Las características institucionales esenciales del sistema parlamentario son,

primero, la división del Ejecutivo entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno;

segundo, la responsabilidad del gobierno frente al Parlamento y, tercero, el derecho
de disolución de la Cámara baja. Estas peculiaridades aparecieron en Gran Bretaña
en el curso del siglo XVIII, cuando el gobierno (llamado gabinete) se disoció del rey
y se convirtió en responsable político frente a la Cámara de los Comunes, aunque
conservando la posibilidad de solicitar al rey la disolución de tal Cámara.

1.4.- EL SISTEMA BICAMERAL.

El lugar de origen del bicameralismo, históricamente hablando, es Inglaterra. En un

principio no existía un verdadero Parlamento sino un Gran Consejo del Rey
integrado por nobles y altos dignatarios de la Iglesia. En los siglos XI y XII, el rey
estaba rodeado por consejeros, elegidos por él de entre sus pares de la nobleza y
el alto clero, y que se reunían en un órgano único (una sola Cámara). En el siglo
XIII, cuando se produce el ascenso de la burguesía de las villas, se fueron
agregando a este Consejo representantes de las comunidades, cuyo
consentimiento era necesario para establecer los impuestos (luego de la Gran Carta
de 1215). Por convocatoria de Eduardo I, el Parlamento reunió a representantes de
los burgos y del bajo clero. Cuatro categorías sociales se asociaron, entonces, al
poder: la aristocracia, la burguesía, el alto y el bajo clero. El bicameralismo tiene su
origen en la coexistencia conflictiva de estos dos conjuntos de consejeros, porque
unos representaban las nuevas fuerzas en ascenso y los otros a la aristocracia
dirigente que temía ser desbordada.5

A finales del siglo XIV este Parlamento único se dividió: los representantes de las
comunidades se establecieron en la Cámara de los Comunes, mientras que los
señores civiles y religiosos deliberarían solos y formaron la Cámara de los Lores.

5
López Aguilar, Juan Fernando, La oposici6n parlamentaria y el orden constitucional, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1988.

14
En consecuencia, el Parlamento británico, que originalmente significó la reunión de
los representantes y del monarca en un espacio común, se dividió en dos cámaras
que deliberaban normalmente en ausencia del rey: la Cámara de los Lores, refugio
de la aristocracia -que, sin embargo, no era incondicional al rey la Cámara de los
Comunes, elegida sobre una base más amplia y que representaba al pueblo o, más
exactamente, a las élites sociales no aristocráticas.

Hasta el siglo XIII el Parlamento sólo intervenía en la toma de las decisiones

relativas al establecimiento de impuestos, pero progresivamente se fue
desarrollando, gracias sobre todo a su poder financiero, hasta conquistar también
la facultad de hacer las leyes. El régimen representativo adquirió la forma de aquél
en cuyo seno una o dos asambleas electas representan al pueblo frente al poder
central y participan en el gobierno, primero por el voto de los impuestos y luego por
el voto de las leyes.

En Inglaterra, hasta el siglo XIII, era el rey quien detentaba el poder legislativo y sólo
cuando ello consideraba necesario solicitaba el respaldo del Parlamento.
Progresivamente, sin embargo, el Parlamento, particularmente la Cámara de los
Comunes, fue estableciendo la costumbre de desarrollar una especie de
negociación cuando el rey le solicitaba votar nuevos impuestos al acordar un cierto
número de medidas legislativas que el rey debía acatar.

El Parlamento votaba un proyecto de texto que el rey transformaba en ley,

convirtiéndolo así en obligatorio. Como podía esperarse, esta situación se desarrolló
en un marco conflictivo, pues el monarca defendía la idea de mantener su poder.
No obstante, hacia finales del siglo XVII el régimen británico era ya completamente
representativo. La Carta de Derechos reafirmó la exclusividad del Parlamento para
el establecimiento de los impuestos, y precisaba que esta medida podía acordarse
sólo una vez al año, lo que forzaba al rey a reunir al Parlamento cuando menos
anualmente. Por otra parte, quedó establecido que el rey no tomaría ninguna
decisión que no hubiese sido previamente objeto de un acuerdo parlamentario. Por
su parte, al rey no le quedaba más que la posibilidad de rechazar dichos acuerdos

15
parlamentarios, porque hasta entonces disponía del derecho de veto. Como
resultado del principio de aprobación anual del presupuesto, que se había
convertido en un arma muy importante en manos de los Comunes, a principios del
siglo XVllI el rey renunció al derecho de veto.

Desde los primeros años de ese siglo, la separación de poderes fue indiscutible: el
Parlamento detentaba el Poder Legislativo y votaba los impuestos; el rey detentaba
el Poder Ejecutivo, es decir, las cargas de la administración civil y militar y de la
diplomacia. Si bien la justicia era todavía impartida a nombre del rey, la libertad
política quedaba garantizada por una ley llamada Habeas Corpus, votada en 1679,
según la cual ninguna detención debía ser irregular. 6

El esquema en el que el rey poseía el control del Poder Ejecutivo cambió hacia el
siglo XIX: el primer ministro se convirtió en el verdadero jefe del Ejecutivo y el rey
adquirió una función simbólica. En el transcurso de este fundamental cambio surgió
el principio de responsabilidad política del gabinete.

De esa responsabilidad penal se pasó a la desconfianza política: los Comunes

amenazaban con perseguir y acusar a los ministros que no tenían su confianza y
éstos debían retirarse si temían por su integridad física. Fue así como en el siglo
XVIII la responsabilidad de los ministros se convirtió en responsabilidad política y
colectiva: los primeros ministros que perdían la confianza de los Comunes
presentaban al rey la renuncia del conjunto de su gabinete, decisión a la que seguía
un relevo ministerial. De este modo surgió el primer procedimiento de
responsabilidad política del gabinete: la moción de censura.

Contra lo que pudiera parecer, el gobierno no quedó a expensas de los Comunes.

En el siglo XIX surgió un procedimiento que permitía poner en juego la
responsabilidad política del gobierno: la cuestión de confianza. A diferencia de la
primera, ésta fue un arma en manos del gabinete, un medio de presión sobre los
Comunes: el gabinete, para conducir a buen puerto su política, debía disponer de

6
Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, FCE-UNAM, México, 1994.

16
medios jurídicos y, sobre todo, financieros. Generalmente, en ocasión del voto del
presupuesto, el gabinete planteaba la cuestión de confianza, es decir, solicitaba a
la Cámara su aprobación del proyecto de ley en discusión como condición de su
mantenimiento en el poder; si los Comunes no votaban la ley con los créditos que
el gabinete juzgara necesarios para la realización de su política, renunciaba. Por la
cuestión de confianza el gabinete podía incitar a sus partidarios a apoyarlo. Esta no
fue la única arma del gabinete.

1.5.- LA DEMOCRATIZACIÓN DEL PARLAMENTARISMO

Los mecanismos del régimen parlamentario no desembocan necesariamente en la

democracia. Se puede decir que el régimen político británico realiza la democracia
parlamentaria desde el momento en que el derecho al voto se extiende a todo el
pueblo, por un lado; pero, por otro, el parlamentarismo democrático encuentra su
origen en una disminución sensible de los poderes de la Cámara alta. Los Lores
comparten el Poder Legislativo con los Comunes, pero no pueden destituir al
gabinete, que es responsable frente a la Cámara electa. Los Lores deben mostrar
cierta discreción en materia financiera, porque los Comunes representan a la
mayoría de los contribuyentes, mientras que los Lores no se representan más que
a sí mismos: es una clase aristocrática. La tradición ha establecido que los Lores
voten, generalmente, las leyes de carácter financiero en el sentido establecido por
los Comunes. Para las leyes de carácter no financiero, una oposición entre los Lores
y los Comunes se trata de manera diferente cuando tiene un aspecto técnico o
cuando es político. En el primer caso se negocia, mientras que cuando reviste un
carácter político la resistencia de los Lores tiene un alcance muy grande, pues
significa que consideran que los Comunes no representan la opinión de la nación.
Se recurre entonces a la disolución de la Cámara de los Comunes, en el entendido
de que la Cámara alta admitirá el veredicto de los electores y no se opondrá a los
nuevos Comunes si éstos retornan la iniciativa de la legislatura precedente.

17
Como hemos reseñado, el gobierno dispone de mecanismos para influir sobre el
Parlamento (la Cámara baja) del cual surge: por la cuestión de confianza el gabinete
presiona al Parlamento para obtener los medios de acción que requiere para
construir su política, en tanto que el derecho de disolución logra operar como
estabilizador de las mayorías parlamentarias.

El gobierno es responsable ante el Parlamento (en realidad, la Cámara baja) del

cual surge; el jefe de Estado formalmente, y el jefe de gobierno en la realidad, tienen
la facultad de disolver el Parlamento. El gobierno es comúnmente conocido como
gabinete (el nombre proviene de la habitación en la que se reunían los ministros del
rey a deliberar). El gabinete es presidido por uno de los ministros, de donde surge
el primer ministro, jefe del gabinete, jefe de gobierno o presidente del gobierno.

El gobierno tiene la dirección y la función ejecutiva, Realiza su programa de

gobierno; interpone el recurso de inconstitucionalidad; dirige la administración civil
y militar; puede promover e iniciar leyes, y tiene la obligación de ejecutarlas; pueden
censurarlo o retirarle la confianza, pero a su vez puede disolver el Parlamento.

A diferencia de Italia y Alemania, la forma de gobierno en Inglaterra y España es la

monarquía parlamentaria, que combina el principio de pluralismo político con la
naturaleza parlamentaria de la monarquía. El jefe de Estado es el rey, símbolo de
la unidad nacional y de su permanencia.

1.6.- SISTEMA PRESIDENCIAL.

El sistema presidencial, al igual que el parlamentario, se caracteriza por la división

de poderes. Formalmente consagra tres órganos separados: el Legislativo, el
Ejecutivo y el Judicial. Esa división orgánica va acompañada de una separación de
funciones que, sin embargo, para operar requiere de la colaboración de todos ellos.
La interdependencia es, por tanto, una condición para su eficacia.

18
El Poder Ejecutivo (unipersonal) y el Legislativo (organizado en dos cámaras) tienen
un modo de elección diferenciada. Al disponer cada uno de una legitimidad propia,
se busca garantizar su autonomía y su autorregulación: ninguno puede
sobreponerse al otro, sino que al ajustarse a los mecanismos constitucionales de
colaboración pueden intervenir en sus ámbitos correspondientes. Uno y otro se
mantienen en el ejercicio de sus funciones por el tiempo constitucionalmente
establecido. El Poder Judicial, a su vez, por mecanismos diferentes también
preserva su autonomía. El principio federativo viene a completar el cuadro, porque
asegura la participación de los distintos estados en pie de igualdad en el proceso
político, al tiempo que sirve como una modalidad adicional de contrapeso y equilibrio
de los poderes.

El monocefalismo del Ejecutivo, es decir, el hecho de que reúna en una sola figura
las jefaturas de Estado y de gobierno, no tiene el propósito de dotarlo de facultades
amplias que lo puedan incitar a abusar del poder. El presidente tiene frente a sí
diversos dispositivos de control que están en manos del Congreso, de la Suprema
Corte de Justicia, de los estados y, entre otros, de los partidos y de grupos privados.
Sin embargo, ser el elegido de la nación y su guía no significa que sea un poder
autoritario; al contrario, la condición institucional y cultural de su eficacia estriba en
su apego estricto a las reglas constitucionales. 7

En síntesis, la característica esencial del sistema presidencial es la combinación de

un presidente de la República electo con base en el sufragio universal, con un
Congreso organizado en dos cámaras también electas, pero que no tienen
facultades de gobierno. Además, el presidente es políticamente irresponsable ante
el Congreso y éste no puede ser disuelto.

El sistema presidencial, desde su origen encarnado en la estructura de poder de los

Estados Unidos de América, se inspira en el modelo inglés, del cual conserva
algunos elementos fundamentales y modifica otros. La democracia estadounidense
preservó las libertades individuales, la separación de poderes y la elección de

7
Op. Cit.

19
gobernantes, pero hizo algunos cambios importantes: en lo fundamental, sustituyó
al rey por un presidente de la República electo con base en el sufragio universal, e
introdujo el principio federalista. El Estado estadounidense se conforma en torno
de tres poderes independientes, orgánicamente separados unos de otros y
balanceados: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

En este trabajo se describe con detalle el caso del sistema presidencialista

estadounidense por tratarse del que mejor ilustra los elementos de pesos y
contrapesos entre los tres poderes del Estado y sus interrelaciones. Sin embargo,
es importante tener en cuenta que en cada caso nacional se observarán variaciones
deterrninadas por la historia, la cultura y el desarrollo político del país de que se
trate.

Importantes influencias doctrinales e históricas desembocaron en la elaboración de

un diseño institucional cuya preocupación central fue evitar a toda costa la tiranía
de un hombre -el Ejecutivo- o de la mayoría -a través del Parlamento. Con todas las
vicisitudes del caso, los constituyentes de Filadelfia nunca se propusieron instaurar
un Estado con un Ejecutivo fuerte; por el contrario, sus convicciones anti autoritarias
y anti absolutistas los llevaron a construir un diseño adecuado para moderar y
controlar al Ejecutivo. En sus fundamentos, el sistema presidencial buscó tener
ejecutivos débiles en democracia. Con la finalidad de no perjudicar a las clases
adineradas, tampoco querían un Parlamento despótico, compromiso que subyace
a la idea -modificada después- de un Senado elegido por las asambleas legislativas
de los estados, pues se le concibió como un órgano de control de los excesos de
las mayorías.

La Constitución estadounidense es producto de muchos acuerdos entre estados

relativamente autónomos, celosos de sus intereses y de su independencia. Para
conciliar los intereses de los pequeños y grandes estados, de los del Norte con los
del Sur, etc., se estableció el compromiso de organizarse en dos cámaras, pero con
un contenido muy diferente a las del sistema inglés: una representaría a los estados,
pequeños o grandes, en pie de igualdad, y la otra a la población sin distinción. Más

20
precisamente, el Senado representaría a los gobiernos estatales y no tanto a la
población, mientras que la Cámara de Representantes sería la representación de la
voluntad popular. De ese acuerdo nació el federalismo, como forma de distribuir el
poder entre el gobierno federal y los de los estados. Las atribuciones del gobierno
federal no serían amplias, pues los estados poseerían una cuota de poder muy
importante. Adicionalmente, las autoridades surgirían del sufragio universal, directo
o indirecto.

El Ejecutivo sería electo con base en el sufragio universal indirecto. Los

convencionistas veían muchos riesgos para la democracia en la elección directa del
presidente, porque al liberar al Ejecutivo éste podría apelar directamente a las
masas y crear un poder personalizado. Para frenar al máximo la posibilidad de
desviaciones demagógicas, se impidió la elección directa del presidente, que quedó
en manos de grandes electores, nombrados por estado en proporción a su
población. La República quedó, así, diseñada.

Los órganos federales asumen una función esencial, tanto en el plano de la

economía como en el de la política, aunque ello no niega la importancia fundamental
de la vida local, bastante dinámica. En el plano jurídico, las autoridades locales son
competentes para definir las reglas del derecho civil, penal y comercial, por lo cual
estas reglas varían de un estado a otro.

Esta autonomía local aparece de modo más claro en el hecho de que cada estado
posee su propia Constitución, a condición, desde luego, de respetar el principio
republicano y de no atribuirse competencias reservadas a la Federación. En cada
estado de la Federación existen verdaderos órganos políticos: un gobernador, jefe
del Ejecutivo, elegido con base en el sufragio universal; un Parlamento local que
ejerce el Poder Legislativo, y jueces estatales y locales, 82% de los cuales
proceden de elecciones abiertas. "Aun y cuando el alcance de estas instituciones
pueda parecer intrascendente a un observador exterior, éstas son muy importantes
para los norteamericanos, pues todas ellas están ligadas a cuestiones nada

21
despreciables como la educación, la salud, las comunicaciones, etc., es decir, a la
vida cotidiana.".8

El sistema estadounidense funciona bien porque hay esferas muy importantes del
quehacer público en manos de los estados. Incluso a nivel local, los presupuestos
de estos organismos exceden los presupuestos del gobierno central y han crecido
con mayor rapidez. Esto contribuye a disminuir la presión sobre el gobierno central
ya reducir conflictos importantes en otros niveles políticos. Si se agrega el hecho
histórico de que en Estados Unidos siempre ha existido una importante esfera del
mundo no gubernamental--el sector privado--, el peso y la responsabilidad del
Estado son menores.

La separación de poderes es uno de los principios fundamentales del sistema

estadounidense. Se conserva intacto desde que lo consagraron los constituyentes
de Filadelfia (1787) y se proyecta en todos los niveles de la vida política y social.

En las entidades de la Federación, las funciones judiciales son atribuidas por medio
de elecciones, del mismo modo que lo son las funciones legislativas o ejecutivas.
En cuanto a los jueces de la Suprema Corte (nueve en total), la lógica es diferente:
no son electos sino nombrados por el presidente de la República y ratificados por el
Senado (que puede rechazarlos), por mayoría simple, luego de escuchar al
candidato, si fuera el caso.

El arbitraje de la Corte Suprema puede declarar como inconstitucional una ley

aprobada por el Congreso y propuesta por el presidente. Es cierto que a lo largo del
tiempo la Corte Suprema de Estados Unidos no se ha apartado mucho de las
mayorías congresionales; sin embargo, en momentos coyunturales ha actuado
como árbitro en los conflictos suscitados entre los poderes del Estado, incluso entre
el Congreso y el presidente. Para los estadounidenses, la Suprema Corte de Justicia

8
Lujambio, Alonso, Federalismo y Congreso, UNAM, México, 1996.

22
juega un papel esencial: en realidad, es el elemento que mantiene el equilibrio del
sistema federal y el de los poderes en general.

El sistema de partidos, bipartidista en los términos de Giovanni Sartori, es un

aspecto clave para el sistema político de Estados Unidos. Aunque se han producido
importantes diferencias entre los partidos estadounidenses, desde un punto de vista
doctrinal se trata de diferencias de matiz. Además, los partidos han sido mucho más
instrumentales y descentralizados que en otras naciones, y adoptan la forma de
coaliciones estatales y locales, en lo cual reside la esencia de su fuerza.

El bipartidismo ha favorecido la creación de gobiernos de mayoría, es decir,

gobiernos donde el Ejecutivo goza de una mayoría de su propio partido en el
Congreso. Por el papel de puente entre el presidente y el Congreso que
desempeñan los partidos, han sido reconocidos como el factor que permitió el
funcionamiento exitoso de la doctrina de doble soberanía o separación de poderes,
es decir, del sistema presidencial.9

El presidente tiene cierta preponderancia en el sistema político, pero el Congreso,

organizado en dos cámaras, no es débil ni le está subordinado. Se trata de un
presidente electo (a diferencia de Italia, por ejemplo) y es a la vez jefe de Estado y
jefe de gobierno, no puede ser destituido por el Congreso, nombra a su gabinete,
con una sanción aprobatoria del Senado, y lo remueve libremente. Su mandato es
de cuatro años, reelegible por una sola vez. Cuenta con un vicepresidente que juega
un papel más bien secundario. Sin embargo, su poder está limitado por varios
elementos, entre otros, por la colaboración estrecha entre el Legislativo y el
Ejecutivo, por la administración federal, por la soberanía de los estados, por los
grupos de poder económico y por la lucha de partidos. Además, tiene
responsabilidades políticas frente al Parlamento y sus actos deben estar apegados
a derecho. La Suprema Corte de Justicia garantiza esa legalidad.

9
Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, FCE, México, 1994

23
De los principales poderes atribuidos al presidente por la Constitución, la primera
frase del artículo 2, sobre la Presidencia, declara: "El Poder Ejecutivo será confiado
a un presidente". La función es monocéfala, y los poderes expresamente atribuidos
al presidente en el artículo citado son relativamente poco numerosos y a menudo
compartidos.

La Constitución atribuye al presidente un poder que es la base esencial de su

autoridad: velará por la ejecución fiel de las leyes. De aquí deriva el enorme poder
de reglamentación del Ejecutivo. Aquí se encuentra el fundamento más importante
del poder del presidente, quien en la práctica dispone de una gran libertad de acción.
Es el comandante en jefe de las fuerzas armadas de tierra y de mar de Estados
Unidos y de la milicia de los estados, cuando ésta se encuentre efectivamente al
servicio de Estados Unidos. Sin embargo, es el Congreso el que le da el poder de
declarar la guerra, de trasladar y de sostener a las fuerzas armadas, de instituir y
sostener a la marina, No obstante, la evolución institucional provocada por el
ascenso de Estados Unidos al estatuto de gran potencia dio al presidente la
posibilidad de preparar la guerra y dirigirla.

La Constitución no prevé explícitamente que el presidente pueda presentar ante el

Congreso un proyecto de ley, aunque siempre se encuentra un senador o un
representante dispuesto a presentar tal propuesta a nombre propio. En cambio, sí
está prevista una cierta función legislativa del presidente: "El presidente dará de
tiempo en tiempo al Congreso informaciones sobre el Estado de la Unión y someterá
a su consideración las medidas que él juzgue necesarias." 25 A través de esos
mensajes del presidente, presentados regularmente al principio de cada año, se
plantean verdaderos programas legislativos al Congreso. 26 También interviene
directamente en el proceso legislativo para intentar obtener el respaldo de los
parlamentarios para su programa legislativo. La ausencia de una mayoría
presidencial y de la disciplina de partidos lo obligan efectivamente a negociar,
convencer y, eventualmente, hasta amenazar, con el propósito de obtener los votos
que necesita. Los esfuerzos presidenciales logran, a menudo, el éxito; sin embargo,
el presidente no es absolutamente poderoso en el plano legislativo. No solamente

24
pueden ser rechazadas sus propuestas, sino que aquellas que son adoptadas
pueden llegar a alejarse mucho de su versión original. En suma, el presidente no
controla el Poder Legislativo, sólo puede influenciarlo. En contrapartida, si bien no
dispone de la iniciativa legislativa más que de manera indirecta, la práctica ha
tendido a atribuirle facultades esenciales. Eso se observa, por otro lado, en todos
los grandes sistemas políticos contemporáneos.

El presidente puede intervenir activamente en favor de las leyes que le convienen o

abstenerse de aplicarlas. La intención de la prensa, de los cabildeos, se enfoca
principalmente en el voto de una ley, pues se piensa que entra en vigor desde que
es firmada por el presidente. En rigor, esto no es así, pues son necesarios decretos
de aplicación.

La Segunda Guerra Mundial constituyó la ocasión de una importante expansión de

los poderes legislativos del presidente. Una lista amplia de instituciones federales
fueron creadas por decreto presidencial, en su carácter de comandante en jefe de
las fuerzas armadas, entre las que se encuentran los consejos de la Guerra y
Económico, la Agencia Nacional de Vivienda y muchas oficinas de producción,
incluida una oficina de la censura. Todos estos decretos y muchos otros, antes y
después. en tiempos de guerra pero también en tiempos de paz, fueron concretados
sin ninguna autorización legislativa. Esa práctica no fue frenada y operó en
detrimento de algunas de las funciones del Congreso.

Los presidentes tienen un amplio margen para interponer su derecho de veto a una
ley con la que estén en desacuerdo. En la práctica, buscan ampliar en su beneficio
este derecho presentado de manera flexible por la Constitución. Los constituyentes
se opusieron abiertamente a dar un veto al presidente; sólo le dejaron el poder -por
lo demás bastante grande- de limitar al Congreso a reconsiderar su posición y
adoptar el texto solamente con una mayoría amplia, es decir, de dos tercios de cada
Cámara. No obstante, el presidente puede interponer su veto -cabe aclarar que la
palabra no aparece en la Constitución- a cualquier ley y por cualquier razón.

25