.4.2 Profesionales y técnicos.

2.4.3 Transporte de personal.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 246

2.5 Construcción de edificios auxiliares.

2.6 Instalación de plantas de tratamiento.

2.7 Vías de acceso.

2.8 Desvíos y canalizaciones de cauces de agua.

2.8.1 Provisionales.
2.8.2 Definitivos.

2.9 Edificios y terrenos a expropiar.

2.10 Cierros.

2.11 Retiro de hombres, materiales y máquinas.

3. Fase de operación

3.1 Transporte de materiales peligrosos.

3.1.1 Radioactivos.
3.1.2 Químicos peligrosos.
3.1.3 Circulación de desechos sólidos urbanos.
3.1.4 Circulación de desechos sólidos industriales.
3.1.5 Circulación de residuos industriales líquidos.
3.1.6 Circulación de gases industriales.

3.2 Vertido.

3.3 Disposición.

3.4 Lixiviación.

3.5 Recubrimiento de tierras.

3.6 Pretratamiento de residuos.

3.7 Tratamiento de residuos.

3.8 Funcionamiento de planta incineradora.

4. Fase de abandono

4.1 Levantamiento de las instalaciones.

4.2 Movimiento de tierras.

4.3 Reacondicionamiento de terreno.

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 247

4.4 Interrupción del trafico peatonal y vehicular.

4.5 Polvos y ruidos.

4.6 Cerrado de vertederos.

Listado de factores ambientales

1. Medio físico natural

1.1 Medio inerte

1.1.1 Aire

1.1.1.1 Nivel de monóxido de carbono.

- Humo proveniente de quema de basura en sitios de eliminación en
tierra.

1.1.1.2 Nivel de hidrocarburos.

- Gases provenientes de sitios de eliminación en tierra.

1.1.1.3 Nivel de óxido de nitrógeno.

- Gases provenientes de sitios de eliminación en tierra.

FUENTE: ILPES, “Guías para la Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos de

Desarrollo Local”, José Leal, Enrique Rodríguez F., Chile, 1998.

1.1.1.4 Nivel de polvo

- Desechos al lado de los caminos, esparcidos por vehículos

recolectores de basura.

- Levantamiento de polvo durante descargas de basura de

recipientes comunitarios estacionarios.

- Operaciones de descarga y esparcimiento nivelación en sitios de

eliminación.

1.1.2 Suelo

1.1.2.1 Relieve y carácter topográfico.

1.2.2.2 Obstrucción de drenajes y alcantarillados.

1.1.2.3 Recursos culturales.

- Deterioro de sitios por vectores de enfermedades (moscas, ratas,
cucarachas).

1.1.2.4 Contaminación del suelo y subsuelo.

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 248

- Deterioro por fosas espontáneas de vertido de materiales

(recipientes comunitarios estacionarios, fundas plásticas, canastas,
etc.).

1.1.3 Agua

1.1.3.1 Calidad físico química.

1.1.3.2 Contaminación del agua subterránea y/o superficial por

lixiviación de sistema de eliminación en tierra.

1.2 Medio Biótico

1.2.1 Flora

1.2.1.1 Unidad de vegetación sin valor natural, productora de

biomasa.

1.2.1.2 Pérdida de vegetación con raíces profundas (p.ej. árboles

debido a los gases de relleno.)

1.3 Paisaje

1.3.1 Calidad de paisaje global.

1.3.2 Degradación estética por esparcimiento de basura y basureros
clandestinos.
1.3.3 Pérdida de valor de las propiedades por esparcimiento de basura y
basureros clandestinos.

2. Medio socioeconómico

2.1 Infraestructura y Servicios.

2.1.1 Equipamiento.

2.1.1.1 Equipamiento sanitario.

- Mal funcionamiento de disposición de recipientes comunitarios.
- Conflicto sobre uso de la tierra.

2.1.1.2 Servicios oficiales.

- Ineficiencia del servicio y equipos de recolección de desechos.

2.1.1.3 Equipamiento sanitario.

- Respuesta tóxica debido a gases de relleno acumulados en
edificios.

2.1.1.4 Equipamiento turístico.

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 249

- Desincentivos por acumulación de residuos en lugares públicos y

concurridos.

2.1.2 Infraestructura no viaria.

2.1.2.1 Infraestructura hidráulica.

- Restricción de usos beneficiosos de aguas receptoras (lixiviación).

2.2 Población

2.2.1 Características culturales.

2.2.1.1 Estilos de vida.

- Falta de cooperación por parte de residentes.
- Conflictos generados por residentes.
- Desadecuación al sistema de recolección de los residentes.

2.2.1.2 Aceptabilidad social del proyecto.

- Oposición pública a instalaciones propuestas para desechos
sólidos.

2.3 Economía

2.3.1 Actividades y relaciones económicas.

2.3.1.1 Actividades económicas afectadas.

- Pérdida de materiales de bajo costo por sistemas ineficientes de
recolección selectiva para industrias.

2.3.1.2 Áreas de mercado

- Aumento del consumo de energía del país por una baja circulación
de materiales reintegrados al sistema productivo.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 250

ANEXO 7.2
Matrices de importancia

Matriz de importancia M-1

La primera matriz o matriz de importancia se realiza a partir de criterios de

importancia de impactos.

Para ello consideraremos los siguientes aspectos:

a) Tipo de Impacto: Positivo(+); Negativo(-); De difícil calificación (x).
b) Efecto: Directo (D); Indirecto (IN).Carácter: Simple (S); Acumulativo (A).
c) Reversibilidad Natural: Reversible(R), Irreversible(I).
d) Plazo de manifestación: Corto (C), Medio plazo (M), Largo plazo (L).
e) Recuperabilidad: Recuperable (r), Mitigable (mi), Irrecuperable (ir)
f) Duración del impacto: Temporal (T), Permanente (Pr), Aparición
irregular(Ai).
g) Certidumbre del impacto: Cierto(c), Probable (P), Improbable (i).

Con ello realizaremos la construcción de una matriz, en donde hemos reflejado los
factores del medio y las acciones del proyecto

Ejemplo Matriz M-1.

Supongamos que vamos a realizar la construcción de un vertedero, para ello

consideramos la siguiente matriz M-1:

Construcción del Vertedero:

Acciones Factores del medio
Geomorfología Suelos Calidad del aire
Ocupación del suelo - D,S,R,M,mi,T,c - D,S,I,M,mi,P,c
Deforestación
Pistas de acceso - D,S,I,L,ir,P,c
Movimie. de tierras - D,S,I,L,ir,T,M
Estructuras y obras
Reasentamientos
Movim. de maquinaria
Extracción de áridos
Alteraciones
planeamiento
Expropiaciones
Necesidad de mano de
obra
Servicios afectados
Tráfico(IMD) - D,S,I,C,ir,T,c
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 251

Esta tabla es orientativa y únicamente tiene valor explicativo, siendo necesaria la

confección de las acciones y los factores del medio dependiendo del proyecto
concreto que estemos evaluando. Realicemos la explicación de una de estas
casillas para su mejor comprensión. Analicemos la acción del tráfico respecto de
la contaminación atmosférica.

Diremos que en la realización de un vertedero afecta el trafico de la maquinaria de

construcción del vertedero a la calidad ambiental de la siguiente forma:

i) Tipo de Impacto: Negativo(-).

j) Efecto: Directo (D).
k) Carácter: Simple (S).
l) Reversibilidad Natural: Irreversible (I).
m) Plazo de manifestación: Corto (C).
n) Recuperabilidad: Irrecuperable (ir).
o) Duración del impacto: Temporal(T).
p) Certidumbre del impacto: Cierto(c).

Matriz de magnitud M-2

La matriz M-2, se calcula asignando un valor ( entre 1 y 5) a cada nodo de la

matriz, de forma que refleje la magnitud y será valorada de la siguiente forma.

MAGNITUD VALORACIÓN

Muy alto 5
Alto 4
Medio 3
Bajo 2
Muy bajo 1
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 252

Ejemplo Matriz M-2

Operación construcción:
Acciones Factores del medio
Geomorfología Suelos Calidad del aire
Ocupación del 4 3
suelo
Deforestación
Pistas de acceso 1 2
Movimie. de tierras 3 3 1
Estructuras y obras
Reasentamientos
Movim. de 4 2 2
maquinaria
Extracción de áridos
Alteraciones
planeamiento
Expropiaciones
Necesidad de mano
de obra
Servicios afectados
Tráfico(IMD) 2

Es el nodo de estudio, se considera que la influencia del trafico durante la

construcción del vertedero sobre la calidad ambiental es baja debido a la escasa
duración y a las estrictas normas que debería tener la maquinaría sobre la emisión
de contaminantes.

Matriz cuantitativa final:

Se calcula a partir de la matriz anterior M1, asignando unos valores arbitrarios (

entre 0 y 1) que reflejen la importancia de cada impacto. Estos valores se suman
dando un único valor que refleja la importancia conjunta de los diferentes efectos.
Posteriormente este valor de cada nodo de matriz es multiplicado por el valor de
magnitud establecido en la matriz M2.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 253

Ejemplo Matriz M-3

Operación construcción:
Acciones Factores del medio
Geomorfología Suelos Calidad del aire
Ocupación del suelo -12,2 -16,2
Deforestación
Pistas de acceso -6,1 -6,1
Movimie. de tierras -17,4 -15,6 -4.2
Estructuras y obras
Reasentamientos -8.6
Movim.de maquinaria -10,2 -7,6 -5.2
Extracción de áridos
Alteraciones
planeamiento
Expropiaciones
Necesidad de mano
de obra
Servicios afectados
Tráfico(IMD) - 5,8
En el análisis de la casilla en estudio tendremos:

q) Tipo de Impacto: Negativo(-).

r) Efecto: Directo (D) con valor 0,3.
s) Carácter: Simple (S) con valor 0,3.
t) Reversibilidad Natural: Irreversible (I), con valor 0,5
u) Plazo de manifestación: Corto (C). Con valor 0,5
v) Recuperabilidad: Irrecuperable (ir), con valor 0,3
w) Duración del impacto: Temporal(T) con valor 0,4.
x) Certidumbre del impacto: Cierto(c) con valor 0,6.

Luego tendremos que el valor de se obtiene:

• Sumando:
0,3 + 0,3 + 0,5 + 0,5 + 0,3 + 0,4 + 0,6 = 2,9

• Multiplicado este valor por el valor de magnitud establecido en la matriz M2

(2).
2 * 2,9 = 5,8

• Como el impacto es considerado negativo se le coloca el signo negativo,

con lo que llegamos al valor de - 5,8

Este valor obtenido es comparable con los demás, dando lugar a la prioridad de
atención y mitigación del impacto analizado.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 254

ANEXO 7.3
Ejemplo de aplicación de la matriz de Leopold

Matriz de Leopold

Esta metodología de EIA de amplia aplicación data de los años 70 y consiste en

una lista horizontal de actividades de un proyecto contra, en la vertical, una lista
de factores ambientales. Es pues, un cuadro de doble entrada o matriz de
interacción. La matriz sirve fundamentalmente para identificar impactos y su
origen, sin proporcionar un valor cuantitativo del impacto. Permite, sin embargo,
estimar importancia y magnitud de ese impacto con la ayuda de un grupo de
expertos y otros profesionales implicados en el proyecto.

La matriz consiste en un listado de 100 acciones de un proyecto que pueden

causar impactos ambientales, que se contrapone a otro listado de 88
características ambientales relevantes. Esta combinación produce una matriz con
8800 casilleros de interacciones posibles. En cada casillero, a su vez se distingue
entre magnitud e importancia del efecto, en una escala que va de uno a diez.
Todo esto produce un total de 17600 números a ser interpretados. Debido a la
evidente dificultad de manejar tal cantidad de información, a menudo se utiliza en
forma parcial o segmentada, restringiendo el análisis a los efectos considerados
de mayor importancia.

Construcción de una matriz de Leopold

a) Selección de todas las acciones (ubicadas horizontalmente) que forman

parte del proyecto en estudio. Esto puede ir acompañado de la construcción de la
respectiva matriz reducida.

b) Para cada acción del proyecto previamente identificada, se coloca una

línea diagonal en el casillero de intersección con cada característica ambiental
donde es posible un impacto. Esta división del casillero en dos áreas tiene por
objeto separar la evaluación de la magnitud y de la importancia del impacto. Los
casilleros que permanecen vacíos revelan que no hay impacto.

c) Habiéndose completado la matriz, en el extremo superior izquierdo de cada

casillero con diagonal, se estima la magnitud del impacto con una nota de 1 a 10.
Se entiende que 10 representa el mayor impacto y el 1 el menor. Delante de cada
valor, se coloca un signo + si el impacto es positivo.

d) En el extremo inferior derecho de cada casillero con diagonal, se coloca

una nota de 1 a 10 para calificar la importancia del posible impacto, con 10 como
valor mayor y 1 como menor.

m
i
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 255

e) El informe de la matriz debe ser una discusión acerca del significado de

estos impactos, señalando los casilleros con valores mayores, así como las
columnas y filas con mayor número de impactos identificados.

Las principales precauciones que hay que tener en cuenta al hacer uso de la
matriz de Leopold son las siguientes:

1) Se caracteriza por un sesgo físico-biológico, en detrimento de los aspectos

socioeconómicos. Es recomendable por esto llevar a cabo un estudio
socioeconómico aparte, o bien procurar que se complemente la matriz con
estudios adicionales.

2) No distingue entre impactos reversibles e irreversibles, ni tampoco entre

impactos probabilísticos y determinísticos - que el método por cierto identifica y
estima - deben ser materia de análisis separado y con el nivel de detalle que se
requiera para cada caso.

3) No es eficiente para identificar interacciones. Vale el mismo comentario que

en el punto anterior.

4) No identifica grupos afectados por los impactos. Esto se relaciona con la

recomendación relativa a los estudios socioeconómicos.

5) No provee criterios basados en los valores numéricos, sino sólo

apreciaciones más o menos subjetivas de impactos posibles. De allí que sea
importante el trabajo multidisciplinario y la convocatoria de los mejores expertos
para usar el método.

6) No discrimina el ámbito espacial de los impactos. De allí que sea

importante utilizar además otros métodos.

7) No sintetiza las predicciones en un valor único.

Ejemplo de utilización de matriz de Leopold.
A continuación se presenta un ejemplo de la utilización de una matriz de Leopold
reducida para el caso de un relleno con tres alternativas de localización.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 256

Primer caso: Localización Lugar I

ACCIONES QUE PUEDEN CAUSAR EFECTOS AM BIENTALES

SITUACION
TRANSFORMACION DEL ALTERACIO
MATRIZ LEOPOLD MODIFICACION DEL REGIMEN TERRITORIO Y
CONSTRUCCION
N DEL
TERRENO
CAMBIOS
TRAFICO
Y TRATAM.
RESIDUOS

REDUCIDA

CARRETERAS Y
HIDROLOGICA

MUNICIPALES
ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

VERTIDO DE
TERRESTRE

CAMIONES

RESIDUOS
INCLUYENDO
ALTERACION
CAMINOS
DRENAJE
CUBIRTA

VALLADOS

PAISAJE
BARRERAS
LUGAR I

CONTINENTALES
CARACTERISSTICAS
FISICO/QUIMICAS

MARINAS
AGUA

5 6 6 7
SUBTERRANEAS
5 6 8 7
4 6 7 7
CALIDAD
2 5 7 7
SFERA
ATMO

CALIDAD
F
A
C 4
ARBOLES
2
FLORA
CONDICIONES

T
BIOLOGICAS

O
3
R COSECHAS
E 2
S
FAUN

ANIMALES
A

TERRESTRES
A D
M ESPACIOS
USO TERRITORIO

B ABIERTOS Y
I F SALVAJES
E
N AGRICULTURA
GH
FACTORES CULTURALES

T
A ZONA
L RESIDENCIAL
H
E
RECREATIVA

S
CAMPING
F
EXCURSION
TURISMO
D
SERVICIOS E
INFRAESTR.

RED DE
TRANSPORTE
S
ELIMINACION DE
RESIDUOS
SOLIDOS
VECTORES
RELACIONES
ENFERMEDADES
ECOLOGICAS
INSECTOS

IMPACTOS IMPACTOS
NEGATIVOS POSITIVOS
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 257

Segundo caso: Localización Lugar II

A C C IO N E S Q U E P U E D E N C A U SA R E F E C T O S
S ITU A C. Y
T RA N SFO R M A CIO N D EL A LT ER A C.
M A TR IZ L E O P O LD M O D IF IC A C IO N D EL R EG IM EN T ER RIT O RIO Y
CO N STR U CC IO N
DEL
T ER R EN O
C A M B IO S
T R A F ICO
T RA T A M .
R ES ID U O S

R E D U C ID A

CARRETERAS Y
HIDROLOGICA

MUNICIPALES
ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

VERTIDO DE
TERRESTRE

CAMIONES
INCLUYENDO

RESIDUOS
ALTERACION
CAMINOS
DRENAJE
CUBIRTA

VALLADOS
BARRERAS

PAISAJE
L U G A R II

CO N T IN E NT A L E S

6 4 5
CARACTERISSTICAS
FISICO/QUIMICAS

M A RIN AS
5 3 5
AGUA

SUB T E R R A N E A S

4 5 4
C AL IDA D
2 3 4
ATMOSF
ERA

C AL IDA D
F
A
C A RB O L E S
FLORA
CONDICIONES
BIOLOGICAS

T
O
R C O SE C H A S
E
S
FAUN

A N IM A L E S
A

T E R R E ST R E S
A D
M E SP A C IO S
USO TERRITORIO

B A B IE RT O S Y
I F SA L VA JE S
E
N A G R IC U L T U R A
T GH
FACTORES CULTURALES

A ZONA 7
L RE SID E NC IAL 7
H
E
RECREATIVA

S
CA M P IN G
F
E X CU R SIO N
T UR ISM O
D
INFRAESTRUC.

RED DE
SERVICIOS E

T R A N SP O R T E
S
E L IM IN AC IO N DE
RE SID U O S
SO L ID O S
VECTORES
R E L AC IO N E S
E NF E RM E D A D E S
E C O L O G IC A S
IN SE C T O S

IM P A CT O S IM P A C T O S
N E G A T IV O S P O S IT IV O S
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 258

Tercera alternativa: Localización Lugar III

ACCIONES QUE PUEDEN CAUSAR EFECTOS AMBIENTALES

SITUAC. Y
TRANSFORMACION DEL ALTERAC.
MATRIZ LEOPOLD MODIFICACION DEL REGIMEN TERRITORIO Y
CONSTRUCCION
DEL
TERRENO
CAMBIOS
TRAFICO
TRATAM.
RESIDUOS

REDUCIDA

CARRETERAS Y
HIDROLOGICA

MUNICIPALES
ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

ALTERACION

VERTIDO DE
TERRESTRE

CAMIONES

RESIDUOS
INCLUYENDO
ALTERACION
CAMINOS
DRENAJE
CUBIRTA

VALLADOS
BARRERAS

PAISAJE
LUGAR III

CONTINENTALES
CARACTERISSTICAS
FISICO/QUIMICAS

MARINAS
AGUA

SUBTERRANEAS

CALIDAD
ATMOSF
ERA

CALIDAD
F
A
C ARBOLES
FLORA
CONDICIONES
BIOLOGICAS

T
O
R COSECHAS
E
S
FAUN

ANIMALES
A

TERRESTRES
A D
M ESPACIOS
USO TERRITORIO

B ABIERTOS Y
I F SALVAJES
E
N AGRICULTURA
T GH
FACTORES CULTURALES

A ZONA
L RESIDENCIAL
E H
RECREATIVA

S 5
CAMPING
F
5
EXCURSION 4
D
TURISMO 2
INFRAESTRUC.

RED DE
SERVICIOS E

TRANSPORTE
S
ELIMINACION DE
RESIDUOS
SOLIDOS
VECTORES
RELACIONES
ENFERMEDADES
ECOLOGICAS
INSECTOS

IMPACTOS IMPACTOS
NEGATIVOS POSITIVOS
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 259

La matrices de Leopold presentadas muestran una evaluación cualitativa de tres

alternativas de localización con impactos y magnitudes. La información que debe
contener el análisis de estas matrices es la indicada en el punto e) y comparar los
resultados entre las diferentes situaciones, a continuación se presenta a modo de
ejemplo un aspecto del análisis.

Análisis:

Respecto de los factores ambientales con mayores impactos podemos ver, para la
alternativa Lugar I, en la fila de las aguas subterráneas, en las columnas de
alteración del drenaje (con 6 en magnitud y 8 en importancia) y vertido de residuos
municipales (con magnitud e importancia de 7 en una escala de 1 a diez), para la
fila de calidad del agua las acciones más impactantes están en las mismas
columnas mencionadas anteriormente, alteración del drenaje y vertido de
residuos municipales, con magnitud e importancia de 7 en una escala de uno a
diez. Para la segunda alternativa de localización Lugar II, los factores impactados
aguas marinas y calidad del agua, donde los impactos más relevantes están en la
columna de vertido de residuos municipales con importancia y magnitud de un
nivel 5 y en la fila de factores culturales, uso del territorio, zona residencial, para la
columna cambios de tráfico, camiones, con importancia y magnitud igual a 7. En la
tercera alternativa vemos que los impactos son inexistentes para los factores
considerados en las otras alternativas siendo el más importante el de la fila de
áreas recreativas, camping, con valores de 5 para magnitud e importancia.

La presentación anterior no es exhaustiva, pero, cumple con la función de dar una

ayuda respecto de los análisis que pudieran hacerse, también debe incluirse una
recomendación de cual alternativa es la mejor (en primera instancia se ve como
más recomendable la tercera opción de localización) desde el punto de vista del
ambiente o indicar donde se producen aspectos positivos, etc.

FUENTE: “Gestión Ambientalmente Adecuada de Residuos Sólidos”, Un Enfoque de

Política Integral. CEPAL, GTZ. (1997).
ILPES, “Guías para la Evaluación del Impacto Ambiental de Proyectos de Desarrollo
Local”, José Leal, Enrique Rodríguez F.(1998).
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 260

ANEXO 7.4
Ejemplo de la matriz de interacción

Matriz de interacción

Otro tipo de matriz es la de interacción la cual pasaremos a describir y mostrar a

continuación.

1. Las matrices de interacción están estructuradas por columnas de factores

ambientales que corresponden a un listado de factores ambientales, en las
filas se presentan las distintas fases de desarrollo del proyecto (actividades).

2. Cada matriz debe desarrollarse para cada variable de análisis en particular.

Estas variables se explican a continuación.

3. Horizonte. Se pueden presentar tres posibilidades: (L) Largo plazo, (M)

Mediano plazo y (C) Corto plazo. Cada una de éstas da la idea del tiempo
que transcurriría entre una acción que tiene impacto ambiental y la
manifestación de ésta sobre cierto medio sometido a análisis por el evaluador.

4). Reversibilidad. Corresponde a la capacidad del entorno natural, afectado por

un proyecto, de restituir las condiciones previas a los efectos ambientales a
que ha sido expuesto, sin que ello signifique la intervención humana o la
generación de medidas correctivas o compensatorias. Se distinguen cuatro
situaciones de reversibilidad de las condiciones naturales, las de largo plazo
(L), mediano plazo (M), las de corto plazo (C) y la situación de
irrecuperabilidad (I), que contempla impactos sobre el medio que no son
posibles de reparar por la acción natural del entorno afectado.

5) Persistencia. Da la idea del tiempo que el efecto ambiental va a permanecer

en el entorno afectado, desde que éste aparece. Se dan dos categorías para
definir la persistencia del impacto de un factor ambiental, (T) temporal, donde
los efectos ambientales permanecen como máximo durante el período de un
año y (P) permanente cuando la duración estimada va a superar el año.

6) Extensión. Por extensión se comprende el área de influencia del proyecto y

sus potenciales deterioros dentro de límites espaciales. Existen tres
categorías: puntual (P), total (T) y parcial (p) que dicen directamente del
alcance geográfico de los impactos generados por el proyecto.

7) Medidas correctivas. Por medidas correctivas tipificamos una serie de

situaciones que dan respuesta al tipo de intervención que el proyecto va a
generar (área de afectación). Para cada proyecto existirán medidas puntuales
que deberán evaluarse. La matriz presta utilidad en este caso para identificar
en que fase del proyecto hay que introducir medidas que corrijan el impacto
por factor ambiental. De ello se desprenden cinco medidas de corrección: (P)
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 261

durante la fase de planificación: (C) durante la fase de construcción; (O)

durante la fase de operación; (M/A) durante la fase de mantenimiento y
abandono; y (N) no hay posibilidades, que se refiere a la imposibilidad de
intervenir en el proyecto con algún tipo de compensación al entorno del
proyecto.

8) Intensidad. Finalmente, las matrices pueden tener valores de intensidad de

factores por fase de proyecto, pudiendo ser estos beneficio (B) para el entorno
o dañino (D), de igual forma se puede considerar neutra (n) la acción de cierto
factor sobre las acciones que se lleven a cabo durante alguna fase en
particular.

A continuación se presenta una matriz de interacción la cual es igual para cada

una de las variables y su análisis es similar a la matriz presentada anteriormente.
Se debe indicar los casilleros con mayor relevancia señalando como están
afectadas las diferentes variables de acuerdo con la nomenclatura acordada.

FUENTE: “Gestión Ambientalmente Adecuada de Residuos Sólidos”, Un Enfoque de

Política Integral. CEPAL, GTZ. (1997).
ILPES, “Guías para la Evaluación del Impacto Ambiental de Proyectos de
Desarrollo Local”, José Leal, Enrique Rodríguez F.(1998).
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 263

MA
TRI
Z D
E
INT
ER
A- C
CIO
N

Facto Partícu- Oxido Oxi Mo Oxi Tóx Olo Pro Var Ac Sóli Te Aci dbo Oxí Sóli Co Col Sali Co Nut Ero Rie Us Fa Av Fa Veg Ar
r de las s de dos nóx dan ico res duc iaci eite dos mp dez 5 gen dos mp ifor nid mp rien sió sgo o una es un etaci as
dispe suspen azufre de ido tes s ció one s y sus era y o dis ues me ad act tes n s del terr a ón y ve
rsión didas nitr de foto peli n s gra pen tur alc dis uelt tos s aci sue estr ac flora de
óge car quí gro de de sas did a alin uelt os tóxi fec ón lo e uá terre ur
no bon mic sos acu cau os del ida o cos ale tic stre an
o os ífer dal agu d s a s
os a

1. Fase
planificación y
proyecto
eamiento y

1.2
Localización
2. Fase de
construcción
2.1 Municipios
afectados
2.2 Movimiento
de tierras
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 264

2.3
Necesidades del
suelo
2.4 Recursos
humanos
2.5
Construcción de
edif. auxiliares
2.6 Instalación
de plantas de
tratamiento
2.7 Vías de
acceso
2.8 Edif. y terr.
a explorar
2.9 Cierros
2.10 Retiro de
hombres, mat. y
maq.
3. Fase de
operación
3.1 Transporte
de materiales
3.2 Vertido
3.3 Disposición
3.4 Lixiviación
3.5
Recubrimiento
de tierras
3.6
Pretratamiento
de residuos
3.7
Tratamiento de
residuos
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 265

3.8
Funcionamiento
de planta
incineradora
4. Fase de
abandono
4.1
Levantamiento
de las
instalaciones
4.2 Movimiento
de tierras
4.3
Reacondicionami
ento del terreno
4.4 Interrupción
del flujo
vehicular y
peatonal
4.5 Polvos y
ruidos
4.6 Cerrado del
vertedero
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 266

ANEXO 7.5
Sistema de Battelle - Columbus.

Las listas de escala y peso se ha desarrollado para permitir evaluar todos los
impactos sobre el ambiente asociados a un proyecto o para la comparación de
varias alternativas de un proyecto a través de índices cuantitativos. El resultado
es la implantación de un método cuasi matemático, donde los impactos son
pesados en términos de su importancia relativa, transformados en unidades
comunes y manipulados matemáticamente para formar índices de impacto.

Este sistema de evaluación de Battelle (la lista de escala y pesos más conocida),
fue elaborado por los Laboratorios de Battelle-Columbus, por encargo de la
Oficina de Protección Ambiental de los Estados Unidos de Norteamérica
(EUA/EPA), y se centró principalmente en la planificación de la gestión de
recursos de agua, pero es aplicable a muchos otros proyectos con la misma
eficacia.

La base del sistema es la definición de una lista de 78 caracteres o parámetros

ambientales que representan una unidad o aspecto del ambiente que merece ser
considerado separadamente y que además, su evaluación es representativa del
impacto ambiental derivado de las acciones del proyecto en consideración. Los
parámetros están ordenados en categorías ambientales, los que a su vez se
distribuyen en 4 categorías ambientales, con el objeto de establecer los niveles de
información requeridos.

Esquemáticamente se plantea de la siguiente manera:

• Categorías ambientales-componentes-parámetros, siendo la evaluación de

los parámetros el último nivel de información.
• Los parámetros ambientales cuentan con las características de representar
la calidad del ambiente. Son fácilmente medibles sobre el terreno y
responden a la exigencias del proyecto a evaluar.
Los pesos de ponderación por temas son los siguientes:

Contaminación ambiental 402 puntos

Interés Humano 205"
Estéticos 153"
Ecología 240"
TOTAL 1000 puntos

Una vez establecida la lista de parámetros, el modelo establece un sistema en el

que dichos parámetros se evalúan en unidades conmensurables asignándoles
unidades numéricas denominadas unidades de importancia del parámetro.
Después, a estas unidades se les asigna un índice de calidad que se obtiene de
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 267

multiplicarlas por un número que va de 0 a 1, siendo el 0 el que representa a la

mala calidad y el 1 la buena calidad, obteniéndose así las unidades de evaluación
del impacto ambiental.

Se suman estos valores y el proyecto ( o alternativa de proyecto), cuya suma de

valores del valor más alto, indica el que conviene realizar.

Las relaciones aritméticas que se aplican son las siguientes:

UIA : Unidades de Impacto Ambiental de 0 a 1,000.

ECA : Escala de Calidad Ambiental de 0 a 1.
CIR : Coeficiente de Importancia Relativa de cada una de las 78 variables "i" de 2
a 31.

Alternativa "j"

UIAj = Σ CIR "i" * ECAij

Si tenemos "n" alternativas la que se recomienda es la que tenga mayor UIA

En el siguiente cuadro reflejamos los pesos para cada uno de los parámetros del
análisis.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 268

Contaminación ambiental 402

A) Contaminación del agua 318

Perdidas en las cuencas hidrográficas 20
DDO 25
Oxígeno disuelto 31
Coliformes fecales 18
Carbono inorgánico 22
Nitrógeno inorgánico 25
Fosfato inorgánico 28
Plagicidas 16
PH 18
Variaciones del flujo de corriente 28
Temperatura 28
Sólidos disueltos totales 25
Sustancias tóxicas 14
Turbiedad 20
B) Contaminación atmosférica 52
Monóxido de carbono 5
Hidrocarburos 5
Oxidos de nitrógeno 10
Partículas sólidas 12
Oxidantes fotoquímicos 5
Oxidos de azufre 10
Otros 5
C) Contaminación del suelo 28
Usos del suelo 14
Erosión 14
D) Contaminación por ruido 4
Ruido 4

Interés humano 205

E) Valores educacionales y cientif. 48

Arqueológicos 13
Ecológicos 13
Geológicos 11
Hidrológicos 11

F) Valores históricos 55
Arquitectura 11
Acontecimientos 11
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 269

Personajes 11
Religiones y culturas 11
"Frontera del oeste" 11
G) Estilo de vida 37
Oportunidad de empleo 13
Vivienda 13
Interacciones sociales 11
H) Culturas 28
Indios 14
Otros grupos étnicos 7
Grupos religiosos 7
I) Sensaciones 37
Admiración 11
Aislamiento 11
Misterio 4
Integración con la naturaleza 11

Estéticos 153

J) Suelos 32
Estructura geológica 6
Caract. Topográficas 16
Extensión y alineaciones 10

K) Aire 5
Olor y visibilidad 3
Sonidos 2

L) Agua 52
Presencia de agua 10
Interfase suelo-agua 16
Olor y materiales flotantes 6
Area de las super. del agua 10
Márgenes arboradas y geológicas 10

M) Biota 24
Animales domésticos 5
Animales salvajes 5
Tipos de vegetación 9
Variedad dentro de los tipos de vegetación 5
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 270

N) Objetos artesanales 10
Objetos artesanales 10

Ñ) Composición 30
Efectos de composición 15
Elementos singulares 15

Ecología 240

O) Especies y poblaciones 140

Pastizales y praderas 14
Cosechas 14
Vegetación natural 14
Espacies dañinas 14
Aves de caza continentales 14
Pesquería comerciales 14
Vegetación natural 14
Espacies dañinas 14
Pesca deportiva 14
Aves acuáticas 14

P) Hábitats y comunidades 100

Cadenas alimentarias 12
Usos del suelo 12
Especies en extinción 12
Diversidad de especies 14
Cadenas alimentarias acuáticas 12
Especies acuáticas en extinción 12
Características fluviales 12
Diversidad de especies acuáticas 14
FUENTE: “Gestión Ambientalmente Adecuada de Residuos Sólidos”, Un Enfoque de
Política Integral. CEPAL, GTZ. (1997).
ILPES, “Guías para la Evaluación del Impacto Ambiental de Proyectos de Desarrollo
Local”, José Leal, Enrique Rodríguez F.(1998).
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 271

ANEXO 7.6

Establecimiento de uso restringido sobre ciertos bienes públicos, lo que implica:

* Disposición adecuada de residuos sólidos.

* Control público.

Creación de mercados

* Permisos de uso transable de bienes públicos con uso restringido

Instrumentos fiscales

* Impuestos a la generación de residuos

- Por cantidad
- Por tipo

* Impuestos al uso del suelo para disposición de residuos

Sistema de cargos (tarifas)

* Cargos por recolección

* Cargos por disposición
*Cargos por contaminación

Instrumentos financieros

* Fondos ambientales
- Para mejoramientos tecnológicos
- Para fomento del reciclaje
- Para transporte y disposición adecuada

* Créditos blandos
-Para proyectos con objetivos “ambientales”

Sistemas de responsabilidad

* Por daño a los recursos naturales

* Seguros de responsabilidad
- Incentivos al cumplimiento de normas

Sistemas de garantías (bonos y depósitos)

* Bonos de cumplimiento de normas

* Sistemas de depósitos reembolsables

FUENTE: José Leal, Proyecto CEPAL / GTZ (1996)

 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 272

ANEXO 7.7
Ejemplo de impactos de sistemas de captación y evacuación de
desechos sólidos y posibles medidas de mitigación

( Environmental Evaluation System for water resources planing. Final report,

Battelle-Columbus Lavoratories, Columbus, Ohio, 1972)

IMPACTOS DIRECTOS

IMPACTOS NEGATIVOS MEDIDAS DE MITIGACIÓN

Contaminación del aire.
La carga de desperdicios que se dejan en Reducir al mínimo la manipulación adicional y
recipientes comunales estacionarios aumentar al máximo la capacidad en la medida
produce polvos. de lo posible.
Producción de polvo y residuos en las Suministrar vehículos cerrados y lonas para los
rutas seguidas por los vehículos de vehículos abiertos.
recolección de residuos.
Producción de polvo a causa de la Cubrir los puntos de descarga y carga, ventilar el
descarga en las estaciones de aire.
transferencia.
Producción de polvo a causa de la Establecer un cinturón de salvaguardia en torno
descarga en los puntos de vertido. del punto de descarga final. Pavimentar los
caminos de acceso. Diseñar la ubicación del
frente de la labor. Rociar con agua para
minimizar las emisiones de polvo.
La quema a cielo abierto de desperdicios Prestar un servicio integral de recolección de
no recogidos produce humos. residuos en el medio urbano.
La quema a cielo abierto de desperdicios Distribuir y compactar los desperdicios que se
en los vertederos produce humos. retiren, cubriéndolos diariamente con tierra, e
instalar sistemas de control de gases.
Producción de olores en los vaciaderos. Idem anterior.
Producción de olores en los sistemas de Mantener condiciones aeróbicas durante la
elaboración de fertilizantes orgánicos. operación de elaboración de fertilizantes
orgánicos.
Contaminación atmosférica debido a la Establecer sistemas de control.
actividad de incineradores o planta de
recuperación de recursos.
Contaminación del agua
Contaminación de aguas subterráneas o Ubicar los vertederos en lugares donde los
superficiales debido a los lixiviados del suelos sean relativamente impermeables, tengan
vertedero. propiedades atenuantes, permitan que exista
una profundidad entre el piso del vertedero y las
aguas superficiales.
Las aguas receptoras contaminadas por No ubicar los vertederos en laderas arroba de
lixiviados solo se pueden utilizar en fuentes de aguas subterráneas o superficiales
aplicaciones benéficas. cuya utilización pueda verse afectada por la
contaminación.
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 273

Los desperdicios que no se recogen Prestar un servicio integral de recolección de

obstruyen los orificios de los drenajes residuos en el medio urbano.
abiertos y alcantarillas.
Perdida de vegetación por la acción de los Establecer sistemas de control de gases en el
gases del vertedero. vertedero.
Contaminación del suelo
Contaminación del suelo y posible Evaluar la cantidad de fertilizante admisible
absorción biológica de productos químicos antes de producirse niveles fitotóxicos.
tóxicos por la aplicación de fertilizantes
orgánicos( compostaje).
Salud ocupacional
Accidentes de trabajo cuando los Suministrar recipientes diseñados para la basura
recipientes están sobrecargados. recibida, situar tapas en los recipientes, para
disminuir el peso en épocas de lluvia.
Riesgos debido a la mala manipulación en Efectuar una recolección por separado en
origen de los residuos hospitalarios. vehículos especiales, reservando un área
especialmente dedicada a este fin en los
vertederos.
Riesgos debido a la mala manipulación de Encuesta a las industrias para determinar la
los desechos peligrosos. cantidad de desechos peligrosos Efectuar una
recolección por separado en vehículos
especiales, reservando un área especialmente
dedicada a este fin en los vertederos, previo
análisis de la compatibilidad de los desechos
antes de su evacuación.
Salud de la población
Aumento de las poblaciones de vectores Prestar un servicio integral de recolección de
de enfermedades, cuando no se recogen residuos en el medio urbano.
los residuos o se vuelcan a cielo abierto.
Aspectos estéticos
La acción de los animales distribuyen los Educar a los residentes para que saquen la
desperdicios que se dejan en los basura en un horario definido además de
recipientes. adecuar los recipientes con medidas de
protección (tapas, cierres, durabilidad, etc.)
 Evaluación del Impacto Ambiental: Conceptos y Categorías 274

IMPACTOS INDIRECTOS

IMPACTOS NEGATIVOS MEDIDAS DE MITIGACIÓN

Problemas sociales
Declinación del orgullo cívico y la motivación Sensibilizar al público para lograr su
pública cuando los desperdicios degradan cooperación en cuanto al manejo de los
visiblemente el medio urbano. residuos así como disponer de un servicio de
recolección y vertido adecuado.
Los recipientes que no están bien ubicados o Examinar patrones de movimiento de los
diseñados dan lugar a una perdida de tiempo y residentes y estudiar el diseño idóneo de los
energía por parte de los residentes. recipientes según las necesidades.
Se plantean conflictos sobre el uso de la tierra Planificación de la ubicación. Establecer zonas
cuando las plantas de tratamiento y disposición de protección para reducir el impacto estético
final no están bien ubicadas. de la ubicación.
Oposición del público a la construcción de las Velar por el funcionamiento correcto de las
plantas de los desechos sólidos propuestas. plantas dispuestas. Ofrecer demostraciones
del funcionamiento, tanto visuales como
técnicas.
Problemas económicos.
Perdidas de ingresos para los recolectores y Diseñar los sistemas de recolección,
pérdidas de materias primas de bajo costo transferencia y/o evacuación de modo de
para la industria cuando se impide la permitir la continuación de reciclaje. Aumentar
recuperación de materiales secundarios. la separación de productos en la fuente y la
recuperación de materiales secundarios antes
de que los desechos sean descargados para la
recolección. Dar adiestramiento en el empleo a
los recolectores de residuos que pierden sus
trabajos.
Desvalorización de las propiedades por la Idem. Además, efectuar una limpieza periódica
presencia de desperdicios y el abandono de calles, caminos, y lugares urbanos
clandestino de desperdicios. frecuentados comúnmente por los turistas.
Derroche de las rentas municipales cuando el Poner a prueba antes de implementar el
equipo de recolección es inapropiado y el sistema de recolección. Evaluar regularmente
equipo de recolección ineficiente. los costos de recolección. Diseñar las rutas y
verificar las optimas. Utilizar sistemas de
transferencias cuando las distancias sean
excesivas y no resulte económico el transporte
directo. ( 20-25 Km).
El desarrollo industrial se ve impedido cuando Construir instalaciones especiales para recibir
las industrias atentas a sus obligaciones desechos peligrosos.
ambientales carecen de instalaciones
adecuadas para la disposición de residuos
peligrosos.
Se incrementa el desequilibrio de la balanza Dar incentivos al sector privado para recuperar
comercial del país y el consumo de energía, materiales del reciclaje. Sensibilizar al público
cuando disminuye el reciclaje de materiales para alentar el reciclaje. Facilitar la separación
derivados de los desechos que se podrían usar en la fuente, de productos reciclables y
como materias primas en la industria. efectuar su recolección por separado. Diseñar
sistemas de transferencia y/o disposición para
separar el reciclaje de los residuos mezclados.
 Participación y Educación del Público 277

CAPÍTULO VIII
PARTICIPACIÓN Y EDUCACIÓN DEL PÚBLICO

8.1. Generalidades

Existen muchos casos donde, a pesar de haberse formulado una propuesta de

manejo de los R.S.D. técnicamente correcta, la falta del componente participación y
educación del público, ha ocasionado resultados negativos, por cuanto el apoyo del
público es fundamental en lo que se refiere a la separación en el origen o políticas de
promoción relativas a disminuir las emisiones.

En cualquier tipo de plan de gestión de residuos sólidos, la educación y participación

del público jugará un rol significativo, tanto antes como después de la
implementación del plan.

Los términos educación del público y participación del público abarcan una amplia
gama de actividades y técnicas diseñadas para conseguir que los ciudadanos
participen en la toma de decisiones, obtener información respecto a las inquietudes
de los ciudadanos, aumentar la toma de conciencia del público y motivar la
participación en los programas.

Un buen programa de educación y participación en la gestión de los desechos

sólidos aprovecha y utiliza los grupos cívicos, comercio, colegios, iglesias y los
medios de comunicación para que participen en la toma de decisiones y promuevan
una ética positiva en el área de los desechos sólidos, mediante reuniones, eventos
especiales, conferencias, materiales promocionales, boletines, exhibiciones,
concursos y actividades de recolección.

Las personas encargadas de tomar decisiones deben intentar involucrar al público a

través de todo el proceso de planeamiento de la gestión de los desechos sólidos
municipales. Es particularmente importante que el planificador trabaje junto con la
comunidad, especialmente en el proceso inicial de planeamiento.

Es deseable establecer un consejo asesor o un grupo de trabajo específico para

proveer un marco organizacional a la participación de los ciudadanos.

Este grupo podría incluir ciudadanos, hombres de negocios, miembros de grupos

locales del medio ambiente, grupos comunitarios de los diversos vecindarios y
organizaciones religiosas.

Debe educarse al grupo asesor en todos los aspectos concernientes a la situación

de la gestión de los desechos sólidos locales, todos los costos y responsabilidades
asociadas con la gestión de los desechos y las opciones disponibles de gestión y
disposición.
 Participación y Educación del Público 278

8.1.1. Ciclo estratégico de la participación

Los vínculos de la participación comunitaria integral pueden ser visualizados de

acuerdo con el siguiente flujograma.

FUENTE: EDIEN Political Economy of the Environment; Module 4 Participation in National

Environmental Strategies (World Bank 1997/. Traducción no oficial).

8.1.2. Dificultades para institucionalizar la participación

Integrar activamente a la población en la gestión de los RSD, no es una tarea fácil,

especialmente cuando se desea que esta sea permanente, integral y dinámica. El
siguiente recuadro sintetiza las barreras para materializar dicho objetivo.
 Participación y Educación del Público 279

POR QUÉ ES DIFÍCIL INSTITUCIONALIZAR LA PARTICIPACIÓN

Si tiene tantos méritos, ¿por qué es difícil institucionalizar la participación? Las siguientes
parecen ser algunas de las restricciones.
?? En la fase inicial de una estrategia, la participación requiere considerable tiempo y
trabajo adicional en el desarrollo de los recursos humanos. Generalmente no se provee de
incentivos adicionales a los miembros del equipo por el esfuerzo extraordinario requerido. La
introducción de la participación requiere recursos financieros adicionales y en la fase inicial es
más costosa comparada con programas convencionales. La mayoría de las instituciones y
programas se sienten restringidas de hacer tales inversiones, dado que ellas son evaluadas
principalmente por el criterio de logros en los objetivos físicos y financieros.
?? La participación exige una mayor retroalimentación en el papel de los profesionales externos,
desde la gestión hasta la facilitación. Esto exige cambios en conducta y actitudes y tiene que ser
gradual. También exige un significativo entrenamiento y usualmente los recursos para este trabajo
son inadecuados.
?? La participación también desafía a los profesionales convencionales; éstos sienten pérdida de
poder al tratar como iguales a las comunidades locales y al incluirlas en la toma de decisiones.
Esto inhibe a los profesionales de asumir riesgos y desarrollar relaciones de colaboración con las
comunidades.
?? La participación y el desarrollo institucional son difíciles de medir y requieren el uso simultáneo
de indicadores cualitativos y cuantitativos. Los sistemas existentes de monitoreo y evaluación no
pueden medir dichos aspectos y, por lo tanto, los indicadores físicos y financieros, que son más
fáciles de medir, dominan la evaluación de resultados y el proceso de análisis de impacto.
?? Mientras que muchos programas iniciados por las agencias externas tienden a usar métodos
participativos de planificación, ellos no hacen los correspondientes cambios en los mecanismos
de asignación de recursos a las instituciones locales y ellos tienden a retener el poder en la toma
de decisiones financieras. Este hecho frena el crecimiento de las instituciones locales y conduce
a una pobre sostenibilidad de los programas.
?? La participación es un proceso de largo plazo y necesita ser iterativo en un período inicial de dos
a cinco años antes de remontar y replicarse. La mayoría de los programas de desarrollo tienden a
dejar en el papel las fases iniciales del proceso de participación y desarrollo institucional sin
suficiente experimentación e iteración. Como resultado, las modalidades institucionales que
surgen son a menudo inefectivas.
?? La participación esta también directamente ligada a la equidad. Muchas estrategias para
implementar programas, a pesar de comenzar con consultas y participación de grupos, fracasan
en monitorear aspectos de equidad. Esto hace que los resultados de la gestión y los beneficios
sean usurpados por los grupos elitistas de la comunidad y en la mayoría pierdan su interés. Las
instituciones externas necesitan jugar un papel preponderante en catalizar prácticas equitativas
dentro de las instituciones locales.

Cualquier política o proceso de formulación de estrategias debería tomar en cuenta los esfuerzos
existentes al nivel local y utilizarlos como base para la estrategia de preparación. El proceso de
formulación de la estrategia depende altamente de los éxitos alcanzados previamente. El crecimiento
orgánico de una estrategia a través de insumos locales y regionales, que se base en la experiencia y
en las acciones positivas aprendidas, aumenta las posibilidades de que todos los miembros
desarrollen un interés de largo plazo en la ejecución.

Fuente: “Participation in national environmental strategies” (Module 4) EDIEN Political Economy of the
Environment. World Bank (98). Traducción no oficial
 Participación y Educación del Público 280

8.2. Elementos que deben tomarse en cuenta en la participación para una

gestión integral de los RSD.

A continuación se presentan algunos lineamientos generales para desarrollar un

programa de participación y educación del público.

8.2.1. Presentación de los principales resultados del estudio

Como ya se ha sostenido anteriormente, la participación del público es de vital

importancia y una forma de activar esta participación, y a la vez motivar la discusión
respecto del tema, es la presentación de los principales resultados del estudio.

Con respecto a los principales resultados del estudio, los mensajes para el público
deben ser al menos los siguientes:

?? Generación en origen (domicilios): cantidad, composición.

?? Pre-recogida uso de recipientes adecuados para el acopio de basuras y

respeto de horarios de recolección y transporte.

?? Recolección y transporte: modalidades de operación, cobertura, eficiencia,

aspectos ambientales, sanitarios y costo asociado.

?? Tratamiento y disposición final: Vida útil y problemas ambientales y sanitarios

de los actuales rellenos, requerimientos de (incineración, compostaje, etc.).

?? Microvertederos ilegales: mencionar cantidad existente en cada ciudad, sus

problemas ambientales y sanitarios y los costos asociados a su limpieza.

?? Costos de un plan de gestión y manejo integral de residuos sólidos, técnica y

ambientalmente adecuado.

Se debe sensibilizar a la población respecto de los beneficios que recibe la

comunidad, los costos reales y los déficits que se producen en la municipalidad.
Indicar qué acciones se pueden realizar en educación, salud, deportes, etc. si las
municipalidades no tuvieran que afrontar dicho déficit económico.

Implantación de un programa de recuperación/reciclaje con clasificación en origen.

Se deben presentar los beneficios directos que recibe la comunidad y la forma de

participación en el programa, esto es:

?? Reducción de costos globales en el manejo del flujo de basura, tanto por

concepto de recolección y transporte como por disposición final.

?? Mayor vida útil de los rellenos sanitarios.

 Participación y Educación del Público 281

?? Apoyo y ayuda solidaria a sectores necesitados de la población, ya sea

directamente a través de la recolección y comercialización por parte de los
segregadores, o bien indirectamente a través de la participación de
organizaciones de beneficencia.

?? Qué elementos se recuperarán de las basuras y por qué.

?? Qué elementos no se recuperarán de las basuras y por qué.

?? Cómo acopiar los materiales recuperables.

8.2.2. Estrategias de comunicación: Grupos objetivos de la población y canales de

comunicación

La comunicación con el público y la promoción de los programas debe ser un

proceso continuo. Los eventos en medios de comunicación, los pósters
publicitarios, los boletines, etc., son todas buenas herramientas y medios para ser
usados en un programa continuo de educación. Un programa efectivo de educación
y promoción debe ser planeado teniendo en mente las necesidades de la
comunidad. Se puede ahorrar una cantidad significativa de tiempo y energía
analizando actividades de educación del público que han sido desarrolladas en otras
comunidades, sacando provecho de sus éxitos y aprendiendo de sus fracasos.

Los encargados de tomar decisiones pueden revisar actividades y materiales

educacionales utilizados en otros programas para la toma de conciencia del público,
tales como campañas para uso de cinturón de seguridad en los automóviles,
campaña para evitar accidentes en la vía pública, etc. Las técnicas usadas en estas
campañas para promover una idea o incentivar un nuevo comportamiento pueden
ser modificadas para expresar la idea del tema de los desechos sólidos
municipales.

8.2.3. Grupos objetivos de la población

El primer paso de la planificación de un programa de educación es comprender los

diferentes públicos que existen dentro de la comunidad y determinar cómo reciben la
información estos diversos grupos. Entre los temas que se deben resolver se
pueden destacar los siguientes:

¿Cuáles son algunos de los sub grupos existentes en la comunidad?

¿Cuál es el nivel del lenguaje a ser utilizado en el material a ser entregado a la
comunidad?
¿Cuáles son las inquietudes de los ciudadanos?
¿Cuáles programas en los medios audiovisuales de comunicación local escuchan y
ven los residentes de la comunidad?
 Participación y Educación del Público 277

¿Cuáles medios escritos de comunicación, a nivel nacional, regional, comunal o

comunitario, lee la población y qué secciones son las preferidas?
¿Responden bien los ciudadanos a noticias públicas incluidas en las cuentas de
servicios que reciben?
¿Son los afiches publicitarios colocados en las tiendas un método efectivo de
conseguir una imagen que les llegue?
¿Existen ya grupos cívicos conduciendo alguna campaña de educación respecto a
la basura o algún otro tema relacionado?

La respuesta a este tipo de preguntas ayudará a que se utilicen los mensajes

apropiados, se realicen las actividades adecuadas y se ocupen los medios de
publicidad correctos.

La mejor forma de responder estas interrogantes, es efectuar entrevistas con líderes

de la comunidad, llevar a cabo encuestas de opinión y también trabajar junto con los
grupos asesores de ciudadanos existentes, para recopilar esta información.

Un exitoso programa de educación y participación de la población compromete

importantes recursos humanos, técnicos, materiales y económicos, por lo que se
prevé que el diseño y operación del programa sea contratado a especialistas en
comunicación y educación. Las municipalidades serán las encargadas de
proporcionar los objetivos, metas, supervisión, coordinación y apoyo logístico a
dicho programa.

Por el motivo anterior resulta muy beneficioso segmentar la población en dos

grandes grupos:
• Niños y jóvenes de entre 6 y 20 años de edad,
• Adultos de 21 años y más.

Frente a restricciones presupuestarias puede privilegiarse la educación de niños y

jóvenes.

Educación de los niños y jóvenes

Enseñar a los niños y jóvenes sobre la gestión, el valor del reciclaje y de reducir la
cantidad de basura generada, desechos peligrosos domésticos y la necesidad de
contar con sitios de disposición adecuados para manejar el problema de los
desechos sólidos, es un elemento esencial para desarrollar una ética de
responsabilidad entre los futuros residentes de la comunidad respecto a los
desechos sólidos. Además de los potenciales beneficios futuros, los programas
orientados a los niños y jóvenes pueden tener una recompensa inmediata al llevar a
casa, a sus padres, los mensajes referentes a reciclaje y otros métodos de gestión
de desechos sólidos.
 Participación y Educación del Público 278

8.2.4. Canales de comunicación: estrategias de medios

El programa de educación y participación debe ser estructurado en base anual de

manera que sus objetivos sean manejables. Algunos aspectos que deben ser
incluidos en estos planes son:

• Temas o desafíos principales que deben ser enfrentados.

• Metas a ser alcanzadas.

• Actividades y eventos para lograr cada una de estas metas.

• Recursos disponibles (fondos, voluntarios y apoyo de la comunidad) para

cada actividad y evento.

Cronograma de trabajo que coordine los esfuerzos de educación del público con la
implementación del programa y considere actividades y eventos estacionales.

Existe una amplia gama de actividades y eventos posibles que pueden ser incluidos
en un plan de educación al público. Las actividades escogidas deben promover y
complementar las opciones específicas de gestión de los desechos sólidos que
están siendo consideradas o implementadas como parte del programa de la
comunidad en este campo. Por ejemplo, si la primera prioridad es la
implementación de un programa de recuperación y clasificación en origen de
materiales reciclables, entonces debe darse énfasis a los programas de educación
dirigidos a este fin.

Las actividades propuestas dentro de un programa de educación deben también

satisfacer las necesidades de información de la comunidad y deben encontrarse
dentro de los límites presupuestarios y de recursos de la comunidad. En algunos
casos, será recomendable considerar llevar a cabo proyectos pilotos de educación
del público a más pequeña escala. Este tipo de iniciativas puede ser un perfecto
campo de prueba para la generación de nuevas ideas. Las enseñanzas sacadas de
estos proyectos pueden ser incorporadas a proyectos de mayor envergadura en la
medida que el programa consiga el apoyo del público.

Los medios de comunicación específicos que se pueden emplear en las ciudades

en estudio los podemos dividir en "medios troncales" y "medios directos", a saber:

8.2.4.1. Medios troncales

Como medios troncales podemos considerar los periódicos, radioemisoras, TV. A

nivel local es posible desarrollar estrategias de acuerdo con los medios disponibles
en periódicos de circulación local o radioemisoras locales, con programas o
publicaciones desde el municipio.

8.2.4.2. Medios directos

 Participación y Educación del Público 279

Entre los medios directos y sus características se pueden mencionar los

siguientes:

Afiches informativos

En una primera etapa se elaborarán afiches con información general sobre la

gestión integral de residuos sólidos. Para en una segunda etapa, informar al
público sobre la futura puesta en marcha de un programa de recuperación y
clasificación en origen de materiales reciclables.

La distribución se hará en grandes tiendas, supermercados, en sedes de

organizaciones sociales y deportivas, municipalidades y en general en lugares de
gran afluencia de público.

Folletos informativos

Estos deben informar mostrando las problemáticas antes enunciadas. La primera

etapa de la campaña debe ser distribuida en la calle (por ejemplo, en esquinas de
gran afluencia automovilística o peatonal en horas claves), centros de afluencia
de público, hogares e instituciones. En la segunda etapa de la campaña, éstos
deben concentrarse en lugares públicos al alcance de todas las personas, como
por ejemplo, hospitales, consultorios, oficinas públicas, centros comerciales, etc.

Exposiciones explicativas

Montar exposiciones en centros comerciales, sedes sociales, museos y en general

centros culturales, especialmente la casa de la cultura de cada municipio.

Dichas exposiciones deben ser muy gráficas, con muestras fotográficas y videos,
explicando los alcances de los programas de gestión integral de residuos sólidos y
de los programas de recuperación/reciclaje.

Participación de las autoridades locales

Para llegar a los clubes deportivos, juntas de vecinos, centros de madres, hogares
de niños y otras organizaciones sociales de las distintas comunas, se hace
necesaria la participación de autoridades locales, a través de un consejo asesor o
un grupo de trabajo específico para proveer un marco organizacional para instruir
y hacer participar a la ciudadanía agrupada.

El grupo comunitario puede identificar las inquietudes públicas y asistir a los

encargados de tomar decisiones en la integración de soluciones en un plan para
la gestión de los desechos sólidos y un futuro plan de reciclaje.
 Participación y Educación del Público 280

Se sugiere que dentro de las autoridades locales que participen deben estar los
máximos representantes de las unidades de Aseo y Ornato, Medioambiente,
Cultura, Educación y Servicio de Salud, entre otros.

Charlas y exposiciones en escuelas y colegios

Las charlas y exposiciones están orientadas a educar y sensibilizar a niños y

jóvenes, según objetivos descritos en párrafos anteriores.

Se deberán formar monitores y líderes dentro de los profesores y alumnos, de

manera que participen en las charlas y exposiciones y las mantengan en el
tiempo.

Para el desarrollo de las charlas se propone distribuir entre las distintas escuelas y
colegios de un video explicativo y demostrativo del manejo de residuos sólidos
además de distribuir boletines informativos-educativos.

Las exposiciones y muestras escolares deberán contar con la participación de

profesores y alumnos. Se propone la realización de distintos proyectos por parte
de los alumnos relativos al tema de manejo integral de basuras y
recuperación/reciclaje. Se puede aprovechar trabajos de asignaturas tales como
Artes Plásticas, Artes Manuales, Ciencias Naturales, Biología, etc.

Las exposiciones se montarán en paneles móviles, verticales y horizontales,

usando material gráfico y material volumétrico. Se expondrán los mejores trabajos
presentados.

Concurso de afiches

Se propone la creación de un concurso de afiches a nivel de educación básica,

media y universitaria exclusivamente dedicado al tema de recuperación en origen
y reciclaje de materiales de desechos.

Los afiches ganadores serán los que servirán de base para el lanzamiento de la
campaña de recuperación/reciclaje. Los alumnos ganadores deberán tener un
premio y existirán menciones honrosas.

8.3. Costos y financiamiento de los programas

Los programas de educación y participación del público para la gestión de los

desechos sólidos municipales no deben ser necesariamente muy costosos. No
obstante, se requiere de un compromiso determinado de parte de las autoridades
locales respecto a fondos y tiempo necesario de personal para planificar y
coordinar un programa exitoso. Este costo es pequeño cuando se consideran los
beneficios que recibirá la comunidad de la participación en los programas de
educación al público, que promueven una gestión integrada de los desechos
sólidos: disminución de los costos de disposición, un ambiente más limpio, una
 Participación y Educación del Público 281

vida útil mayor del relleno, así como también la perspectiva de mejores relaciones
comunitarias.

A pesar que la competencia por conseguir contribuciones en dinero de la comunidad es

difícil, siempre que sea posible los planificadores deben buscar ayuda en ella.

Las ideas novedosas, un planteamiento estratégico, una cantidad pequeña de

dinero y una cantidad grande de aporte en servicios, pueden producir un buen
resultado. Por ejemplo, el imprimir las bolsas de las basuras con un mensaje
cívico, tal como el anuncio de un día de recolección de desechos domésticos
voluminosos, es un servicio comunitario que frecuentemente lo proveen las
tiendas o supermercados. Alguna empresa publicitaria puede tomar para sí la
tarea de producir un video que muestre a los residentes cómo se produce la
separación en los hogares.

Este mismo video puede ser mostrado a grupos cívicos por miembros de un grupo
voluntario. Muchos clubes y organizaciones cuentan con boletines e información
sobre eventos comunitarios. Muchos negocios que entregan material publicitario a
sus clientes a menudo están dispuestos a anunciar eventos especiales y exhibir
mensajes promocionales.

Una gran cobertura en medios de comunicación, tales como artículos en los

periódicos, entrevistas radiales y anuncios en los servicios públicos, son maneras
de bajo costo de comunicarse con cientos y hasta miles de miembros de la
comunidad, e informar sobre la planificación de eventos especiales de recolección
y metas conseguidas. A pesar que la contratación de espacios publicitarios es
también un método posible, aunque bastante más costoso, la publicidad
cuidadosamente diseñada y bien planificada puede bien valer su costo. En
algunos casos es posible que el comercio local suscriba los costos de publicidad
si se menciona debidamente este hecho.

A modo de ejemplo se incluye en el anexo 4 un proyecto piloto de Educación

Ambiental para el tratamiento en origen de los RSD.
 Anexo 1

ANEXO 1

SELECCIÓN DE EMPLAZAMIENTO PARA

RELLENO SANITARIO
(Criterios y propuesta metodológica)

FUENTE: Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente

(CEPIS / de la Organización Panamericana de la Salud (OPS).
 Anexo 1

Selección de emplazamientos de rellenos sanitarios

1. Introducción

La elección del lugar de emplazamiento del relleno es un elemento determinante

en todo proyecto de vertedero controlado, puesto que va a condicionar el
funcionamiento y la explotación del mismo, tanto desde el punto de vista técnico
como desde el ambiental e higiénico.

En la selección del emplazamiento hay que tener en cuenta, por una parte, los
factores económicos, técnicos y constructivos, y por otra parte los factores
ambientales.

Los factores económicos, técnicos y constructivos a tener en cuenta en la

selección del emplazamiento son:

• Distancia de transporte a los núcleos de recogida de los residuos sólidos.

• Volumen útil o capacidad del vertido.
• Sistema de accesos del posible emplazamiento.
• Disponibilidad de material de cobertura y sellado.
• Existencia de infraestructuras, agua, electricidad, teléfono.
• Morfología.
• Características geotécnicas del sustrato.
• Costo del terreno.
• Presencia o ausencia de recursos minerales y rocas industriales.

Los factores ambientales a tener en cuenta están relacionados con las posibles
alteraciones e impactos que el vertedero puede generar sobre diferentes
elementos del medio:

• Distancia a núcleos habitados.

• Aguas subterráneas.
• Aguas superficiales.
• Clima: pluviosidad, temperaturas, vientos, evaporación, evapotranspiración.
• Suelos.
• Vegetación.
• Fauna.
• Usos del suelo.
• Riesgos geológicos: inundaciones, movimiento de laderas, erosiones,
sismicidad.
• Calidad del paisaje.
• Incidencia visual.
• Espacios naturales o de interés cultural y/o científico.
 Anexo 1

Es recomendable que estos estudios se lleven acabo por grupos

interdisciplinarios.

2 Consideraciones previas

Una vez nombrado los diferentes factores que influyen en la implantación de un

relleno, diremos que la identificación y selección final del sitio tiene que hacerse
en principio siguiendo cuatro pasos principales.

FASE 1: Proceso de clasificación del sitio (excluyendo áreas negativa).

FASE 2: Identificación de áreas para rellenos.
FASE 3: Estudio del sitio.
FASE 4: Decisión final.

Este proceso de estudio está destinado por una parte, a la captación de

información y por otra, a reducir paso a paso el número de áreas y sitios
potenciales.

2.1. FASE 1: Proceso de clasificación de sitios

La selección de un sitio adecuado para la ubicación de un relleno depende de
varios criterios. Algunos criterios excluyen absolutamente la posibilidad de
construir un relleno en un área determinada. Otros tienen que ser considerados
como factores negativos cuando se evalúa la situación de un sitio. Especialmente
los estudios relacionados con la hidrología, geología, geotecnia. Como factores
básicos de la investigación en el proceso de selección, se deben seguir los
siguientes criterios:

Los criterios excluyentes

• Áreas de protección y captación de agua potable existente o prevista.
• Áreas de grandes inundaciones.
• Suelos cársticos y áreas con condiciones de suelos de alta permeabilidad
que permite una rápida penetración del agua o una posible lixiviación hacia
el siguiente acuífero.
• Áreas con suelo inestable, como pantanos, brezales y/o marjales.
• Áreas con morfología extrema (pendientes pronunciadas, peligro de
deslaves/avalanchas, etc.).
• Áreas amenazadas por depresiones, hundimientos, excavaciones
profundas.

Además de las siguientes áreas deben excluirse de futuros trabajos de

planificación:
• Áreas a menos de 200 metros de zonas pobladas o a distancias reguladas
por cada país.
• Áreas a menos de 2-5 Km de un aeropuerto. (sujeta a regulaciones en los
países e internacionalmente)
 Anexo 1

• Parques nacionales, áreas de protección de la naturaleza y monumentos

naturales; áreas con importantes cantidades de flora y fauna.
• Sitios o patrimonios históricos, religioso o cultural.

Evidentemente existen otros criterios que pueden conducir a una exclusión de un

área, especialmente en relación con impactos inaceptables sobre el agua
subterránea o superficial y especialmente con zonas de captación de aguas. Por
lo tanto se necesita, un conocimiento global del régimen de aguas subterráneas,
incluyendo la siguiente información detallada:

• Régimen de aguas subterráneas, dirección de la corriente, gradiente y

velocidad del flujo, incluyendo fluctuaciones de largo plazo y estacionales.
• Permeabilidad (horizontal y vertical) o transmisibilidad de los estratos
aflorados, con sus valores máximos y mínimos.
• Distribución espesor y profundidad de los acuíferos, incluyendo la ubicación
de cualquier manantial.
• Niveles de aguas subterráneas, indicando gradientes hidráulicas y
velocidad efectiva del flujo en los componentes de los estratos individuales,
si procede.
• Composición química del agua subterránea, incluyendo determinación de
sustancias agresivas y calidad de la misma.
• Posible contaminación anterior del subsuelo y del agua subterránea.
• Influencia de la reducción de la capa freática corto y largo plazo,
restablecimiento y extracción o aumento de agua subterránea en el futuro.
• Precipitaciones efectivas, escurrimiento superficial, velocidad de filtración,
evaporación y recarga de agua subterránea.

La mayor parte de esta información puede obtenerse mediante un estudio de

gabinete que incluye una recopilación de toda la información disponible en
archivos, mapas geológicos y topográficos, datos meteorológicos, fotografías
aéreas.
También debe revisarse la configuración y uso anterior del suelo, los datos
relacionados con el abastecimiento y distribución de agua y el análisis de los
datos obtenidos de pozos de sondeo.

Además de los mapas geológicos, geotécnicos e hidrogeológicos y los mapas de

depósitos de minerales, también pueden producir información valiosa, sobre el
subsuelo publicaciones locales y regionales.
 Anexo 1

2.2. FASE 2: Identificación de áreas

En esta fase realizaremos una verificación de las áreas posibles desprendidas de

la fase 1.

Se debe de realizar una lista de verificación, esta lista puede ser utilizada en el
campo y debe ayudar al investigador a obtener una visión rápida de la situación
general del sitio. Normalmente el investigador debe ser capaz de (después de una
visita al área) hacer una primera evaluación del lugar; si existen condiciones
favorables o menos favorables para la construcción del vertedero, o si no hay
ningún impacto ambiental importante (=indiferente) sobre los parámetros
respectivos, que después tienen que ser considerados como un dato más o
menos positivo.

Al final de la visita de campo, el investigador debe estar en la capacidad de hacer

una (pre)evaluación. Debe poder decidir si necesita estudios adicionales o si el
sitio parece inadecuado para la ubicación del vertedero.

La lista de verificación para clasificar el sitio centra su atención en seis grupos de

datos y parámetros principales:

• Datos generales, es decir, volumen, circuitos de tráfico, distancias desde la

fuente de desechos principal, situación morfológica general.
• Hidrogeología y manejo de aguas.
• Aspectos geotécnicos y de construcción.
• Aspectos meteorológicos.
• Protección de la naturaleza y uso del suelo.

Algunos ejemplos donde la ubicación de un vertedero es complicada son:

• Existencia de manantiales o pozos de agua potable a corta distancia.

• Acceso extremadamente malo, o bien que atraviesan zonas de densidad de
población elevadas.
• Grandes diferencias de altitud entre el área de recolección de desechos y el
sitio seleccionado.
• Una actividad agrícola muy intensa, especialmente granjas de pequeña
escala.
• Peligro de movimiento y deslizamiento de tierras, con taludes muy
inclinados.

En la mayoría de los casos, una combinación variada de factores negativos puede

llevar a la exclusión de varios sitios que ya no serán investigados.

Se debe realizar una hoja de evaluación que debe ir acompañada del informe
técnico ("comentarios"), es decir, una explicación de la decisión de la evaluación
del sitio.
 Anexo 1

2.3. FASE 3: Estudio de sitios

Después de realizar una evaluación comparativa de los sitios seleccionados, un

cierto número de estos (preferentemente entre 2 y 5) deben quedar como
favorables para realizar los estudios más profundos.

En aquellos sitios que pueden ser adecuados para un vertedero, se deben hacer
estudios especiales, como por ejemplo:
• Programas de explotación del subsuelo utilizando métodos directos o
indirectos:

Los métodos indirectos son técnicas geofísicas, como métodos de prospección

geoeléctrica, el uso de radares capaces de penetrar en el suelo y refracción
sísmica. La selección de las técnicas geofísicas adecuadas depende del entorno
geológico. Estos métodos dan una gran cantidad de datos los cuales deben ser
interpretados por especialistas, y en último caso ir acompañado de métodos
directos como pozos de sondeos o pruebas " in situ".

Entre los métodos directos también encontramos:

• Perforación de pozos de muestreo.

• Hoyos.
• Excavación de fosas.
• Excavaciones de trincheras.
• Ensayos de corte y de carga.

Estos métodos directos proporcionan descripciones de los estratos del suelo,

formaciones rocosas así como la profundidad a la que se encuentran, deben
también representar resultados de ensayos de penetración estándar y ensayos de
rotura, e incluso permiten la recogida de muestras para realizar pruebas de
laboratorios.

En relación con los aspectos geotécnicos e hidrogeológicos, el subsuelo de un

vertedero tiene que cumplir las siguientes condiciones.

• El subsuelo o capa portante debe ser de origen natural (barrera geológica)

o puede ser construida artificialmente por capas (barrera técnica) con una
-7
baja permeabilidad (K=10 m / sg) y, de ser posible debe tener una alta
capacidad de absorción (contenido arcilloso).
• El nivel del agua subterránea debe estar al menos un metro por debajo de
la superficie portante del relleno.

Es especialmente importante que los pozos de investigación, los hoyos de prueba,

las trincheras y los demás procedimientos se realicen lo más cerca posible del
sitio elegido para el estudio.
 Anexo 1

Los resultados de la investigación del sitio deben ser sometidos a un análisis y

evaluación global, tomando en cuenta la etapa particular de diseño y los requisitos
específicos del plan de seguridad general. Esta información debe estar contenida
en un informe geotécnico, que debe cubrir los siguientes aspectos:

• Descripción y representación de la estructura geológica.

• Presencia e idoneidad de estratos naturales de baja permeabilidad
(espesor, continuidad horizontal, profundidad, permeabilidad, capacidad de
absorción), es decir, evaluación global del subsuelo como barrera natural
para el sitio.
• Régimen de aguas subterráneas y permeabilidades dentro del área que
será rellenada.
• Estabilidad de los taludes naturales y artificiales.
• Capacidad de carga y deformabilidad del subsuelo.
• Fallas, asentamientos posibles del suelo, riesgo de colapso, terremotos y
otras situaciones peligrosas.
• Notas sobre medidas geotécnicas necesarias para mejorarla calidad del
subsuelo como barrera de seguridad natural.

Además de la inspección detallada de la situación geológica, otros aspectos no

geológicos también deben ser integrados (nuevamente) en la evaluación, tales
como:

• Situación local de las áreas pobladas (problemas de olores, ruido,

desechos acarreados por el viento).
• Caminos de acceso u otros circuitos de tráfico, como el ferrocarril.
• Posibilidad para el tratamiento del lixiviado y el tratamiento así como el
posible uso del gas.
• Impactos sobre la situación ecológica local, incluyendo el paisaje local en
general.
• Impactos sobre extensiones de agua existentes.
• Influencia sobre zonas de recreo.
• Evaluación de costos y relación de costo-beneficio.

Para la evaluación final de un sitio para un relleno se necesitará una evaluación

de impacto ambiental. (Ver módulo de impacto ambiental).

2.4. FASE 4: Decisión final

La última fase del proceso de clasificación comparativa de sitios es crucial antes

de pasar a la etapa de diseño. Las autoridades interesadas son las que, recogida
toda la información anterior, deberán decidir cual es la ubicación que recibirá la
mayor prioridad y anunciará esta decisión en público.

Con el fin de evitar obstáculos insuperables con personas o grupos directamente

involucrados en el proceso de decisión, la información debe de comenzar en la
FASE 2, con el objetivo de mantener la mayor transparencia posible.
 Anexo 1

La elección de uno u otro sitio depende en última instancia, en gran medida de las
preferencias individuales o el interés personal. Cualquier persona encargada de
tomar la decisión deberá aceptar que la recomendación final es un compromiso
entre factores y limitaciones socioeconómicas y ecológicas.

Evidentemente, lo más ventajoso sería que llene todas las expectativas

financieras y ambientales, por lo menos se debería de tratar de encontrar un
equilibrio, con el objetivo de alcanzar un nivel que no implique ningún riesgo
ambiental ni financiero, siendo descartadas opciones que presenten un claro
impacto negativo en el medio ambiente o en la socioeconómica de la región.

La clasificación de sitios con modelos matemáticos, frecuentemente utilizada, para

la ubicación de un vertedero controlado, no satisface el proceso de decisión
imparcial requerido, no puede ser más que apoyar el procedimiento de
presentación y discusión.

A continuación presentamos una ficha que puede facilitar la clasificación de un

sitio.

Lista de verificación para la clasificación de un sitio

1. Datos del lugar en estudio:

Pueblo/ciudad:
Coordenadas (X, Y) del lugar elegido:
Altitud:
Mapa de localización

2. Características: Condiciones
de impacto
ambiental

1. - Datos generales
Distancia desde la principal fuente de desechos(<5Km/ 5-15Km/>5Km)
Posible volumen/capacidad
Circuitos de tráfico/caminos de acceso existentes
Situación morfológica (p.e., planicie, ladera, valle)
Terrenos disponibles
Otros
2. - Hidrogeología, Hidrología, Protección del agua
Areas de protección de agua potable cercana
Areas de captación de aguas
Distancias hasta próxima capa freática
Distancias hasta próxima fuente de agua superficial
Peligro de inundaciones severas.
Pozos existentes en cercanías
Otros
3. - Aspectos geotécnicos y de construcción
Posibilidad de drenaje de agua superficial
 Anexo 1

Drenaje del lixiviado

Tratamiento del lixiviado
Barrera geológica
Lineamientos geológicos (fallas...)
Existencia de material de cobertura ( 20 a 25% del volumen de
desecho)
Actividades mineras/excavaciones
Aspectos mecánicos del suelo( asentamientos, estabilidad.)
Otros
4. - Meteorología
Precipitaciones
Condiciones atmosféricas ( Dirección de vientos, corriente, etc.)
Otros
5. - Fuentes de emisión/contaminación existentes
Botaderos existentes (clausurado/en operación)
Areas industriales
Fuentes de contaminación de aire y ruido
6. - Emisiones por planta de tratamiento planificada
Caminos de acceso que atraviesa asentamientos
Calidad del camino que atraviesa el asentamiento
Efectos de las emisiones del ruido
Efecto de emisiones de olores
Otros
7. - Protección de la naturaleza y uso del suelo
Degradación general del paisaje /exposición
Parques nacionales/áreas de protección de la naturaleza
Biotopos importantes
Usos del suelo
Zonas forestales importantes
Zonas turísticas
Lugares culturales
Otros

+ 0 -
+ : condiciones favorables/ningún impacto.
0 : indiferente/ningún impacto negativo significativo.
- : condiciones no favorables/impacto negativo.
3. Criterios adicionales importantes
4. Comentarios
5. Primera evaluación del lugar estudiado
6. Investigaciones adicionales propuestas
 Anexo 2

ANEXO 2

CHEQUEO PARA VISITA A VERTEDERO

FUENTE: Universidad Católica de Valparaíso, Escuela de Ingeniería en Construcción;
Chile, (1997). ILPES, Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones, (1997).
 Anexo 2

Chequeo para visita a vertedero

En la presente unidad damos las pautas necesarias para realizar un diagnostico

de un vertedero. Este diagnóstico no debe limitarse a la propia percepción que
realicemos del vertedero, sino que puede ser complementado por material gráfico
(fotografías, mapas de situación, etc.) y comentarios de técnicos especialistas que
puedan acompañar en las visitas al vertederos con el fin de realizar un chequeo
lo más completo posible del vertedero visitado.

1. Ficha de chequeo

• Datos del visitante:

Nombre:
Profesión:
Causa de la visita:

• Datos del vertedero:

Nombre del vertedero:

Localización:
Tipo de vertedero:

Cantidad de toneladas diarias que se reciben:

Horario de Trabajo del vertedero:

2. CUESTIONARIO

El presente cuestionario constará de las siguientes preguntas:

1. -¿Cuál es la distancia entre el centro de generación de los residuos sólidos y la

disposición final? Indicar la procedencia y tipología de los residuos.

2. - Al ingresar al vertedero, observe los accesos principales y secundarios.

Verifique el estado en que se encuentran los accesos.

3. - Verifique el sistema de control: señale que tipo de control hay para la entrada
y salida del vertedero. Verificar la presencia de un técnico de operaciones del
vertedero.

4. - Comentar cual es la visibilidad desde diferentes puntos del exterior del

vertedero.

5. - Se encuentra cercado el vertedero?

6. - Tiene balanza el vertedero?

 Anexo 2

7. - Existe señalización de donde se encuentra el frente de trabajo?

8. - Indicar los tipos de maquinaria que se encuentran en el vertedero así como su

horario de trabajo. Indicar si hay instalaciones para la maquinaria.

9. - Existe cobertura final de los residuos. Indicar su frecuencia. Indicar si se

observan residuos sin cubrir en alguna zona del vertedero.

10. - Indicar si el material de cobertura se encuentra cerca o lejos del vertido así
como la clase de material utilizado.

11. - Indicar el espesor aproximado de las tongadas o capas del material de

cobertura.

12. - Hay presencia en el vertedero de:

• Personas. Diferenciar las que pertenezcan al servicio y las que no

• Vectores sanitarios: ratas, moscas, aves.

• Animales

13. - Hay presencia de líquidos percolados. Indicar si estos producen olores?

14. - Existe balsa de regulación o tratamientos de líquidos?

15. - Se observan residuos en combustión?

16. - Hay drenaje de ventilación de gases?

17. - Hay combustión de gases? Indicar si existe algún sistema de recuperación

del gas.

18. - Hay presencia de olores en el vertedero.

19. - Existe drenaje de las aguas superficiales?

20. - Hay material disperso en el entorno?

21. - Indicar el horario de trabajo del vertedero y si existe personal de vigilancia

nocturna en el vertedero?

22. - Se observa afectación de la vegetación del entorno debido al gas?

23. - Hay pozos de agua en el entorno? Indicar en caso que existan si hay algún
tipo de monitoreo y su frecuencia.

24. - Se observan viviendas en el entorno? Indicar la distancia aproximada.

 Anexo 2

25. - Hay rescate de materiales ingresados al vertedero?

26. - Existen planes de monitoreo. Indicar cuales.

27. - Existen controles sanitarios por las autoridades de la salud?

28. - Cómo ejerce presencia el estado?

29. - Existe vertedero de seguridad para residuos hospitalarios o peligrosos?

30. - Hay vertedero auxiliar para emergencias climáticas?

31. - Existe proyecto del relleno. Hay control del proyecto?

32. - Hay proyecto de clausura o reinserción?

33. - Hay controles sanitarios del personal del servicio?

34. - Hay seguridad industrial del personal?

35. - Hay instalaciones de para el personal del servicio, abastecimiento,

saneamiento, eléctrica y telefónica?

36. - Hay actuaciones especiales con los animales muertos?

37. - Existen campañas de adiestramiento del personal perteneciente al servicio?

38. - Existen disposiciones normativas municipales del relleno?

39. - Hay impermeabilización del relleno? Indicar el tipo de material

impermeabilizante y si esta impermeabilización es de fondo, lateral o ambas.

40. - Existe protección de aguas subterráneas?

41. - Hay en el entorno patrimonio arquitectónico, histórico o cultural?

42. - Está impidiendo el vertedero el desarrollo industrial o urbanístico?

43. - Hay especies protegidas en el entorno?

44. - Tiene licencia ambiental el relleno?

45. - La gestión del relleno es pública o privada?

46. - Cual es la naturaleza jurídica del predio. Propio o arrendado?

47. - Hay antecedente de explosión, deslizamiento e inundación?

48. - Existe polvo en suspensión?

 Anexo 2

49. - Cuál es el uso del suelo donde esta ubicado?

50. - Hay terrenos reservados para un posible crecimiento del relleno?

51. - Existe plan de contingencia?

52. - Hay visitas guiadas al vertedero?

53. - Indicar la frecuencia y el tipo de camiones recolectores que entran al

vertedero.

54. - Hay forma de descarga manual o mecánica?

55. - Existe iluminación nocturna del relleno (sólo del frente de vertido, total,
ninguna, pues no opera por la noche).

56. - El relleno es municipal, regional o departamental?

 Anexo 3

ANEXO 3

MÉTODO PARA EVALUACIÓN DE ÍNDICES DE CALIDAD DE

VERTEDEROS Y MICROVERTEDEROS
FUENTE: Marcel Szanto, Universidad Católica de Valparaíso, Escuela de Ingeniería en
Construcción; Chile (1997).
 Anexo 3

1. Índices de calidad ambiental de los vertidos clandestinos

1.1. Generalidades

Para decidir la metodología adecuada a utilizar en el estudio de los

microvertederos se han tenido en cuenta los siguientes criterios generales:

• Los valores o medidas de la calidad ambiental que se obtengan, después

de aplicar la metodología, deben ser confiables en lo que al estudio de los
microvertederos se refiere.

• Algunas de las metodologías utilizadas habitualmente en estudios de

impacto ambiental, son convenientes sólo para evaluaciones preliminares.

• Dadas las condiciones de un microvertedero, es necesario desarrollar una

evaluación que permita una rápida estratificación después del trabajo de
campo.

La metodología que permite evaluar de forma adecuada la calidad ambiental de

un microvertedero es la elaborada por el Dr. Ing. Marcel Szanto. Esta
metodología fue diseñada para el estudio de los impactos ambientales de los
rellenos sanitarios en operación o preclausura, sin embargo también se ha
aplicado, con algunas modificaciones, y se han obtenido buenos resultados en
estudios similares para microvertederos.

En los acápites siguientes se hará un estudio de la calidad ambiental de los

microvertederos de una ciudad, enfocado a presentar soluciones al problema en
cuestión.

1.2. Metodología para el estudio de la calidad ambiental de los

microvertederos

Relación calidad ambiental - impacto ambiental

El concepto de Calidad Ambiental, que se relaciona con el mérito para que su

esencia y estructura se conserven, nace a partir de una Evaluación de Impacto
Ambiental, que es una de las herramientas técnicas más sólidas destinadas a
evaluar los efectos directos y/o indirectos, que sobre el Medio Ambiente acarrean
las acciones humanas.

Aplicabilidad de la Calidad Ambiental a Microvertederos.

En términos generales, la aplicabilidad de la Calidad Ambiental a vertederos y

microvertederos, es a través de metodologías de Evaluación de Impacto
Ambiental, las que apuntan a una cuantificación de la calidad ambiental, cuando
se da la presencia de efectos forzados por situaciones caracterizadas por:
 Anexo 3

Carencia de sincronización entre el crecimiento de la población y el crecimiento de

la infraestructura necesaria para la disposición de Residuos Sólidos Industriales
provenientes de empresas y entidades productoras de estos residuos.

Demanda creciente de espacios y servicios, como consecuencia de la movilidad

de empresas productoras de residuos y su creciente desarrollo.

Degradación progresiva del medio natural, con incidencia en la contaminación y

mala gestión de los recursos atmosféricos, hidráulicos, edafológicos y
paisajísticos.

Ruptura del equilibrio biológico y de las cadenas eutróficas, como consecuencia

de la destrucción de diversas especies vegetales y animales, con perturbaciones
imputables a residuos urbanos e industriales descargados incontroladamente en
sitios no aptos.

1.3. Tipología de los impactos.

La metodología considerada para evaluar la calidad ambiental de los vertidos

clandestinos toma en consideración los siguientes tipos de impacto:

• Variación de la Calidad Ambiental (positivo, negativo).

• Intensidad de Impacto (grado de destrucción).

• Extensión del Impacto (puntual, parcial).

• Momento en el que se manifiesta (latente, inmediato).

• Persistencia (temporal, fugaz).

• Capacidad de recuperación (irrecuperable, irreversible, recuperable,

mitigable, etc.).

• Relación causa/efecto (impacto directo, indirecto, secundario).

1.4. Proposición metodológica para realizar el estudio de la calidad

ambiental de un microvertedero de residuos sólidos urbanos.

Esta metodología fue desarrollada en el año 1984 y aplicada a vertederos

controlados e incontrolados de residuos domiciliarios e industriales.
Posteriormente, en el año 1989, fue aplicada en el Plan Director de Residuos
Sólidos de Cantabria (España), en virtud de un convenio celebrado entre la
Diputación Regional de Cantabria y la Universidad de Cantabria. Dicha aplicación
abarcó a 69 vertederos incontrolados, tanto de residuos domiciliarios como
industriales.

Actualmente, el método está propuesto para ser aplicado en el programa de

 Anexo 3

Gestión de RSU de Cantabria (España). Por su parte, en Chile fue aplicado en un

estudio de microvertederos que abarcó las provincias de San Felipe y Los Andes.

Esta metodología también ha sido aplicada en el Estudio y Plan de Manejo de

Residuos Sólidos en la Ciudades de Valparaíso, Viña del Mar y Arica de Chile,
encargado por el Programa de Preinversión del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el Ministerio de Cooperación y Planificación de Chile
(MIDEPLAN).

Con la implementación de este método se ha logrado una clasificación y

estratificación de los diferentes casos analizados en cada proyecto, lo que ha
permitido detectar la gravedad de cada situación, de manera de establecer un
plan de acción para corregir, sellar y reinsertar a su medio natural el área dañada.

1.5. Metodología aplicada

Se entiende por Parámetros ambientales, los diversos componentes del Medio

Ambiente afectados, entre los cuales se desarrolla la vida en nuestro planeta.

Los factores a ser considerados en este caso, son aquellos susceptibles de ser
modificados por la acción de verter residuos en forma incontrolada, que dan
origen a los denominados microvertederos. Estas modificaciones en algunos
casos pasan a ser graves y ocasionan serios problemas, generalmente difíciles
de valorar y que suelen tener repercusión a mediano o largo plazo. En otros
casos, el problema es de fácil solución o mitigación, a través de la
implementación de medidas correctoras.

Los factores considerados para este estudio son los llamados primarios o directos,
que son los factores físicos e incluso biofísicos en que impacta un microvertedero.
A partir de estos, se puede desencadenar una serie de factores secundarios, que
son los correspondientes a los problemas socioculturales, políticos y económicos
que son inducidos por los primarios, los cuales no son de competencia del
presente estudio. La evaluación de los microvertederos de la ciudad de Arica se
ha efectuado considerando 20 parámetros de campo y de operación, a cada uno
de los cuales se le asigna un número de calidad ambiental que va entre 0 y 15.
En la tabla siguiente se entregan las ponderaciones consideradas para cada uno
de los parámetros de campo considerados.
 Anexo 3

Parámetros de campo:
Nº PARÁMETROS CONDICIONES VALOR

Limitado (cercado, cerrado) 0

1 - Colocación de residuos Parcialmente limitado 2
No limitado 4
Satisfactoria 0
2 - Compactación Limitada o deficiente 1
Sin compactación 3
15 cm. en lechos triturados diariamente 0
(apisonados)
Delgados diariamente 3
3 - Cobertura periódica Mensualmente (excepto invierno) 6
Semi anual 10
No cubierto 15
0,6 m o más 0
4 - Cobertura final Menos de 0,6 m 6
Nada 12
Labrada o sembrada 0
5 - Superficie terminada Con presencia de vegetación 4
Estéril o erosionable 9
Ninguna 0
Controlada 1
6 - Presencia de materiales Parcialmente controlada 3
livianos
Incontrolada 6
No cubiertos (para sitios sin control) 15
Destruidos 0
7 - Destrucción de objetos Pequeños conjuntos no cubiertos 3
voluminosos
Grandes conjuntos no cubiertos 6
Ninguna 0
8 - Incineración Controlada (con manejo de instalaciones) 2
Incineración libre, mensual o menos 4
(ocasional no frecuente)
Incineración libre durante meses 6
(frecuentemente)
Ninguno 0
9 - Vectores y animales Algunos insectos y pájaros 3
Insectos, pájaros, roedores y mamíferos 6
No existen residuos tóxicos ni peligrosos en 0
el sitio
10 - Residuos tóxicos y peligrosos Cubiertos con suelo impermeable 3
Cubiertos con suelo permeable 6
No cubiertos 9
Residuos ubicados lejos de aguas 0
subterráneas
 Anexo 3

11 - Aguas subterráneas Residuos ubicados cerca de aguas 5

subterráneas (5 m)
Residuos en contacto con aguas 9
subterráneas
No existen en las cercanías 0
12 - Aguas superficiales Residuos cercanos a las aguas superficiales 3
Residuos en contacto con las aguas 6
superficiales
Buen drenaje 0
13 - Drenajes Algún encharcamiento 5
Sin drenaje 9
Sin polvo 0
14 - Polvo Algo de polvo (no mucho), parcialmente 2
controlado
Mucho polvo 4
No visible (apantallado) 0
15 - Visibilidad del lugar Visible a corta distancia 3
Visible a gran distancia 6
Sector aislado 0
16 - Acceso al lugar Poblados esparcidos, granjas o sitios 2
industriales
Sectores semi urbanos de la periferia 4
Residencial, urbano consolidado 6
Remotos 0
17 - Ruidos locales Ruidos molestos a corta distancia 3
Ruidos molestos a gran distancia 6
Estériles 0
18 - Tipos de suelo del Ganaderos o forestales 4
emplazamiento
Agrícolas de baja productividad 8
Agrícolas de alta productividad (o urbanos 12
consolidados)
Con buena planificación 0
19 - Organización administrativa Con alguna planificación y organización 6
Sin planificación 12
Previsión por averías, fuego, viento, etc. 0
20 - Imprevistos Parcialmente provisto o equipado 3
Imprevisto (sin equipamiento ni 6
instalaciones)
El número máximo indica la peor situación de impacto. El número asignado a
cada factor es la parte más subjetiva del análisis, a pesar de que -para su
formulación- han sido considerados análisis y evaluaciones basados en las
experiencias adquiridas con este tipo de evaluación.

2. Ejemplo de los índices de calidad ambiental de los vertidos

clandestinos de una ciudad

2.1. Criterios generales

 Anexo 3

El objetivo principal de diagnóstico de la situación ambiental de los

microvertederos de una ciudad debe ser el de jerarquizar los microvertederos en
función de la calidad ambiental que se registra de acuerdo a la metodología
señalada. La finalidad de esta jerarquización ha sido definir con un listado
prioritario de lugares críticos sobre los cuales se hace necesario tomar medidas
de remediación.

La evaluación se lleva a efecto de acuerdo a la metodología presentada en el

anexo, y se debe adecuar para cada ciudad. La metodología consta de dos
etapas fundamentales de trabajo.

La primera etapa de terreno, que ha sido descrita en páginas anteriores, consiste

en completar una ficha de caracterización que recoge todos los antecedentes
identificatorios y descriptivos del área en estudio.

La segunda etapa consiste en la aplicación de la encuesta de Campo. La

encuesta de campo tiene por objetivo evaluar la calidad ambiental de seis
parámetros ambientales relevantes a través de preguntas (factores de campo) que
intentan poner en evidencia el impacto de un determinado microvertedero sobre el
medio. Los seis parámetros a evaluar son:

• Calidad del Agua.

• Calidad del Aire.
• Uso de la tierra.
• Estética.
• Ruido.
• Bienestar de la comunidad.

Las distintas preguntas de la encuesta abordan tanto la aptitud de un lugar en

cuanto a la localización geográfica e hidrogeológica como a la operación del
microvertedero o vertedero. Las respuestas son evaluadas a través de las
alternativas nombradas en la tabla anterior, que otorgan puntajes entre 0 y 15,
siendo el puntaje máximo el que indica la peor situación. Existen dos mecanismos
para efectuar la evaluación, a través de la observación directa en terreno y/o a
través de consultas a la comunidad o técnicos municipales.

Los factores de campo considerados son los siguientes:

• Lugar de colocación de los residuos: se evalúa por observación directa en

el área detectada.
• Compactación: el objetivo es evaluar por observación directa la calidad del
proceso de compactación, realizado sobre los residuos depositados en el
lugar.
• Cobertura periódica de los residuos: se refiere al espesor y frecuencia con
que se ha cubierto los residuos.
• Cobertura final: evalúa el espesor con el que se ha cubierto el vertedero
para controlar el vertido.
 Anexo 3

• Superficie terminada: recoge los antecedentes sobre las características

finales con los que ha sido sellado el vertedero.
• Dispersión de la fracción liviana: evalúa por observación directa el control
sobre los objetos livianos.
• Destrucción de objetos voluminosos: evalúa por observación directa la
presencia y tratamiento de los residuos de gran tamaño que son
depositados en el microvertedero o vertedero.
• Incineración y/o quemas en el sitio: evalúa por observación directa la
quema de residuos.
• Vectores: permite registrar la existencia de vectores mecánicos, que crean
problemas sanitarios.
• Materiales peligrosos: evalúa la presencia de residuos peligrosos o tóxicos
en el vertedero o microvertedero.
• Aguas subterráneas: evalúa la distancia existente entre los residuos
depositados y las napas freáticas que se pueden insinuar en el área.
• Aguas superficiales: permite la evaluación por simple observación del
potencial de contaminación, al entrar en contacto los residuos y aguas
superficiales como ríos esteros lagos etc.
• Drenaje: se refiere al drenaje que tiene la cubierta superficial del
microvertedero.
• Polvo: se refiere al sólido en suspención producto de la actividad del
microvertedero.
• Visibilidad del lugar: evalúa el impacto visual de la localización del vertedero
o microvertedero en relación a su entorno.
• Entorno: se refiere a las condiciones de localización del entorno.
• Ruidos locales: evalúa el impacto por ruido por actividad del microvertedero
o vertedero, en el entorno inmediato.
• Tipo de suelo utilizado: se refiere al tipo de tierra utilizada y que es ocupada
por el microvertedero.
• Organización administrativa: evalúa la condiciones de operación y la
previsión adoptada por la autoridad competente.
• Imprevistos: permite evaluar las condiciones de seguridad del vertedero.

La aplicación de la encuesta requiere de un evaluador con cierta experiencia en

terreno que le permita apreciar las características del paisaje que insinúen
alteraciones o daños ocasionados al medio por la existencia del microvertedero.

2.2. Determinación de la calidad ambiental de los microvertederos

En esta etapa se trabaja con las respuestas obtenidas en la encuesta de campo,

asociándose los puntajes correspondientes a cada respuesta. De esta forma se
obtiene la matriz de parámetros de campo. Esta matriz se multiplica por la matriz
de contribuciones proporcionales que se aprecia a continuación y que
corresponde a la matriz base donde se registra el peso de cada parámetro de
campo (pregunta de la encuesta) sobre los factores de calidad ambiental, aire,
 Anexo 3

agua, estética, ruido, uso del suelo, y bienestar de la población.

La matriz resultante de esta multiplicación se denomina Matriz de Calidad

Ambiental y señala para cada factor de calidad ambiental, el índice asociado al
vertedero evaluado.

Matriz de contribuciones proporcionales

FACTOR Nº CALIDAD CALIDAD USO DE ESTÉ- RUI- BIENES-
CAMPO TICA DO TAR
DE AIRE DEL LA (SALUD)
AGUA TIERRA

COLOCACIÓN DE RESIDUOS 0 0 0.7 0.3 0 0

COMPACTACIÓN 0 0 1 0 0 0
COBERTURA PERIÓDICA 0.3 0.3 0 0.4 0 0
COBERTURA FINAL 0 0 0.8 0.2 0 0
SUPERFICIE TERMINADA 0 0.2 0.4 0.4 0 0
PRES. MATERIALES LIVIANOS 0 0 0 1 0 0
DEST. OBJET. VOLUMINOSOS 0 0 0.4 0.6 0 0
INCINERACIÓN O QUEMAS 1 0 0 0 0 0
VECTORES 0 0 0 0 0 1
RES. TÓXICOS Y 0.1 0.5 0.4 0 0 0
PELIGROSOS
AGUAS SUBTERRÁNEAS 0 1 0 0 0 0
AGUAS SUPERFICIALES 0 0.8 0 0.2 0 0
DRENAJE 0.2 0.6 0.2 0 0 0
POLVO 0.6 0 0 0.4 0 0
VISIBILIDAD DEL LUGAR 0 0 0 1 0 0
ACCESOS AL LUGAR 0 0 0 1 0 0
RUIDOS LOCALES 0 0 0 0 1 0
TIPO DE TIERRA UTILIZADA 0 0 0.6 0.4 0 0
ORGAN. ADMINISTRATIVA 0 0 1 0 0 0
IMPREVISTOS 0.3 0.3 0 0.3 0 0.1

A continuación el índice global de calidad ambiental se obtiene sumando todos los

índices parciales de las seis columnas de factores ambientales.

Luego se analizaron y compararon los diferentes índices de calidad ambiental

obtenido para cada vertedero. Para llevar a cabo la comparación se establecen
cuatro rangos de impacto sobre el medio:

• Bajo
• Medio
• Alto
• Muy alto

La amplitud del rango se calcula de la siguiente forma:

 Anexo 3

( VMA - VMI)
AR =
4

Donde:

AR = amplitud del rango

VMA = Valor máximo del puntaje registrado en la muestra de microvertederos

VMI = Valor mínimo del puntaje registrado en la muestra

El denominador 4 corresponde al numero de rango establecidos. (Bajo, Medio,

Alto, Muy alto)

Conociendo el valor de la amplitud del rango es posible cuantificar los valores de

los diferentes rangos de impacto definidos:

• Rango Bajo = Intervalo entre VMI y X1

X 1 = VMI + Amplitud

• Rango Medio = Intervalo entre X1 y X2

X 2 = X 1 + Amplitud

• Rango Alto = Intervalo entre X2 y X3

X 3 = X 2 + Amplitud

• Rango Muy Alto = Intervalo entre X3 y VMA

De esta forma, luego de desarrollar las matrices se determinan los rangos para
cada factor ambiental. En la tabla siguiente se aprecian los resultados obtenidos
para cada uno de los factores ambientales considerados.

Factor Rango Bajo Rango Medio Rango Alto Rango Muy

Ambiental alto
Calidad del aire 1,80 - 4,23 4,23 - 6,65 6,65 - 9,08 9,08 - 11,50
Calidad del 2,60 - 7,93 7,93 - 13,25 13,25 - 18,58 18,58 - 23,90
agua
Uso de la tierra 15,40 - 19,70 19,70 - 24,00 24,00 - 28,30 28,30 - 32,60
Estética 9,10 - 17,13 17,13 - 25,15 25,15 - 33,18 33,18 - 41,20
 Anexo 3

Ruidos 0,00 - 0,00 0,00 - 0,00 0,00 - 0,00 0,00 - 0,00

Bienestar 0,60 - 2,10 2,10 - 3,60 3,60 - 5,10 5,10 - 6,60
Total 34,00 - 49,00 49,00 - 64,00 64,00 -79,00 79,00 -
94,00

En las dos tablas que se presentan a continuación se pueden observar los

resultados de las evaluaciones efectuadas para dos microvertederos de una
ciudad en particular, considerando todos los parámetros ambientales y la
afectación por cada factor ambiental.

MICROVERTEDERO N° 1

FACTOR AMBIENTAL VALOR OBSERVADO RANGO DE CALIFICACIÓN

CALIDAD DEL AIRE 7,5 ALTO

CALIDAD DEL AGUA 10,5 MEDIO
USO DE LA TIERRA 32,2 ALTO
ESTÉTICA 27,2 ALTO
RUIDOS 0 -
BIENESTAR 0,6 BAJO
TOTAL 78 ALTO

MICROVERTEDERO N° 2

FACTOR AMBIENTAL VALOR OBSERVADO RANGO DE

CALIFICACIÓN
CALIDAD DEL AIRE 8,3 ALTO
CALIDAD DEL AGUA 7,1 MEDIO
USO DE LA TIERRA 26,2 ALTO
ESTÉTICA 20,8 MEDIO
RUIDOS 0 ---
BIENESTAR 0,6 BAJO
TOTAL 63 MEDIO

2.3. Evaluación de los resultados obtenidos

A continuación se deben presentar los resultados finales de la cuantificación de

los índices de calidad ambiental de los microvertederos detectados de una
ciudad. Según los resultados obtenidos, tal como se explicó anteriormente, cada
microvertedero, según el índice de calidad ambiental que afecte, recibe la
valoración de muy alto, alto, medio y bajo.

De acuerdo a esta valoración obtenida para los distintos microvertederos, se

deben aplicar las medidas correctoras que se requieran, de acuerdo al factor de
 Anexo 3

calidad ambiental que se este afectando. Esto puede significar la aplicación de

una recomendación específica o también la introducción de diferentes medidas
correctoras.

La calificación de muy alto, requiere de una actuación inmediata, ya que es

posible que la afección al ambiente sea en este instante muy costosa de revertir.
Esta actuación implica una nueva revisión de los factores ambientales señalando
en forma cualitativa la afectación, para permitir el control, corrección, reinserción y
monitoreo posterior de cada área afectada.

La calificación de Alto, requiere igualmente de una actuación inmediata ya que en

el corto plazo es posible llegar a situaciones de afección al medio o al factor
ambiental involucrado que podrían ser muy costosas de corregir. En este caso
requiere las indicaciones generales que permitan el control y reinserción del área
dañada.

La calificación de medio, señala que en el mediano plazo, la afección al ambiente

o al factor ambiental, que está causando el microvertedero, podría llegar a niveles
de mayor riesgo.

La calificación de bajo, indica que el microvertedero no provoca una situación de

grave afección a un factor o factores ambientales, sin embargo requiere una
atención secundaria y en el mediano plazo.

En resumen atendiendo a las valoraciones asignadas para cada microvertedero

se podrá priorizar, de acuerdo a los factores ambientales el saneamiento de los
distintos puntos de vertido clandestino que se han identificado en la ciudad de
Arica.

Los resultados obtenidos de la evaluación de la calidad ambiental de los

microvertederos de una ciudad, que se han presentado en las tablas de páginas
anteriores, a continuación se deben detallar de manera resumida.

Evaluación Global: según la caracterización global, donde se consideran todos

los factores ambientales, se observa que los microvertederos:

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Muy Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Medio.
 Anexo 3

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Bajo.

Calidad del Aire: según los resultados obtenidos, se puede observar que los
microvertederos que más afectan a este factor de calidad ambiental son:

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Muy Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Medio.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Bajo.

Calidad del Agua: según los resultados obtenidos, se puede observar que los
microvertederos que más afectan a este factor ambiental son:

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Muy Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Medio.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Bajo.

Uso de La Tierra: según los resultados obtenidos, se observa que los

microvertederos que más afectan al medio son:

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Muy Alto.
 Anexo 3

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Medio.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Bajo.

Estética: según los resultados obtenidos, se puede observar que los

microvertederos que más afectan a este factor ambiental son:

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Muy Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Medio.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Bajo.

Bienestar: Según los resultados obtenidos, se puede observar que los

microvertederos que más afectan a este factor ambiental son:

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Muy Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Alto.

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Medio.
 Anexo 3

Identificación microvertederos: ____________________

Ubicación: ____________________________________
Rango de afección: Bajo.
 Anexo 4

ANEXO 4

PROYECTO PILOTO DE EDUCACIÓN AMBIENTAL

FUENTE: MIDEPLAN, Diagnóstico y plan de manejo de Residuos Sólidos para Arica, (1997
/ Chile).
 Anexo 4

Proyecto piloto de educación ambiental para el tratamiento en origen de los

R.S.U. domiciliarios

1. Introducción

En la resolución 44/228, sección G, párrafo 12 de la Agenda 21, la Asamblea

General de N.U. señala que “la gestión ambientalmente adecuada de los residuos
está entre los asuntos ambientales más relevantes para el mantenimiento de la
calidad del medio terrestre y especialmente para la búsqueda de un desarrollo
ambientalmente adecuado y sostenible en todos los países”.

Se recomienda, a su vez, entender el concepto de gestión ambientalmente

adecuada de residuos como un concepto que va más allá de la disposición segura
o de la recuperación de los residuos generados. “Se requiere ir a la raíz del
problema, buscando cambiar los patrones insostenibles de producción y consumo.
Esto implica la aplicación de un concepto de gestión integral del ciclo de vida del
producto, única forma de reconciliar el desarrollo con la protección ambiental”16.

En esta perspectiva, se identifican cuatro áreas de programas relativos a la

gestión de los residuos:

• minimización de residuos;
• maximización del re-uso y del reciclaje ambientalmente adecuados de los
residuos;
• promoción de la disposición y tratamiento ambientalmente adecuado de los
residuos;
• extensión de la cobertura del servicio (colecta, gestión, tratamiento, etc.) de
los residuos.

Primero se aborda la minimización de residuos en la fuente, que implica cambiar

“los estilos de vida y los patrones de producción y consumo”17 luego, la
reutilización y el reciclaje, que son formas de minimizar el flujo final de residuos
que debe ser tratado y depositado como carga inútil y eventualmente
contaminante. En un tercer paso se aborda el tratamiento y depósito del flujo
restante de residuos. Este orden busca también indicar los acentos de una
política integral de residuos18.

16 Arteaga, José Miguel, “Comentarios al Capítulo 21 de la Agenda 21: Asuntos

relativos al manejo ambientalmente adecuado de los Residuos Sólidos y de las
Aguas Servidas”, CEPAL/PNUMA, Abril 1993. Distribución restringida.
17 Agenda 21, N.U.
18 Arteaga, José Miguel, “Comentarios al Capítulo 21 de la Agenda 21: Asuntos
relativos al manejo ambientalmente adecuado de los Residuos Sólidos y de las
Aguas Servidas”, CEPAL/PNUMA, Abril 1993. Distribución restringida.
 Anexo 4

El reconocimiento que realizan, los organismos y personas expertas en el tema,

de que en los países de la región existe una precaria política de gestión de
residuos, ha llevado a que se ponga énfasis en la promoción de las dos últimas
áreas programáticas, como paso inicial significativo para resolver los graves
problemas asociados a una gestión inadecuada.

El desafío de avanzar en la implementación de una política de gestión integral de

los R.S.U., exige articular distintas escalas espaciales de intervención (nacional,
regional y local) y diversos actores públicos y privados.

Esta necesidad de articulación, viene demandado por los objetivos explícitos de

una política como la descrita19, que implican decisiones y acciones complejas y
plurales, puesto que involucran actuar, a la vez, respecto de dimensiones
económicas, sociales y culturales.

En este contexto, la Educación Ambiental se sitúa como un componente

significativo de una política de gestión de los R.S.U.

Es conocido que la condición de pobreza puede convertirse en un catalizador del

deterioro ambiental. Esta relación de pobreza versus medio ambiente afecta a los
sectores urbanos pues se caracteriza por la insuficiencia de ingresos y el riesgo que
conlleva el uso indiscriminado de recursos naturales y la carencia de tecnologías y
procedimientos adecuados que afecta la calidad de vida o hábitat del poblador.

El municipio en su calidad de Administrador de Gestión y por tanto de recursos

debe canalizar las necesidades de la Comuna en esta materia y los aportes
estatales coordinando el trabajo conjunto de los distintos actores a nivel local, como
asimismo potenciar el desarrollo de iniciativas innovadoras que respondan a las
características específicas de la zona.

En las comunas urbanas -que es el caso de Arica- los problemas ambientales más
urgentes son los microvertederos clandestinos que expelen malos olores y
propagan plagas y pestes, la carencia de áreas verdes y el deterioro de
infraestructura comunitaria entre otros. A ello hay que sumarle un componente
cultural, referido a la cotidianeidad de la ciudadanía lo cual hace difícil la idea de
integrar la conciencia ambiental como un valor relevante.

De hecho, el Municipio, debería por su función principal de promoción del Desarrollo

Comunal, incorporar al diseño de planes de Desarrollo Local la variable ambiental
integrándola necesariamente a las tradicionales áreas sociales y a la planificación
municipal.

Para llevar a cabo estos objetivos, el municipio cuenta con 3 tipos de recursos que
son: los ingresos propios, (FCM) los recursos delegados (Transferencias) y los
recursos adicionales (Fondos Concursables).

19 Agenda 21, N.U.

 Anexo 4

Por otra parte la variable de participación social y la democratización de los

espacios locales se han convertido en un tema relevante para las políticas de
gestión comunal.

En términos globales, existe consenso en cuanto a la idea que las políticas de

Desarrollo sostenidas en el principio de equidad, hacen más eficaz y sostenible en
el tiempo un modelo de gestión democrática siempre y cuando éste cumpla con la
finalidad de incorporar el protagonismo real del habitante de la Comuna.

Lo anterior implicaría favorecer un proceso efectivo de cooperación en la toma de

decisiones para generar capacidades específicas de las localidades impactadas por
el deterioro ambiental.

Es así que la participación social se transforma de modo creciente en la palanca

para el Desarrollo y la superación de la pobreza, potenciando las organizaciones
sociales de los vecinos que incluyan en sus objetivos permanentes la protección del
medio ambiente y el mejoramiento de las condiciones de su hábitat natural.

La articulación del capital físico y social local permitirá implementar acciones más
eficaces y eficientes para la gestión de los residuos, en la perspectiva de construir
un desarrollo sostenible ambientalmente.

De acuerdo a los antecedentes recogidos y analizados por el Equipo Consultor, en

el contexto del estudio, se logró ir perfilando el contenido de la demanda al Equipo
de Educación Ambiental, que decía relación con el enfrentamiento de tres
situaciones-problemas ligadas al manejo de residuos sólidos, respecto de los cuales
la conducta del habitante de Arica, tenía un protagonismo importante:

• El déficit en el manejo de los residuos sólidos urbanos originados en el uso y

aprovechamiento de los espacios públicos de la ciudad (y la consecuente
dispersión de residuos sólidos en las playas, arterias, plazas u otros espacios
de uso público).

• El déficit en el manejo de los R.S.U. domiciliarios (y la consecuente

generación de micro-vertederos en espacios públicos: por ejemplo, en el
lecho del Río San José y la Población Los Laureles en menor grado).

• Una tercera situación, que no se explicitaba con tanta claridad, decía relación
con el déficit en el manejo de los escombros (y la consecuente generación de
micro-vertederos de escombros en espacios públicos y privados).

Estas tres situaciones-problemas, que involucran a poblaciones-objetivos y espacios

locales diversos, exigen a los elaboradores del proyecto piloto de E.A. relevar en
sus definiciones, temas tales como la intensidad y el contenedor espacial de la
intervención educativa a proponer.
 Anexo 4

Una primera distinción conceptual respecto de la población-objetivo del proyecto

piloto de E.A., dice relación con la permanencia en el territorio de la ciudad,
distinguiremos así, a un habitante transitorio y un habitante permanente.

• habitante transitorio, entenderemos a aquel que hace uso y aprovechamiento

del espacio de la ciudad (en especial del espacio público) en forma
transitoria, como es el caso de los turistas estacionales (que hacen uso y
aprovechamiento de los espacios destinados a esparcimiento y recreación:
las playas especialmente) y los habitantes de países limítrofes, que hacen
uso y aprovechamiento del espacio público en función de la implementación
de sus actividades comerciales y/o de consumo.

• habitante permanente, entenderemos a aquel habitante cotidiano de la

ciudad, que hace uso y aprovechamiento del espacio de manera
permanente. La intensidad del uso del espacio comunal se corresponderá
con las características de la actividad cotidiana de cada uno de sus
habitantes (será distinto por ejemplo el uso que hace del espacio de la ciudad
el Jefe de Hogar que debe salir de su hogar y de su barrio para concurrir a su
fuente laboral, al que hace la dueña de casa y el anciano, cuya actividad
cotidiana está centrada en su vivienda y su barrio. Así como será distinto el
uso y aprovechamiento que se haga de las playas en los meses de verano,
respecto de los meses correspondientes a las otras estaciones).

Un proceso educativo orientado a los habitantes transitorios, dada la característica

de su relación temporo-espacial con la ciudad de Arica, debería orientarse al flujo de
información respecto del manejo adecuado de los R.S.U. originados en el uso y
aprovechamiento del espacio público y a la producción de oportunidades para
implementar las orientaciones comunicacionales propuestas. Como factor
complementario podría utilizarse la coerción.

En cuanto a los habitantes permanentes de la ciudad, se propone una intervención

educativa de mayor intensidad, orientado al cambio de actitudes y conductas para
crear conciencia y cultura ambiental frente al manejo de los R.S.U. de producción
pública y domiciliaria.

En la línea de acción antes descrita, se trata de potenciar al máximo la acción

cooperativa y colaborativa entre los distintos estamentos que podrían cumplir un rol
en el proceso educativo medio-ambiental.

La idea guía del quehacer educativo es hacer cómplice en la gestión local de los
R.S.U. domiciliarios y públicos, a los Organismos Públicos Locales (Municipalidad,
Servicio de Salud y CONAMA I Región) y a los habitantes permanentes y
transitorios de la ciudad.

Sintetizando, los factores que se consideraron en el diseño del proyecto piloto de

Educación Ambiental fueron:
 Anexo 4

• La responsabilidad protagónica, de implementar el Proyecto de Educación

Ambiental (P.E.A.), de los Actores Públicos Locales (Municipio de Arica,
CONAMA I Región, Servicio de Salud).

• La diversidad, en el tiempo y carácter de la permanencia en el territorio de la

ciudad, de la población objetivo del P.E.A. (distinguiendo básicamente entre
población permanente y población de tránsito).

• Falta de una rutina de recolección más coherente con los hábitos de la vida
cotidiana de los usuarios del servicio de aseo.

• Características espaciales de las vías de acceso que impide un tránsito

expedito a las viviendas para extraer los RSU desde cada una de ellas por
parte del Equipo de Recolección (Camiones y personal de aseo).

• Diversidad en las características de los residuos sólidos, dependiendo de la

característica de la población-objetivo del P.E.A.

• Hábitos de los pobladores de las localidades pobres, que se limitan a sacar

las bolsas con R.S.U. domiciliarios sólo hasta la puerta de sus viviendas.

• Hábitos de los pobladores de arrojar los RSU no retirados por el servicio

recolector a espacios de uso público: sitios eriazos y ribera del Río San José
(dando origen a microvertederos).

• El sentido individual y no colectivo que las personas le asignan al manejo en

origen de los RSU.

• La escasa relación que los pobladores establecen entre la presencia de

microvertederos con su calidad de vida.

2. Diseño metodológico proyecto piloto de educación ambiental

2.1 Criterios básicos

2.1.1. Principio de actitud positiva para la cooperación

La sustentabilidad de cualquier intervención educativa en la ciudad, que promueva

cambios en los hábitos de manejo en origen de los R.S.U. identificados como
deficitarios, pasa por lograr de parte de los habitantes permanentes, y de su
población flotante, un compromiso, que haga posible que dicha intervención
encuentre un terreno fértil en ésta.

Permitiendo de esta manera, que los planes y programas de gestión local en

origen de los R.S.U. que se pongan en práctica, encuentren como contrapartida
una actitud positiva de parte de los habitantes. Y, que dicha actitud tenga más
posibilidades de materializarse en conductas coherentes.
 Anexo 4

2.1.2. Un problema público y privado

Sin lugar a dudas, el tema de la gestión de los R.S.U. domiciliarios, el depósito de

los escombros en sitios eriazos (públicos y privados), la limpieza de calles y de
muros, no es sólo un problema municipal, así como tampoco es un problema que
sólo atañe a cada persona-familia en particular.

Por sus características, es un tema a la vez público y privado. Debiendo

involucrar en su gestión, a toda la ciudad y sus instituciones, organizaciones
sociales y habitantes. De modo de promover un actuar colectivo que comparta y
asuma los valores de limpieza y principalmente, los valores estéticos de armonía y
orden, los cuales contribuirían ciertamente al mejoramiento de la calidad del
medio ambiente local y de la calidad de vida de sus habitantes.

2.1.3 La comunicación programada y sistémica

Una intervención completa en esta área del quehacer comunal, implica

necesariamente implementar, de un modo coherente junto a las medidas de orden
técnico de manejo, rutas de recolección, implementación de maquinaria adecuada
y adecuación de vertederos convenientemente ubicados y con tecnología
apropiada, una intervención comunicacional sistémica que permita sensibilizar,
informar y lograr cambios de conducta en la población, teniendo en cuenta que
ésta se divide en distintos segmentos y tipos de público con intereses, niveles
educativos y de sensibilidad distintas, cada uno de ellos.

La gestión de esta iniciativa debe radicar en el municipio en conjunto con el

servicio de salud y CONAMA I Región, quienes coordinarán e implementarán las
acciones que se proponen en este proyecto y evaluarán su impacto en los
cambios de conducta que se pretende alcanzar.

2.1.4. Escala Espacial de Intervención

El proyecto piloto contempla dos niveles espaciales de intervención, uno macro-

local que dice relación con la ciudad de Arica en su totalidad, y un nivel micro-
local, que se refiere a la unidad espacial básica de intervención educativa (Unidad
Vecinal).

Dependiendo de la escala de intervención, se distinguen fases, objetivos,

metodología y productos.

2.1.5 Escala Macro-Local

Se divide básicamente en cuatro etapas de desarrollo progresivo y acumulativo:

• Fase de sensibilización
• Fase de información
• Fase de educación
• Fase de monitoreo y seguimiento
 Anexo 4

2.2. Fase de sensibilización

2.2.1 Objetivo:

Esta fase pretende crear las condiciones afectivas para que los ariqueños que
habitan en forma permanente y los habitantes de paso agudicen sus sentidos a fin
de que sean capaces de percibir la situación, de una gestión en origen
inadecuada de los R.S.U., como un problema real que se debe solucionar.

2.2.2. Medios de comunicación y actividades a utilizar en esta fase:

• Concurso público para determinar un slogan que conceptualice la idea de

que Arica, como puerta de entrada a Chile, debe ser una ciudad limpia,
porque de ello depende parte de la imagen que quienes visitan nuestro país
se harán de él (o bien que conceptualice un sentido más allegado a los
intereses locales, de sus instituciones y habitantes).

• Objetivo. El objetivo de esta actividad es integrar a la mayor cantidad de

personas que piensen y elaboren frases que puedan ser parte de la
campaña de comunicación.

Ello, en sí mismo constituye una forma de sensibilizar y también una forma de

lograr que las personas se sientan participando colectivamente del problema,
posicionando socialmente la preocupación por el tema.

Para realizar este concurso se propone las siguientes etapas:

• Elaboración y redacción de las bases.

• Lanzamiento del concurso mediante una conferencia de prensa y la edición

de un tríptico y afiches para las paletas de publicidad urbana con las bases
del concurso.

• Etapa de recepción de los trabajos.

• Reunión del jurado y definición de la frase ganadora.

• Premiación.

• Diseño de la marca corporativa de la campaña. Teniendo definido el

concepto que se expresa en el slogan, se hace posible su materialización
mediante diferentes técnicas gráficas y de construcción de imagen, el
desarrollo de una marca que constituirá el símbolo de identidad de la
campaña de comunicación. Esta fase debe ser desarrollada por un equipo
profesional con experiencia en el desarrollo de imágenes para campañas
públicas.
 Anexo 4

Este aspecto es de suma importancia ya que debe considerar variables técnicas

de diseño gráfico e impacto visual adecuados. Se trata de una pieza clave y
fundamental del proyecto, por lo cual, en ningún caso puede ser encargada a
personas aficionadas. El tema debe ser abordado desde la perspectiva de la
comunicación corporativa y su objetivo es ser la base de un programa de
identidad corporativa de la campaña de aseo (y/o turismo) en su conjunto,
debiendo tener en cuenta una perspectiva sistémica del conjunto de instrumentos
que se utilizarán en la campaña.

Para su desarrollo se tendrá que tener en cuenta además, criterios cromáticos

consecuentes con la idea central y el diseño del logotipo (forma tipográfica
especial de la frase y el nombre de la campaña).

• Diseño de las piezas gráficas que constituirán el eje de la campaña de

comunicación en la fase de sensibilización.

• Gigantografías: constituida por la frase de llamado y por la marca de la

campaña, esta pieza, será situada en puntos estratégicos de la ciudad
(acceso, centro y periferia) y su objetivo es posicionar la campaña en la
fase de sensibilización.

• Paletas: las paletas contendrán la marca de identidad de la campaña y

también se implementará en ellas, diferentes mensajes alusivos a los
R.S.U. domiciliarios, los escombros y los R.S.U. industriales, haciendo
énfasis en que un adecuado manejo de ellos mejora las condiciones
ambientales generales y la calidad de vida de las personas, evitando
infecciones, plagas y deterioro visual del entorno.

• Concurso de ensayos científicos para estudiantes universitarios y de

Enseñanza Media acerca del manejo de los deshechos urbanos: el
concurso propende a posicionar socialmente el tema creando una
preocupación al interior de la familia acerca del manejo de los residuos.

• Convocatoria: se convocará a la comunidad de Enseñanza Media para

desarrollar un ensayo científico. Dicha convocatoria estará coordinada por
la Corporación de Educación de la Municipalidad y se invitará a participar
en ella a todos los establecimientos educacionales del área tanto público
como privado.

En una segunda categoría, el concurso convocará a jóvenes universitarios a

realizar un trabajo similar. En este caso, la coordinación estará a cargo de la
Dirección de Extensión de la Universidad de Tarapacá y convocará tanto a los
estudiantes de la propia Universidad como a las Universidades e Institutos
profesionales privados.

Los ensayos podrán tener enfoques desde las ciencias del ambiente como desde
las ciencias sociales y otras.
 Anexo 4

• Selección: un jurado compuesto por académicos y autoridades municipales

seleccionará los trabajos a ser publicados.

• Publicación: los trabajos seleccionados serán publicados y se difundirán en

todos los establecimientos educacionales de la ciudad.

• Pintura de los camiones de aseo, uniformes del personal recolector y

señalización de los receptáculos urbanos de basura: la idea es crear un
sistema cromático que destaque e individualice claramente los objetos y
personal a fin de otorgarle una presencia destacada en su accionar en la
ciudad identificados con el sistema visual corporativo del programa.

• Avisos de T.V.: edición de un spot de televisión para ser transmitido en la

red regional que contendrá el llamado y la marca corporativa del programa.

• Folleto: se editará un folleto que principalmente posicione el programa y

haga un llamado a cooperar con esta iniciativa a fin de lograr mejorar las
condiciones ambientales y de calidad de vida. Este folleto se entregará
durante el período de sensibilización, en las entradas a la ciudad y en
colegios, juntas de vecinos y organizaciones sociales.

2.3. Fase de información

2.3.1 Objetivos

• Entregar información, a los diferentes tipos de habitantes-usuarios, acerca

de los sistemas de recolección de R.S.U. que se implementarán.
Orientando los mensajes a públicos segmentados.

• Informar a la población segmentadamente acerca de las ventajas

personales que se obtienen al colaborar con el trabajo de recolección de los
desechos.

• Informar acerca del nuevo vertedero y su estructura y equipamiento.

2.3.2. Medios de comunicación a utilizarse en esta fase:

Folleto

Se editará un folleto con información acerca de los sistemas de recolección de

R.S.U. que se implementará. Este contendrá:

• Las rutas
• Los horarios
• Las condiciones
• Los tipos de servicio
• La ubicación de los receptáculos
 Anexo 4

• Ubicación del vertedero

• La estructura del vertedero y los tipos de residuos que recibe
• Los costos del servicio (tarificación)
• La inversión total realizada por el municipio

En este folleto se diferenciará mediante un inserto, la información especifica y

pertinente a los diferentes públicos involucrados:

• Empresas constructoras,
• Industrias,
• Domicilios y oficinas,
• Comercio, etc.

Este folleto será entregado por los propios recolectores en cada punto de parada.
Se entregará también a las organizaciones sociales de la comuna para su
distribución: clubes deportivos, juntas de vecinos y otras como: Boy Scouts,
Carabineros, etc. para su amplia distribución.

Avisos de prensa

Se publicará en los medios de prensa local, avisos con los horarios de recolección
y las rutas.

Línea 800

Implementar un teléfono con línea 800 para información acerca del servicio y para
estampar denuncias de vertederos clandestinos y otras situaciones-problemas
que observen los usuarios. Este sistema debe considerar una forma de
retroalimentar con información a quienes hacen consultas o denuncias,
enviándoles por correo información acerca de lo ocurrido con su comunicación.

2.4. Fase de educación

2.4.1. Objetivos

• Lograr internalizar los cambios de conducta que hagan sustentable el

manejo de los R.S.U. en el tiempo.

• Lograr que se incorpore a los hábitos cotidianos las diversas acciones

individuales tendientes a hacer posible que los deshechos se clasifiquen y/o
se reciclen o se reduzca el consumo de elementos que producen mayor
contaminación.

2.4.2. Medios a utilizar en la fase de educación.

• Cursos de capacitación para profesores y otros agentes multiplicadores.

Capacitar en los contenidos de la educación ambiental a personas capaces
 Anexo 4

de transmitir y de multiplicar las conductas necesarias para el manejo

adecuado de los R.S.U. con colaboración de la población.

• Unidad educativa local. Integración de una unidad educativa local en la

asignatura de ciencias naturales en colegios y liceos de la comuna. Esta
unidad puede estar incorporada en diversos niveles de la Enseñanza
Básica y Media.

• Folleto Educativo. Edición de un folleto de amplia distribución que

contenga las ventajas que conlleva en el ámbito individual y colectivo, el
corregir los comportamientos que provocan los problemas de mal manejo
de los residuos domiciliarios, escombros y deshechos industriales.

• Premio Municipal. Implementación de un premio municipal a la cuadra más

limpia y ornamentada de la ciudad. Esta medida constituye un incentivo y
una forma de reforzar las actitudes positivas.

3. Escala Micro-local de intervención educativa medio-ambiental.

De acuerdo a las consideraciones anteriores, y entendiendo la Educación Ambiental

como un “Proceso permanente de carácter interdisciplinario destinado a la
formación de una ciudadanía que reconozca valores, aclare conceptos y desarrolle
las habilidades y las actitudes necesarias para una convivencia armónica entre
seres humanos, su cultura y su medio bio-físico circundante20, el proyecto piloto de
Educación Ambiental orientado a las localidades ribereñas al Río San José,
contendría los siguientes objetivos:

3.1. Objetivos

• Lograr una sensibilización en los habitantes cotidianos de estas localidades,

y un compromiso colectivo, respecto del problema de los RSU domiciliarios y
su tratamiento en origen.

• Promover en los habitantes cotidianos de la localidad, la adquisición de

conocimientos que les permitan establecer con claridad el vínculo existente
entre la calidad de vida, el medio ambiente y el manejo en origen de los RSU
domiciliarios.

• Lograr un cambio positivo en los habitantes cotidianos de la localidad,

respecto de sus hábitos de manejo de los RSU domiciliarios.

• Incentivar la participación organizada, de los habitantes cotidianos de la

localidad, en el diseño de alternativas de gestión local de los RSU
domiciliarios.

20 CONAMA V Región, Glosario Ambiental, Boletín Informativo La Palma, Nº 2, Año

1 Agosto 1995.
 Anexo 4

• Promover la adquisición de destrezas en la comunidad organizada para el

tratamiento en origen de los RSU domiciliarios (separación para el reciclaje,
uso de sistema de recolección y compostaje).

3.2 Metodología

La metodología que se propone como pertinente para realizar un proceso de

educación ambiental, que viabilice en la población-objetivo un cambio de actitud y
conducta que permita el tratamiento en el origen de los RSU domiciliarios y avanzar
en la superación de problemas derivados (los microvertederos en el lecho del Río
San José, por ejemplo), es deudora de los aportes de disciplinas de las ciencias
sociales que han hecho de estos temas objetos de su atención investigativa, entre
éstas cabe mencionar principalmente a la psicología ambiental y el trabajo social.

La propuesta metodología tiene como norte fundamental, el dar una sostenibilidad

social 21/ a las estrategias que se definan como pertinentes para enfrentar
localmente las situaciones-problemas identificadas, derivadas de una manejo en
origen inadecuado de los R.S.U. domiciliarios.

Básicamente, se plantea incorporar en el diseño de la intervención educativa

medioambiental micro-local, para el logro de los objetivos reseñados, cuatro
principios de orden metodológico: i. holisticidad en su enfoque; ii.
interdisciplinariedad e integración de los estudios; iii. contacto directo con la realidad
e iv. metodología investigativa. 22

Principios que necesariamente requieren ser operacionalizados en cada espacio-

tiempo en que se llevará a cabo la intervención profesional.

Esta necesidad metodológica de situar el diseño de Educación Ambiental en el

tiempo y el espacio, requiere abordar la dimensión socio-cultural contenida en los
objetivos propuestos, para ello, se propone utilizar la investigación-acción, que se
sustenta básicamente en dos estrategias educativas: i. el Aprender-haciendo e ii. la
Acción-reflexión, que han sido experimentados por el Trabajo Social, para la
producción de cambios socio-culturales en poblaciones pobres.

Complementariamente, se propone utilizar articuladamente tres estrategias

metodológicas experimentadas por la psicología ambiental para el cambio de
actitudes y conductas individuales y sociales respecto del medio ambiente:
sensibilización, información y reafirmación, que considera los siguientes principios
metodológicos:

21 El uso del constructor sostenibilidad social se hace en los términos utilizados por
el PNUD en su documento propuesta Desarrollo Humano Sostenible,
documento PNUD de circulación restringida, Diciembre de 1994.

22 CONAMA, Bases para una propuesta de un Plan Nacional de Educación

Ambiental, Noviembre de 1993.
 Anexo 4

Si el sujeto percibe un intenso intento por cambiar su conducta, se resiste

activamente al cambio. La persona podría llegar a considerar que se está
atentando contra su libertad, y en consecuencia se resiste a modificar sus actitudes.

Por ejemplo, si la alternativa de tratamiento en origen de los RSU domiciliarios se

define y ejecuta sólo desde el municipio sin considerar la palabra del habitante
cotidiano de la localidad.

• Resulta altamente eficiente argumentar con claridad pero sin insistir, de

modo de no despertar resistencias emocionales que podrían disminuir la
posibilidad de modificar la actitud.

• Resulta eficiente atacar la actitud contraria. Lo anterior puede verse

reforzado por el cuestionamiento de los argumentos que reafirmen la actitud
que resulte opuesta a la que se pretende lograr.

• La estrategia que recurre frecuentemente a despertar temor como motor de

cambio, no se han demostrado realmente eficiente. El temor produce una
reacción de defensa que incluye barreras psicológicas como por ejemplo
oponerse a alternativas de solución impuesta e incluso estigmatización.

Un tercer soporte metodológico de la estrategia educativa a proponer a nivel micro-

local, lo constituyen los aportes de disciplinas del área comunicacional-gráfica,
relevante a la luz de las características del universo de habitantes a que se quiere
llegar con el presente programa. Aportes que dicen relación con la definición de los
públicos, el carácter de los mensajes educativos y los medios de comunicación
educativa.

3.3. Población Objetivo (Públicos)

Para lograr los objetivos propuestos, un proyecto de comunicación educativa, debe

realizar un análisis de los diferentes públicos a los que estarán dirigidos los
mensajes.

Ello permite establecer con claridad tanto los mensajes, como los medios más
apropiados para intervenir con éxito en los cambios de conducta que se requiere
promover e incentivar y que en definitiva significan cambios en la cultura de la
comunidad a intervenir.

La definición de los públicos permitirá asimismo, la determinación de las diferentes

motivaciones que se deberán tener en cuenta para elaborar los mensajes.

La escala espacial que se ha definido como pertinente para llevar a cabo el proceso
educativo propuesto es el barrio, que tiene como correlato administrativo la Unidad
Vecinal, que se constituye en la instancia territorial básica de gestión local
municipal, y que en el caso de la ciudad de Arica, sus límites dicen relación con
identidades socio-culturales relevantes. Sin dejar de contextualizarlas en función de
una situación espacial que le es común, cual es, el ser ribereños al Río San José.
 Anexo 4

En este contexto, podemos distinguir los siguientes públicos:

• Mujeres adultas que no trabajan fuera del hogar.

• Niños mujeres y hombres, en edad escolar, que asisten a clases en horarios
de media jornada.
• Ancianos hombres y mujeres que no realizan labor productiva fuera de la
localidad.
• Dirigentes Vecinales y Líderes naturales.
• Jóvenes.
• Personal que trabaja en los camiones recolectores de basura (Policías de
Aseo).
• Comerciantes del barrio.

3.4 Carácter de los Mensajes Educativos

Basado en estudios y experiencias anteriores validadas de comunicación educativa

en torno a problemas de salud, tales como las campañas en relación al SIDA,
hacen aconsejable que los mensajes se estructuren sobre la base de motivaciones
positivas que creen y agreguen valor a las conductas que se comuniquen como
factores de cambio de los comportamientos en torno al manejo de las basuras
domiciliarias.

Por lo anterior, hemos determinado que tales mensajes deberán estar relacionados
con el mejoramiento de la calidad de vida que se puede lograr al descontaminar y
recuperar los espacios colectivos, transformando los micro basurales en ambientes
limpios, libres de contaminación y recuperados para la vida comunitaria (aunque sea
sólo como paisaje).

Por otra parte, con el propósito de lograr un verdadero compromiso de la comunidad

a intervenir, se considera fundamental que sea ésta la que defina, sobre la base de
una capacitación en los contenidos científicos-racionales de la campaña, así como
los contenidos emocionales de la misma, desde su propia experiencia de vida,
tanto la estructura como la forma de tales mensajes.

De acuerdo a las consideraciones anteriores, para el logro de los objetivos

diseñados, el proyecto educativo propone una estructura de procedimientos
metodológicos de desarrollo progresivo y acumulativo, que contiene cuatro fases: i.
inserción-sensibilización; ii. fase educativa propiamente tal; iii. acción-reafirmación e
iv. monitoreo y seguimiento, las que se explicitan a continuación.

3.4.1 Fase de sensibilización:

En esta fase, se trata de producir una respuesta emocional que eleve el alerta de la
población objetivo, a partir de la producción de hechos impactantes, legitimando en
la comunidad el proyecto, de modo de viabilizar su participación en el proceso
educativo a que se les convoca.
 Anexo 4

En esta perspectiva, se realizarán acciones de carácter investigativo y educativo.

Las acciones investigativas tendrán dos escenarios complementarios, uno, a través

de la implementación de técnicas simples de investigación social respecto de
fuentes primarias y secundarias que permitan arribar a un diagnóstico preliminar de
la problemática de los RSU domiciliarios en la localidad, de responsabilidad de los
profesionales a cargo de la intervención. Y un segundo escenario, que lo constituirá
los talleres de investigación participativa, con participación activa de los dirigentes y
miembros de organizaciones comunitarias, que permitan definir cooperativamente la
línea base socio-cultural de la comunidad que sustente los contenidos de los
mensajes de sensibilización respecto de la problemática diagnosticada
preliminarmente.

Las acciones educativas en esta etapa, básicamente serán de carácter gráfica-

comunicacional, y estarán dirigidas a los dirigentes, organizaciones y vecinos
cotidianos de la población a intervenir, con énfasis en las mujeres dueñas de casa,
los menores y los ancianos.

Los mensajes comunicacionales serán de carácter proyectivo, es decir que

muestren lo que la población puede ser si la comunidad organizada está dispuesta
a actuar respecto del tratamiento en origen de los RSU domiciliarios y los problemas
de microvertederos consecuentes (mostrando experiencias exitosas de manejo en
origen de los R.S.U. domiciliarios).

Como soportes de estos mensajes, a escala de la localidad, se propone la

utilización de paneles de dimensiones de 3 x 3 mts 23. Paneles que serán utilizados
en todo el proceso educativo que contempla el presente proyecto, y que quedarán
como soportes comunicacionales a nivel comunitario para la gestión de las
organizaciones de la comunidad una vez retirado el Equipo Profesional ejecutante
del proyecto.

El número de paneles corresponderá con las necesidad de llegar con el mensaje a

los diversos tipos de pobladores que habitan la localidad. Serán ubicados en
lugares estratégicos de acuerdo al recorrido cotidiano de estos diversos vecinos.

A escala de los talleres de sensibilización, los soportes de los mensajes

comunicacionales básicamente serán videos, diapositivas y papelería gráfica
(dípticos, trípticos y afiches).

23 ECO PANELES (Gigantografías): Carteles de soporte rígido de 3x3 m, que inviten

a integrarse al proyecto, mediante un mensaje positivo. Durante el desarrollo del
proyecto, estos paneles serán utilizados para anunciar las diversas fases y
comunicar mensajes formativos relacionados con la recuperación del medio
ambiente y con el manejo de los RSU domiciliarios. Las imágenes que contendrán
estos paneles, serán realizados por los niños y jóvenes participantes del Taller
Gráfico.
 Anexo 4

Se convocará también a participar en concursos de cuentos y dibujos referidos al

tratamiento de los RSU domiciliarios y los microvertederos, que luego de ser
evaluados por la contraparte comunitaria del proyecto serán publicados en los ECO-
PANELES.

Se propone realizar paralelamente dos tipos de talleres orientados a dos públicos

comunitarios, con los niños de la localidad un taller de expresión gráfica con el
propósito de que sean los propios niños los que generen los mensajes visuales de
la campaña educativa, guiados por monitores capacitados para estos efectos
(Estudiantes de Diseño Gráfico de la Universidad de Tarapacá); y con los ancianos,
un taller de cuenta cuentos, de modo de rescatar la memoria local respecto de la
situación-problema.

Actividades

• Investigación diagnóstica preliminar

• Recorrido por el paisaje natural y humano de la localidad

Se trata de recorrer cada localidad, observando las características geográficas,

físicas y de infraestructura urbana de los sectores con énfasis en los que dicen
relación con los RSU domiciliarios y los problemas derivados (se complementa esta
observación con un registro fotográfico y video).

• Revisión de información proveniente de fuentes secundarias

Documentos referidos principalmente a: característica de las personas que viven en

las localidades, historia del asentamiento humano, situación de infraestructura
urbana y comunitaria, RSU domiciliarios, organizaciones comunitarias existentes,
entre otros aspectos.

• Entrevista a informantes claves

Profesionales que han realizado investigaciones y trabajos en la localidad, dirigentes

vecinales, directores de establecimientos educacionales y de salud del sector,
pobladores con más de 10 años en la localidad, entre otros.

• Lectura de mapas y planos

Se trata de analizar la situación espacial y geográfica de la localidad, en términos de

topografía, emplazamiento respecto de los servicios sociales y urbanos de la
ciudad, infraestructura, equipamiento, entre otros antecedentes.

• Contacto y presentación del proyecto educativo a los dirigentes y

organizaciones de la localidad.

• Realización de una Asamblea Comunitaria de presentación del proyecto

educativo e invitación amplia a participar en este proceso.
 Anexo 4

• Constitución de Equipo de Monitores por sectores.

• Talleres de Sensibilización y Diagnóstico de la problemática de los RSU

domiciliarios y los microvertederos con monitores representantes de todos los
sectores de la localidad.

• Construcción e instalación de los ECO PANELES.

• Inicio de los Talleres de Expresión Gráfica con lo niños.

• Inicio de los Talleres de Cuenta Cuentos para los ancianos.

Plazo Fase 1: 6 semanas.

3.4.2. Fase Información-Educativa

El éxito de la fase de sensibilización, será el sustento para viabilizar el proceso a

desarrollar en la fase educativa propiamente tal.

En esta fase, básicamente se trata de promover en monitores y la comunidad local

la adquisición de conocimientos sobre el medio ambiente del barrio, sus problemas
y la forma de diseñar soluciones, con énfasis en el tratamiento en origen de los RSU
domiciliarios y los microvertederos.

Dos serán los escenarios en donde se pondrá en acto esta fase, el primero, y
básico, será la instancia de curso-taller con monitores locales, y el segundo, el
escenario local cuyo público es la comunidad en su conjunto.

Respecto de la definición de los monitores, su cantidad y características, se

corresponderá con los siguientes criterios:

• Un monitor por cada 20 familias vecinas cercanas territorialmente.

• Habitantes cotidianos de la localidad + Líderes naturales.
• Con disponibilidad de tiempo para asistir a las reuniones educativas.

Cada monitor tendrá la responsabilidad de traspasar los contenidos educativos

trabajados a las 20 familias que representa, a la vez que traer sus inquietudes al
espacio educativo del taller, para lo cual contará con la asesoría profesional y los
soportes gráfico-comunicacionales necesarios.

La instancia de taller se estructurará en torno a 12 sesiones de aproximadamente

dos horas y media de duración con una periodicidad de una vez a la semana, de
acuerdo a las áreas temáticas que se han definido más pertinentes, y que se
explicitarán a continuación.

El curso-taller se complementará con un proceso de cooperación técnica y social a

los monitores, entre sesión y sesión, para el reforzamiento de los contenidos
abordados en éstas y el traspaso a la comunidad representada. Al definir esta
 Anexo 4

instancia de trabajo educativo como curso-taller, se quiere hacer explícito por una
parte el carácter participativo y lúdico de las sesiones (que coopere a la necesaria
cohesión del grupo, la motivación y el compromiso de los participantes con los
objetivos y actividades que contempla el presente programa). Así como desarrollar
las capacidades en los participantes, que el programa define como prioritarias.

Los contenidos aportados por los profesionales operarán como gatilladores de la

reflexión de los monitores desde su propia realidad.

Los contenidos básicos trabajados en las sesiones, así como los trabajados en el
taller de cuenta-cuentos, serán operacionalizados sintéticamente por los propios
monitores cooperativamente con los profesionales para constituirse en los mensajes
educativos que serán comunicados a la comunidad local a través de los ECO-
PANELES, acompañados de la gráfica diseñada por los niños en los talleres
gráficos que se estarán realizando paralelamente.

Respecto de los medios de comunicación educativa, se contempla edición de

material didáctico orientado a los monitores. Se entregará a los monitores
fotocopias para su uso en los talleres que ellos deberán realizar con sus grupos
específicos de representación territorial.

ECO FICHAS: se editará un conjunto de fichas que se entregarán a todas las

familias de la población. Estas, contendrán conceptos básicos de Ecología y Medio
Ambiente y manejo de desechos sólidos urbano-domiciliarios. Además contendrán
preguntas a ser respondidas colectivamente por el grupo territorial. La idea, es
lograr la problematización de las conductas actuales y esperadas. Estas fichas,
contendrán asimismo, los cuentos, los poemas y los chistes que no se hayan
publicado en los ECO PANELES.

Las áreas temáticas a desarrollar en el contexto de los talleres educativos, definidas

como pertinentes, son:

• Las casas que habitamos: medio Ambiente, ciudad, barrio y vivienda.

• Qué son los residuos.
• Cómo manejamos nuestros residuos.
• Cómo afecta la basura a nuestros recursos, la salud de la población y el
medio ambiente.
• Cómo podemos producir menos basura.
• Qué podemos hacer respecto a los residuos.
• Medio ambiente y comunicación local.
• Medio Ambiente y Desarrollo Social comunitario.

La fase educativa para la comunidad local en su conjunto, tendrá como soporte

básico los ECO-PANELES cuyos mensajes se corresponderán con las áreas
temáticas que serán trabajadas en los talleres educativos con los monitores.

Plazo fase 2: 12 semanas.

 Anexo 4

3.4.3. Fase de la acción-reafirmación.

Esta fase implica básicamente la reiteración de las consecuencias positivas de

seguir las recomendaciones aportadas por la fase educativa propiamente tal. Esta
etapa se centra en la evitación de las consecuencias negativas, poniendo el acento
en las conductas prácticas a través de acciones-productos que mejoren las
situaciones-problemas identificadas en la localidad, y supone que las personas ya
han comenzado a cambiar las conductas inadecuadas.

Básicamente se trata de promover la adquisición, a través de la experimentación, de

las aptitudes necesarias para el manejo de los RSU domiciliarios y los
microvertederos.

El énfasis en esta fase estará en la realización de acciones prácticas diseñadas en

el Taller educativo para el tratamiento en origen de los RSU domiciliarios y los
microvertederos (y coherentes con la política de gestión comunal de éstos).

La idea es mostrar productos concretos de mejoramiento de las condiciones de

habitabilidad de estas localidades que refuercen la sostenibilidad del proceso
educativo desarrollado.

Las líneas de acción definidas, serán coherentes con la línea base socio-cultural
identificada en la fase 1. Se cree necesario que éstas sean plurales de modo de
contener la heterogeneidad de las comunidades a intervenir. Entre las acciones
que podrían implementarse, básicamente serían:

• respecto de la producción de RSU domiciliarios (hábitos de consumo).

• respecto del reciclamiento de RSU domiciliarios (Compost, separación de
RSU domiciliarios para la venta, entre otras).

Respecto de la disposición de los RSU domiciliarios no reciclables (y reciclables,

para el segmento de la población-objetivo que no asume como pertinente las líneas
de acción antecedentes) en contenedores u otro sistema local de disposición, de
modo de unirse al sistema macro-local de disposición de los RSU.

Respecto de los medios de comunicación gráfica, éstas serán básicamente folletos

y ECO-Panel.

Plazo fase 3: 10 semanas.

3.4.4. Fase de Monitoreo y Seguimiento.

Esta fase se plantea para las dos escalas de intervención del proyecto educativo:
macro y micro local.

Esta fase se plantea en dos etapas: i. Monitoreo, la que se desarrolla durante la

ejecución del programa, y contempla la evaluación de procesos interactivos
generados a través de la implementación del mismo; e ii. Seguimiento, la que se
 Anexo 4

desarrolla posterior al retiro de los equipos técnicos, midiendo el logro de objetivos

planteados, por ejemplo, la aplicación que hacen los participantes del proyecto
respecto de habilidades y conocimientos adquiridos, difusión de la educación
ambiental en la comunidad, observación en terreno sobre los productos generados
por el programa (reciclaje de RSU domiciliarios, limpieza del lecho del Río San José,
de las playas y espacios públicos, etc., separación de RSU domiciliarios). El diseño
de instrumentos de evaluación por fases estará condicionado a la forma en que se
realice la inserción del equipo profesional en las localidades.

En ambas etapas se considerará el diseño de instrumentos de evaluación tanto

para observación en terreno como para obtener la opinión de los participantes del
programa y su impacto en las comunidades intervenidas.

Plazo fase 4: 8 semanas.

3.4.5. Recursos humanos involucrados en el proyecto

A. Equipo permanente:
(Coordinador)

- 1 Trabajador Social Experto en Planificación Social.

- 1 Trabajador Social Experto en Educación Ambiental.
- 1 Diseñador Gráfico Experto en Comunicación Social.

B. Profesionales de apoyo:

- 1 Licenciado en Literatura.
- 1 Diseñador Gráfico.
- 1 Ingeniero en Construcción.

- 4 Expertos Temáticos.

C. Ayudantes y monitores:

- Egresados Trabajo Social.

- Egresados de Diseño Gráfico.
 Anexo 5

ANEXO 5

MERCADO, POLUCIÓN Y CONGESTIÓN

(Fuente: El Mercurio, 28 de julio de 1998, Vittorio Corbo)

 Anexo 5

Los aumentos de la polución y de la congestión han llevado a la puesta en

práctica de una serie de medidas para tratar de hacerles frente en Chile. Estas
medidas incluyen, entre otras, el cierre de fuentes contaminantes, multas por
contaminar, restricciones vehiculares y la construcción de vías alternativas. Se
discuten también medidas complementarias como el extender la restricción
vehicular a los vehículos equipados con convertidores catalíticos, la introducción
de peajes por el uso de vías congestionadas y la creación de derechos de emisión
de polución transables.

La pregunta que cabe hacerse es por qué en estas áreas la solución de mercado
lleva a resultados poco deseables para la sociedad. Esta pregunta tiene mucho
sentido, dado que, en general, los mercados libres y competitivos han demostrado
ser una manera muy eficiente para asignar recursos escasos. Son muchos los
ejemplos de esto último, y es por ello que incluso en casos en que las condiciones
de mercado no se prestan para una solución competitiva (situaciones de
monopolio natural), se ha creado una institucionalidad regulatoria que por la vía de
simular una solución de mercado competitivo permite la operación eficiente de
empresas privadas. Este es el caso de las telecomunicaciones, la generación y
distribución de energía eléctrica, la operación de puertos y aeropuertos y
carreteras concesionadas. Es importante mencionar que para que los mercados
libres lleven a una asignación de recursos eficiente, los precios de mercado tienen
que reflejar adecuadamente los valores que la sociedad les da a los respectivos
bienes y servicios.

El medio ambiente y la congestión son casos típicos en que los precios no reflejan
los valores sociales y es por ello que un mercado libre puede llevar a soluciones
que no son óptimas para la sociedad. El problema aquí es que los derechos de
propiedad no están adecuadamente definidos, llevando a una sobre utilización de
recursos escasos. Este es un caso típico de asignación de recursos donde existen
externalidades. De hecho, así los refleja cualquier libro de texto en economía. Por
ejemplo, en su texto introductorio Baumol y Blinder afirman que “cuando una firma
contamina un río, ella utiliza recursos escasos de la sociedad (en este caso ríos
limpios) del mismo modo que cuando compra carbón.

Sin embargo, si la firma paga por el carbón pero no por el uso de agua limpia del
río, uno esperaría que la firma economice en el uso del carbón y que derroche en
el uso del agua limpia”.

Así cuando uno evalúa el costo de conducir por una vía congestionada, sólo se
considera el tiempo utilizado, el consumo de gasolina y lubricantes, así como el
desgaste de los neumáticos y del automóvil en general. Pero no se toma en
cuenta el costo que uno genera para el resto de los usuarios, que también utilizan
la vía que yo estoy contribuyendo a congestionar. Aunque el costo individual que
mi acción genera en cada uno de los otros usuarios es pequeño, al multiplicarlo
por el número de usuarios el costo total para la sociedad de mi conducción por
una vía congestionada es bastante mayor que el costo que yo incurro
 Anexo 5

directamente. Nuevamente, como los precios de mercado no reflejan

adecuadamente los precios sociales, la solución del mercado libre lleva a un uso
poco eficiente de los recursos de la sociedad, en este caso las vías
congestionadas.

Dado que en estos casos la solución de mercado falla, la pregunta que cabe
hacer es cómo solucionar en forma eficiente los problemas de polución y
congestión. Una solución, que no usa criterios de mercado, es imponer
restricciones cuantitativas a la operación de las fuentes contaminantes y a la
circulación en determinadas arterias y/o al uso del automóvil. Sin embargo, la
economía de la asignación de recursos enseña que uno puede llegar a una
solución más eficiente para la sociedad a través del sistema de mercado (esto es,
fijándole un precio a los recursos escasos). Para esto se requiere ajustar los
precios de mercados para que éstos reflejen los verdaderos valores sociales.
Estos precios “correctos” son los que toman en cuenta las externalidades (o sea
los efectos negativos que mis decisiones de consumo o producción crean en los
demás, y que yo no considero en la evaluación de mis acciones).

Solución de mercado para la polución

Para el caso de la polución, la solución de mercado es crear incentivos para que

la sociedad cree menos polución dejando los detalles al sector privado en vez de
introducir regulaciones a nivel centralizado. En particular, una solución es cargar
un derecho por la generación de polución; por ejemplo, estableciendo un impuesto
sobre la emisión de polución de los vehículos, el cual se puede implementar en
términos de un impuesto a los combustibles y a los vehículos más contaminantes.
La introducción de este impuesto llevaría a los individuos a manejar vehículos que
generen menos polución o a limitar el uso de su vehículo.

En el caso de fuentes contaminantes fijas, lo adecuado es determinar una

cantidad máxima de contaminantes que la sociedad está dispuesta a tolerar y
rematar los derechos a proveer esta cantidad óptima de contaminación entre los
agentes contaminadores. La ventaja de estas soluciones de mercado a la
polución, en términos de beneficios netos para la sociedad, puede ser sustancial
al compararla con la alternativa de restringir el uso de los vehículos o determinar
el cierre de ciertas fábricas los días de peor calidad del aire. Hoy existen en el
mundo varias experiencias exitosas del uso de derechos de emisión de polución
transables.

En el caso de la restricción vehicular, estudios hechos para la ciudad de México -

donde la restricción también incluye a los autos catalíticos- muestran que la
restricción vehicular lleva a la compra de más autos; especialmente autos
antiguos, que son los más contaminantes. Además, lleva a un uso más intensivo
de éstos en días sin restricción. El resultado final es que se genera más polución.
Un efecto no estudiado en el caso de México son las implicaciones
macroeconómicas de esta restricción. Esta medida, al llevar al sobreconsumo de
automóviles (los automóviles se consideran como consumo en las cuentas
 Anexo 5

nacionales), contribuye a una menor tasa de ahorro nacional y para un valor dado
de la tasa de inversión, lleva también a un mayor déficit en cuenta corriente de la
balanza de pagos.

En el caso de las fuentes fijas, el cierre de fábricas que generan polución los días
de mala calidad del aire obliga a cada firma individual a invertir en técnicas más
limpias para bajar a los límites permitidos y de esta forma evitar el cierre en los
días críticos, e incluso a abandonar la inversión y trasladar la fábrica a otra región
del país. Pero este sistema es muy poco eficiente para la sociedad. Lo óptimo
para la sociedad es lograr el mayor beneficio neto con el monto de polución
permitido. La solución de mercado, que consiste en rematar los derechos de
emisión de polución transables, llevaría a este mayor beneficio social. Lo anterior,
porque en este esquema los derechos quedarán asignados a las empresas que
obtienen un mayor beneficio para un monto dado de polución, o que tienen altos
costos para reducir la polución. Al mismo tiempo, no comprarán los derechos
empresas que al considerar el costo de la polución, en términos del valor de
mercado del permiso de emisión de polución. Precisamente, esta es la forma de
lograr el mayor beneficio social del uso del recurso escaso que es el límite
máximo de polución seleccionado por la sociedad.

Solución de mercado para la congestión

En el caso de la congestión, la solución clásica de mercado es cargar un derecho

por el uso de las vías en las horas de mayor congestión. Con tecnología moderna
esos derechos se pueden recolectar incluso sin el uso de estaciones de peaje.
Sensores electrónicos pueden tomar una señal desde un pequeño transmisor en
el tablero del vehículo, o un rayo láser de baja potencia podría leer un código de
barras en el parabrisas de un vehículo. De hecho este tipo de tecnología ya está
en uso para pagar peajes en carreteras y en calles congestionadas en varias
ciudades del mundo. Estudios que se han hecho muestran que el uso de este tipo
de derechos de vías permitiría reducir el costo de la congestión en forma
dramática.

Este tipo de solución de mercado, que recomendaría la mayoría de los

economistas profesionales, encuentra varios tipos de oposición a nivel político. De
una parte, algunos dicen que esto es una intrusión innecesaria de Estado en la
vida de las personas. La respuesta a esta crítica es que hay que intervenir porque
los derechos de propiedad sobre el uso de vías no están adecuadamente
definidos, llevando a una sobreutilización de éstas. Esto lleva a costos de
congestión para la sociedad como un todo por los cuales no está pagando quien
los genera, disminuyendo así el bienestar de la sociedad.
 Anexo 5

De otra parte, algunos afirman que el poner un precio por el uso de vías sería
regresivo, porque los grupos de más altos ingresos los pagarían gustosamente
para viajar por vías más despejadas y la clase media y los grupos de menores
ingresos terminarían por elegir vías alternativas, dejándoles el camino despejado
a los más ricos. La respuesta a esta crítica es que al ganar la sociedad como un
todo economizado en costos de congestión habrá más recursos disponibles para
recaudar menos impuestos desde la clase media y para proveer de mejores
servicios a los que dejarán de usar calles pavimentadas, áreas verdes, mejores
servicios de salud, etc. Finalmente, algunos dicen que éstas son propuestas de
economía teórica y que no consideran la realidad. Yo les preguntaría a las mismas
personas si cuando tienen un problema médico consideran también la
recomendación de su médico como una propuesta de medicina teórica sin valor
práctico.

En tiempos de debate sobre la eficiencia de la estructura tributaria es interesante

destacar que ponerles impuestos a los males, en este caso la congestión y la
contaminación, es una manera muy eficiente de recaudar recursos dado que al
mismo tiempo que genera ingresos, provee los incentivos correctos para reducir la
producción de estos males.
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