UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
ESCUELA PROFESIONAL DE CIENCIA POLÍTICA
PLAN DE TESIS
“Participación Ciudadana y Desempeño de la Gestión
Municipal en Comas, 2020“
AUTOR:
Jean Piero Morales Tariilo
LIMA-PERÚ
2025
Marco Teórico:
El presente estudio se centra en la participación ciudadana como un pilar
fundamental de la gobernabilidad democrática contemporánea. Su importancia
radica en su capacidad intrínseca para fortalecer la legitimidad de las decisiones
públicas. Además, busca mejorar la eficiencia y la eficacia de la gestión
gubernamental. Por último, fomenta una corresponsabilidad más profunda entre el
Estado y la sociedad civil.
En el ámbito municipal, la participación ciudadana emerge como un mecanismo
indispensable. Permite que los ciudadanos ejerzan una influencia directa y
significativa en las políticas y decisiones que impactan directamente su vida
cotidiana a nivel local. Esto contribuye de manera sustancial a la transparencia, la
rendición de cuentas y la optimización del desempeño de la gestión pública
(Subirats & Brugué, 2005).
En el contexto específico del Perú, la promoción activa de la participación ciudadana
en el ámbito local ha sido un objetivo explícito y persistente. Esto se ha reflejado en
diversas reformas legislativas y políticas públicas implementadas desde la década
de 1990. La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972), por ejemplo, no solo
reconoce sino que establece marcos jurídicos específicos para la participación
vecinal. Destaca la importancia de figuras como el presupuesto participativo, las
audiencias públicas de rendición de cuentas y los consejos de coordinación local.
Sin embargo, la evidencia empírica acumulada a lo largo de los años sugiere que la
mera existencia de estos canales formales de intervención, aunque necesarios, no
siempre se traduce automáticamente en mejoras significativas en el rendimiento y la
efectividad de las administraciones distritales (García & Villacorta, 2018). Esta es
una paradoja común en la implementación de políticas de participación.
El distrito de Comas, ubicado en Lima Metropolitana, ofrece un caso de estudio
particularmente ilustrativo y relevante para analizar esta compleja dinámica entre la
participación formal y sus resultados reales. La marcada complejidad
socioeconómica y la notable diversidad cultural de sus zonas urbanas y periurbanas
presentan desafíos específicos. Estos desafíos radican en la articulación de
mecanismos de participación que sean genuinamente inclusivos, equitativos y
representativos de la pluralidad de voces ciudadanas.
Este marco teórico se propone, por lo tanto, explorar en profundidad las
dimensiones conceptuales y empíricas que definen tanto la participación ciudadana
como el desempeño de la gestión municipal. Se busca establecer las bases teóricas
y empíricas esenciales para el análisis detallado de su interrelación en el contexto
específico de Comas durante el año 2020.
La conceptualización de la participación ciudadana es un campo vasto. Abarca un
amplio espectro de teorías y enfoques. Estos van desde visiones que la conciben
como un derecho fundamental e inalienable hasta aquellas que la entienden
primordialmente como un instrumento pragmático para mejorar la eficiencia
administrativa y la calidad de las políticas públicas.
Un hito en esta conceptualización es la influyente "escalera de la participación"
propuesta por Sherry Arnstein (1969). Esta clasifica los diferentes grados de
involucramiento ciudadano. La tipología va desde los niveles más bajos de "no
participación" (caracterizados por la manipulación y la terapia, donde la participación
es una mera ilusión o una herramienta para controlar a los ciudadanos), pasando
por grados de participación simbólica (información, consulta, apaciguamiento, donde
los ciudadanos pueden escuchar y ser escuchados pero sin poder real), hasta
alcanzar los niveles más altos de "poder ciudadano" (asociación, delegación de
poder y control ciudadano, donde los ciudadanos tienen una influencia decisiva y
directa sobre las políticas y decisiones).
Esta clasificación es crucial porque resalta que no toda interacción entre el gobierno
y los ciudadanos constituye una participación genuina o efectiva. Su impacto real
depende críticamente del grado de influencia y capacidad decisoria que los
ciudadanos pueden ejercer sobre las decisiones finales.
Complementando esta visión, autores como Carole Pateman (1970) argumentan
que la participación no debe ser vista únicamente como un medio instrumental para
lograr mejores resultados en las políticas públicas. Para Pateman, la participación
constituye un fin en sí mismo, fundamental para el desarrollo individual y colectivo
de los ciudadanos. Contribuye al fortalecimiento de habilidades cívicas, el desarrollo
del pensamiento crítico, el fomento de la capacidad de agencia y la construcción de
una ciudadanía más activa y consciente, sentando las bases para una democracia
más robusta y participativa.
Desde esta perspectiva, la participación es un proceso inherentemente educativo y
transformador. En el ámbito local, la participación puede manifestarse a través de
diversos canales. Estos pueden ser formales (establecidos por ley o reglamento) o
informales (iniciativas ciudadanas no institucionalizadas).
Estos canales pueden clasificarse en: participación informativa (el gobierno
unilateralmente informa a los ciudadanos); participación consultiva (se solicita la
opinión de los ciudadanos sin que sus aportaciones sean vinculantes); participación
decisoria (los ciudadanos tienen capacidad de influencia directa en las decisiones,
ya sea a través de la codecisión o la delegación de poder); y participación de control
(los ciudadanos supervisan y evalúan la implementación y los resultados de las
políticas públicas).
La efectividad y el impacto real de cada uno de estos niveles de participación
dependen críticamente de diversos factores. Entre ellos, se encuentran la claridad y
transparencia de los procedimientos, la accesibilidad de la información relevante y la
representatividad de los participantes involucrados. Fundamentalmente, también
dependen de la voluntad y capacidad de las autoridades para integrar las
aportaciones ciudadanas de manera significativa y sustantiva en los procesos de
toma de decisiones (Font, 2001).
Diversas corrientes teóricas han procurado explicar la dinámica y los efectos de la
participación ciudadana en el ámbito público. El neoinstitucionalismo emerge como
una perspectiva teórica central. Postula que las instituciones –entendidas como
reglas, normas, procedimientos, creencias culturales y organizaciones formales e
informales– son elementos fundamentales que moldean y constriñen el
comportamiento de los actores. Por ende, determinan los resultados políticos y las
políticas públicas (North, 1990).
En el contexto específico de la participación ciudadana, esta teoría enfatiza que la
mera existencia de leyes o reglamentos que la promueven no garantiza
automáticamente su éxito o su impacto. Es igualmente, o incluso más, crucial
analizar cómo estas normas son interpretadas y aplicadas por los diversos actores
involucrados (funcionarios, ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil).
También es vital entender cómo las instituciones informales (culturas políticas, redes
de confianza, prácticas burocráticas no escritas) influyen en su efectividad (March &
Olsen, 1989).
Desde esta perspectiva, una participación ciudadana robusta y con capacidad de
incidencia requiere instituciones sólidas, transparentes y bien definidas. Estas deben
especificar claramente los roles, responsabilidades y procedimientos de los
participantes. Además, deben contar con mecanismos efectivos de rendición de
cuentas.
La recurrente problemática de la falta de protocolos claros para la difusión y
sistematización de los presupuestos participativos, como documentaron Abanto y
Tuny (2024) en el distrito de Comas, es un ejemplo elocuente de cómo una
debilidad institucional en los procedimientos puede limitar severamente la
efectividad de un mecanismo formalmente establecido de participación. La calidad
intrínseca de las instituciones que enmarcan y regulan la participación, más allá de
su mera existencia, determinará en gran medida si las propuestas ciudadanas son
incorporadas de manera sustantiva en las políticas públicas o si, por el contrario, su
impacto se limita a un nivel superficial o simbólico.
Complementariamente al neoinstitucionalismo, la teoría de la gobernanza
democrática surge como una crítica constructiva a los modelos jerárquicos y top-
down de gobierno. Propone en su lugar un enfoque más colaborativo, horizontal y
centrado en las redes de actores para la gestión pública. Esta perspectiva teórica se
focaliza en la interacción dinámica y compleja entre el Estado, el mercado y la
sociedad civil en la provisión de bienes y servicios públicos, enfatizando la
importancia de las redes de actores, la interdependencia y la corresponsabilidad en
la toma de decisiones y la implementación de políticas (Rhodes, 1997).
Dentro de este marco conceptual, la participación ciudadana deja de ser vista como
un mero requisito procedimental o un complemento de la gestión. Se convierte en
un componente intrínseco y fundamental de la gobernanza misma, ya que permite la
coproducción de políticas públicas, la mejora sustancial de su legitimidad
democrática y el incremento de su eficacia en la respuesta a las necesidades
sociales.
La gobernanza democrática, en su esencia, valora el empoderamiento ciudadano.
Esto se entiende como la capacidad real y efectiva de los ciudadanos para influir de
manera significativa en las decisiones y acciones gubernamentales. Esto no solo
implica tener acceso a la información relevante y a espacios formales de diálogo.
Crucialmente, también implica la posibilidad de incidir en la configuración de la
agenda pública, en la formulación de las políticas y, de manera muy concreta, en la
asignación de recursos presupuestarios.
El trabajo de Ochoa, Méndez y Maldonado (2023) exploró precisamente cómo el
presupuesto participativo, cuando se implementa eficazmente, puede contribuir al
empoderamiento ciudadano. Esto es fundamental para el logro de una gobernanza
más equitativa, transparente y eficiente.
El concepto de capital social, desarrollado prominentemente por Robert Putnam
(1993), se refiere a las redes de relaciones, las normas de reciprocidad y la
confianza social que existen dentro de una comunidad. Estas, en conjunto, facilitan
la coordinación y la cooperación entre los individuos para el logro de beneficios
mutuos.
En el contexto de la participación ciudadana, la presencia de un alto nivel de capital
social en una comunidad puede ser un factor determinante. Puede facilitar la
movilización ciudadana, promover el diálogo constructivo entre los diferentes
actores y coadyuvar a la implementación exitosa de proyectos comunitarios y
políticas públicas.
Por el contrario, la existencia de brechas socioeconómicas y la disparidad en el
capital social, como lo identificó Ñañez Alvarado (2020) en el distrito de Comas,
pueden limitar significativamente la representatividad y la capacidad de incidencia
de la participación ciudadana. Esto ocurre porque las comunidades o los segmentos
de la población con menos capital social pueden enfrentar mayores dificultades para
organizarse, articular sus demandas y hacer valer sus intereses ante las
autoridades. La confianza, tanto en las instituciones gubernamentales como entre
los propios ciudadanos, es un componente crítico del capital social que puede
fomentar o, inversamente, inhibir la voluntad de participar y colaborar en los asuntos
públicos.
El desempeño de la gestión municipal es un concepto inherentemente multifacético
y complejo. Se refiere a la capacidad global de un gobierno local para cumplir sus
funciones y objetivos de manera eficiente, efectiva, transparente y responsable. Su
fin es generar valor público tangible para sus ciudadanos. El desempeño municipal
puede evaluarse a través de una variedad de dimensiones interconectadas.
La eficiencia se refiere a la capacidad de una administración para producir los
máximos resultados deseados con la mínima cantidad de recursos (financieros,
humanos, materiales) disponibles (Pollitt & Bouckaert, 2011). La eficacia, por su
parte, mide el grado en que se alcanzan los objetivos y metas establecidos en los
planes de gestión y las expectativas ciudadanas (Bedoya, Carrillo & Severiche,
2019; Cienfuegos & Soledad, 2023).
La transparencia se relaciona con la disponibilidad y accesibilidad de la información
sobre la gestión pública. Esto contribuye a reducir la opacidad, fomentar la
confianza y prevenir la corrupción (Hood, 1991). La rendición de cuentas, un
concepto estrechamente relacionado, implica la obligación ética y legal de los
funcionarios públicos de justificar sus acciones, decisiones y el uso de los recursos
ante los ciudadanos y los órganos de control (Schedler, 1999).
Finalmente, la calidad de los servicios públicos se refiere a la percepción y
satisfacción de los ciudadanos con respecto a la provisión de servicios básicos
esenciales (como seguridad ciudadana, limpieza pública, alumbrado, mantenimiento
de vías, etc.), considerando su accesibilidad, oportunidad y adecuación a las
necesidades (Osborne & Gaebler, 1992).
Es fundamental comprender que el desempeño de la gestión municipal no es un
resultado aislado o lineal. Está intrínsecamente influenciado por una multiplicidad de
factores interrelacionados. Entre estos factores se incluyen: la capacidad
institucional (es decir, la infraestructura, los recursos humanos calificados y los
sistemas de gestión que posee una municipalidad para cumplir sus funciones de
manera efectiva) (Peters, 2017).
Otros factores son la disponibilidad y gestión de los recursos financieros (la
capacidad de generar ingresos y de asignarlos y ejecutarlos de manera eficiente y
transparente) (Wildavsky, 1979). También el contexto socioeconómico particular en
el que opera la municipalidad (el nivel de desarrollo, las desigualdades, las
características demográficas de la población) (Banco Mundial, 2003). Se suman el
marco normativo y legal que define sus competencias y atribuciones; y, de manera
crucial, el liderazgo político y el compromiso gerencial de las autoridades y
funcionarios públicos (Kouzes & Posner, 2017). Un liderazgo proactivo y con visión
estratégica tiene el potencial de transformar la participación ciudadana de un mero
requisito formal en una ventaja competitiva y un motor real para la mejora continua
de la gestión.
La hipótesis central que subyace a este estudio es que existe una relación
intrínsecamente positiva entre la participación ciudadana y el desempeño de la
gestión municipal. Esta interrelación se puede analizar y comprender desde varios
ángulos complementarios.
En primer lugar, la participación ciudadana puede mejorar la calidad de las
decisiones públicas. Lo hace al incorporar una diversidad de perspectivas,
conocimientos locales y prioridades ciudadanas que de otra manera podrían ser
ignoradas por la administración (Fung & Wright, 2003).
En segundo lugar, puede incrementar la eficiencia en la provisión de servicios. Esto
se logra al permitir la coproducción de soluciones y al fomentar la supervisión
ciudadana sobre la ejecución de proyectos, lo que reduce el despilfarro y optimiza el
uso de los recursos (Bovaird, 2007).
En tercer lugar, la participación fortalece la transparencia y la rendición de cuentas.
Crea canales formales e informales para que los ciudadanos exijan explicaciones a
sus autoridades y supervisen el uso de los fondos públicos (Peruzzotti & Smulovitz,
2006; Veliz Díaz, 2024).
Cuarto, contribuye a aumentar la legitimidad y la confianza pública en el gobierno.
Las decisiones tomadas con la participación ciudadana son percibidas como más
justas y representativas, lo que a su vez facilita su implementación (Wang, 2001).
Finalmente, una participación activa y bien estructurada puede generar y fortalecer
el capital social y la cohesión comunitaria. Esto sucede al crear lazos de confianza y
cooperación entre los ciudadanos y entre estos y las autoridades (Putnam, 1993).
No obstante, y a pesar de los innegables beneficios potenciales, es crucial
reconocer que la relación entre participación ciudadana y desempeño municipal no
es lineal, automática ni exenta de complejidades. Existen desafíos inherentes y
factores moderadores que pueden influir significativamente en esta interacción,
atenuando o amplificando sus efectos.
Entre estos factores se incluyen: las asimetrías de información y poder entre la
administración y los ciudadanos, que pueden ser explotadas para manipular o
cooptar la participación (Arnstein, 1969); la capacidad de las instituciones
municipales para gestionar eficazmente los procesos participativos y traducir las
demandas ciudadanas en políticas públicas (García & Villacorta, 2018).
También se consideran el contexto socioeconómico y las brechas digitales que
pueden excluir a ciertos segmentos de la población de los espacios participativos,
limitando su representatividad (Ñañez Alvarado, 2020); la voluntad política y el
liderazgo de las autoridades municipales para promover y respetar la participación
genuina, más allá de la formalidad (Delgado Prado, 2021).
Otros factores incluyen los conflictos de intereses que pueden surgir entre los
diversos actores participantes; y la sostenibilidad a largo plazo de los procesos
participativos, que requiere un compromiso constante y la asignación de recursos
adecuados (Nogueira, 2021).
En el contexto peruano, la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972) y otras
normas relacionadas establecen un conjunto diverso de mecanismos de
participación. Su objetivo es vincular a la ciudadanía con la gestión local. El
presupuesto participativo (PP) es, sin duda, uno de los mecanismos más
emblemáticos y ampliamente implementados.
Mediante el PP, ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil priorizan
proyectos de inversión pública en sus comunidades. El fin es fortalecer la
democracia participativa y la transparencia en la asignación de recursos (Ministerio
de Economía y Finanzas, 2004). Su vínculo con el desempeño municipal reside en
la promesa de mejorar la asignación de recursos hacia las necesidades reales de la
población y de promover una mayor transparencia en la ejecución. Sin embargo, su
impacto real depende críticamente de la calidad del proceso participativo y de la
capacidad de ejecución de la municipalidad (Guerra Mora, 2024; Mujica Paredes,
2024).
Abanto y Tuny (2024) señalaron explícitamente cómo la falta de protocolos claros en
Comas afectó negativamente la incidencia del PP en el presupuesto ejecutado. Esto
resalta la importancia de la formalización y claridad en los procedimientos.
Otros mecanismos formales incluyen los Consejos de Coordinación Local Distrital
(CCLD) y Provincial (CCLP). Estos son órganos consultivos encargados de
concertar el Plan de Desarrollo Municipal y el Presupuesto Participativo. Su
efectividad depende en gran medida de la capacidad de representación de sus
integrantes y del compromiso genuino de la autoridad municipal para incorporar sus
acuerdos.
Las audiencias públicas, por su parte, son espacios formales de rendición de
cuentas. En ellas, las autoridades informan a la ciudadanía sobre su gestión y
responden preguntas, fomentando la transparencia y el control social (Peruzzotti &
Smulovitz, 2006). Finalmente, la legislación peruana también contempla
mecanismos de democracia directa como la iniciativa de ordenanza municipal (que
permite a los ciudadanos proponer normas locales) y la revocatoria de autoridades
(que otorga a la ciudadanía el poder de sancionar un desempeño deficiente de sus
representantes electos, aunque su aplicación suele ser compleja y polarizante).
El análisis de la participación ciudadana y el desempeño de la gestión municipal en
Comas en el año 2020 debe considerar un contexto particular y sin precedentes: la
irrupción de la pandemia de COVID-19. La emergencia sanitaria impuso desafíos
extraordinarios y sin precedentes a la gestión municipal en todos los niveles. Afectó
drásticamente la provisión de servicios públicos (especialmente salud, limpieza y
seguridad), la ejecución presupuestal (con reasignaciones y prioridades cambiantes)
y, de manera crucial, la dinámica de la participación ciudadana (PNUD, 2020).
La pandemia, con sus restricciones de movilidad y distanciamiento social, limitó
severamente los espacios de participación presenciales tradicionales. Esto obligó a
una rápida y a menudo improvisada adaptación hacia formatos virtuales. Esta
transición no solo presentó desafíos logísticos y tecnológicos para la municipalidad,
sino que también pudo haber exacerbado las brechas digitales preexistentes. Dejó
fuera a segmentos de la población con menor acceso a tecnología o habilidades
digitales, como ya había identificado Ñañez Alvarado (2020).
Al mismo tiempo, la crisis sanitaria generó nuevas y urgentes demandas
ciudadanas. Estas demandas estaban relacionadas con la salud pública, la
seguridad alimentaria, el apoyo social a poblaciones vulnerables y la reactivación
económica local. Esto puso a prueba de manera crítica la capacidad de respuesta,
adaptación y resiliencia de la gestión municipal.
Comas, como distrito con una marcada heterogeneidad socioeconómica, pudo
haber experimentado estos impactos de manera diferenciada. Esto, a su vez, pudo
influir en la capacidad de organización y movilización ciudadana de sus diversas
comunidades (Ñañez Alvarado, 2020). El nivel de cultura cívica preexistente y la
confianza en las instituciones locales también se convierten en factores importantes
a considerar al analizar cómo los ciudadanos respondieron y participaron (o no) bajo
estas condiciones excepcionales.
En síntesis, la revisión exhaustiva de la literatura y los fundamentos teóricos sugiere
consistentemente que la participación ciudadana y el desempeño de la gestión
municipal son variables interdependientes y mutuamente influyentes. Una
participación ciudadana robusta, caracterizada por su legitimidad (percepción de
que el proceso es justo y abierto), representatividad (inclusión de diversas voces y
grupos) y capacidad de incidencia real (influencia efectiva en las decisiones), tiene
el potencial significativo de mejorar el desempeño municipal en todas sus
dimensiones: eficiencia en el uso de recursos, eficacia en el logro de objetivos,
transparencia en la gestión y rendición de cuentas a la ciudadanía.
Sin embargo, este potencial, aunque inmenso, solo se materializa plenamente
cuando existen instituciones democráticas sólidas (con reglas claras y
procedimientos bien definidos). Además, se requiere una voluntad política firme por
parte de las autoridades, una capacidad administrativa adecuada para gestionar los
procesos participativos, y un contexto socioeconómico favorable que promueva la
inclusión y trabaje activamente para superar las barreras estructurales como las
brechas socioeconómicas y digitales.
El estudio de caso de Comas en 2020 es particularmente relevante y revelador. Esto
se debe a la confluencia de un marco legal que, en principio, promueve la
participación, y un contexto de crisis profunda (la pandemia de COVID-19) que pudo
haber alterado de manera fundamental las dinámicas usuales de interacción entre el
gobierno local y la ciudadanía.
Comprender cómo la participación ciudadana operó bajo estas condiciones
excepcionales y, crucialmente, su impacto en el desempeño de la gestión municipal
de Comas, ofrecerá valiosas lecciones y conocimientos aplicables. No solo para el
distrito en cuestión, sino también para la gobernanza local en otros contextos de alta
complejidad, crisis y desafíos emergentes.
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