UNIDAD 1

Introducción al campo de estudio de la organización, administración y gestión

de la educación: Organización, institución, administración y gestión:
aproximaciones conceptuales. Organización, administración y gestión como
campos disciplinares

CARPETA DE TRABAJO
1.2. Las nociones de organización, administración y gestión en
el pensamiento organizativo-administrativo

Bernardo Kliksberg el método de simple definición idiomática demuestra no ser el indicado

pues no permite diferenciar con nitidez.. recurre a otra vía: revisar las definiciones que
han ensayado numerosos tratadistas del tema en diferentes contextos, un recorrido
analítico-crítico:
1- recupera las definiciones de los dos padres fundadores de la Escuela Clásica:
Taylor en 1911 afirmó que “la administración científica consiste fundamentalmente en
ciertos principios generales y en determinada filosofía que pueden aplicarse de distintas
maneras”.p19
Henri Fayol Define operativamente la administración de la siguiente forma: “administrar es
prever, organizar, dirigir, coordinar, controlar”

2-Otras conceptualizaciones que analiza, son las formuladas por reconocidos

exponentes de la Escuela Neoclásica:
Luther Gulick: La ciencia de la administración es el conjunto de conocimientos que
permiten a los hombres entender las relaciones, predecir los resultados e influir los
objetivos de cualquier situación en la que varios o muchos hombres se encuentran
organizados para trabajar juntos con un propósito común.

Koontz y Cyril O’Donnell escriben en 1961: definen a la dirección como la labor que
“consiste en realizar cosas por medio de las personas”, concibiéndola “como un sistema
ideológico de principios”. Kliksberg destaca como un aporte de estos autores el haber
expresado algunas preocupaciones de índole epistemológica
El valor de la obra de Bernardo Kliksberg procede de una doble vía:
1.representó una voz que en forma temprana, q advirtió acerca del escaso desarrollo
alcanzado por la administración hasta ese entonces en el campo del conocimiento
científico.
2. señalaba una dimensión sustancial para este campo del conocimiento al sostener que
las conceptualizaciones sobre organización en la gran mayoría de los autores dedicados a
la administración mantenían una omisión no justificable: la falta de consideración de la
relación organización-medio o contexto. p19- Además postulaba que una parte
importante de la bibliografía sobre administración no llegaba a alcanzar el nivel de
conocimiento científico o técnico p 19
La corriente tradicional de la administración se basó en descripciones elementales de
la realidad de la empresa y sugerencias destinadas a orientar su conducción, es decir,
principios, normas, técnicas para mejorar la productividad y la rentabilidad de la
organización. El método se encaminó a construir conocimientos técnicos que no partieron
de abstracciones sino que se trató de un conocimiento empírico. Se generó una teoría
de la organización de carácter prescriptivo, sostiene Norberto Góngora (1992),
planteando una organización científica del trabajo pero careciendo de una metodología
científica estricta, es decir, que estuviera al servicio del desarrollo de la administración como
ciencia. p20

Klisksberg (1978) elabora las siguientes conceptualizaciones de administración y

organización:
• administración engloba dos conceptos pues denomina a “una ciencia que tiene por
finalidad la explicación del comportamiento de las organizaciones” y también a “un
conjunto de técnicas aplicables a la conducción de organizaciones”

• organización: “I. Es una institución social. II. Es centro de esa institución social, un
sistema de actividades desempeñado por sus integrantes. El sistema de actividades se
caracteriza por su coordinación consciente y su racionalidad, y crea expectativas fijas de
comportamiento recíproco entre los miembros de la organización. III. El conjunto de
relaciones entre las actividades de la organización constituyen su estructura. La
estructura es de carácter relativamente estable en el tiempo. IV. Tiende hacia
determinados fines. El proceso de fijación de esos fines, y el grado de cooperación que le
acuerden sus miembros variarán según el tipo de organización. V. Sus características,
comportamiento y objetivos son profundamente incididos por las características del
medio económico, político, cultural, social, etc., donde se desenvuelve. Tiene una relación
de interacción mutua con el medio: es determinada por él en aspectos importantes, y a su
vez con su acción contribuye a modelar los rasgos del medio” (1978: 31).

Con respecto al vocablo gestión cabe decir que se trata de una noción también acuñada en
el ámbito de la administración empresarial, cuyo significado en el campo educativo
difiere según los autores; algunos la utilizan como equivalente a “administración” mientras
otros la diferencian p21

Es un término temporalmente más cercano, en comparación con el de administración, que

surge asociado al enfoque del management, como propuesta de tipo administrativo. Este
término inglés no tiene un sinónimo equivalente en el idioma español (podría traducirse
como gerenciamiento) pero generalmente se lo utiliza para integrar los vocablos
dirección, administración y gestión. p21

Para Gairín Sallán, la Administración: acción de administrar, de cuidar los bienes de una
persona o institución, cuyo ámbito está muy cercano al de gobernar, siendo a menudo el
instrumento de una determinada política. Organizar: implica tanto la fijación de objetivos y
la previsión de recursos como un plan de actuación y la ejecución de las tareas, su
coordinación y valoración de resultados, mientras que reserva el significado de Gestión:
ámbito de ejecución de tareas, más propio de una función organizativa p21
en nuestro país Alicia Carranza (2005). El término gestión remite originalmente a una
disciplina, la teoría de las organizaciones en el ámbito empresarial, en cuyo contexto
significa acciones direccionadas a mejorar la eficiencia, eficacia, rendimiento y
competitividad, en términos de metas a alcanzar en el funcionamiento de la organización.Se
trata de las acciones instrumentales desplegadas por la gerencia para el logro de
resultados. En cambio, administración se orienta a describir las instancias más
burocráticas y rutinarias de la organización. Dirección: dimensión política de la
organización, implica acciones más complejas articuladas con las visiones de futuro, los
valores a desarrollar para alcanzarlo, una filosofía general sobre la inserción de la
organización en el medio, entre otras….p21

Podemos afirmar entonces que el común denominador de las múltiples definiciones de

gestión acuñadas en el marco de la teoría general de las organizaciones y la
administración alude a un conjunto de procedimientos preestablecidos p22

GAIRIN SALLAN, J. (1996) “Las instituciones educativas como

ámbito de estudio” (pp. 17-38)
pasar de una perspectiva centrada en el profesor como agente individual a pensar en las
instituciones como unidades globales de acción e intervención.. p12

cap1

cada estrategia de acercamiento históricamente se ha relacionado con un modo de hacer

Necesidad de volver a considerar a la escuela como unidad global con sentido en sí

misma. Una perspectiva de análisis que permite abordar la complejidad es la sistémica
(cuya aproximación cognoscitiva constituye un nuevo paradigma científico para
Perez ) desde la cual la escuela es un sistema en sí misma y subsistema del sistema
educativo y social.

superar las conceptualizaciones mecanicistas e interesadas bajo las cuales se ha analizado

la aportación sistémica p 20

Una aproximación sistémica a la educación no ha de suponer, por otra parte, desconocer

las limitaciones que dicho enfoque posee. p 20

Un enfoque distinto es el sistema sociotécnico de Tavistok (del instituto Tavistok, de

Loncires). Trist y sus colaboradores afirman que toda organización consta de una
combinación administrativa de tecnología y de personas, de modo que ambas se relacionan
recíprocamente. La organización, aparte de considerarse como un sistema abierto en
constante interacción con el ambiente, se ve como un sistema sociotécnico donde
caben los subsistemas social, técnico o de tareas y el gerencial p21

El ataque radical a lo sistémico se encuadra en enfoques que rechazan las raíces

neopositivistas de esta visión teórica y de todas las teorías organizativas. El olvido
que se menciona del hombre y su cultura, de la estructura sobre el proceso, del equilibrio
sobre el conflicto, del mecanicismo sobre Io humano… no son más que alegatos que se
fundamentan en las primeras aportaciones y que no consideran sus cambios posteriores y
las limitaciones, que, lógicamente, tiene todo enfoque. etc p21-22

El sistema educativo

a)La educación es una realidad social, consecuencia de vivir en sociedad y también una
necesidad social

b)Lo socio-cultural desde su contexto histórico-natural proporciona al hombre, y por

tanto a la educación, contenidos culturales y referencias valorativas.

c)Las formas particulares que adopta lo socio-cultural inciden en especiales

conformaciones de lo educativo.

base de todo: educación fenómeno social aunque no se confunda con él ( y un fenómeno

individual). p 23

Sistema educativo:el conjunto de elementos que educan (son complementarios),

podemos distinguir en él tres niveles: formal, no formal, informal. p 23

En definitiva el sistema educativo vendría definido como un subsistema dentro del sistema
socio-cultural formado por la interacción dinámica de instituciones, grupos, personas o
elementos que posibilitan formarse y socializarse a una determinada población. Para Colom
(1979: 120) el sistema educativo p25:

● en cuanto a sus relaciones con el sistema social es un sistema abierto,

● en cuanto a sus relaciones consigo mismo es un sistema cerrado,
● en cuanto a sus relaciones con los sujetos- objetos de su función es un sistema
de comunicación.

Estas dos características del sistema educativo: abierto o cerrado, permiten

considerarlo como un sistema adaptativo-cibernético ( Colom, 1979:121) . Adaptativo
por cuanto está abierto a intercambios de información con el medio, y cibernético
por su capacidad reguladora respecto a las metas que le impone el sistema social.
Además, el sistema educativo también puede considerarse como un sistema
de comunicación, en la medida en que la comunicación es el mecanismo a través
del cual se posibilita el cumplimiento de las funciones que la sociedad determina.
Coinciden en tal sentido Aguila (1973:96) , Sanvicens (1973:251) y Colom ( 1979:119) ,
entre otros.p26

La perspectiva comunicativa nos aproxima a considerar la importancia del factor

humano en la configuración y desarrollo de los sistemas, ya que, a menudo, la
vertiente nomotética (identificada por la parte de 1as organizaciones asentada en
estructura, papeles y normas) domina a la vertiente ideográfica, caracterizada por la
personalidad, la espontaneidad y la improvisación (Hoyle, 1956) .

El sistema escolar: red organizada de unidades y servicios destinados a dar educación

conforma el sistema escolar. p27

El sistema educativo y el sistema escolar se relacionan, por otra parte, íntimamente y

comparten las variables que conforman los procesos y características del sistema
social. Su diferencia estriba en la mayor relevancia que adquieren las variables específicas
funciones específicas del sistema educativo: socialización y transmisión de la cultura.

Parsons (cit Colom, 1979:129) señala dos funciones básicas: socialización y

selección, además de considerar dos componentes sociales bien definidos: compromiso
con los valores comunes de la sociedad y desempeño de un rol especializado. Sin embargo,
no son las únicas perspectivas. Así, hay quienes denuncian al sistema escolar como
sistema de adoctrinamiento u otros que to ven como un sistema de control p 28

La estructuración que adoptan los sistemas escolares para cumplir sus funciones es
diversa en función de su complejidad, dependiendo del desarrollo y necesidades de los
sistemas que les soportan.

Hay que considerar, además, que la realidad histórica de cada país ha condicionado la
configuración de los sistemas escolares, que adoptan según los contextos diversas
especificaciones relativas a la titularidad (red pública o privada), la realidad socio-
geográfica (centros urbanos o rurales), su contenido (educación reglada o no reglada) u
otros aspectos
La escuela como sistema
Senalar que el sistema escuela queda conformado por elementos diferenciados e
interrelacionados es valorar la conexión mutua de los diferentes componentes (personas,
ideas, materiales, etc.) por encima de una yuxtaposición desordenada. La idea de
totalidad resulta, en este sentido, complementaria de la de interrelación, ya que pone el
acento en la resultante global antes que en los elementos considerados individualmente.p29
La noción de sistema conlleva, además e implícitamente, la idea de orientación; esto es,
proyección con sentido de estructura determinada que permite coordinar los elementos en
función de una finalidad determinada. Y esa misma orientación es la que da sentido al
proceso de organización dirigido a interrelacionar y diseñar las actuaciones que permitan
conseguir los mejores resultados. El establecimiento de metas, objetivos u otra
delimitación de las finalidades resultará fundamental en tal sentido.p30
lo más característico de la escuela, y de la educación en general, sea su carácter de
sistema abierto. Gracias a esta circunstancia existe una interconexión de influencias con
el ambiente
El ambiente proporciona energía al sistema gracias al establecimiento de las metas que
le propone, lo que permite orientar el proceso y hablar de dinamismo
La adecuación de los elementos e interrelaciones a los fines propuestos, así como la
adecuación a las exigencias del propio ambiente, son los aspectos que definen la
funcionalidad

Dinamismo y funcionalidad permiten hablar, en nuestro caso, de equifinalidad,

entendida como la posibilidad de alcanzar los objetivos planteados por diversos
procedimientos. Desde esta perspectiva y gracias a la adaptabilidad, la información de los
procesos y resultados de las operaciones produce conductas consecuentes y mantiene
un cierto estado permanente, posible gracias a los procesos de control

Toda esta realidad queda enmarcada en un contexto concreto que puede caracterizarse por
su historicidad.
conclusión escuela es un sistema configurado por elementos diferenciados, es complejo,
abierto, la escuela es una realidad histórica y una realidad en constante evolución p32-33

Relaciones del sistema escuela con el sistema entorno

Las relaciones del sistema escuela con el sistema escolar son estrechas y normalmente
quedan definidas mediante los procesos legislativos. El Estado, como estructura de la que
se dota una sociedad para la consecución de sus fines, actúa a nivel educativo
fundamentalmente a través del sistema escolar y por medio de disposiciones de obligado
cumplimiento. Desde esta perspectiva se establece una relación de dependencia inversa
entre los procesos de normativa p33

La escuela, el sistema escolar y el contexto próximo deben mantener un equilibrio dinámico

que permita la existencia de canales de comunicación abiertos y operantes. Si la escuela se
aproxima e incluso se identifica con el contexto próximo, se puede caer en el peligro de
perder de vista los objetivos y políticas del sistema educativo-escolar y con ello la atención a
necesidades más generales que las estrictamente locales. Si, por el contrario, la escuela se
aproxima e identifica con el sistema educativo (Figura 8: A), su funcionalidad p38

potenciar las escuelas como centros de participación ya la vez la autonomía escolar

GAIRIN SALLAN, J. (1996) “La organización como ámbito de

estudio” (pp. 79-92); en La organización escolar: contexto y
texto de actuación. La Muralla, Madrid.

ORGANIZACIÓN,ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN
administración/gestión y organización: términos que suelen confundirse
“entendemos la Administración como el resultado de un proceso más general que el
específico que se pueda dar en una institución concreta, donde es más factible hablar
de organización. Por otra parte, el ámbito de la Administración queda muy cercano al
de regir, gobernar, siendo a menudo el instrumento de una determinada política.” p 80

p 80 carácter instrumental de la Administración: señala Buj (cit Ciscar y Uría, 1986:56):

"Pudiéramos decir que a la Política corresponden los fines y a la Administración los
medios".

la Administración tiene como fuente referencial a la Legislación, "brazo armado" de la

Política, mientras que la Organización puede considerarse más autónoma en tal
sentido. La Organización, por otra parte, se fundamenta en diversas ciencias

Riccardi y otros autores identifican puntualmente la función de organización con la de

distribución de funciones p81

Organizar implica, pues, decidir con anticipación los objetivos a alcanzar, prever los
recursos que será necesario movilizar y concretar las actuaciones en el tiempo. En segundo
lugar, supone analizar el plan de actuación para determinar las tareas y funciones
necesarias, así como su asignación a los miembros de la organización. Por otra parte,
exige la ejecución de las tareas asignadas, su coordinación y la valoración de los
resultados

La gestión: función de actuación o ámbito de ejecución de tareas, correspondiendo, por lo

tanto, a una función organizativa. Este sentido subordinante p82. La gestión abarca…
actuaciones realizadas bajo presupuestos marcados y, aunque habitualmente se reduce
a lo administrativo o a lo económico, puede referirse a diferentes ámbitos de la
organización. La gestión se podría identificar con "management": características
sintetizadas por Palom y Tort (1991:37) en: definir la misión, gestionar recursos humanos y
aplicar técnicas específicas. Su sentido instrumental ampliado: tareas de liderazgo y de
clarificación organizativa

HACIA UN ESQUEMA COMPRENSIVO DE LAS ORGANIZACIONES

Todas las organizaciones persiguen de manera explícita o implícita unas metas que
orientan su acción y que permiten dar coherencia a su actividad. La referencia a la
existencia de una dirección, de un sentido, es intrínseca al término organización p83
Municio (1986) entiende que los valores son el origen y guía de toda la organización y a
partir de ellos se construyen el resto de los componentes

Mayntz (1982:75) : "Objetivo parece indicar algo de la organización misma y puesto por su
propia voluntad. ‘Fin’, en cambio, nos da la idea de un instrumento, nos hace suponer algo
impuesto desde afuera. Del "objetivo" se habla como de algo a que se aspira y que tal vez
será alcanzado…‘objetivo’ más general, y ‘fin’, en cambio, más específica.p83

Los propósitos por otra parte tienen aquí un carácter específico y, en tal sentido, podrían
considerarse como delimitaciones y concreciones de los objetivos generales establecidos
por la organización.p84

diferenciar entre objetivos y funciones: Si entendemos como función de una

organización la acción que ejerce dentro del sistema social que la abarca, un objetivo sólo
constituye una función cuando la acción propuesta y la acción efectiva son iguales,
pudiendo hablar de organizaciones que tienen funciones a las que no aspiran como
objetivos.

Los objetivos y propósitos institucionales han de entenderse, en todo caso, no como el

resultado de los objetivos de los diversos participantes sino como el medio por el que su
actividad en la organización se convierte en un conjunto único, que, además de facilitar el
logro de metas comunes, procura la satisfacción de las necesidades personales p85

no hay coincidencia sobre el concepto de estructura: nos parece suficiente la

aproximación de Zerilli cuando afirma que es: "El esquema formal de relaciones,
comunicaciones, procesos de decisión, procedimientos y sistemas dentro de un conjunto de
personas, unidades, factores materiales y funciones con vistas a la consecución de
objetivos". (Cit. Ciscar y Uría, 1986). Definición superadora de concepciones que centran la
estructura en la definición de puestos o …en la distribución y orden en que está compuesta
la organización p85

Considerar la estructura de las instituciones presupone participar de algunos

planteamientos:
a) La relación objetivos-estructuras no puede calificarse de directa y mimética (existen
factores socio-culturales que determinan el carácter probabilístico de la relación) p 85-86
b) Aunque parece coherente pensar que el diseño de la estructura debe ser coherente
con los objetivos, no siempre es planificable. "A pesar de ello puede decirse que una
organización plenamente desarrollada y en funcionamiento representa la traducción de un
objetivo en estructuras y procesos independientemente de cómo se realice y de lo
adecuada que sea la traducción." (Martínez y González, 1984)
c) Los problemas de las organizaciones también son estructurales y radican
fundamentalmente en lograr una adecuada relación entre las diferentes partes.
d) La estructura imprime carácter de estabilidad a las organizaciones y, por tanto, es
garantía de permanencia. Les da personalidad.

más allá de los objetivos y estructuras, las organizaciones quedan conformadas por
personas, que se relacionan entre sí en el marco de una estructura para conseguir
determinados objetivos. Se configura así el sistema relacional: naturaleza de los
recursos humanos + procesos que orientan su actividad p86

Objetivos, estructura y sistema relacional constituyen los tres componentes básicos

de las organizaciones. No obstante, su relación, más que ser coherente, queda a
menudo mediatizada por diversos factores: • Los objetivos de las instituciones cambian a
menudo como consecuencia de las relaciones con un entorno dinámico, mientras que las
estructuras permanecen o evolucionan más lentamente. • Las estructuras no siempre son
coherentes con los objetivos ni permiten su realización. Así, muchas instituciones
educativas tienen excesiva estructura administrativa y poca estructura pedagógica, o
viceversa. • Las personas no siempre comparten los objetivos institucionales, o usan
inadecuadamente las estructuras que les permiten relacionarse o generan potentes
estructuras paralelas ("estructuras informales")

tiene sentido la existencia de la dirección como órgano encargado de procurar la máxima

funcionalidad entre los objetivos institucionales, las estructuras de organización y
funcionamiento y el sistema relacional. p87

Algunos autores simplifican el conjunto de actividades de la organización a dos

procesos fundamentales: el proceso de tomar decisiones (qué se debe hacer y cómo) y
el de ejecución o acción. Estas actividades fundamentales incluirían los, tres principales
elementos de la organización: formulación de objetivos, elección de procedimientos y
medios y dirección de gente en grupos (Ortueta, 1976:75).p88

La innovación institucional como reto o como medio puede realizarse a partir de la

consideración de los componentes estáticos o dinámicos p88
lo característico de la acción organizativa no es tanto la consideración de un elemento
aislado como la atención a las múltiples relaciones que se dan entre ellos p89

la ordenación y funcionamiento de la organización dependerá de las posibilidades y

limitaciones que permita el sistema administrativo o estructural del que dependa la
organización p89 (HETERONOMÍA/AUTONOMÍA)
La atención de una manera interactiva de los diferentes elementos considerados, nos
permite presentar un esquema válido para el análisis de las organizaciones con algunas
observaciones como el contexto, la dimensión espacio-temporal…

Fernández (1994:45-46) que, desde la perspectiva del movimiento institucional,

recoge gran parte de nuestras aportaciones:
• Un espacio material con instalaciones y equipamiento,
un conjunto de personas,
• un proyecto vinculado a un modelo de mundo y persona social valorados y expresados en
un currículo,
• una tarea global que vehiculiza el logro de los fines y sufre alguna forma de división del
trabajo,
• una serie de sistemas de organización que regulan las relaciones entre los integrantes
humanos y los componentes materiales comprometidos en la realización de la tarea.
Funcionando todo ello en un espacio geográfico, específico, en un particular momento
histórico y en el nivel simbólico de una singular trama de relaciones sociales.p92

SANTOS GUERRA, M. A. (1997) “Aproximación conceptual a

la organización escolar”, en Santos Guerra, M. A. La Luz del
Prisma. Para comprender las organizaciones educativas.
Aljibe, Málaga

falacias

2. FUNDAMENTACIÓN EPISTEMOLÓGICA DE LA ORGANIZACIÓN ESCOLAR

Al plantear la naturaleza del conocimiento sobre la organización escolar nos
encontramos con la necesidad de precisar cómo se alcanza, elabora, estructura
y consolida un conocimiento riguroso sobre la escuela. p58
Reconocer que el conocimiento con el que trabajamos es problemático quiere decir
que es también provisional y plural e, incluso, incierto p59
El surgimiento de las llamadas corrientes científicas de la organización se
produce en un momento en el que el capitalismo más descarado se afianza en
una sociedad que necesita a los teóricos para elaborar corrientes de
pensamiento que algunos autores han denominado de amos (Ball, 1989). Los
poderosos necesitan que, en ese momento, se generen teorías que alumbran sus
zonas oscuras y que permitan asegurar sus intereses. La ciencia no es aséptica..
El conocimiento científico busca la reconstrucción crítica de la realidad.
En todos los pasos que recorre el conocimiento existe la necesidad de una rigurosa
interpelación: El momento,el contenido, el método, la transmisión, la utilización,la
evaluación
En el entramado epistemológico al que aludo se encuentra soterrada la inevitable
relación teoría/práctica… La relación teoría práctica nos lleva a otra vertiente
problemática, a saber, la relación existente entre el conocimiento adquirido a través
de la experiencia, a través de la práctica cotidiana y el saber científico, que está
contrastado en el rigor del análisis y de la investigación.p 60
El conocimiento elaborado en la comunidad científica no es de naturaleza pura sino
que está condicionado por el componente ideológico. Ideología y ciencia son dos
componentes que actúan de forma difícilmente separable (Quintanilla, 1980) p
61
El inevitable contenido ideológico no invalida la naturaleza científica del
conocimiento ni su aplicabilidad, con tal de que sea tenido en cuenta y sometido
también a la luz del análisis.

3. APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A LA ORGANIZACIÓN ESCOLAR

Carper y Snizek (1980) hacen referencia a la selva de la teoría de la
Organización. Metáfora que explica que es tupida y con límites imprecisos-
imprecisión y multisignificación

Pienso que cuando hablamos de Organización Escolar podemos referirnos a

cuatro acepciones diferentes y, de alguna manera, complementarias:
a. La institución que congrega (y posteriormente acredita) a los alumnos para el
aprendizaje agrupado de los saberes establecidos. Se habla de una organización
escolar para referirse a cualquier centro educativo,
b. El conjunto de conocimientos que se ha ido acumulando sobre la
ordenación de los elementos que configuran la escuela. Así se habla de la
Organización Escolar como una disciplina, como un conjunto de saberes.
c. La acción de ordenar todos los elementos, el proceso o fenómeno
consistente en estructurar dinámicamente los diversos aspectos que integran la
institución. En este sentido se dice que en una escuela hay una buena o mala
organización o de que se están organizando las actividades de recuperación.
d. El efecto de que los elementos de la organización estén dispuestos y
articulados de forma conveniente, de manera que en su disposición y entramado
funcional pueda verse el hecho de la acción organizativa realizada.p63

Rastreo de definiciones, identificar elementos constantes o característicos de todas

o casi todas las aproximaciones conceptuales a la organización escolar.
a. Carácter ordenancista
b. Carácter finalista
c. Carácter normativo
d. Carácter subsidiario

Lo que no aparece tan subrayado hasta el momento es el énfasis en otros

elementos sustantivos de la organización:p 64
a. El carácter ético de la organización
b. El entramado cultural que constituye la organización en funcionamiento.
c. La concepción dinámica de la organización que está integrada por personas,
capaces de subvenir el orden o de imponer un orden diferente al pretendido.
d. La contextualización
e. El carácter holístico
f. La dimensión ideológica
g. La dimensión no propedéutica de la organización si se entiende que puede ser
concebida como un fin en sí misma. El objetivo consistiría en el mismo orden,
preferible al desorden, en lo que se hace en el marco de la organización,
independientemente de los fines que ésta tenga

Gimeno Sacristán (1981) agrupa los elementos fácticos con los que se
encuentra la organización en cuatro categorías:
a) Aquellos que tienen relación con variables de tipo psicodidáctico, como horarios,
espacio, mobiliario, biblioteca, etc.
b) Los que son de orden estructural o de gobierno de la escuela, como dirección y
red de comunicaciones.
c) Los derivados de servicios y actividades paracurriculares: asociaciones
estudiantiles, servicios de orientación, etc
d) Los derivados del medio exterior y ámbito institucional, como escuelas rurales,
control de asistencia, etc. P65-66

En cuanto a la organización como grupo y organización como proceso,

podríamos hablar de diferentes ámbitos:
a) El macroorganizativo, que abarcaría el sistema, en especial un elemento de
esa macroestructura, denominado Ministerio de Educación y Ciencia. En el sería
necesario aplicar un proceso estructurante de ordenación en aras de unas
finalidades.
b) El mesoorganizativo, que sería el centro escolar. La escuela es una
organización (Owens, 1980) que necesita una dinámica que desarrolle
armoniosamente el entramado curricular interno.
c) El microorganizativo, que sería el aula. Podríamos considerar el aula como una
organización en la que los elementos pueden armonizarse en aras de una finalidad
impuesta o compartida

La Administración es la organización del Estado encargada de ejercer la

política del Gobierno. La Administración educativa es un subsistema dentro
de un sistema más amplio que es la Administración Pública.
La Administración, así entendida, es una macroestructura que se encarga
(Brown y Moberg, 1980) de:
a) Establecer metas para la organización, en este caso, del sistema educativo.
b) Planificar las actividades adecuadas para llevar a cabo las metas.
c) Controlar las actividades, de tal manera que los resultados finales sean los
adecuados.p66
La Administración, en sentido funcional, es una tarea. La función de administrar
es una de las fuerzas motrices en las organizaciones, una dimensión vital para el
proceso organizativo (Brown y Moberg, 1980p 67
Si aceptamos con Kleber Nascimento (en Chiavenato, 1987) que la
Administración es una ciencia social aplicada, que enfoca su discurso
prioritariamente hacia las relaciones personales entre los miembros de la
organización, los conflictos de valores existentes en ella, el clima psicosociológico
dentro de la organización y las condiciones de feed-back entre personas que
trabajar, en su interior, nos encontramos con que las funciones se entrecruzan de tal
modo que no es muy diferente hablar de organizar la administración que de
administrar una organización.

Aunque la estructura y proceso de la Organización/Administración es similar a

los de la Organización/Centro, existen, en efecto, algunas diferencias
importantes: • Las metas son más precisas y están más arraigadas en la realidad
dentro de la dinámica del Centro. • La provisión de medios es más ajustada en el
Centro, más directa, más rápida. • El desajuste entre la planificación y el nivel de
ejecución es mayor en la Administración educativa. • El proceso de supervisión es
más sencillo en el Centro Escolar

A. Lemus (1973) dice que la Administración educativa es la encargada de llevar

a la práctica las disposiciones organizativas y legales en la educación. Es
decir, que el Centro Escolar es recipiendario de la actividad de la
Administración. p67
Coexisten en el marco educativo dos estructuras: una, la Administración
educativa, otra el Centro Escolar. La organización escolar contempla los dos
ámbitos y estudia las interpelaciones que se dan entre ellos.
Moreno (1978) define la organización como "la disciplina pedagógica que tiene
por objeto el estudio de la realidad compleja, de la Escuela... para establecer
una ordenación de dicha realidad; ordenación de servicio de la educación integral
de los escolares''.

4. LA ORGANIZACIÓN ESCOLAR: ENTRE LA TEORÍA GENERAL DE LA

ORGANIZACIÓN Y LA ORGANIZACIÓN ESPECIAL
Tradicionalmente la Organización Escolar se ha nutrido de teorías
procedentes del campo industrial, comercial y de la administración
pública.Creo que este hecho ha supuesto una distorsión en el estudio y la
comprensión de las organizaciones escolares, ya que estas tienen rasgos
específicos que no son asimilables a los de organizaciones de otros campos.
Muchas veces las escuelas han sido estudiadas como organizaciones en general
sin que se haya tenido en cuenta su propia identidad.p69

4.2. Características de la escuela

algunas particularidades de la escuela que la convierten en una organización
peculiar e irrepetible. En ese sentido tendríamos que hablar de la especificidad de
la Organización Escolar:
a. Carácter discontinuo de su actividad.
b. Reclutamiento forzoso de su clientela.
c.Naturaleza problemática de su intervención
d. Carácter heterónomo de su normativa.
e. Presión social sobre su funcionamiento
g. La etapa infantil y juvenil de sus destinatarios

Algunas veces se podría calificar de contraindicación la traslación de los

planteamientos de la organización en general a la escuela como organización
concreta.

5. LA "ORTODOXIA" EPISTEMOLÓGICA
La Organización Escolar ha sido abordada, a mi juicio, desde perspectivas poco
atrayentes, escasamente relevantes, excesivamente abstractas y nada eficaces
para comprender y transformar la práctica escolar. Las deficiencias de enfoque
podrían sintetizarse en los siguientes sentidos:(73-75)
a. Aplicaciones a la escuela de teorías científicas procedentes del campo
industrial/comercial o de las grandes burocracias
b. Concepción de la escuela desde un enfoque ordenancista, funcionalista y
mecanicista.
d. Construcciones teóricas de especialistas que no han tenido en cuenta el
sentir, el pensar y el actuar de los protagonistas.

6. EN BUSCA DE ALTERNATIVA
7. COMPRENSIÓN Y CAMBIO
Lo institucional se entreteje con la dimensión idiográfica o personal (Hoyle, 1986).
Todas las escuelas tienen, como acabo de comentar, condiciones genéricas que
paradójicamente las hacen peculiares:... Todas estas características que definen a
la escuela como institución son vividas y encarnadas por un conjunto de personas
absolutamente irrepetibles. Por eso, dentro de este marco nomotéticamente
definitorio se encuentran escuelas con una fisonomía tan diferente. p78
La dimensión idiográfica se multiplica en las diferentes perspectivas desde las
que se puede contemplar la escuela
El entramado de elementos nomotéticos e idiográficos es lo que constituye en
cada Centro: la cultura. Una cultura que encierra dentro de sí diversas subculturas,
todas ellas fluyentes, cambiantes, en constante evolución. Es un error pensar que
todas las escuelas son iguales. Es un error también creer que una escuela siempre
es la misma.p79

RESPUESTAS PARCIAL 1
Respuesta 1: Organización, administración y gestión son términos plurisignificativos
acuñados en el ámbito empresarial y puede resultar problemático una transposición al
campo educativo. Kliksberg (1978) conceptualiza a la administración como una ciencia y
“un conjunto de técnicas aplicables a la conducción de organizaciones” (Citado en García et
al., 2013, p. 19). Concibe a la organización como una institución social que en
interacción con el medio se centra en el conjunto de actividades coordinadas y conscientes
desempeñadas racionalmente por sus integrantes, en una estructura relativamente estable,
con ciertos fines. Gairín Sallán (1996) resalta el carácter instrumental de la administración,
brazo armado de la política, que se ocupa de los medios. Para este autor, organizar
implica establecer objetivos, prever recursos, planificar la actuación y la ejecución de tareas
así como la coordinación y la evaluación de resultados. Coincide con Riccardi y otros,
quienes identifican “la función de organización con la de distribución de funciones”.
Reserva la gestión para la ejecución de tareas, rol subordinado al de la organización (pp.
81-82). De modo ampliado, la gestión se podría identificar con "management", según
Palom y Tort (1991): “definir la misión, gestionar recursos humanos y aplicar técnicas
específicas”. Carranza (2005) comparte el carácter instrumental de la gestión. En cambio,
para ella, la administración “se orienta a describir las instancias más burocráticas y
rutinarias”. En síntesis, “el común denominador de las múltiples definiciones de gestión …
alude a un conjunto de procedimientos preestablecidos” (citados en García, et. al. 2013, p.p
21-22). Santos Guerra (1997) distingue a la organización escolar, particular e irrepetible,
única por el carácter discontinuo de su actividad, el reclutamiento forzoso de sus
destinatarios que atraviesan una etapa particular (infantil y juvenil), la naturaleza
problemática de su intervención, la heteronomía normativa y cierta presión social. Afirma
que la administración educativa es un subsistema dentro de la administración pública
encargada de aplicar las disposiciones organizativas y legales en la educación (p 67).
Según Casassus (2000) lo central de la teoría de la gestión “es la comprensión e
interpretación de los procesos de la acción humana en una organización” y la gestión
educativa es “el estudio de la organización del trabajo en el campo de la educación”. No se
trata de una disciplina teórica sino de un campo de acción; aunque no es solamente
pragmática, “la dimensión política también está inscrita en su práctica”. Desde la
perspectiva interaccional, es "la capacidad de articular representaciones mentales de los
miembros de una organización"; desde un enfoque lingüístico es "la capacidad de generar y
mantener conversaciones para la acción" y desde los procesos, es aprendizaje continuo en
acción y articulación con el entorno (p.p 2-5). Para él, gestión es un concepto más genérico
que administración: integra planificación y administración. Por eso dice que en América
Latina, pasamos de la perspectiva de la administración (más centralizada) a la de la gestión
(descentralizada).

Respuesta 2: Siguiendo a García et al. (2013), desde una perspectiva latinoamericana

situada y necesaria, el sociólogo chileno Casassus (2000) analiza la compleja interacción
teorías de la gestión-teorías de la educación en la diacronía de las políticas y reformas
que afectaron al continente. Historiza el dinamismo de las primeras, a las que concibe
como: “la comprensión e interpretación de los procesos de la acción humana en una
organización” (p. 3). Sin desconocer las continuidades y rupturas entre los modelos
organizacionales transpuestos -no siempre críticamente- al campo educativo, la estela
weberiana y los hallazgos de la nueva sociología atraviesan su defensa de una visión de
gestión humanizada gracias al “retorno del actor” o concreción (p. 13). Para este autor, la
gestión educativa es un problema-proceso histórico, complejo y multidimensional en
búsqueda reciente de su identidad, ya que “tiende a avanzar en medio de los cambios que
se producen en las políticas educativas, las presiones para implementar la política en vigor
y por su práctica en sí”. (Casassus, 2000, p. 2). En esta trayectoria en construcción, destaca
el paso de aquel gestor normativo de un sistema abstracto, después organización
jerárquica, mero funcionario-engranaje, luego estratega o aplicador de recetas tecnocráticas
“sugeridas” (con efectos tan dolorosos para América, Argentina) al gestor artista, quien se
siente protagonista porque puede articular momentos e instrumentos, adecuar tiempos y
entornos de la organización en un proceso de flexibilización de aquella rigidez (p. 13). Un
espacio organizacional en el que pugnan intereses pero en el que perfila un liderazgo
democrático, asumiendo errores, tensiones y controversias propias de los procesos
pedagógico-participativos en desarrollo.
En síntesis, esta evolución significó transitar desde el funcionalismo abstracto, a un
militarismo estratégico y táctico, hacia un racionalismo y eficientismo tecnocrático hasta
llegar a “una visión holística de la acción humana”, en la que los procesos que integran a los
actores-sujetos racionales y emocionales, reivindican una episteme del Sur, que aprecian al
lenguaje como mediación para la construcción dialógica de sentidos colectivos y que
apuestan por la reinvención de los fines macro, meso y micro (de la gestión del sistema a la
gestión de la escuela y del aula) se vuelven más urgentes que los objetivos-recursos y
productos-resultados vaciados del “factor humano” (visión tipo A que prevaleció en las
reformas neoliberales de los 90 y, compartimos, difícil de desarraigar en la región). El
horizonte latinoamericano es un enfoque teórico-práctico contextual no reduccionista
(paradigma tipo B), que asuma el desafío de fortalecer el debate fragilizado teoría-empiria,
de la indeterminación en la interacción institucional cotidiana y valore el aporte fundamental
de la acción humana (Carassai, 2022, pp. 4-5). Desde una esperanzada “pedagogía de la
pregunta” y del riesgo creativo aun en la intemperie de las crisis, “repensar la gestión
educativa para que (...) no se limite a la administración de los recursos sino abarque
también el liderazgo pedagógico”. (Casassus, 2000, p. 25)
Respuesta 3: Según García et al. (2013), los fortalecidos enfoques micropolíticos
(relevados por González González, 1998), incluidos dentro de los críticos si bien aún no
como un paradigma, emergen en los años 70 y se centran en el análisis empírico-
comprensivo de las relaciones de poder, las influencias y la fricción de intereses entre los
actores involucrados en la vida cotidiana de la organización educativa. Discuten los “áridos”
modelos tradicionales basados en el consenso técnico-racional al proponer una visión más
fértil y dinámica, que contempla el conflicto y las estrategias de cooperación como parte del
juego organizacional, incierto e inestable, “áreas de luchas políticas” (González González,
1998, p. 3) en “una compleja trama definida por ideologías, estilos y políticas” (García et al.,
2013, p. 84).
Aunque Iannacone (1975) introduce el concepto de micropolítica y retoma problemas
irresueltos como el de la autoridad y la autonomía de los actores educativos, recién en la
década del 80 se profundiza el desarrollo de teorías e investigaciones empíricas en Gran
Bretaña, Estados Unidos, Canadá y España. Interesantes aportes como los análisis
pioneros de Hoyle (1986) sobre la desapercibida influencia de los cabildeos y alianzas
informales (el lado oscuro u oculto de la organización); la distinción weberiana de las
lógicas de acción burocráticas (autoridad legitimada) y profesionales (pugna de intereses de
influencers subalternos) para Bacharach y Mundell (1993); Blase (1991) con su definición
de la microfísica del poder escolar, formal e informal, y la advertencia de los fines
controversiales individuos-grupos-organización y Ball (1989), de gran influencia en
Argentina, quien atrinchera la idea de las escuelas como campos de lucha. Este autor
deslinda presupuestos y dimensiones analíticas como el poder (proceso relacional,
interacción autoridad-influencia) y el conflicto (inherente y no patológico, lucha de intereses
y metas entre funcionarios, activistas, alertas y apáticos), las diversas ideologías
(ambigüedades y desencuentros en el imaginario de la enseñanza a nivel macro y micro,
batalla por la hegemonía administrativa), los modos del control (definición de reglas del
juego contingentes y contradictorias) y la multiplicidad de los intereses (creados, ideológicos
y personales). Estos intereses se materializan en estrategias: coaliciones, negociaciones,
enfrentamientos (Bacharach y Mundell, 1993). González González (1998) propone una
valiosa y clarificadora genealogía de estos enfoques recientes y sus implicancias
etnográficas. En síntesis, coinciden en iluminar que la escuela singular es un microcosmos
complejo y multidimensional, arena de lucha social y política, visible en la interacción
cotidiana aunque casi invisible en el ámbito académico. El equilibrio entre lo macro y lo
micro es el desafío analítico in progress.
La relación política-administración en el pensamiento administrativo
técnico-racional. Relaciones entre política, administración y gestión en
el ámbito de la educación. Aportes desde las ciencias sociales al
conocimiento de la organización y administración de la educación.

CARPETA DE TRABAJO
1.2.1. La relación política-administración en el pensamiento
administrativo técnico-racional
En la tradición técnico-racional inaugurada por la escuela clásica del pensamiento
administrativo-organizacional hacia fines del siglo XIX y comienzos del XX la relación
entre la política y la administración es presentada en forma dicotómica … sostenía el
siguiente principio: una vez fijado un objetivo existe siempre un solo medio de llegar a
él. Postulado al cual varios teóricos le reconocieron ciertos méritos en la medida que
permitió sustituir una dirección de corte intuitivo por otra intervención de tipo
racional de la mano de los ingenieros. Este principio, que simplificaba y rigidizaba el
análisis de los problemas fue revisado y suplantado por otras ideas defensoras de la
necesidad de no separar los medios de los fines p 22

La separación entre gobernar (dirigir) y administrar se mantuvo fiel a la tradición de la

administración pública que veía en ella una manera de regular sus relaciones con los
órganos políticos- perspectiva aún hoy está presente (Barroso) Esa concepción –la
dicotomía política versus administración– impregnó de pragmatismo el estudio de las
actividades de los gobiernos –parte del campo de estudio de las políticas públicas en
la actualidad– a fines del siglo XIX.

Oszlak 1980: dicha concepción debe interpretarse en un momento histórico peculiar, en el

cual emergió la corriente de la Administración Científica como respuesta a los
desafíos de una era de extraordinaria innovación tecnológica en un contexto
caracterizado por un “difundido patronazgo político e ineficiencia gubernamental” p23

Oszlak advierte que la dicotomía política-administración se mantuvo vigente pero

disimulada bajo otras etiquetas, tales como la referencia a “interrelación entre roles
políticos y administrativos” o la “formulación e implementación de políticas públicas”. La
adhesión o rechazo a dicha concepción en realidad supone una actitud filosófica

Sander: en la práctica, o como instrumento de análisis y prescripción, el modelo no resultó

ser funcional a sociedades en las cuales existen evidentes superposiciones entre esos
poderes, especialmente por el espacio privilegiado que suele ocupar el ejecutivo en relación
con el legislativo y el judicial, como sucede en países latinoamericanos durante toda su
historia política. Política y administración son inseparables.
1.2.2. Aportes desde las ciencias sociales al conocimiento de
la organización y administración de la educación

p28 La literatura especializada suele referir que la sociedad moderna adquirió la

característica de una “sociedad organizacional”, pues a partir de la revolución industrial
se produjo una “explosión organizacional” que fue transformando a las
organizaciones en poderosas fuerzas sociales. Sander identifica tres grupos de factores,
motivo de intensos debates epistemológicos:
• Los vinculados al desarrollo económico se acompañaron de la complejidad
tecnológica de la sociedad industrial, con lo cual se exigió un número creciente de
organizaciones, eficientes y racionales, que pasaron a desempeñar funciones diferenciadas.
La lógica económica se convirtió en la lógica de las organizaciones y de la vida de
sus participantes.
• Los cambios culturales y religiosos de los últimos siglos, asociados con la Reforma
Protestante del siglo XVI y el aggiornamento de la Iglesia Católica en el siglo XX, en
conjunción con el escepticismo racional resultante de la Revolución Industrial, influyeron en
el surgimiento de organizaciones en la sociedad moderna, con lo cual creció el interés por
estudiar la cultura organizacional.
• Los cambios psicológicos ligados al moderno desarrollo organizacional, se hace
visible un nuevo perfil psicológico del ser humano en la sociedad, caracterizado por el
espíritu de realización social, la versatilidad y por una visión utilitaria y pragmática de la
vida.
Para el caso de los países latinoamericanos, Sander halla que el enfoque jurídico
predominante durante el período colonial reflejaba la poderosa influencia de las ideas
externas ejercida en la administración pública en general y la educativa en especial.
Avanzada la segunda mitad del siglo XIX - primera mitad del XX, el desarrollo de las
ciencias sociales recibió el influjo de las ideas positivistas. De allí que los modelos
organizacionales y administrativos exógenos adoptados en muchas ocasiones
provocaron costos económicos, políticos y culturales elevados, debido a su limitada base
de sustentación autóctona y a su falta de relación con el proceso histórico de
desarrollo local. p29

Sander (1990 y 1996) identifica en los estudios organizacionales contemporáneos dos

posturas sociológicas contrarias:
• La tradición del consenso: de inspiración positivista, se materializa en enfoques
funcionalistas asociados a la teoría de los sistemas. Modelo descriptivo, enfatiza el orden,
la armonía y la integración. Ej Parsons…. Las principales críticas a esta corriente resaltaron
la incapacidad para explicar y manejar adecuadamente el conflicto y el cambio social, a la
par que señalaban su orientación idealista y conservadora. Sin embargo, a comienzos de la
década de 1980 renace el legado sociológico de Parsons bajo el enfoque neofuncionalista.

• La tradición del conflicto: contribuciones del marxismo y de la fenomenología asociada

al existencialismo y anarquismo a partir de la década de 1970. Método dialéctico,considera
fenómenos del poder y del cambio social. Más la etnometodología, como principal desarrollo
analítico de la fenomenología, acopia e interpreta los datos mediante evidencia directa y
observación primaria de la realidad-p 29-30 centra su análisis en explicar los procesos de
producción, reproducción, mantenimiento y disolución de diseños organizacionales p30
Fueron escasos pero sirvieron para aportar nuevos puntos de vista

La otra perspectiva influyente en esta tradición del conflicto fue elaborada por
exponentes de la fenomenología y el existencialismo ; con raíces en la tradición
interpretativa e idealista alemana del siglo XIX (Kant). La fenomenología como movimiento
intelectual patrocinado por Husserl, protagonizado por Heidegger y Merleau-Ponty, critica
radicalmente al positivismo y a la ciencia en general; como metodología es una manera
reflexiva e intuitiva de interpretar y entender los fenómenos sociales (Sander, 1990: 56)p30
El existencialismo se asocia a la fenomenología en la preocupación por percibir y
comprender la totalidad del ser humano con conciencia y libertad. Constituye una filosofía
radical, antisistémica y antiorganizacional

conceptos interaccionistas importante en la conceptualización de nuevas teorías

organizacionales y la realización de estudios de casos. Ej Silverman: Su enfoque analítico
dentro de la tradición fenomenológica interaccionista busca comprender las causas de la
acción y supone una interacción dinámica entre organización y ambiente (en lugar de una
adaptación orgánica de la organización al ambiente como en el funcionalismo) y presupone
una interacción de los actores en la organización. Finalmente, Silverman postula que la
realidad social es fuente de significados para el ser humano y objeto de construcción y
reconstrucción por el hombre p 31
últimas décadas crecieron perspectivas conceptuales y analíticas endógenas en los
estudios latinoamericanos, de naturaleza crecientemente sociológica, valiéndose de teorías
y metodologías de las ciencias sociales de origen latinoamericano. Al mismo tiempo, se
torna evidente la intersección creativa de diferentes corrientes filosóficas y sociológicas al
interior del pensamiento crítico de la región. Sander señala que fue a partir de 1960 cuando
en nuestro continente se recurre a la utilización de las ciencias sociales en la gestión
educativa, en la línea de la tradición teórica de la escuela contemporánea de administración.
Es decir que el espacio académico estuvo atravesado por las disputas entre el
desarrollismo de los autores extranjeros y la perspectiva sociológica de los autores
latinoamericanos p31
en enfoques más recientes adquiere visibilidad la orientación cultural y la relevancia
como criterio orientador en el estudio y la práctica de la gestión educativa, de modo que los
conceptos de eficiencia, eficacia y efectividad son analizados y utilizados a la luz del
concepto de relevancia
En un escenario en el cual surgen nuevas tendencias, se quiebra el modelo de
organización productiva de tipo taylorista, que privilegiaba la estandarización de
productos de consumo masivo (Tenti, 2001) p32
Gilles Deleuze (1990, en Tenti, 2001: 65), asistimos al pasaje de organizaciones
tradicionales, propias de las sociedades disciplinarias, a organizaciones con
características de sociedades “de control”p33
En la literatura especializada se sostiene que la noción de calidad proviene de la
década de 1950, de la mano de la industria militar y aeroespacial norteamericana al
desarrollar el concepto de aseguramiento de la calidad. La gestión de calidad es una
concepción que evoluciona en el tiempo pasando por diferentes formulaciones…En el
campo educativo, el concepto de calidad como meta educativa no es algo nuevo p33

crítica de Sander al modelo de calidad total: Sin menoscabar la importancia de la

eficiencia y la racionalidad como indicadores de calidad en la administración de los servicios
educativos, este autor realiza dos señalamientos críticos al modelo de gestión de calidad
total. Por un lado, existe una indefinición generalizada en la utilización del concepto de
calidad total en función de la variedad de fines, intereses, servicios de las distintas
organizaciones sociales que adoptan el concepto. Por otro, su aplicación práctica atribuye
reducida importancia a la participación y a la equidad, pues se vale de estándares
econocráticos y parámetros uniformes para medir la calidad de distintos productos y
servicios, soslayando la participación ciudadana como reaseguro del logro de niveles
elevados de calidad con equidad.

Casassus: examina definiciones y planteos básicos de la teoría de la gestión, cuyo

propósito central caracteriza como “la comprensión e interpretación de los procesos de la
acción humana en una organización”p35

CASASSUS J. (2000), Problemas de la gestión educativa en

América Latina (la tensión entre los paradigmas de tipo A y el
tipo B). Versión preliminar. UNESCO.
Introducción
La gestión educativa data de los años sesenta en Estados Unidos, de los años
setenta en el Reino Unido y de los años ochenta en América Latina. Es por lo tanto,
una disciplina de desarrollo muy reciente p2
La gestión educativa busca aplicar los principios generales de la gestión al campo
específico de la educación. El objeto de la disciplina, es el estudio de la organización del
trabajo en el campo de la educación p2
No se trata de una disciplina teórica. Su contenido disciplinario está determinado tanto
por los contenidos de la gestión como por la cotidianidad de su práctica. La gestión
educativa se constituye por la puesta en práctica de los principios generales de la
gestión y de la educación. En este sentido es una disciplina aplicada, es un campo de
acción..
En el período actual, la práctica está altamente influenciada por el discurso de la
política educativa… la gestión educativa no es solamente pragmática como podría
pensarse, sino que la dimensión política esta inscrita en su práctica. p2

I. Los planteamientos básicos de la gestión.

El tema central de la teoría de la gestión es la comprensión e interpretación de los
procesos de la acción humana en una organización. p3
La gestión concebida como un conjunto de ideas más o menos estructuradas es
relativamente reciente. Los precursores modernos se remontan a la primera mitad del siglo
XX, con el trabajo de sociólogos, administradores y psicólogos. Entre los primero se destaca
en particular Max Weber p3
Es sólo a partir de la segunda mitad del siglo XX que se puede hablar propiamente de la
gestión como campo disciplinario estructurado. Al interior de este campo es posible
distinguir algunas corrientes. Una de ellas emerge de la perspectiva de la experiencia…
Esta corriente ha tenido una gran influencia en el desarrollo del enfoque casuístico aplicado
del campo de la gestión. Una de las dificultades de esta corriente, particularmente fuerte en
Estados Unidos, es q resulta en que los temas de gestión salten de una temática a otra, sin
lograr profundizar en la comprensión p4

II. La Definición del Término Gestión

La gestión trata de la acción humana, por ello, la definición que se dé de la gestión está
siempre sustentada en una teoría - explícita o implícita - de la acción humana . Por eso hay
varias definiciones.p4

Desde la perspectiva centrada en la interacción de los miembros de una organización,

la gestión toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personas actúan en
función de la representación que ellas tengan del contexto en el cual operan…podemos
decir con Schon y Agryss que "la acción en una organización es una acción deliberada, y
toda acción deliberada tiene una base cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o
modelos del mundo en el cual se opera". … la gestión es "la capacidad de articular
representaciones mentales de los miembros de una organización"p5

Otro enfoque, es el lingüístico,focalizado en la comunicación, concibe que las personas

se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversación. Así, la gestión es "la
capacidad de generar y mantener conversaciones para la acción"p5

La visión centrada en los procesos, vincula la gestión al aprendizaje: El aprendizaje

visto no sólo como una elaboración personal, sino que se constituye y se verifica en la
acción. Por lo tanto, la gestión de una organización concebida como un proceso de
aprendizaje continuo es visto como un proceso de aprendizaje orientado a la
supervivencia de una organización mediante una articulación constante con el entorno
o el contexto.p5

¿debemos usar gestión o administración educativa? La disciplina se ha desarrollado

principalmente en el mundo anglosajón. En América Latina, se ha pasado de la
perspectiva de la administración a la de la gestión. Bajo el régimen de sistemas
educativos centralizados –hasta fines de los ochenta- existieron dos corrientes cercanas a
la disciplina: por una parte se daba la planificación y por otra la administración. En el fondo,
esta tradición corresponde a una visión autoritaria o verticalista de la gestión en la
cual por una parte, se encuentran los sujetos encargados de planificar y por otra parte se
encuentran los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Esta práctica, que
acompañó a los sistemas educativos centralizados, ha sido superada (ponele) por un
proceso de descentralización p5-6
Gestión es un concepto más genérico que administración. La práctica de la gestión hoy
va mucho más allá de la mera ejecución de instrucciones que vienen del centro. Las
personas que tienen responsabilidades de conducción, tienen que planificar y ejecutar el
plan. El concepto gestión, connota tanto las acciones de planificar como las de
administrar. La administración, como ejecución de las instrucciones de un plan,
independientes de los contextos, no es lo que ocurre en las situaciones reales …Este
trabajo de ajustes internos (adecuación a y de los recursos) y los ajustes externos
ocurre porque cada organización es un sistema. Los sistemas operan dentro de un
contexto externo con el cual interactúan y poseen un contexto interno.p6
En el caso de la gestión educativa, nos confrontamos con un problema especial que es el
hecho de que el objeto de la gestión es la formación de seres humanos y por ello, en el
ámbito de la educación, el contexto interno, o al menos parte del contexto interno (los
alumnos) tiende a mezclarse conceptualmente con el fin de la organización. Esta es
una situación propia de la educación que no se da en otras organizaciones p 6-7

III. Modelos de gestión.

En la gestión se puede identificar una secuencia de marcos conceptuales, técnicos e
instrumentales que han ido orientando el cambio institucional. Estos modelos son: el
normativo, el prospectivo, el estratégico, el estratégico situacional, calidad total,
reingeniería y comunicacional. Cada uno de ellos constituye una forma de respuesta
a limitaciones que presenta el modelo anterior o a situaciones restrictivas del entorno de
los modelos anteriores. p 7
50-60 hasta inicios de los setenta, la planificación en la región estuvo dominada por la
visión "normativa”. Intentos de mayor racionalidad. En el ámbito educativo, fue una
planificación orientada al crecimiento cuantitativo del sistem a. De hecho, el plan
consistió en la asignación de recursos destinados a expandir la oferta educativa. La
visión normativa expresa una visión lineal del futuro. Expresión de un modelo
racionalista weberiano. Alto nivel de abstracción. p 8

A fines de los años sesenta se constató que el futuro realizado no coincidía con el futuro
previsto en la década anterior..visión prospectiva, se establece que el futuro no se explica
necesariamente sólo por el pasado. p 8 Concepción de futuro incierto y múltiple que
influye en la concepción de planificación como más flexible: criterio prospectivo donde la
figura predominante es Michel Godet quien formaliza el método de los
escenarios.Metodológicamente los escenarios se construyen a través de la técnica de
matrices de relaciones e impacto entre variables. Para intentar reducir la incertidumbre, se
desarrollan técnicas…el instrumental de la visión prospectiva es el mismo enfoque
proyectivo de la visión normativa, sólo que aplicado mediante matrices de impacto a la
construcción de distintos escenarios. Desde mediados de los años 70, la visión de
alternativas posibles se refuerza, con el inicio de estudios comparativos y de programas
regionales. Este modelo mantiene la perspectiva racionalista fundamentada en la
proyección (aunque se trate de escenarios alternativos) como técnica. El manejo
financiero sigue siendo el elemento predominante y en las decisiones sobre opciones
y proyectos alternativos predomina el criterio del análisis costo- beneficio.p9
Idea de gestión de normas: surge la noción de estrategia: La gestión estratégica
consiste en la capacidad de articular los recursos que posee una organización (humanos,
técnicos, materiales y financieros) (Ansoff).

crisis de los 80 acentúa la visión prospectiva: vincula las consideraciones económicas a

la planificación y la gestión, consideraciones que estaban ausentes en la década de los
sesenta. Se introducen los elementos de programación presupuestaria en las unidades
rectoras, que era en lo que se habían constituido las unidades de planificación ante
situaciones de presupuesto decrecientes
ej; análisis FODA
el pensamiento estratégico tiene en su base un pensamiento de tipo militar. Se
reconocen las identidades organizacionales pero su visión de la acción humana se sitúa en
una perspectiva competitiva de organizaciones y personas que se constituyen en aliados
versus enemigos p9
Emergen los nuevos temas de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planes
diseñados. En términos teóricos, a la planificación estratégica se le introduce la
dimensión situacional, sugerido por Carlos Matus, o dicho de otra manera, el de la
viabilidad de las políticas. El planteamiento de la planificación situacional reconoce no
sólo el antagonismo de los intereses de los actores en la sociedad, sino que, además del
tema de la viabilidad política se plantea el de la viabilidad técnica, económica,
organizativa e institucional. Se preocupa del análisis y del abordaje de los problemas en
el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado, la gestión se presenta como un proceso de
resolución de nudos críticos de problemas.p9-10
el objeto de la gestión educativa, deja de ser el sistema en su conjunto, sino que se
determinan otras unidades de gestión (más pequeñas que el conjunto del sistema) que
pueden determinar objetivos propios y frente a los cuales se pueden asignar recursos. Este
proceso ha sido el de la descentralización educativo p 10
Cercano al pensamiento estratégico, emerge la visión de calidad total. Con la
introducción del tema de la calidad en la educación, surgen dos hechos de importancia: por
una parte se reconoce la existencia de un “usuario” mas allá de las necesidades del
aparato del Estado, y por otra parte, se genera la preocupación por el resultado del
proceso educativo.p11
Calidad total aparece entonces como la acción de revisión sistemática y continua de los
procesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios. Esto requiere de la
participación de los trabajadores hacia el mejoramiento continuo de sus labores como
práctica laboral, mejorar la calidad de los procesosp11
Entre las prácticas de la gestión de los sistemas educativos, en la segunda mitad de los
años noventa, prevalece principalmente la perspectiva estratégica clásica combinada
con la perspectiva de Calidad Total.

La perspectiva de la reingeniería se sitúa en el reconocimiento de contextos

cambiantes dentro de un marco de competencia global. En esta perspectiva se pueden
distinguir tres aspectos de cambio:
1- Para responder de manera más adecuada a las cambiantes necesidades de los usuarios,
no sólo se trata de mejorar lo que existe, sino que se requiere un cambio cualitativo.
2-Se reconoce que los usuarios tienen, por el intermedio de la descentralización, la apertura
del sistema … mayor poder y mayor exigencia acerca del tipo y calidad de la educación que
esperan.
3-Se estima que no sólo se evidencia mayor cambio, sino que la naturaleza del proceso de
cambio también ha cambiado. Lo anterior lleva a percibir la necesidad de un rearreglo
social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la manera de ver el mundo.

La reingeniería se define como una reconceptualización fundacional y rediseño

radical de procesos, si es que se quiere lograr mejoras dramáticas en desempeño. Desde
la perspectiva de la reingeniería, la Calidad Total aparece como un proceso evolutivo
incremental, mientras que la reingeniería se percibe como un cambio radical. …la
reingeniería representa básicamente una actitud mental que cuestiona radical y
constantemente los procesos. La acción humana es percibida básicamente como un
proceso de cuestionamiento racional que conduce a la acciónp12
La perspectiva lingüística, existe en el lenguaje como redes comunicacionales (F. Flores)
que se encuentran orientadas por el manejo de los actos del habla (John Searle). El
lenguaje aparece como "la coordinación de la coordinación de acciones". (H. Maturana).p12

el rediseño organizacional supone el manejo de destrezas comunicacionales en el

entendido que son procesos de comunicación que facilitan o impiden que ocurran las
acciones deseadas (Austin y Searle) .También están presentes otros autores que sitúan el
lenguaje en la dimensión del pensar, del poder político y social y de las emociones
(Nietszche, Heidegger…)En esta perspectiva, la gestión es concebida como el desarrollo
de compromisos de acción obtenidos de conversaciones para la acción; y estas se
obtienen por medio de la capacidad de formular peticiones y obtener promesas. Por ello, los
instrumentos de la gestión comunicacional son el manejo de las destrezas
comunicacionales definidas en los actos del habla p12

Dos representaciones del mundo y sus modelos de gestión

La secuencia de los siete modelos enunciados muestra una trayectoria interesante. En esta
trayectoria, con el modelo normativo se parte de una situación abstracta y determinista, para
luego pasar por distintas etapas de concreción y flexibilización. Por concreción se
entiende el proceso de emergencia de distintos sujetos de la gestión, cada vez más
perfilados y concretos. En este proceso se tiene como sujeto en primer lugar al sistema en
su conjunto, para luego dar lugar a la organización en sus distintos niveles administrativos,
para luego terminar con las personas que constituyen la organización. A este proceso lo
hemos llamado el proceso de emergencia del sujeto….
Estas dos visiones constituyen representaciones del contexto tanto interno como externo,
en el cual operan las organizaciones. Estas dos reconstrucciones se presentan en el
siguiente cuadro y las caracterizamos como visión de tipo A y visión de tipo B.

Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de representar el mundo. A cada
representación , corresponden ciertos modelos de gestión.
Es de notar que la gestión de los sistemas educativos en los noventa se ha centrado
en una gestión vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto es de todas maneras sorprendente,
pues si hay algún sector social que se precia de su vinculación con el factor humano, ese es
precisamente el sector educativo.p15

IV. La Agenda de la Política Educativa de fin de Siglo

La política educativa del fin de siglo está enmarcada en el debate de la reforma del
Estado. Esta se puede caracterizar por paso de la visión del Estado de ser una entidad
productora hacia la visión de un ser una entidad reguladora. En este proceso se pueden
distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reducción de la esfera de influencia del
Estado, en la cual se imponen las políticas de descentralización para luego pasar a una
etapa de restitución de lo que se ha llamado el Estado necesario, mediante el cual se
reconstituye la esfera de influencia del Estado central, o sea mediante procesos de
centralización. Ambas formas: la de la descentralización y la de la (re) centralización
implican necesariamente el diseño de formas de gestión que las viabilizan. Es
importante notar que el marco de la política es la institución y el contenido de la política es
la gestión de la institución p15-16
En los 80: mayoría de sistemas educativos centralizados

Años 90: descentralización. El principio que orientó este proceso fue que la gestión se
vuelva más manejable si la unidad de gestión está constituida por unidades más pequeñas
que el sistema en su contenido. Por lo tanto, se procedió a entregar competencias a
unidades administrativamente más pequeñas. Por lo tanto, el contenido concreto de este
planteamiento se tradujo, en la práctica, en la redistribución del poder. En términos
generales, la forma que tomó la redistribución del poder tuvo las siguientes características:
i) Al interior del sistema, entrega de competencias a instancias administrativamente
menores mediante políticas de descentralización. (fundamentalmente, se transfirieron el
manejo de las escuelas y la contratación de docentes), y rediseño de competencias al nivel
central, en particular mediante el establecimiento de sistemas nacionales (y estaduales) de
evaluación, y generar una capacidad de intervención en las escuelas. ii) Entre el sistema y
la sociedad, apertura a nuevas formas de concertación en el nivel macro, y mayor
conectividad entre las escuelas y la comunidad. p16

la política de descentralización así diseñada, por su tendencia a la fragmentación del

sistema presentaría problemas de gobernabilidad si no se aplicaban medidas que
pudieran equilibrar la entrega de capacidad de decisión a niveles locales. Por ello, al poco
andar, la política de descentralización vino acompañada de una política de centralización o
de re centralización ( nunca ha sido explicitada como tal, y no ha recibido la atención
analítica o pública correspondiente a su influencia) p17

Las políticas de (re) centralización son básicamente medidas tendientes a re diseñar o a

construir el poder central: son principalmente de dos tipos:
1- están las medidas tendientes a asegurar la concentración de competencias
estratégicas (capacidad de decisión en cuanto a política educativa, el financiamiento, el
establecimiento de normas y estructuras, los elementos centrales del currículo y una
capacidad de intervención en las escuelas)
2- establecimiento de sistemas de evaluación, pieza clave del nuevo diseño, pues
cambia el enfoque tradicional del sistema en el cual se daba una política fundamentada en
la oferta de insumos por una política centrada en los resultados del sistema. El cambio de
una gestión basada en el aporte de insumos a una gestión basada en los resultados
(calidad total) establece un cambio cualitativo con consecuencias importantes. p 17

Por lo tanto se puede decir que la tradición de la gestión de la educación, se inicia

con los procesos de descentralización, en la cual la actividad de gestión transita de la
gestión del sistema en su conjunto, a la gestión de un sistema que está compuesto por
distintas entidades con distintos niveles de competencia de gestión. Esto quiere decir
hacia un sistema compuesto por distintos sub sistemas de gestión. La cual por cierto
termina en la escuela. Por ello la gestión educativa, debido a los cambios estructurales
del sistema, ha pasado de ser una actividad exclusiva y propia de la cúspide del
sistema a ser una actividad que ocurre en el conjunto del sistema, y afincándose en
su base p17

V. Problemas de la Gestión Educativa en América Latina

Las reformas educativas de los años 90 se centraron en la gestión…Las políticas de
reestructuración del sistema, mediante las políticas de descentralización y de centralización,
cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo generando tensiones:
1-ausencia de la dimensión “educación” en la gestión educativa: La dimensión
educativa – las escuelas y su quehacer aparecen sólo como un soporte para contener los
conceptos de la gestión. En la constitución de la disciplina, el objeto – lo educativo - no ha
funcionado como un elemento que tenga la especificidad suficiente como para alterar la
construcción de la práctica de gestión.p18

2- tensión conceptual y valórica producto de la reconceptualización de la educación

desde la economía.Conceptos tales como la eficiencia, la eficacia, la evaluación,
productividad, competitividad, incentivos ..han copado la literatura y el discurso de la política
educativa …esta reconceptualización se ha consolidado como una nueva ideología de la
educación… estos conceptos son ajenos a los conceptos que se utilizan corrientemente en
el universo docente cuyos conceptos están cargados por la pedagogía, la filosofía, la
sicología y la sociología. Por esto, se ha generado un doble lenguaje y un malentendido ,
consecuencia: establecimiento de un sistema con mundos paralelos y superpuestos entre la
política y la práctica = proceso de simulación generalizado (cumplimiento solo formal no
real, “un como si”) p19

3-una tensión entre paradigmas concurrentes: Por una parte se encuentra el paradigma
que resulta de la construcción del mundo con una visión técnico lineal-racionalista de
tipo A y por otra parte, el que resulta de la construcción del mundo con una visión
emotivo-no linear-holístico de tipo B. …En la actualidad predomina el paradigma tipo
A. Desde el punto de vista de la gestión, este paradigma se articula en torno a la gestión
“por resultados”. Sus conceptos de base son los indicadores de rendimiento, estándares,
contabilidad social (accountability), los cuales son criterios a partir de los cuales se hacen
los procesos de (re) asignación de recursos p 20
no está claro si existe un producto en educación, y si es que lo hubiera, no está claro cuál
es ese producto. El supuesto es que el producto de la educación es lo que se requiere
para incrementar el desarrollo económico. Mucho se ha escrito desde el inicio de la
década de los sesenta acerca del capital humano y de su contribución al desarrollo
económico y al aumento de la productividad. Pero persiste un problema en cuanto a la
relación de educación y crecimiento económico..en toda la literatura de la economía
de la educación desde 1960 hasta la fecha, no se dice nada acerca de qué - y como –
se debe enseñar para obtener una mayor productividad (tensión función económica
de la educación) p20
Lo que sí dice la literatura de distintas fuentes, es que lo que se requiere es personas que
tengan la capacidad de ajustarse a los desequilibrios en el entorno y a favorecer el
cambio. Esta característica de desequilibrios y de cambios, no se conjuga bien con
los supuestos y componentes del tipo A… En consecuencia, encontramos una situación
que refleja un desfase entre la concepción (supuestos y componentes) de los modelos
en aplicación actuales y los contextos en los cuales operan. p20

4-la divergencia de los objetivos de la gestión desde la perspectiva de la escala: Los

intereses y objetivos de los niveles macro y los de los niveles micro son divergentes, o dicho
en lenguaje de gestión, presentan problemas de alineamiento: los sistemas de educación
en América Latina presentan a la vez características de descentralización y de
centralización, por lo tanto tienen incorporada estructuralmente esta divergencia p21

5-la cuestión de la contabilidad social (social accountability): Desde la perspectiva de

la gestión aparece una situación opaca en cuanto a las responsabilidades dentro del
cuadro de la descentralización. Este, que es un problema general de las
descentralizaciones…Dentro de la idea del equilibrio dinámico está contenida la idea de que
al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidad por la educación. Por lo tanto
le corresponde rendir cuentas a la ciudadanía (accountability). Sin embargo, el nivel central
no cuenta con los medios para ejercer dicha responsabilidad….Una de las características
de los procesos de descentralización ha sido la de sacar del nivel central la responsabilidad
de la gestión de las escuelas. Se trata ahora de “ministerios sin escuelas”. Si el nivel
central no tiene la autoridad de la gestión de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir
sobre el funcionamiento de la escuela, y solo tiene funciones de regulación ¿cómo puede
entonces asumir la responsabilidad por los resultados?...para resolver este vacío de poder
en cuanto a lo que acontece en las escuelas, se optó por generar instrumentos de poder de
gestión al nivel central.El más importante de ellos fue el establecimiento de sistemas de
evaluación en el nivel central. Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro.
En el ámbito de la contabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es
producir y entregar informaciones que permiten configurar un discurso de rendición
de cuentas a la ciudadanía p22-23

6-desfase entre la formación en gestión y las demandas de la política educativa: En la

cultura de la tradición pedagógica no ha habido lugar para el desarrollo de
competencias de gestión. En las prácticas de gestión educativa, básicamente, se ha
adoptado por una administración de mantención de los procesos en una escuela…Para
enfrentar esta nueva demanda ello se ha desarrollado una industria de formación en el
ámbito de la gestión. De hecho en la mayoría de los países la capacitación en gestión ha
sido muy demandada. Sin embargo, esta capacitación ha sido criticada por ser de
carácter excesivamente academicista y orientado a los directores de escuelas p p23

7-la ausencia de investigación adecuada: La orientación academicista tiende a

facilitar una práctica de gestión orientada hacia las características de tipo A asociadas
a las prácticas de ingeniería social. Sin embargo, desde los noventa, todos los países de la
región (con excepción de Cuba) se reclaman de practicar una perspectiva constructivista en
la formación docente y la pedagogía. Desde un punto de vista teórico existe una
contradicción entre ambos enfoques.p 23
8-tensión entre la visión autoritaria y la visión democrática de la gestión: La gestión
autoritaria está asociada a la gestión por resultados mientras que la democrática se asocia
a la gestión de los recursos humanos….dos formas de gestión reflejan distintas escuelas de
pensamiento y se relacionan de manera distinta con el tiempo (Esta tensión no es otra que
la tensión que emerge de las visiones platónicas y aristotélicas) p23-24

VI. Conclusión.
En la actualidad pareciera que predomina un enfoque de tipo A en la gestión
educativa de la región. Sin embargo, las prácticas innovadoras que se han
desarrollado en la industria con buenos resultados y aquellas de alto componente de
conocimiento pareciera indicar que las prácticas de tipo B son más adecuadas….Las
innovaciones educativas más interesantes tanto desde la teoría como la práctica se
encuentran no tanto en el énfasis en los recursos sino en aquellas prácticas se sustentan en
la interacción comunicacional y las visiones compartidas, en ámbitos tales como la
educación popular, y la educación en el contexto de riesgo. Nos encontramos en una
situación en la cual existe evidencia generada en la región que indican que la
predominancia del paradigma de tipo A debería ser cuestionado con más fuerza.p24
es necesario el profundizar el debate teórico: mejorar el conocimiento de las teorías,
debatirlas y desarrollarlas. Buscando equilibrios entre los aportes de las escuelas de
pensamiento
las hipótesis deberían ser transformadas en preguntas que deben ser respondidas
por la investigación empírica. En esto sería conveniente distinguir entre la gestión del
sistema y la gestión de las escuelas.. p24
es necesario desarrollar la dimensión pedagógica en la gestión educativa: repensar la
gestión educativa para que en ella la gestión no se limite a la administración de los recursos
sino abarque también el liderazgo pedagógico. p25

Organización, administración y gestión de la educación: aportes de la

investigación en el campo educativo. Contribuciones al conocimiento en
administración y gestión de la educación desde América Latina

CARPETA DE TRABAJO
1.3. Organización, administración y gestión de la educación:
aportes de la investigación en el campo educativo p 36

En los estudios del fenómeno organizativo se reconocen dos grandes tradiciones

teóricas:
• La tradición anglosajona (pragmatista estado descentralizado, protestantismo). En
ella el término inglés management engloba a tres vocablos: dirección, administración y
gestión.

• La tradición francesa y latina: estudio de organizaciones burocráticas del Estado bajo

un modelo centralizado, catolicismo. Términos dirección y administración.
Santos Guerra (1997): los enfoques sobre la organización escolar carecen de una
formulación conceptual unificada; existe una diversidad de orientaciones teóricas que
indagan en uno o varios aspectos particulares de la organización escolar, bajo ordenaciones
metodológicas particulares y desde niveles de análisis muy distintos. Preocupación
teórico-metodológica, propone diferentes niveles de análisis:
● Nivel macro: organización, planificación, gestión, etc. del sistema educativo
nacional, provincial, autonómico.
● Nivel meso: centro escolar como unidad.
● Nivel micro: aula, en ella también se planifica la acción, se organiza el tiempo y el
espacio,etc

Santos Guerra define a la organización estatal de la siguiente manera: “.. conjunto de

conocimientos que se interrelaciona con otras áreas del saber pedagógico. Es
imprescindible conseguir esa estrecha vinculación entre las distintas vertientes del hecho
pedagógico para impedir que la disciplina se convierta en un comportamiento estanco,
desconectado de relaciones que la harán rica y polifacética” (1997) p 37

Hace una lectura crítica de diferentes obras sobre organización escolar y concluye que solo
conforman una suerte de inventarios de las dimensiones de la escuela, con escasas
posibilidades de comprensión, no superan el nivel descriptivo

Durante los últimos veinticinco o treinta años se fueron desplegando diversos desarrollos
teórico-metodológicos que incorporan nuevas posturas epistemológicas cuestionadoras de
los postulados del modelo empirista. p38

Hoy multiplicidad de perspectivas:

● Perspectiva humanista de Hodkinson: la administración como una actividad moral
y filosófica y al administrador como un filósofo en acción
● Perspectiva cultural: para comprender e intervenir en el medio social en que se
sitúan las organizaciones escolares resulta necesario conocer las “expresiones de
su subjetividad (su cultura)
● Administración para la emancipación(Habermas): enfatiza el contexto social y
político de la acción, explorando las posibilidades de cambio social y de
emancipación
● Teoría ética a la administración educacional (teoría de la justicia de Rawls)

Stephen Ball: enfoque alternativo a la tradición técnico-racional, con la obra publicada,

en su idioma original, en el año 1987, La micropolítica de la escuela. Hacia una teoría de
la organización escolar. Enfatizó la indagación en los intereses y necesidades de la base
–individuos y grupos de las escuelas– en lugar de hacerlo sobre la normativa y la
administración

Francisco Beltrán Llavador (2009): perspectiva holística: orden analítico diferente al

del mecanicista, ve a la organización como integración compleja de la heterogeneidad
y no como suma de elementos homogéneos.. Critica la gestión entendida en ese marco
“como un conjunto de operaciones o combinaciones algorítmicas, con resultados
predecibles, entre ese número finito de elementos” (2009: 69). Plantea que la aceptación
implícita de esta definición eclipsa o mutila el sentido de otros modelos teóricos que
discutan o nieguen esa universalidad de metas. La tendencia dominante explica el
comportamiento organizativo en forma unidimensional; se trata de un orden causal basado
en el origen único, lo cual imposibilita el trazado de relaciones pluricausales.
Aportes centrales del autor:
1- la identificación de al menos tres discursos que intervienen en la narración sobre
organizaciones escolares: el disciplinar (a veces confundido con el conocimiento
formalteoría); el de la práctica (el educador inmerso en la situación) y el de la prescripción
normativa (el de las autoridades políticas y/o administrativas). Son de diferente orden sino
que carecen de coherencia entre sí.
2-el foco de interés debe desplazarse desde las reglas que estructuran las operaciones
(perspectiva dominante) hacia los sujetos colectivos de las acciones y sus contextos
(enfoque que buscará la razonabilidad de la acción y ya no su racionalidad o lógica),
Interpretar las prácticas no solo por lo que narran sino por lo que silencian.

Contribuciones al conocimiento en administración y gestión de la educación desde

América Latina p 41

Sander (1990) sostiene que la naturaleza de las organizaciones modernas y los

estudios organizacionales deben ser entendidos en el contexto de la evolución del
pensamiento filosófico y sociológico. Recurre a las nociones de regulación y cambio
utilizadas por Burrell y Morgan en 1980. Sander redefine estas nociones como sociología
del consenso y sociología del conflicto, en tanto construcciones teóricas contrarias que,
desde un enfoque dialéctico, tienen un importante potencial heurístico para comprender
la vida de la organización .

A juicio de Furlán, dos obras contribuyen a la renovación de las miradas y enfoques

teóricos en el campo de la administración y gestión de la educación en Latinoamérica y
Argentina. Una de ellas es La gestión pedagógica de la escuela (1992), compilada por el
propio Furlán y por la reconocida pedagoga cordobesa Justa Ezpeleta, profesora-
investigadora del Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigación
y de Estudios Avanzados de México. Enfatizan la necesidad de una profunda
transformación en la estructura escolar y sus dinámicas de gestión, para satisfacer la triple
demanda que desde hace un tiempo a esta parte se le hace a la escuela: eficacia
económica, democratización política y transmisión de una cultura significativa. Cuestionan la
escisión permanente que se ha dado en el abordaje independiente de los problemas
organizativos y pedagógicos. Se omitió el nivel de la acción que es el propio de la
gestión. La gestión es concebida allí como una tarea colectiva y participativa

Ezpeleta resalta la necesidad de investigar y reflexionar sobre la categoría vida cotidiana

de la escuela. Halló tres tipos de prescripciones o tipos de ordenamientos coexistentes
en la labor diaria del maestro: el administrativo, el curricular y el laboral.
Propone mirar a la escuela en torno a las siguientes tres dimensiones articuladas:
● Como una estructura y organización técnica, que le define al maestro diversos
planos de su trabajo, ordenamiento pedagógico-didáctico mediante el cual se
sistematiza la transmisión. Escuela como núcleo de la transmisión cultural
legitimada; función en la cual coinciden tanto el funcionalismo como el
estructuralismo y el marxismo.
 ● Como una estructura administrativa Es la organización que se requiere para
operar el sistema y el nivel; contribuye a estructurar las unidades escolares. La
administración es quien canaliza prescripciones e implanta controles.
● Como una estructura laboral: normas y jerarquías que definen un lugar de trabajo.
Tareas específicas, por las cuales se recibe reconocimiento social y una
remuneración.

Frigerio, G., Poggi, M. y Tiramonti: hacia finales del siglo XX, las autoras encuentran que
el déficit en los saberes específicamente educativos acerca de la gestión se observa tanto
en la escasa producción como en la baja difusión de los estudios existentes. La gestión
educativa debe articular dos tipos de saberes: los provenientes de las teorías de la
organización, la administración y la gestión institucional y los pertenecientes a la
especificidad pedagógico-didáctica (estos últimos son el desafío)

Silvia Novick de Senén González (1997): propone utilizar los conceptos de gestión y
administración de la educación en forma diferenciada. Fundamenta tal distinción en la
dimensión temporal, ya que la ‘ciencia de la administración’ posee destacados
antecedentes históricos y hunde sus raíces en el derecho, mientras que el concepto de
gestión adquirió visualización en los últimos treinta años en el campo empresarial. En
la transposición del término al campo social adquirió un carácter más integral y
abarcativo pues sumó al planeamiento, la evaluación y la mediación de los recursos. p45

Alicia Carranza (2005) y Alejandra Castro (2008), retomando los aportes de Ball, se
preguntan si es posible y qué implicancias tendría pensar en una concepción organizativa
de las escuelas en la cual se trabaje sobre la idea de gobierno
Castro: El posicionamiento de la gestión significó, entre otras cosas, un intento de
desplazamiento de lo político, desplazamiento que se estructura sobre una cosmovisión
del campo de lo escolar neutra y sin historia p 46

Pensar en términos de política institucional y desde el gobierno de las instituciones

escolares posibilitaría preguntar por las racionalidades que sostienen las propuestas de
gestión escolar en el marco de la autonomía institucional o cómo actúa la gestión como
tecnología de poder

Carranza: en la actualidad la mayoría de los analistas de la vida escolar, que promueven

una concepción de la gestión escolar con una visión del cambio para la mejora de la
escuela en su dimensión pedagógica y democrática, consideran a la gestión como un
proceso dinamizador

una perspectiva pedagógica y cultural de la gestión que en definitiva alude a la idea

de dirección, pero ya no como un rumbo fijo sino más bien como actuaciones ligadas a
interpretar los márgenes de cambio posible y tomar decisiones curriculares y
organizativas; lo que algunos denominan gestión descentralizada del currículum.

Germán Cantero y Susana Celman: proponen repensar la noción de gestión escolar

apelando a otro andamiaje teórico y con vistas a un proyecto político educativo
preocupado por la articulación entre educación, trabajo y producción supeditada a
satisfacer necesidades de formación amplias y profundas de índole personal y social, tales
como las de naturaleza ética y las que atañen al derecho a educarse. Entienden que la
gestión escolar: “cierto tipo de interacciones con propósito de gobierno que tienen lugar
entre los actores de la escena escolar desde el ejercicio de una autonomía relativa”

BELTRÁN LLAVADOR, F. (2009) “Lógicas gerenciales e instituciones

educativas”, en Espacios en BlancoNº 19. NEES, FCH, UNCPBA.
Introducción
Cuestiona terminología dominante de corte mecanicista en la que: la organización es un
conjunto de elementos personales, materiales y funcionales, orientados a una finalidad
específica que los articula entre sí; la gestión sería el conjunto de operaciones o
combinaciones algorítmicas, con resultados predecibles. p66

Propone nueva episteme: mirada holística donde organización= integración compleja

de la heterogeneidad. disuelve la ilusión de acceder a la mirada objetiva de un
observador independiente. La imagen de la organización pasa a ser la de un complejo
integrado por lo percibido, quién lo ve y el modo en que lo hace. Esos puntos de referencia,
que no pueden ni tienen por qué ser idénticos, no ponen en duda existencias objetivas sino
caracterizaciones únicas p 70
El enfoque holístico no excluye al analítico; lo contiene. Una perspectiva más amplia
y genérica no trataría de incorrectas las explicaciones causales, posibles dentro de
una más inclusiva. El modelo mecanicista seguirá siendo válido en la medida que
abstraiga aspectos particulares sin pretender explicar el conjunto…La tendencia dominante
a explicar el comportamiento organizativo en términos unidimensionales incapacita para
adoptar soluciones originales porque impide trazar relaciones pluricausales. Cuanto más
comprensivo el modelo utilizado, mayor su capacidad de dar cuenta de la complejidad.

Gestión y discurso dominante de las organizaciones

estudiar formatos organizacionales de instituciones educativas requiere descubrir los
códigos que describan las formas de su representación.p71

la narración sobre organizaciones escolares se construye con la aportación de, al

menos, tres discursos: el disciplinar (a veces interesadamente confundido con el
conocimiento formal-teoría); el del educador inmerso en la situación (práctica); el de las
autoridades políticas y/o administrativas (prescripción normativa); todos ellos, aparte
de ser de distinto orden, carecen de coherencia ente sí, dado que el teórico se enfoca
críticamente hacia prácticas cuyo referente, para el educador, se sitúa en la regulación
administrativa.
El factor institucional de las organizaciones educativas permite identificarlas como
condensaciones de ciertos procesos: selección y distribución de contenidos en la escuela,
escuela como intersección de intereses de diversos grupos….lo que hace del fenómeno
organizativo una trama compleja de interacciones. Una aceptable simplificación
autoriza a nombrar como dimensión cultural al conjunto de estas otras relaciones.
Las organizaciones toman como referencia el marco institucional y sus culturas se traman
en torno a la estructura, por lo que un mínimo estructural es necesario para la emergencia
de manifestaciones culturales p72-73

Recupera las ideas de Foucault de la inscripción material de las prácticas

discursivas. Nuevo enfoque: desplazar el foco de interés, en los análisis de la gestión,
desde las reglas que estructuran las operaciones (perspectiva dominante), hacia los
sujetos colectivos de las acciones y sus contextos. Ya no buscará su racionalidad o
lógica que presida la acción, sino su razonabilidad. Indagará en las posibilidades de
interpretar las prácticas en términos de lo que silencian y no sólo de lo que narran p
El estudio de discursos y prácticas remite a lo que estructura las creencias de los agentes
impidiendo otros modos de actuación posibles 73-74
la gestión: tejida sobre acuerdos, explícitos o implícitos. p74

Desde una perspectiva holística es indicador un dato: el comportamiento de los

actores como unidades independientes o interdependientes. Permite saber si un formato
organizativo tiene potencialidad para la emergencia y manifestación de posibilidades
múltiples. La organización será más compleja y contradictoria cuantas más relaciones se
generen; será también más rica en información y con más posibilidades de singularizarse y
más difícil de someter a una gestión concebida al modo tradicional p74

Mediaciones y fragilidad estructural

El diseño de estructuras que hagan posible la emergencia de una variedad más amplia de
formatos, tampoco requiere considerar las organizaciones educativas como
materialidades sino como campos simbólicos, dotados de ciertas características: son
complejos de relaciones entre quienes previamente han sido socializados bajo las
mismas pautas; conducen a interpretar la realidad con elementos muy codificados, a
los que significan en el contexto de fenómenos amplios de los cuales se pretende el
registro global. p 75
La mediación de las organizaciones educativas en la interpretación de hechos ajenos a la
vida institucional pone de manifiesto cuánto depende de la gestión la identidad de los
agentes, lo que podría encontrar dos vías complementarias de explicación: la psicológica; la
sociológica
las lógicas con que se gestionan las organizaciones contribuyen a prestar identidades
peculiares a sus agentes. Lo anterior convierte en una falacia atribuir a los sujetos todo
el protagonismo de los cambios organizacionales.

Limitar el análisis al nivel superficial, donde se establece el orden estructural formal,

reconocido, que tiene que ver con roles, centralización, burocratización, participación formal,
relaciones con el medio, etc.; ignora u omite los procesos más profundos que sirven de
soporte a esas regularidades. El nivel constituido por las peculiares relaciones a través
de las cuales se reproduce lo organizacional queda oculto a la vista y, al no poder
acceder a él de manera inmediata, escapa a las racionalizaciones, por lo que las
relaciones tramadas en ese ámbito oculto componen una red que, al contrario de la
gestión, no está sujeta a regulaciones formales sino a peculiares relaciones que le
facultan para ignorar decisiones externas; sólo puede saberse más del nivel subyacente
cuando alguna de esas relaciones emerge a la superficie, lo que ocurre en formas y bajo
circunstancias que sí pueden ser estudiadas p76

formularse como principio de fragilidad que todo intento de canalizar o formalizar lo

informal deriva en pérdida de significado.p76

El principio de fragilidad pone de manifiesto, en último extremo, que lo derivado del juego de
relaciones libres no puede ser gestionado. Los límites entre la dimensión visible y la invisible
son variables y sacan a la luz u ocultan ciertos aspectos. En las contradicciones
generadas por la confusión entre los rasgos culturales dominantes y los
estructurales es donde habría que buscar las claves para el análisis de la gestión
porque, al dar acceso a lo oculto, permiten reconocer lo no racional del ámbito
operativo …posibilita incorporar elementos que introducen en la cultura escolar relaciones
institucionales que responden a otros órdenes de significado …; las culturas de una
organización educativa se refieren a una pluralidad de formas que, emergentes de otros
depósitos culturales, adoptan una peculiar configuración en que alguna de ellas resulta
dominante. La re-delimitación es una estrategia de transformación institucional que dispone
a la organización para cambios que, por incorporar referentes externos, dan legitimidad a
otros modos de hacer; de modo que manipular límites para introducir mayor riqueza cultural
tiene una inevitable traducción estructural: por desplazamiento y ampliación o por una
nueva interpretación y adaptación cultural de la norma….Las organizaciones educativas
se rehacen de modo continuo e imperceptible como efecto de transformaciones externas y
no siempre siguiendo supuestos racionales …p 77 las escuelas productos de la modernidad
han perdido sus funciones en la actualidad
desnaturalizar la gestión indagando los supuestos subyacentes a las notas
tradicionales de la teoría organizacional se acompaña, previa o simultáneamente, de una
desmitificación de las instituciones y actividades inscritas en ellas, que se enfrente a
sus orígenes socio-históricos y variación de formatos, en el transcurso del tiempo y en
los diferentes países y regímenes de producción.p78

Formatos organizacionales y gestión del vínculo social

Si las instituciones educativas modernas cumplían funciones de socialización, la transmisión
de esa racionalidad requería ampliar espacios hasta entonces reservados a otras agencias
(familia e iglesias) permitiendo el paso de individuo a sujeto y el reconocimiento de una
alteridad que inducía y consolidaba pertenecer a una comunidad política. El presente se
configura como una situación significativamente distinta en que las relaciones sociales se
sustentan en transacciones virtuales de mercancías financieras. La relación educativa en
este peculiar mercado da lugar a una progresiva destrucción del vínculo comunitario y sus
formas de vida tradicionales asociadas; a la configuración de nuevas identidades; a la
indiferencia y cosificación del mundo; a confundir privacidad y publicidad bajo una falsa
conciencia de subjetividad; a desconfiar en la idea de transformación colectiva, etc. Los
tradicionales vínculos societarios se ven reemplazados por otros de naturaleza mercantil.; el
mercado educacional introduce nuevas formas de regulación y desregulación que afectan
tanto a la estructura del sistema como a sus singularidades organizativas. Las
transformaciones educativas representan, además, cambios en los mecanismos del control
político sobre la distribución social de los recursos públicos, que pueden dar lugar a
mayores diferencias de equidad en las bases del sistema.p78
La metáfora de la desmaterialización de la solidez corporal, que Sibilia (2005) llama
postorgánico, obedece a una sensación de pérdida de formatos organizativos,
particularmente apreciable en, al menos, tres ámbitos de la gestión institucional:
1-en la participación; en límites de la organización más imprecisos, la pertenencia ya no se
vincula a un espacio y tiempo pero no es sustituida, se diluye.
2-En la dirección; los elementos clásicos del control adoptan formas blandas que hacen de
la dirección un elemento simbólico, mantenido como la resignada presencia de un atavismo
inevitable.
3-En el núcleo; ciertos ámbitos del trabajo cobran virtualidad en detrimento de otras
condensaciones: los conocimientos, cada vez más fragmentados y de menor especificidad;
la erosión del rol de los educadores, acompañada por una pérdida de atribución a las
experiencias de aprendizaje institucionales y un debilitamiento de la autoridad académica.

La incorporación de nuevas tecnologías a las organizaciones educativas tiene que ver:

progresiva desmaterialización…la debilidad de su trama se reemplaza por una
colección de disposiciones normativas referidas a cuestiones puramente funcionales,
sin la menor alusión a los agentes. Esta progresiva modificación estructural se
acompaña de nuevas consignaciones educativas que implican otros formatos de
subjetividad, de identidades sociales y de tramas institucionales.p79-80
la gestión erosiona selectivamente los sistemas de socialización; pero su
convivencia simultánea con viejas estructuras impide traducir con fidelidad los nuevos
planteamientos, mientras la modificación de los anteriores genera situaciones
confusas: el simultáneo y progresivo desvío de mayor responsabilidad hacia los
agentes (presión interiorizada) La nueva paradoja de la gestión indica que el
sentimiento de identidad institucional conlleva una creciente enajenación. p80

Tecno-lógicas
A la tecnología de las operaciones la corriente dominante le asignó, tradicionalmente, el
nombre genérico de gestión p80

la incorporación de nuevas tecnologías a la gestión de las organizaciones educativas

representa un incremento en la formalización de las tareas y el incremento de su
complejidad estructural requerirá mayor coordinación.p82

la tecnología no es neutral: La perspectiva esencialista de la tecnología deriva sus

atributos técnicos de características internas, a las que da como resultado de aplicar el
método científico o del desarrollo de otras tecnologías preexistentes. La alternativa anti-
esencialista engloba, en realidad, perspectivas diferentes que comparten una misma visión
en torno a la naturaleza y capacidades de la tecnología: ser consecuencia de
circunstancias implicadas en su desarrollo que acaban incorporadas en los
resultados finales. Las tecnologías, en este caso, resultan cristalizaciones de relaciones
sociales… donde los esencialistas dirían intereses o estructura social, los anti-
esencialistas se fijarán en las soluciones adoptadas por los grupos dominantes o
socialmente relevantes y en la distribución de poder. Estas últimas conducen al análisis
de las implicaciones políticas de la gestión, puestas de manifiesto a través de los
discursos y prácticas de orden tecnológico p82
 Para el caso particular de las organizaciones educativas encontramos una definición
de tecnología que designa los procesos diseñados para transformar cualquier
material en bruto (sea material, humano o simbólico) en bienes o servicios […] abarca
[ndo] el conocimiento, materiales y operaciones relevantes al proceso de transformación
(McPherson, Crowson y Pitner, 1986: 32). Los mismos autores, siguiendo la tipología de
Perrow (op. cit.), cifran las dimensiones de la tecnología de las organizaciones
educativas en tres: incertidumbre, interdependencia y complejidad. p83
La incertidumbre procede, básicamente, de la escasez de recursos, las metas confusas, el
aislamiento y la dificultad de medir el efecto de las instituciones educativas sobre sus
actores; se trata de una dimensión que difícilmente se puede transformar incorporando
nuevas tecnologías o recursos, si bien puede reducirse al homogeneizar los usuarios o
simplificar las tareas hasta hacerlas más predecibles p83

La interdependencia, referida al grado de coordinación entre el personal, es necesaria

para que se cumpla adecuadamente la tarea. La gestión se mueve aquí en un terreno
contradictorio: aunque desde el punto de vista teórico requiera mucha interdependencia,
porque sus reglas componen relaciones entre sí, en la práctica sus operaciones son muy
independientes. La interdependencia de estructura y gestión reduciría la necesidad de
coordinación porque es de lo contrario de donde se deriva la complejidad.

es el grado de dispersión generado por la segmentación de las organizaciones educativas

el que ha dado lugar a diferencias que requieren nuevos niveles de coordinación,
introductorios, a su vez, de mayor variación. ¿Podrían las nuevas tecnologías detener esta
espiral?

si introducir nuevas tecnologías y/o recursos modifica la organización, procede

reflexionar sobre los cambios, asociados con frecuencia a componentes ideológicos
heterogéneos. Brunsson y Olsen (1993), respaldándose en otras investigaciones, ponen de
manifiesto la existencia de, al menos, tres ideologías recurrentes en el sector público –
racionalización, desplazamiento de poder, democratización– a las que atribuyen ser,
simultáneamente, medio para ejercitar el control y su propósito final p84

La introducción de las nuevas tecno-lógicas diversifica la gestión generando nuevos

problemas, como la coexistencia de formas educativas tradicionales con procedimientos
informatizados de acceso y utilización de la informaciónp85

Concluyendo
La institución educativa mercantilizada asume parte de la retórica que circula en otros
sectores del mercado p85
falacias anidadas en la teoría organizativa de la era post-industrial: la auto-regulación
de la sociedad; la a-historicidad; el descrédito de la centralización, la burocracia, la jerarquía
o las reglas, como componentes de discursos y prácticas organizativas que no satisfacen
las nuevas representaciones sociales. Se obvia que el modelo organizativo, ahora en
descrédito, debió su implantación a la obediencia a una racionalidad científica
coherente con los parámetros históricos y sociales en que se generó, implantó, difundió
y pervivióp86
Un proceso de tecno-mercantilización y despolitización de la gestión, consistente en
naturalizar las operaciones posibles escindiéndolas de los conocimientos, conducente a
buscar soluciones técnicas a costa de mermar oportunidades para discutir públicamente
causas y efectos, redefinir la política en términos ajenos a connotaciones ideológicas o
partidistas y minimizar las posibles soluciones, tácitamente reservadas a quienes se
atribuye capacidad para operar técnicamente…Los procesos de construcción de las
identidades organizacionales se ven igualmente afectados por la estrecha conexión entre
relaciones de producción y significados….La confusión entre subjetivación y subjetivismo
sienta las bases de una determinada manera de concebir las instituciones, dispositivos de
sujeción para individuos que, categorizados como semejantes, responden in-diferentes a
nuevos ejercicios de poder.p86

Pese a todo, parece que la institución educativa todavía puede cumplir su

compromiso con la modernidad: puede sostenerse como uno de los pilares que
permitirán restaurar un espacio público-político, maltrecho por el mercado, bajo el
argumento de posibilitar el restablecimiento de vínculos de sociabilidad premercantilistas.
Esta confianza en la comunicación libre basada en el conocimiento para la elaboración de
proyectos colectivos de transformación, provocó, tras su enunciado original, una inversión
en la mirada del fenómeno organizativo. p87
El nuevo desafío sería hacer frente a otra demanda: abandonar la difusión universal del
principio de racionalidad para, siguiendo el modelo tecnológico, reemplazarlo por
posibilidades más pragmáticas como en otro momento ocurrió a la organización mecánica.
La imposición de la tecnología sobre la razón para planificar, guiar y realizar
transformaciones sociales, tendería un sólido puente entre las pretensiones
mercantiles de articulación social y el sueño decimonónico de una filantropía
universal.
la educación institucional adaptada a pautas de organización post-industrial cumple
con el propósito de ajuste social; pero a expensas de acomodarse a dinámicas
mercantilistas dominantes, que no son educativas
Esta organización tardo-moderna es el contexto de introducción de nuevos formatos de
gestión, reemplazados por tecnologías de la información y la comunicación caracterizadas
por localizarse en sub-unidades mayores; cuyo objeto no es la automatización de las
operaciones productivas sino la información computarizada; que implican una división del
trabajo flexible p90
Caracterizada por un énfasis en las relaciones mercantiles, en el bienestar basado en una
mezcla imprecisa de servicios públicos y posibilidades de gestión privadas (o viceversa), en
la descentralización, la desregulación laboral y una acepción restringida de la
responsabilidad, hace gala de un vocabulario cuajado de referencias a usuarios, clientes,
productores, consumidores, excelencia, indicadores de logro, etc.p91
Neolengua. Los cambios introducidos por la autonomía presupuestaria (¿autarquía?) en la
gestión institucional aproximan cada vez más el sector público a las empresas privadasp92
FRIGERIO, G., POGGI, M. y TIRAMONTI, G.
(1992), Las instituciones educativas. Cara y Ceca.
Elementos para su gestión, Troquel, Buenos
Aires, pp. 13-31
1. Introducción
Gestión es hoy una palabra de uso corriente y hasta de moda. La ciencia de la gestión se
alimenta de múltiples fuentes y disciplinas, articula distintas perspectivas y enfoques y se
encuentra en permanente revisión y redefinición. Sin embargo, en el terreno educativo los
estudios y las construcciones conceptuales que se ocupan del tema no son muy
numerosos, ni están muy difundidos. Suelen ser producciones originadas en una única
disciplina, que no dan cuenta de la especificidad ni complejidad de lo educativo p 15-16

La complejidad de la gestión educativa se relaciona con el hecho de que la misma se

encuentra en el centro de tres campos de actividades, necesariamente articulados e
intersectados: el político, el administrativo y el profesional (Ethier, G.; 1989).p16

Es posible aprender acerca de estas cuestiones, es decir, aprender a gestionar. Para lo

cual es necesario construir un saber específico. Para ello es necesario atender a la
dimensión pedagógico-didáctica. Reflexionar y construir un saber sobre esta dimensión
implica tener presente el carácter enseñante, educador, académico de los
establecimientos, como el componente que justifica su existencia.
¿Qué saberes debe articular la gestión educativa? Acordemos la pertinencia de dos
tipos de saberes ineludibles: 1-los saberes provenientes de las teorías de la
organización, administración y gestión, institucional y 2. los saberes que se derivan
de la especificidad pedagógico-didáctica de las instituciones que se conducen, que
puedan ofrecernos elementos para asegurar una gestión curricular p17

2. Un momento clave en la historia de las instituciones educativas: los contratos

fundacionales
Las instituciones son construcciones que resultan del parcelamiento del terreno social, que
se originó en distintas coyunturas históricas p17
la institución escuela es un producto histórico p18

las instituciones educativas surgen como un recorte de la arquitectura global de la sociedad,

diferenciándose de otras instituciones existentes por un movimiento de especificación
(Chevallier, J.; 1981), es decir con una asignación de sentido dada desde lo socialp18
un primer contrato o contrato fundacional: aquél que te daba asignación de sentido a
esa parcela del campo social.
los sistemas educativos que hoy conocemos tienen como piedra fundamental a la
instrucción pública, por eso los orígenes del sistema educativo están estrechamente
vinculados a los ideales republicanos: necesidad de instituciones que aseguraran la
formación del espíritu ciudadano p19
Los orígenes de los sistemas educativos no fueron ajenos a esta necesidad instrumental de
diversificación por la división del trabajo impuesta por el capitalismo
Cada institución es portadora de un mandato social: En el contrato fundacional se
especifica el mandato del que cada institución es portadora.p 20
contrato fundacional entre la sociedad y la escuela: desde el punto de vista político y
social se trataba de instruir al pueblo y formar ciudadanos; desde el económico, se
trataba de asegurar la integración al mundo del trabajo. El contrato implicaba
compromisos para la escuela y para el Estado. Las leyes establecieron la obligatoriedad y
gratuidad de la educación básica y definieron contenidos mínimos. Sobre estos cimientos se
construyeron los sistemas educativos, en los que cada nivel fue depositario de un mandato
distinto
El cumplimiento del mandato tuvo y tiene diferencias en cada contexto nacional y en cada
coyuntura histórica….el mandato, así como el contexto y las coyunturas, serán procesados
de modos diferentes en cada escuela p21

3. El lugar del currículum en el contrato entre la escuela y la sociedad

la escuela, desde su organización, estuvo atravesada por un contrato paradójico: Por una
parte, por el requerimiento de crear en lo político un orden social más justo, que se proponía
"borrar" diferencias sociales a través de la formación de ciudadanos. Simultáneamente el
nuevo orden también requería una distribución desigual de posiciones laborales y sociales

En lo que hace a la creación de un orden social más justo, recordemos que la escuela
republicana surgió como una institución revolucionaria; este potencial de "creación de un
orden distinto": Por ese rasgo "se espera" de la escuela que opere transformaciones
sociales. p22
huella y marca de su paradoja de origen, la escuela es una institución atravesada
permanentemente por dos tendencias, una reproductivista, conservadora,y una
tendencia innovadora, transformadora

el sistema educativo ejecuta el mandato social a través de la acción de transmisión y

distribución de contenidos: currículum prescripto. El currículum escolar prescripto asume
una importante y particular responsabilidad en la medida en que permitirá la
formulación y explicitación de los contratos que articulan el quehacer educativo y
que son modos de “traducir”, y de resignificar con precisiones y especificaciones el
contrato original entre la sociedad global y las instituciones escolares (Frigerio, G.; 1990)
p22-23
De aquí la relevancia que le otorgamos al currículum, como eje ordenador de la tarea
institucional y de aquí que lo definamos como un organizador institucional

Las "especificaciones"' del currículum prescripto que se realicen en cada establecimiento

constituirán los criterios de intercambio que den forma y sentido institucional, profesional y
personal a los contratos laborales de los miembros de cada establecimiento. A su vez esas
especificaciones darán forma y contenido a los contratos organizacionales es decir a
aquéllos que se dé cada establecimiento para crear las condiciones necesarias para el
cumplimiento de la tarea sustantiva de enseñar-

La importancia del currículum está relacionada con el hecho de que, en las sociedades
modernas, los saberes y los diplomas que acreditan su posesión, permiten ocupar
legítimamente determinadas posiciones laborales y sociales. Ésta es la razón por la que en
torno a la educación se desarrollan fuertes disputas sociales….En el desarrollo de esta
disputa, los diferentes actores y sectores sociales presionan sobre el sistema escolar para
que éste asuma las funciones que según su entender debe cumplir p24

hoy: . Parecería que los "acuerdos" entre la escuela y la sociedad han perdido vigencia ya
que ninguna de las partes puede dar satisfacción a los compromisos asumidos. Cuando se
habla del divorcio entre la escuela y la sociedad o de la crisis de la educación, se está
haciendo alusión a esta ruptura contractual

También es sabido que el Estado encuentra inconvenientes para sostener el

contratop25
la situación de mutuo incumplimiento del contrato fundacional

4. Hacia un nuevo contrato

contexto adverso para la reconstrucción del contrato p26

redefinir roles y tareas, derechos y obligaciones, adquirir un estilo de gestión que haga
posible la actividad pedagógica, ordenar las múltiples funciones en pos de lo específico,
atender algunas demandas y desoír otras. Entre aquellas demandas, la democratización es
un tema recurrente.p27
otros autores y tendencias han puesto el acento en la necesidad de que la escuela cumpla
con su función social y distribuya saberes socialmente significativos. La escuela sólo
puede ser democrática en la medida en que ofrezca a los chicos el acceso al saber
elaborado: para hablar de escuela democrática es necesario que la escuela funcione
facilitando que todos los alumnos obtengan igual capital cultural a igual inversión
temporal p 28
Es responsabilidad de las políticas públicas garantizar que la escuela sea
democrática. Pero también es responsabilidad de cada escuela y de cada educador

CARRANZA, A. (2005) “Escuela y gestión

educativa”, en Páginas de la Escuela de Ciencias
de la Educación. Año 7, Nº5. F. F. y H.,
Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba
Los estudios sobre la escuela
se constata que desde los años '80, buena cantidad de investigaciones y ensayos
indagaron sobre “la importancia de la organización escolar y sus modos de funcionamiento
como dimensión explicativa y olvidada para entender los resultados de la enseñanza y su
calidad” (Ezpeleta, 1997)P3
SE fue perfilando una orientación teórica hacia la consideración del papel de la escuela
como institución "entera" en la producción del cambio que se consideraba necesario.
Esta reflexividad pedagógica, precedida y en algunos casos alimentada por teorías y
disciplinas … incidió para que en el mundo académico adquiriera importancia el estudio
interdisciplinario de la vinculación de la institución escolar, su organización y dirección,
con la mejora de la calidad educativa.
En América Latina, el Seminario Internacional "La Gestión Pedagógica de los Planteles
Escolares: prácticas, problemas y perspectivas analíticas" realizado en México en el año
1991, marcó el interés del tema y el estado de la reflexión p89
Este contexto relaciona el problema de la gestión con el replanteo de las políticas públicas y
exige nuevas formulaciones interdisciplinarias para el tratamiento de los procesos
escolares" (Ezpeleta y Furlán 1991)p90

Las políticas educativas

Las políticas educativas también consideraron el estudio e intervención sobre el nivel
institucional de las escuelas como cuestiones inseparables de la mejora de la calidad. 80 y
90: procesos de descentralización: foco en la escuela como “el” lugar de cambio
han colocado a la dimensión institucional de la misma «en el rango de asunto político»
(Ezpeleta, 1997).
Algunos sentidos de estas formulaciones son funcionales a los procesos contemporáneos
de globalización económica y transformación estructural de los Estados. Describe
globalización, barbarie edulcorada, mercantilismo valores capitalistas, crisis de la escuela
como institución de la modernidad, transformación y achicamiento de los estados, crisis de
identidades

Esta idea de transformar a la escuela en el núcleo productivo de los cambios, como

enfoque internacional de las políticas, pone de manifiesto una de las coordenadas
más importantes en la construcción del nuevo orden social, entendido éste como
nuevas maneras de regular la relación entre individuo-sociedad y Estado. El enlace la
relación entre individuos, instituciones y sociedad, se desregula desdé el Estado, como el
tradicional núcleo articulador de sentidos y promotor central del cambio, hacia espacios más
«reducidos», con más «potencialidad» para contener las demandas y procesar los
conflictos. Lo anterior es posible, en el campo educativo, a partir de lograr identificación y
sentimientos de pertenencia hacia la escuela, desde la participación de la mayor parte de
los actores institucionales en la implementación de los cambios p 92

Reformas, escuelas y gestión

las reformas educativas estructurales multiplicadas en los últimos 20 años en buena
parte de América Latina, han experimentado en general, fracasos relativos, atribuidos en
gran medida a la resistencia que profesores y directores han desplegado ante las
mismas.p92

Se refuerza en ese escenario, el interés por mejorar la conducción de las instituciones

educativas, y reformular las funciones y formación específica de los directores,
señalados como "articuladores" entre las políticas macroestructurales y la
macropolítica escolar p93
la necesidad de "reconstruir" una escuela desburocratizada, con autonomía pedagógica
para la creatividad en los procesos de transmisión y socialización. En estos discursos la
idea de gestión se opone a la forma organizativa tradicional del Sistema; se desplaza el
concepto de dirección asociado al cumplimiento de acciones, normas y valores
sancionados, por el de gestión, connotado por el sentido de crear condiciones,
estimular procesos, experimentar estrategias … al logro de una nueva institución
acorde a los nuevos campos y a la renovada función de la escuelap93
La gestión institucional resulta así el elemento articulador para la inclusión del
establecimiento escolar en la dimensión política y pedagógica del sistema

Enmarcada en parámetros pedagógicos y democráticos, se trataría de gestar y gestionar

una institución que reconstruya una cultura institucional que valore y practique la autonomía
pedagógica para un mayor involucramiento y compromiso de los docentes con la buena
enseñanza para sus alumnos.p94
convicción que el cambio o la mejora sólo es posible si se cambian representaciones y
valores sobre el trabajo pedagógico de la escuela. Lo organizacional tiene la importancia
que reviste lo que sostiene, estimula, ofrece oportunidades, a unas concepciones,
representaciones y convicciones sobre el valor de la experiencia escolar en la vida de los
sujetos p94-95

En suma, enfatizar el lugar de la enseñanza y los aprendizajes de los alumnos como

indicador de la mejora, sin pensar en estándares (componente pedagógico); privilegiar el
trabajo curricular, como foco de la tarea docente (componente pedagógico) y contextuar lo
anterior en un dispositivo institucional que transmita diaria y sostenidamente unas
relaciones democráticas, de inclusión y solidaridad (componente ético), necesita de
conducciones distintas a las que tradicionalmente han orientado la vida escolar. p95

"... la escuela como institución y no como suma de actores y de aulas, se constituye tanto
en un objeto de análisis como de intervención; se instituye en sede de macropolíticas y, a la
vez, de propuestas de innovación, de diseño y fortalecimiento dé micropolíticas educativas
en donde las primeras se significan (es decir, se movilizan, se resisten, se potencian o se
enriquecen)" (Poggi,2001). En estas perspectivas, la gestión como expresión de una
orientación del gobierno de las instituciones más comprometida con esta visión
política y pedagógica, parece la mejor manera de caracterizar la función directiva,
entendiendo como tal a las tareas que desarrolla no sólo la o las personas investidas
de autoridad para ello, sino a las que se despliegan desde equipos de dirección, y
Consejos Escolares…p95

La práctica gestiva
En la actualidad la mayoría de los analistas de la vida escolar dentro de ésta última
orientación, consideran a la gestión como el proceso dinamizador que articula las
condiciones estructurales de una realidad social y cultural, con visiones de cambio
asentadas en la comprensión de esas posibilidades culturales. p96
La gestión, alude, en esta perspectiva pedagógica y cultural, a una dirección, pero no
como camino o rumbo fijo; sino a unas actuaciones más ligadas a interpretar los
márgenes de cambio posible, dentro de la cultura institucional de la escuela, y tomar
más decisiones curriculares y organizativas, con sensibilidad social, implicación
personal y profesionalidad pedagógica, lo qué algunos denominan gestión
descentralizada del currículum. p96

cuáles y cuántos desafíos se presentan hoy a ésta concepción de gestión educativa:

1-La cultura institucional: la versión idiosincrásica, de cultura institucional se construye o

reconstruye sobre lo que algunos analistas denominan la gramática de la escuela,
entendida ésta como el marco histórico "que modela las condiciones en las que los
docentes enseñan y los alumnos aprenden.” p97

los cambios institucionales y las reformas educativas logran transformar algo de la

gramática de la escuela/cultura escolar/matriz de aprendizaje institucional, o están
condenadas al fracaso, a no persistir en tanto innovación, a no institucionalizarse p97

2-La cultura burocrática de la administración: La gestión escolar, presionada por las

exigencias de la administración se aleja de las visiones complejas de sus funciones y se
asimila a la vieja dirección consumida en responder los requerimientos de la administración
p98
La autonomía aparece como una carga, se transforma, en una delegación de
responsabilidades hacia la institución

3-La práctica de la gestión escolar : Simultaneidad, inmediatez e indeterminación (Poggi,

2001) parecen ser las características que impregnan la práctica de los directivos en las
escuelas. Son justamente estas características de la práctica directiva las que también
legitimaron, entre los educadores, la incorporación del concepto de gestión a la jerga
pedagógica, como el que daría cuenta con más precisión de una práctica difícilmente
clasificable y previsible p99
Dos cuestiones es posible destacar en este punto:1-institución escolar como una
organización específica: naturaleza compleja, multidimensional y multicultural una
organización "flexiblemente articulada". 2- Los directivos,se encontrarán ante el desafío de
gestionar, una institución lo más coherente posible. Coherencia no significa racionalidad,
previsionalidad y programación absoluta, pero sí racionalidad acotada, proyecto
concertado, evaluación permanente, trabajo sistemático para bajar la incertidumbre y
proyectar los cambios posibles = cierta ''racionalidad política" p 99-100

4- La complejización actúa de la institución escolar: "Discursivamente el mandato hacia

la escuela, es un mandato de horizontalidad que refiere a los valores de solidaridad,
igualdad, equidad participación, democratización, distribución del poder e inclusión social.
En síntesis reglas de distribución democrática" (Carranza, 1999) en un contexto de
insolidaridad, distribución inequitativa del poder y los recursos, desigualdad y exclusión
social…. hay que inscribir las posibilidades y obstáculos que experimenta la gestión
educativa para propiciar la recreación de una socialidad distinta a la que ofrece la familia y
el contexto global, en particular, para construir un modo de convivencia organizada sobre
pautas de trabajo y vínculos alternativos de las tendencias dominantes de la cultura
hegemónica p101

5-Repensar la gestión educativa: la perspectiva dinamizadora de la vida institucional que

encierra el concepto, no debiera materializarse en un activismo coyuntural, marginal, de
soluciones "al paso". La gestión educativa, como renovada perspectiva en la conducción
de las escuelas, cobra sentido como tal, si es pedagógicamente innovadora, y toda
innovación necesita tiempos de trabajo grupal, de reflexión, de estudio, de acuerdos, de
planificación, muchas veces a contramano de los tiempos de la burocracia educativa que
domina la lógica de la administración. p102
si bien se ha afirmado que toda orientación hacia la mayor autonomía pedagógica de la
escuela necesita de apoyos externos, la presencia del Estado Nacional y Provincial, a la vez
que representa esos apoyos, estimula a las instituciones a la participación a veces
indiscriminada, para obtener los beneficios simbólicos y también materiales de los proyectos
y programas p102

la práctica de la gestión escolar,requiere dos condiciones de partida de dos actores

centrales:
1-construir internamente una disposición ideológica que confiera un valor intrínseco a la
transmisión de una cultura significativa. La gestión, como forma organizativa de la
conducción escolar opuesta a la forma organizativa tradicional, requiere una nueva
racionalidad política y pedagógica.... como fundamento simbólico de los actos de
gobierno (Rivas, 2004) mayor capacidad de los actores institucionales para conceptualizar y
comprender la cultura contemporánea y los procesos políticos, subjetivos, culturales y
sociales que se desarrollan en el día a día de la institución 102-103

2-los que deben tomar decisiones desde la macropolítica, es la consideración que

deben tener sobre la suma de funciones que hoy despliega la escuela. Parece una
sobreexigencia pretender unir indisolublemente la gestión con la revisión del funcionamiento
pedagógico de la institución, si no hay apoyos concretos para algunas tareas que hoy la
alejan de aquéllas consideradas sustantivas

Quizá haya llegado el momento de pensar que la escuela de nuestros días necesita
sumar más tiempos (si?doble escolaridad, prolongación de jornada) y otros actores
(pedagogos, psicopedagogos, trabajadores sociales, comunicadores, psicólogos sociales)
que puedan abordar las múltiples problemáticas grupales, individuales y familiares
que se presentan en la vida cotidiana de las instituciones escolares p103

Si la escuela es hoy el escenario privilegiado en los procesos de regulación social, y

un componente esencial para la gobernabilidad del sistema, el grado de conflictividad
social y la baja calidad de sus procesos pedagógicos parecen advertir que el discurso
sobre la gestión escolar, si bien apunta a problemas sustantivos y resulta necesario y
funcional a las complejas realidades institucionales, es todavía más un objetivo deseado
que una realidad p103

La escuela como institución y organización social. La especificidad de la

institución educativa

CARPETA DE TRABAJO p48

William Tyler (1991) se pregunta: “Qué es la escuela y qué hace que las escuelas difieran
en sus propiedades estructurales tanto de otras instituciones como entre ellas mismas”.
promueve una comprensión profunda de las relaciones entre los principios discursivos y de
organización incorporados a la institución que llamamos escuela, con el propósito de
eliminar la polarización que invade el debate educativo

Tyler encuentra que no se trata tanto de diferencias de contenido o de ideologías sino más
bien de una oposición fundamental en la orientación discursiva.
En su perspectiva sociológica de análisis, y en la apuesta por un enfoque holístico, plantea
que esas polaridades no tienen por qué dividir p 49

La especificidad de la institución educativa

Cantero y Celman (2001) proponen un conjunto de diferenciaciones entre la gestión de las
escuelas y la de las organizaciones sociales p50

Esto remite a la idea de la especificidad de lo escolar, entre cuyos principales rasgos se

menciona: predominio de relaciones interactivas e intersubjetivas generalmente de
tipo primario, interacciones con marcada incidencia de componentes emocionales,
valorativos e ideológicos, necesidad de encontrar espacios y tiempos para interactuar,
márgenes de autonomía con escaso respaldo de normativa y de disponibilidad de
medios, peculiaridad de relaciones por la cotidianeidad, tensiones por el interjuego entre
libertad y coacción, ambigüedad de fines, exigencias personales y profesionales muy
diversificadas y malestar docente, psíquico y físico, en el caso de la gestión en
condiciones adversas.

Furlán apela a los “elementos no tan racionales” que forman parte de la vida institucional y
resultan sustanciales para comprender el tema de la gestión p50

Lucía Garay y Lidia Fernández advierten: abordar analíticamente a las instituciones

educativas no constituye una labor fácil, pues se trata de instituciones complejas

El propio término institución es ambiguo y admite diferentes acepciones

Una de las características señaladas por Lucía Garay con respecto a las instituciones
educativas, que las tornan objetos contradictorios y paradójicos a los efectos del análisis, es
un rasgo que califica como contradicción radical

Una de las contradicciones es la escisión de la escuela en dos organizaciones con

lógicas diferenciadas de funcionamiento: lo pedagógico y lo laboral. Espacio del
alumno y espacio del docente. Contradicción que separa y opone, a veces violentamente,
dos términos unidos por una relación de necesariedad. Términos y relación que, se supone,
son el fundamento de una institución educativa; sin ella la escuela es “otra cosa” que una
institución educativa. (Garay, 1996: 130)p50

Garay: Desde perspectivas críticas a la corriente tradicional y gerencialista de la gestión, las

instituciones escolares suelen ser consideradas instituciones de “existencia” y no de
producción, pues su finalidad se centra en las relaciones humanas, en la trama simbólica e
imaginaria donde ellas se inscriben y no en las relaciones económicas p51

instituciones de existencia: una institución que inicia una modalidad específica de relación
social, tienden a formar y socializar a los individuos de acuerdo con un patrón específico,
con la voluntad de prolongar un estado de cosas, por eso desempeñan un papel esencial en
la regulación social global. se centran en procesos más que en productos…el análisis
institucional aplicado a instituciones educativas intenta producir conocimientos
posibilitadores de nuevas simbolizaciones de “logros y éxitos” educativos.
Garay encuentra que 1- los procesos institucionales emergen, se tornan visibles,
reconocibles y, en consecuencia, pasibles de diagnóstico y análisis, en momentos de
conflicto y crisis. 2- la demanda proviene de instituciones de servicios que responden a
necesidades humanas y sociales básicas, si bien para diferentes sectores poblacionales
esas necesidades básicas son de “sobrevivencia”, registrándoselas como carencias críticas
insatisfechas.

Garay afirma que todo proceso de análisis institucional, toda operación analítica y el
producto que genera, es decir, el conocimiento, necesita compromiso voluntario de los
actores, responsabilidad; su meta es alcanzar la autonomía, recuperar la iniciativa, lo cual
genera contradicciones al aplicarlo en la escuela pues en ella la preocupación por la
disciplina y por una organización que la garantice insume los principales esfuerzos de la
gestión institucional.
Lucía Garay concluye diciendo que el análisis y la intervención institucional se
ubican en las unidades educativas concretas, como una herramienta privilegiada,
instituyente de la reflexión, la elaboración y la producción de proyectos. Se trata de
ayudar a reinstalar el futuro como posibilidad, el conocimiento y la técnica como
capital, la imaginación y la creatividad para transformar condiciones adversas, el
deseo y la responsabilidad individual en intención y compromiso social de los
colectivos educativos.p52

François Dubet (2004) se pregunta si los problemas que debe afrontar la escuela
actual se deben únicamente a la ofensiva liberal. Su respuesta es que esa ofensiva no
es igual en todo el mundo y sobre todo afirma que la escuela está confrontada con
mutaciones y pruebas de muy diferente naturaleza, y solo algunas de ellas se deben
a las políticas neoliberales, mientras que otras se inscriben en una mutación más extensa
y profunda de la misma institución escolar…. sitúa los problemas engendrados por el
neoliberalismo en una evolución más profunda, relacionada con la declinación de una
forma escolar canónica de socialización definida como programa institucionalp53

dicho programa es independiente de su contenido cultural y puede ser definido por cuatro
grandes características independientes de las ideologías escolares que se
transmiten. Esto es: valores y principios sagrados, homogéneos fuera del mundo y que
no debían ser justificados; la vocación, pues como el proyecto escolar es concebido como
trascendente, los profesionales de la educación deben ser definidos por su vocación más
que por su oficio; la escuela es un santuario, solo dirigida a los “creyentes”, los
“herederos” y los “becarios” dispuestos a creer, razón por la cual la masificación escolar
hizo explotar el modelo; la socialización también es una subjetivación, pues la creencia
fundamental del programa durante mucho tiempo lo percibía como liberador si se basaba en
un sistema de creencias y disciplinas (la libertad nace del sometimiento a una figura de lo
universal). En definitiva, el programa es un modo de socialización o un modo de relación
con el otro que el maestro, el médico o el sacerdote podían poner en práctica con sus
alumnos, pacientes o fieles p53
TYLER, W. (1991) “La estructura escolar:
metáforas y modelos”, en Organización escolar.
Morata, Madrid
La sociología de la escuela se ha ido fragmentando en una serie de perspectivas que tratan
de captar su vida interna. Con frecuencia parecen totalmente irreconciliables, conduciendo a
conclusiones muy diversas.p13

…tendencia hacia la fragmentación de una perspectiva sociológica única en diversas

tradiciones de investigación e interpretación ha supuesto también la correspondiente
identificación de los investigadores con grupos que mantienen intereses específicos en el
seno de la escuela como los de los profesores, los administradores o de alumnos de
distintas procedencias. Por tanto, el enfoque sustancial y teórico del análisis institucional ha
quedado muy desdibujado

La razón de la actual popularidad de estas visiones fragmentadas, episódicas y, a menudo,

parciales de la vida escolar, en vez de las holísticas o sistémicas, radica en que los
sociólogos parecen considerar las escuelas como entidades sociales particularmente
difíciles de analizarp14

las cuestiones sociológicas más importantes: qué es la escuela y qué hace que las
escuelas difieran en sus propiedades estructurales tanto de otras instituciones como
entre ellas mismasp14

Imágenes sociológicas de la organización escolar p 17

Esta falta de acuerdo respecto a la posible conceptuación de las escuelas se pone de

manifiesto en muchas de las principales revisiones de la bibliografía sobre la escuela
como organización formal o compleja.
Puede afirmarse que la sociología de la escuela alcanzó la mayoría de edad con el clásico
ensayo de BIDWELL (1965) que defendía como característica estructural más importante de
la escuela su tendencia hacia la "relajación" que se deriva de la autonomía del profesor en
clase y de las consiguientes dificultades de coordinación y supervisión. En versiones más
recientes y perfeccionadas de esta perspectiva sobre la organización, DAVIES ha defendido
de forma coherente una aproximación a las escuelas, desde el punto de vista de la
organización, que evitó el "absolutismo" de la bibliografía de corte gerencial. Señala que el
"profundo silencio" sobre los componentes básicos de las estructuras escolares
puede relacionarse con el “atrincheramiento de los valores meritocráticos”

La investigación de ALLISON (1983) sobre la bibliografía relativa a la administración

educativa señala la necesidad de crear imágenes tanto literarias como populares y
científicas de las escuelas. Afirma que éstas han padecido un tipo de identidad
equivocada a causa de la "fiabilidad acrítica" (pág. 13) basada en la imagen de
organización/institución burocrática.p17
Si se da algún consenso en estas revisiones, consiste en que el análisis científico social
de las escuelas ha sido: a) dejado de lado: b) deformado por el uso de modelos e
imágenes inadecuados, y c) sometido a desconcertantes desviaciones de orientación
"paradigmática" y epistemológicop17

Una definición formal de “la escuela”

la escuela no aparece de repente con el advenimiento de los sistemas educativos
burocratizados de masas, sino que es una institución cultural ubicua que existe en las
culturas clásicas…así como en la mayor parte de las civilizaciones no occidentales en
múltiples formas. p18

con el fin de poner de manifiesto el objeto empírico de este estudio, podemos definir de
hecho "la escuela" de modo que la mayoría de estas variantes se consideren como
una entidad administrativa local que su ocupa de la instrucción del joven cara a cara
y que, normalmente, tiene una sola sede (TYLER, 1985)p18

esta definición parece excluir las variantes más amorfas de los "desescolarizadores", como
las "redes de aprendizaje" de ILLICH , que se basan en una serie de medios electrónicos e
informales de instrucción. Sin embargo, no se hace eco de su definición más restrictiva de la
escuela como "proceso específico de una edad determinada, relacionado con la presencia
de un profesor, que requiere la asistencia con dedicación plena y un currículum
obligatorio…tres aspectos fundamentales de la escuela como institución: p18-19
a) las propiedades formales de su organización, aun las más mínimas y
preburocráticas, en el sentido weberiano;
b) el carácter central del encuentro cara a cara para la práctica instructiva;
c) su especificidad espacial y temporal: cada escuela suele tener "una localización
concreta y un nombre".
La ubicuidad de esta institución y su fundamento en las concepciones populares de la
práctica educativa parecen suficientes motivos para otorgar a este elemento de la
organización educativa una categoría muy distinta del sistema escolar nacional, más
general.p19

Los comienzos de una sociología de la organización escolar

La concepción holística de la estructura escolar como objeto de interés sociológico se

incluye en un cuerpo de investigación más amplio sobre la eficacia de la escuela.
Aunque esta tradición de investigación… ha sido cuestionada desde diversos puntos de
vista, muestra al menos la utilidad teórica de la concepción de la escuela como
entidad identificable y abre una vía para realizar una interpretación teórica más
satisfactoria de los datos recogidos.p19

Las percepciones de la escuela como una comunidad moral configurada mediante variables
como su tamaño, la "calidad" de su claustro docente y las condiciones físicas de su
distribución arquitectónica y equipo preservan aspectos importantes dentro de esta
evolución institucional. Es preciso tener presentes tales influencias históricas cuando
examinamos las imágenes contemporáneas de la escuela como organizaciónp20
(enfoque interaccionista) WALLER, con su clásico tratamiento de las escuelas públicas
norteamericanas en la primera parte de este siglo fue de los primeros en reflexionar sobre
esta percepción solidaria y holística de las escuelas en cuanto "unidades sociales"
(1932)p20
WALLER creía que las escuelas de su tiempo se caracterizaban por una cultura colectiva
que las distinguía como instituciones. Propuso cinco características distintivas de las
escuelas: 1) tienen una población definida; 2) poseen una estructura política
claramente definida que surge de la forma de interacción característica de la escueta
y en la que influyen numerosos procesos menores de interacción; 3) representan un
nexo de una compacta red de relaciones sociales; 4) están impregnadas de un
sentimiento de "nosotros"; 5) tienen una cultura que les es peculiar.

WALLER señaló dos aspectos adicionales que hoy pueden considerarse problemáticos: 1-
su interés, culturalmente sesgado, por el "apartamiento" de la escuela (se trata de un
sistema cerrado de interacción) que, a su vez, explica el "sentimiento de nosotros" y la
unicidad de su cultura. 2- está su famosa caracterización de la estructura política de la
escuela como un tipo de despotismo, a veces amenazador p20

Imágenes contemporáneas de la organización escolar

Es instructivo comparar la idea de escuela presentada por WALLER con las imágenes
actuales de la estructura escolar que podemos encontrar en la bibliografía sociológica.

metáfora de WEICK (1976): (March) Imagínate que eres el árbitro, el entrenador, un

jugador o espectador de un partido de fútbol poco convencional: el campo es redondo; hay
varias porterías situadas al azar en torno al campo; la gente puede entrar a jugar y dejar el
juego cuando quiera; se pueden lanzar balones en cualquier dirección; pueden decir "he
metido gol" siempre que lo deseen, tantas veces y por tanto goles como quieran; todo el
juego se desarrolla en un campo inclinado; y se juega como sí tuviese sentido.

….cómo esta imagen más bien anárquica de la escuela ha llegado a tener la

consideración de moneda corriente en la bibliografía sobre la organización p21
La afirmación de que las modernas escuelas públicas son "anárquicas" es, ante todo, difícil
de evaluar de manera empíricap22
Estos contrastes entre los aspectos superficiales y profundos de la estructura de la escuela
revelan la riqueza de la metáfora del partido de fútbol utilizada por WEICK, al tiempo que
cuestionan las imágenes sociológicas y populares de la escuela como "organismos'- '
fácilmente comprensibles. La misma metáfora de WEICK sobre la escuela como
sistema "desorganizado" …, muy fructífera para la sociología escolar, dado que se sitúa
en un nivel más auténtico de la vida institucional que los enfoques basados en analogías
entre escuelas y fábricas. p22
Todas las explicaciones de la aparente "desorganización estructural" de la escuela moderna
(su crisis moral endémica, la turbulencia del medio en el que se desarrolla su cometido, sus
pautas de seguimiento informal de las reglas en vez de la observancia de las mismas) dan
pie a imaginar que las escuelas tienen unas estructuras de organización más estrictas

necesario para restaurar la concepción de la escuela como entidad social, un marco

que abarque tanto la imagen formalizada y racionalizada de las escuelas que pone de
manifiesto la metáfora del organismo propuesta por la teoría convencional de la
organización, como la más fluida, dinámica e indeterminada del modelo de ajuste
desorganizadop23

es igualmente imperativo tener presentes las perspectivas del enfoque

interaccionista, respecto a los lazos existentes entre la estrategia individual y la
estructura de la organización.

UNIDAD 2
Enfoques teóricos en organización y Administración de la
educación: El paradigma técnico-racional: La administración
científica. Influencias de la administración científica en la
administración y organización escolar. Las Relaciones Humanas.
Influencias de las Relaciones Humanas en la administración y
organización escolar

CARPETA DE TRABAJO p 57
2.1. Introducción
se pueden identificar dos grandes paradigmas: el primero, con predominancia durante un
extenso período que abarca desde fines de la última década del siglo XIX hasta mediados
de 1970, aproximadamente corresponde al paradigma técnico-racional o de la
administración clásica. El segundo es un paradigma crítico y alternativo al anterior, cuyas
ideas germinaron en la década de 1960, en parte asociadas a la “Nueva Sociología” en el
Reino Unido y a la entonces emergente reconceptualización curricular, así como también
debido a los estudios de la escuela desde perspectivas interaccionistas y los análisis
culturales de la administración de la educación..
En la actualidad, diversos autores coinciden en señalar que aún estamos transitando este
segundo paradigma caracterizado por la pluralidad.
Retomaremos especialmente la clasificación realizada en nuestro país por Inés
Aguerrondo, María Teresa Lugo y Mariana Rossi (2001). Las autoras, basándose en la
división realizada por Thomas Popkewitz (1998), quien a su vez recurre a los tipos de
racionalidad de Jürgen Habermas, proponen tres paradigmas: técnico-racional,
interpretativo-simbólico y sociocrítico.p58

2.2. El paradigma técnico-racional

Hacia finales del siglo XIX emergió en los Estados Unidos uno de los más influyentes
métodos de la administración y la organización del trabajo: el taylorismo. Dicho movimiento
es conocido como Administración Científica. Sus orientaciones se replicaron a partir de
los primeros años del siglo XX en programas de formación de administradores escolares en
diferentes instituciones norteamericanas de educación superior, exportándose luego a
numerosos países occidentales (Sander, 1990; Fleming, 1991; Barroso, 1995) p58
Barroso, entre otros, postula que en numerosos países del continente europeo el análisis de
la evolución de dichas teorías se ha realizado siguiendo esquemas conceptuales y
cronológicos que adhieren a tipologías pergeñadas en el ámbito de la teoría general de la
organización y de la administración, desconociendo de esta manera el debate
epistemológico propio del dominio de la Administración Educacional, principalmente
desarrollado desde mediados de la década de 1950 en Estados Unidos y Canadá, con el
intento de creación de una teoría propia de la Administración de la Educación. p59

En la tradición técnico-racional, las organizaciones son entendidas como

instrumentos mecánicos diseñados desde afuera para alcanzar determinados
objetivos. Caracterización formulada por Aguerrondo, Lugo y Rossi (2001: 46): La
organización se ve como una realidad estructurada en la que se pueden reconocer sus
partes, persigue el logro de metas específicas y se organiza a partir de un sistema de
roles y funciones bien diferenciado. Estas organizaciones se explican por sus fines, y el
aprendizaje y el conocimiento son percibidos como medios para el logro de esos fines. En
las organizaciones existen ‘algunos que planifican y otros que ejecutan’. Los instrumentos
de planificación y control son la garantía del éxito y del funcionamiento efectivo de una
organización. La perspectiva es cerrada y rígida (racional). Es importante tener en cuenta
que estas perspectivas identifican el conflicto como una disfunción de la organización que
debe ser corregida

2.2.1. La administración científica

finales del siglo XIX, en el marco de la segunda revolución industrial, emergió un nuevo
patrón tecnológico de concentración financiera y técnica del capital lo cual trajo
aparejadas nuevas formas de gestión y organización. La incorporación de nuevas máquinas
especializadas estimuló el crecimiento de trabajadores especializados, lo que originó
problemas en su preparación y organización al interior de las fábricas. En ese contexto
surgió la administración. primeras investigaciones prácticas, para aumentar la
producción p 60
El movimiento de la administración científica iniciado en la última década del siglo XIX
consistió en la aplicación del “método científico” a la solución de dificultades
organizacionales que en diferentes grados experimentaban las industrias y fábricas
norteamericanas. Como producto de sus análisis, Taylor elaboró una serie de principios
ordenados que pretendían sustituir a los métodos empíricos entonces en uso.
Desde la tradición marxista en los estudios del proceso de trabajo, Harry Braverman (1974:
106-107) define el taylorismo en términos de: “ Un intento por aplicar los métodos de la
ciencia a los problemas crecientemente complejos del control del trabajo en las empresas capitalistas
en rápido crecimiento. Le faltan las características de una verdadera ciencia porque sus supuestos
no reflejan más que la perspectiva del capitalista respecto a las condiciones de producción”. El uso
de métodos experimentales en ese campo no comenzó con Taylor, pues ya en los
artesanos era parte de la práctica de su oficio. Pero “el estudio del trabajo por, o de parte de
aquellos que lo dirigen en lugar de aquellos que lo ejecutan, parece que surge tan solo con
la época capitalista”: el taylorismo en realidad es una ciencia de la administración del
trabajo ajeno bajo condiciones capitalistas. Y si el control es considerado el rasgo
esencial …con Taylor asumió dimensiones sin precedente, dotándolo de un nuevo sentido:
imponer al obrero la manera precisa en que debe ser ejecutado el trabajo.p61
Entre los objetivos de sus investigaciones pretendidamente científicas cabe destacar el
estudio sistemático y científico del tiempo con el propósito de cronometrar con exactitud,
evitar la ineficiencia y aumentar la productividad.
Otra de sus premisas fundamentales es la consideración del trabajo humano como
extensión de la máquina (concepción del hombre-máquina) y la idea acerca del obrero
como un haragán por naturaleza que solo trabaja por motivaciones de índole económica:
el modelo del homus economicus de la economía clásica.

Hacia mediados del siglo XX algunos estudiosos de habla inglesa consideraban que
Taylor no creó algo nuevo, sino que sintetizó algunas ideas que habían surgido en
Gran Bretaña y Estados Unidos a lo largo del siglo XIX.
disocia la concepción de la ejecución, deshumanizando el proceso de trabajo pues los
obreros se veían reducidos casi al nivel del trabajo en su forma animal.p 63

Contemporáneamente a Taylor, en Francia, otro ingeniero llamado Henri Fayol focalizó sus
estudios en los problemas de dirección y administración superiores…estableció el primer
modelo del proceso administrativo al formular cinco funciones básicas de la
administración: prever, organizar, dirigir, coordinar y controlar. Este primer intento por
sistematizar las funciones de dirección resultaron de capital importancia en este
paradigma…consideraba de utilidad dotar a la teoría de la administración de una serie de
principios bien establecidos sobre los cuales concentrar la discusión general, señalando a
su vez la necesidad de formular un código administrativo aplicable a diferentes esferas p63-
64
Los principios propuestos por Fayol y Taylor en verdad no constituían principios
explicativos de una ciencia sino que simplemente consistían en una serie de
proposiciones prescriptivas, normativas, surgidas de sus propias experiencias personales
con el fin de lograr resultados prácticos inmediatos en pos del aumento de la eficiencia
(García)

Influencias de la administración científica en la administración y organización escolar

El imperativo del management científico se trasladó a la organización escolar…Al adoptarse
la filosofía de la dirección tayloriana comenzaron a privilegiarse en el ámbito educativo los
énfasis en la producción y la medición de resultados concretos….se propaló a la
organización educativa el modelo de la organización empresarial sujeta al objetivo de
la eficiencia p64
Bobbit uno de los pioneros. Postulaba que el currículo debía ser definido a partir de las
realidades presentes en la sociedad, lo cual significaba que estaba constituido por la serie
de experiencias que los niños y jóvenes necesitaban tener para alcanzar esos objetivos.
los líderes escolares norteamericanos y canadienses fueron rápidamente cautivados por las
ideas de Taylor con la promesa de lograr una eficiente organización de la escuela. Esto se
explica en el marco del rápido crecimiento cuantitativo de la población escolar entre los
años 1890 y 1918, con las consecuencias del aumento de los costos educacionales y la
burocratización.p65

las nociones de la administración científica en el ámbito escolar se pueden visualizar en:

tests,encuestas, medición de logros,separación docentes/administradores, reorganización
de las escuelas.
2.2.2. Las Relaciones Humanas
Elton Mayo: el mentor de esta escuela del pensamiento administrativo-organizacional
conocida con el nombre de Relaciones Humanas
Contexto: En el origen del movimiento de las Relaciones Humanas confluyen varios
factores, entre los más destacados cabe mencionar: la depresión económica de 1929-
1930, el malestar del mundo obrero ante los excesos del taylorismo, la fuerza que habían
cobrado los líderes sindicales en Estados Unidos desde fines del siglo XIX a raíz de ciertas
formas de reestructuración industrial según principios democráticos, así como el desarrollo
de las ciencias humanas, en especial la sociología, la popularidad creciente de las ideas de
Freud en los años 1920, la psicología dinámica de Kurt Lewin y la filosofía pragmática del
teórico de la educación John Dewey, con su temprano libro Democracia y Educación (1916).
Fleming (1991) considera que el verdadero origen de las Relaciones Humanas descansa en
la educación pública, dado que Dewey y numerosos profesores defendieron una forma de
administración democrática en las escuelas, cuanto menos dos décadas antes que los
teóricos de la administración de los negocios, postulando que las organizaciones deben
proveer a sus miembros iguales derechos a aquellos generalmente asequibles en una
sociedad democrática.p66Esta escuela, que dominará el estudio y la práctica de la
administración norteamericana entre los años 1930-1960, nació de la necesidad de
corregir las marcadas tendencias a la deshumanización del trabajo

Principales aportes: descubrieron la existencia de otros factores que afectan la

productividad; descubrieron la importancia de la fisiología y la psicología del trabajo para el
mejoramiento de la situación del trabajador y de su clima laboral, así como la reducción de
esfuerzos; el individuo no solo responde a los incentivos económicos sino que
esencialmente aspira a una afirmación de sí mismo, de su personalidad, de su grupo social
y, en consecuencia, la satisfacción en el trabajo es fundamental; la pertenencia de los
individuos a grupos informales que influyen en su conducta y gravitan en la organización;
las buenas comunicaciones constituyen un factor de relevancia para la eficiencia, pero el
sentido unilateral descendente otorgado hizo que en la práctica operase como un factor de
manipulación

Limitaciones: esquema de investigación empirista y pragmático, negando el conflicto

(reducido a un simple problema de comunicación); la organización se concibe como un
sistema cerrado, sin tener en cuenta su contexto

Influencias de las Relaciones Humanas en la administración y organización escolar

La aplicación de las ideas de las Relaciones Humanas en las organizaciones escolares
tuvieron un conjunto de efectos (Fleming , 1991):
● promovió la noción acerca de los líderes escolares como “jugadores del equipo” en
lugar de dirigentes, reduciendo supuestamente la autoridad pero evitando a su vez
que los líderes docentes se interpusieran en la toma de decisiones
● centró la atención en los procesos más que en el contenido de los asuntos escolares
(comunicación, satisfacciones sociales…)
AGUERRONDO, I., LUGO, M. T., ROSSI, M. (2001)
“Abordajes teóricos en torno a las instituciones educativas
y la gestión. Distintas miradas para comprender la
institución educativa”, en Aguerrondo, Lugo y Rossi La
gestión de la escuela y el diseño de proyectos
institucionales. Cuadernos Universitarios Nº 5. Universidad
Nacional de Quilmes, Bernal.
Introducción
La organización de la escuela, es decir, las rutinas, la distribución de los tiempos, espacios
y las formas de agrupamiento de los alumnos no son “naturales”, responden a un modelo de
sociedad, a una forma de entender las organizaciones y a un modelo pedagógico p1
Los enfoques tradicionales vieron a la organización como “una máquina”, con un
funcionamiento preciso y lógico. Para estos enfoques, toda organización consta de metas,
personas, tareas y mecanismos rígidos de planificación y de control. Las nuevas
perspectivas acerca de la organización escolar ponen de manifiesto al gu nas
particularidades de las escuelas como organizaciones y avanzan en modelos más flexibles
a la hora de pensar como debe ser la organización y la gestión de la escuela p2

1. Enfoques acerca de la organización escolar: las miradas técnico-racionales, el

enfoque interpretativo, las posturas críticas

Pensar en modelos teóricos permite focalizar en distintos aspectos del estudio de las
organizaciones. Pero sabemos que en la práctica ninguna organización escolar responde a
un modelo puro de funcionamiento.
 A continuación presentamos una clasificación de las perspectivas teóricas basada en la
división que realiza Popkewitz (1988), a partir de los tipos de ra cio na li dad que propone
Habermas en torno a tres paradigmas: a) técnico-racional; b) interpretativo-simbólico; c)
socio-crítico.
a) La organización como herramienta. Los planteos técnico-racionales
definen la organización como instrumentos mecánicos diseñados desde afuera para el logro
de ciertos objetivos. una realidad estructurada en la que se pueden reconocer sus partes,
sistema de roles y funciones bien diferenciado; Los instrumentos de pla ni fi ca ción y control
son la ga ran tía del éxito y del funcionamiento efectivo
conflicto: disfunción
b) Los planteos interpretativos-simbólicos, reconocen a la organización como el
resultado de la interacción de sus miembros, enfatizando aspectos de la cultura
institucional. Los instrumentos de planificación incorporan el entorno y los sujetos. Se los
considera herramientas abiertas y flexibles que se adecuan continuamente en función de los
ámbitos de intervención.
c) Las pos tu ras socio-críticas profundizan en los aspectos sociales y políticos, analizan
las relaciones institucionales como relaciones de poder, y ven al conflicto como motor de
cambio

Las co rrien tes más sig ni fi ca ti vas que ex pli can el fun cio na mien to de las or ga
ni za cio nes edu ca ti vas

Enfoques Ideas básicas sobre la Algunas consecuencias Concepción de

organización para la práctica aprendizaje y de
conocimiento

Técnico racional • La organización se piensa • Se construyen • El aprendizaje es

como una realidad instrumentos de monitoreo y entendido como
Taylor estructurada en la que control para medir el modificaciones de conducta
pueden reconocerse sus cumplimiento de las metas • El aprendizaje
partes • Las acciones educativas organizacional es un
Weber
• Persigue el logro de metas se reducen a cuestiones agregado de conductas
específicas mediante la la instrumentales individuales
Elton división precisa de tareas • Evaluación centrada en • El conocimiento se usa
• La planificación es una ac ti valoraciones cuantitativas para mejorar los resultados
Mayo vi dad téc ni ca instrumental • Reducción de la gestión a de la organización y separa
• El conflicto es vivido como la resolución de problemas de la experiencia de trabajo
Herbert una disfunción de la técnicos • El error es negado y vis to
organización • Toma de decisiones co mo una disfunción
Simon • Se pa ra ción entre centrada en la autoridad • La práctica educativa es
planificación /diseño y máxima de la institución vista como una técnica
ejecución • Ausencia de procesos
• Los mecanismos de control consultivos
permiten garantizar el logro • Planificación prescriptiva,
de los objetivos previamente poco flexible
definidos • Los miembros de la
• La estructura es jerárquica institución son agentes
y vertical lo que demanda ejecutores de lo planificado
rigidez en la división del por otros, no contempla la
trabajo adecuación al contexto
Interpretativo- • La organización es el • El cambio es el resultado • El aprendizaje se
simbólico resultado de la interacción del intercambio, la construye en interacción con
entre sus miembros y el negociación y el consenso el objeto de conocimiento
entorno entre los miembros de la es • Conocimiento y
• La creación de normas, cue la aprendizaje son explicados
Morgan
valores y la construcción de • La construcción de en términos de contexto
significados configuran la acuerdos se basa en el • Cuando se aprende se re
Cohen cultura organizacional consenso y la negociación construye y recrea la
• La organización crea cultura • Los proyectos permiten información
March a través de los símbolos, reducir la ambigüedad y la • El aprendizaje
ritos, valores, etc. y es única incertidumbre organizacional es la
Weik para cada escuela • La planificación debería solución de un problema
• Los actores construyen a la ser flexible y contemplar la complejo
Schon organización y ella descansa acción de los actores • El error es motor de
en las mentes de sus institucionales aprendizaje organizacional
miembros que las concretan • Las organizaciones no
Argyris
en reglas y relaciones solo transmiten
• Las personas crean conocimiento sino que
símbolos para reducir la fundamentalmente
ambigüedad y aumentar la producen y recrean saber
certidumbre
• La cultura es particular de
cada organización

Socio-crítico • La escuela es una • Se res ca ta los va lo res y • El aprendizaje

institución social que asume culturas de los grupos que organizacional es una
Ball diferentes formas de acuerdo están en la institución construcción social
a los distintos contextos • La innovación y el cam bio • El conflicto es inherente al
sociohistóricos son herramientas de re sis aprendizaje y responde a
Giroux
• Las relaciones ten cia fren te a las pro pues las luchas por el poder de
institucionales deben tas políticas do mi nan te los miembros de la
Popkewitz entenderse como relaciones • Se impulsa la participación institución
de poder de la comunidad en los
• En la organización se procesos de gestión en
producen luchas políticas de consejos consultivos y
los cuales emergen los colegiados
objetivos • Se tiende a la
• El conflicto es motor del profesionalización de la
cambio tarea docente a partir de la
• La organización es el reflejo me jo ra de las condiciones
de valores sociopolíticos que de trabajo
determina lo académico • Los docentes más que
• La condiciones de trabajo ejecutores son sujetos del
docente afectan las formas cambio institucional. De aquí
que asume el trabajo que los pro ce sos de
pedagógico planificación y de sa rro llo
se piensan co mo uni dad

2. La escuela como organización

Todas las organizaciones persiguen de manera explícita o implícita un conjunto de metas
que orientan y le dan intencionalidad y coherencia… Toda organización define también
un conjunto de valores y principios
La experiencia muestra que son las personas a partir de sus ac tua cio nes las que van
definiendo la estructura
al margen de la estructura manifiesta (organigrama), existe otra que es ne ce sa rio de ve lar
pa ra com pren der en su totalidad los procesos y dinámicas de la organización
Podemos reseñar como identificadores de una organización: un espacio de acción; un
conjunto de personas; metas y objetivos; una tarea específica y una forma de división del tra
bajo un sistema de organización que regula las relaciones entre las personas; un contexto
sociocultural específico p 54

Aldo Schlemenson (1988) define a la organización educativa como “un sistema socio-
técnico integrado, deliberadamente constituido para la realización de un proyecto con cre to,
ten dien te a la sa tis fac ción de necesidades de sus miembros y de una po bla ción o
audiencia externa, que le otorga sentido. Está inserta en un contexto socioeconómico y
político con el cual guarda relaciones de intercambio y de mutua determinación”.

para Etzioni, las organizaciones educativas son “unidades socialmente construidas para el
logro de fines específicos”

La peculiaridad de las organizaciones educativas

Según Serafín Antúnez son “características que provienen tanto de la naturaleza de sus
fines como de las formas particulares que asume su organización”.
Las principa les son:
● Las metas y objetivos son ambiguos. Si bien las instituciones educativas poseen
metas y objetivos, éstos suelen ser ambiguos, se le asigna a la institución escolar
numerosas funciones que no siempre están explícitas y no siempre son
compartidas…e demandas suelen formularse con un nivel de definición ambiguo y
sobre las que fácilmente puede haber discrepancias o falta de consenso p55
● poseen una cultura no uniforme:colectivos de personas muy variados en sus
intereses y objetivos
● Articulación débil
● vulnerable al contexto
● es una realidad compleja y multidimensional
● Falta de preparación técnica: Se precisa, ante esa realidad difusa, de un
profesional que pueda desenvolverse en la ambigüedad, que sea capaz de redefinir
acciones en ese contexto y de actuar con flexibilidad. El funcionamiento de la
organización exige, además, de otros téc ni cos no do cen tes
● Debilidad del sistema.

Coincidimos con Gairín en que, además de estas características, inciden otras

especificaciones más contextuales como, por ejemplo:
• Autonomía limitada, que a veces otorga obligaciones sin transferir recursos y criterios de
autoridad.
• Modelo de dirección, que suele centrarse más en conservar que en innovar, por estar
poco sujeto a procesos de competencia.
• Inestabilidad de personal, al depender de adscripciones externas.
• Recursos externos, más dependientes de decisiones políticas que de las necesidades
internas.
• Falta de tiempo para la gestión. La falta de recursos hace que los docentes no puedan
atender los problemas de gestión. La situación se agrava cuando, en organizaciones
participativas, se añade a la falta de tiempo, la falta de dis po ni bi li dad de los miembros de
la comunidad educativa.
 Santos Guerra, completa la descripción anterior, incluyendo aspectos que hacen de la
escuela una “organización peculiar e irrepetible”:
• Carácter discontinuo de su actividad
• Reclutamiento forzoso de su clientela
• Naturaleza problemática de su intervención
• Carácter heterónomo de su normativa
● Presión social sobre su funcionamiento

Las metáforas de la organización escolar: una nueva

manera de mirar la organización

Cuadro. Perspectivas de organización escolar

Caracterización de la escuela Características

Organización débilmente • Existe cierta discontinuidad entre medios y fines.

estructurada • Ningún fallo por sí del sistema puede perturbar el orden interno.
• Los mecanismos de control, supervisión y evaluación son débiles.
Weik (1976) • Las aulas son espacios privados de ejercicio profesional–
celularismo

Construcción social y orden • La acción organizativa es el resultado de la interacción social de los

negociado individuos.
• Para entender esta acción debemos conocer sus bases
Greenfield psicosociales.
Smircich (1985) • Los individuos reinterpretan continuamente el mundo social.
• El simbolismo de los procesos organizativos aparece como un
aspecto constitutivo de la dimensión cultural.

Arena política • La vida organizativa está sometida al conflicto.

La acción organizativa está cargada de intencionalidad política.
Ball (1990) • El concepto central es el de poder, en el sentido de tener capacidad
de influencia más que autoridad legitimada.
• El poder se construye en la relación con los demás miembros.

Cultura institucional • Es importante la interpretación de los fenómenos organizativos más

Bates (1987) allá de los hechos evidentes.
 • La cultura se entiende como el conjunto de símbolos y significados
compartidos por los miembros de la organización que orientan sus
acciones.
• Adquiere importancia:
– El análisis dialéctico.
– Las dimensiones psicodinámicas.
– Las destrezas de interpretación.
– La intersubjetividad.

Anarquías organizadas • La escuela posee metas poco claras.

• Carece de un estrecho control sobre los procesos y los productos.
Meyer y Rowan • La tecnología que se utiliza es difusa.
• La participación humana es altamente fluida y dispersa.
• La toma de decisiones no es un proceso lineal de resolución de
problemas.

Ecosistema • El contexto adquiere una fuerza determinante.

• Se enfatiza el carácter de las relaciones e intercambios de
Santos naturaleza psicosocial.
Lorenzo • Primacía del mundo representativo frente al operativo.
• Las relaciones y procesos del contexto, y la comunidad son
importantes.
• El ser de la escuela importa más que el “deber ser.”

La organización que aprende • Las organizaciones son contextos de aprendizaje.

• La organización aprende y expande su capacidad para crear en el
P. Sengue futuro.
Huber • Las organizaciones se sobreponen a las dificultades, reconociendo
Garvin las amenazas y enfrentando las oportunidades.
Gore • El aprendizaje organizacional no es la suma de los aprendizajes
individuales, aunque los necesita.
• Resolución sistemática de problemas.
• Experimenta con nuevos enfoques.
• Aprende de su experiencia pasada.
• Transfiere conocimiento.
• Detecta y corrige errores

TAYLOR F. (1975),Estudio del tiempo, trabajo a

destajo y el obrero destacado, en Merrill, H.,
Clásicos en Administración, Limusa, México DF
un ESTUDIO DEL TIEMPO sistemático y científico, información exacta acerca de qué
cantidad de una clase dada de trabajo puede realizar en un día un obrero destacado o un
trabajador corriente; y con esta información como base, ha constatado una y otra vez, el
hecho probado de que los trabajadores de todas clases no solo estan dispuestos, sino
contentos, a renunciar a toda idea de flojear y a dedicar todas sus energías a producir el
máximo de provecho posible, siempre que tengan la seguridad de una remuneración
adecuada permanente. p 67
ejemplo y relato de cómo se cronometró el trabajo de obreros (con sueldos bajos x día) de
carga y descarga de minerales : La mejor manera de hacer esto, en realidad casi la única
en que puede cronometrarse con exactitud, es dividir el trabajo del obrero en sus elementos
y cronometrar cada elemento por separado…En el caso de elementos importantes que
entrarían en varias tarifas, se tomaron gran número de observaciones si era posible sobre
distintos obreros destacados, y en diferentes ocasiones, y se promediaron. Los elementos
más difíciles de cronometrar y decidir sobre ellos en este, y en la mayoría de los casos, son
el porcentaje del día necesario para descansar y el tiempo conferido para demoras
accidentales o inevitables. p68
Tan pronto como se hizo un estudio cuidadoso de los elementos de tiempo que entraban en
una clase de trabajo, se escogió un trabajador destacado y comenzó su trabajo a destajo
ordinario en esta labor. Su tarea requirió que él realizara entre tres y media y cuatro veces
más trabajo en un día que el llevado a cabo, en promedio, en el pasado.p70

Por ser el primer trabajo a destajo iniciado en las industrias, despertó considerable
oposición, tanto por parte de los obreros como de varios de los hombres importantes de la
ciudad p71
Fueron necesarios unos dos años para transferir prácticamente toda la mano de obra de
patio, del jornal diario al trabajo a destajo. Y la mayor parte de la transferencia tuvo lugar
durante los últimos seis meses de este tiempo. p72
Deben anotarse dos elementos que fueron importantes para el éxito de esta labor: Primero:
a la mañana siguiente a cada trabajo diario, cada obrero recibía una tira de papel
informándole con detalle de cuánto trabajo había realizado el día anterior y la cantidad que
había ganado.p73
Segundo: siempre que fuera posible, el trabajo de cada obrero era medido individualmente.
Sólo cuando era necesario, se media junto el trabajo de dos obreros y el precio se dividia
entre ellos, teniendo el cuidado entonces de seleccionar dos obreros de tan igual capacidad
como fuera posible
Una interesante demostración de lo apreciable del trabajo a destajo individual en lugar del
trabajo en cuadrilla, nos llamó la atención en Bethlehem. Varios de los mejores trabajadores
a destajo entre los peones de patio de Bethlehem fueron informados por sus amigos de que
en otras industrias se pagaba un precio mucho más alto por tonelada traspaleando mineral
que la tarifa aplicada en Bethlehem. Después de discutir el asunto con el autor, este les
aconsejó irse a las otras industrias, lo que, por consiguiente, hicieron. Al mes,
aproximadamente, estaban todos de regreso al trabajo en Bethlehem, ya que encontraron
que en las otras industrias estaban obligados a trabajar con una cuadrilla de obreros en
lugar del trabajo a destajo individual, y que el resto de la cuadrilla trabajaba tan lentamente
que a pesar del alto precio pagado por tonelada ganaban mucho menos que en Bethlehem

Quedaba perfectamente entendido por cada recién llegado a trabajar, que a menos que
fuera capaz de promediar 1,85 dólares por día, tendría que ceder el paso a otro obrero que
pudiera hacerlo. Como resultado, obreros destacados de todas partes del país que, en la
mayoría de los casos, estaban ganando de 1.05 a 1.15 dó1ares diarios, estaban deseosos
de llegar a ganar 1.85 dó1ares al día. Si tenían éxito, naturalmente quedaban contentos, y
si fracasaban salían, lamentando ser incapaces de mantener el ritmo debido; pero sin
resentimientos
Quizá la diferencia más notable entre estos hombres y los trabajadores a destajo
ordinarios radica en su distinta actitud mental hacia sus patrones y su trabajo, y en la
ausencia total de haraganería por su parte.p73
Una investigación cuidadosa sobre la condición de estos hombres cuando se hallaban fuera
del trabajo, presentó el hecho de que en toda la cuadrilla solamente dos se decía que eran
afectos a la bebida. Esto no implica, desde luego, que muchos de ellos no tomaran una
copa ocasional. La realidad es que un bebedor constante hallaría casi imposible
mantener el ritmo que estaba establecido, de suerte que, prácticamente, todos eran
sobrios. Muchos, si no la mayoría, estaban ahorrando y todos vivían mejor que antes p74

Virtualmente, es éste un sindicato de trabajadores destacados que están unidos para

asegurar salarios extraelevados que les pertenecen por derecho, y que en, este caso no les
son escatimados por nadie y que serán suyos tanto en momentos muertos como en
períodos de actividad. Ese sindicato posee el respeto de todas las clases de la comunidad;
el respeto por igual de trabajadores, patrones, economistas, políticos, y filántropos. No
existen derechos de afiliación ya que todos los gastos son pagados por la compañía. Los
patrones actúan como funcionarios del sindicato para cumplir sus reglas y llevar sus
registros, puesto que los intereses de la compañía son idénticos y ligados a los de los
obreros. Nunca es necesario suplicar o persuadir a los obreros a que se incorporen a este
sindicato, dado que los mismos patrones lo organizan libre de gastos; los mejores
trabajadores de la comunidad están siempre deseosos de pertenecer a él. La característica
más lamentable de él es que la afiliación es limitada. Desgraciadamente, la palabra
"sindicato" está tan estrechamente asociada en las mentes de la mayoría de la gente con la
idea de desacuerdo y contienda entre patrones y obreros, que parece casi incongruente
aplicarla en este caso.
Lo que el autor desea hacer resaltar en especial es que todo este sistema descansa
sobre un estudio exacto y científico de los "tiempos unitarios" que, con mucho, es el
elemento más importante en la administración moderna. Con esto se pueden alcanzar
mejores y más permanentes beneficios bajo el trabajo común por día o el trabajo a
destajo, que los que pueden lograrse bajo cualquiera de los sistemas más
complicados.

TAYLOR F. (1975), “Los principios de la

administración científica”, en Merrill, H., Clásicos
en Administración, Limusa, México DF, 81-107
Antes, sabía que era una realidad, pero nunca había llegado hasta mí como durante los seis
últimos meses. Es el hecho fundamental, y muy triste, de que casi todo trabajador ligado
con las artes mecánicas, empleado en algo similar al trabajo cooperativo, considera como
su obligación hacerlo despacio en lugar de aprisa. Este es el hecho mas desafortunado
relacionado con la Administración Científica y, por lo tanto, deben considerarse muy
cuidadosamente las causas que condujeron a él. p81

… si hay que culpar a alguien por esta actitud, es a nosotros y no a los trabajadores…p81
Esta marcha lenta en lugar de rápida es, a mi parecer, el hecho más grave a que tenemos
que enfrentarnos en esta nación. Es, ciertamente, la realidad más seria a la que está
haciendo frente el pueblo inglés en este momento…p82

Todos los sindicatos, hasta donde yo sé, han dado pasos, o los están dando, para restringir
la producción….es más culpa nuestra que de ellos el que prevalezca esta falacia …p82

Mientras los dirigentes laborales y los obreros mismos, fijos y temporales están señalando
la necesidad de la restricción de rendimiento, ningún paso estamos dando nosotros para
destruir ese error; por lo tanto, la falta es nuestra y no de ellos p82-83

Todo lo que es necesario hacer por cualquiera que examine el hecho de si es provechoso, o
no, para los trabajadores aumentar su rendimiento, es repasar la historia de cualquier oficio
en este país. Háganlo y verán que lo cierto es lo totalmente opuesto; que el aumento de
producción proporciona, invariablemente, más trabajo a más hombres y que nunca en la
historia del mundo disminuyó, y si acaso temporalmente y sólo durante muy poco tiempo, el
número de obreros trabajando en cualquier oficio p83
En mi opinión es difícil hallar un crimen peor que el de restringir deliberadamente la
producción, de dejar de aportar al mundo las únicas cosas que son de verdadera utilidad
para el mundo, los productos del hombre y de la tierra. La historia del mundo muestra que
tan rápidamente como se aportan al mundo las cosas buenas que son necesarias para el
hombre, éste las toma y las utiliza. Que un hecho, el aumento inmenso de la productividad
del hombre, marca la diferencia entre los países civilizados y los no civilizados; marca el
único gran adelanto que hemos realizado desde hace 100 a 200 años; se debe a ese
aumento de productividad que el pueblo trabajador de hoy, con todo y lo que se habla de su
miseria y de su horrible trato, vive casi tan bien como los reyes hace 250 años. Tienen
mejor alimento, mejor vestido, y en general más comodidades que las que tenían los reyes
250 años atrás. Y eso se debe sólo a una cosa; al aumento de producción.p84

este tema …está situado en la verdadera raíz de la Administración Científica, porque

ésta tiene como objetivo el mismo que la maquinaria economizadora de trabajo:
aumentar la producción por unidad de esfuerzo humano.p84
La segunda causa de la lentitud se debe enteramente a nosotros. Creo que somos más
culpables que ellos por la primera causa, el engaño de que el aumento de producción
desplazara obreros del trabajo, pero somos enteramente culpables de la segunda causa.
Radica en nuestros propios sistemas ineficaces de administración.p84
Deseo decirles, tan brevemente como pueda, lo que es la Administración Científica.
Ciertamente, no es lo que la mayor parte de las personas cree que es. No es un montón de
expedientes de eficiencia ...envuelve una revolución mental completa, tanto por parte de la
dirección como de los trabajadores. Es un cambio completo de la actitud mental de ambas
partes respecto a sus obligaciones respectivas y hacia sus oponentes. Esto es lo que
constituye la Administración Científica. p86
Y permítanme decirles, caballeros, que en todos los casos de Administración Científica, y en
todos los casos de aumento de eficiencia, es el público en general el que, en definitiva, se
aprovecha de casi todo el incremento. Nosotros los consumidores somos los
beneficiarios del aumento de producción. La historia de la materia revela que ni el
fabricante ni el trabajador durante ningún período largo obtienen mucho beneficio del
aumento de producción, excepto el que recibe como el mundo enterop87
En promedio, aquellos obreros están ganando salarios entre un 30% y un 100% más
elevados que los que tenían y yo considero eso como quizá la parte más pequeña de su
ganancia. Aquellos trabajadores, en mi opinión, han ganado algo más importante que eso;
en lugar de contemplar a sus patrones con recelo, en vez de mirarlos como enemigos,
tácticos por lo menos, aunque puedan ser amigos personales, consideran a sus patrones
como los mejores amigos que tienen en el mundo. Yo lo veo como la ganancia más grande
que puede haber bajo la Administración Científica, mucho mayor que cualquier aumento de
salarios. La armonía que existe entre patrón y empleado bajo la Administración
Científica, es el mayor beneficio que puede recaer sobre ambos….en prueba del hecho
de que existe esta armonía entre el trabajador y los patrones bajo la Administración
Científica, deseo informar que quizá hasta hace tres meses, nunca había habido una huelga
de obreros empleados bajo Administración Científica. Incluso durante el período difícil de
cambio de la vieja administración a la nueva p87
Ocasionalmente existe un patrón, posiblemente uno de cada cien, que deliberadamente, se
propone dar a sus empleados algo mejor, en forma de salarios y oportunidades de lo que
sus competidores dan a sus obreros. Estos raros patrones, con más visión que el
promedio, se disponen deliberadamente a proporcionar a sus hombres un incentivo
especial, y a su vez esperan y con frecuencia la obtienen, una iniciativa de sus obreros que
otros patrones ni sueñan lograr. No obstante, generalmente esta iniciativa es
esporádica.p88
…bajo el viejo sistema, la iniciativa de los trabajadores se obtiene esporádicamente, en el
mejor de los casos, rara vez se logra plenamente.p89

La primera ventaja que tiene la Administración Científica sobre la de tipo antiguo es

que bajo ella se obtiene la iniciativa de los obreros con absoluta regularidad; su
trabajo intenso, buena voluntad e ingeniosidad se consiguen con normalidad absoluta p89
No es ella, sin embargo, la ventaja mayor de la Administración Científica. Es la menor
de dos ventajas. La mayor proviene de las nuevas e inauditas obligaciones que
asumen los hombres a cargo de la administración, obligaciones que nunca antes
desempeñaron. Estas obligaciones nuevas se dividen en cuatro grandes clases a las que,
adecuada o inadecuadamente, se llama "Los Cuatro Principios de la Administración
Científica".p89

1- La primera de estas cuatro grandes obligaciones a cargo de la dirección es la de

reunir gradualmente todo el conocimiento empírico que poseen los artesanos que
trabajan en los veinte diferentes oficios del establecimiento, conocimiento que nunca ha sido
registrado, que se halla en las cabezas, las manos y los cuerpos, en la aptitud, habilidad,
destreza de esos obreros. Clasificarlo, tabularlo y, en la mayor parte de los casos, reducirlo
a leyes y reglas, elaborando en muchos de ellos fórmulas matemáticas que, al aplicarse con
la cooperación de la administración al trabajo de los obreros, conducirá a un aumento
enorme de la producción de los trabajadores. Este es el primero de los cuatro grandes
principios de la Administración Científica, el desarrollo de una ciencia para substituir
al viejo conocimiento empírico de los obreros.

2-La segunda de las nuevas obligaciones asumidas por la dirección es la selección

científica y posterior mejora progresiva de los trabajadores. Estos se estudian.
Después de estudiar al obrero y de conocer sus posibilidades, procedemos, como un amigo
respecto a otro, a tratar de hacer progresar a todo trabajador a nuestro cargo a descubrir
sus mejores facultades y adiestrarle para realizar una clase de trabajo más elevado, más
interesante y más provechoso p90

3-La tercera obligación es la de acostumbrar al trabajador científicamente escogido, a

la ciencia. Hay que "persuadirle". p90

4-El cuarto principio de la administración científica es un poco más difícil de aclarar..es una
división reflexiva del trabajo que antes era realizado por los trabajadores, en dos
secciones, una de las cuales pasa a la administración..Una masa inmensa de nuevas
obligaciones que antes correspondían a los obreros, pertenecen ahora a la dirección.
Y es este traspaso de obligaciones que nunca antes soñaban asumir los hombres del lado
administrativo, y que exige cooperación entre la dirección y los trabajadores,p90
Creo poder decir verazmente que bajo la Administración Científica los directores son más
los que sirven a los trabajadores que éstos a aquellos. Pienso que puedo decir que es
mayor el sentido de obligación por parte de la dirección que por parte de los trabajadores.
Tienen que cumplir su participación y estar siempre dispuestos. Este es el sentir de los
miembros administrativos bajo la Administración Científica.p91

da ejemplos: carboneros y palas- metales sr Barth

bajo el nuevo sistema todo trabajador común se eleva, se desarrolla, se instruye, de suerte
que puede hacer una clase de trabajo más elevada, mejor y más interesante que la que
antes podía hacer….Deseo resaltar el sentimiento fraternal que existe bajo la
Administración Científica. Ya no se trata del caso del dueño y los obreros como
operarios, en el viejo sistema, sino de un amigo ayudando a otro y de cada
compañero dedicado a la clase de trabajo para la que está mejor dotado. p105

CARPETA DE TRABAJO
2.2.3. La Teoría de la Organización
En la literatura de la administración de la educación esta escuela del pensamiento
administrativo-organizacional es contemplada entre los enfoques conductistas. ..sus
orígenes se vinculan con tres fenómenos: 1- el intento de hacer una síntesis entre la teoría
de la organización formal y las relaciones humanas. 2-el rechazo a las proposiciones
ingenuas de la teoría de las relaciones humanas. 3- la crítica de la teoría clásica, de la
cual rechaza especialmente el modelo máquina (Santos Guerra, 1997) p68

principales representantes: Herbert Simon y James March

A partir de los años 1950 se desarrolló en Estados Unidos un nuevo concepto de
organización basado en el comportamiento humano dentro de las organizaciones y en
el cual la motivación se constituyó en elemento clave para explicar la conducta..
Esta corriente evidencia un interés por lograr un enfoque integrador, una teoría explicativa
integral de la organización.
Principales características:
● La organización es concebida como un sistema de actividades, conformado
por una red de relaciones de decisión. La organización es una “caja negra”,
 pues su relación con el contexto se reduce a la entrada de factores provenientes del
medio o “input” (mano de obra, tecnología, etc.) y a la salida de factores al medio,
“output” (productos, servicios). La toma de decisiones, dimensión no atendida
por las teorías previas, es el proceso más relevante de los que ocurren dentro de
la organización e influye sobre los demás, de ahí que su estudio permite conocer el
comportamiento del fenómeno organizativo.
● Una noción central en la teoría es la de “racionalidad limitada” como criterio
esencial del proceso de toma de decisiones: se trata de lograr objetivos
satisfactorios (ya no óptimos) utilizando modelos simplificados de la realidad como
marco de información. También se preocupan por delimitar variables componentes
de la decisión, sus relaciones e interdependencia, así como por elaborar modelos
teóricos para análisis de fines individuales, procesos de fijación y formación de
objetivos organizacionales, análisis del proceso decisorio a nivel individual, grupal y
organizacional, entre otros p69

Limitaciones:

● En el marco de una concepción positivista de la ciencia administrativa existe un

esquema simplista de la organización que descuida el medio externo,
reduciendo la relación organización-medio al intercambio de input-output. Y no
obstante haber incorporado las influencias del ambiente, las circunscriben a la
decisión, omitiéndolas respecto de otros componentes y procesos.
● el énfasis exagerado en el proceso interno de toma de decisiones para conocer el
comportamiento organizativo actúa en desmedro de la atención de otros procesos,ej
comunicación
● la propia noción de “racionalidad limitada” como criterio fundamental en la toma
de decisiones, pues omite la importancia de las cuestiones sociales e
históricas. la pretensión del logro de objetivos más satisfactorios, lo cual
evidencia la continuidad de un esquema pragmático que sigue privilegiando
las necesidades de la empresa.p69-70

Influencias de la Teoría de la Organización en la administración y organización

escolar
La propuesta teórica de Simon fue de gran impacto en el ámbito de las teorías de la
administración educacional, al punto tal que la literatura especializada designa al cambio de
paradigma subyacente con el nombre de New Movement, propuesta del norteamericano
Halpin, uno de los principales representantes.p70
En el marco de una tradición sociológica de corte funcionalista, las contribuciones de Halpin
durante los años sesenta en Estados Unidos…fueron un primer intento de construcción
teórica propia partiendo de las aplicaciones de otras ciencias sociales que estudian las
organizaciones y la administración en general
Sostiene Hughes (citado en Barroso, 1995: 37-38) que el New Movement esencialmente
constituyó un antídoto ante el perfil de generalización de la disciplina
Al interior de ese movimiento se distinguen tres áreas principales de desarrollo.
• El modelo del sistema social propuesto por Getzels y Guba (1957) que establecía una
distinción entre la dimensión organizacional (nomotética) y la dimensión personal
(ideográfica).
• Otra línea de desarrollo, Carlson (1962) y Hemphill; Griffiths y Fredericksen (1962),
consistía en estudios sobre el papel desempeñado por los administradores de los
distritos escolares o de las escuelas.
• los estudios sobre el clima organizacional, en particular de Halpin y Croft (1963).p70

ese ideal por alcanzar una ciencia de la administración basada en una única gran teoría, ya
a mediados de la década de 1960 era considerado demasiado ambicioso por algunos de
sus teóricos fundacionales
La concepción positivista de la ciencia administrativa de Simon y la influencia ejercida en los
promotores del New Movement condujo a la valorización de los aspectos técnicos de la
administración, separando hechos de valores; reduciendo la ciencia de la administración a
preocupaciones por los medios y no por los fines. De allí que se eliminaba del campo de
estudio todo lo relacionado con las pasiones, afectos, deseos, la condición de fuertes o
débiles, la esperanza, el altruismo, la fraternidad…p70

2.2.4. La organización como burocracia

Las críticas formuladas a la teoría clásica de la administración, que ya habían comenzado
en la década de 1940, señalaron su esquema mecanicista, así como tildaron de
romanticismo ingenuo a la escuela de relaciones humanas.p71
recurren a Weber como inspiración para la teoría de la burocracia en la
administración (Santos Guerra, 1997) Si bien sus escritos fueron contemporáneos al
desarrollo de la tradición gerencial iniciada por Taylor y Fayol, recién hacia finales de los
años 1940 sus obras originales en alemán fueron traducidas al inglés por los
sociólogos norteamericanos H. H. Gerth y C. Wright Mills, siendo luego popularizadas,
hacia finales de los años 1950, principalmente por Talcott Parsons y Robert Merton
(Fleming, 1991).p71
Algunos autores tales como Alonso Bra (2008), entre otros, sostienen que la construcción
de la teoría organizacional, en forma predominante pero no excluyente, parte de
perspectivas sociológicas. En tal sentido, Parsons y Weber pueden ser considerados como
padres intelectuales ..
Weber no analizó fábricas sino la administración pública alemana
Los análisis teóricos sobre la burocracia estatal formulados por Oszlak (1984) contribuyen
de manera interesante a la comprensión de las burocracias latinoamericanas desde una
perspectiva crítica .
Weber consideró la burocracia como la forma de organización racional más
compatible con el modo de producción capitalista… p70En el pensamiento de Weber, la
organización es primordialmente un problema político, “una forma de poder”, un tipo
de dominación, una respuesta concreta a la pregunta de cómo ha de establecerse un
aparato de dominación legal, racional e imparcial que evite el subjetivismo en la
organización, para que esta sea ejercida del modo más eficaz posible (Santos Guerra,
1997: 171)p72
En su concepción, los sistemas burocráticos eran técnicamente superiores a cualquier otra
forma de organización, de ahí que el liderazgo carismático y las formas tradicionales de
dominación fueran suplantadas en la sociedad moderna por una nueva forma de
autoridad basada en el derecho legal. Weber entendía a la organización burocrática
como un “tipo ideal” (es decir, una realidad mental, un objeto construido mediante la
aceptación mental de determinados elementos de la realidad) en relación con un conjunto
de formas administrativas, que contemplaba tareas e incumbencias reguladas en forma
oficial. Dichas tareas están comprendidas en una división funcional del trabajo, respetando
jerarquías mediante normas de procedimientos y la permanencia de funcionarios expertos
remunerados de acuerdo con sus tareas. La autoridad se basa en el derecho legal; los
funcionarios se limitan a los diversos objetivos de sus cargos y acceden a los mismos de
acuerdo con una jerarquía administrativa establecida. p72

Influencias weberianas en la administración y organización escolar

Diversos especialistas norteamericanos y europeos de este campo de estudio concluyen en
que el descubrimiento de las ideas de Weber tuvo pocos efectos prácticos en la
organización de las escuelas durante las décadas de 1960 y 1970. Sin embargo, fueron
diferentes sus impactos en los investigadores y teóricos de la administración escolar, dado
que muchos de ellos abandonaron sus intereses por las orientaciones de las Relaciones
Humanas para reexaminar nuevamente el lado formal de la vida organizacional (Fleming,
1991)p73
1-el estudio de la escuela como burocracia ayudó a enfocar las escuelas como
sistemas, reexaminando las causas del conflicto dentro del sistema, en particular la
competencia natural entre administradores y docentes.
2-al reenfocar el lado formal o sistémico de la vida organizacional se ignoraron los efectos
del entorno social en las instituciones educacionales, situación especialmente irónica –
afirma Fleming– pues se vivía el clima social volátil de los años sesenta, con el clamor de
las minorías y otros grupos por participar en la definición de las políticas educacionales y
gozar de mayor representación en las escuelas y universidades.p73-74

Tyler: El mal llamado “modelo burocrático” impregnó el ámbito educativo dando lugar
a un conjunto de investigaciones que trataban de indagar sobre la organización escolar
como ejemplo empírico del tipo ideal weberiano.
En suma, el estudio de las escuelas bajo el “modelo burocrático” se ha incluido en el
enfoque objetivista y sistémico, poniendo énfasis en investigar las causas del conflicto y la
relación entre administradores y docentes cuyos objetivos organizacionales difieren, pero
focalizando la mirada en el interior de la institución, en los aspectos formales de la vida
organizacional, evadiendo los aspectos influyentes del entorno social.

2.2.5. La Teoría de los Sistemas

La Teoría de Sistemas es una rama de la Teoría General de Sistemas, la cual si bien se
consolidó hacia mediados de la década de 1950 tiene sus inicios en la de 1930. Su
fundador, el biólogo alemán Ludwig von Bertalanffy, buscaba producir teorías y
formulaciones conceptuales; es decir que, a diferencia de las anteriores aproximaciones
teóricas, no perseguía la solución de problemas ni arribar a un enfoque integral del
fenómeno organizativo.p74
Según Santos Guerra (1997:179), von Bertalanffy definía el sistema como el conjunto de
unidades o elementos entre los que existen relaciones pluriformes, considerando
cuatro elementos básicos que lo componen: las unidades, sus relaciones, el medio en que
se encuentra y su estructura.
En esta corriente se propone una teoría integradora de la ciencia con el fin de lograr tanto
una articulación entre las diferentes disciplinas naturales y sociales como la comunicación
interdisciplinaria a través de un lenguaje común.

De acuerdo con Santos Guerra (1997), las tres premisas básicas que fundamentan la
Teoría General de Sistemas son: p74
a) Los sistemas existen dentro de sistemas
b) Los sistemas son abiertos: se produce un intercambio con el ambiente y cuando este
cesa, se desintegra p75
c) Las funciones de un sistema dependen de la estructura: todo sistema, con sus
estructuras y su forma de funcionar en su medio, tiende al equilibrio y al mantenimiento de
su identidad.
una marcada diferencia con los estudios administrativo-organizacionales antes
abordados pues estos concentraban su atención en la estructura y procesos internos a la
organización y, a partir de allí, rastrean las restricciones contextuales que operan sobre ella
(Oszlak, 1984)
Fleming (1991) destaca que esas orientaciones teóricas comparten un rasgo: enfocan la
naturaleza interna de la vida organizacional, la cual a su vez modela la vida de sus
miembros. Señala Oszlak que el nuevo enfoque analítico, por el cual se reconoce que las
organizaciones complejas son influidas por la acción del contexto, es producto de la
intersección entre los estudios sobre burocracia encarados desde la perspectiva de una
ciencia política y las corrientes administrativo-organizacionales p75
Los enfoques politicológicos
Parsons, el mencionado sociólogo norteamericano, fue un pionero del enfoque que
considera las organizaciones como parte de sistemas sociales más amplios
a mediados de la década de 1960, la mirada de los investigadores comenzó a cambiar de
sentido, dirigiendo su atención hacia la comprensión de las organizaciones como parte
de sistemas sociales más ampliosp76
Otros autores promotores del enfoque de sistemas abiertos son Lawrence y Lorsch, quienes
en 1967 publicaron un estudio describiendo el modo en que seis organizaciones de
negocios administraban sus contextos. Estudiando las respuestas de esas empresas
formularon la teoría contingente de las organizaciones, cuya propuesta central plantea que
las organizaciones deben desarrollar estructuras diferenciadas para enfrentar contextos
diversos
en 1976, el psicólogo social Karl Weick describió a las organizaciones como sistemas
levemente acoplados

Influencias de la Teoría de los Sistemas en la administración y organización escolar

El esquema parsoniano de “valores-objetivos-funciones” fue examinado críticamente por
diferentes orientaciones y autores.
A partir de los cuestionamientos a dicho esquema, considerando que no servía para el
estudio empírico de las organizaciones, el denominado enfoque “de contingencia” –tuvo
fuerte presencia entre finales de los años sesenta y comienzos de los setenta
Ball (1989): remarca los límites de la teoría de sistemas por considerarlos “parámetros
anuladores”, que descuidan la descripción a favor de la prescripción p76
Fleming (1991) que la emergencia de la teoría de los sistemas abiertos en el estudio de la
administración a mediados de los años sesenta debe ser comprendida en el contexto de las
nuevas fuerzas políticas y un vasto nuevo público (minorías, etc) p77
En síntesis: retomando la periodización efectuada por Barroso (1995),
primer período en la historia de las Teorías de la Administración Educacional,
delimitado por la influencia que tuvieron entre inicios y mediados del siglo XX las “técnicas
de la gestión científica” de las empresas y el movimiento de las “relaciones humanas”,
se caracterizó fundamentalmente por una débil fundamentación teórica.
El segundo período, a comienzos de la década de 1950: New Movement y se sitúa en
consonancia con los planteamientos cuestionadores de la Escuela Clásica por parte de
los principales representantes de la Escuela de la Teoría de la Organización antes referidos.
Fue un intento de construcción de una teoría específica para la administración
educacional, sustitutivo del empirismo característico de la mayor parte de los estudios
académicos en el campo disciplinar; inclusive, algunos exponentes de este movimiento
consideraban que había ausencia de teoría.
En este tercer período las propuestas alternativas emergentes y las críticas al
paradigma estructural-funcionalista se configuraron en torno a ciertas ideas claves: las
organizaciones están en las personas; son invenciones sociales; el poder
organizacional tiene origen en el compromiso de las personas con las
determinaciones de alguien. Estos conceptos darán lugar a una especie de parte-aguas
en las teorías de la administración de la educación: un período que se prolonga hasta el
presente, caracterizándose por el pluralismo teórico, metodológico y disciplinar. p77

OSZLAK, O. (1984) “Notas críticas para una teoría

de la burocracia estatal”, en Oszlak, O.(comp.) Teoría de
la Burocracia Estatal: enfoques críticos. Paidós, Buenos Aires.
I ENFOQUE HISTÓRICO - ESTRUCTURAL
Originariamente, el término "burocracia" parece haber sido utilizado para
referirse a un fenómeno que venía adquiriendo creciente importancia en la
sociedad francesa del siglo XVIII: el surgimiento de un nuevo grupo de
funcionarios para los cuales la tarea de gobernar se había convertido en un fin
en sí mismo….se consideraba que la apelación al interés público constituía
simplemente un medio para legitimar la existencia de oficinas, empleados,
secretarios, inspectores e intendentes, con lo cual se señalaba un rasgo de la
burocracia -su capacidad de generar intereses propios P3

Algunas décadas más tarde Marx retomaría esta temática en su Crítica a la filosofía
del estado de Hegel, al plantear que la existencia de la burocracia (estatal) responde
a la existencia de intereses particulares en la sociedad civil y que en el proceso de
satisfacer demandas asociadas a tales intereses, la burocracia desarrolla los suyos
propios, no necesariamente compatibles con un idealizado "interés general"...En la
concepción hegeliana, la burocracia formaba parte de una estructura social
tripartita, sirviendo de nexo entre la sociedad civil y el Estado. Su existencia
adquiría sentido a partir de la necesidad de conciliar el interés general del Estado y
los intereses particulares de las corporaciones.Tal concepción resultaba para Marx
esencialmente empírica y formalista, despojada de elementos críticos y de
contenido sustantivo. p4
En lugar de una relación armoniosa, Marx observa el carácter dialéctico y
conflictivo de las interacciones burocracia-Estado-corporaciones. Una
existencia real del Estado -en tanto corporización el interés general- implicaría la
desaparición de las corporaciones y, consecuentemente, de su "espíritu", la
burocracia p4… la burocracia encarna y asume intereses corporativos -los propios y
aquellos correspondientes a las diversas esferas de interés particular-, el interés
general del Estado se reduce a su propio interés, que requiere la existencia y
permanencia de intereses corporativos representados por una universidad
imaginaria… A su vez, como la burocracia confiere de hecho un marco de
legitimidad a la acción social desarrollada en el seno de la sociedad civil, se ve
condenada al formalismo
Años después, en 1852, Marx (1973) replantearía estos temas en términos más
concretos p4 En esta interpretación, y a diferencia de las visiones maniqueas
sugeridas por ciertas versiones vulgares del marxismo, la burocracia no
constituye un simple epítome (ejemplo ideal) de la clase dominante sino un
factor social diferenciado y complejo, vinculado a ella a través de cambiantes
y contradictorios intereses… su posición en la estructura de dominación
política puede variar… significativamente, de acuerdo -entre otros factores-
con el grado de desarrollo de las fuerzas productivas, de cristalización de (y
enfrentamiento entre) clases sociales y de indispensabilidad del aparato
estatal para la reproducción de la sociedad capitalista.p 4-5
También interesa destacar el variable papel que la burocracia aparece
desempeñando frente a la sociedad civil. En principio, Marx observa que la
diferenciación y ampliación del aparato estatal es un resultado de la división
social del trabajo, proceso que al generar nuevos grupos de intereses crea nuevo
material para la administración del Estado. La legitimación de estos intereses
"comunes" (gemeinsame) requiere su contraposición a la sociedad como interés
general (allgemeines). Pero también requiere su expropiación y conversión en
objeto de la actividad estatal, con lo cual la burocracia sustrae a la sociedad civil
ámbitos y materias de actuación que acrecientan su indispensabilidad y
poder. Dentro de la lógica de la organización social burguesa, algunas de estas
nuevas funciones cumplen con el requisito de satisfacer el interés general. Pero al
mismo tiempo, como promotora del interés por su propia reproducción y como
garante de la reproducción de la sociedad capitalista, la burocracia desarrolla
actividades reguladoras y represivas que contradicen la función social aparente que
legitima su existencia. p5

Marx apunta tempranamente a un doble problema teórico y empírico: el

impacto de la organización burocrática sobre la estructura de poder de la sociedad
moderna; y por otra, la índole de su función social
Dentro de esta tradición resulta explicable el diferente papel asignado a la
burocracia estatal según el tipo de formación social en cuyo marco funcionan sus
instituciones. Así, al tiempo que Max Weber consideraba a la burocracia como
forma de organización racional más compatible con el modo de producción
capitalista. Lenin sostenía que en una sociedad socialista la extinción del Estado
llevaba aparejada la liquidación de su aparato burocrático. Aun cuando arribara a
conclusiones opuestas respecto al papel de la burocracia, estas concepciones
compartían sin embargo un atributo esencial: ambas colocaban el objeto de
su preocupación dentro de un marco histórico-estructural en el que la
dinámica propia del aparato burocrático se entrecruzaba completamente con
otros procesos globales a nivel del Estado y la sociedad civil

Para Weber la burocracia constituye el aparato administrativo de máxima

afinidad con el tipo legal-racional de dominación. Esta afinidad queda
especialmente evidenciada por la íntima vinculación entre los procesos de
racionalización y burocratización…. la burocracia se concibe como la estructura
que hacer posible la maximización de los niveles de productividad alcanzables
mediante el trabajo organizado, dentro de una sociedad permeada por, u
organizada de acuerdo a, principios racionales. La "organización burocrática" se
visualiza como un tipo especial de organización identificable, en sus rasgos
fundamentales, en la configuración estructural y funcional del ejército, los partidos
políticos, la Iglesia, los sindicatos o las grandes empresas privadas. Se hace así
referencia a un estilo particular de asociación e interacción entre individuos y
recursos, combinados para el logro de objetivos específicos. (abstracto, “tipo
ideal”) p6
a pesar del indudable valor heurístico del "modelo" y de las elaboraciones del
mismo efectuadas por otros autores, su arraigo y sacralización ha llevado a
confundir sus elementos analíticos con la exposición de un decálogo
normativo, lo cual significó un verdadero obstáculo al avance del
conocimiento sobre organizaciones formales p6
la crítica a las contribuciones de Weber al estudio de la burocracia debe ser
cuidadosamente calificada. En primer lugar, debido a que existen diversas "lecturas"
de Weber sobre el tema, coincidentes con la multidimensionalidad de los intereses
analíticos del autor. Pero muy especialmente, porque si bien la concepción de
Weber se halla fuertemente influida por una positiva valoración de la
racionalidad y la eficiencia en el diseño organizacional (lo cual volcó en énfasis
de sus preocupaciones hacia el análisis de estructuras y procesos internos), sus
escritos revelan una marcada ambivalencia respecto al creciente proceso de
burocratización y racionalización de la organización social p7
a "otra" lectura de Weber escapa sin duda al estrecho marco formalista en el
que los han colocado ciertos autores. Pero también recuerda a los
elaboradores y aplicadores de su "modelo" que los análisis
"intraorganizacionales" requieren una precisa contextualización sustantiva e
histórica que permita determinar si los presupuestos teóricos del tipo ideal
weberiano resultan pertinentes o, por el contrario, son inadecuados p7

CORRIENTES ADMINISTRATIVO - ORGANIZACIONALES

Contemporáneamente a los escritos de Weber, se afianzaba -especialmente en los
Estado Unidos- lo que con el tiempo se dio en llamar "tradición gerencial"... los
límites organizacionales se esfuman totalmente, pasando a constituirse en
unidad de análisis el comportamiento humano frente al desempeño de tareas
bajo condiciones de división social del trabajo. comparte con otros enfoques una
fundamental preocupación por la racionalidad y la productividad, proponiéndose
como meta diseñar "el mejor" (más racional) modo de organizar el esfuerzo
humano para el logro de fines organizacionales. Esta preocupación se liga a una
"teoría" (v.g. "administración científica") que observa a la actividad administrativa
como un problema técnico cuya resolución tiene que ver con cuestiones de
diferenciación estructural y especialización funcional. p7
profunda convicción de que las soluciones técnicas, científicamente fundadas,
pueden resolver definitivamente los conflictos de clase al evitar "el permanente e
inútil antagonismo entre trabajadores y empresarios" .Taylor es un producto de la
filosofía "de los Últimos Días" de la Revolución Industrial: la maximización de la
eficiencia a través del esfuerzo combinado de directivos y fuerza de trabajo permitirá
maximizar la prosperidad de empleadores y obreros… arraigado optimismo de la
época sobre el progreso científico como solución de los problemas de la humanidad,
la "administración científica" promete un nuevo "milenio" p8
En el primer aspecto, puede argumentarse que la tarea de los sucesores de Taylor
consistió en reconstruir el esqueleto organizacional y su compleja red de relaciones,
a partir de sus elementos más simples. Sucesivas contribuciones permiten visualizar
un proceso de desarrollo conceptual en el que cada enfoque descubre un aspecto
adicional de la dinámica de las organizaciones complejas, con lo cual se van
modificando los límites y planos analíticos en los que pueden examinarse estas
unidades. En el segundo aspecto, la crítica demoledora a la tradición gerencial
ensayada por autores como Simon reduce la preocupación por la eficiencia, p8
incorporación de técnicas y conceptos sociológicos y psicológicos, que enriquecen
la perspectiva administrativa, modifica al mismo tiempo los focos sustantivos de
investigación.
el enfoque que desplaza el centro de atención de los problemas administrativos
desde el nivel individual y grupal al de la estructura organizacional global. Siendo
esta nueva conceptualización un importante eslabón en la construcción de una
teoría sobre la burocracia estatal
década del 30: lado humano de la organización- Al comienzo se planteó la
búsqueda de aquellas condiciones que pueden mejorar la interacción humana con, y
dentro de, organizaciones provocando así respuestas individuales más favorables a
las demandas organizacionales. En versiones más recientes, esta búsqueda se
centró particularmente en la realización de las aspiraciones individuales, la salud
mental, la necesidad de integración con la organización….p8.9
Gradualmente se fue haciendo evidente una creciente integración de enfoques en
torno a una unidad analítica más agregada -la organización compleja / formal-,
perdiendo importancia (e incluso sentido) tanto las distinciones disciplinarias como
aquellas basadas en el carácter público o privado de la organización. Con ello se
redescubrían las categorías analíticas weberianas, apropiadas para una
caracterización estática de las organizaciones, pero al mismo tiempo cobraba
importancia el examen de su dinámica interna y de sus transacciones con el
contexto. Este nuevo interés elevó a un primer plano el estudio del proceso de
toma de decisiones. Las decisiones empezaron a ser consideradas variables
dependientes de restricciones contextuales, y esto dirigió la atención hacia
problemas "ecológicos"... El concepto de productividad dejó de observarse en
términos de maximización, introduciéndose las nociones de optimización y
"satisfacción" (satisficing) de objetivos bajo condiciones de racionalidad
acotada…p9
Aumentar la racionalidad de los procesos decisorios y disminuir el conflicto
en la interacción intraorganizacional se constituyeron en principios
normativos de esta nueva corriente. El conflicto fue considerado como
manifestación de patología y la integración efectiva un claro signo de salud
organizacional. La falta de congruencia entre las necesidades de las organizaciones
y las de sus participantes se convirtió en un axioma de la teoría de la organización
(Cf. Boguslaw, 1965, Pág. 164), y la resolución de la ambigüedad y el conflicto en la
vida social organizada, en la principal preocupación del ejecutivo p10

BUROCRACIA Y CONTEXTO
Su diferencia esencial reside en el referente utilizado por unas y otros. Los
estudios administrativo-organizacionales (A-O) concentran su atención en la
estructura y procesos internos a la organización y a partir de allí tratan de
rastrear restricciones contextuales que operan sobre ella. En cambio, los
enfoques politológicos toman como referente a la sociedad global, observando las
consecuencias de la inserción de la burocracia dentro de ese contexto, examinando
el tipo de interacciones que tiene lugar y, sobre todo, evaluando los impactos
resultantes en términos de variaciones en el poder relativo y en la productividad de
la burocracia. p10
Sin embargo así como los estudios A-O tienden sistemáticamente a escamotear el
contexto, sea reduciendo el número de variables identificadas en ese plano o
tratando superficialmente sus impactos, los estudios politológicos fallan en resolver
adecuadamente el problema de establecer un nivel de análisis que permita
comprender la dinámica interna de la burocracia. p10
Thompson (1967): “abrir el sistema implica considerar un rango casi infinito de
variables que resisten una evaluación racional; pero cerrarlo involucra el riesgo de
utilizar supuestos sobresimplificados o arribar a conclusiones irrelevantes”. De aquí
que los intentos por hallar fórmulas de comportamiento entre ambas estrategias no
han podido evitar un tratamiento superficial de las variables contextuales p11
complejidad para definir el contexto…

su definitiva incorporación a los estudios A-O debe ser entendida en el marco de las
preocupaciones que alientan esta perspectiva analítica. Estas preocupaciones
parten de constatar la creciente incertidumbre que enfrentan organizaciones y
tomadores de decisiones como consecuencia de una mayor diferenciación,
interdependencia y complejidad social. Al restringirse las posibilidades de elección
racional, pueden producirse consecuencias "disfuncionales" que alteren el equilibrio
interno de la organización y comprometan su capacidad adaptativa. La
supervivencia y desarrollo de la organización dependen entonces de la eficacia de
los diferentes mecanismos que ésta utilice a fin de superar sus restricciones
contextuales. Por lo tanto, el "contexto relevante" se reduce en definitiva al
subconjunto de variables externas a la organización que al crearle frentes de
incertidumbre, acotan la racionalidad de sus decisiones y disminuyen su
probabilidad de subsistencia p11
orientación del Comparative Administration Group (CAG), corriente identificada
con la "administración comparada" y la "administración para el desarrollo", de gran
predicamento entre los reformadores administrativos del Tercer Mundo. El CAG
surge en los Estados Unidos hacia fines de la década del 50 como reacción a la
difusión alcanzada por los "principios" de la "ciencia administrativa" y a la arrogancia
de sus proponentes, que por entonces intentaban su trasplante a otros contextos
nacionales… no negaba la posibilidad de una ciencia administrativa sino que
cuestionaba su deducción a partir de principios inmutables, El interés
epistemológico debía tender a una comprensión taxonómica de la realidad p12

consiguieron construir inventarios exhaustivos de instituciones políticas,

mecanismos de representación, funciones gubernamentales y pautas de
comportamiento grupal, entrelazándose complejamente con la ilusión de que así
emergía una teoría de la burocracia en contextos "transicionales”p12
Observando el creciente peso político de la burocracia y su fundamental papel como
"agente de desarrollo", se concluía que el único modo de contrarrestar…y acceder a
la etapa de modernización consistía en superimponer valores modernos sobre los
tradicionales y promover el "desarrollo político", es decir, el desarrollo de
instituciones que regularan y contrabalancearan ese creciente poder de la
burocracia.p12
la principal debilidad de este enfoque reside sin duda en su sesgo cultural
"noroccidentalista": miopía intelectual que reside explicaciones basadas
meramente en razones de ingenuidad perceptual o superficialidad analítica. p12

II PARADIGMA EMERGENTE
resulta llamativo que la práctica de la reforma administrativa se funde
crecientemente en modelo analíticos y prescripciones caracterizados por una
perspectiva globalista e integradora. Estos modelos no tienen una correspondencia
inmediata y directa con una determinada teoría o corriente de pensamiento.
Resultan más bien de una tarea de "agregación" y combinación analítica del
reformador administrativo p13

El sincretismo del reformador -fuente de este "paradigma"- no supone consenso

en materia de conocimiento científico sobre burocracia. Más bien expresa su
necesidad de interpretar y reconstruir una realidad que la teoría ha fragmentado en
múltiples compartimientos. El paradigma constituye entonces una combinación
pragmáticamente orientada de conocimiento, donde los criterios de selección
están influidos por una experiencia político administrativa concreta y un
modelo de situación deseable p14

A partir de una concepción hegeliana de la organización social, la burocracia es

visualizada como nexo, como instancia de mediación, entre la sociedad civil y
el Estado: adquiere significado a partir de la oposición entre el interés general del
Estado y los intereses particulares de los diferentes sectores de la sociedad civil…
la burocracia se convierte en instancia conciliadora de intereses conflictivos y
sus "adjudicaciones autoritarias" constituyen -en esta concepción- expresiones
decantadas y representativas de los valores sociales prevalecientes.(la terceridad ¿de
Durkheim?) p14
Justificada así su existencia, el funcionamiento de la burocracia depende de su
capacidad extractiva y productiva, manifestada a través de la obtención y
combinación de recursos que satisfagan los requerimientos de su intervención
social. A su vez, de la reproducción del aparato burocrático depende la producción
de un conjunto de bienes, servicios, regulaciones p14-15
las decisiones puntuales que traducen tal procesamiento se hallan sujetas a
diversos tipo de restricciones. El primero de ellos, de carácter normativo: el
deber ser…El segundo tipo de restricciones es de carácter estructural y se refiere
a los múltiples patrones de combinación de recursos, institucionalizados a través de
sistemas y procedimientos formales… El tercer tipo de restricciones, de naturaleza
comportamental: pautas actitudinales y de comportamiento p 15

Estos tres tipos de restricciones son momentos de un mismo fenómeno:

constituyen premisas para la acción originadas en planos o dimensiones
diferentes, aunque vinculados entre sí por ser desagregaciones racional-formales
del "interés general" de la sociedad. En tanto principio supremo que guía la
actividad del aparato estatal, el "interés general" se traduce, alternativamente, en
normas que lo explicitan, en estructuras que lo viabilizan y en comportamientos que
lo concretan. Existe un orden secuencial y una relación causal involucrada en
la relación entre los tres niveles….se le agrega relación de determinación
unívoca: normas-originan-estructuras-originan-comportamientos p15

dos importantes corolarios: 1) que las decisiones y funciones cotidianas de la

burocracia estatal deben ajustarse a las pautas normativas, estructurales y
comportamentales que constituyen el referente fundamental para conformar las
premisas de cada decisión puntual, y 2) que toda desviación o inobservancia de
esas pautas se reputa patológica y requiere acciones correctivas….[porque] al
contraponerse la acción concreta a los parámetros que condicionan tal acción se
produce una incongruencia que vulnera, en la práctica, la lógica de la secuencia
formalmente establecida entre los tres niveles….No es por supuesto la desviación
aislada la que demandará acciones correctivas. Es la acumulación de estas
desviaciones p16
el paradigma incorpora dos premisas adicionales:
1-Del lado de los "insumos" presume que todos los individuos, grupos y
sectores que componen la sociedad civil tienen similar acceso y capacidad de
"presión" sobre el Estado, a través de un proceso democrático en el que las
instituciones actúan como articuladoras y filtros de las demandas sociales.
2- Del lado de los "productos", que en la medida en que éstos retroalimenten
positivamente tales demandas y presiones, el sistema se mantendrá en
equilibrio. Si no lo hace (ineficacia) o lo hace a alto costo (ineficiencia), habrá que
actuar sobre la "caja negra" a fin de corregir el desequilibrio… para enfrentar con
éxito las restricciones contextuales se requieren adaptaciones
intraburocráticas que, al expandir la capacidad operativa del aparato estatal,
restituyan legitimidad a su supervivencia institucional.p16

ESTRATEGIAS Y VIABILIDAD DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

En un principio, cuando el estudio de la administración pública se hallaba todavía
permeado por un claro sesgo institucionalista y formalista, las soluciones se
limitaban a modificar aspectos estructurales de los sistemas cuyo
comportamiento se pretendía corregir …. La despersonalización de la
organización administrativa llevaba a subordinar la conducta individual a la
funcionalidad de los arreglos estructurales. Introduciendo combinaciones racionales,
adecuadas al marco normativo aplicable a la organización, se obtendrían mejoras
en la eficiencia o eficacia de la actividad burocrática: …ilusión tecnocrática terminó
por desvanecerse p17
Una segunda estrategia, derivada de las nuevas corrientes conductistas : se
planteó la necesidad de "concientización", la infusión de valores y el
perfeccionamiento técnico a través de la capacitación individual, destacando el
papel innovador del funcionario: formación de líderes, la reducción del conflicto
interpersonal, el mejoramiento de la dedicación y la motivación
Una tercera corriente de reforma administrativa advirtió que la concientización y la
capacitación, así como simples cambios en los esquemas de organización formal,
resultaban insuficientes: requería además la institución de mecanismos de
participación de los propios funcionarios en la definición o redefinición del marco
normativo de su unidad burocrática: "participacionismo"
las estrategias de reforma administrativa han tendido a modificar variables en
los planos estructural y comportamental, aceptando implícitamente el carácter
incuestionable del marco normativo o, a lo sumo, la eventual participación de los
funcionarios en la definición. En términos del paradigma, y desde la perspectiva
de la burocracia, las únicas variables relativamente inmutables pertenecen a la
dimensión normativa. p 17
Complementariamente, la reforma administrativa debe tender -según las
estrategias descriptas- a producir los cambios internos en la organización y
funcionamiento del aparato estatal necesarios para observar las normas y
concretar los objetivos que recortan axiológicamente los límites de su acción.
Estructuras y comportamientos, como desagregaciones formales y operativas del
interés general, pueden "reformarse" sin desnaturalizar -y con el objeto de
reproducir- la vigencia de un marco normativo: el espectro de Woodrow Wilson
resurge de su sepultura: política y administración vuelven a ser los cotos
privados de actores sociales funcionalmente insertos en arenas de acción y
competencia esencialmente diferentes. p18
aquí se encuentra el núcleo fundamental del problema de la "reforma
administrativa", ya que al intentar promoverse la separación entre política y
administración y la efectiva subordinación del aparato de implementación al
aparato normativo del Estado, no se hace sino inducir infinitos mecanismos
de conducta adaptativa que intentan resolver las frecuentes contradicciones
entre los criterios de racionalidad política y racionalidad técnica p18
Los comportamientos adaptativos son -a nuestro juicio- condición necesaria
de la existencia y reproducción de un aparato (complejamente extendido,
ramificado hacia, y entretejido con, la sociedad civil) que no es mero ejecutor
de los intereses materiales de los sectores económicamente dominantes, pero
tampoco es sólo expresión de interés general de la sociedad; y que en su
pretensión de conciliar estos intereses antagónicos extiende el ámbito de su propio
interés particular (su reproducción como aparato), todo lo cual tiende a conformar un
marco normativo real inherentemente contradictorio. Por lo tanto, todo intento de
"reforma" y adaptación dirigido a forzar comportamientos "funcionales"
compatibles con parámetros normativos consumatorios, tropieza
inevitablemente con la naturaleza contradictoria de la misión desempeñada
por la burocracia estatal…como actor social agregado y complejo expuesto a
demandas e intereses a menudo incompatibles, pero dotados de recursos,
grados de autonomía y capacidad de articulación hacia las "profundidades" de
la sociedad civil y las "alturas" del Estado, la burocracia constituye a la vez un
resumen de las contradicciones de la sociedad civil y una contradicción en sí
misma. p19

III ESPECIFICIDAD SUSTANTIVA

¿Cuál es entonces el punto de partida para construir una teoría de la
burocracia estatal que reconozca su especificidad sustantiva e histórica?p19

Sesgo privatista: en qué medida un cuerpo de teoría gestado a la luz de

experiencias en ámbitos no públicos puede utilizarse sin recaudos para interpretar
fenómenos propios de las organizaciones estatales:
1-Es frecuente hallar en la literatura variables y conceptos que son indistintamente
empleados para explicar aspectos de la estructura y funciones de organizaciones
públicas o privadas. Podría argumentarse convincentemente que en numerosos
aspectos existen apreciables semejanzas entre ambos tipos de entidades….
aun cuando sea posible oponer algunas salvedades a la asimilación analítica de
estos casos, no puede dejar de reconocerse la utilidad que un enfoque A-O puede
prestar al estudio de ciertos problemas de las organizaciones estatales…Pero si
consideramos los supuestos normativos implícitos en aquellos estudios que toman
la organización privada como objeto de análisis, la asimilación parece menos
justificada. el objetivo central de una teoría de la organización -a diferencia de una
teoría de la burocracia estatal- es hallar los medios más eficaces de adaptación de
unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto operativo
p20 la racionalidad se convierte en la categoría referencial implícita y la
productividad organizacional -esencialmente en su manifestación económica- en el
verdadero objeto de estudio.p21

2-otra importante diferencia en relación con los supuestos sobre los que se basa,
respectivamente, el estudio de organizaciones públicas y privadas. La corriente del
"desarrollo organizacional", está gobernada por una filosofía "expansionista": crecer
para sobrevivir. El estancamiento implica retroceso y anticipa situaciones de
"desequilibrio" y eventual "muerte"...esta filosofía no resulta directamente aplicable a
las organizaciones estatales. Si tal fuera el caso, el ámbito de actuación del Estado
reproduciría una situación de mercado en que las organizaciones públicas tratarían
de maximizar su función de objetivos, a despecho de las relaciones de
interdependencia que las sujetan a parámetros de comportamiento diferentes de los
de la clásica firma. No se trata únicamente de que la organización estatal persiga o
no un propósito de lucro; lo que puede estar en juego es la propia legitimidad de su
existencia…. la atención de un interés social superior puede requerir la
reducción de la intervención estatal y la consecuente disminución de la
infraestructura administrativa p21
Cuando los teóricos de la organización extendieron sus intereses de investigación al
campo de la burocracia estatal, no pudieron evitar que sus preocupaciones
clientelísticamente orientadas impregnaran sus análisis.
A través del razonamiento homológico, aumentaría la ambigüedad de la
burocracia estatal como categoría analítica (por ejemplo, al confundirse
burocracia y organizaciones en abstracto) y se introducirían criterios valorativos
desde cuyo ángulo los límites, los roles y el desempeño de las organizaciones
estatales perderían su real significado. Además, este sesgo contribuiría a desviar
la atención respecto de problemas insoslayables desde el punto de vista de
una teoría de la burocracia estatal: el carácter partenogenético de la expansión
del aparato del Estado; los desplazamientos producidos en los centros de poder
intra burocráticos y su relación con sucesivos regímenes y proyectos políticos; la
aparente incongruencia entre prioridades o metas formales y las pautas reales de
asignación de recursos; las formas institucionalizadas e informales utilizadas para
resolver conflictos entre instituciones del Estado; o los canales y módulos de
vinculación que establecen las unidades estatales con sus clientelas y con otras
organizaciones de la sociedad civil. Sin duda, éstos y muchos otros aspectos que en
el caso de organizaciones privadas no se plantean o asumen características
particulares, requieren - en el caso de la burocracia estatal- un marco teórico
diferente
Burocracia estatal como unidad de análisis: Aun admitiendo que el sesgo
privatista no descalifica necesariamente a los enfoques A-O, en tanto el análisis
se ubique en el plano de organizaciones estatales aisladas, las dudas aumentan
enormemente cuando consideramos el nivel agregado de la burocracia estatal.:
cuando el referente teórico o empírico ya no es una unidad organizacional discreta
sino un conjunto de organizaciones diferenciadas y heterogéneas que, en atención a
los fines generales que las agrupan y a la frontera que las "separa" de la sociedad
civil, conforman un sistema susceptible de consideración analítica en este mayor
nivel de agregación p22
la literatura académica: o bien ha considerado colectivamente, como entidad
monolítica, al conjunto de las organizaciones estatales (v.g. la burocracia estatal
como un actor social) o ha estudiado unidades aisladas, analizando con mayor
atención sus relaciones con el contexto. Como hemos visto, en el primer caso el
referente es la sociedad global, prestándose atención al comportamiento de otros
actores (por ejemplo, parlamento, "grupos de presión", partidos políticos) que
forman parte del contexto social de la burocracia. En el segundo caso, son la
estructura y procesos intraorganizacionales los que ocupan la atención del
investigador, esfumándose o perdiendo visibilidad la acción de variables
contextuales sobre la unidad estudiada. Consideremos que tanto uno como otro
modo de cortar la realidad limitan seriamente las posibilidades de entender las
mutuas determinaciones entre procesos internos a la burocracia, o sea, aquellos
que al diferenciarla estructuralmente ponen de manifiesto el carácter multifacético
de su personalidad social, y procesos que tienen lugar a nivel de la sociedad
global.p22

1- extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de la

burocracia estatal, lo cual dificulta la generación y generalización de proposiciones
válidas para interpretar su comportamiento global. Sin pretender aportar una
definición rigurosa, podríamos concebirla como un conjunto de organizaciones
complejas e interdependientes, cuyo carácter "público" -derivado de los
objetivos formales de "interés general" que persiguen y de la autoridad legítima del
Estado que invocan sus actos- permite distinguirlas como un sistema diferenciado.
Esta caracterización no debe ocultar sin embargo las enormes dificultades que
plantea la atribución de rasgos genéricos a un sistema compuesto por
unidades que poseen entre sí notables diferencias en términos de autonomía,
funciones, tamaño, clientela, jurisdicción y recursos: a la vez, esta misma
heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinámica
interna del aparato estatal y la compleja trama de relaciones que establece con la
sociedad civil p23
2- replantear el problema de la fijación de límites entre el dominio de "lo
privado" y "lo público": la actividad del aparato estatal se desenvuelve a través de
formas institucionalizadas de relación con el "sector privado" en las que el status
"público" resulta, cuando menos, equívoco. A los variados tipos de entidades
semiestatales y paraestatales se agregan las múltiples modalidades de
interpretación entre actores civiles y estatales, que van desde la participación de los
primeros en los consejos de organismos estatales hasta el control directo por el
Estado de diversos aspectos de la política empresaria privada. La existencia de
estas "zonas grises" también constituye un importante punto de entrada
3-Un tercer elemento a considerar es el condicionamiento histórico del proceso
de conformación el aparato institucional del Estado
4 (relacionado con 3)-el proceso histórico a través del cual se problematizan,
plantean y resuelven cuestiones que integran la agenda socialmente vigente,
encuentra en el ámbito de la burocracia estatal una arena fundamental para
dirimirlas: La metamorfosis del aparato institucional del Estado se ajusta a los
ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolución de tales
cuestiones sociales. p24
El ámbito de competencia y acción de la burocracia estatal puede concebirse
como una arena de conflicto político, donde se materializan procesos
históricos a través de complejas articulaciones que tornan imprecisos los
límites entre Estados y sociedad civil y aumentan la heterogeneidad de la
burocracia

Roles de la burocracia estatal: dimensión analítica dominante: Desde este punto

de vista, el problema de la burocracia se reduciría a lograr una eficaz extracción y
una óptima asignación de recursos entre sectores, de acuerdo con orientaciones
normativas que en forma desagregada expresen dicho interés general. p24
pero la burocracia no es un simple instrumento de quienes ejercen el poder del
Estado, la expansión y creciente peso de la burocracia conlleva la multiplicación de
ámbitos operativos, monopolios de información, capacidades de influencia e
instancias de decisión en los que los comportamientos burocráticos adquieren
relativa autonomía. La autonomización del comportamiento implica la posibilidad de
que en su actividad cotidiana, la burocracia traduzca el interés general de la
sociedad. en términos que consulten su propio interés. De este modo, la burocracia
se convierte en un "grupo de presión", en un sector social que reivindica su
derecho a participar en la definición y traducción del "interés general", con lo
cual su propia expansión, la legítima apropiación de recursos adicionales en
beneficio de sus miembros, la obtención de inmunidades o privilegios o el apoyo de
iniciativas que consoliden o extiendan su autonomía operativa, pueden llegar a
resultar expresiones desagregadas de tal interés (rol sectorial) p25
sin caer tampoco en el otro peligroso extremo de sostener que la actividad del
aparato estatal replica mecánicamente los intereses de "la" clase dominante ,
existe evidencia para señalar la representación privilegiada, el tratamiento
preferencial que esos intereses reciben dentro de la constelación de
"funciones" desempeñadas por la burocracia. Apelando al interés general y
cubierta por su aureola legitimadora, otra ancha faja de la actividad de la burocracia
se halla sesgada hacia la satisfacción de intereses de las clases económicamente
dominantes. Denominaremos rol mediador al desempeño de tareas que
privilegian estos intereses.p25

Queda así configurada, casi como categoría residual, un área de intervención

estatal cuyo significado, el sentido último de sus invocaciones implícitas, encuentra
un referente mucho menos ambiguo en el interés general de la sociedad…a
producción de bienes, regulaciones o servicios que tienden, o bien a mejorar la
posición de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad, o bien a mejor la
situación relativa de sectores menos privilegiados. En ese carácter, la burocracia
actúa como infraestructura (productiva y reguladora) auténticamente representativa
del interés general, desempeñando un rol que llamaremos infraestructural.

La burocracia puede asumir tres roles diferentes: 1) un rol sectorial, como

actor "desgajado" del Estado que asume frente a éste la representación de
sus propios intereses como sector; 2) un rol mediador, a través del cual
expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en beneficio de sectores
económicamente dominantes, y 3) un rol infraestructural, proporcionando los
conocimientos y energías necesarios para el cumplimiento de fines de interés
general, habitualmente expresados en los objetivos formales del Estado.
carácter contradictorio, no aditivo, de estos roles: si bien los diferentes roles
que desempeña el aparato estatal pueden visualizarse analíticamente como tres
dimensiones de actividad diferenciales, el "balance" final no es el resultado ni de
una racional programación ni de una distribución al azar, sino del
enfrentamiento, de la lucha política alrededor de la asignación o reasignación
de recursos escasos, entre actores sociales (incluyendo instituciones
burocráticas y políticas) portadores de intereses conflictivos y contradictorios.
(especificidad propia: su carácter de crucial arena de conflicto para dirimir cuestiones socialmente
vigentes) p26
es una arena de conflicto, se trata ciertamente de una "arena movediza": Nos
referimos a los cambios estructurales y operativos que tienen lugar en el aparato del
Estado como consecuencia de los mismos procesos sociales.La burocracia ofrece
un escenario de lucha cambiante, ya que a menudo uno de los subproductos (o, a
veces, el objetivo mismo) de los enfrentamientos es un reacomodamiento
institucional, que a su vez tiende a modificar la relación de fuerzas en futuras
instancias de conflicto.
¿cuáles son los criterios para evaluar su desempeño? ¿en qué consiste la
productividad (la eficiencia y efectividad) de la actividad del aparato estatal?
p27

Productividad y conflicto de roles: conflictos que caen dentro de los que hemos
denominado su rol "infraestructural": El problema no se reduce a relacionar
unidades producidas con metas explícitamente fijadas o recursos empleados. La
evaluación también debe incluir "productos" heterodoxos… Estas y similares
manifestaciones de la actividad del aparato estatal no implican necesariamente un
uso improductivo de recursos. Más bien "reflejan" contradicciones planteadas en el
seno de la sociedad civil (o del propio Estado) Al apuntar a la consecución de
objetivos conflictivos, dichas actividades tienden a violar criterios convencionales de
racionalidad productiva. los esfuerzos por reducir el conflicto de roles y hacerlos
compatibles entre sí podrían no resultar en mayor productividad.61
Deliberadamente, la burocracia podría tratar de aumentar la incongruencia de roles
y reducir el "producto" resultante de un tipo de actividad a fin de incrementar el nivel
global de desempeño. esta forma de visualizar el problema no implica una
redefinición de "productividad burocrática" sino más bien una conceptualización más
precisa y una extensión del concepto al conjunto de "productos" resultantes de la
actividad del aparato estatal. Ello, debido a que en sus dos denotaciones -como
"eficiencia" y como "efectividad"- el mismo se halla indisolublemente atado a la
noción de "objetivo" posee un claro componente valorativo. si los objetivos son
múltiples, heterogéneos y conflictivos, el resultado de la actividad del Estado
no puede evaluarse exclusivamente desde la óptica del "interés general". p27
el argumento debe calificarse en el sentido de que 1) considerada
globalmente, la actividad de la burocracia estatal contribuye a la reproducción
de un cierto tipo de organización social y cierto tipo de Estado; 2) el carácter
de la "contribución" depende del resultado de los conflictos en torno a la
definición del contenido y al peso relativo de cada uno de los roles de la
burocracia, y 3) este resultado será a su vez producto del enfrentamiento entre
actores sociales y estatales, vinculados por complejos patrones de alianza y
conflicto en las diversas arenas de lucha política
Creemos que esta interpretación contribuye a desmitificar el estudio de la
burocracia estatal al situar el examen de su efectividad y eficiencia en una
perspectiva analíticamente más rica y realista: este enfoque adolece de un
inocultable escepticismo p27

el problema de la productividad burocrática ha sido pensado desde una

perspectiva privatista y etnocentrista, que no refleja adecuadamente ni la
especificidad sustantiva de la burocracia estatal como unidad analítica ni su
especificidad contextual e histórica p29

ESPECIFICIDAD CONTEXTUAL E HISTÓRICA

La confrontación con una realidad diferente creó la necesidad de diferenciar el
campo de estudio de organizaciones públicas en "países menos
desarrollados"p29
Los nuevos desarrollos teóricos, que en direcciones similares tuvieron lugar en las
diversas disciplinas de las ciencias sociales, reconocían un origen y parentesco
innegables: los principios, premisas y valores enraizados en los círculos
intelectuales de los países centrales, de donde procedían estos verdaderos
adelantados del nuevo territorio académico. En su concepción, el modelo del país
"desarrollado" y sus instituciones aparecía, alternativamente, como estándar de
comparación u objetivo deseable.
diversidad de estudios en tercer mundo: La congruencia entre las diversas
corrientes sólo podía explicarse por su común sustrato ideológico. p30 de acuerdo
con los estándares desarrollados en los círculos académicos y tecnocráticos
centrales, el resultado de la actividad del aparato estatal en los países de la
periferia del mundo capitalista no satisfaría niveles aceptables de racionalidad
y productividad

Lejos de ser el resultado de un proceso de creciente racionalidad en la vida

económica y social, el surgimiento, expansión y modalidades operativas de las
instituciones estatales en los países capitalistas menos avanzados, expresan los
desajustes de una estructura de dominación social y política afianzada bajo el signo
del subdesarrollo y la dependencia. Este fenómeno, que produce un profundo corte
analítico y empírico, es sin embargo insuficiente para distinguir situaciones
históricas que contribuyeron a delinear diferencialmente las características del
aparato estatal en estos países. Como en esta línea de indagación todo está por
hacerse, es preciso establecer cuál es la singularidad del proceso de
conformación del aparato estatal en contextos específicos y cuál su relación
con los fenómenos de estructuración social, dominación política y
consolidación de un modo de producción que en cada caso asumió caracteres
diferentes
las importantes transformaciones sociales que comenzaron a producirse desde
mediados del siglo pasado en los países más avanzados de la región provocaron un
fuerte impulso al desarrollo de la burocracia. En el caso argentino, por ejemplo, la
promoción de la inmigración y el asentamiento de nuevos núcleos poblacionales, la
"pacificación" de la campaña y la eliminación de las autonomías locales, la
expansión de la frontera y de la infraestructura física, la creación de nuevos
mecanismos financieros y el impulso a las actividades industriales, requirieron -entre
otras muchas actividades- una intensa y decisiva intervención de unidades y
aparatos estatales frecuentemente creados a instancias de las propias
circunstancias históricas que exigían la intervención estatal. p31

COMENTARIO FINAL
el trabajo se propuso explorar las diferentes vertientes de la literatura sobre
organización y burocracia desde las cuales se ha abordado el estudio del aparato
institucional del Estado. Para ello se eligieron dos tipos de problemas: 1) la
forma en que las diferentes corrientes delimitan su unidad analítica, y 2) la
clase de cuestiones que guían sus intereses de investigación.p32
La crítica desarrollada destacó las fallas de la literatura en establecer un nivel de
análisis que permita introducirnos en el estudio de la interrelación entre los procesos
sociales globales y la dinámica propia de la burocracia estatal. Además, puso de
manifiesto el carácter privatista y/o etnocentrista de la mayoría de los enfoques. En
particular, intentó reconstruir el paradigma implícito en la praxis de la reforma
administrativa, señalando la congruencia entre la concepción de la burocracia
resultante y las estrategias de cambio ensayadas.
se expusieron algunas ideas dirigidas a recuperar la especificidad sustantiva e
histórica de la burocracia, destacando el conflicto inherente a los roles que
alternativamente puede asumir en las sociedades capitalistas y la necesidad
de situar contextual e históricamente la evaluación de su desempeño.

WEBER, M. (1944) “Burocracia” en Economía y

Sociedad, Tomo IV: Tipos de Dominación. FCE,
México
Weber nunca escribió un libro sobre la vida escolar. En su obra dedicada a
desentrañar la naturaleza de la empresa capitalista en general, y las características
del capitalismo europeo occidental en particular es posible rastrear numerosas
reflexiones acerca de la enseñanza: “unas veces se la encadena a la política –a las
formas de dominación– y otras, a la economía, el derecho, la religión y la ciencia”

-foco en sus aportes sobre el vínculo entre la educación y las relaciones de poder en la
sociedad.

Preocupación de Weber es explicar el origen del nuevo orden emergente y las acciones
que los hombres establecen, en interacción, en las sociedades modernas. La pregunta
por la dominación es central para explicar los mecanismos de funcionamiento de la
autoridad política que concitan la obediencia de los súbditos para la estabilización y
consolidación del sistema capitalista.
El desarrollo del capitalismo se explica a partir del proceso máximo de racionalización
que se da en occidente, vinculado a la emergencia de un tipo particular de organización que
expresa una nueva forma de legitimación del poder de carácter racional-burocrático.
Con el concepto de “racionalización”, Weber pretende dar cuenta del modo en que, en las
sociedades occidentales, tiene lugar un proceso específico de ordenamiento y
sistematización de la actividad humana tendiente a hacer predecible y controlable la
vida. Se expresa tanto en la secularización de las creencias y los valores como en el
campo político y productivo, dando lugar a organizaciones tecnocráticas.

Estos cambios surgen, por el despliegue de un nuevo modo de producción basado en la

separación del productor de los medios de producción, pero también por cuestiones
simbólicas vinculadas a la importancia y eficacia de los valores encarnados en la ética
protestante (Weber, 1981).

Weber definió el poder como “la posibilidad de imponer la voluntad al comportamiento

ajeno” y señaló que, en este sentido general, el poder constituye un aspecto de casi
todas las relaciones sociales. Advirtió, sin embargo, entre las múltiples fuentes de poder,
la existencia de dos tipos antagónicos a la mera coerción (física y psíquica) que ofrece
especial interés para el estudio de la sociedad:

Rigurosa metodología científica, construcción de “tipos ideales”: El tipo ideal es “el

intento de aprehender, en conceptos genéticos, individuos históricos o sus elementos
significativos” (Weber, 1922). Son constructos creados por el investigador mediante
abstracciones, adecuaciones, acentuaciones de ciertos rasgos de la realidad (y eliminación
de otros) que sirven para ser confrontados con esta.

1) el poder que deriva de una constelación de intereses surgida de un mercado

formalmente libre, al no constituirse sobre un vínculo de autoridad, está destinado a su
disolución,
2) el poder que deriva de una autoridad constituida, encargada de asignar el derecho
al mando y el deber de la obediencia
Dominación: el poder se ejerce de forma legítima en virtud de que ambos polos de la
relación –dominantes y dominados– comparten la creencia en dicho vínculo y participan del
mismo de forma voluntaria.
¿por qué se obedece? Según Weber, por la creencia en la legitimidad de los
mandatos. De allí que el tipo de creencia o los motivos de la obediencia permitan al autor
distinguir tipos de dominación.

Define tres tipos ideales de dominación basados en fuentes diversas de legitimidad:

1-La dominación tradicional, característica de la era patriarcal y del mundo medieval, está
ligada a la creencia en la santidad de los mandatos del poder señorial ejercido en nombre
de la tradición, de los usos y costumbres originados en tiempos pasados.
2- La dominación carismática descansa en la obediencia al jefe por sus cualidades
personales y excepcionales. Advierte en el líder carismático un particular potencial
creativo y transformador en virtud de sus rasgos “extraordinarios”,detecta algunas
complicaciones relacionadas con la rutinización y la herencia o transferencia del poder.
3-La dominación legal-racional, típica de las sociedades modernas, a la formación de las
burocracias. Sustenta su legitimidad en la creencia en el imperio del derecho y de la ley.
Modo racional de combinar los recursos y de organizar las actividades para extraer el
máximo beneficio y es inseparable de la necesidad de administración de las masas.

La burocracia es un tipo de organización ordenada en forma jerárquica, cuyas

dependencias, actividades y tareas respectivas están racionalmente regladas a través de
documentos escritos. Este andamiaje es precisamente el sustento de la autoridad estatal
en las sociedades modernas. La aplicación de las leyes y normas corresponde a un grupo
selecto de especialistas que conforma el nuevo funcionariado que será la base de
poder de la burocracia. Estos funcionarios, asimismo, están sujetos a reglamentaciones
que fijan los límites de su autoridad, establecen controles para supervisar su ejercicio,
prohíben toda injerencia de su personalidad privada en el desempeño de las funciones
oficiales y exigen que toda gestión se tramite por expediente, como requisito de su validez.

Las relaciones de poder y dominación configuran en el capitalismo un orden social

complejo y multidimensional. Weber considera que las “clases” en el terreno económico
no son la única forma de abordar la organización de la sociedad, sino que, paralelamente,
también puede postularse la división en “estamentos” y “partidos” según el tipo de
recursos en juego en el orden económico, social y político. De este modo, el modelo
de estratificación propuesto se vincula a dicha separación de esferas y a los elementos
de riqueza, estatus y poder que confieren lugares específicos a sujetos y grupos en el
orden social.

las clases constituyen la jerarquía específica del orden económico, y lo que sus
miembros tienen en común no es más que la posición ocupada en el mercado.
Para Weber, la posesión y la no posesión de bienes y servicios definen las
situaciones de clase y constituyen categorías fundamentales en tanto crean
probabilidades de vida y destinos diferenciales.
Define tres clases analíticamente distintas: la clase propietaria, la clase lucrativa y la
clase social. Lo que diferencia a las clases propietarias de las lucrativas se explica por
dos factores: el tipo de propiedad que se utiliza como medio de pago, y el tipo de servicios
que puede ofrecerse en el mercado.
concepción pluralista de las clases (Giddens) en la cual la propiedad que rinde
beneficios en el mercado es altamente variable, además de producir y reproducir
numerosos y diversos intereses dentro de la clase dominante.
·
clases propietarias: el nivel de patrimonio aparece como el denominador principal

clases lucrativas: el resultado de los intercambios en la esfera mercantil, si tiene éxito

será una clase lucrativa de manera positiva; si fracasa, será negativa.

La clase social: reúne los rasgos anteriores, su nota primordial es su ocurrencia típica a
lo largo de las generaciones. Reserva el calificativo de “social” para aquellos grupos que,
como el proletariado, la pequeña burguesía y los expertos profesionales, entre otros,
ocupan un lugar en la escala que no varía con el tiempo o cuyas alteraciones son mínimas.
Los estamentos, en cambio, representan la distribución del poder social en una
comunidad y expresan diferencias de honor, que crean comunidades subjetivas en
las que los individuos se reconocen en tanto forman “grupos de estatus” que tienden al
aislamiento y, que, al mismo tiempo, se encuentran en relaciones de jerarquía entre sí.
La
“situación estamental” se asocia con el ejercicio de ciertos “privilegios positivos o
negativos” en el reconocimiento social según el modo de vida, ciertos atributos adquiridos
a través de la educación formal, y el prestigio heredado por el origen social o
profesional .El orden estamental se organiza en función de la valoración diferencial que
la colectividad confiera a cada grupo: los más “honoríficos” o “privilegiados” estarán en la
cima, mientras que los menos estimados estarán en la base

Orden económico y orden social constituyen universos que, junto con el poder,
bosquejan el terreno en el que accionan los partidos y disponen el escenario donde
transcurre el capitalismo. Los partidos no son puramente clasistas o solo estamentales,
pues su estructura suele ser muy diversa en virtud de que la acción comunitaria sobre la
que pretenden influir también lo es. En realidad, sociológicamente, dependen de la
estructura de dominación que predomina en la comunidad. Su objetivo principal no
radica necesariamente en configurar un nuevo orden de dominación, sino en influir
sobre el ya existente.

Esbozó una tipología sociológica de los objetivos y medios pedagógicos, cuyo interés
fue mostrar las múltiples formas por las cuales se reproduce un tipo social deseado en
estrecha relación con la organización del poder en la sociedad. Distinguió dos
objetivos formativos contrapuestos:
1. despertar cualidades particulares en los jóvenes, estructura carismática de la dominación
2. insistir en una formación especializada de los aprendices, estructura burocrática
racional, típica de las sociedades modernas.

Entre polos hay una gama de objetivos educativos que intentaban cultivar en el educando el
estilo de vida característico de un grupo social más o menos cerrado, que Weber
llamaba estamento.
Las funciones de la educación son:
● reproducir lo establecido,
● inculcar conductas para preservar el tejido de la sociedad o la vida de grupos y la
permanencia de instituciones.

visión de la educación y su institución más representativa –la escuela– como una

organización conservadora

la acción pedagógica en sociedades burocratizadas y altamente diferenciadas, fuente

poderosa de creación de nuevas formas de estratificación social más allá de las
estrictamente económicas mediante la adquisición de diplomas.

Desarrollo de la dominación legal-racional ha tenido notables consecuencias en las

distintas esferas del mundo social y en especial en el ámbito de la cultura, con efectos
significativos sobre las formas educativas.
La burocracia es la administración eficiente por excelencia, diseñada científicamente
para funcionar con exactitud y así lograr los fines para los cuales fue creada. Toda
organización burocrática supone una estructura jerárquica y una división tajante de
actividades que son aseguradas por un sistema de controles y sanciones estrictamente
regulado.
El tipo puro de funcionario burocrático (“expertos especializados a sueldo”) es nombrado
por un superior o mediante el ejercicio de la competencia impersonal, a partir de la
acreditación de ciertas aptitudes técnicas mediante procedimientos formales e
impersonales (por ej. exámenes).
Otro atributo que distingue al empleo en este tipo de organizaciones es la expectativa de la
tenencia vitalicia del cargo, la seguridad que otorga una “carrera” en la que, siempre que
se cumplan las obligaciones oficiales, el ascenso está garantizado. El mérito principal de
la burocracia es su eficacia técnica, donde la precisión, la celeridad, la previsión y el
control experto aseguran el logro de los objetivos propuestos y la eficiencia del
gasto.

El desarrollo del proceso de burocratización tuvo consecuencias notables sobre el tipo de

instrucción y de educación. En las sociedades capitalistas, la educación racional
basada en la instrucción especializada, funcional y útil se configuró como el modo
preponderante de formación de los especialistas del sistema burocrático, al mismo
tiempo que las escuelas (y los sistemas educativos que las nuclean) se consolidaron
como organizaciones típicamente burocráticas. Lo que cuenta allí es, pues, el
conocimiento técnico y la preparación en habilidades y destrezas específicas
racionalmente controladas. En la era burocrática el ideal de “hombre culto” característico
de la autoridad tradicional es reemplazado por una nueva cualidad: la idoneidad de las
personas. Será precisamente el sistema educativo la organización que legitime la
posesión de estas habilidades requeridas al funcionario-especialista mediante la
expedición del diploma o título, sin por ello omitir el valor que para Weber también
reviste el “saber del servicio” adquirido en la experiencia de trabajo dentro de las
mismas organizaciones.

El crecimiento constante del número de empleados y la naturaleza técnica de esta

sociedad explican el desarrollo extraordinario del sistema educativo —sobre todo de
la enseñanza media y universitaria—, así como la tendencia a la burocratización de la
escuela y la proletarización creciente del profesorado. En efecto, “la institución escolar
adquiere sus características determinantes una vez que se burocratiza” (Tenti Fanfani)
Weber veía con preocupación cómo el avance de la burocracia podía conducir al
hombre y su sociedad hacia una ‘jaula de hierro’, poniendo en peligro los propios
fundamentos de la democracia al restringir la participación en la toma de decisiones
políticas. Advirtió cómo la burocratización del capitalismo con su exigencia de técnicos
comenzaba a introducir nuevas jerarquías y grupos de estatus a partir del prestigio
social conferido por los diplomas, en virtud de los beneficios económicos y simbólicos
asociados a ellos. Las diferencias de nivel “cultural” [educativas] son sin duda las más
importantes y las específicamente constitutivas de la condición social. Las
diferencias de “formación” [escolar] constituyen una de las barreras sociales más
sólidas que operan exclusivamente en lo interno

Weber definió el poder como “la posibilidad de imponer la voluntad al comportamiento

ajeno” (Bendix, 2000: 275) y señaló que, en este sentido general, el poder constituye un
aspecto de casi todas las relaciones sociales. Entre las múltiples fuentes de poder, la
existencia de dos tipos antagónicos a la mera coerción (física y psíquica) que ofrece
especial interés para el estudio de la sociedad:

1) el poder que deriva de una constelación de intereses surgida de un mercado

formalmente libre, al no constituirse sobre un vínculo de autoridad, está destinado a su
disolución,
2) el poder que deriva de una autoridad constituida, encargada de asignar el derecho
al mando y el deber de la obediencia (Bendix, 2000). Dominación: el poder se ejerce de
forma legítima en virtud de que ambos polos de la relación –dominantes y dominados–
comparten la creencia en dicho vínculo y participan del mismo de forma voluntaria.
Pero ¿por qué se obedece? Según Weber, por la creencia en la legitimidad de los
mandatos. De allí que el tipo de creencia o los motivos de la obediencia permitan al autor
distinguir tipos de dominación.

Rigurosa metodología científica, construcción de “tipos ideales”.

El tipo ideal es “el intento de aprehender, en conceptos genéticos, individuos históricos o
sus elementos significativos” (Weber, 1922). Son constructos creados por el investigador
mediante abstracciones, adecuaciones, acentuaciones de ciertos rasgos de la realidad (y
eliminación de otros) que sirven para ser confrontados con esta.

Weber define tres tipos ideales de dominación basados en fuentes diversas de

legitimidad:

● La dominación tradicional, característica de la era patriarcal y del mundo medieval,

está ligada a la creencia en la santidad de los mandatos del poder señorial ejercido
en nombre de la tradición, de los usos y costumbres originados en tiempos
pasados.

● La dominación carismática descansa en la obediencia al jefe por sus cualidades

personales y excepcionales. Si bien Weber advierte en el líder carismático un
particular potencial creativo y transformador en virtud de sus rasgos
“extraordinarios” que se escapan de lo esperable, detecta algunas complicaciones
relacionadas con la rutinización y la herencia o transferencia del poder.

● La dominación legal-racional, típica de las sociedades modernas, corresponde –en

su estado más puro– a la formación de las burocracias. Este sistema sustenta su
legitimidad en la creencia en el imperio del derecho y de la ley. Supone el modo
más racional de combinar los recursos y de organizar las actividades para extraer el
máximo beneficio y es inseparable de la necesidad de administración de las
masas.

La burocracia es un tipo de organización ordenada en forma jerárquica, cuyas

dependencias, actividades y tareas respectivas están racionalmente regladas a través de
documentos escritos. Este andamiaje es precisamente el sustento de la autoridad estatal
en las sociedades modernas. La aplicación de las leyes y normas corresponde a un grupo
selecto de especialistas –con una formación profesional, seleccionado y sometido a
pruebas y concursos– que conforma el nuevo funcionariado que será la base de poder
de la burocracia. Estos funcionarios, asimismo, están sujetos a reglamentaciones que
fijan los límites de su autoridad, establecen controles para supervisar su ejercicio, prohíben
toda injerencia de su personalidad privada en el desempeño de las funciones oficiales y
exigen que toda gestión se tramite por expediente, como requisito de su validez.

1.4.2. Estratificación social y educación

las relaciones de poder y dominación configuran en el capitalismo un orden social

complejo y multidimensional.
a diferencia de Marx, Weber considera que las “clases” en el terreno económico no son la
única forma de abordar la organización de la sociedad, sino que, paralelamente, también
puede postularse la división en “estamentos” y “partidos” según el tipo de recursos en
juego en el orden económico, social y político. De este modo, el modelo de
estratificación propuesto se vincula a dicha separación de esferas y a los elementos de
riqueza, estatus y poder que confieren lugares específicos a sujetos y grupos en el
orden social.

las clases constituyen la jerarquía específica del orden económico, y lo que sus
miembros tienen en común no es más que la posición ocupada en el mercado. Para Weber,
la posesión y la no posesión de bienes y servicios definen las situaciones de clase y
constituyen categorías fundamentales en tanto crean probabilidades de vida y
destinos diferenciales (Duek e Inda, 2006). Por medio de este criterio, Weber define tres
clases analíticamente distintas: la clase propietaria, la clase lucrativa y la clase social.

Lo que diferencia a las clases propietarias de las lucrativas se explica por dos factores:
el tipo de propiedad que se utiliza como medio de pago, y el tipo de servicios que puede
ofrecerse en el mercado (Aronson, 2008).

● clases propietarias: el nivel de patrimonio aparece como el denominador principal

● clases lucrativas: el resultado de los intercambios en la esfera mercantil, si
tiene éxito será una clase lucrativa de manera positiva; si fracasa, será negativa.

la distinción mencionada expresa una concepción pluralista de las clases (Giddens,

1983) en la cual la propiedad que rinde beneficios en el mercado es altamente variable,
además de producir y reproducir numerosos y diversos intereses dentro de la clase
dominante.

La clase social: reúne los rasgos anteriores, su nota primordial es su ocurrencia típica a
lo largo de las generaciones. Como se advierte, la clasificación reserva el calificativo de
“social” para aquellos grupos que, como el proletariado, la pequeña burguesía y los
expertos profesionales, entre otros, ocupan un lugar en la escala que no varía con el
tiempo o cuyas alteraciones son mínimas (Duek e Inda, 2006).

Los estamentos, en cambio, representan la distribución del poder social en una

comunidad y expresan diferencias de honor, que crean comunidades subjetivas en las
que los individuos se reconocen en tanto forman “grupos de estatus” que tienden al
aislamiento y, que, al mismo tiempo, se encuentran en relaciones de jerarquía entre sí.
Según Weber, la “situación estamental” se asocia con el ejercicio de ciertos “privilegios
positivos o negativos” en el reconocimiento social según el modo de vida, ciertos
atributos adquiridos a través de la educación formal, y el prestigio heredado por el
origen social o profesional (Weber, 1920: 245). De este modo, el orden estamental se
organiza en función de la valoración diferencial que la colectividad confiera a cada grupo:
los más “honoríficos” o “privilegiados” estarán en la cima, mientras que los menos
estimados estarán en la base (Duek e Inda, 2006).

Orden económico y orden social, entonces, constituyen universos que, junto con el
poder, bosquejan el terreno en el que accionan los partidos y disponen el escenario donde
transcurre el capitalismo. Weber indica que los partidos no son puramente clasistas o
solo estamentales, pues su estructura suele ser muy diversa en virtud de que la acción
comunitaria sobre la que pretenden influir también lo es. En realidad, sociológicamente,
dependen de la estructura de dominación que predomina en la comunidad. Su
objetivo principal no radica necesariamente en configurar un nuevo orden de
dominación, sino en influir sobre el ya existente.

¿Cuál es la importancia de la escuela en los procesos de estratificación social?

Weber esbozó una tipología sociológica de los objetivos y medios pedagógicos, cuyo
interés fue mostrar las múltiples formas por las cuales se reproduce un tipo social
deseado en estrecha relación con la organización del poder en la sociedad (Cataño,
2004).

Weber distinguió claramente dos objetivos formativos contrapuestos:

1) despertar cualidades particulares en los jóvenes, estructura carismática de la
dominación
2) insistir en una formación especializada de los aprendices, estructura burocrática
racional, típica de las sociedades modernas.

Entre estos tipos polares había una gama de objetivos educativos que intentaban cultivar en
el educando el estilo de vida característico de un grupo social más o menos cerrado,
que Weber llamaba estamento. (Cataño, 2004: 398)

La función de la educación es:

● reproducir lo establecido,
● inculcar conductas para preservar el tejido de la sociedad o la vida de grupos y la
permanencia de instituciones.
● visión de la educación y su institución más representativa –la escuela– como una
organización conservadora
● la acción pedagógica en sociedades burocratizadas y altamente diferenciadas,
fuente poderosa de creación de nuevas formas de estratificación social más allá
de las estrictamente económicas mediante la adquisición de diplomas.

1.4.3. La educación especializada y el proceso de burocratización

El desarrollo de la dominación legal-racional ha tenido notables consecuencias en las

distintas esferas del mundo social y en especial en el ámbito de la cultura, con efectos
significativos sobre las formas educativas.

Como dice Weber (1920), la burocracia es la administración eficiente por excelencia,

diseñada científicamente para funcionar con exactitud y así lograr los fines para los
cuales fue creada. Toda organización burocrática supone una estructura jerárquica y una
división tajante de actividades que son aseguradas por un sistema de controles y
sanciones estrictamente regulado.
El tipo puro de funcionario burocrático –esos “expertos especializados a sueldo”, como
los define el propio Weber– es nombrado por un superior o mediante el ejercicio de la
competencia impersonal, a partir de la acreditación de ciertas aptitudes técnicas
mediante procedimientos formales e impersonales (por ejemplo, exámenes).

Otro atributo que distingue al empleo en este tipo de organizaciones es la expectativa de la

tenencia vitalicia del cargo, la seguridad que otorga una “carrera” en la que, siempre que
se cumplan las obligaciones oficiales, el ascenso está garantizado.

En síntesis, podemos decir, siguiendo a Merton (1964), que el mérito principal de la

burocracia es su eficacia técnica, donde la precisión, la celeridad, la previsión y el
control experto aseguran el logro de los objetivos propuestos y la eficiencia del
gasto.

● Características ideales de los funcionarios (p. 39)

El desarrollo del proceso de burocratización tuvo consecuencias notables sobre el tipo de

instrucción y de educación. En las sociedades capitalistas, la educación racional
basada en la instrucción especializada, funcional y útil se configuró como el modo
preponderante de formación de los especialistas del sistema burocrático, al mismo
tiempo que las escuelas (y los sistemas educativos que las nuclean) se consolidaron
como organizaciones típicamente burocráticas. Lo que cuenta allí es, pues, el
conocimiento técnico y la preparación en habilidades y destrezas específicas
racionalmente controladas. En la era burocrática el ideal de “hombre culto” característico
de la autoridad tradicional es reemplazado por una nueva cualidad: la idoneidad de las
personas. Será precisamente el sistema educativo la organización que legitime la
posesión de estas habilidades requeridas al funcionario-especialista mediante la
expedición del diploma o título, sin por ello omitir el valor que para Weber también
reviste el “saber del servicio” adquirido en la experiencia de trabajo dentro de las
mismas organizaciones.

El crecimiento constante del número de empleados y la naturaleza técnica de esta

sociedad explican el desarrollo extraordinario del sistema educativo —sobre todo de la
enseñanza media y universitaria—, así como la tendencia a la burocratización de la
escuela y la proletarización creciente del profesorado. En efecto, “la institución escolar
adquiere sus características determinantes una vez que se burocratiza, es decir, se
constituye un cuerpo de especialistas permanentes cuya formación, reclutamiento y carrera
profesional están reglamentados por una organización especializada” (Tenti Fanfani, 2001:
43). En suma, la progresiva burocratización de la sociedad va configurando un doble
proceso en el cual, por un lado, el propio sistema educativo y la escuela se instituyen como
organizaciones burocráticas, y, al mismo tiempo, son estas mismas organizaciones las
responsables de la formación de los funcionarios de las burocracias, en general, y de la
educativa, en particular.

Si bien la burocracia como forma de distribución del poder restringe las arbitrariedades de
los mecanismos de acceso a los cargos mediante procedimientos impersonales de
selección poniendo a los ciudadanos en pie de igualdad jurídica, Weber veía con
preocupación cómo el avance de la burocracia podía conducir al hombre y su
sociedad hacia una ‘jaula de hierro’, poniendo en peligro los propios fundamentos de
la democracia al restringir la participación en la toma de decisiones políticas.
Asimismo, advirtió cómo la burocratización del capitalismo con su exigencia de técnicos
comenzaba a introducir nuevas jerarquías y grupos de estatus a partir del prestigio
social conferido por los diplomas, en virtud de los beneficios económicos y simbólicos
asociados a ellos.

Hoy, en contraposición al elemento formativo de clase, representado por el ordenamiento

funcional del patrimonio y de la economía, las diferencias de nivel “cultural” [educativas]
son sin duda las más importantes y las específicamente constitutivas de la condición
social. En realidad, es en virtud del prestigio social ejercido por la cultura que el oficial
moderno se afirma en el frente y el moderno funcionario en el ámbito de la comunidad
social. Las diferencias de “formación” [escolar] constituyen –aunque pueda ser
deplorable– una de las barreras sociales más sólidas que operan exclusivamente en
lo interno, sobre todo en Alemania, donde casi todos los puestos privilegiados, ya sea
dentro como fuera del ámbito de los servicios estatales, están vinculados no solo a la
calificación en el área de la “competencia técnica”, sino también a una “cultura
general” en torno a cuyas exigencias gira el funcionamiento de todo el sistema de
escuelas medias y superiores. Todos nuestros diplomas sancionan, antes que cualquier
otra cosa, esta posesión, hasta el punto importante para la condición social del individuo
(Weber, 1982: 170-171, en Cataño, 2004: 402)

TYLER, W. (1991) “La escuela como institución

burocrática”, en Tyler, W. Organización escolar.
Morata, Madrid
La mayor parte de la bibliografía empírica sobre la escuela como organización
compleja se ha inspirado en el tipo weberiano ideal de administración burocrática.
Sin embargo, no se deriva de la formulación original de WEBER, sino que se produce
mediante la adaptación, quizá reificación, del tipo construido por PARSONS y otros
teóricos sistémicos. Esto ha impulsado la tendencia a abandonar el principio básico de
WEBER de que la realidad histórica concreta presenta tal infinita diversidad e
individualidad que no puede ser asimilada en los términos de ningún sistema
abstracto.p47

Sólo en los últimos años se ha desarrollado la crítica de este modelo de organización

escolar en los términos de la formulación original de WEBER (GREENFIELD, 1975; GRAY,
1982).
El "tipo ideal" de WEBER y la teoría de la organización
WEBER (1968) trató de caracterizar las pautas de organización distintivas de las
sociedades occidentales en su constructo del "tipo ideal" de prácticas administrativas
burocráticas. El conjunto de características identificado no es en sí propio de ninguna
organización concreta, sino que constituye un instrumento heurístico para la investigación
de casos empíricos 47-48
WEBER pretendía evitar imponer nada parecido a un sistema abstracto que sólo podría
limitar y deformar la explicación sobre tal estudio interpretativo de la acción social. p48
WEBER definía su constructo de la forma "típica ideal" de burocracia en relación con una
serie de formas administrativas. Consiste en tareas y cometidos regulados de manera
oficial, sujetas a una división funcional de trabajo, ordenada según una jerarquía de oficinas,
regulada mediante normas de procedimiento y ocupada por funcionarios expertos y
pagados que habrían ganado su puesto en virtud de los méritos contraídos. El aparato en
cuestión estaría regido por normas impersonales y de una racionalidad calculada, de
modo que los funcionarios desempeñaran sus cometidos con independencia de las
personas p48
Es posible considerar estas propiedades en diversos niveles de análisis: estructural
(formalización de reglas y procedimientos, jerarquía, especialización), comportamental
(objetividad, formalismo, precisión e impersonalidad) y funcional (formas de adjudicación
de plazas, remuneración y promoción de funcionarios)
la burocracia se consideraba como el ejemplo de la racionalidad, es importante señalar
que WEBER entendía esa racionalidad como formal y no sustancial, o sea, como un
método puramente técnico y calculado para tomar decisiones cuando los fines
estaban claros, en vez de que la acción se orientase de acuerdo con criterios de valor
teleológico…
El aparato burocrático representaba la forma más racional de administración sólo porque
resultaba ser el de mejor diseño para lograr previsibilidad, estabilidad y una eficiencia
concebida de manera estricta.
En el caso de la racionalidad sustancial, es imposible hacer cualquier juicio "subjetivo"
sobre la racionalidad o irracionalidad de la creencia en sí misma, aunque podemos, como
científicos sociales, estimar la coherencia con que la viven los individuos. En el caso de la
racionalidad formal, es mucho más fácil hacer juicios precisos sobre las consecuencias
de la acción, dado que los científicos sociales siempre pueden comparar el curso de acción
adoptado con lo que WEBER llama "racionalidad objetivamente correcta" (BHUBAKER,
1984, pág. 53)p48
Las dificultades metodológicas impuestas por el marco de la "acción social" pueden explicar
por qué ha ido transformándose en una perspectiva objetivista y funcionalista del
comportamiento social PARKIN (1982, págs. 34-7) ha puesto de manifiesto los dilemas e
incoherencias del uso del "tipo ideal" de WEBER. Dice que WEBER nunca aplicó su
constructo a casos empíricos de burocracia ni demostró su "superioridad técnica" en
asuntos administrativos. En un nivel más profundo e importante, PARKIN demuestra la
contradicción esencial entre las implicaciones sustanciales de la coerción burocrática sobre
la acción individual y la afirmación paralela de que los propios significados del individuo
proporcionan el tema para la explicación social. Sólo porque la administración burocrática
se rige por un conjunto de reglas impersonales y categóricas es posible que, como toda
organización se aproxima poco a poco a este "tipo ideal", los resortes subjetivos de la
acción social se hacen cada vez menos pertinentes para la explicación. El dilema se amplía
porque WEBER rechazó otorgar categoría ontológica alguna a sus "tipos ideales". No
son sino ficciones…mientras al mismo tiempo implican una restricción externa tal
como queda representada en la famosa imagen de la “jaula de hierro”p49

La mayoría de los intentos por investigar la escuela como ejemplo empírico del "tipo ideal"
weberiano han utilizado metodologías eliminadas hace tiempo. Hemos preconfigurado, en
cambio, una escala de las dimensiones weberianas que tratan de captar la realidad objetiva
de la organización de diversas maneras…
En consecuencia, el modelo burocrático de WEBER se ha incluido en un enfoque
sistémico en el que las orientaciones normativas de los actores se consideran
derivadas de las estructuras sociales en las que se sitúan y no al revés. La
racionalidad abstracta que WEBER consideraba como una orientación subjetiva respecto al
mundo se ha incorporado a un conjunto objetivo de características de organización. La
interpretación funcionalista de WEBER puede constituir una respuesta coherente a las
ambigüedades y tensiones inherentes al "tipo ideal", pero es difícil conservar su
metodología básica p49

Burocracia y organización escolar: los datos empíricos

Si se define la burocracia como un plan administrativo unido a procedimientos rutinarios
normalizados e impersonales, a menudo se reconoce que muchos aspectos de la vida
escolar eluden esta tipificación. Los sistemas escolares muestran una serie de
características estructurales que parecen encajar mejor entre las actividades no
rutinarias y entre los acontecimientos no previsibles. p50
sería muy dudoso que la forma burocrática constituyese un modelo estructural adecuado
para una única escuela
El intento de desarrollar un modelo más adecuado de organización escolar que el “tipo
ideal” de WEBER ha revestido dos aspectos principales:
1- proporcionar una descripción más concreta y detallada de la escuela como sistema
de toma de decisiones
2- la formulación de modelos alternativos que apelen a la racionalidad y la eficiencia
tanto o más que el "tipo ideal" weberiano
bibliografía de investigación sobre la organización que indicaba que la burocracia de las
escuelas distaba mucho de ser monolítica, pero variaba de forma previsible de un contexto
a otro. Investigación se vio apoyada por el modelo de "contingencia" que proponía que
todos los planes estructurales dependían, en principio, de la naturaleza de las actividades
que regían y regulaban; y rechazaba todas las proposiciones privilegiadas sobre la
racionalidad del modelo burocrático tanto en su versión académica como administrativa

Este desarrollo del "tipo ideal" burocrático, unido al intento de revisión del mismo
suscita una serie de problemas para la teoría de la organización p51:
1-¿Cómo se adaptan las dimensiones del "tipo ideal" a los casos empíricos de organización
escolar? ¿Hasta qué punto habrá de revisarse el modelo o tipo a la luz de esta
investigación?
2- la organización burocrática debe ser evaluada en relación con los fundamentos de una de
las críticas más persistentes que se le hacen: que constituye un impedimento para el
cambio creativo y la innovación.
una lectura cuidadosa de los datos indica que la cuestión prima facie de Ia burocracia en las
escuelas y sistemas escolares dista mucho de estar probada y hace falta una interpretación
más compleja que tenga en cuenta todos los datos. No obstante, en las últimas décadas,
una serie de estudios han abierto paso al debate. Ej: Hall, MACKAY

La medida de la burocracia en las escuelas

La medida perceptiva de la burocracia en las escuelas utilizada en muchos de estos
estudios pioneros ha de contrastarse con el enfoque más conductual asociado a las otras
dos tradiciones de investigación, la de CORWIN (1968,1970, 1975) y la de la Aston Scholl
(PUGH y HININGS, 1976). p52
La contribución pionera de CORWIN, consistió en el desarrollo de un marco conceptual
que reelaboraba al tipo ideal weberiano, incluyéndola en un modelo de diferenciación y
coordinación en las escuelas que debe mucho al funcionalismo parsoniano. Después lo
aplicó a una investigación detallada sobre los efectos de la burocratización en la actividad
profesional y en la innovación en una muestra de escuelas estadounidenses en los primeros
años 70. p52

El enfoque de Aston se basaba en datos descriptivos sobre cinco dimensiones primarias

de la burocracia
Una interesante combinación de los enfoques de SOUSA y HOY (1981): puso de
manifiesto un solapamiento sustancial entre los dos métodos en que las medidas subjetivas
estaban positivamente correlacionadas con sus contrapartidas más objetivas. SOUSA y Hoy
concluyeron que ambas metodologías "proporcionaban importantes contribuciones" al
estudio de la estructura burocrática de las escuelas. p52
El tema dominante de los resultados que surgen de todas estas investigaciones
parece consistir en principios axiales de organización escolar, el primero de los cuales
se basa en el control burocrático de arriba abajo (marcado por escalas como la jerarquía
de autoridad, formalización, impersonalidad) y el segundo, en la destreza profesional que
suele asociarse con la división de trabajo: el "tipo ideal" weberiano parece que puede
considerarse mejor como dos dimensiones que varían de forma independiente que
como un constructo unitario. Este punto de vista recibe el apoyo consistente de los
descubrimientos efectuados en casi todos estos estudios, dado que las variables de arriba
abajo o jerárquicas suelen estar negativamente correlacionadas con las de especialización y
actividad profesional, y que esos dos conjuntos de medidas se apartan tanto a veces que
pueden considerarse como componentes o factores independientes. p52-53

¿Cómo puede, entonces, llevarse a cabo la revisión del constructo de la burocracia?

Los datos empíricos: algunas incoherencias

Aunque está claro que el concepto unitario de burocracia no se sostiene
empíricamente en muestras de escuelas, la pauta de desviación de este "tipo ideal"
es, de todos modos, consistente, dado que parece haber, al menos, tres formas en las
que la especialización y la correspondiente actividad profesional se separan de las
variables burocráticas. La primera consiste en las primitivas aplicaciones del inventario de
HALL por MACKAY y ROBINSON, en las que se halló que la jerarquía de autoridad,
presencia de reglas, especificaciones de procedimiento a impersonalidad estaban
positivamente intercorrelacionadas entre sí y negativamente correlacionadas con la división
de trabajo y la competencia técnica. Este modelo puede contrastarse con el hallazgo del
"tipo Aston" clásico, en el que la centralización aparece como el elemento extraño, mientras
la especialización, junto con la documentación y normalización se correlacionan de manera
positiva entre ellas, pero de forma negativa con la variable jerárquica (HEWARD, 1975, pág.
197). Esta última relación indica que la especialización no se opone a la burocracia,p53
En el tercer modelo que surge, estos dos hallazgos divergentes resultan más claros en el
análisis factorial. En el caso de los descubrimientos del tipo HALL, la especialización y la
competencia técnica se disocian de los demás elementos, constituyendo un factor distinto,
como en el hallazgo de SOUSA y HOY p54
Se observan obvias diferencias metodológicas que pueden producir estas pautas
divergentes en la agrupación de las dimensiones burocráticas de la organización escolar.
Estas dificultades metodológicas desdibujan cualquier distinción neta que pueda hacerse
sobre la relación empírica entre autoridad burocrática y profesional en las escuelas, dado
que apuntan una ambigüedad fundamental respecto a la forma en que se conceptúa la
división del trabajo, sea como extensión de la estructuración burocrática de las actividades o
como un tipo de autoridad radicalmente diferente basada en la destreza.

La autonomía profesional y el modelo burocrático

La multidimensionalidad de las medidas de la estructura de la organización en las escuelas,
a pesar de su ambigüedad en los aspectos metodológicos, proporciona cierto apoyo a la
tradición funcionalista que ha tratado de modificar el "tipo ideal" weberiano. Esto coincide
con PARSONS (1947) que fue el primero en señalar una tensión fundamental en este
modelo entre las demandas de la destreza y las del control jerárquico. Esta tradición se
ha mostrado especialmente fuerte en la sociología de la escuela y parte de los primeros
comentarios sobre la tendencia de las escuelas hacia la "autonomía funcional"p55
….sigue

Burocracia e innovación en las escuelas

La actual situación turbulenta de la enseñanza no debería hacernos perder de vista, en
primer lugar, las características relativamente estables de la organización educativa, p57

no es muy exacto el estereotipo del reflejo burocrático de las escuelas como

esencialmente conservador en su carácter y mecanicista en la ejecución. Podemos
decir que el principal empuje de la innovación técnica sólo puede entenderse en el contexto
que proporciona la máquina burocrática. El verdadero valor de esta proposición se
muestra mediante la elevación de la categoría del profesor desde la de tutor servil a la
de empleado profesional (MUSGROVE, 1971. págs. 92-3), así como por la proliferación
de títulos directivos altisonantes ("director/normativa y planificación académicas") de una
gran escuela comprensiva moderna

Otros autores consideran la estructura burocrática de la escuela moderna mucho más

flexible que la correspondiente a la persuasión popular "post-burocrática" de los años 60

la forma burocrática proporciona un cuerpo, internamente coherente, de reglas y prácticas

que han creado, desde el punto de vista histórico, las condiciones para la autonomía
profesional y para la innovación técnica. p58

sigue en pie el problema del estereotipo transmitido por la mitología convencional de una
escuela excesivamente burocratizada, situada por reglas general en el seno de un sistema
escolar de carácter similar, regida desde arriba por funcionarios de la administración
provincial o local y acosada por la insatisfacción de los profesores y los conflictos entre
profesionales y funcionarios administrativos. Da la sensación de que esta escuela es menos
propicia a las innovaciones respecto a sus patrones de gobierno o a sus prácticas técnicas.
Sin embargo, ¿la bibliografía empírica confirma esta imagen? y, ¿cómo podemos reconciliar
los estudios empíricos con el modelo multidimensional de burocracia surgido de los estudios
empíricos ya revisados?, ¿cómo podemos reconciliar la "imagen'' con los datos
empíricos de la burocracia y la innovación?p58
Tamaño de la escuela e innovación
Los efectos del tamaño de la escuela sobre los niveles de innovación parecen muy
complejos.
Aunque otros estudios apoyarían la relación entre el tamaño y la estructuración burocrática
(como los estudios comparativos de organización de PUGH y cols., 1968), parece que hay
cierto desacuerdo respecto a si tamaño y burocracia juntos reducen en todo caso la
innovación. p58

Tanto los centros muy pequeños como los muy grandes parecen constituir ambientes
empobrecidos para el trabajo creativo, pauta que se ha puesto de manifiesto también en
una serie de respuestas de alumnos a cuestiones sobre la enseñanza en una investigación
relativa al tamaño óptimo de un centro

DAFT y BECKER: modelo muestra la íntima interrelación que existe entre tamaño,
complejidad, centralización e innovación, descalificando el enfoque correlacional "plano" de
la mayoría de los estudios p59

Esto nos lleva a considerar de nuevo algunas de las ventajas de la burocracia, pues si el
tamaño y la diversidad de ocupaciones crean las condiciones para la innovación en el
campo técnico, habremos de reconocer el carácter de “motor” básico, para el conjunto del
proceso de cambio en la organización, a la primera etapa de innovación administrativa. Esta
interpretación recibe un respaldo de los estudios de tipo Aston sobre diferenciación en la
organización y la innovación en las escuelas y sistemas escolares.p60

Resumen y conclusión (acá está todo resumido lo q dijo antes)

En este capítulo nos hemos ocupado de la aplicación del "tipo ideal" weberiano de
burocracia a las escuelas y sistemas escolares. Lejos de ser un derivado del enfoque de
acción, como WEBER pretendía, este "tipo ideal" ha sido reificado como modelo regulador
de limitación, basado en la especialización, jerarquía y reglas y procedimientos, en el que se
deja de lado, o se encasilla a la fuerza en respuestas rígidas a cuestionarios, la mayor parte
de las propias intenciones y motivos de los individuos actuantes. Hemos mostrado que
esta conversión objetivista de WEBER, a través de la teoría funcionalista, sólo tiene
una posibilidad parcial de aplicación a la escuela en cuanto sistema social, dado que
se trata de una pequeña unidad de servicio directo, dentro de un sistema más grande
al que puede aplicarse con tanta facilidad el modelo clásico de burocracia. Ha sido
tanta la diferencia percibida entre la escuela y la forma burocrática de acción, y tan distintas
y contradictorias las manifestaciones de burocracia en los diferentes niveles jerárquicos de
la organización educativa que muchos teóricos e investigadores han revisado o rechazado
el "tipo ideal" weberiano con el fin de acomodarse a la esfera o núcleo técnico de la práctica
en clase. No obstante, esta modificación pasa por alto la presencia muy importante,
pero invisible a veces, de principios abstractos de racionalización que hacen posible
el contexto en que pueden existir y actuar los profesionales. El estudio de este
proceso evolutivo, en el que el aparato administrativo, "rígidamente ajustado", facilita
la docencia "ajustada de manera flexible", permite que pueda considerarse mejor
como una evolución multidimensional del modelo burocrático a través de varias
fases, desde la muy centralizada y burocrática hasta la muy profesionalizada y
descentralizada. Las visibles tensiones entre funcionarios y profesores deben, pues,
considerarse como un resultado de la transformación estructural y no como el
surgimiento de un nuevo principio de organización escolar. Una forma de analizar
estos conjuntos de relaciones podría consistir en la investigación del "laberinto de
LORTIE" de jerarquía, colegialidad y autonomía del profesor, dentro de un área de
formulación más específica del modelo funcionalista. Si hay que basar la autonomía
profesional en un principio constitutivo distinto del postulado por el "tipo ideal" weberiano (es
decir, en la destreza y no en la autoridad formal), hemos de suponer que este principio se
vería reforzado por desarrollos del núcleo técnico que tuvieran la apariencia de
espontaneidad e innovación debidas a la acción profesional de los mismos docentes. El
instrumento necesario para este exploración del núcleo técnico se denomina modelo de
organización de "contingencia", que se ha mostrado muy útil a los modelos
funcionalistas de escuela para apartar la atención de los objetivos abstractos y
vínculos sociales y dirigirla hacia las prácticas de trabajo de los profesores,
organizadas de forma racional.

Aproximaciones teóricas a la organización escolar: enfoques críticos a los

paradigmas técnico-racionales. Los paradigmas interpretativos-simbólicos y
sociocríticos. Perspectivas críticas: los enfoques micropolíticos de la escuela.
Sus principales contribuciones y límites en el análisis de la organización
escolar. Enfoques gerencialistas: contribuciones y límites en el análisis de la
organización escolar.

CARPETA DE TRABAJO
2.3. Enfoques críticos al paradigma técnico-racional

fines de los 70: nuevos enfoques que cuestionan las perspectivas tecnocráticas

2.3.1. Enfoque interpretativo simbólico (paradigma cultural)

enmarcado en una concepción fenomenológica:
Greenfield Teoría de la organización: una perspectiva y sus implicancias para las escuelas
(1975)
● considera las organizaciones como creaciones sociales que surgen de la interacción
de unos individuos con otros que buscan alcanzar sus propios fines, que en general
son diversos y a veces hasta contrapuestos.p79

● focaliza su atención en la trama de significados y en la simbología que van

delimitando las realidades de las organizaciones educativas: foco en aquellos
aspectos cargados de significación, símbolos, valores, ritos y creencias que
componen la cultura de las escuelas p79 para conocer la escuela es necesario
analizar lo que sucede internamente en ella

Algunas limitaciones de este enfoque para entender las organizaciones escolares

● atender a la dimensión cultural abre la puerta al relativismo y a la ambigüedad
 ● tanto el relativismo como la influencia de las opciones personales hacen que la
verdad o falsedad sean aleatorias
● no se consideran los conflictos o la toma de decisiones desde una óptica política , la
que permitiría develar los intereses particulares. El matiz es más bien cultural o
sociológico.
● aborda a las escuelas como entidades sobre las que se puede generalizar , y
desconoce además cierto condicionamiento que les imponen las políticas educativas
(Bardisa Ruiz, 1997).p80

2.3.2. Enfoque sociocrítico o político

● conciben a la educación como un proceso histórico e ideológico
● entienden la organización como construcción social, mediatizada por la realidad
sociocultural y política más amplia
● retoman el concepto de ideología de Gramsci
● Se considera imposible o al menos muy difícil, poder construir una teoría de la
organización que no incluya valores o componentes éticos p 80
● consideran indispensable tomar conciencia sobre las condiciones de funcionamiento
organizativo, así como la emancipación de las mismas para transformar la realidad
organizativa.
● comprender el conjunto de significados que conforman una organización y sus
procesos de desarrollo, y analizar las razones por las que la realidad se manifiesta
así
● la lectura política de las organizaciones, focalizando la mirada en las alianzas,
coaliciones, pactos…diversos grupos de interés que no presentan planteos
uniformes ….para la toma de decisiones importantes, los posicionamientos y el
establecimiento de metas deben implementarse dinámicas de negociaciones,
acuerdos, alianzas p81
● trata de elaborar un conocimiento sobre la organización que permita a sus miembros
acceder a la autoconciencia o hacer explícitas las contradicciones y conflictos para
poder realizar una intervención directa orientada a la transformación de la realidad.
● considera fundamental el cambio de la situación educativa, a través de la acción
de sus propios actores, a partir de un proceso de reflexión

Enfoques micropolíticos en la organización escolar (aún no constituyen

un paradigma, conforman un enfoque cada vez más fortalecido.)
● situan en el centro del análisis de la vida organizativa la noción de poder y cómo es
utilizado por los distintos actores institucionales para influir y lograr sus intereses
● modifica sustancialmente los modelos tradicionales racionales de la organización,
desarrollados por Weber (1944) y Taylor (1947) que se basaban en el consenso
● Joseph Blase (2002), uno de los pioneros fue Thomas Burns quien en 1961, en
su libro Micropolitics: Mechanisms of Institucional change. Administración Science
Quarterly, ya sostenía que las organizaciones incluían dinámicas de cooperación y
de conflictos p81

Un breve recorrido por la historia de la micropolítica escolar

1975: eeuu Laurence Iannaccone introduce el concepto de micropolítica de la educación
por primera vez. Planteó su análisis en torno a tres términos claves: relaciones de poder,
conflicto y procesos políticos (1991: 349), por considerar que son los conceptos básicos en
todo análisis político tanto macro como micro.P82
fines de la década de 1980: se observa una mayor producción teórica y un número
creciente de investigaciones
Entre los aportes teóricos iniciales en este campo pueden mencionarse el realizado por
Hoyle (1986), quien alude al lado oscuro de la organización
Bacharad y Mundell (1993) sostienen que en las dinámicas de las organizaciones
escolares subyacen distintas lógicas de acción burocráticas y/o profesionales
(ampliación del concepto weberiano de acción social) que resultan especialmente útiles
para el análisis de las mismas p82
Blase (1991) quien es considerado uno de los investigadores más importantes en este
campo. Define a la micropolítica escolar como “el uso del poder formal e informal tanto
por los individuos como por los grupos para conseguir sus propios objetivos y finalidades en
una organización”p83
Stephen Ball: La micropolítica de la escuela (1989)

Profundizando el concepto de micropolítica escolar

Desde la sociología de las organizaciones, Tyler (1991) sostiene que las escuelas parecen
ser objetos particularmente insatisfactorios para los análisis sociológicos. El esfuerzo por
percibir la estructura, totalidad e integridad de la escuela está cargado de tanta dificultad
que los sociólogos recurren a las metáforas p83

Para Bardisa Ruiz (2003), la tendencia ha sido enfrentar lo macro con lo micro, la
estructura frente a la acción, la libertad frente al determinismo, y los profesores frente al
modo de producción (Ball, 1989)
A pesar de que monopolizaron el campo los enfoques sociológico-estructural y psicológico-
social no han llegado a captar el poder y la política que se desarrollan dentro y alrededor de
las escuelas (Bacharach y Mundell, en González González p 83
no implica desconocer que la teoría de la organización ha mejorado la comprensión de
ciertos aspectos p83
Para comprender su dimensión política es necesario relacionar dos planos de análisis
que generalmente se presentan disociados:
● la dimensión interna las escuelas como sistemas de actividad política:
micropolítica educativa, plano informal
● dimensión estructural: la escuela como un aparato del Estado (producción y
reproducción ideológica) visión macropolítica, plano formal p84

entre el plano macro y micropolítico se hace necesario analizar las mediaciones de

los actores que recrean en cada institución los lineamientos elaborados a nivel central,
imprimiendo características particulares construidas en una compleja trama definida por
ideologías, estilos y políticas: escuelas instituciones complejas

El contenido de la micropolítica
Stephen Ball: el poder y el conflicto, como sustento de la micropolítica escolar, la
diversidad ideológica, los modos de ejercer el control y la multiplicidad de intereses.
Estos cuatro presupuestos son indispensables a la hora de realizar un análisis que nos
permita profundizar la comprensión de las escuelas y sus dinámicas organizacionales: se
separan solo a los fines analíticos.

Poder y conflicto
uno de los aspectos centrales para comprender esta perspectiva radica en cómo percibe el
poder y el conflicto.p85
Hubo múltiples formas de entender el concepto de poder o de autoridad en los estudios
sobre organización. Nos centraremos en la definición de Ball: relaciona el concepto de
poder con el de autoridad, y considera al primero como resultado de un proceso,
relacional y no como derivado de una determinada posición.
distingue también entre autoridad e influencia; las define – basándose en Bacharach y
Mundell– como dos tipos de poder que interactúan permanentemente en las escuelas
constituyendo el nudo de la actividad política, tanto fuera como dentro de la estructura
formal de la escuela. Recuperando a Hoyle (1982), el autor diferencia la influencia de la
autoridad, pues la primera puede tener varias fuentes y además es “móvil”, variable y
opera mediante negociaciones, manipulaciones…
establece cuatro tipos de actores institucionales que intervienen en la definición de los
distintos conflictos:
● funcionarios (encargados de dirigir la organización),
● activistas (un grupo relativamente reducido de personas que interviene activamente
en aquellas acciones destinadas a influir en la toma de decisiones),
● alertas (personas que deciden actuar solo en momentos cruciales o cuando ven
amenazados sus intereses)
● apáticos (no intervienen casi nunca y se mantiene alejados). p85
recupera la percepción del conflicto como un elemento que permite el crecimiento de las
instituciones educativas a lo largo del tiempo. El conflicto no debe ser evitado ni negado,
por el contrario, se lo debe entender para poder encausarlo. p86

Modo de control: las reglas del juego

Para Ball, las escuelas como organización contienen elementos de diverso tipo: son
jerárquicas (como una empresa), son controladas por sus miembros (por ejemplo, un
sindicato o gremio) y también son comunidades profesionales. De allí que la estructura
organizativa de las instituciones escolares no es la cristalización de un modelo
neutro y racional, sino que deviene de las diversas luchas por ejercer el control por
parte de diferentes actores. Las formas del control son siempre contingentes ya que
estarían determinadas por las políticas y mediatizadas por intereses y valores
singulares p86
Ball (1987) establece la siguiente clasificación: intereses creados, ideológicos o
personales.
desde esta perspectiva se enfatiza que para poder comprender el funcionamiento de una
institución educativa se debería poder conocer y entender estos procesos, tomando como
unidad de análisis cada uno de estos grupos más que la organización formal p87

Intereses y estrategias
Los conflictos sobre el control y la definición están mediatizados por los intereses
(materiales, ideológicos y propios/personales) de los miembros individuales y grupos de
miembros de la organización (Ball, 1990: 209)p87
En situaciones donde los recursos con los que cuenta cada escuela son escasos, el
escenario se torna más complejo. Los diversos intereses se materializan en distintas
estrategias que cada grupo utilizará según las circunstancias. Bacharach y Mundell
(1993) distinguen tres tipos de estrategias:
● coaliciones: se originan en la convergencia de intereses de algunos grupos o
personas; son siempre provisorias y contingentes ya que se van reestructurando
en función del desarrollo de los procesos micropolíticos.
● negociaciones: se establecen entre aquellos grupos que a pesar de tener distintos
intereses, pueden colaborar con otros.
● enfrentamientos: pueden ser públicos o privados y suelen manifestarse de manera
encubierta o explícita p87
Diversidad ideológica
Stephen Ball (1989) considera que no solo es importante tener en cuenta el control y la
estructura de la organización escolar, sino que es de suma importancia considerar el
contenido singular que adquieren el diseño de políticas y la toma de decisiones, ya
que en ellas subyace un alto contenido ideológico p88

Nociones de IDEOLOGÍA:
1- aquellas concepciones acerca de la enseñanza que los docentes y profesores poseen
y que se ponen en juego en su quehacer cotidiano;
2- ideas “de las que es posible demostrar que ocultan o resuelven aspectos
problemáticos de la vida social de un modo idealista o imaginario”. En este sentido, las
explicaciones ideológicas sirven para asegurar la posición de los grupos dominantes.
Es, por lo tanto, la ideología de la administración (1989)
Estas concepciones se presentan como articuladas con los lineamientos de política
educativa (macropolítico)

Críticas a la micropolítica escolar p88

● Ball plantea que si se sobrestima la importancia del nivel organizacional de la
institución educativa al tratar de explicar las dinámicas internas se podría subestimar
el peso y la incidencia de las macropolíticas
● también se corre el peligro de ir en la dirección opuesta
cada investigación orientada a indagar las dinámicas organizacionales de las
escuelas debe contemplar un equilibrio entre lo macro y lo micropolítico

GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Mª.T. (1998) “La

micropolítica de las organizaciones escolares”, en
Revista de Educación Nº 316, Madrid.
Aunque en la realidad diaria de los centros escolares las dinámicas micropolíticas
constituyen una dimensión familiar, no alejada de la cotidianeidad de la
organización, sin embargo, el estudio y análisis teórico del tema no se ha
caracterizado, precisamente, por su notoriedad p1
Los análisis micropolíticos de la escuela son relativamente recientes, pues no
se remontan más allá de finales de los años 70 (Blase, 1991; Anderson y Filase,
1995) Sin embargo, aunque el término «micropolítico» puede resultar novedoso,
sus «antecedentes» más inmediatos los podemos encontrar, por un lado, en el
ámbito de la Gestión y Administración Pública, en el que ya hacia finales de los
60 se desarrolla una concepción de la organización como realidad política
(Anderson y Blase, 1995; Everhart, 1991) cuestionando así los modelos apolíticos
tradicionales sobre el funcionamiento organizativo; por otro, en el propio ámbito de
la Organización Escolar con la aparición de perspectivas epistemológicas no
positivistas p2
los años 70, en el ámbito del cambio educativo se empieza a llamar la atención
sobre la complejidad …
Una visión política de la organización va a subrayar que ésta es un área de
luchas y conflictos, en la que conviven una amplia variedad de individuos y
grupos de interés que están inmersos en dinámicas conflictivas, de
negociación, de luchas, pactos, etc. Bacharach (1938?) lo expresa con claridad
cuando señala: “Las organizaciones deberían ser vistas como sistemas
políticos, internamente y en sus relaciones externas… los miembros de las
organizaciones deberían ser concebidos como actores políticos, ”p3
entender que las escuelas no son organizaciones estrictamente racionales, en
las que la acción está linealmente configurada y orientada a metas claramente
establecidas de antemano. Las metas, en una visión política no se dan por sentado
y su establecimiento es considerado como un proceso político en el que predomina
la inestabilidad, el conflicto. p3
Las metas de la organización, en definitiva, desde una perspectiva política,
están abiertas a negociación, no son un elemento estable, claro y asumido por
todos que orienta instrumentalmente el funcionamiento de la organización. En el
ámbito de las organizaciones escolares se desarrollan luchas más o menos
continuas acerca de qué fines se pretenden lograr y con qué medios se van a
alcanzar, de modo que con frecuencia se funciona con objetivos múltiples, y a
veces contradictorios, y no siempre declarados (McPeherson, et al„ 1986)p3
La estructura formal de la organización, sus reglas, regulaciones y procedimientos,
no es tanto un instrumento racional para organizar la actividad y lograr su metas,
sino el reflejo y producto de una lucha por el control político.p3
La estructura organizativa, señala Morgan (1986, pp. 163-4), “se utiliza con
frecuencia como un instrumento político”.p4
Pfeffer: La estructura, más bien, es en sí misma, el resultado de un proceso
mediatizado por intereses conflictivos, de modo que las decisiones emergen en
función de los criterios que la organización busque satisfacer. Las estructuras
organizativas pueden ser vistas como el resultado de una lucha por el control y la
influencia que ocurre dentro de la organización (p. 36)p4
La estructura formal de la organización, como también han apuntado Bacharach y
Lawer (1980)h es el resultado de continuas acciones políticas entre individuos
y grupos p4

Morgan (1986) la rigidez e inercia de las estructuras y la resistencia a cambiarlas,

desvela un contenido político…p4

cuestionarse la visión racional del poder en la organización.p4

visión del conflicto como algo natural, incluso necesario, de la vida organizativa,
más que como aspecto negativo o síntoma p5

los procesos de toma de decisión ocupan un lugar muy importante: se entiende

que los procesos de toma de decisión no siguen un proceso lineal-racional
atendiendo a unas fases bien delimitadas …son procesos más complejos y
problemáticos… El proceso de toma de decisión, se considera desde esta
perspectiva, como una fuente importante de poder p 5

ALGUNOS MODELOS MICROPOLÍTICOS

Hoyle (1986, 1988)
la micropolítica
● abarca todas aquellas estrategias a través de las cuales los individuos y los
grupos en contextos organizativos tratan de usar sus recursos de poder e
influencia para promover sus intereses…La micropolítica aspecto
generalmente implícito p 5
● se puede considerar como un ámbito distinto de los procesos y dinámicas
de gestión. Pero la diferencia entre micropolítica y administración no es fácil
de establecer, porque ambas están relacionadas …hablaríamos de
estrategias de gestión al referirnos a estrategias desarrolladas en el ámbito
de lo formal, mientras que hablaríamos de estrategias micropolíticas al aludir
a aquellas utilizadas en el plano informal e incluso oculto de la vida
organizativa p6
● definición amplia: “La micropolítica se percibe mejor como un continuum,
uno de cuyos polos prácticamente no se distingue de los procedimientos de
gestión convencional, pero de los que diverge en una serie de dimensiones-
intereses, conjunto de intereses, poder, estrategias, legitimidad- hasta el
punto de que constituye un mundo organizativo casi separado de
manipulación ilegítima, auto-interesada (1980, p.126)

● La teoría administrativa se focaliza en las estructuras y los procesos de

poder, toma de decisión, comunicación, etc. pero el espacio entre las
estructuras está ocupado por algo más que los individuos y sus
motivos. Ese «algo más» consiste en las estructuras y procesos
micropolíticos. Se caracteriza más por coaliciones que por departamentos,
 por estrategias que por reglas promulgadas, por la influencia más que por el
poder, y por el conocimiento más que por el status (1988, p.257).
● El ámbito de la micropolítica así definido por Hoyle, vendría configurado
por cuatro elementos básicos:
1-Intereses de diverso tipo
2-Grupo de interés (o «conjunto» de interés, ya que el término «grupo» transmite
una idea de cohesión y permanencia que no siempre existe) o conjunto de
personas que comparten un interés común, y que se pueden combinar en
coaliciones
3- Poder: la autoridad (poder formal) e influencia (poder informalmente ejercido)
4-Estrategias

Ball
● sustenta su planteamiento sobre la idea de que los centros escolares son
organizaciones en las que los ámbitos de control están sujetos a negociación,
renegociación o disputas entre los miembros…. de modo que están abiertos
a modificaciones, siendo los límites del control organizativo diferente en las
diferentes escuelas p7

● las metas son ambiguas y están abiertas a múltiples interpretaciones; los

procesos de elaboración de la política de la organización y la toma de
decisiones no son procesos tecnológicos, sino cargados de contenido
ideológico y, además, las personas y grupos en la organización poseen
unos intereses

● acota el concepto de micropolítica en tres esferas de la actividad

organizativa: los intereses de los miembros, el mantenimiento del control
(dominación/resistencia) en la organización y los conflictos en torno a la
definición (política) de la escuela.
● eje de análisis: el conflicto político constituye, para Ball, un foco de atención
básico a la hora de comprender la naturaleza organizativa de la escuela p7

● Limitaciones: Ball no analiza las interacciones cooperativas y

consensuadas según Blase (1991) Burlingame (1989) afirma: El trabajo de
Ball no especifica las características de las escuelas como contexto de
negociación

Blase amplía a Ball: recoge los diversos ámbitos en los que se centraría una lectura
micropolítica de las escuelas:
● las formas de poder, formal e informal;
● las metas de los individuos, sean intereses, propósitos, preferencias,
● las acciones políticas, sean decisiones, acontecimientos, actividades. p 8
● las diferencias o discrepancias entre los miembros de la organización en lo
que respecta a valores, creencias, necesidades, ideologías, metas.
 ● las acciones organizativas, estén motivadas de modo consciente o
inconsciente: acciones estratégicas, calculadas, propositivas, o acciones
rutinarias, no decisión, no acción, negligencia.
● los efectos o consecuencias de tales acciones, para los demás.
● los tipos de acción política, ya sea conflictiva o cooperativa.
● la influencia mutua entre el ambiente externo y el dominio político interno
de la organización

Blase, al igual que Hoyle y Ball, considera que aspectos básicos de la

micropolítica son aquellos relacionados con el poder y su utilización por parte de
los individuos y los grupos para conseguir sus metas en la organización así como
los conflictos y dinámicas de competición entre miembros. Igualmente, reconoce,
como lo hace Ball (1987, 1990) la incidencia de elementos externos al centro en
la vida micropolítica del mismo. Sin embargo, para Blase otras dinámicas
organizativas, como son la cooperación y el apoyo entre individuos para lograr
sus propósitos, son también importantes; es decir, no identifica micropolítica
necesariamente con dinámicas organizativas conflictivas (inspirador de
Hargreaves por ej)

Bacharach y Mundell (1993)

la micropolítica constituye un ámbito escolar donde se negocian lógicas de acción
diferentes, mantenidas por grupos de interés en la organización. Su planteamiento
gira en torno a los conflictos entre grupos
justifican su aportación dado que otras perspectivas micropolíticas han
prestado una atención insuficiente a cinco cuestiones o ámbitos, para ellos
importantes:
• El contenido de la lucha micropolítica
• La unidad de análisis micropolítico. Puede ser la organización, el individuo, o el
grupo, entienden que el análisis micropolítico debe centrarse en los grupos de
interés que existen en la organización, y no tanto en personas o en la
organización como todo. p 9-10
• Las dimensiones del poder: sugieren la necesidad de delimitar quién tiene
autoridad, quién influencia y cómo se produce la interacción entre grupos que
utilizan tipos diferentes de poder.
• Los actores micropolíticos relevantes
• Las estrategias usadas por los actores

tratan de contribuir a que el vocabulario analítico que se utiliza en el análisis

micropolítico de la escuela empiece a tener más consistencia p10

LOS ELEMENTOS Y EL JUEGO DE FUERZAS EN LA MICROPOLÍTICA

clarificar cuáles son esos elementos configuradores de la micropolítica escolar.
Desde mi punto de vista, son cuatro p11
EL CONTENIDO DE LA MICROPOLÍTICA
Con frecuencia se apunta que el contenido de la micropolítica viene dado por los
«intereses» que se están defendiendo en la organización. Aunque bajo el término
intereses pueden incluirse varios aspectos…posiblemente no estén reflejados en las
declaraciones formales de los propósitos organizativos, pueden ser de diverso
tipo… Ball (1987, 1990) subraya que no sólo las ideologías juegan un papel en las
dinámicas micropolíticas. Las personas no siempre se mueven guiadas por
cuestiones ideológicas, sino también por intereses materiales (intereses creados)
…suma intereses ideológicos, personales…difíciles de discernir de forma
separada en la realidad p11-12

Los intereses de los que hablan unos como contenidos de la micropolítica se

convierten, para otros (Bacharcch y Mundell, 1993), en lógicas de acción p 12
Bacharach y Mundell (1993) califican esta trama con una expresión: “lógica de
acción, un constructo que designa formas de coherencia entre objetivos (…)
(metas), que luego se convierten en criterios que se pueden utilizar para evaluar las
decisiones, los procedimientos individuales y las prácticas organizativas (medios).
En lugar de que cada medio y cada meta ambigua se someta separadamente a
negociación, medios y metas están interconectados conjuntamente por una
trama o lógica subyacente (...) En esencia, una lógica de acción puede ser
considerada como la relación implícita (esto es, no declarada) entre metas y
medios que es asumida por los actores en las organizaciones (p, 427)” p12 -13

doble manifestación de las lógicas de acción: como ideologías amplias

(creencias generales que legitiman acciones e intenciones específicas) o como
políticas específicas (creencias asentadas) p13

Otros autores, en ese sentido, hablarán de culturas (o subculturas) que

coexisten e interaccionan en la organización, originándose conflictos de valor en la
interacción cotidiana (Marshall, 1991; Marshall y Mitchell, 1991; Schemp 1993),p14

LOS SUJETOS DE LA MICROPOLÍTICA QUIENES LUCHAN

cabe preguntarse si cuando aludimos a «individuos en la organización» nos
referimos a personas aisladas o a grupos que operan conjuntamente. Esta opción
individual o más bien grupal no viene recibiendo un tratamiento homogéneo en la
literatura micropolítica p14
Diversos planteamientos micropolíticos como los que ya se han descrito
anteriormente, defienden expresamente la necesidad de focalizar el análisis de las
dinámicas micro políticas del centro escolar en los grupos de interés Ball (1987) p
14
Bacharach y Mundell (1993) entienden que el análisis micropolítico de la
organización tendría que tomar como unidad de análisis los grupos de interés, más
que la organización como un todo o como individuos concretos p14
los grupos de interés no coinciden necesariamente con los grupos formalmente
establecidos (Hoyle, 1926,1988) p15 -la micropolítica es una realidad móvil, flexible,
cambiante, circunstancial, flexible-
Los tratadistas analizan algunas variables o factores que, en este orden de cosas,
pueden ejercer de elementos aglutinadores de grupos de interés. Ej Hargreaves
(1996) no es infrecuente que se reproduzcan y consoliden las que denomina
culturas balcanizadas p 15
no siempre se hace patente en conjuntos de sujetos perfectamente localizables y
discernibles. Las interacciones micro políticas no siempre ocurren de forma
transparente.
no todos los miembros están activos o algunos se ocultan
cuando se habla de grupos de interés puede tenderse a mantener un cierto sesgo
que lleve a pensar que la micropolítica es algo que se reduce sólo entre profesores
y directivos. No conviene olvidar que también los alumnos y alumnas (Blase,
1991b), los padres y madres y la comunidad educativa (Corbett, 1991) p15:

COMO SE LUCHA
los grupos de interés, en su intento de conseguir sus pretensiones, pueden,
movilizarse estratégicamente de diferentes modos: actuar por sí mismos, formar
coaliciones con otros grupos cuyos intereses sean similares, negociar con
aquellos cuyos intereses son divergentes p16

Bacharach y Mundell (1993), las estrategias micropolíticas utilizadas por los

grupos de interés en las organizaciones serían bien la formación de coaliciones,
bien el enfrentamiento, bien la negociación.p17
las mencionadas estrategias no deben ser pensadas como soluciones estables y
permanentes …La coalición dominante, pues, no es perenne. p17

EL PODER COMO FUENTE DE LEGITIMACIÓN MICROPOLÍTICA

Para comprender las dinámicas de poder que se desarrollan en una organización es
necesario diferenciar dos grandes tipos de poder; la autoridad y la influencia
(Bacharach y Lawer,1980; Hoyle,1986; 1988 Bacharach, 1988; Conley Bacharach y
Lawer,1989; Corbert 1991;Bacharach y Mundell,1993) que representan,
respectivamente, la faceta formal e informal del poder en la organización.

La autoridad constituye el poder que se asienta en la prerrogativa formal de tomar

decisiones que afectan a los demás; representa el aspecto estructural, estático y
formal del poder en la organización; supone una sumisión involuntaria por parte de
los miembros de la organización; es unidireccional, de arriba-abajo, y proviene de
fuentes exclusivamente estructurales.p18

La influencia representa el poder asentado en la capacidad de conformar

decisiones a través de medios tácitos y dinámicos del poder en la organización;
implica una sumisión voluntaria y no conlleva, necesariamente, una relación
superior-subordinado, puede fluir de arriba-abajo, de abajo-arriba u horizontalmente,
y puede provenir de distintas fuentes
Como ha señalado Corbetí (1991), la distribución de autoridad en una organización
no refleja necesariamente la distribución de poder en esa organización (p. 75).p18
Poder y autoridad no son equiparables, y en la organización los grupos con
autoridad y los grupos con influencia interaccionan continuamente, generando una
actividad micropolítica. Tal micropolítica, según Bacharach y Mundell (1993) puede
producirse de diversos modos; concretamente ambos autores hablan de cuatro
tipos de micropolíticas:
• Micropolíticas burocráticas, que son las desarrolladas cuando grupos de interés
con autoridad tratan de imponer su lógica de acción sobre otros grupos de interés
con autoridad.
• Micropolíticas de dominación, que ocurrirían cuando grupos de interés con
autoridad intentan influir sobre grupos de interés con influencia.
• Micropolíticas de participación, que ocurren cuando grupos de interés con
influencia tratan de ejercerla sobre grupos de interés con autoridad.
• Micropolíticas de base, desarrolladas cuando dos grupos de interés con
influencia tratan de influirse mutuamente.

si asumimos que el poder no proviene sólo de la estructura, una de las cuestiones a

clarificar es, precisamente, cuáles son las fuentes de poder que operan en la
organización.p19

Hoyle (1986, p, 74) habla de cuatro fuentes de poder:

● Estructural, cuando el poder proviene de la posición de una persona en la
estructura organizativa;
● Personal, cuando el poder deriva de características personales tales como
carisma o cualidades de liderazgo;
● el Conocimiento experto, o poder proveniente del conocimiento o destrezas
especializadas;
● Oportunidad, cuando se cuenta con poder como consecuencia de ocupar
roles que, aunque están bajos en la jerarquía, proporcionan la oportunidad de
ejercer poder a través del control de la información o de tareas organizativas
clave
Bolman y Deal (1984) sostienen que la facultad de controlar recompensas por
parte de algunos (apoyo político, fondos, etc.) y el poder de coerción o también
resistencia merecen ser incluidos en una relación de fuentes de generación y
uso de poder en las organizaciones.

Morgan y Santos Guerra han desarrollado ampliamente la idea de que las fuentes
de poder organizativo son diversas; señalan las siguientes:
● La autoridad formal o poder legitimado
● El control de recursos, o habilidad para ejercer control sobre los recursos
cuando éstos son escasos,
 ● Uso de las estructuras y reglamentos: en la organización, las normas,
reglamentos y procedimientos formales pueden emplearse como fuente de
poder …Santos Guerra (1992): las reglas tienen un doble filo, ya que por un
lado puede obligarse a cumplirlas, pero, por otro, quien las tiene que cumplir
las puede quebrantar o interpretar de modo que esa interpretación haga que
se paralice o altere la vida de la organización. Así, la habilidad de utilizar las
normas en beneficio propio es una fuente de poder organizativo.
● Control de conocimiento e información
● Control de los procesos de toma de decisión: la habilidad, para influir en
los procesos que conducen a la Toma de decisiones
● El control de la organización informal
● El simbolismo y dirección del pensamiento también constituye una
fuente de poder. Está relacionada con la capacidad de persuasión, la
capacidad para definir la experiencia de otros …Esta serie de facetas y
expresiones de poder en la organización viene a ser equivalente a lo que
Blase y Anderson han denominado políticas cognitivas. Anderson
considera que la micropolítica es una lucha política en torno a la
definición de la escuela y sus propósitos sociales, y entiende que las
micropolíticas ocurren en el contexto de una política de cognición, en la
cual lo que está en juego es el control sobre la construcción social de la
definición de la escuela, es decir, la gestión del significado organizativo
y social del centro escolar. p20
● El sexo y dirección de relaciones de sexos p21

LA MICROPOLÍTICA: UN ÁMBITO DE INVESTIGACIÓN E IMPLICACIONES

Las metodologías al uso son de corte eminentemente cualitativo y etnográfico
y, en ese sentido la investigación sobre la realidad micropolítica de las escuelas nos
permite captar y conocer con cierta riqueza los fenómenos que se estudian. Sin
embargo, como ha señalado Everhart (1991), la investigación micropolítica
adolece de un compromiso por incidir directamente en la práctica educativa;
es una investigación, señala este autor, que sigue perpetuando la separación
entre teoría y práctica p21
La micropolítica escolar, aún constituyendo un componente o una dimensión tan
propia e intrínseca a la vida organizativa, con frecuencia ignora los grandes
planteamientos sobre las escuelas y su mejora.p22

BALL, S. (1989) “Ortodoxia y Alternativa”, en La

micropolítica de la escuela. Hacia una teoría de la
organización escolar. Paidos/MEC, Madrid.
1 ORTODOXIA Y ALTERNATIVA
En los últimos veinte años, ha habido un aumento masivo de los escritos e
investigaciones relativos a la sociología británica de la educación. En una gran
variedad de áreas importantes, se ha logrado un considerable avance en nuestra
comprensión —teórica y empírica—de los procesos educativos. Sin embargo, la
sociología de la organización escolar es un campo donde se ha hecho poco o
ningún progreso. Las teorías y los conceptos apenas han cambiado desde los
años sesenta. Ni los teóricos de la organización ni los investigadores educativos han
hecho muchas contribuciones útiles o de importancia p19

Mi definición de una organización sigue las ideas de BARR-GREENFIELD

(1975). Como él, rechazo la noción de «una única abstracción llamada
organización», y comienzo en cambio con «las variadas percepciones de los
individuos de lo que pueden, deberían o deben hacer al tratar con otros dentro
de las circunstancias en que se hallan» (BARR-GREENFIELD, 1975, pág. 65).
p21
La comprensión del modo como las escuelas cambian (o permanecen iguales),
y por lo tanto de los límites y posibilidades prácticos de desarrollo educativo, debe
tomar en cuenta procesos intraorganizativos. Esto es particularmente crucial al
examinar las evoluciones que se relacionan con el logro de una educación más
igualitaria, más justa y más eficaz p21

los teóricos británicos de la organización parecen haberse sentido atraídos por el

esquema de análisis de variables de PARSONS (1951), que implica la identificación
de aspectos particulares de la organización escolar con el requisito funcional
apropiado p21

las teorías de sistemas sólo proporcionan una descripción limitada e ingenua

de las posibilidades de cambio y no tienen verdadera capacidad para explicar
o describir los conflictos o contradicciones intraorganizativos. Dentro de esta
concepción, no se ignora en forma total el conflicto, pero se lo considera,
dentro de la lógica del paradigma, como aberrante y patológico. Se pone el
énfasis en la solución o control del conflicto, tratándolo como si fuese una
enfermedad p22
Así, las teorías dominantes en la «ciencia organizativa» reflejan los intereses y
necesidades particulares, de los administradores. Son teorías propias de amos;
contienen una concepción de la organización contemplada desde arriba, desde la
posición de los que «dominan»p22
Así, las teorías actuales de la organización son ideologías, legitimaciones de
ciertas formas de organización. Exponen argumentos en términos de la
racionalidad y la eficiencia para lograr el control,....Son tan significativas por lo que
excluyen como por lo que incluyen…p23
un estudio está ligado a la ideología tanto por lo que dice como por lo que no dice.
Es en los silencios significativos de un texto, en sus lenguas y omisiones, donde la
presencia de la ideología puede sentirse más categóricamente (EAGLETON, 1976,
págs. 34-35).

Hacia una concepción alternativa

dos problemas básicos en los intentos actuales de elaborar una sociología
coherente de la organización escolar.
1-ha sido permanente el fracaso en reconocer la peculiar naturaleza de las
escuelas como organizaciones.
2- existe una total carencia de investigaciones básicas sobre los aspectos
organizativos de la vida escolar p24
Trato de demostrar en este libro que el futuro del análisis organizativo de las
escuelas está en el ámbito de lo que no sabemos sobre las escuelas, en
particular en la comprensión de la micropolítica de la vida escolar, lo que HOYLE
llama el «lado oscuro de la vida organizativa» (1982, pág. 87).p25

Control
Uno de los problemas implicados en tratar de adaptar las escuelas a las categorías
existentes de tipo organizativo es que las escuelas albergan estrategias de
control diversas y contradictorias p25
COLLINS (1975) tres «tipos» de organización: 1) las organizaciones
jerárquicas (esencialmente de producción, comerciales o burocráticas), 2) las
organizaciones controladas por sus miembros (por ejemplo, los partidos
políticos y los sindicatos) y 3) las comunidades profesionales
las escuelas, prácticamente de todas las variedades, contienen elementos de los
tres tipos de organizaciones p26

En particular, las escuelas ocupan un incómodo lugar intermedio entre las

organizaciones laborales jerárquicas y las organizaciones controladas por sus
miembros (donde las escuelas difieren unas de las otras según los elementos a los
que asignen mayor importancia) y por lo tanto entre sistemas de elaboración de
productos e instituciones de servicios públicos. El miembro ordinario (el
profesor) conserva al menos algún control sobre la organización y la dirección
de su labor en ella. Aquí mi argumento no es simplemente que, como educadores
profesionales en ejercicio, los profesores conservan en última instancia un control
de sus propias actividades en la intimidad de su aula. p26
A veces las escuelas son dirigidas como si en ellas todos participasen y
fuesen democráticas: hay reuniones del personal, comités y días de discusión en
los que se invita a los profesores a tomar decisiones sobre las políticas a seguir
(aunque la realización de tales reuniones no es en modo alguno un indicador claro
de que haya una participación democrática) p26
Tanto para el analista como para los miembros, el problema es que estos,
«campos» de control no son, ni pueden ser en verdad, distintos. Están sujetos a
negociaciones, re-negociaciones y disputas (STRAUSS, 1978). Los límites del
control se modifican continuamente y su trazado es diferente en las diferentes
escuelas. A menudo son el resultado de la lucha entre los directores y su
personal p27… Los límites también sufren la presión de la intervención externa
…Los modelos variables de control no son el producto de sistemas
organizativos abstractos, sino que surgen de los enfrentamientos de
individuos y grupos de la organización.p28
Todo intento de describir una organización escolar usando sólo una categoría de
control conducirá inevitablemente a una deformación de la realidad. Esto no significa
que las categorías analíticas existentes sean totalmente superfluas; pero tienden a
pasar por alto y ocultar rasgos importantes de la organización escolar. p28

Diversidad de metas
Las escuelas, como todas las otras instituciones educativas, se caracterizan por tal
ausencia de consenso. En verdad, la estructura de las escuelas permite y
reproduce la disensión y la diversidad de metas. p28
La relativa autonomía de los subgrupos dentro de la organización —
departamentos, houses- grupos de curso, unidades especiales, sixth forms— da
origen a lo que BIDWEÜ llama «flojedad estructural», esto es, «una falta de
coordinación entre las actividades y las metas de los actores en unidades
funcionales separadas, la existencia de múltiples ámbitos de interés y jurisdicción
que se sobreponen, así como complejos procesos de toma de decisiones» (1965,
pág. 978). Esta falta de coordinación y la ocasional ausencia de toda forma de
control inmediato sobre las subunidades de la organización es llamada por WEICK
(1976) «conexión vaga» se entiende por esto que la estructura se halla
desconectada de la actividad (el trabajo) técnica, y la actividad está
desconectada de sus efectos (MEYER y ROWAN, 1978, pág. 79). Se considera
que ésta es una propiedad básica de las organizaciones educativas p28-29
Llevando más adelante esta idea de la falta de coordinación, BELL (1980) ha
sugerido que los efectos de un entorno social cada vez más «agitado» e
imprevisible sobre una estructura interna «vagamente conectada» «ha creado
una situación en la cual la organización interna de la escuela ha empezado a
asemejarse a lo que se ha llamado una organización anárquica (1980, pág.
187)p29

Este concepto de organización anárquica está tomada de la obra de COHEN,

MARCH y OLSEN (1972) y MARCH y OLSEN (1976), y parece particularmente
apropiado para comprender los procesos organizativos de las escuelas en la actual
situación económica y política… las escuelas contienen en su seno miembros
que aspiran a, y tratan de alcanzar, metas muy diferentes p29…
las escuelas se enfrentan con todo un conjunto de exigencias y expectativas a
menudo contradictorias de públicos y organismos externos. Todo esto plantea
dificultades para llegar a la formulación de metas o prioridades que tengan algún
valor o permanencia. Además, la importancia de tales formulaciones abstractas
para la práctica concreta de los profesores es dudosa.p30
Ideología
No sólo es necesario prestar particular atención al control y la estructura de las
cuestiones organizativas en la escuela, sino que también es importante tomar en
cuenta el contenido peculiar de la elaboración de políticas y la toma de
decisiones en ellas, pues gran parte de este contenido es ideológico…,
muchas decisiones que se toman en las organizaciones escolares tienen una carga
valorativa que no se puede reducir a la simplicidad de un esquema de
procedimientos p30
SHARP y GREEN definen del siguiente modo una ideología de la enseñanza:
Un conjunto coherente de creencias e ideas sobre las características de la enseñanza que se
consideran esenciales. Una ideología de la enseñanza, incluye aspectos cognitivos y valorativos,
ideas generales y supuestos sobre la naturaleza del conocimiento y la naturaleza humana; esta
última implica creencias sobre la motivación, el aprendizaje y la educabilidad. Incluirá una
caracterización de la sociedad y del papel y las funciones de la educación en el contexto social más
amplio. También habrá supuestos sobre el carácter de las tareas que deben realizar los profesores,
las habilidades y técnicas requeridas y las ideas sobre cómo es posible adquirirlas y desarrollarlas.
Finalmente, la ideología contendrá criterios para evaluar el rendimiento adecuado tanto de material
sobre el que los profesores «trabajan», esto es, los alumnos, como para la autoevaluación y la
evaluación de las personas dedicadas a educar. En síntesis, una ideología de la enseñanza involucra
una amplia definición de la tarea y un conjunto de prescripciones para realizarla, todo ello en un
plano relativamente alto de abstracción…Un conjunto coherente de creencias e ideas sobre las
características de la enseñanza que se consideran esenciales. Una ideología de la enseñanza,
incluye aspectos cognitivos y valorativos, ideas generales y supuestos sobre la naturaleza del
conocimiento y la naturaleza humana; esta última implica creencias sobre la motivación, el
aprendizaje y la educabilidad. Incluirá una caracterización de la sociedad y del papel y las funciones
de la educación en el contexto social más amplio. También habrá supuestos sobre el carácter de las
tareas que deben realizar los profesores, las habilidades y técnicas requeridas y las ideas sobre
cómo es posible adquirirlas y desarrollarlas. Finalmente, la ideología contendrá criterios para evaluar
el rendimiento adecuado tanto de material sobre el que los profesores «trabajan», esto es, los
alumnos, como para la autoevaluación y la evaluación de las personas dedicadas a educar. En
síntesis, una ideología de la enseñanza involucra una amplia definición de la tarea y un conjunto de
prescripciones para realizarla, todo ello en un plano relativamente alto de abstracción p31

no todas las decisiones tomadas por los directores o las escuelas son
ideológicas, pero prácticamente todas las cuestiones relacionadas con la
organización y la enseñanza de los alumnos, la estructura del curriculum, las
relaciones entre profesores y alumnos y las normas de la toma de decisiones
en la institución tienen fuertes bases ideológicas. Esto significa que contienen
las simientes de la disensión política y filosófica, y de la parcialidad p32

Los problemas o decisiones particulares ponen de relieve el hecho de que, al igual

que los actores de otras clases de organizaciones, los profesores están
dedicados a promover sus intereses creados personales y de grupo tanto
como, o en relación con, sus adhesiones ideológicas p33

Las teorías de la administración, en particular, ponen un gran énfasis

psicologista y conductista en la motivación; pero se omite al reconocimiento
de los intereses, en el sentido sociológico. Además, se considera a los
miembros de la organización en términos de «necesidades» individuales, más
que de adhesiones grupales y preocupaciones e ideologías compartidas.p33

las controversias valorativas y la formación de alianzas y coaliciones quedan

fuera del cuadro. Un análisis pragmático y crítico de las escuelas debe empezar
por hallarse arraigado en, y desarrollarse a partir de, las experiencias, las
ideas y las interpretaciones de los actores individuales que constituyen «la
organización», y de sus preocupaciones e intereses reales y prácticos. Desde
el punto de vista heurístico, los intereses de los profesores, individuales y colectivos,
pueden ser identificados como pertenecientes a tres tipos básicos: intereses
creados, intereses ideológicos e intereses personales.p33

Los intereses creados conciernen a las preocupaciones materiales de los

profesores relacionadas con las condiciones de trabajo; las remuneraciones
por su trabajo, su carrera y su promoción. En este aspecto son fundamentales el
acceso a los recursos de la escuela y su control: el tiempo (los horarios de las
clases o el tiempo libre), los materiales, las asignaciones por alumno, las ayudas
especiales y subvenciones y el personal (la definición y el control de los
nombramientos y la formación de equipos de especialistas) y locales
(particularmente, oficinas y aulas y habitaciones exclusivas). Estos intereses
creados serán causa de disputa entre personas y grupos sobre todo cuando
los recursos son escasos y las perspectivas de promoción limitadas.

Los intereses ideológicos conciernen a cuestiones valorativas y de adhesión

filosófica: ideas sobre la práctica y la organización preferidas o expuestas en
debates o discusiones. Estos intereses a menudo relacionan problemas prácticos
con posiciones políticas o filosóficas fundamentales.

El interés personal emplea el término «yo» de un modo particular para referirse al

sentido del yo o identidad declarada por, o a la que aspira, el profesor, la clase de
profesor que una persona cree o quiere ser (por ejemplo, especialista en una
asignatura, educador, una persona dedicada a la atención tutorial, un administrador,
etcétera). Las satisfacciones asociadas a este sentido del yo pueden estar
directamente relacionadas con ciertos tipos de trabajo, a grupos particulares de
alumnos o hasta el uso de recursos o lugares específicos…p33-34

Los conflictos
perspectiva de conflicto:
p34 BALDRIDGE presenta en forma sucinta los principales principios implicados:
1. Los teóricos del conflicto subrayan la fragmentación de los sistemas sociales en
grupos de intereses, cada uno de los cuales tiene sus metas particulares.
2. Los teóricos del conflicto estudian la interacción de estos diferentes grupos de
intereses, y especialmente los procesos conflictivos mediante los cuales un grupo
trata de ganar ventajas sobre otro.
3. Los grupos divergentes se forman alrededor de valores divergentes, y estudio de
los intereses en conflicto es una parte fundamental del análisis.
4. El estudio del cambio es una característica esencial del enfoque basado en el
conflicto, pues cabe esperar que se produzcan cambios sí el sistema social se
fragmenta en valores divergentes y grupos de intereses conflictivos (1971, pág. 14).

estas dimensiones especifican un conjunto de problemas relativos a lo que he

llamado la micropolítica de la escuela-
HOYLE definió la micropolítica: como «las estrategias con las cuales los
individuos y grupos que se hallan en contextos educativos tratan de usar sus
recursos de poder e influencia a fin de promover sus intereses» (1982, pág. 88). p35
PFEFFER afirma que la política organizativa «involucra aquellas actividades que
se llevan a cabo dentro de las organizaciones para adquirir, desarrollar y usar el
poder y otros recursos a fin de obtener los resultados que uno prefiere en una
situación en la que hay incertidumbre o disentimiento» (1981, pág. 7l)p35

Mi uso del término «micropolítica» también es abierto e inclusivo, pero yo

limito y especifico el concepto en conexión con tres esferas esenciales y
relacionadas entre sí de la actividad organizativa: 1) los intereses de los
actores 2) el mantenimiento del control de la organización y 3) los conflictos
alrededor de la política, en términos generales, lo que llamo la definición de la
escuela.

Considero las escuelas al igual que prácticamente todas las otras

organizaciones sociales, campos de lucha, divididas por conflictos en curso o
potenciales entre sus miembros, pobremente coordinadas e ideológicamente
diversas. Juzgo esencial, si queremos comprender la naturaleza de las escuelas
como organizaciones, lograr una comprensión de tales conflictos.p35

Mucho de lo que ocurre cotidianamente en las escuelas no se caracteriza por

la disputa o las disensiones entre los profesores. La conversación y la
interacción de todos los días se centra en la conducción rutinaria, terrenal y, en su
mayor parte, no controvertida de la institución. La vida escolar está dominada por
lo que es más acuciante e inmediato; las prioridades se establecen sobre la
base de las necesidades prácticas, de la «supervivencia» (WOODS, 1979). En
efecto, la vida organizativa rutinaria se sitúa dentro del «orden negociado»
(STRAUSS, 1978), una construcción pautada de contrastes, arreglos, acuerdos y
«reglas» que proporciona la base para la acción concertada . De este modo, los
conflictos pueden permanecer implícitos y subterráneos, y sólo hacerse
manifiestos ocasionalmente (LACEY, 1977)......Es evidente que hay algunas
instituciones educativas donde los conflictos son mínimos o, quizá, inexistentes p36
No debe suponerse, como parecen hacerlo los teóricos de sistemas, que el
conflicto siempre es destructivo. BALDRIDGE también señala la posibilidad de
que el conflicto tenga aspectos positivos en la organización p 36

BALDRIDGE (1971) Identifica cuatro tipos de actores: funcionarios, activistas,

personas alertas y apáticos cuyas intervenciones y actitudes hacia la política
institucional eran diferentes (sigue descripción detallada de cada tipo en pag p37-
38)

En lo que equivale a una defensa preventiva de un análisis micropolítico de la

organización escolar, hay otro ámbito de críticas posible que debemos abordar. Se
trata del peligro de que un examen de meso-nivel, o nivel organizativo, de la
institución tienda a exagerar la importancia de los factores internos, al explicar las
prácticas de la escuela, y a subestimar el peso de las influencias y determinaciones
estructurales externas. Es el peligro de lo que WOODS llama «macroceguera»:
p38… hay similares peligros en inclinar la parcialidad sobre la causa en la dirección
opuesta p39
Esta posición reposa, en definitiva, en la suposición de que nada de importancia
ocurre en el piano institucional o de que las realidades de la vida institucional
pueden inferirse de una teoría a priori sobre las relaciones generales de clase en la
sociedad. Tales suposiciones son teóricamente peligrosas y empíricamente
ingenuas….también debemos aceptar que «el estudio de cada escuela en particular
nunca puede ser más que un ejemplo ilustrativo de una forma más esencial de
estructurar mecanismos que requieren un macroanálisis» (SHARP, 1981, pág.
282)p39
No pretendo sugerir aquí que puedan efectuarse estudios de escuelas, sin tener en
cuenta para nada el entorno o dejando enteramente, de dado, el impacto de la
intervención externa. Evidentemente, el contacto político entre las escuelas y el
gobierno local y el nacional son de creciente importancia. No obstante,
defenderé la necesidad de explorar los distintos modos en que organizaciones
diferentes hacen frente y responden a la mayor intervención y presión del
exterior. p40

en relación con los conflictos quiero aclarar el sentido en que uso el concepto de
poder. Los teóricos de sistemas, casi por definición, tienden a evitar el concepto de
poder y usar el de autoridad. Al hacerlo, respaldan la legitimidad y el consenso, y,
nuevamente, consideran patológico el conflicto…El concepto de poder es más
activo, penetrante y flexible en este contexto …p40

Consideramos el poder como un resultado. Esto concuerda con el análisis de

HINDESS: El ejercicio del control, la realización de la voluntad o los objetivos propios, la
protección de los intereses o cualquier cosa que sea, suponen siempre el despliegue de
medios definidos de acción en situaciones particulares, que estos medios de acción mismo
dependen de condiciones definidas y que su despliegue permite enfrentar obstáculos entre
los que se cuentan las acciones de otros (19S2, pág. 504).p41

La toma de decisiones no es un proceso racional abstracto que pueda ser

expuesto en un gráfico organizativo; es un proceso político, es la sustancia de la
actividad micropolíticap 41

La teoría y los datos

Lo que consideraremos datos en esta exploración de la escuela como organización
son las ideas, experiencias, significados e interpretaciones de los actores sociales
involucrados p41

Pero, a fin de lograr la profundidad de análisis que aparece necesaria en esta

esfera, sólo puedo hacer justicia a los que están más obvia y directamente
implicados en los aspectos organizativos de la escuela: los profesores.p42

Cuando las personas se reúnen en grupos o colectividades, en diferentes

situaciones, se entregan a un proceso en el cual «se indican mutuamente líneas de
acción e interpretan las indicaciones hechas por otros» (BLUMER, 1976, pág. 16).
Las lógicas consecuencias metodológicas de esto es que: «Es necesario contemplar
la esfera de la vida sometida a estudio como un proceso en movimiento en el que
los participantes definen e interpretan mutuamente sus actos» (pág. 16). Esas
definiciones e interpretaciones, a su vez, proporcionan los materiales para construir
las «categorías que usamos a fin de dar un orden conceptual a la armazón social y
la vida social de un grupo humano» (pág. 17)p41

en lugar de empezar con una concepción codificada de la organización como una

estructura separada de aquellos que la componen, este enfoque da prioridad a los
actores sociales como los constituyentes básicos de la organización.
Segundo, y de modo concomitante, los principios que guían el análisis del
funcionamiento de la organización están representados en el modo en que
esos actores definen, interpretan y manejan las situaciones con las que se
enfrentan. p41

CARPETA DE TRABAJO
2.4. Enfoques gerencialistas: contribuciones y límites en el
análisis de la organización escolar
En el marco de las concepciones neoliberales y mercantilistas, hegemónicas en la
última década del siglo XX, se ha construido un régimen de verdad que, como resultado de
la acción conjunta de intelectuales orgánicos distribuidos en lugares claves (espacios
gubernamentales, medios de comunicación, etc.), desarrolló un aparato de poder-saber
estableciendo los límites de lo que debía ser una “buena educación” para el siglo XXI,
por fuera de los cuales habría que considerarla desviada. En ese nuevo marco, el término
“gestión” (management) ocupa un lugar privilegiado.p89

El enfoque gerencial no es nuevo. En realidad, se difunde durante los años sesenta y

setenta, y se debe a la “pervivencia de los modelos simplificados del fordismo y el
fayolismo” (Santos Guerra, 1997). p89

la principal preocupación es la productividad, la eficacia, la disciplina, la buena imagen,

el liderazgo. Los principios de la organización son estáticos, técnicos, indiscutibles y
científicamente verificables p 89

La dirección por objetivos fue el correlato organizacional de la pedagogía por objetivos

podría ser interpretada desde un enfoque foucaultiano, como una verdadera “tecnología
moral” o tecnología del poder, esto es, “un dispositivo de gobierno y autogobierno, de
control y autocontrol, de regulación y autoregulación” (da Silva, 1997: 150)p90}

En tanto tecnología moral, podría promover relaciones sociales particulares, relaciones

específicas de poder; por lo tanto, estaría muy lejos de poseer la tradicional neutralidad e
inocencia atribuida a las tecnologías.

El concepto de gestión vino asociado al de profesionalización y como todo discurso

profesionalizante va produciendo “el objeto al que refiere” p90

los 90: constituyéndose en un nuevo paradigma en el que el líder es un sujeto fuerte,

exitoso y promotor de la transformación, bajo el imperativo del cambio y la innovación
confianza ciega en las capacidades del individuo y en el desarrollo de sus capacidades
innatas.
neoindividualismo posesivo : se considera a los individuos como propietarios de sus
propias capacidades. Tanto la personalidad, como la inteligencia, el rendimiento o la
moralidad se consideran como “propiedades” del individuo; se consideran como “hechos
objetivos” que pueden ser analizados de manera independiente respecto de cualquier
influencia del medio social (Popkewitz, 1997) p91

considera que los dirigidos son proclives a las prácticas atávicas, a los excesos
emocionales, a la irracionalidad (Ball, 1997)....cualquier oposición a las formas de control
establecidas, a las proclamadas necesidades de cambio, se reduce a problemas del
sujeto, a insatisfacciones individuales. Se recurre con frecuencia a las perspectivas
psicoanáliticas o psicológicasp90

El disenso y el conflicto dentro de esta perspectiva no serían ignorados, pero se los

terminaría considerando patológicos (Ball, 1997).p91

se introduce la necesidad imperiosa del cambio y la novedad…. no está

suficientemente explicitado que dichos cambios solo serían posibles si existiera la firme
decisión de impulsarlos, es decir, si los actores involucrados sintieran “el deseo del cambio”
(Hargreaves, 1996) p91
“la gestión”, adquiere un carácter moralizante en tanto se constituye en un régimen
de “jurisdicción” y verdad. El lenguaje de la gestión desplegó su racionalidad y eficiencia
con el objetivo de instalar nuevas formas de control. Marcó el camino e indicó soluciones
que indefectiblemente debían transitar aquellos que se proponían lograr instituciones
exitosas (Duschatzky, 2001).... Marcusse (1981) reconoció a toda ideología que se
pretende hegemónica en las sociedades industriales avanzadas, parece responder más
a la seducción que a la represión (Ball, 1997; Terren, 1999)...apelan en primer lugar a que la
responsabilidad por el buen funcionamiento de las escuelas depende de ellas mismas, por
lo cual se termina imputando a los actores escolares el fracaso o no consecución de
los efectos deseados (Bolívar, 2009).
La superioridad de la gestión se construyó y legitimó en un complejo entramado discursivo
en el que se oponían racionalidad vs. irracionalidad (gasto, crisis estado benefactor) ,
eficiencia vs. ineficiencia, meritocracia vs. influencia personal

“cultura de la gestión” que se incorporó a la “mentalidad” de gobierno del sistema

educativo, adquiriendo legitimidad propia (Graizer, 2004). p92

cabe aclarar que no se han desarrollado de igual modo en los diferentes países

GERSTNER, L. (jr) y otros (1996), “El cambio en

un mundo cambiante: las escuelas para el siglo
que viene”, en Reinventando la Educación.
Nuevas formas de gestión de las instituciones
educativas, Paidós, Barcelona.
El secreto de la vitalidad económica y política de Estados Unidos es nuestra mayor
invención social: la educación de las masas, y el compromiso de educar a todos
nuestros ciudadanos con el presupuesto público. No obstante, paradójicamente,
ésta que es el área más vital de nuestra vida nacional -la educación pública- no ha
sufrido el mismo proceso de cambio revitalizador.p15
¿Por qué es tan urgente cambiar? La marea ascendente de los informes
desalentadores sobre la educación es ahora familiar para la mayoría de los
norteamericanos. Nuestros estudiantes se están quedando atrás. Tienen un
desempeño, peor que el histórico; nuestros niños logran mucho menos que los de
las naciones con los que compiten en el plano internacional 16

los problemas del fracaso escolar no se limitan a los pobres y desposeídos, aunque
está claro que son ellos quienes más los sufren.p18

el problema consiste en que demasiados jóvenes norteamericanos ya no son

capaces de ocupar su lugar entre los mejores y más brillantes del mundo. Como
consecuencia, bajará su nivel de vida, disminuirá su sensación de logro y se
debilitará su rol de ciudadanos y trabajadores productivos.p20

El problema es grave, pues en la medida en que podemos prever el futuro, no hay

duda de que durante los próximos diez años la economía de Estados Unidos no
creará prácticamente ningún puesto de trabajo para quienes carezcan de las
habilidades básicas. En términos simples, hoy en día se necesita más capital
humano para ganarse una vida decente, realizar un aporte real a la empresa, o para
que la empresa elabore un producto competitivo en el mercado global. Como
resultado, les estamos pagando más a las personas bien educadas, y relativamente
menos a las no educadas. Nos estamos quedando atrás de nuestros competidores
en algunas ramas industriales, y no mejoramos nuestro bienestar económico tanto
como podríamos. Esto representa un enorme derroche económico, una tragedia
para nuestra sociedad y penuria personal para millones.p20

se trata de que a las escuelas como instituciones les ha faltado el mecanismo de la

autorrenovación. A diferencia de las empresas, que se ven periódicamente
obligadas a responder a las nuevas tecnologías, a las nuevas demandas de sus
mercados o a la obsolescencia de los productos, ninguna fuerza externa exigió que
las escuelas cambiaran. Entonces pudieron ignorar las posibilidades revolucionarias
de la tecnología, mantener la misma estructura organizacional jerárquica, preservar
las reglas tradicionales que determinan la cantidad de estudiantes por clase y el tipo
de escuela, y atenerse al currículo y lo estilos de enseñanza tradicionales utilizados
a lo largo de este siglo. Las escuelas no han empeorado; sencillamente, no han
mejorado.p22

A pesar de la invención de un conjunto asombroso de nuevas herramientas

informáticas que almacenan y comunican el conocimiento, y que entretienen,
desafían y amplían el poder de sus usuarios, las escuelas siguen transmitiendo la
información como lo han hecho desde Gutenberg. Por cierto, las únicas
tecnologías que se han abierto camino en las escuelas son las más primitivas
e intrusivas….. Cuando las escuelas emplean tecnología, lo más frecuente es
que la traten como algo adicional o agregadop23

De modo que, desde una perspectiva empresarial, el problema central de las

escuelas públicas norteamericanas consiste en que no se han visto obligadas
a adaptarse continuamente a los cambios de sus estudiantes y de la demanda
de la sociedad y la economía. Al operar al margen del mercado, han quedado
aisladas de la necesidad de cambiar p25

Una perspectiva empresarial no sólo arroja luz sobre la naturaleza del

problema, sino que también sugiere estrategias para la solución. Las técnicas y
las disciplinas de la empresa tienen mucho que ofrecer en el campo de la
educación….Ideas organizacionales simples como la de escuchar a los clientes,
descentralizar la toma de decisiones, medir el desempeño y aplicarse al
mejoramiento continuo, son notables por su ausencia en las escuelas públicas. p25

No se trata de hacer que las escuelas se parezcan más a empresas, sino de

administrar a las escuelas de igual manera que otras organizaciones exitosas.
Así como las empresas se orientan a los resultados, también deben hacerlo
las escuelas. Es el momento de obtener resultados en educación. p26

DUSCHATZKY, S. (2001), “Todo lo sólido se

desvanece en el aire”, en Dustchatzky, S. y Birgin,
A. (comps.), ¿Dónde está la escuela? Ensayos
sobre la Gestión institucional en tiempos de
turbulencia, Flacso/ Manantial, Buenos Aires.
cita de Barthes…
Lo interesante de un texto, entonces, no es lo que dice sino lo que permite pensar.p127

LA CAÍDA DE UNA ILUSIÓN (QUE NO ES IGUAL A LA CAÍDA DE LAS ILUSIONES)

La frase pronunciada por Sarmiento, "civilización o barbarie": Su promesa, no del todo
incumplida, hizo de la educación la plataforma deseada por amplios sectores sociales.
Mejor futuro, ascenso social, reconocimiento, integración ciudadana p128
"Civilización y barbarie" conviven hoy en la misma institución nacida
paradójicamente para asegurar su oposición. La escuela existe en el país de la
condensación de los contrarios p128
¿Qué sucede con esta institución que no logra instituir identidades homogéneas? ¿Dónde
quedó la promesa civilizatoria? p129
La escuela también se desmiente en la figura del desertor cuando éste ha dejado de ser
una excepción para convertirse en regla. Y junto con la escuela se desmiente la familia, su
aliado fundamental ….p129
la escuela se desrealiza en sus matrices fundacionales, en sus mandatos de origen….
sigue en la misma línea: escuela-estados nación-lazo social. ser social

Lo nuevo es que la potencia soberana del Estado se ha desplazado hacia el mercado

(que no genera lazo social ) p130-131
ciudadano vs consumidor
Lo que estamos sugiriendo es que la escuela "cayó" como ilusión forjadora de un
sujeto universal pero además que la institución (entendiendo este término como lo
relativo a instituir, fundar, autorizar) está suspendida en tanto no dispone de ninguna
narrativa en la que anclar la constitución de lo social. En pocas palabras, esto quiere
decir que, si lo que enseñamos no se inscribe en nombre de algo que le otorgue valor
(ciencia, historia, ideas), la subjetividad no encuentra dónde anudar. Dufour (2001) señala
que la ausencia de algún enunciador colectivo p132
¿Acaso es tan nefasta la caída de una ilusión? La de la escuela eficaz en la construcción de
sujetos homogéneos, la de las familias salvaguardas de la tradición, la de alumnos o
portadores de cambio u obedientes, la de docentes o conservadores o redentores? Tal vez
no sea tan desolador si nos permite pensar lo que las operaciones binarias (civilización
vs. barbarie, integrado vs. excluido, normal vs. patológico) han omitido, acallado,
sepultado: ese segundo componente del par sólo pensado con la vara del primero. La
caída de una ilusión podría contener alguna posibilidad si nos obliga a abandonar el
hábito de pensar en las escuelas como entidades esenciales que deberán responder
siempre a sus intenciones fundacionales p134

podría resultar interesante si pensamos los opuestos en una relación de

complementariedad: los excluidos no como la negación de los integrados sino como
su contracara. Probablemente no sea el fin si nos animamos a poner en duda los
mecanismos totalizadores de estructuración del sujeto y lo pensamos como plural y
polifónico, desde donde las diferencias no serían la excepción, lo particular, lo exótico sino
lo constitutivo de la condición humana. Pero si esta caída arrastra otras, como la caída
del otro, la caída de referencias en nombre de las que hablar, la caída del saber (en
tanto palabra que anuncia nuevas formas de nombrar y nuevas cosas por nombrar);
puede traer sufrimientos y rupturas sociales inéditas.p134

EL ESTALLIDO DE LA REPRESENTACIÓN
¿Qué es ser estudiante?, ¿qué es ser maestro? Históricamente podríamos nombrar a un
estudiante como aquel niño o joven que en moratoria social transita por una institución
proveedora de los saberes que lo harán alcanzar la autonomía que exige la conformación
de un sujeto socialmente integrado. Y en consecuencia diremos que escuela es un modo
institucionalizado de educar y que remite a su capacidad de formar (conformar, configurar,
dar forma) a una persona diluyendo los rastros de orígenes y pertenencias sociales y
culturales. Y maestro será el que porta la autoridad que le delegó el Estado para hacer
posible el acto de formación mediante un saber que lo califica. Como puede advertirse, la
idea de autoridad, futuro y norma están en la base de estas representaciones. La escuela
tendría normas, valores, saberes que transmitir cuya legitimidad estaría dada por la
autoridad que resulta del pacto entre Estado y sociedad en vistas a alcanzar una meta
(futuro).p134

…La serie de estallidos no termina allí. La relación asimétrica docente-alumno también

se pone en cuestión, no sólo porque el saber legitimado parece correrse de las paredes
escolares, mediante la irrupción de nichos emergentes como las nuevas tecnologías
sino porque en ocasiones los chicos vigilan la performance de los profesores. Ser
docente ya no resulta equivalente a autoridad académica sino que es evaluada por los
alumnos quienes, como nos cuenta un director, dictaminan su capacidad de enseñar p137

Pero la imagen del joven no es la única que estalla. La representación de lo que

significa conducir una escuela también aparece dislocada. El rector ya no es aquel que
en su indeclinable función de educar, moralizar, rectificar rumbos hace caso omiso de lo que
le acontece a los alumnos fuera del marco escolar. En ocasiones, se involucra en
experiencias vitales de los chicos evitando moralizaciones p 137

LOS PLIEGUES DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

La ilusión de escuela protegida de la conflictividad social, que en otros tiempos parecía
perdonar a algunos grupos, hoy parece tocar a todos instalando un miedo generalizado de
que cualquiera puede ocupar el lugar más temidop139

A su vez el pacto moral entre escuela y familias afianzado especialmente entre los
sectores medios y altos comienza a resquebrajarse, poniendo de relieve que el "drama"
de las nuevas identidades y filiaciones no reconoce origen social. De un lado o del otro,
se quiebran las viejas certezas y la escuela entra en un tembladeral que erosiona sus
matrices de autoridad p139

Castoriadis señala que el mayor problema de la época contemporánea es que ha dejado

de ponerse a sí misma en tela de juicio. En el plano educativo esto supone dejar de
pensar la escuela como institución y sólo pensar cada escuela en particular o cada
contingencia en su territorio. La escuela de los pobres, la escuela que hace
asistencialismo, la escuela de repitentes o desertores y no la pobreza, el asistencialismo o
la productividad simbólica del acto educativo. p139

La invitación a pensar en términos de pliegues intenta en última instancia cuestionar

tanto la idea de totalidad homogeneizadora que borra singularidades como aquella que mira
las instituciones como si se trataran de particularidades que se fundan a sí mismas.p140

LA ÉTICA DE LA GESTIÓN

La "inteligencia" de una gestión se encuentra asociada a la capacidad de registro de

su propia ignorancia, señala Blejmar

Lo interesante de una gestión no se mide exactamente por lo realizado sino por la

capacidad de crear condiciones para que algo se movilice en los sujetos y en las
matrices culturales de la institución. El no saber entonces se torna potente, su
incompletud es lo que mantiene viva la marcha p140

Dos modos de gestión p141

● "la gestión como fatalidad" : pretende ajustar la realidad educativa a un deber ser.
Los rumbos estarían trazados, en los tiempos que corren, por el nuevo orden
global. Sólo se trata de apropiarse de sus beneficios y controlar sus riesgos. En
cada uno de nosotros habitaría la posibilidad, no de alterar el rumbo sino de
aprovecharlo. La serie se armaría de este modo: nuevo orden mundial
(irrevocable, potencialmente prometedor) - nuevo sujeto (cuyo lema es "tú
debes porque puedes" y ya no "tú puedes porque debes").
● Mantener la continuidad del mundo así como imponer su transformación radical son
dos modos de ahogar el acontecimiento. En realidad, esta ansia de innovación
compulsiva disfraza la novedad que no es otra cosa que la fabricación de un mundo
ideal, desprovisto de negatividad y ambigüedades. p 142

● "la gestión como ética": no es una propuesta de buena moral sino otra posición
frente al hecho educativo. Dado que la ética, en palabras de Agamben, se revela
como aquello que contiene el mal, lo negativo, la ambigüedad; la propuesta de la
gestión a la que apostamos no va en busca de escuelas armoniosas, exentas de
 falta, libres de disonancias, o de conflictos, más allá de malos y buenos actos.
En todo caso se orienta a pensar las escuelas como las instituciones capaces
de nombrar lo que acontece en ellas y habilitar que otras cosas, de otro orden
puedan suceder p142
● está unida a la decisión. Pero hay algo en lo que el hombre tiene que pensar y esto
es en la propia existencia como posibilidad y potencia. Posibilidad y potencia
de esto trata una gestión como ética. No es un hacer bien lo ya diseñado, lo ya
pensado sino un hacer apoyado en la capacidad de "leer" las situaciones y de
decidir frente a su singularidad.

● Pero lo singular no es lo particular. La mirada singular no busca la individualidad,

las propiedades ni los atributos de una unidad (escuela carenciada, pibes violentos)
sino los modos en que son dichas diversas situaciones p143
● Las singularidades comunican en la descripción, sin estar atadas a ninguna marca
de identidad (Agamben, 1996). Y es la descripción (que no es igual al inventario) el
lugar más fértil para formular hipótesis que bien pueden referir a más de una escuela
en particular.
● La gestión como ética pretende producir algo del orden inexistente hasta el
momento en la institución pero evita formatear rumbos y sujetos…en palabras de
Blanchot, es de un hacer, un pensar, un acto de decidir que se declaran
incompletos. p143
● Un elemento central es la implicación. La implicación no supone un mero
comprometerse más allá de la dirección del compromiso. La dama de caridad se
compromete pero no se implica. La implicación no piensa una situación como mera
exterioridad en la que se debe actuar.

Cómo pensar la conflictividad es un punto clave para analizar los estilos de gestión.
p145

¿Es posible pensar una ética de la gestión sin la idea de solución? Compartimos con
Marcelo Percia la opción de intentar por otro lado: tratar, no concluir, tratar en tanto
procurar recepción, tratar como un equivalente a escuchar allí…siempre algo más,
siempre otra cosa. p146

La conflictividad invita a pensar lo que se fuga de la imagen aprendida, del

estereotipo, del habitus
¿Cómo se olfatea una potencialidad en lo que se presenta como conflictividad?, se
pregunta Percia

La posición ética no renuncia jamás a buscar en cada situación una posibilidad hasta
entonces inadvertida, aunque sea ínfima. Lo ético radica entonces en movilizar todos los
recursos intelectuales, sensibles y técnicos para activarla p147

¿De qué se trata la gestión? ¿Es un hacer compulsivo, un recto y eficiente hacer, visible, de
alto impacto y fascinantes resultados o es la toma de decisiones que tiene la perplejidad
como antesala? p 147
A esta altura de nuestras reflexiones podríamos preguntarnos si hacer escuela es un
tema de la gestión p148
Pero hay algo insoslayable para hacer escuela y es la existencia de narrativas donde
anclar sentidos; sin ellas podrá haber organización, capacitación, competitividad
tecnológica pero no escuela p148

BLEJMAR, B. (2000), “De la gestión de resistencia

a la gestión requerida”, en Dustchatzky, S. y
Birgin, A. (comps.), ¿Dónde está la escuela?
Ensayos sobre la Gestión institucional Blejmar, B.
(2005), “Primera parte, La gestión como palabra” y
“El poder de la palabra”, en Gestionar es hacer
que las cosas sucedan. Competencias, actitudes y
dispositivos para diseñar instituciones educativas,
Noveduc, Buenos Aires.
PRIMERA PUERTA DE ENTRADA. DE LA ORGANIZACIÓN PRESUNTA A LA
ORGANIZACIÓN REQUERIDA
una de las puertas de entrada a la comprensión de una organización: la organización
presunta, que es la organización percibida desde cada uno de los actores …según la
definición de Elliot Jacques no puede tener pretensión de verdad última; está signada por la
parcialidad del observador y su propio rol en la organización (sin embargo, "es verdad" para
el que relata)p 36
se hace necesario instalar una indagación sistemática e integradora de distintas
miradas, que dé cuenta de la organización existente, como aquella que refleja más
acabadamente su acontecer. Sólo desde esa instancia la organización existente estaría
allanando el camino para el diseño de organizaciones requeridas p36
Lo resaltado acentúa los elementos clave que pueden darnos un marco de referencia con:
1. Indicadores que miran hacia la comunidad:
1.1. Servicios valorados: reconocimiento de la comunidad.
1.2. Satisfacer necesidades públicas: contrato de encargo y demanda a la organización y su
cumplimiento.
1.3. Eficacia: logro de los objetivos propuestos.
2. Indicadores que miran hacia dentro, hacia las condiciones de trabajo.
2.1. Puesta en juego de las capacidades a pleno de la gente (directivos, alumnos,
docentes).
2.2. La posibilidad de trabajar juntos (equipos).
2.3. Construcción de vínculos satisfactorios.
2.4. Operar en un espacio emocional de confianza (tener sostén en el otro, validez, de los
compromisos y las promesas).
Excediendo su propia singularidad y proyecto institucional, la escuela aparece
entramada en un sistema público y un proyecto político.p37
Así, la escuela requerida como organización debería contar con:
a) Un proyecto claro y compartido.
b) Ser promotora de salud en sus miembros.
c) Operar con efectividad (eficacia y eficiencia) en el logro de sus resultados.
d) Desplegar capacidad de aprendizaje para sí misma.

De la ignorancia como vía de acceso al aprendizaje organizacional

Advirtamos que su inteligencia como organización se encuentra proporcionalmente
vinculada a la capacidad de registro de su propia ignorancia p38
La imposibilidad del hallazgo de una respuesta última y totalizadora como completud del
saber es lo que mantiene en marcha el proceso. Se establece así un lugar siempre
vacante.p38
No hay aprendizaje organizacional sin registro de la falla, del vacío.p38
transformar el saber-no saber en gestión. p39

nota al pie
4. Lacan define tres tiempos en relación con el acto. Estos tiempos de la intersubjetividad suponen
que el acto depende del sujeto en su posición con los otros sujetos. Aun cuando pueden aparecer
simultáneamente, son reconocibles cada uno de ellos. Parafraseando al autor: instante de ver es la
imagen, sus figuras lo que predomina como una pantalla. Tiempo de comprender significa que se
"acomoda" aquello que se ha visto y se desprende una lógica simbólica que va más allá de los
colores, de las imágenes, del "parecer". Por último, momento de concluir: es donde se juega un
riesgo, concluir quiere decir actuar. Tomar en cuenta las posiciones simbólicas sin "fascinarse por las
figuras", pone al sujeto en la acción, única manera de obtener su libertad. Libertad que habrá ganado
no por esperar sino por actuar. Instante, tiempo y momento son calidades distintas del discurrir.
Actuar no es movilizarse físicamente. La palabra plena, que produce acto, es la vía de libertad
del sujeto.

SEGUNDA PUERTA DE ENTRADA. EL MALESTAR EN LA ESCUELA

La escuela parece haber quedado instalada como una de las últimas organizaciones de
frontera en contacto con la exclusión. A la manera de trinchera, fortín, avanzada y
solitaria, la escuela está ahí, presente, después de la retirada de múltiples puentes de
acceso social. p40
Pero una escuela ¿debe ser más que una escuela? Creemos que no. Es la agenda
social la que impone sus prioridades, desvirtuando la misión de la organización.p40
Las reflexiones pedagógicas aparecen más nítidamente en las escuelas de mayores
recursos o poblaciones más acomodadas..p40
Pareciera que sólo cuando hay un umbral mínimo de necesidades básicas
satisfechas, existe el derecho a lo pedagógico, el derecho al conocimiento y a las
competencias requeridas en el nuevo siglo.p41
Por debajo de ese umbral, la urgencia que presiona la necesidad invade la agenda de
la organización. El foco se corre a la permanencia de los jóvenes en la escuela,
recupera los que se van y el apoyo frente a situaciones límite. La cuestión que abarca
el proyecto, la misión, los nuevos sentidos de la escuela emergen con toda potencia en
tales situaciones.p41
¿Cuál debería ser el contrato explícito con la sociedad y el Estado?¿Qué compromisos
mutuos se deberían asumir y exigir por su cumplimiento? Hacerse cargo, plantear la
responsabilidad exigible de cada parte, lo que hoy se denomina accountability, está en el
horizonte de esta cuestión. Se trata ¿de educar?, ¿de contener?, ¿de proveer?, ¿de
asistir?, ¿todo esto junto? p41
Sólo en la explicitación del contrato se podrá avanzar, integrando los nuevos sentidos
que se construyen sobre una lectura de mundo. Interpretando la demanda de ese mundo a
la organización y lo que ésta puede ofertar como posibilidad para ese mundo.
Este diseño puede contemplar:
a) Una organización escolar requerida que cuente con los recursos para su
implementación.
b) Un modelo de gestión alineado con esos sentidos.
c) La definición de las competencias requeridas de los educadores para acoplarse a
esa estrategia de intervención educativa. p41
El estrés no es tanto la sobrecarga de trabajo sino el desajuste entre la preparación del
trabajador y las exigencias a las que se ve sometido no sólo en cantidad sino en
calidad y diversidad. p42
Como advertía Juan Carlos Tedesco, la autonomía puede estar muy cerca del
aislamiento. Si se confunde descentralización, autonomía institucional, con dejar las
escuelas libradas a su suerte, el efecto está garantizado: será la legitimación de la
iniquidad.p42

La escuela invadida
el conflicto está allí: la exclusión, el temor, la búsqueda de un lugar, la incertidumbre, ya no
respecto al futuro sino al presente, los tiempos quedan acortados en la estrategia de
sobrevivir. p43
Pero también en esa misma escenografía circula el deseo. El deseo que empuja las
escenas en sus demandas explícitas: p43-44
En la existencia e incremento de ese deseo reside una de las condiciones de
cualquier alternativa superadora. Mientras tanto, no existe "relación" entre el
contexto y la escuela en el sentido de mediación social. Mediación y relación que han
perdido su proporción.p44

La escuela se inundó de contexto y tiene el peligro de naufragar en su condición de

escuela
La escuela no está integrada al contexto. La integración implica persistencia de la identidad
(misión organizacional) y tramitación, elaboración del lazo… La escuela invadida está en los
bordes extremos del sistema abierto. En la tensión existente en todo diseño entre la
clausura organizacional máxima (sistemas cerrados), configuración prevaleciente en la
escuela tradicional de procesos intramuros, la escuela invadida se ubica en el otro extremo
de la tensión. En esa posición, la organización entra en indiscriminación con el contexto p44
el despliegue de una gestión de resistencia. Se trata de alinear la energía y los recursos
de la organización al servicio de contener el embate contextual y tramitarlo de la
mejor manera posible.p 44
Situación paradojal, todo proyecto contiene la idea de futuro, y toda resistencia se
despliega en tiempo presente.
Resistencia, que deja en la ambigüedad este término, en sus sentidos de defensa y
oposición.p45
Así obtendremos un posible dibujo de la gestión de resistencia eficaz.
1. Estructura organizativa. p46
1.1. El rol de Dirección aparece muy recortado como la referencia frente al adentro y al
afuera de la organización.
1.2. Existen ámbitos decisorios de la vida escolar con fuerte participación de jóvenes.
1.3. El rol docente debería ser complementado con roles especializados en lo social y su
problemática.
1.4. La estructura organizativa debe ser flexible y firme, tiene que adaptar, adaptarse y
contener.
2. Prácticas de dirección
2.1. Debe haber una continua creación de alternativas de inclusión y afirmación de los
alumnos: generar un lugar para que el alumno desee estar (diferente a “retener”)
2.2. La construcción de equipos
2.3. La dirección como gestora de redes de ayuda y colaboración institucional,
2.4. El director debe convertirse en un facilitador y mediador de procesos conflictivos
2.5. El director debería ser, junto a su equipo docente, custodio de los espacios de
formación y desarrollo de contenidos p47

3. Cultura de la organización, sus valores

3.1. El equipo docente debería contar con el conocimiento, la comprensión y el respeto de
los valores de procedencia de los alumnos
3.2. La escuela debe afrontar el desafío de la consistencia institucional, esto significa que su
discurso de valores tiene que ser coherente con sus propias prácticas

4. Perfiles de personalidad y competencias

centrado en la figura del director, se requiere para una gestión de resistencia eficaz.
4.1. Competencias comunicativas, capacidad de escucha.
4.2. Paciencia (Timming).
4.3. Tolerancia a la frustración.
4.4. Capacidad de lucha, confrontación y negociación.
4.5. El deseo puesto en la tarea y los alumnos

TERCERA PUERTA DE ENTRADA. DE ESCENAS, ESCENARIOS, PROTAGONISTAS Y

REPARTOS
Retomamos aquí el concepto del drama, del despliegue de las acciones humanas, en su
carácter de entramado simbólico. Toda escena se despliega en un escenario. …actores. se
centra en los directivos p48

Paradoja sistémica: cuanto más se está, allí donde otros no están, hay masividad de
demanda. La masividad puede neutralizar esa presencia por sobrerrequerimiento. p49

El alumno, el otro protagonista, ocupa el centro de los relatos. Aparece como sujeto
privilegiado para el relator. Aquí encontramos un testimonio elocuente de la claridad con
que en éstas escuelas han distinguido hacia quién va dirigida la organización: el alumno, los
jóvenes. Estos aparecen en las cuatro narraciones como sujeto de la organización y
objeto de máximo interés para el director.El joven, por otra parte, no está idealizado,
aparece inscripto en el universo de esta cultura, de este discurso histórico social: se
solidariza, roba, tiene actitudes autoritarias, prejuiciosas, participa, consume, toma,
aprovecha del poder para sí, colabora, aprende, produce..p49
Sin embargo, parece escucharse un rumor subterráneo en las distintas escenas: un lugar,
hacerse un lugar, tener lugar, tal parece ser la demanda de los adolescentes que
circulan en los relatos de diferentes maneras.p50

El alumno como actor es asimilable al mundo del trabajo, el lazo circularía a través del
reconocimiento, pero especialmente en las escuelas más desprotegidas, aunque de
ninguna manera exclusivamente, estamos un paso antes: el reconocimiento se demanda
desde el ser. Lo que se demanda es amor.p50
… ser registrado como alguien que es o quiere ser…
También los docentes aparecen con sus múltiples rostros: el compromiso, la intolerancia, la
soberbia, el esfuerzo, entre otros rasgos. Lejos de la idealización que neutraliza las escenas
nos devuelven a docentes reales… p50
En el reparto, como telón de fondo de las escenas, está el sistema, los aparatos públicos
que se mueven entre generar posibilidades p51
La gestión de recursos externos, las alianzas o proyectos conjuntos abren el
panorama del gobierno escolar atravesando muros y barreras que operan en lo
simbólico, y por eso pueden tener incidencia en lo real. No se trata de territorios
fragmentados como organizaciones sino de espacios por donde transitan los
procesos en los cuales se plasma la gestión educativa p51
La escuela tiene una función que cumplir. Para hacerlo necesita de otras organizaciones.
Requiere de otros. La escuela y sus otros deberán operar en red estableciendo
alianzas Es la especificidad de cada una de las organizaciones lo que se manifestará en
estas alianzas para aportar complementariamente en el proyecto educativop51

SEGUNDA PARTE. 2001: MODELO PARA ARMAR

Pistas para un modelo de gestión requerido
revisar la gestión escolar de una escuela pública que dispone de mejores condiciones
institucionales y analizar los resultados que se generan cuando se aprovechan dichas
disponibilidades. p52
Ensayemos un inventario de dimensiones que nos ayuden a caracterizar el diseño de tal
organización:
1. Es objeto de deseo de los jóvenes, no solo para ingresar sino para permanecer en
ella.
2. Ha definido el sentido, la direccionalidad de la organización y cuenta con un
proyecto como mapa de rutas.
3. Ese proyecto ha sido construido con la participación de los múltiples actores de la
escuela.
4. El proyecto plantea un perfil de egresado en término de sujeto alumno y ciudadano
que contempla las demandas externas de un mercado laboral, pero no renuncia a
valores sostenidos por la organización.
5. Hay consistencia entre su discurso público y su modelo de gestión.
6. Diseña y desarrolla estrategias para desplegar el proyecto pedagógico, institucional
y administrativamente.
7. Ha desarrollado formas de gobierno que garantizan la palabra del colectivo sin
declinar las diferentes responsabilidades de cada rol (accountability)
8. La unidad básica de trabajo es el equipo.
9. Trabaja su relación con el contexto acoplándose dinámicamente.
10. Puede exhibir resultados, la evaluación es un recurso de la gestión.
11. Tiene lugar no sólo para los alumnos sino para los equipos docentes.
12. La emocionalidad fundante en la organización es la confianza.
13. Hay presupuesto y sostén.
14. Se articula activamente con los sistemas en los que está incluido
15. Reflexiona y aprende continuamente.
16. Posee un umbral de recursos mínimos para su funcionamiento.
17. Este umbral debería integrar las remuneraciones de sus recursos humanos
18. Es pública y gratuita. 52-53

BLEJMAR, B. (2005), “Primera parte, La gestión

como palabra” y “El poder de la palabra”, en
Gestionar es hacer que las cosas sucedan.
Competencias, actitudes y dispositivos para
diseñar instituciones educativas, Noveduc,
Buenos Aires.
“Primera parte, La gestión como palabra”

la necesidad de un procesamiento que integre:

1) El acuerdo de significado que cada organización y sector debe establecer
en su singularidad. En ese sentido, hablamos no sólo de la eficacia en la escuela,
sino de la eficacia en cada escuela. p4
2) El tiempo y el contexto en ese significado. Las escuelas eficaces, ¿lo son por
su rendimiento académico? ¿Por su capacidad de integración de alumnos? ¿Por la
retención? ¿Por la contención frente a un afuera amenazante? ¿Por la satisfacción
de necesidades básicas de vida? La jerarquía e importancia en los resultados nos
habla de tiempos, fines y criterios cambiantes.
3) La complejidad de resultados y no la linealidad de un enfoque es lo requerido,
entonces, en la definición de eficacia y resultados.p5

la eficacia de los resultados no debería ser propiedad de una parcialidad

ideológica, sino por derecho de ciudadanía. La escuela no es la excepción en esta
exigencia social.p5
Si bien no sólo dependen de ella los resultados esperados (especialmente en
momentos como los que vivimos), parecería que la calidad de su gestión está
directamente vinculada con su capacidad de adaptación activa a las demandas
de sus audiencias (padres, alumnos, comunidad en general) y con la consistencia
de su proyecto pedagógico. Así, frente al mismo entorno turbulento en que
vivimos, no es idéntica la respuesta-propuesta de las escuelas.p5
La adjetivación de la gestión connota distintas respuestas posibles
Gestión de resistencia: un cierto comportamiento organizacional caracterizado por
la creación de alternativas de preservación del proceso educativo frente a los
embates del contexto.p5 Movilizar la comunidad en la búsqueda de recursos
para mejorar las condiciones de enseñanza, más allá de las limitaciones del
Estado, sería otra de las vías para resistir la carencia del contexto.

Gestión de fatalidad, definía Silvia Duschatzky: gestiones que declinaban su

poder de hacer, y su cara contraria: la gestión como ética: la organización se hace
cargo de las situaciones que plantea el contexto y desde allí toma posición frente
al entorno.p6

Direccionamiento alude por lo menos a dos significados: 1) establecer una

dirección y un norte, un camino, una orientación. 2) dirección como el arte de dirigir,
gobernar p6

Orientación, gobierno y resultados son los significantes claves de la gestión.

Podríamos intentar, entonces, un consolidado de ideas que definan la gestión.

• Gestión es el proceso de intervenciones desde la autoridad de gobierno para que
"las cosas sucedan" de determinada manera y sobre la base de propósitos ex ante y
ex post.
• La gestión no es un evento, no es una sola acción. Es un proceso que incluye
múltiples y complejas variables atravesadas por la dimensión de tiempo. …el tiempo
se lo puede administrar, nunca negar.

La gestión es una intervención

La gestión es una intervención en el doble sentido que tiene en latín intervengo
(venir entre, interponerse). En el lenguaje corriente, esta palabra es sinónimo de
mediación, buenos oficios, ayuda, pero, también, en otros contextos significa
intromisión, ingerencia.p5
toda intervención provoca un quiebre en la transparencia de una institución
escolar; a veces es para una nueva articulación y otras para quebrar una
cristalización del sistema…
El quiebre no tiene valorización positiva o negativa en sí mismo, sólo es una
interrupción de la regularidad institucional. p6
En no pocas oportunidades, la gestión requerida es no intervenir.

Autoridad de gobierno en la gestión

Hablamos de la autoridad de gobierno porque la gestión es un proceso
organizacional que requiere legalidad, la que da el cargo, y legitimidad, la que
le adjudican los dirigidos, avalando a quien ocupa ese mismo cargo.p6
Gestionar la escuela es la responsabilidad (accountability, por lo que se rinde
cuenta desde el rol) del director. Él se hace cargo del rol y desde allí se
transforma en diseñador de situaciones con el fin de que todos los actores
operen desplegando su máximo potencial en término de competencias y
emocionalidad.p6
la responsabilidad es del director, con su equipo directivo docente, los colectivos de
padres y la comunidad; si el campo es un área, la responsabilidad es del
coordinador y su equipo docente; y si el campo es el aula, la responsabilidad es de
los docentes.p6
El objetivo, el para qué, es: para que las cosas sucedan.
• Que las ideas se transformen en actos.
• Que la planificación mute en acciones eficaces. Esto es, que cumplan su
cometido.
• Que la gestión se confronte con lo real y con los resultados que alcanza.
la explicación (un recurso del habla) que ocurre después del "fracaso" es distinta y
posterior a la experiencia.

El camino no es menos importante que sus resultados

ética procesual
Desde nuestra perspectiva, el término resultados no alude sólo a productos
finales, sino a esa consistencia con los procesos y cómo se ha trabajado en
ellos p7
La gestión, por otra parte, responde a propósitos explícitos, expresados en forma
de visión, metas, objetivos. Según el nivel de alcance que quiera darse, éstos
integran y dan dirección al proyecto institucional. Precisamente, la explicitación
de esos propósitos es lo que permite la evaluación de los resultados obtenidos. De
no mediar estos resultados, hablaríamos de efectos y no de resultados,p7
los resultados sólo operan en relación con la intencionalidad de los actores.
Pero cabría señalar que toda gestión, como movimiento en un territorio
(materialidad) que se desliza en distintos espacios (virtualidad), se encuentra y
gatilla eventos, efectos, oportunidades, problemas no previstos. Tal es el límite
de la racionalidad de la planificación y la formulación de políticas p7
algunos de los propósitos de la gestión los descubrimos después de que operamos
y no antes en la planificación p7
una mirada amplia y una escucha profunda abren y cuestionan la racionalidad
lineal de los procesos.

Las dos caras y lo dos tiempos de la gestión

Por un lado, tiene la mirada puesta en el adentro, lo controlable (en mayor
medida que en el afuera): políticas, estructuras, normas, sistemas, gente. Lo
controlable no se refiere a la posesión de control, sino a aquello sobre lo que hay
autoridad, lo discrecional, la incumbencia como espacio de gobierno p7
Por otro lado, y especialmente en este escenario de invasión de contextos, su
mirada tendrá que otear y leer el afuera, lo no controlable, las demandas…
En el adentro, se juega su capacidad de construir poder legítimo a través de sus
conocimientos, competencias, juicio, acciones, inteligencia emocional…
En el afuera se juega una modalidad distinta del poder discrecional: la
influencia, para incidir en aquellos que detentan ese poder discrecional en
otros campos p8
Adentro y afuera se entrelazan continuamente, pero en general, y más en
condiciones como las que vivimos, definir el adentro y sus límites es también
preservar identidad institucional y hacer foco en la acción p8
Las dos caras de la gestión se combinan con las miradas del largo, mediano y corto
plazo. p8
Mientras se tramita el desafío del presente, algunos miembros del equipo
durante la gestión deberían transformarse en custodios de esa mirada a
futuro.

¿Cuáles son las condiciones que favorecerían este movimiento? Entre otras podrían
señalarse las siguientes:
1. Aceptar que lo que ocurre no es obra del destino sino de una construcción
humana. La aceptación no significa la justificación ni resignación.
2. Ensayar la reflexión de los porqué.p 8-9
3. Entender el propio lugar y la responsabilidad en esto que pasa.
4. Desestimar toda fuga hacia el pasado, al cual ya es imposible volver. ???
5. Incidir con nuestras acciones actuales en el diseño de ese futuro buscado, al
que hay que imaginar.

Quién y qué gestiona

Los dos protagonistas de la gestión son los sujetos-actores, los individuos que
operan desde un rol o posición organizacional y los sistemas organizacionales
que diseñan y operan p 9
Si bien son los actores los que gobiernan, es fácil advertir que no todo depende de
ellos. La gestión se entiende también desde los límites y posibilidades que otorga el
sistema
De ahí que el diseño e intervención sobre las condiciones del sistema son, en
sí mismos, un primer y potente desafío de la gestión, diseño restringido e
inacabado por el carácter interdependiente de los sistemas. Así, la escuela
como sistema reconoce un sistema de mayor porte: el sistema escolar. Éste se
incorpora asimismo al sistema socio económico del país p9

Los sistemas organizacionales

Gestionar el sistema, en el caso de la escuela, es, para desagregarlo, intervenir en
las distintas dimensiones:
● curricular-pedagógica
● organizacional-institucional-administrativa
● gestión del contexto.
Estas dimensiones del sistema escolar se ven atravesadas asimismo por meta-
dimensiones que tocan a cada una de aquellas.
los mismos sistemas adquieren modalidades distintas frente a distintos
actores. Sus restricciones y posibilidades no impactan del mismo modo. Por lo
tanto, sostenemos el lugar del otro protagonista de la gestión: el sujeto-actor.

El sujeto-actor
¿Desde dónde gestiona este sujeto-actor?
● competencias técnicas: su saber y saber hacer en educación y en
conducción educativa.
● competencias genéricas o transversales: conversaciones, escucha,
inteligencia emocional
● sus perfiles de personalidad: quien gestiona es el actor desde el rol, pero
empujado por el sujeto que está "detrás"... Es su declaración de ignorancia
lo que le posibilita el acceso al aprendizaje y la capacitación p10
La práctica de gestionar, además, libera en sí misma saberes que ni el mismo actor
es consciente de que sabía. Nos referimos al saber tácito, aquel que sólo surge
frente a una pregunta o una necesidad de entender u operar.

Determinación mutua: sistema y sujeto-actor

Mejorar la capacidad de gestión es
desarrollar las competencias del actor desde su condición de sujeto: su
reflexión, formación y capacitación.
mejorar las capacidades del sistema que lo contiene (procesos, políticas,
administración, tecnología, entre otros) en lo curricular, en lo organizacional, en lo
administrativo y en lo comunitario, recordando, en este proceso, el doble
atravesamiento político-cultural.p10
Planteando la determinación mutua y no el determinismo absolutista del
sistema organizacional y sujetos actores que gestionan, existe el margen de
libertad para modificar y ampliar sus posibilidades. p10

¿Sobre qué y desde dónde se gestiona?

Gestionar la organización es gestionar el sistema en su grado de discrecionalidad
más directa. …Gestionar la organización es, entonces, intervenir en las
distintas dimensiones y meta-dimensiones p11
Desde las ideas: los conceptos, los esquemas referenciales pedagógicos
didácticos, la lectura y visión de mundo predominantes en los equipos educativos.
Desde las emociones o estados de ánimo circulantes en la escuela: las ganas, el
deseo, la frustración, la resignación, entre otros, como impulsores o vallados del
horizonte de posibilidades de una organización en un momento determinado.
Desde las prácticas, en términos de metodologías: las herramientas de
intervención específica del doble estándar pedagógico-organizacional (planificación,
negociación, evaluación, supervisión, coordinación, desarrollo de equipos,
investigación, etc.).
Hay una herramienta privilegiada en la gestión. Es el lenguaje, la
conversación… La idea de competencia comunicativa, instalada por Searle,
Austin… Al poner foco en lo obvio, la calidad de las conversaciones (en contenido
y estilo) recurrentes en una organización está directamente vinculada con la
calidad de gestión en esa organización. p11
Establecer compromisos, ofertar posibilidades, realizar pedidos, demandar, juzgar
con fundamento, colectar, utilizar y distribuir información, afirmaciones verdaderas,
decidir, declarar, son actos del habla. Estos actos construyen coordinaciones y
compromisos de acción para gestionar. Pero, además, intervienen en las
condiciones del sistema desde la escucha, la exploración reflexiva p11

en este contexto turbulento: el primer ejercicio de reconstrucción institucional

pasa por reconstruir el lugar de la palabra. p11

El poder de la palabra
Considerando el triángulo de gestión señalado, podríamos decir que, si bien las
ideas, las prácticas y las emociones constituyen dominios diferentes sobre los que
se desliza la gestión, el lenguaje es el gran articulador.p12
La trama de interacciones existentes en una organización circula a través de las
conversaciones que se intercambian en su seno. Éstas tejen una verdadera red que
adquiere, en sus recurrencias, un estilo, una forma impregnada por la cultura del
contexto y el texto institucional.
Sin embargo, al mismo tiempo, se crea cultura.p13
nos constituimos como sujetos sociales a través de la palabra y, al mismo
tiempo, constituimos mundo a través de esa misma palabra

No toda palabra articula y no todo silencio distancia

Desde la escuela francesa de psicoanálisis se plantea una distinción que hace de su
claridad el eje de su potencia. Se trata de la diferencia entre la palabra vacía y la
palabra plena p 13

palabra vacía
● se despliega en la búsqueda de las formas, aquello que se debe decir en
ciertos ambientes, o lo que supuestamente se espera que se diga en ciertas
ocasiones, “lo políticamente correcto” para expresar lo que es bueno decir
en relación con el discurso de valores hegemónico de la época.
● arma una distancia entre la conversación pública y la privada, el sujeto
se aleja y no se reconoce en el decir del actor.
● está vaciada de sentido por el hablante, de congruencia entre su pensar,
sentir y decir, produce efectos en las interacciones por las que circula
● distancia, roza pero no toca, aburre, crea sospecha.

palabra plena
acerca, toca, estimula, funda un espacio de confianza más allá de las emociones
que dispara.
alude a un compromiso del hablante con lo que dice y pretende hacer, entre sus
palabras, su pensar y su sentir.
el articulador es la verdad del sujeto
una conversación de intercambio legítimo. …percibimos la sinceridad de nuestro
interlocutor y su intento de ayuda p14

No se trata sólo de decir lo que se piensa, como dispositivo de gestión esa

palabra requiere de tres elementos: 1. La intencionalidad de contribución. 2. EI
escenario requerido. 3. La competencia comunicativa.

analiza diversos actos de habla: juicio, declaraciones. FOCO EN LA

CONVERSACIÓN

La circulación de las ideas en el campo de la administración y

gestión de la educación latinoamericana. Los aportes de Benno
Sander. Enfoque jurídico. Enfoque tecnocrático. Enfoque
conductista. Enfoque desarrollista. Enfoque sociológico

CARPETA DE TRABAJO
2.5. La circulación de las ideas en el campo de la
administración y gestión de la educación latinoamericana
SANDER: “La teoría administrativa se encuentra en una situación caótica en todo el
mundo. América Latina no es una excepción. Esta constancia sugiere la imperiosa
necesidad de promover un nuevo orden de desarrollo científico en el campo de la
administración de la educación” (1990: 25). p94
Unos años después, Silvia Novick de Senén González (1997), especialista argentina en el
campo de la administración y planificación educativa, se pronunciaba en similar sentido,
cuando planteaba la insuficiencia de los paradigmas que rigen el conocimiento
administrativo tanto en el plano general como en el específicamente educativo. Y afirmaba
que las visiones del funcionalismo, del marxismo y del neomarxismo, juntas o separadas,
dominan el panorama. En su óptica, la gestión y la administración transitan un momento
que definía como “pre-paradigmático”p94
Hasta fines de la década de 1980 se entendía a la administración y a la planificación
como dimensiones separadas del proceso del gobierno educativo, concepción que se
corresponde con una visión que considera a la gestión como algo ajeno a la política, de
corte más autoritario o verticalista…en la cual, por una parte, se encuentran los sujetos
encargados de planificar y, por otra parte, se encuentran los sujetos encargados de
administrar o ejecutar los planes. Esta práctica, que acompañó a los sistemas
educativos centralizados, intenta ser superada por un proceso de descentralización
p95
2.5.1. Los aportes de Benno Sander
examina en las instituciones educacionales tres dimensiones o niveles analíticos:
pedagógico (procesos de enseñanza-aprendizaje), organizacional (estructuras y
funcionamiento de la institución) y político (relaciones escuela-entorno). Un modo de
estudiar el papel de la administración de la educación y las funciones del administrador
educacional es explorar los desafíos que implica el entrecruzamiento de estas tres
dimensiones. p95
Sander sostiene como hipótesis que el análisis de los límites de las grandes tradiciones
filosóficas y sociológicas de la humanidad puede propiciar nuevos esfuerzos para
construir y reconstruir perspectivas conceptuales y analíticas en el estudio de la
administración de la educación como proceso mediador. Estas últimas perspectivas en
la educación y en la sociedad tienen un fuerte componente democrático, que demanda la
participación colectiva favoreciendo la solidaridad y la justicia social con la finalidad de
promover el desarrollo humano sostenible y la calidad de vida humana colectiva. p96
De modo que la calidad de vida humana se transforma en el concepto clave para
orientar el estudio de los fenómenos organizacionales y administrativos. en este marco de
complejidad, Sander se preocupa por la distribución equitativa de los bienes materiales y
no materiales procurando la participación de todos los grupos en las decisiones que afectan
al bien común.p96
Destaca que la historia de la administración de la educación en América Latina
evoluciona en forma semejante a la trayectoria histórica de la administración pública.
De esta manera, identifica cinco etapas, que se corresponden con cinco enfoques
conceptuales y analíticos distintos para abordar la gestión educativa: jurídico,
tecnocrático, conductista, desarrollista y sociológico. La construcción de estos enfoques
permite examinar el pensamiento administrativo latinoamericano en el contexto de sus
tradiciones culturales y en el ámbito de sus relaciones históricas de interdependencia
internacional.

Enfoque jurídico

Sander reconstruye un período anterior al paradigma tradicional (1889-1930) con

respecto a la administración, en el contexto latinoamericano.p 96
sostiene que desde la época colonial, en forma conjunta a la introducción de la cultura,
los ideales políticos y administrativos europeos, sobrevienen los aportes teóricos de la
administración educativa… perspectiva vinculada al derecho romano p97
Así recogimos “recetas” de administración concebidas en otros ambientes culturales y en
función de intereses económicos y objetivos políticos frecuentemente diferentes de los
propios.
Influencia del positivismo: ha dado lugar a modelos hipotético-deductivos y
normativos, poniendo énfasis en el funcionamiento de las instituciones, y en cuestiones
tales como el mantenimiento del orden.
Desarrollos teóricos escasos, escasa sistematización del conocimiento. Pero Sander
sostiene que en el conjunto de las disciplinas pedagógicas en algunos países, el estudio de
la organización y la gestión educativas despertó mayor atención, a juzgar por las
publicaciones de la época.
Enfoque tecnocrático

primeras décadas del siglo XX arriban a América Latina las principales corrientes teóricas
de la administración clásica de Europa y especialmente de Estados Unidos, cuyos
principales referentes fueron, entre otros, Taylor, Fayol y Weber...un sistema de
organización con preponderancia de los cuadros técnicos preocupados por la adopción de
soluciones racionales para resolver problemas organizacionales y administrativos,
confinando a un segundo lugar aspectos tales como las consideraciones políticas, los
aspectos humanos y los valores éticos. p97
Enfoque que prevalece en el campo de la administración pública y de la gestión educativa.
Sander (1996:24) expresa que “el enfoque tecnocrático asume las características de un
“modelo máquina preocupado por la economía, la productividad y la eficiencia”, en el
marco del cual se concibe a la administración y a la política como dimensiones separadas.
p97
dificultó el progreso hacia un enfoque interdisciplinario más apropiado para la cultura y
la sociedad latinoamericanas p98
fuerte influencia de corrientes teóricas provenientes del extranjero y en especial de los
Estados Unidos. Varios de esos escritos asumieron un enfoque esencialmente técnico, de
naturaleza normativa y pragmática p98
El pensamiento de Lourenço Filho tuvo gran influencia en el campo específico de la
administración escolar desde la década de 1960 y hasta los primeros años de 1970.En el
caso de Argentina, los textos de Filho han tenido amplia repercusión en los programas de
formación docente de las Escuelas Normales e inclusive en las universidades públicas,
pues nuestro país careció de producción propia, situación en la cual incidieron, entre otros
factores, los continuos quiebres institucionales.

Enfoque conductista

Años 40: se van dejando de lado los principios del enfoque tecnocrático para dar lugar a
aquellas perspectivas que recuperan la dimensión humana. Así, se observa una
influencia importante de los movimientos psicologistas de las Relaciones Humanas
proveniente de los Estados Unidos.p98
vinculación entre la psicología y la pedagogía en el campo educativo, se introduce la
dimensión subjetiva del comportamiento humano en los estudios y prácticas de
gestión educativa más sociología = Psicología Social de la Educación= Talcott Parsons
(1949), Daniel Katz (1966) y Robert Kahn (1966), entre otros.
En el campo educativo latinoamericano se observa una ruptura, en relación con las
teorías anteriores, al momento de la adaptación de la teoría de los sistemas como
instrumento analítico para estudiar la situación y el funcionamiento de los sistemas
educativos.

Enfoque desarrollista
Década de 1950, en Estados Unidos surgen las teorías de la administración para el
desarrollo: necesidad de organizar y administrar los servicios de asistencia técnica y
ayuda financiera en la etapa de la posguerra p99
En sus comienzos, el enfoque desarrollista fue normativo y prescriptivo.
Los teóricos de este enfoque sostenían que los modelos tradicionales de la
administración pública eran insuficientes para el estudio y la práctica de la misma en
los países pobres. De allí que se proponen diferentes programas para promover su
desarrollo, entre ellos se destacaron el Plan Marshall en Europa y la Alianza para el
Progreso en América Latina p99
muchos de estos programas fracasaron en su implementación por dos causas: en primer
lugar, no tuvieron en cuenta los factores culturales de los países latinoamericanos y,
en segundo lugar, carecieron de racionalidad económica y efectividad política.p99
el campo de la gestión educativa estuvo influenciado por el paradigma economicista y
sus diferentes vertientes como: la formación de Recursos Humanos para el
Desarrollo, Teoría del Capital Humano, y la economía de la educación, entre otras. Dio
lugar a la aparición del planeamiento de la educación, impulsado principalmente por
los distintos organismos y agencias de cooperación internacionales (creación de
oficinas de planeamiento, planes quinquenales, decenales, etc)
los servicios educativos se planificaban en función de los requerimientos de la mano
de obra para satisfacer la demanda de la creciente industrialización.p100
la tecnología como dispositivo modernizador de la educación y la sociedad con vistas a
superar los problemas de productividad y eficiencia

Enfoque sociológico
se desarrolla un movimiento teórico endógeno del pensamiento crítico enmarcándose en
la teoría de la dependencia.
Contexto de la obra de Paulo Freire
pensadores críticos latinoamericanos: “el resultado de la administración se debe,
primordialmente, a factores políticos, sociológicos y antropológicos y solo
secundariamente a la influencia de variables jurídicas y técnicas” (Sander, 1996) p 100

el desafío no radicaba en el rechazo de los valores jurídicos, de la racionalidad técnica, del

humanismo psicológico y del valor económico de los enfoques anteriores, sino que se
trataba de la superación de los problemas del entorno sociopolítico, recuperando los
valores culturales y políticos del contexto latinoamericano (Sander, 1996: 34)p100

SANDER, B (1996) Introducción y parte 1 Gestión

educativa en AL Ed Troquel, Bs As
Introducción/Prólogo
…los problemas y desafíos que los países de América Latina enfrentan hoy en la práctica
educativa y en su administración se comprenden en la medida en que se los examina en el
contexto económico, político y cultural de la sociedad como un todo y en el ámbito del
sector público en particular.p2

(Pero) La especificidad de la gestión educativa como campo teórico y praxiológico se define

en función de la naturaleza peculiar de la educación como práctica política y cultural
comprometida con la promoción de los valores éticos que orientan el ejercicio pleno
de la ciudadanía en la sociedad democrática p2
… el libro examina la necesidad y las exigencias de una nueva ética de cooperación
internacional en las ciencias sociales, con referencia específica a la educación y la
gestión educativa. La formulación de una nueva ética de cooperación técnica se basa en
los conceptos de solidaridad, participación colectiva y horizontalidad en las
relaciones entre los países de la comunidad internacional, con la finalidad de
promover el desarrollo humano sostenible y la calidad de vida humana colectiva,
tanto en la educación como en la sociedad.p4

CAPÍTULO UNO EL CURSO DE LA HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

EN LA EDUCACIÓN LATINOAMERICANA

Este ensayo es una historia inconclusa que reconstruye los principales períodos, -y sus
respectivos enfoques analíticos-, de la evolución del pensamiento administrativo en la
educación latinoamericana desde el siglo XVI hasta el umbral del tercer milenio.p6

EN BUSCA DEL CONOCIMIENTO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN

EDUCATIVA
La búsqueda del conocimiento científico y tecnológico en la administración pública y la
gestión educativa es una constante en la historia de las instituciones políticas y sociales de
los países de América Latina. Esta búsqueda se manifiesta, históricamente, tanto en los
intentos de importación de modelos extranjeros como en los esfuerzos de creación de
soluciones nacionales.p7
La poderosa influencia externa en la administración pública y la gestión educativa de
Latinoamérica es particularmente evidente en la tradición jurídica que caracterizó el
período colonial y en la orientación positivista que dominó el desarrollo de las
ciencias sociales en la segunda mitad del siglo XIX y en la primera mitad del siglo
XX.p7
La administración moderna tiene su origen en los países desarrollados de Europa y
Norteamérica, en donde fue concebida como un instrumento para organizar y coordinar
la prestación de los servicios públicos y la creciente actividad productiva en el
mundo de los negocios. Tres movimientos iniciales dieron origen a la escuela clásica de
administración al principio del siglo XX: la administración científica en los Estados
Unidos, la administración general en Francia y la administración burocrática en
Alemania. Sus principios y prácticas iniciales derivaron en concepciones universales que se
difundieron rápidamente p8

En los años veinte, los principios y las prácticas de la escuela clásica de administración
fueron cuestionados y superados por el movimiento de las relaciones humanas de la
escuela psicosociológica de administración desarrollada en América del Norte. Ese
movimiento dio origen a la tradición conductista p8

A partir de la evidencia de la inadecuación de la lógica tecnocrática tradicional en la gestión

educativa, hoy se consolida un nuevo consenso sobre la necesidad de rescatar el
valor de la eficiencia y la eficacia como criterios de desempeño administrativo p8 los
criterios de eficiencia y eficacia de la administración tradicional deben ser definidos y
utilizados a la luz de los valores éticos que determinan los fines y objetivos de la
educación. p8
la gestión educativa desempeña un papel político y cultural específico,
históricamente construido y geográficamente situado. p9

perspectiva multicultural parte de la premisa de que una genuina acción cooperativa entre
los países de la comunidad internacional puede ser una forma democrática electiva y
relevante para promover el desarrollo humano y la calidad de vida en la educación y la
sociedad.p9

CINCO CONSTRUCCIONES CONCEPTUALES Y ANALÍTICAS

Este esquema analítico sugiere que el conocimiento en la administración pública y la

gestión de la educación latinoamericana resulta de un proceso de construcción,
desconstrucción y reconstrucción permanente a lo largo de la historia de las instituciones
políticas y sociales de América Latina p10

ENFOQUE JURÍDICO
las referencias hechas a la administración de la educación latinoamericana durante el
período colonial hasta las primeras décadas del siglo XX utilizaron un enfoque jurídico.
Dicho enfoque era esencialmente normativo y estrechamente vinculado con la tradición del
derecho administrativo romano, interpretado de acuerdo con el código napoleónico p11

Fue la tradición del derecho romano, con su carácter normativo y su pensamiento deductivo,
la que trajo a América Latina la infraestructura legal propicia para la incorporación de la
cultura y los principios de administración pública y de gestión educativa desarrollados en los
países europeos de influencia latina, especialmente España, Portugal y Francia (explica la
tardía incorporación de la tradición del derecho angloamericano) P12

El legalismo es una de las características básicas del derecho romano que inspira la
tradición jurídica europea heredada por América Latina. El legalismo, a diferencia del
experimentalismo del derecho angloamericano, pone énfasis en el orden, la reglamentación
y la codificación, lo cual implica un sistema cerrado de conocimiento integral de la
administración. El legalismo predica la legislación anticipatoria en oposición a la legislación
basada en la experimentación. La ley se convierte en un ideal a ser alcanzado en vez de un
parámetro a ser aplicado en circunstancias concretas…en los círculos académicos de la
época se manifiesta una clara preferencia por el pensamiento deductivo p12

En el campo de la administración de la educación hubo pocos desarrollos teóricos y escasa

sistematización del conocimiento durante el período colonial latinoamericano. Sin embargo,
en el conjunto de las disciplinas pedagógicas, en algunos países el estudio de la
organización y la gestión educativa despertó mayor atención relativa, a juzgar por las
publicaciones de la época.
Al enfoque jurídico heredado de Europa, se le sumaron desde el inicio los valores propios
del cristianismo, especialmente los de la Iglesia Católica (influencia de los jesuitas +
Hermanos de La Salle, los Maristas, Salesianos, Dominicanos, Benedictinos y miembros de
otras órdenes) No es sorprendente que en esa época el escolasticismo católico,
caracterizado por el pensamiento deductivo y el carácter normativo p13
El positivismo: La influencia de la filosofía positivista en América Latina se refleja en el
énfasis puesto en los conceptos de orden, equilibrio, armonía y progreso en la organización
y el funcionamiento de las instituciones políticas y sociales. Representantes del positivismo
han ocupado puestos importantes en los sistemas educativos. En la educación, la influencia
del positivismo se manifiesta, desde el siglo pasado, en el contenido universalista de su
currículo enciclopédico, en su metodología científica de naturaleza descriptiva y empírica y
en sus prácticas prescriptivas de organización y gestión. Sus teorías de administración de la
educación han generado modelos hipotético-deductivos y normativos, preocupados con el
mantenimiento del orden y del progreso racional en el funcionamiento de las instituciones y
sistemas educativos.p13

Posteriormente adopción de las perspectivas conductistas y funcionalistas de administración

concebidas y difundidas por los psicólogos sociales norteamericanos p14

El positivismo ejerció una influencia trascendental durante la conquista de la

independencia de los países de la región y la consolidación de los respectivos Estados
nacionales. La independencia política, sin embargo, no cambió repentinamente el cuadro de
la situación educativa y de sus sistemas de administración. Por el contrario, durante mucho
tiempo siguieron imperando los moldes coloniales p14

ENFOQUE TECNOCRÁTICO
La efervescencia política e intelectual que marcó las primeras décadas del siglo XX dando
inicio a un buen número de movimientos reformistas en la administración del Estado y la
gestión educativa siguiendo los desarrollos teóricos y praxiológicos de la gestión
empresaria, se instaló en la administración pública el reinado de la tecnocracia como
sistema de organización, con claro predominio de los cuadros técnicos preocupados por la
adopción de soluciones racionales para resolver problemas organizacionales y
administrativos. El funcionamiento eficiente y racional de las organizaciones p14

Pertenecen a la etapa tecnocrática los trabajos más influyentes de administración pública y

de gestión educativa en América Latina. Los protagonistas latinoamericanos de la
construcción tecnocrática buscaron sus elementos teóricos en Europa y en los Estados
Unidos p15
las teorías de esa etapa se basan en los principios de la escuela clásica de
administración, preconizados en las primeras décadas del siglo XX por Fayol en Francia y
por Taylor y sus seguidores en los Estados Unidos …La teoría de la burocracia de Weber
también ha ejercido una profunda influencia p15

defienden la separación entre política y administración p15

sostienen que el poder debe dividirse entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Sin
embargo, como instrumento de análisis y prescripción, este modelo no resultó ser funcional
en aquellas sociedades en las que las tres fuentes de poder se superponen
considerablemente en la práctica y en las que, sobre todo, el ejecutivo ocupa un espacio
privilegiado en relación con el legislativo y la judicatura, como en general, ha sido el caso de
los países de América Latina a lo largo de toda su historia política.p15

las falacias del enfoque tecnocrático, más allá de sus méritos reformistas. La historia es
elocuente para demostrar que política y administración son inseparables. la
administración puede ser definida como una práctica particular de la política,
concebida ésta como la práctica global de la convivencia humana.p15
obstaculizó en desarrollo de un enfoque interdisciplinario más adecuado a la cultura
y la sociedad latinoamericanas

hay evidencias de que la fuerza de la tradición del derecho administrativo romano

continuó vigente en América Latina durante la etapa tecnocrática y se extiende hasta el
presente. Es decir, el predominio de los especialistas y tecnócratas como protagonistas de
soluciones pragmáticas para resolver problemas organizacionales y administrativos en la
educación no logró neutralizar las preocupaciones formales relacionadas con las teorías
abstractas del enfoque jurídico p16

En el ambiente reformista de los años treinta aparecieron los primeros intentos de

sistematización de las teorías organizacionales y administrativas adoptadas en la
educación y los primeros ensayos de gestión educativa en América Latina p16

Al igual que en la administración pública, los estudiosos latinoamericanos de gestión

educativa pasaron a adoptar un enfoque esencialmente técnico, de naturaleza
normativa y pragmática.
Escuela Nueva de la década de los años treinta es solvente en las obras de Anisio
Teixeira, quien interpretó el pragmatismo pedagógico en la línea de James y Dewey; de
Querino Ribeiro, quien siguió la orientación de Fayol; y de Carneiro Leao y Lourenco
Filho, quienes adoptaron una orientación clásica más abarcadora p17

Lourenco Filho ha tenido gran influencia en el campo específico de la administración escolar

desde esa época hasta los años sesenta: su obra fue muy utilizada en los estudios
superiores de educación en todo el Hemisferio.p17

ENFOQUE CONDUCTISTA
años cuarenta: reacción a la administración clásica, rescate de la dimensión humana
Surge así en América Latina el enfoque conductista en la administración pública y
empresaria y en la gestión educativa. En la historia universal del pensamiento
administrativo, el inicio del enfoque conductiva se identifica generalmente con la eclosión
del movimiento psicosociológico de las relaciones humanas, deflagrado a partir de los
estudios de Hawthorne, realizados entre 1924 y 1927 en los Estados Unidos de América
p18

Las bases teóricas de la construcción conductista se encuentran en las ciencias de la

conducta humana, particularmente la psicología y la sociología, de cuya intersección surge
la psicología social o la psicosociología. La utilización de esas disciplinas ha sido
particularmente importante en la concepción y el desarrollo de nuevas tecnologías utilizadas
en la práctica administrativa, como la dinámica de grupo, el desarrollo organizacional, el
análisis transaccional, la formación de líderes y la teoría de los sistemas. El enfoque
conductista ha sido utilizado con mayor frecuencia en la administración empresaria que en
la administración pública p18
La dimensión subjetiva de la conducta humana está presente en la gestión educativa desde
hace dos siglos, debido a la histórica vinculación de la psicología con la pedagogía
la aplicación de la psicología a la gestión educativa se remonta al psicologismo pedagógico
del comienzo del siglo XIX, protagonizado por Pestalozzi y Froebel quienes postularon que
la educación debe tomar en cuenta la realidad psicológica del educando con todas las
exigencias de su mundo subjetivo p. 19
A la psicología educacional se sumó la sociología de la educación, protagonizada en
un primer momento por Durkheim ….las teorías psicosociológicas de Parsons, Katz y Kahn,
Getzels y otros pensadores funcionalistas en Norteamérica adquirieron notoriedad y sus
modelos conductistas fueron extensamente publicados y ampliamente utilizados en los
estudios superiores de educación en América Latina.

La teoría de los sistemas, que constituye un capítulo importante en la historia del

pensamiento científico moderno, ha tenido destacada presencia en la educación y la
administración a través de la utilización de distintos modelos y un sinnúmero de
aplicaciones. Un análisis sistémico de la evolución de la administración pública y la gestión
educativa revela que, históricamente, el modelo mecánico de los sistemas cerrados de
inspiración tecnoburocrática de la escuela clásica de administración ha dado lugar al
modelo orgánico de los sistemas funcionales de orientación conductista de la
escuela psicosociológica de gestión, posteriormente superado por el modelo
adaptativo de los sistemas abiertos de naturaleza contextual de la administración
contemporánea.p19

La evaluación de la aplicación de la teoría de los sistemas en la educación latinoamericana

permite identificar sus potencialidades y falacias como instrumento analítico y praxiológico
de gestión educativa. Su concepto integrador de totalidad ha permitido avanzar en el
análisis de la educación y la gestión educativa como un proceso global y
multidimensional. Los conceptos de totalidad y multidimensionalidad han exigido un
enfoque interdisciplinario y contextual para el estudio y la práctica de la educación. El
análisis epistemológico del sentido y los límites de la utilización de la teoría sistémica
en la gestión educativa de Latinoamérica permite identificar también sus falacias, en
particular la falacia jurídica que caracteriza el formalismo legal del periodo colonial, la falacia
tecnocrática asociada a las concepciones y prácticas mecanomórficas y racionalistas de
organización y administración de las primeras décadas del siglo XX y la falacia conductista
vinculada con las concepciones organomórficas del funcionalismo psicosociológico que
caracteriza el pensamiento pedagógico de la posguerra.p20

Posteriormente, el enfoque conductista se reencarna, bajo nueva forma y con nuevos

instrumentos, en el movimiento del desarrollo organizacional que, en realidad, constituye un
nuevo esfuerzo sistémico para compatibilizar aspectos institucionales e individuales en las
organizaciones sociales….El problema residiría más bien en la inadecuación
metodológica del enfoque organizacional angloamericano a los valores culturales y
patrones institucionales de la sociedad latinoamericana p20

Una reacción más reciente al enfoque tecnocrático de la administración de la educación en

Latinoamérica se revela en la perspectiva fenomenológica que concibe la gestión
educativa como acto pedagógico en vez de definirla como acto empresarial o práctica
comercial. Los protagonistas de la perspectiva pedagógica defienden la tesis de la
especificidad de la administración de la educación como campo profesional de estudio.p21
la perspectiva fenomenológica, al lado de sus logros intrínsecamente educativos, no ha
podido hacerle frente a problemas estructurales de gran escala que afectan a la educación
contemporánea. Necesidad de elaborar un enfoque más comprensivo y contextual

ENFOQUE DESARROLLISTA
fase de reconstrucción económica de la postguerra: El enfoque desarrollista de
administración surge en los Estados Unidos de América en el contexto de la teoría política
comparada y está asociado, desde el inicio, con el de la administración pública comparada
p21 necesidad de organizar y administrar los servicios de asistencia técnica y ayuda
financiera
concentran su atención en los requerimientos organizacionales y administrativos para lograr
los objetivos del desarrollo nacional en aquellos países en donde la consecución de dichos
objetivos implica grandes transformaciones económicas y sociales.p22

los desarrollistas proponen la adopción de una perspectiva de administración dedicada

específicamente a la gestión de los programas de desarrollo y al estudio de los métodos
utilizados por los gobiernos para implementar políticas y planes concebidos para lograr sus
objetivos económicos y sociales. Inicialmente, el enfoque desarrollista era,
predominantemente, normativo y prescriptivo, comprometido tanto con la
elaboración como con la implementación de las metas económicas y sociales del
desarrollo. Estudios posteriores adoptan una orientación más "empírica, nomotética
[legislativa] y ecológica" p22

la concepción de un Estado modernizador era un ingrediente fundamental de los

programas de las agencias extranjeras de asistencia técnica y ayuda financiera. Sin
embargo, muchas veces, la implementación de dichos programas de modernización se
vio dificultada por su falta de racionalidad económica y efectividad política y por su
reducida atención a los factores culturales de la sociedad latinoamericana p22

el enfoque desarrollista de administración coincide con el “paradigma economicista”

identificado por Tedesco y con la etapa de la "educación para el crecimiento
económico'' que Braslavsky…se inserta en el poderoso movimiento internacional de la
"economía de la educación" y sus campos correlatos, como la formación de recursos
humanos para el desarrollo, la teoría del capital humano p23

CEPAL, el ILPES, la UNESCO y la OEA dan inicio a programas sistemáticos de

formación de especialistas en planeamiento y administración para el desarrollo
educativo…demuestran la convicción generalizada de que la educación es el factor
más importante de desarrollo nacional: los servicios educativos eran minuciosamente
planificados en función de los requerimientos de mano de obra para atender a las
necesidades de la industrialización que avanzaba de manera irreversible en los países de
América Latina

se concebía la educación en función del mercado de trabajo que requería individuos

eficientes y económicamente productivos. En realidad, la productividad y la eficiencia eran
preocupaciones centrales de los adeptos del desarrollismo pedagógico que encuentran en
la tecnología el nuevo instrumento modernizador de la educación y la sociedad.
América Latina vive un período de gran optimismo pedagógico. Las estadísticas revelan
que, en esa época, hubo un enorme crecimiento cuantitativo de los sistemas educativos
p24

en la década de los años setenta los hechos demostrarían con creciente pesimismo,
que la inversión en la educación latinoamericana no pagó los dividendos esperados en
términos de crecimiento económico y progreso tecnológico. El fracaso fue aún más
desolador en términos de desarrollo humano, de calidad de vida y de equidad social. El
optimismo pedagógico de las décadas anteriores entró en crisis. En las palabras de
Tedesco, el sistema educativo ha dejado de ser concebido como palanca y motor de
cambio, y el optimismo pedagógico que concebía a la educación y al maestro como
fuentes de progreso se ha transformado en pesimismo y desilusión.p24

Las evaluaciones críticas revelan que, entre otras conclusiones, el valor económico es
una dimensión importante pero no suficiente de la gestión educativa p24

ENFOQUE SOCIOLÓGICO
Preocupados con la adecuación política y cultural de los conocimientos científicos y
tecnológicos en la educación y la administración, los estudiosos latinoamericanos muestran
especial interés por la utilización de cuadros teóricos y metodológicos de origen
latinoamericano (esfuerzos por enfoque endógeno) p25
el esfuerzo más relevante y definitorio del pensamiento crítico latinoamericano fue la teoría
de la dependencia, enraizada en el estructuralismo cepalino protagonizado por Prehisch en
la economía y por Cardoso en la sociología. En la educación, el protagonista más
influyente del pensamiento crítico latinoamericano de la época fue Freire.
para los autores de esa etapa, el resultado de la administración se debe,
primordialmente, a factores políticos, sociológicos y antropológicos y sólo
secundariamente a la influencia de variables jurídicas y técnicas.
Si para la ética de los escritores de las etapas anteriores el sistema latinoamericano es
paternalista y patológico, los estudiosos de la etapa sociológica postulan que el
sistema sólo se vuelve patológico cuando se lo juzga con una escala de valores
tomada de otra realidad p 26

los nuevos pensadores enfrentan el desafío de concebir perspectivas de

administración basadas en los valores culturales y políticos de la sociedad
latinoamericana y de sus instituciones sociales.
Sin embargo, el desafío no radica en el rechazo de los valores jurídicos, de la racionalidad
técnica, del humanismo psicológico y del valor económico de los enfoques anteriores, sino
más bien en la superación de los problemas que existen en el contexto sociopolítico
más amplio.
Más allá de la importancia de éstas y otras contribuciones individuales, es importante
examinar los factores y la coyuntura histórica en que ha evolucionado en los años sesenta y
setenta el enfoque sociológico en el estudio de la administración de la educación. Tres
factores han sido particularmente importantes: la acción de las asociaciones profesionales
de educadores; el desarrollo de los estudios de posgrado en educación; y los aportes de la
cooperación internacional.p26

CONCLUSIÓN: CONSTRUYENDO NUEVOS CAMINOS

Asimismo, a la luz de los ideales de libertad subjetiva y democracia participativa del mundo
actual, se desarrollan los conceptos de identidad y equidad como valores centrales de
la administración pública y la gestión educativa tanto a nivel nacional como en el
ámbito de las relaciones internacionales. El concepto de efectividad va más allá de los
criterios técnicos de eficiencia y eficacia y se preocupa por la consecución de objetivos más
amplios de naturaleza política y social. El concepto de relevancia, definido en función de
los ideales de desarrollo humano y calidad de vida, se impone como criterio clave de la
administración moderna y supera la capacidad heurística y praxiológica de los criterios
administrativos tradicionales y las limitaciones de los enfoques econocráticos
desprovistos de valores éticos y de perspectiva cultural.p29
relevancia: concepto estrechamente vinculado con los valores de identidad y
equidad, que exigen del investigador y del administrador, más allá del dominio técnico, un
compromiso ético definido con la promoción de la calidad de vida humana colectiva
p30

esfuerzos teóricos por definir una metodología relevante para el estudio de la administración
pública para concebir nuevas perspectivas de gerencia social a la luz del concepto de
desarrollo humano y para formular propuestas de formación y perfeccionamiento de
administradores escolares a la luz de una perspectiva multidimensional y multicultural
de gestión educativa p30

UNIDAD III
La administración de la educación como proceso de gobierno e
implementación de políticas

CARPETA DE TRABAJO
3.2. Reforma, innovación y cambio: aproximaciones
conceptuales
Durante las últimas décadas se han producido una serie de cambios en los sistemas de
educación, enmarcados en diversas reformas educativas, lo que provocó una
reconfiguración del sistema en su conjunto y también al interior de las instituciones
educativas. p108
se recupera la cuestión escolar como un proceso inserto en una problemática más
abarcativa; la misma debe ser contemplada a partir de las reformas, innovaciones y
cambios en la configuración/ reconfiguración del sistema educativo en el marco del ámbito
internacional y nacional p 108
Diversos autores europeos y latinoamericanos consideran que las reformas educativas son
expresiones de proyectos políticos y uno de sus principales instrumentos. El concepto de
reforma supone modificaciones en el marco legislativo o estructural o, por lo menos, en
la configuración del sistema de educación y se traduce en acciones y palabras que permean
la cotidianeidad escolar. Esto indica que las modificaciones son propiciadas “desde arriba”
(a nivel macro), por la Administración. Rivas entiende por gobierno a la: “capacidad de
control y conducción sobre una serie de sujetos, discursos, regulaciones, recursos,
prácticas e instituciones sociales que pueden o no estar dentro de la esfera del Estado”
(2004: 72) y que afecta al sistema educativo p109
Popkewitz considera a la reforma “como una política racional de intervención, entonces
es parte integral de la regulación, control y gobierno del Estado: … “para referirse a algo
más que a una política o ley gubernamental; más bien, es una categoría teórica para
explorar cómo los distintos discursos sobre la política social y las prácticas
institucionales se interrelacionan para producir pautas de gobierno y regulaciones
sociales, así como de gestión de las instituciones” p 109
Para Popkewitz, las reformas serían discursos que muchas veces se mantienen ocultos o
implícitos, y que determinan nuestras formas de ver el mundo escolar; visiones que
producen valores sociales y relaciones de poder p109 … “los discursos políticamente
aceptados organizan la percepción y la experiencia, siendo capaces de crear sistemas de
orden dominantes” (Popkewitz, 1994)

Angulo Rasco afirma que reforma “es un concepto fuertemente ideológico, porque
viene a representar los ideales políticos que en algún momento y de una u otra manera,
simbolizan los intereses estatales, sociales y económicos de una nación” (1994:
367).p109

Francesc Pedró e Irene Puig (1998: 43-45) interpretan la noción de reformas educativas
como una variación de las políticas educativas, de las instituciones, de los actores escolares
y además admiten cambios en todas o algunas de las siguientes esferas:
• El gobierno y la administración del sistema escolar en su conjunto o de las escuelas.
• La organización y estructuración en niveles, etapas o ciclos del sistema escolar.
• La financiación del sistema escolar y más concretamente: a) los recursos que el país
destina al sector educativo; b) la distribución de los recursos educativos entre los diferentes
niveles del sistema escolar; c) La distribución entre recursos públicos y privados para
financiar el sistema escolar.
• El currículum,p110
• El profesor, su formación, selección y evaluación.
• La evaluación de los resultados del sistema escolar.

La noción de reforma está enlazada a la de innovación y cambio, pero es el producto

de una voluntad, de una política explícita p110 (proceso político no meramente
técnico)
la reforma educativa implica una modificación estructural del sistema educativo que
involucra factores sociopolíticos, económicos, culturales y axiológicos, se regula a través de
leyes y se instrumenta mediante planes y programas

Cabe mencionar que, durante las últimas tres décadas, en la mayoría de los países de
América Latina y del mundo se desarrollaron procesos de reformas de los sistemas
educativos enmarcados en procesos más amplios de reforma del Estado. De modo
que asistimos a una compleja relación entre Estado, sociedad y educación p110
se construye una agenda mundial y esta se evidencia en la “globalización de la agenda
educativa”....p110
distintos países adoptan tendencias y políticas educativas similares, más allá de las
especificidades nacionales p111
El concepto de innovación hace referencia a fenómenos asociados con
modificaciones de un alcance limitado. El término innovación atañe a las intervenciones
que tienen lugar “abajo”, a nivel micro/local del sistema educativo… relacionada con
contextos dados y centrados en los actores directos de la enseñanza. …son históricas y
situadas…p111

Michael Fullan (2002) afirma que la innovación involucra una serie de intervenciones,
decisiones y procesos, con cierto grado de intencionalidad y sistematización, que tratan de
modificar actitudes, ideas, culturas, contenidos, modelos, prácticas pedagógicas y
otra forma de organizar y gestionar el currículum, la institución y la dinámica del
aula.p112

Juan Manuel Escudero (1989) señala que los procesos de innovación educativa, más que
innovar por innovar, se caracterizan por el compromiso de deliberación y participación
social p112

la innovación educativa ha de ser pensada como una tensión aparente entre sistemas
educativos, instituciones y actores o agentes educativos; es preciso articular una serie de
procesos y establecer una sucesión de roles complementarios que, en la práctica, con
cierta frecuencia, se encuentran con problemas como el no ….análisis real de los
contextos donde se va a implementar p112

noción de cambio se desarrolla y opera, por efecto de la reforma, de la innovación, de su

articulación, o prescindiendo de ambas. De este modo, se admite: • que no toda reforma es
innovadora; • que no toda innovación se inscribe en el marco de la reforma; • que ni la
reforma ni la innovación aseguran por sí mismas cambios en educación p112

Pedro Krotsch sostiene que el cambio es un proceso social; aunque puede tener una
intensidad variable, dirección, actores y modos diferentes de transcurrir, está siempre
presente en lo educativo.p112
En este escenario entran en juego el papel protagónico del Estado (nación, provincia y
municipio), de los actores o agentes (directivos, docentes, asesores, etc.) y de las
instituciones en el cambio educativo.
María Teresa González González y Juan Manuel Escudero (1987: 16) sostienen que las
reformas se refieren a cambios más estructurales (generalmente cambios promovidos
por la Administración), y las innovaciones denotan cambios más internos y cualitativos
en el sistema educativo.

Larry Cuban (en Escudero, 1992) quien sostiene que los cambios en las instituciones
pueden diferenciarse en función del grado de impacto que busquen o que consigan. Así,
denomina cambios de primer orden a los que se corresponden con cambios menores
dirigidos a mejorar algunas deficiencias detectadas en la institución pero que no afectan a la
estructura básica de la organización. Los cambios de segundo orden, o cambios
fundamentales, buscan alterar la forma esencial de la organización p113

João Barroso retoma los modos como son producidas y aplicadas las reglas que orientan
la acción de los actores y los modos como esos mismos actores se las apropian o las
transforman. En el primer caso, hay una regulación institucional, normativa o de control,
en cuanto a reglas, discursos o procedimientos de una autoridad que orienta las acciones e
interacciones de los actores. Mientras que en el segundo caso nos dirigimos a una
regulación situacional, activa o autónoma de los que son protagonistas. Esto da lugar a
entender el sistema educativo como un sistema complejo, con pluralidad de fuentes y
formas de regulación, según los actores o instancias de juego (Bolívar, 2009: 41) p113

Los procesos de cambio educativo conllevan múltiples dimensiones, una de ellas es la

dimensión personal: … los actores no son técnicos que ejecutan instrucciones y
propuestas elaboradas por expertos, sino que son protagonistas p113

3.3. Las reformas como procesos de regulación

João Barroso (2004) sostiene que el concepto de regulación se ha propagado en el
campo educativo y generalmente está relacionado con el objetivo de consagrar
simbólicamente otro estatuto (facultad) a la intervención del Estado en la conducción de las
políticas, reformas y cambios p114
diferentes autores …han recurrido a este concepto para aproximarse tanto al análisis de
los problemas asociados al gobierno de los sistemas, como a los procesos de reforma y
a los cambios educativos de las últimas décadas. p114
Estela Miranda (2011), retomando a João Barroso, sostiene que el uso del concepto
de regulación refiere a la explicación de las nuevas formas de intervención del Estado en la
conducción de las políticas públicas.
Myriam Feldfeber (2009) afirma que las transformaciones en la regulación de las políticas
educativas se enmarcan en la reforma y en la reestructuración del Estado y de su
administración, en la retórica del neoliberalismo, durante la década de 1990p115
Vincent Dupriez y Christian Maroy: definen regulación como “conjunto de acciones
puestas en marcha por una instancia (gobierno, jerarquía de una organización) para orientar
las acciones y las interacciones de los actores sobre los cuales posee una cierta autoridad”.
Subraya las dimensiones de coordinación, de control y de influencia ejercida por
quienes detentan la autoridad legítima.p115
Yves Dutercq y Agnés Van Zanten (2001) sostienen que la noción de regulación remite a
los cambios en los modos de orientación, de coordinación y control de los sistemas
educativos, pero también a las transformaciones en la mirada de los investigadores
sobre la acción pública…. otro tipo de regulación reconocida por estos autores es la
normativa, que trasciende las estrategias individuales y colectivas pues se refiere al papel
de lo normativo en el proceso regulatorio p115
Durante los últimos años, en diferentes textos que analizan y reflexionan las actuales
políticas y reformas educativas de América Latina y Argentina…Lucía García (2011), entre
otros, distingue que la primera década de los años 2000 presenta un nuevo escenario
educativo, ya que se está redefiniendo el papel del Estado nacional en sentido inverso a
los años 1990. Silvia Senén González, caracteriza a este momento histórico como la
etapa posneoliberal, donde se recupera la dimensión política del discurso y del
quehacer educativo. Emir Sader: categoría descriptiva que designa diferentes grados de
negación del modelo (neoliberal), sin llegar a configurar un nuevo modelo, al mismo tiempo
en que un conjunto híbrido de fuerzas compone las alianzas que están en la base de los
nuevos proyectos (2008) p116

ANGULO RASCO Innovación cambio y reforma:

algunas ideas para analizar lo que está ocurriendo
CAPÍTULO 17 INNOVACIÓN, CAMBIO Y REFORMA: ALGUNAS IDEAS PARA ANALIZAR
LO QUE ESTÁ OCURRIENDO
Quisiera en este apartado, más que dar una definición 'definitiva', presentar las
fluctuaciones semánticas en las que dichos conceptos se mueven, y, en esta medida,
mostrar una primera panorámica de sus implicaciones.p 1

el concepto de innovación supone tres cosas: la creación de algo previamente

desconocido, la percepción de lo creado como algo 'nuevo' y la 'asimilación' de ese algo
novedoso… en educación: segunda y la tercera acepción son las que con mayor
generalidad y frecuencia se prodigan; es más, normalmente suelen venir conjuntadas.. p1-2

un cambio siempre implica una 'alteración' o, si se quiere, una 'transformación' de su

objeto. Relacionando esta definición con las de innovación que hemos visto arriba tenemos
que, una innovación como novedad y como 'proceso de asimilación', debería implicar en
principio un cambio en el usuario (o 'receptor') y en el contexto de uso. Esta es la idea, al
menos, que un considerable número de teóricos de la innovación educativa manejan ; o
dicho de otra forma, esta es la intención que subyace, necesariamente, a cualquier intento
de innovación educativa. El cambio (como por ejemplo, el educativo) es, puesto en estos
términos, la causa y el fin de una innovación (Zaltman, Duncan y Holbeck, 1973, 5-6)p3

Bolam (1975,279) señala que aunque una innovación, es un proceso intencional y

deliberado, un cambio puede incluir también un movimiento o una transformación,
accidental o inintencionada…p3

el estudio de la innovación educativa es el estudio de las estrategias o los procesos de

cambio 6 de los sistemas educativos (Havelock et al., 1969; Havelock y Huberman, 1980;
House, I981) 7 : 'cómo conseguir el cambio'. p4

identificar dos ámbitos importantes del mismo: el subjetivo y el objetivo (Fullan y

Steigelbauer, 1991,30 y ss.). subjetivo: están incluidos los marcos de significados desde los
que serán interpretadas las innovaciones. Las innovaciones no se producen en un vacío
de significados; las innovaciones educativas se 'desarrollan' e 'implantan' en culturas
escolares concretas (Fullan y Hargreaves, 1991; Hargreaves, 1992) p 4….la pretensión
de imponer nuevas ideas y 'creencias' sin la previsión de los significados contextuales y
situaciones de los sujetos que tendrán que utilizarlas, suele degenerar en lo que Rudduck,
acertadamente ha denominado innovación sin cambio; i.e. una innovación que ha perdido
irremediablemente "su identidad" (Rudduck, 1986, 110).p5

el ámbito objetivo de todo cambio educativo, viene representado por las prácticas, es
decir, las relaciones socioestructurales (i.e. educativas) objeto de modificación. p5

Fullan y Stiegelbauer (1991, 37), el cambio educativo es multidimensional, aunque

pueden distinguirse, según los autores, tres dimensiones básicas del mismo: los (nuevos)
materiales; los enfoques de enseñanza y las nuevas teorías o creencias pedagógicas.
Además de estas dimensiones, Eisner (1992, 621-625) ha destacado las siguientes, que
complementarían a las anteriores: • La dimensión intencional que corresponde a las
nuevas creencias, concepciones y 'teorías educativo-pedagógicas' inscritas en las
innovaciones. • La dimensión estructural que hace referencia a las nuevas vías de
organizar la escuela: tiempos, espacios, papeles, funciones y tipos de organización docente.
• La dimensión curricular, relativa a la calidad y valor de los contenidos de enseñanza y la
articulación de la currícula. • La dimensión pedagógica, relativa a las interacciones en
clase, las experiencias educativas que la escuela, las aulas y los docentes brindan al
alumnado. • La dimensión evaluadora
…cuando hablamos del ámbito objetivo, no podemos obviar que hacemos mención también
tanto a los contenidos simbólicos que subyacen a la innovación, como a los elementos
'instrumentales' en los que se vertebran, dichos contenidos simbólicos y que se introduce y
se pretende implantar.p6

Difusión y Diseminación: Para Humble y Simons (1978, 152) la diseminación hace

referencia a una actividad racional y planificada, mientras que la difusión lo hace con
respecto a un proceso azaroso, incierto e impredecible.
MacDonald y Walker (1976) señalan que no resulta indiferente utilizar uno u otro concepto.
El paso de uno a otro -de difusión a diseminación- se produce justamente con el desarrollo
de un modelo concreto de innovación p6

el trabajo de los 'expertos' no debe centrarse únicamente en la creación de nuevos currícula

(nuevas innovaciones)...sino que dichos currícula deben ser adoptados de forma más
acelerada y más profunda, es decir, con la ayuda de procesos más racionales diseñados
por expertos en innovación. De esta idea derivan la gran mayoría de los modelos existentes,
y de aquí también se derivan expresiones tan al uso como 'transmisión planificada'
(MacDonald y Walker, 1976, 27), 'gestión del cambio' [«Management of Change»] (Bolam
1975, 273 y ss.; Rudduck, 1986, 108; Fullan, 1986, 84), o 'cambio planificado' (Bennis,
Benne y Chin, 1969),p7

1- la diseminación -en cuanto proceso racional implica una relación unidireccional y simple
entre un 'productor' de conocimiento racional, y un 'consumidor' del mismo, de tal manera
que "existe un currículum, que es diseminado... usado, y se convierte en una entidad
estable y fija". (MacDonald y Walker, 1976, 27).p7

2-la diseminación, al contrario que la difusión, no exige, o, mejor, no admite ningún tipo de
adaptación en la innovación original, durante el proceso de 'asimilación' o 'adopción'; a no
ser como evidente adulteración del producto original, i.e. siempre en sentido negativo…
exige fidelidad p 7
3-el fuerte hincapié prestado por la tradición en innovación al proceso de diseminación
mismo, creando y diseñando nuevos y más complejos modelos teóricos, así como
instituciones sociales cada vez más jerarquizadas y burocratizadas… alejadas de la realidad
educativa…ha propiciado la ceguera frente a las variaciones e inevitables 'readaptaciones'
que cualquier innovación sufre al ser adoptada p 8

A este vacío se ha intentado poner remedio recientemente, con la incorporación del

concepto de 'implementación': Fullan (1982, 54) define 'implementación' como el
proceso de "puesta en práctica de ideas, programas o conjuntos de actividades nuevas...
con intención o expectativa de cambio. El cambio puede ser impuesto externamente o ser
voluntariamente buscado; explícitamente definido en detalle por adelantado o desarrollado y
adoptado a través de su uso; diseñado para ser utilizado uniformemente o planificado
deliberadamente de tal manera que los usuarios puedan realizar modificaciones de acuerdo
con su percepción de las necesidades de la situación".p 8
implementación pone en relieve la relación compleja con la realidad= (Fullan y Ponfret,
1977, 390-391) añaden: "La implementación es un proceso altamente complejo entre
usuarios y 'gestores', y entre diferentes grupos de usuarios; es un proceso caracterizado por
inevitables complicaciones, y anticipados y no anticipados problemas". p8
La implementación no supone la mera aplicación directa de una innovación, sino "un
proceso organizativo que implica interacciones entre el .proyecto y los ambientes" (Berman
y McLaughlin, 1975, 10)p9---en el desarrollo conceptual sobre la innovación, se ha
establecido el realismo
El trabajo más importante, por lo tanto, se encuentra, justamente, en que la distancia entre
el proceso de diseminación, el proceso planificado de cambio, y la difusión, el proceso real
de cambio p9

Popkewitz compara 'cambio' con 'reforma' de la siguiente manera: el cambio, en

esencia, supone la interrelación de elementos de la estructura social y de formas de
conciencia que requieren, a la vez, respuestas históricas, analíticas y políticas,
puesto que vincula conjuntamente a la cultura, la sociedad y la economía. …En
contraste, la reforma …es una llamada a la innovación, donde existe un desfase
percibido con respecto a los valores deseados... Reforma es también una práctica
social de ritual y retórica. Las actividades de reforma generan la imagen de
instituciones que responden a las presiones de la modernización" (pág.3).p10

Y en otro lugar Popkewitz, Tabachnick y Wehlage (1982, 3) añaden: “....La llamada a la

reforma es una manera por la que las instituciones pueden ser reorientadas según los
ideales con los que la gente está profundamente comprometida. El acto de reforma es un
acto de compromiso y reafirmación social"p 10
La reforma es una cuestión de ideales nacionales…un acto de afirmación ideológica p10

El desequilibrio entre unas y otras, la sobreestimación de lo simbólico por encima de lo

instrumental de la retórica, en detrimento de decisiones estructurales, de recursos
financieros y de personal, provoca, la mayoría de las veces, que las reformas mismas
dejen sin tocar las relaciones sociales, institucionales y culturales que pretenden
cambiar (Gimeno, 1992) p11
Weiler (1989, 1990) ha indicado que las reformas cumplen una función política muy
importante: la de servir como legitimaciones compensatorias: ante el déficit de
legitimidad (de confianza en las acciones) que padecen actualmente tanto los estados como
las administraciones educativas, tienden, como respuesta, a orientarse hacia la utilización o
la puesta en funcionamiento de estrategias y procesos con un fuerte y casi exclusivo sentido
simbólico….se consigue, "rentabilizar al máximo la ganancia política derivada del diseño de
reformas, minimizando el coste político de implantarlas" (Weiler, 1989, 143) p11
innovaciones dos extremos: no producen cambios/ cambios profundos

Conclusiones conceptuales: p. 12-13

1- una innovación supone una idea percibida como novedosa por alguien, y a su vez la
intención de que dicha novedad sea aceptada.
2- el concepto de cambio implica dos aspectos contrastantes entre sí: necesidad sentida
de transformar una realidad, existe la tendencia a que el cambio sea encauzado y
organizado tecnológicamente (i.e. 'Gestión del Cambio') / dificultades e intereses sociales,
económicos e ideológicos que envuelven a cualquier proceso de innovación
3-los procesos de diseminación, son procesos planificados racionalmente para que las
innovaciones sean adoptadas, la difusión es el proceso natural al que da lugar la
diseminación. Es decir, la difusión es lo que realmente ocurre.
4-implementación es un concepto que pretende dar cuenta de manera racional de las
condiciones y dificultades a las que se enfrenta cualquier proceso de diseminación, para,
una vez conocidas dichas condiciones y dificultades lograr parcialmente su control y mejora
5- el concepto de reforma, y al contrario que los anteriores, es un concepto fuertemente
ideológico, porque viene a representar los ideales políticos …( a veces hipertrofiado)

BOLIVAR, A 2009
1.Introducción
Rediseñar la gestión burocrática de los centros escolares, heredada de la
modernidad, reimaginando nuevas estructuras, capaces de hacer frente a las
condiciones más complejas en un mundo globalizado y en una situación
postmoderna, se está convirtiendo en una creciente necesidad ….En lugar de
estrategias burocráticas, verticales o racionales del cambio, se pretende favorecer la
emergencia de dinámicas laterales y autónomas de mejora, que puedan devolver el
protagonismo a los agentes p 5
Uno de los modos privilegiados de "gobernanza" de la educación en las últimas décadas ha
sido la descentralización,p5
Diversos factores confluyentes (incremento de autonomía, conflictos con las evaluaciones
externas, las demandas de "libre elección" de escuelas, el consecuente incremento de
diversidad de ofertas, la erosión de la autonomía docente, búsqueda de equilibrio entre
descentralización-centralización, etc.) han provocado lo que podemos llamar un régimen de
"regulación postburocrática" de la educación, con diversos grados y variantes según el
tiempo y el lugar.p6
Entre esos otros modos posburocráticos de gobernanza de la educación, como la otra cara
de la autonomía escolar, está la regulación por mecanismos de "cuasi-mercado", dentro
de la "nueva gerencia pública" (Hood, 1995), que introduce la competencia entre centros…
con la creciente ola de rendimiento de cuentas (accountability), como forma de otorgar
autonomía en la gestión, contrarrestada por el incremento de los controles de resultados, el
Estado adquiere un papel evaluador, en algunos casos al servicio de los mecanismos de
mercado p6

La autonomía de las escuelas se enmarca en un proceso más amplio de

reconfiguración de los modos de regulación de las políticas educativas: un nuevo
modo de regulación: una mayor autonomía para el desarrollo de los procesos y, a
cambio, un creciente y rígido control de la eficacia y eficiencia en los resultados:
Barroso (2006), en lugar de un Estado reglamentador, se debe empezar a hablar de un
Estado "regulador". p 6

2. La autonomía como discurso y nuevas formas de regulación

"nuevo espíritu del capitalismo": Luc Boltanski y Ève Este Chiapello 2002
En los discursos actuales de las políticas educativas occidentales la lógica de autonomía
está cediendo paso al rendimiento de cuentas, la participación para hacer proyectos
educativos propios a su subordinación a la lógica de la eficacia y la elección de centros
educativos, lo local a lo nacional. Así, de un medio para potenciar los procesos de desarrollo
de los centros, la autonomía está quedando subordinada al control de los productos
conseguidos (evaluación externa de resultados). Se incrementa la autonomía, pero se
recentraliza por el rendimiento de cuentas a la administración educativa o a la
clientela. De este modo, lo que empezó siendo un medio para articular las
comunidades locales, coordinar e implicar a los agentes en la mejora de la educación,
está siendo redefinido, cuando no subvertido, mediante nuevos dispositivos
recentralizadores.p 7

se debe distinguir la "autonomía", como capacidad de los agentes educativos -centros,

profesores, alumnos y familias- para tomar decisiones propias, de la "descentralización",
como distribución territorial del poder o transferencia de competencias en educación.

Tanto la autonomía como la descentralización son fenómenos siempre graduales, por lo que
manifiestan una heterogeneidad en las formas y prácticas específicas que adopta en cada
país.p 7

Dado que la autonomía es un concepto construido social y políticamente en cada

establecimiento escolar, como ha defendido Barroso (1997, 2004b), las declaraciones
formales de autonomía no la crean, aun cuando pueden favorecer o no su desarrollo. Será
la creación de condiciones oportunas las que posibiliten, mejor o peor, capacitar a las
escuelas para construir, en distintos grados de desarrollo (nunca homogéneamente), su
autonomía para un mejor servicio público de la educación. De ahí la paradoja de que,
mientras las administraciones han legislado y desarrollado normativa al respecto, en la
práctica hay muy poca autonomía (Bolívar, 2004).p8

Una hipótesis sugerente de partida es que el Estado, en unos tiempos de debilidad para
imponer normas, se ve forzado a recurrir al discurso de la "autonomía" para justificar su
gobierno de la educación. Hans Weiler desarrolló la tesis, con amplio eco, siguiendo los
análisis de Habermas sobre los problemas de legitimación en el capitalismo tardío de
que, ante los problemas de legitimación de la intervención centralista del Estado en
educación, la descentralización podía desempeñar el papel de un instrumento atractivo
tanto para la gestión de conflictos como para obtener una legitimación compensatoria.
La paradoja fundamental del Estado moderno estaría en que, para mantener el control,
adopta estrategias centralizadas que le hacen perder la legitimidad y, para incrementar o
compensar la legitimidad, tiene que adoptar medidas descentralizadoras que le hacen
perder el control efectivo… La autonomía se emplea, pues, como un dispositivo de
"compensación" de legitimidad del Estado moderno. …Es una "ficción necesaria"
(Barroso, 2004a) p8

3. Modos de regulación y lógicas de acción

El concepto de "regulación"
como dice Barroso (2006:12), tanto "los modos como son producidas y aplicadas las reglas
que orientan la acción de los actores, como los modos como esos mismos actores se las
apropian o las transforman". En el primer caso, hay una regulación institucional, normativa o
de control, en cuanto reglas, discursos o procedimientos de una autoridad que orienta las
acciones e interacciones de los actores; mientras que en el segundo nos dirigimos a una
regulación situacional, activa o autónoma de los que son protagonistas. Esto da lugar a
entender el sistema educativo como un sistema complejo, con pluralidad de fuentes y
formas de regulación, según los actores o instancias en juego.p 8
En la práctica, como dice Barroso (2006), la regulación es siempre una multiregulación
compleja, a veces conflictiva y potencialmente contradictoria. Lejos de una visión
funcionalista, no siempre produce un orden, pudiendo ser fuente de tensiones y
contradicciones. …los modos de regulación institucionales de un sistema educativo son el
conjunto de mecanismos de orientación, de coordinación, de control de las acciones de los
centros escolares, de los profesionales o de las familias en el seno del sistema educativo.
Estos modos de regulación, como modos de gobernanza, en muchos casos están
estructurados por las autoridades educativas (Maroy, 2008)p9

Maroy (2009) describe, a partir de un amplio proyecto de investigación desarrollado en

varios países europeos, cómo los modos institucionales de los sistemas educativos en
dichos países, a pesar de sus diferencias en su organización, presentan cinco tendencias
comunes: autonomía creciente de los centros escolares; búsqueda de un punto de
equilibrio entre centralización y descentralización; predominio de la evaluación externa de
las escuelas y del sistema educativo; promoción de la libre elección de escuelas por las
familias; y una voluntad clara de diversificar la oferta escolar. Si los mecanismos del
mercado aumentan, también el Estado tiende a convertirse en una instancia
evaluadora de resultados. A la regulación de la autoridad pública por normas, se suma
hoy la regulación del mercado, en frecuentes relaciones de competencia intercentros; y
la propia regulación desempeñada por las comunidades locales.p9

Revisando lo que ha sucedido con los nuevos discursos sobre la autonomía,

observamos que, en lugar de haber primado una lógica propiamente pedagógica, se
ha quedado en un nuevo modo de gestión, que transfiere -responsabilizando- al
centro escolar determinadas competencias, respondiendo -en último extremo- a una
tendencia neoliberal, en un momento de crisis de los servicios públicos (Duru Bellat y
Meuret, 2001). En lugar de haber sido un medio para potenciar la apropiación (cogestión)
de la educación por sus respectivas comunidades, en las mejores realizaciones, se ha
quedado -más bien- un medio para que los centros pudieran ofrecer diferentes proyectos
educativos a elegir por los potenciales clientes (guetización)p 10
(Foucault, 1970:78-81): prácticas discursivas producen el objeto acerca del que hablan,
fijando un "régimen de verdad" que hace funcionar un tipo de discurso, con unos
procedimientos y sistemas de poder que lo generan y sostienen, a la vez que induce y
prorroga otros efectos de poder. Cual nueva "jaula de hierro" weberiana se trata, pues, de
un nuevo dispositivo, al final de la modernidad, para la gobernación de la educación. Una
práctica discursiva se configura, así, como una retórica política al crear expectativas que,
luego, en la práctica no generan los cambios esperados p10

4. Tensiones y dilemas de la autonomía escolar

En el fondo, el asunto es cómo organizar el funcionamiento de las instituciones
escolares para provocar la mejora escolar, meta irrenunciable de cualquier sistema
educativo. Nos encontramos con el dilema de actuar por regulación y presión normativa
(falta de autonomía) o dando mayores grados de autonomía que, por un lado, puedan
provocar el compromiso e implicación interna y, por otro, el rendimiento de cuentas. p11

4.1 La autonomía escolar: entre el mercado y la mejora interna

autonomía de las organizaciones escolares tiene dos lógicas de acción distintas que la
guían:
a) Orientación neo-liberal: discursos y prácticas que conducen a transferir a la escuela
modos de gestión privados. Así, en la última década han proliferado numerosos modelos
posburocráticos, que se transfieren de la gestión privada a las políticas públicas, a los que
se ha dado en llamar nueva gestión pública ("new public management");
b) Orientación pedagógica: aquellos otros que pretenden potenciar la capacidad de las
escuelas para desarrollarse y responder mejor a las demandas de su entorno. A las
motivaciones de incrementar la eficacia se unen, desde otra lógica, los motivos de
reprofesionalización del cuerpo docente así como una democratización de la toma de
decisiones

A menos que la gestión autónoma se dirija a la mejora de la enseñanza y de los niveles de

aprendizaje de los alumnos, unida a configurar el establecimiento escolar con una cultura de
investigación y mejora de lo que se hace, la descentralización o autonomía de las escuelas
tendrá pocos efectos en la mejora (Hopkins, 2008).p11

no basta una autonomía, como incremento de la capacidad de toma de decisiones a nivel

de escuela, para implicar a los agentes en la toma de decisiones, en el compromiso
colectivo y en el aprendizaje de la organización p11

4.2. Nuevo papel de la política educativa para apoyar la autonomía

La autonomía también se aprende, sentencia Barroso (2004b) p12
la "nueva cuestión social" actualmente es que nos encontramos con una gran parte de la
población que, aun con diferencias, está integrada socialmente; y, por otro, un grupo de
alrededor de un tercio (dependiendo de lugares) con graves riesgos de exclusión y
vulnerabilidad social. Cuando los establecimientos escolares reciben mayoritariamente a
esta población también tienen riesgo de convertirse en escuelas "ghettos". Asegurar una
equidad mínima de la ciudadanía en la educación requiere la intervención activa de
políticas públicas que puedan compensar la desigualdad de origen. p12
A su vez es difícil imaginar cómo el sistema educativo puede garantizar el derecho de
aprender para todos o, lo que es lo mismo, una "educación democrática", si no se fijan
unas metas o estándares (por ejemplo, niveles de dominio de "competencias básicas") a
alcanzar y no hay arbitrados dispositivos para garantizar que los centros den cuentas de la
educación ofrecida… factor crítico del éxito es la adecuada combinación de serias
exigencias externas con dispositivos que desarrollan la capacidad interna (Bolívar,
2008; Hopkins, 2008)p 12
"(...) las unidades centrales y locales se necesitan mutuamente. No se puede avanzar si
dominan unas u otras. Lo que se necesita es una nueva relación bilateral de presión,
apoyo y negociación continua, es decir, una influencia simultánea de arriba abajo y de
abajo arriba" (Fullan, 2002:52).p13
5. El desarrollo de la autonomía de las escuelas
tradición centralista de nuestro sistema educativo
Me voy a limitar a la autonomía para planificar y desarrollar el currículum, refiriéndome a las
restantes sólo en cuanto afecten a ésta:
5.1. La descentralización a los gobiernos regionales no significa, por sí misma, mayor
autonomía de los establecimientos escolares
Hanson (1997) distingue las siguientes formas básicas de descentralización:
desconcentración (transferencia de tareas y cometidos, pero no de autoridad), delegación
(transferencia de autoridad y cometidos, pero puede ser retirada a discreción del que
delega), devolución o traspaso (transferencia permanente de autoridad a una unidad, que
puede actuar de modo independiente o libre), desregulación (falta de decisiones a nivel
central, lo que lleva a su asunción por las organizaciones), y privatización (transferencia de
responsabilidad y recursos del sector público a instituciones del sector privado).p13

cuando la descentralización educativa se produce sólo a nivel de transferencia de

competencias desde el Estado a los gobiernos regionales, puede dar lugar, como de hecho
ha sucedido, a una dinámica aún mayor de regulación normativa que viene a impedir la
autonomía de las escuelas. p13

5.2 Autonomía en el diseño y desarrollo del currículum

Recuperar el espacio del protagonismo de los establecimientos en la toma de decisiones y,
especialmente, en el desarrollo del currículum supone romper con una larga cultura de
dependencia administrativa. Por un lado, se debe dar respuesta a establecer un
currículum común en un contexto de descentralización educativa mediante la distinción
de un currículum de enseñanzas comunes (o mínimas) a completar por cada región o
gobierno autónomo p14
Pues no se trata sólo de transferir parte del poder y autoridad a las escuelas cuanto de
capacitarlos para tomar por sí mismos las decisiones oportunas. Desde la política educativa
se pueden "implantar" currículos, pero no llegarán a formar parte viva de los
establecimientos y a promover una mejora, si no sitúan al profesorado en un papel de
agente de desarrollo curricular y provocan un desarrollo organizativo interno de las
organizaciones escolares. A pesar de estos graves condicionantes externos del papel de
las escuelas en el desarrollo curricular, cabe, como hicieron algunas escuelas, sin renunciar
a las competencias reconocidas en el ejercicio de su autonomía, sacar todo el potencial de
desarrollo curricular por parte de equipos cohesionados, comprometidos con la mejora
escolar. p 14
5.3 Gestión de personal
Uno de los ámbitos donde menor grado de autonomía suelen contar los
establecimientos de enseñanza es en la gestión del personal, lo que impide
gravemente desarrollar proyectos propios.
Es un tema delicado, donde se mezclan derechos de los funcionarios con necesidades de
los centros, pero una mayor autonomía en este ámbito: "(...) supondría una mayor
intervención de los equipos directivos en la regulación del acceso de los profesores a los
centros y una mayor capacidad para decidir sobre la contratación de diferentes tipos de
profesionales" (Marchesi, 2003:6).p15
La autonomía decretada, sin medios para implementarla, no transforma las prácticas. Pero
la salida no puede ser mantener la uniformidad forzada, poco estimulante para la mejora. Y
si el problema es laboral o de recursos, no académico, se puede promover la oferta de
proyectos educativos diferenciados en los públicos, debidamente justificados y
evaluados, a financiar con los recursos humanos y materiales necesarios por la
Administración. De este modo, se posibilita e induce a que los centros presenten un
"contrato programa", como un plan de desarrollo o proyecto de centro, cuyos recursos
suplementarios son apoyados por la Administración. El control de esa autonomía vendría de
la mano de acuerdos entre las escuelas y las comunidades y la necesaria evaluación del
nivel de cumplimiento de los objetivos que se marquen.p15

no cabe propugnar una autonomía de las escuelas sin equipos directivos que lideren la
dinámica del establecimiento. De hecho, no suele haber un proyecto de dinamización o de
mejora en una escuela que no tenga un equipo directivo detrás, aunque no sea el
protagonista directo p15 Una dirección centrada en el aprendizaje (learning-centred
leadership)
6. Posibilidades de construcción de la autonomía: escenarios y caminos futuros
Si las políticas lineales de imposición centralizada están ya definitivamente desacreditadas
por la práctica e investigación educativas, esto no significa que la política educativa no
tenga un alto papel que jugar. En un contexto de retraimiento del papel de la Administración
educativa para, en función de descentralización y autonomía (unido a la ideología neoliberal
en auge), cederlo a los clientes o a los propios centros, no es menos política lo que se
precisa, sino más y mejor política. Aprendiendo del conocimiento acumulado en los
fracasos, es preciso reinventar la política centralista en una "nueva" política, como dice
en un clarificador planteamiento Darling-Hammond (2001), informada por el conocimiento
de cómo las escuelas mejoran y, a la vez, capaz de movilizar las energías de los centros y
coordinar los distintos componentes del sistema. Como reclama la misma autora, hace falta
un "nuevo paradigma de enfocar la política educativa”. Supondría cambiar los afanes de
los políticos y administradores, obsesionados en diseñar controles, por otros que se centren
en desarrollar las capacidades de las escuelas y los profesores para que sean responsables
del aprendizaje y tomen en cuenta las necesidades de los estudiantes y las preocupaciones
de la comunidad" (p. 44). p15-16
La autonomía no es un fin en sí mismo, sino un medio a disposición de los centros

6.1 La autonomía en un cuasi-mercado educativo creciente

más que una regulación por resultados que, a partir del caso inglés, trata de extenderse por
los países europeos, cabe apostar por una regulación por procesos, más habitual en los
sistemas educativos centralizados. p 16

Un grave problema que afecta a la autonomía de los centros, por más que se quiera ser
ciego a lo que acontece, es que las familias han empezado a comportarse como
"consumidores" de la escuela, en una especie de mercado educativo (Pérez Díaz et al.,
2001: Narodowski et al., 2002).p16 la parentocracia
el Estado y la Administración educativa tienen que jugar un papel regulador para
evitar que la autonomía pueda dar lugar a una "segmentación o pulverización del
sistema educativo, cuestionando la coherencia nacional de sus principios, la equidad del
servicio público o la democratización de su funcionamiento" (Barroso, 1997:30).
Precisamente porque los valores de solidaridad y equidad no pueden dejarse al arbitrio
de los particulares p17
6.2 Eficacia y calidad
cómo conjuntar la libertad y equidad ---¿ más iguales o más libres?
Preservar el papel redistributivo del Estado exige, de acuerdo con la teoría de la justicia
liberal (Rawls), una intervención activa "para los miembros menos aventajados de la
sociedad", ´p17
La educación es un bien básico que debe distribuirse con la máxima equidad posible
romper la dicotomía entre dinamismo y eficiencia versus rigidez e ineficacia del
sector público, puede ser superado adoptando estrategias que contribuyan a dinamizarlo y
a responder del servicio prestado. Y en este sentido, es evidente, como señalaba Tedesco
(1995:155): "la autonomía de los establecimientos constituye una vía prometedora para
acercarnos a estos objetivos, a condición de definir los mecanismos de articulación que
eviten la atomización y garanticen una efectiva cohesión interna".p17
Si es preciso conjugar la libertad y equidad, también lo es dinamizar las instituciones
educativas para conseguir la calidad demandada.

6.3. Autonomía y Rendimiento de cuentas

El incremento de autonomía, en los actuales modos de regulación, se encuentra vinculado a
determinados dispositivos de re-centralización, principalmente por el control de
resultados en la evaluación de centros y la responsabilización por los resultados
(Elmore, 2003). Las escuelas tienen autonomía para desarrollar el currículum, pero -
mediante el rendimiento de cuentas (accountability)- deberán preocuparse por conseguir los
estándares o competencias establecidas. Dentro de la presión por la mejora, entendida
como incremento de los niveles de aprendizaje de los alumnos, el movimiento de reforma
basado en estándares (standards-based Reform) está alcanzando el carácter de una
nueva "ortodoxia" del cambio educativo. Paradójicamente son los sistemas más
descentralizados los que están desarrollando un sentido de Estado evaluador más fuerte
p18
La contrapartida de la autonomía es que la Administración educativa ejerce un control
remoto o a posteriori de los contenidos y niveles de consecución de los centros educativos
basado en los resultados. Por eso, a medida que el sistema se descentraliza cobra más
fuerza, a modo de recentralización y mecanismo de control, la presión externa
(descentralización y responsabilización de las escuelas, evaluaciones externas, elaboración
de "ranking" y competencia para conseguir alumnos, etc.). Al situar, tanto por políticas
educativas conservadoras como progresistas, el foco en la mejora de la calidad de la
enseñanza, dentro de la presión por los resultados y por la consecución de determinados
niveles fijados en estándares deseables, los mecanismos evaluadores de rendimiento de
cuentas se incrementan.
La creciente cultura o éthos gerencialista en el sector público está conduciendo a la
creación de mecanismos de control, por un lado, o de autoresponsabilización por otro,
importando mecanismos de gestión privada que ponen el énfasis en los resultados o
productos del sistema educativo, al servicio de las demandas de los clientes
Si bien las políticas de presión mediante estándares han mostrado sus límites, dando lugar
a un reconocimiento creciente de que son los propios establecimientos los que han de
liderar los procesos de innovación, esto no puede significar una vuelta ingenua -
mantiene Hopkins (2008)- a los felices setenta, en la política de que florezcan mil flores, al
margen de los resultados que tengan en la mejora de la educación de los alumnos. Como
señalaba Fullan (2002:36), en la lección sexta: "ni la centralización ni la
descentralización funcionan", se necesitan conjuntamente iniciativas locales y
centrales p19

Un creciente cuerpo de investigación sobre el cambio educativo en las escuelas requiere

el desarrollo de fuertes comunidades profesionales de aprendizajes (Stoll y Louis,
2007; Lieberman y Miller, 2008). Dos formas actuales, y complementarias, de la
construcción de capacidad y de la capacitación de la escuela son por medio de la
colaboración interna (Profesional Learning Community), y la colaboración entre centros
escolares (Partnership y Networking). El aprendizaje profesional se sitúa en el centro de
las relaciones entre redes, entre centros y el aprendizaje profesional comunitario. Además,
en las actuales condiciones, las escuelas solas no pueden, si no hay una relación fuerte y
apoyo mutuo de la comunidad. Es preciso crear capital social al servicio de la mejora de
la educación y las vidas de los estudiantes. Será un modo de ir configurando lo que Antonio
Nóvoa llama el "espacio público educativo", que no se podrá hacer sin establecer
nuevos pactos educativos (Tedesco, 1995): "La, defensa de un espacio público de
educación sólo tiene sentido si éste es ‘deliberativo’, según la acepción que Jürgen
Habermas le ha dado a este concepto. No basta con atribuir responsabilidades a diversas
entidades. Es necesario que éstas tengan voz y capacidad de decisión sobre los asuntos
educativos. La puesta en práctica de esta idea obligará a encontrar formas de organización
de los ciudadanos para el ejercicio de estas tareas, sobre todo a través de los órganos
locales de gobierno. Desde esta perspectiva, la propuesta adquiere todo su sentido,
abriéndose a la posibilidad de un nuevo contrato educativo con responsabilidad
compartida entre el conjunto de actores y de instancias sociales, no solamente en manos
de educadores profesionales" (Nóvoa, 2009:197).p20

FELDFEBER, M. (2009). Nuevas y viejas formas

de regulación de los sistemas educativos
Introducción
Estas orientaciones comunes se expresan en los compromisos acordados en el proceso de
las Cumbres de las Américas, en los que se redefine el papel central que históricamente
los Estados nacionales desempeñaron en materia educativa. Allí se marcan dos
tendencias que, con diferentes énfasis, atraviesan las orientaciones de los distintos planes
de acción acordados: una tendencia, relativa a la mercantilización de los procesos
educativos y otra, orientada más a la fiscalización de la política educativa p 26

Estas tendencias de política educativa pueden inscribirse dentro de lo que se ha

denominado una nueva ortodoxia, que reconoce cinco conjuntos de influencias que
conforman un nuevo consenso sobre la orientación de las políticas de reforma: a) la
ideología de mercado impulsada por el neoliberalismo; b) el supuesto de la racionalidad de
las elecciones y acciones de los actores como base del funcionamiento de la sociedad y de
las instituciones, que se traduce en propuestas de autogestión local y mejoramiento escolar;
c) la necesidad de ser operativos y mensurables ; d) la teoría de la libre elección educativa y
e) el nuevo tipo de gestión, que consiste en la apropiación de teorías y técnicas de la
administración de empresas y del culto a la excelencia en las instituciones del sector público
(Ball, 2002: 111-112). p27
Los procesos concretos de reforma en América Latina priorizaron el cambio institucional,
fundamentalmente, la descentralización de la administración educativa, la instalación de
sistemas de evaluación de resultados y el otorgamiento de mayores niveles de autonomía a
las escuelas (Tedesco, 2000).p27

Del Estado educador al Estado evaluador

Las nuevas formas de gobierno y gestión de los sistemas educativos, diseñadas e
implementadas en las últimas décadas, pueden ser consideradas como una nueva
regulación de las políticas y de la acción educativa (Oliveira Andrade, 2005). p 28

Los cambios implementados en las últimas dos décadas en el gobierno de la educación

encuentran su expresión en diversos formatos: las políticas de descentralización y
evaluación (Weiler, 1996) p28
La mayor parte de estas políticas educativas orientadas por la búsqueda de una nueva
gobernabilidad para la educación (Krawczyk, 2002) se inscribieron dentro de la
racionalidad de las denominadas reformas del Estado de segunda generación,
vinculadas con el establecimiento de un nuevo paradigma de la gestión pública (Crozier,
1997) bajo la influencia de los nuevos mecanismos de gestión derivados del campo
empresarial y de los cambios en el modelo productivo y en el mercado de trabajo p29

La reducción del aparato estatal junto con la despolitización del Estado se presentaron
como aspectos centrales en el proceso de reforma (Garnier, 2004), a partir de los
cuestionamientos al modelo de intervención típico del Estado de Bienestar keynesiano y de
la necesidad de superar el paradigma burocrático tradicional. Desde esta perspectiva, se
formularon propuestas que desplazaban al Estado como prestador directo de servicios, y le
asignaban un rol de facilitador p29

Este proceso de reinvención de la educación supuso la introducción de mecanismos de

mercado en el campo educativo, combinados con determinadas formas de intervención
estatal (Whitty y otros, 1999). De esta manera, el Estado se desliga de la responsabilidad
directa por la prestación del servicio, al tiempo que establece formas de intervención central
a través de la evaluación para garantizar el control de los sistemas. El modelo es el de un
Estado evaluador que conduce a distancia (Rose y Miller, 1992) al sistema educativo.
También se busca asegurar que los mecanismos de mercado, operando en forma
descentralizada, asignen eficientemente los recursos. p30
Sin embargo, debemos acordar con Weiler (1996) en que existe una estrecha relación entre
evaluación y control que es difícil de conciliar con las políticas descentralizadoras en
términos de delegación de poder p30

Aunque muchos cambios han respondido también a impulsos democratizadores, de

respuesta a la diversidad cultural, de jerarquización del trabajo docente, etc., aparecen
mayoritariamente subordinados a las lógicas de la globalización económica y del modelo
neoliberal de mercado (Pini, 200315; Gorostiaga y Pini, 2004p31

Nuevos modelos de gobierno y gestión de los sistemas educativos: ¿una nueva

regulación?

En este contexto, el debate sobre la reforma del sistema educativo se concentró en el

tema de la gestión asociado a los problemas de gobernabilidad de las democracias.
No obstante, el tema de la gestión de la educación debe abordarse desde una
perspectiva más amplia, que es la del problema del gobierno (Graizer, 2007) para
comprender lo que está en juego en estas transformaciones. Esta mirada busca superar el
reduccionismo tecnicista que orientó gran parte de las propuestas reformistas de las
últimas décadas.p31
El concepto de gobernabilidad recoge la concepción más conservadora, que en la década
de los setenta (y retomada en los 90) fue formulada por la Comisión Trilateral, que asociaba
la democracia con la sobrecarga de demandas sociales y la falta de eficacia de los Estados
para responder a estas p31
Desde una perspectiva más amplia, se alerta sobre el uso restringido del concepto de
gobernabilidad, y se plantea el debate acerca de la participación de los distintos actores
sociales en función de la creación de las condiciones que propicien la gobernabilidad
democrática. De este modo, la gobernabilidad deja de ser un asunto de ingeniería
social que se define en (y se ejecuta desde) la cúpula del Estado, para pasar a ser un
proceso más complejo donde deben interactuar distintos actores (Filmus, 1995) p32
Así la gobernabilidad expresa una cuestión política que remite a la relación construida
entre bases sociales y representación política, y a la capacidad de suscribir, asumir y
cumplir compromisos políticos. La gobernabilidad democrática alude a la capacidad de
un gobierno de ser obedecido sin violentar las reglas de juego de la democracia
(Ansaldi, 1995).

El concepto de gubernamentalidad, desarrollado por Foucault, remite tanto al ámbito y

al objeto de gobierno como a la mentalidad que debe usarse para gobernar (De Marinis,
1999). Gubernamentalidad se refiere al tema del gobierno en el dominio público. Foucault
señalaba que lo importante para la modernidad no es tanto la estatización de la sociedad
como la gubernamentalización del Estado. Un fenómeno singularmente paradójico, porque
si bien las técnicas de gobierno han constituido la única apuesta del juego político y el único
espacio real de la lucha política, la gubernamentalización del Estado ha sido, sin duda, el
fenómeno que le ha permitido sobrevivir. Son las tácticas de gobierno las que permiten
definir, paso a paso, qué le compete al Estado y qué no le compete; qué es lo público y qué,
lo privado; qué es lo estatal y qué, lo no estatal.p32
Los estudios sobre la gubernamentalidad enfocan el problema del gobierno desde dos
dimensiones: las racionalidades políticas y las tecnologías de gobierno. Rose y Miller
definen las racionalidades políticas como "campos discursivos de configuración
cambiante en cuyo marco se produce una conceptualización de ejercicio del poder [...] Las
racionalidades políticas se enfrentan, dicho de un modo muy general, con la compleja
temática de saber quién puede gobernar, qué es gobernar, qué o quién es gobernado"
(Miller y Rose, en De Marinis, 1999: 87).p33
Las tecnologías de gobierno remiten a los mecanismos prácticos y reales, locales y
aparentemente nimios, a través de los cuales los diversos tipos de autoridades pretenden
conformar, normalizar, guiar e instrumentalizar las ambiciones, aspiraciones, pensamientos
y acciones de los otros, a efectos de lograr los fines que ellas consideren deseables (Miller y
Rose, 1990, citados en De Marinis, 1999). Es a través de las tecnologías de gobierno como
las racionalidades políticas y los programas de gobierno que ellas articulan pueden
desplegarse (Miller y Rose, 1990, citados en De Marinis, 1999; Rose y Miller, 1992).p33

La racionalidad política neoliberal del Estado postsocial ha puesto en cuestión tanto la

centralidad del Estado como de la política en la estructuración del orden social. p33

En el campo educativo, las propuestas de descentralización y las diversas

modalidades de gestión, así como específicamente la evaluación, pueden ser analizadas
tanto como dispositivos tecnológicos de gobierno, que constituyen a los sujetos, a
las organizaciones, al sistema y a las relaciones sociales, cuanto como
racionalidades políticas que instalan una "cultura de la gestión y de la evaluación"
que está incorporada en la "mentalidad" de gobierno del sistema educativo, por lo
que adquiere legitimidad propia (Graizer, 2004) p34

Diversos autores han apelado al concepto de regulación para aprehender este fenómeno,
ya que este concepto permite analizar desde una perspectiva más amplia los problemas
asociados al gobierno de los sistemas en los procesos de reforma y cambio educativo de
las últimas décadas. Entre los trabajos más relevantes, Popkewitz y Pereyra (1994)
exploran las formas en que la regulación social y el poder político operan a través de los
procesos de reforma educativa, recuperando el significado dual de la regulación a partir de
los aportes de Foucault. Este significado radica en la interrelación de los modelos
institucionales con el encuadre cognitivo de sensibilidades, disposiciones y conciencias que
gobiernan lo que es permisible en la práctica. Desde esta perspectiva, las reformas de los
últimos años se inscriben dentro de las nuevas propuestas de regulación y control social
que ocurren en el ámbito de la enseñanza p34

Barroso (2005) utiliza el concepto de regulación para dar cuenta de las actuales
transformaciones en los modos de intervención del Estado en la conducción de las políticas
públicas. En este sentido, se alude al nuevo papel regulador del Estado para distinguirlo
de las prácticas tradicionales de control burocrático a través de normas y reglamentos
que han sido, y aún constituyen, un rasgo característico de la intervención estatal
En los sistemas públicos, el Estado constituye una fuente esencial de regulación, aunque no
es la única. La regulación del sistema educativo resulta de una regulación de las
regulaciones, por eso propone el concepto de multirregulación. Las acciones que
garantizan el funcionamiento del sistema educativo no resultan del control directo de la
aplicación de una regla sobre la acción de los regulados, sino que son determinadas por un
conjunto de dispositivos reguladores, que muchas veces se anulan entre sí, o por lo menos,
relativizan la relación causal entre principios, objetivos, procesos y resultados (Barroso,
2005: 733-734).p35

modelos posburocráticos, se organizan en torno al Estado evaluador y a la lógica de

cuasi-mercado, en los que convergen diversos aspectos: mayor autonomía para las
escuelas; equilibrio entre centralización y descentralización; diversificación de la oferta
escolar; promoción de la libre elección de las escuelas y acrecentamiento de los
mecanismos de evaluación externa. p35

Desde la conceptualización desarrollada por Oliveira Andrade (2005), el problema de la

regulación de las políticas educativas en América Latina debe ser enfocado desde
una perspectiva epistemológica, que relacione el proceso de regulación con el debate
acerca de las nuevas formas de pensar el mundo y de estructurar el pensamiento. También
propone analizar en qué medida las evidencias empíricas de esta nueva regulación nos
permiten identificar qué hay de concreto y cuánto hay de retórica en estos procesos, que
interfieren en toda la organización del sistema escolar, atravesando las distintas
mediaciones hasta llegar al ámbito de la escuela (Oliveira Andrade, 2005).p36

En el caso argentino, el proceso de transferencia agudizó un escenario de fragmentación

del sistema educativo, que actualmente se asemeja más a un archipiélago de sistemas y
de instituciones que funcionan orientados por una lógica en la que se impone la
desigualdad como principio. En este escenario, adquiere sentido la pregunta por los
modos de regulación educativa en los que se combinan los cuestionamientos a la
intervención estatal con ciertas prácticas y discursos de la matriz Estado-céntrica que
continúan vigentes. p36

Las políticas de autonomía como regulación educativa de los noventa p37

Las modalidades de control que encierra la nueva gestión empresarial tienen muchos
puntos de contacto con las modalidades de control de los nuevos modos de gestión
basados en la autonomía escolar: superando las formas de control típicas de las sociedades
disciplinarias, se propone que las personas se autocontrolen y que las fuerzas de
control sean coherentes con el proyecto de la empresa (ibíd.). La idea de la gestión
basada en la autonomía se refuerza además por las tendencias a la individualización de
lo social y por las transformaciones en la lógica de la acción colectiva, la fragmentación y
la devaluación de los espacios públicos, en especial, los asociados al ámbito estatal p 37

El supuesto que orienta gran parte de las políticas impulsadas en muchos países de la
región basadas en las demandas de autonomía institucional es que las comunidades
locales, las escuelas y los individuos deben asumir activamente la defensa de sus intereses
en reemplazo del Estado y aun contra este, minimizando las regulaciones siempre en el
sentido de otorgar mayor poder de decisión a los niveles inferiores. Así, en línea con los
postulados del neoliberalismo, la idea de autonomía en el contexto de la reforma de
los noventa es la de una autonomía contra el Estado: las comunidades y los individuos
deben recuperar su autonomía, y esto sólo es posible reduciendo el Estado y eliminando
todas las regulaciones posibles. Por ello, desde esta perspectiva, la autonomía sólo puede
ser entendida como autonomía individual y no como construcción colectiva. p38
Este nuevo sistema de gobernabilidad, basado en una concepción de subjetividad que se
basa en los supuestos que sustentan la elección racional, obliga a que los sujetos sean
libres a través de sus elecciones y aleja toda perspectiva vinculada con un proyecto común
que trascienda la esfera de la supuesta racionalidad y libertad individual.p39

El caso argentino

con el análisis de Braslavsky, desde un Estado prescindente, se propondría una

regulación mínima que focalizara la atención en la demanda por la educación y en los
resultados esperados del proceso educativo. Este Estado es responsable de especificar la
demanda, de configurar sistemas de información y evaluación promocional o la acreditación,
de promover la descentralización de la educación hacia un proceso de municipalización y
privatización de la oferta educativa. A esta alternativa de la regulación mínima, Braslavsky
oponía la opción por la regulación posible y necesaria en un Estado promotor. Desde esta
perspectiva, se focaliza la atención en los insumos y procesos necesarios para atender las
necesidades educativas, en el contexto de cambios tecnológicos y de la organización del
trabajo, así como en la búsqueda de equidad y democracia. El Estado debe definir las
competencias para formar, crear sistemas de información y, posteriormente, de evaluación
promocional y la acreditación, a la vez que promover el fortalecimiento de la autonomía y la
responsabilidad de las instituciones educativas. No se desestima el papel del Estado
nacional, el cual pasa a ser el promotor, protagonista… p 42

Con un nuevo escenario para la definición de las políticas educativas, es necesario

resignificar la categoría de Estado docente para analizar el gobierno y la regulación del
sistema desde los objetivos que, en el marco de sociedades democráticas, deben garantizar
las políticas públicas: el ejercicio del derecho a la educación como derecho de
ciudadanía para el conjunto de la población, desde la perspectiva de las políticas de
redistribución, reconocimiento y participación social. p43

Reflexiones finales
Una característica para subrayar en la implementación de la reforma educativa en el caso
argentino es la abierta contradicción entre el discurso y las prácticas concretas. La
imposición centralizada de mecanismos de descentralización no ha significado una
delegación real de poder a los Estados subnacionales, muchos de los cuales presentan
grandes dificultades para la gestión de sus políticas por la falta de recursos, por la debilidad
de sus capacidades institucionales y por la presencia de mecanismos clientelares en los
modos históricos de construcción política. De este modo, coexisten nuevas formas de
regulación con los viejos modos de controlar el sistema. Así, los mecanismos
burocráticos tradicionales no sólo conviven con otros posburocráticos centrados en
la evaluación de resultados sino que, en muchos casos, sirven para imponer su
aplicación en la medida en que estos no surgen de consensos ni de la construcción
de autonomía real de los actores. p44
Actualmente se ha desdibujado la idea de sistema y se trata, más bien, de una ¿totalidad?
constituida por fragmentos …
CARPETA DE TRABAJO
3.4. Procesos de reforma y regulación política de la educación
en América Latina
nuevos procesos de regulación política de la educación en el contexto de América Latina y
en especial en nuestro país durante la década de 1990. En las últimas décadas hemos
asistido a la reformulación de la compleja relación entre Estado, mercado y sociedad, que
dio lugar a renovadas formas de regulación sociopolítica. Luis Aguilar Villanueva (1998),
en su texto “El Futuro del Estado nación”, sostiene que el proceso de globalización
incide en los Estados nacionales provocando profundos cambios en la estructura y
funcionamiento de los mismos. P117

María Ana Manzione (2010) sostiene que se estarían configurando otros modos de
regulación social construidos en diferentes espacios y permeados por diversas dinámicas

Durante estos tiempos de “globalización de la agenda educativa”, distintos países adoptaron

políticas educativas similares, prevaleciendo en América Latina la descentralización de
la administración educativa, la evaluación y la autonomía de las escuelas.

3.4.1. Reformas educativas y modificaciones en la distribución territorial

del poder: la descentralización educativa en el marco de las reformas
estatales
Manzione (2010) afirma que la retórica reformista sostuvo la necesidad de articular el
cambio institucional con el pedagógico, cuestión que en el plano macroestructural se
materializó en un proceso de descentralización y autonomía educativa, en la extensión de la
obligatoriedad escolar, en nuevas funciones de evaluación y transparencia, en la definición
de un marco normativo viabilizador de la misma, entre otras. Asimismo, el concepto de
autonomía institucional, como correlato de los procesos de descentralización, otorgaron una
inédita centralidad al establecimiento escolar P119

3.4.2. La descentralización educativa: cuestiones teórico conceptuales

La descentralización educativa siempre constituye una problemática que atañe a la cuestión

del poder, tanto desde un punto de vista estrictamente político como desde un punto de
vista específicamente administrativo. En tal sentido, Manuel de Puelles Benítez (1993)
afirma que: El problema de la descentralización es fundamentalmente político, es un
problema ligado a la organización territorial del poder del Estado, y es precisamente por
esto que la descentralización resulta siempre un tema polémico, mítico a veces, conflictivo
siempre. (1993) P119

García (2005) sostiene que en América Latina las tendencias descentralizadoras

constituyen un asunto históricamente recurrente que se remonta a las luchas por la
independencia nacional a comienzos del siglo XIX. En el siglo XX comienzan a cobrar
nueva importancia a partir de los años sesenta como alternativas posibles para el desarrollo
de la región. Y continúan durante las décadas de los setenta, ochenta y noventa, pero
enmarcadas en otras lógicas políticas, económicas y administrativas p.119
Sonia Barrios (1984) mencionaba cuatro tipos de racionalizaciones en el discurso que la
sustenta (A LA DESCENTRALIZACIÓN GUBERNAMENTAL)
.Argumentos de carácter administrativo: mejor desempeño gubernamental por reducción
de sobrecargas administrativas, mejor atención de la burocracia a las situaciones locales y
coordinación de las actividades gubernamentales en el territorio.
• Argumentos de carácter político: porque minimiza posibles amenazas a la integración
territorial, promueve la participación política y alivia tensiones regionales.
•Argumentos de carácter económico-territorial: dado que en los países de
industrialización tardía el sector público ha desempeñado un rol central, generando
situaciones de centralización política que condujeron a la concentración urbano-regional.
• Argumentos de carácter valorativo: el reclamo de restituir la autonomía municipal como
una condición necesaria para establecer comunidades políticamente conscientes y
relativamente autosuficientes P120

Daniel Filmus (1996) realiza un análisis acerca de los objetivos de las estrategias de
descentralización implementadas en América Latina: Lógicas economicistas,tecnocráticas,
pedagógicas y democráticas.p 120

Los procesos de descentralización efectivizados en los distintos países latinoamericanos no

se implementaron con base en una sola de las lógicas mencionadas, pudiendo observarse
la prevalencia de unas u otras en diferentes momentos históricos. Por otra parte, asociado
al término descentralización aparece otro concepto: el de desconcentración.

Alejandro Rofman (1986) Desconcentración alude a la autorización que se otorga a

funcionarios locales para actuar en nombre del gobierno central, se refiere entonces a una
acción de delegación que no implica pérdida efectiva del poder. Descentralización apunta
al “traspaso efectivo de dicho poder, perdiendo el gobierno central toda jurisdicción y
atribuciones sobre los entes que se originen a través de las acciones que fracturan la
centralización”. p121

Juan Casassus (1990: 14), quien sostiene que las experiencias de los procesos de
descentralización se presentan con un rasgo unidireccional y secuencial. Es decir,
implicaría la transferencia de poderes del nivel central al nivel local: primero la
desconcentración, y luego la descentralización.

…la diferencia esencial entre ambos radica en que uno de ellos –la desconcentración–
refleja procesos cuyo objetivo es el de asegurar la eficacia del poder central, mientras
que el otro –la descentralización– es un proceso que busca asegurar la eficacia del
poder local. Por tanto, este autor sostiene que la desconcentración refleja un
movimiento cuyo sentido es de “arriba hacia abajo”, en tanto que la descentralización
reflejaría el movimiento contrario de “abajo hacia arriba”.
Como señala Casassus (1990), estamos ante la presencia de procesos de gran
complejidad: Estado y descentralización en realidad significa el proceso mediante el cual se
transforma al Estado, o el proceso de la reforma del Estado por intermedio de la
descentralización.

¿Para qué descentralizar? ¿Por qué los gobiernos optaron por políticas de
descentralización educativa en lugar de soluciones que refuercen el Estado nacional
centralizado, como podría esperarse de los responsables de tal sistema? Las
investigaciones realizadas al respecto desarrollan dos líneas de explicación:
1.En un nivel político-estratégico, se examina la problemática desde el punto de vista de
la redistribución del poder enfatizándose la indagación de motivos para descentralizar, en
los cuales en realidad se vislumbra un interés por reforzar el poder central y debilitar a
quienes pueden ser adversarios y/o competidores políticos (se apoyan en casos como
Bolivia y México).
2. En un nivel de análisis de la crisis del Estado, los estudios se han focalizado en la
debilidad global de las formaciones sociales de la región, y especialmente de sus actores
principales -Estado y sociedad civil-. Las hipótesis se han orientado hacia los procesos de
expansión del Estado, la dilatación y disgregación de su poder y la pérdida de su capacidad
de control. Las explicaciones apuntaron a la escasa capacidad de la sociedad civil para
asumir responsabilidades en acciones que le competen directamente y la debilidad para
establecer contrapoderes al crecimiento de la intervención estatal. En este sentido, se
propone que la recuperación del poder estatal necesariamente pasa por el fortalecimiento
de la sociedad civil, especialmente de los sectores más débiles; de este modo, el Estado
estaría ejerciendo una de sus funciones principales: la búsqueda de equidad mediante
acciones de compensación. Sin embargo, esta estrategia de fortalecimiento ligada a la
descentralización genera dudas por su real factibilidad de implementación en
sociedades como las latinoamericanas, atomizadas y desarticuladas.p122

nuevas concepciones de la gestión institucional otorgan un lugar central a la escuela, pero

este “volver a la escuela” se produce en un contexto de tensión entre los fenómenos
de globalización y fragmentación (Senén González, 1997). Es decir que mientras las
macropolíticas organizativas se sumergen en y propugnan la globalización, en el micronivel
la descentralización y la mayor autonomía escolar parecen constituir movimientos de
avance hacia lo local.

3.4.3. Los procesos de descentralización educativa en Argentina en el

marco de las agendas de política educativa de fines del siglo XX

La segunda mitad de la década de 1980 fue significativa por la práctica de instancias de

participación local al interior de sus escuelas u otros tipos de innovaciones sustantivas en el
modelo de gestión institucional; estas experiencias se desarrollaron en muy pocas
provincias de nuestro país. Este programa tuvo la crítica de no haber logrado una verdadera
descentralización de la educación, ya que no contó con la colaboración y la participación
plena de los docentes de las zonas más alejadas de la capital de la provincia, y solo se
puede hablar de desconcentración de la estructura administrativa, pero manteniendo
una fuerte centralización de la política educativa provincial. En este caso, la estructura
piramidal ordenada jerárquicamente y la concentración de los mecanismos de planificación
y de toma de decisiones en el Poder Ejecutivo restaron posibilidades participativas al
proyecto.p123

Cabe destacar que la mencionada Ley de Transferencia Educativa Nº24049/1991,

cronológicamente constituye la primera norma legal sancionada y es, a nuestro entender, la
de mayor impacto político-educativo… Esta iniciativa, al igual que la transferencia masiva de
escuelas de educación básica y de hospitales públicos nacionales realizada por la dictadura
militar entre 1978 y 1980, es justificada desde el discurso oficial como herramienta
favorecedora de la política de descentralización educativa p124

La provincialización de la educación media y superior se produjo de forma unilateral

por parte de las esferas superiores educativas nacionales hacia las provincias, que debieron
hacerse cargo de la administración sin que existiera la capacidad de gestión de recursos
humanos y financieros necesarios, lo cual resultó un proceso de desconcentración. Para
Senén Gonzalez y Arango (1997), la transferencia de escuelas nunca formó parte del
temario de la agenda pública y, exceptuando las escuelas normales de grandes ciudades,
no despertó grandes pasiones en la población, la cual más bien se mantuvo indiferente. En
la opinión de estas autoras, fue un reflejo más de la “baja conflictividad” que signó todo
el proceso de achicamiento del Estado nacional.p 124

3.4.4. La autonomía escolar en la reconfiguración de los modos de

regulación de las políticas educativas
La autonomía escolar se entronca con la exigencia de establecer un nuevo tipo de vínculo
entre las instituciones escolares y el Estado, por ello la autonomía se construye con
referencia al Estado y a sus funciones de regulación del proceso educativo.

La autora brasileña Dalila Andrade Oliveira (2005) sostiene que el problema de

regulación de las políticas educativas en América Latina debe ser enfocado desde
una perspectiva epistemológica, que relaciona el proceso de regulación con el debate
acerca de las nuevas formas de pensar el mundo y de estructurar el pensamiento. También
propone analizar en qué medida las evidencias empíricas de esta nueva regulación nos
permiten identificar qué hay de concreto y cuánto hay de retórica en estos procesos que
interfieren en toda la organización del sistema escolar, atravesando las distintas
mediaciones hasta llegar al ámbito de la escuela (Feldfeber, 2009: 36). A su vez, las
discusiones acerca del gobierno de la educación deben considerar qué significa gobernar la
educación y quién o quiénes la gobiernan, preguntas que, situadas en el contexto del
sistema educativo argentino, deben tomar como punto de partida que la educación se
parece cada vez menos a un sistema en términos de un centro que lo conduzca, los
protagonistas son cada vez más numerosos y el juego que mantienen está cada vez más
polarizado. (Tenti Fanfani en Feldfeber, 2009: 36). El proceso de transferencia agudizó un
escenario de fragmentación y de desigualdad del sistema educativo público. En este marco,
adquiere sentido la pregunta por los modos de regulación educativa en los que se combinan
los cuestionamientos a la intervención estatal. En síntesis, cuando la descentralización y
la autonomía escolar no se inserta en un marco de defensa de la educación pública,
puede dar lugar a la fragmentación o polarización (pública/privada) del sistema
educativo.p126

En cuanto a la autonomía, la autora brasileña Guiomar Namo de Mello (1991) –a partir

de la experiencia en su país– formula una importante advertencia respecto a la relación
medios-fines vinculada con la descentralización y autonomía institucional. Por un lado, la
autonomía institucional no debe interpretarse como un fin en sí mismo sino como un medio
para la descentralización. Y en este sentido debe ser entendida como una decisión del
poder político. Por otro lado, el hecho de sobrevalorar los medios hace que se pierda de
vista el fin que los debiera vincular: promover el mejoramiento de la calidad educativa.

diferenciar la autonomía, como capacidad de los agentes educativos (instituciones,

docentes, alumnos, etc.) para tomar decisiones propias, de la descentralización, como
distribución territorial del poder o transferencia de competencias en educación.p127
Justa Ezpeleta y Alfredo Furlán: Para que la escuela recupere y transforme su capacidad
de transmitir una cultura significativa y contribuya a recrear o formar capacidades para la
eficacia económica y la democratización política, se requiere una profunda transformación
de sus estructuras y dinámicas de gestión. Para que la escuela transmita una mentalidad
proclive a la búsqueda eficaz de la calidad y a la crítica y autocrítica pluralista de la
democracia, debe procurar que su propio funcionamiento institucional no contraponga los
valores a los que se tiene el propósito de contribuir. (1992: 16) p127
Bolívar precisa que la autonomía permite poner en marcha proyectos propios en las
instituciones educativas y aprender de la experiencia. Asimismo, potenciar la capacidad de
las mismas, reparando sobre los recursos necesarios e induciendo un compromiso por la
mejora, del que tendrán que dar cuentas. Del mismo modo, Bolívar (2008) y Barroso (1997,
2004), entre otros, sostienen que la autonomía puede ser un medio e incentivo para
movilizar a los actores educativos y sociales, dinamizando el funcionamiento de las
escuelas, en pos de construir una identidad institucional en torno a objetivos comunes, que
otorguen cohesión a la acción educativa. Ampliando esta perspectiva, Bolívar (2008)
sustenta que la autonomía conduciría a organizar la educación con otra lógica no-
burocrática, capaz de inducir y potenciar el aprendizaje y desarrollo institucional de las
escuelas. p128

Senén González (1997), Bolívar (2005) y Sonia Hirschber (2005) sostienen que muchas
de las reformas educativas en las últimas tres décadas, que involucraron procesos de
descentralización y autonomía, han quedado en el plano discursivo y las auténticas
causas que gravitaron se vincularon con el alivio de tensiones en el ‘centro’, en cuestiones
políticas y presupuestarias.

Zelaya: la autonomía no debe significar que cada institución educativa haga anómicamente
lo que quisiere; así como tampoco debe ser utilizada para ocultar el creciente abandono de
las prestaciones educativas por parte del Estado.

La autonomía debiera ser entendida como una herramienta para definir un proyecto
institucional, como expresión de un proceso de construcción colectiva tendiente a la
definición y re-definición democrática de la propia identidad institucional. Esto
significa revalorizar la (García - Manzione - Zelaya) dimensión política de la gestión,
entenderla como acto político y pedagógico –concepción que sostiene Sander (1990)–
incorporando a distintos actores sociales en la elaboración y distribución de saberes, para
promover una mejor calidad de vida humana p129

CASASSUS, J (1990) DESCENTRALIZACION Y

DESCONCENTRACION DE LOS SISTEMAS
EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA:
FUNDAMENTOS Y DIMENSIONES CRÍTICAS
La exposición que sigue tiene como marco referencial una asociación conceptual de
carácter histórico. Esta considera que la idea de “centro” –en este caso el Estado– está
asociada a la noción de “unidad” y la idea de “descentro” –de no estar en el centro– (si se
permite el abuso de lenguaje) está asociada a la noción de “diversidad”. Así, un proceso de
descentralización constituiría una relación de tensión entre dos orientaciones divergentes,
una de las cuales tendería hacia una mayor unidad y la otra hacia una mayor
heterogeneidad. El resultado se traduciría en un reordenamiento de las relaciones sociales.
Naturalmente, la creciente complejidad de las sociedades latinoamericanas hace de esta
relación un desarrollo crecientemente complejo p7-8

Los consensos
Es notable constatar cómo la descentralización, en un período de tiempo de no más de una
veintena de años, se ha convertido en un tema altamente consensual.
Si se toma la perspectiva de la finalidad de los procesos de descentralización, un primer tipo
de consenso sería, por su naturaleza, un consenso utópico. Una representación cultural
hegemónica en distintas regiones del planeta, incluyendo la nuestra, vincula diversidad
con democracia. …Así, un Estado es más democrático mientras más
descentralización presente.p8
Sin embargo, aún a este nivel, el consenso no está exento de ambigüedades en cuanto al
significado de sus contenidos. Falta de consenso respecto de lo que significa estado
democrático.
el contenido mismo del concepto de democracia no ha cesado de transformarse en función
de la prioridad que se asigne a las mayorías o a las minorías, así como en función de las
distintas maneras de cómo se articulen las relaciones de mayoría/ minorías y de su
vinculación a los procesos de centralización/descentralización. De todas maneras, un
consenso valórico a este nivel tiene la virtud de ofrecer una cierta direccionalidad. p8

Otro tipo de consenso es más bien un consenso de política. Hay que subrayar el hecho
que sean los responsables de los sistemas quienes se transformen en los principales
portavoces de la crítica, puesto que por un lado ella asume institucionalmente las
características de una autocrítica y, por otro, significa también la toma de conciencia de
quienes tienen el poder de adoptar iniciativas reales al respecto… sin embargo… la
iniciativa de descentralizar en el campo de la educación ha venido precisamente del
centro y no de los otros estamentos del sistema.

Se proponen dos líneas de investigación para abordar el tema:

 1-Político estratégico: por qué un gobierno central aparece dispuesto a despojarse
voluntariamente de esferas de poder. Diversos autores analizan este aspecto desde la
perspectiva de redistribución del poder para concluir que por intermedio de las políticas
de descentralización se percibe principalmente un reforzamiento del poder central.
Este se realizaría mediante la generación de un proceso de centralización del poder a
través del debilitamiento de los que pueden ser considerados como concurrentes y/o
adversarios, o bien por una combinación de los dos. p9
las políticas del Estado y en particular las del sector social que incluyen las de
descentralización….devienen el resultado de complicados procesos de decisiones donde se
entrecruzan los criterios técnicos y políticos de diversos agentes de fuera y dentro del
Estado, incluyendo en ellos la expresión de los intereses propios de la burocracia del
aparato. pp9-10

2-Crisis del Estado: el acento se ubicaría en la debilidad global de las sociedades en la

región y, en particular, en sus principales actores: el Estado y la sociedad civil. Uno de los
aspectos de la debilidad del Estado resulta de la propia dinámica de su expansión, que lo ha
conducido a cubrir funciones que no necesariamente le competen . Y dicha expansión no se
ha traducido en mayor poder, sino en una dilatación y disgregación. La sociedad civil no ha
tenido la capacidad de asumir la responsabilidad por acciones que le conciernen
directamente así como no ha tenido la fuerza para establecer contrapoderes para delimitar
las esferas de acción del Estado y limitar su crecimiento. p10
para que el Estado recupere poder aparece como condición necesaria fortalecer los
sectores de la sociedad civil, en particular los más débiles. Al mismo tiempo el Estado
estaría ejerciendo una de las funciones que se le asignan, es decir la búsqueda de la
equidad mediante acciones de compensación …en la práctica el grado de atomización, de
informalidad y de desarticulación que presentan algunas de las sociedades
latinoamericanas ponen en duda la factibilidad de implementación de una estrategia de
fortalecimiento ligado a la descentralización p10

La otra área en la que se expresan consensos más bien formales, apunta al interrogante de
por qué las autoridades de gobiernos de orientaciones político-ideológicas, sistemas
económicos, tamaño y organización administrativa muy diferentes, deciden, en forma más
o menos simultánea, implementar políticas de descentralización en sus países. Es
posible abordar esta paradoja aparente por medio de dos pistas generales:

El “falso” consenso: Este “falso” consenso resultaría de la variedad en distintos

significados, acciones y efectos que se reclaman del mismo término. Así, por ejemplo, en
algunos autores (Rondinelli, Nellis, Cheema, 1983, Winkler, 1988) para los cuales
predomina la perspectiva económica, el significado y lógica de la descentralización reflejan
un proceso que conduce a la individualización y la privatización y donde el instrumento
principal es el mercado. En un contexto de penuria financiera, esta perspectiva es una
tentación no declarada que pena a la mayoría de los procesos de descentralización
educativa. p10

Reconsideración crítica: La otra pista se sitúa en la internacionalización de los procesos.

Si se cambia de escala para analizar la descentralización, se puede apreciar que en la
práctica se está desarrollando un fuerte movimiento de concentración hacia los centros
multipolares de poder internacional. En este proceso, las influencias son particularmente
fuertes en el área del financiamiento y en el ámbito de la cultura. …En su dimensión hacia
adentro y más directamente ligado a la descentralización educativa, esto se traduce en que
algunos autores (Hevia, Nuñez, 1989) sugieren que ésta es consecuencia de la
renegociación de la deuda con el FMI el cual, entre otras materias, recomienda la
disminución del gasto público; en definitiva, en educación por lo que todos los países
endeudados, sin distinción de ideología, tamaño, etc., estarían llevando a cabo procesos de
descentralización educativa. p11

La crítica: El desarrollo de la educación llegó a ser una función monopólica del Estado que
se articuló de tal manera con su dinámica que a lo largo del siglo se transformó en el
instrumento principal para su propia constitución, en sus distintas fases de Estado-nación y
de Estado-planificador. En la construcción del Estado-nación, el aporte se realizó mediante
la expansión de la cobertura del sistema educativo p12
la evolución del desarrollo de la educación ha estado íntimamente ligada a la
evolución del Estado.
Esta crítica no deja de tener un elemento paradojal, ya que en los hechos la política
educativa del Estado centralizado en América Latina ha tenido resultados positivos
en la medida que ha permitido la incorporación masiva de la población al servicio
educativo… A pesar de ello, se tiende a generalizar el sentimiento de insatisfacción
respecto del modelo de desarrollo seguido hasta ahora en la medida en que éste se
encuentra limitado para enfrentar nuevas y crecientes exigencias que se le formulan
en el área de la educación.

Principales fuentes de insatisfacción:

1.Efecto democratizador (extensión no es igualdad /mayor segmentación): la
expansión cuantitativa en la cobertura del sistema ha sido impresionante. Sin embargo, este
logro se ha visto opacado por la incapacidad histórica que han demostrado las sociedades
latinoamericanas para resolver en forma adecuada la cuestión de la exclusión social de los
sectores marginales. p12
2.El financiamiento: (tensión diversidad/homogeneidad) la demanda ha experimentado
lo que puede ser considerado como una doble explosión por la importancia con la cual se
manifiesta. Por un lado se exige más educación, lo que implica aumentar el número de años
que se debe permanecer en el sistema escolar regular. Esta aspiración se ve limitada, en
parte, porque implica una mayor asignación de recursos financieros en un período de
ajustes estructurales y de crisis económica. Por otro lado, la demanda se ha vuelto más
heterogénea, en el sentido de que se exige de la oferta educacional una adaptación a las
necesidades de las estrategias individuales y/o colectivas. Además de sus implicaciones
financieras, esta aspiración tendería a ir en el sentido contrario a la función
homogeneizadora p 13
3.Gestión ineficiente: su tamaño, la concentración del poder político y la multiplicidad de
sus estructuras.
Los estudios empíricos y teóricos de la sociología de las organizaciones (Crozier 1965,
Sainseaulieu 1988) demuestran que el funcionamiento de estructuras reglamentadas, de
dimensiones pequeñas, se obstaculiza por el llamado “factor humano” que genera
dinámicas de grupos cuyas prácticas rápidamente entran en conflicto o se vuelven
disfuncionales. Además de las dinámicas entre grupos, el fenómeno se vuelve más
complejo en el sistema educativo, donde las estructuras burocráticas son
considerablemente más numerosas y la multiplicación de reglamentaciones es mucho
mayor. Frente a la acumulación de disposiciones “impersonales”, el “factor humano”
se defiende de ellas, retrotrayéndose. p13
alta rotación de autoridades que se traduce en una secuencia de medidas adoptadas en
las cuales unas anulan los efectos de las otras aun dentro de un mismo período
gubernamental.
La multiplicidad de estructuras acumulación de reestructuraciones continuas:
duplicación de funciones que son fuente de lentitud en la administración y de disfunciones
en la gestión del sistema.

Tipos de descentralización educativa

Los procesos de desconcentración y de descentralización que se llevan a cabo en los
sistemas educativos de América Latina, son contextualizados y deben ser percibidos como
una respuesta a las insuficiencias para resolver los diversos problemas educacionales p14
la descentralización y la desconcentración no constituyen fines en sí mismos, sino
que son procesos instrumentales para obtener logros en las áreas de lo político, lo
económico, lo técnico-pedagógico y lo administrativo p14

En la experiencia de América Latina comúnmente se distinguen dos procesos generales, la

desconcentración y la descentralización y tres modalidades que pueden adoptar
estos procesos, la regionalización, la municipalización y la nuclearización.
las experiencias de los procesos de descentralización se presentan con un rasgo
unidireccional y secuencial. se trataría de un proceso que implicaría la transferencia de
poderes del nivel central al nivel local y ello en dos momentos; primero se pasaría a la
desconcentración, para luego pasar a un segundo estado que sería el de descentralización.
p14
refleja un proceso de implementación programada, pero también la idea de que lo
distinto entre ambos conceptos radica en la diferencia de grados de un mismo
continuum y, por lo tanto, tiende a mantener la ambigüedad en cuanto al significado y
diferencia entre estos conceptos. p15

los procesos de descentralización tienen tanto un significado finalista como uno

instrumental...el logro de determinados objetivos sociales requerirá siempre alcanzar un
cierto equilibrio entre centralización y descentralización. p15

–la desconcentración– refleja procesos cuyo objetivo es el de asegurar la eficacia del

poder central, mientras que el otro –la descentralización– es un proceso que busca
asegurar la eficacia del poder local (Caetano y otros, 1982). la desconcentración refleja un
movimiento cuyo sentido es de “arriba hacia abajo” en tanto que la descentralización
reflejaría el movimiento contrario de “abajo hacia arriba”.

todos los procesos de descentralización educativa en América Latina son acciones

de desconcentración. p15

Regionalización
buscan superar las inequidades en cuanto a las oportunidades de acceso a la educación
mediante una redistribución horizontal del servicio educativo y asegurar una mayor
pertinencia del proceso… Algunos autores (Senén González, 1989, Velázquez, 1989)
ven en la regionalización un proceso de búsqueda de identidad cultural para la
elaboración de contenidos y prácticas pedagógicas. Para Hevia (1989) la regionalización
también puede ser percibida como un instrumento tecnocrático que persigue resolver
problemas de un desarrollo desequilibrado y compatibilizar sus objetivos nacionales
con los regionales p15

Municipalización
ha sido puesta en práctica en tres países: Brasil, Chile y Colombia.

Nuclearización
Algunos autores (Cárdenas, 1978, Rivero, 1978, Lamarra 1987, 1989), ven en la
nuclearización la más importante innovación educativa que ha aportado América
Latina y como una estrategia y expresión coherente de organización descentralizada de la
educación.p 16

Originalmente, la nuclearización constituyó una respuesta de educadores del altiplano

andino en los años 30 quienes, para romper el aislamiento al que conducen las escuelas
unidocentes..Hacia mediados de los 40, en Puno se crean los primeros Núcleos Escolares
Campesinos …Esta experiencia se abandonó a comienzos de los 60, agobiada por el peso
de las imposiciones del sistema nacional, pero fue retomada por el gobierno de Velasco
Alvarado a inicios de los 70 bajo el nombre de Núcleos Educativos Comunales (NEC).

la innovación había ya generado un modelo en el cual se puede identificar como eje

central la participación y que se expresa en: a) una nueva forma organizativa que
concibe la escuela como una función de responsabilidad comunitaria; b) una nueva forma
de articulación entre centros educacionales por medio de redes interconectadas; y c) una
nueva forma de planificación, en particular mediante la aplicación de la
microplanificación participativa. Estas ideas se han extendido fuera de las fronteras
peruanas.

¿Qué se puede concluir de las experiencias?

En las experiencias de descentralización en la región se puede detectar que además de la
tendencia a la unidad expresada en un comienzo, de hecho están operando un conjunto de
factores de distinta naturaleza que tienden hacia la centralización como la tradición
centralista. A esta tradición se puede asociar la permanencia de modos de operación tipo
“centro-periferia”, en la cual se recurre al centro para la resolución de conflictos
locales/regionales o para legitimar la introducción de contenidos en programas
educacionales.
Otros factores están relacionados con la interacción del sistema con el sector externo y en
el cual el ministro representa el punto de entrada en las relaciones internacionales y a las
exigencias de grupos nacionales, sociales o productivos.
En el área del financiamiento también se refuerza esta tendencia.
los factores que tienen la mayor incidencia en la tendencia hacia el centro son las
organizaciones de carácter nacional, como lo son las tecno-burocracias que ven su
situación amenazada por la pérdida de poder y de empleo y las organizaciones nacionales
de los maestros, para quienes la negociación colectiva debe realizarse a nivel central.
Con respecto a una mayor eficiencia administrativa, la limitada y desigual distribución de
capacidades de gestión requiere la puesta en marcha de programas de capacitación y, por
lo tanto, se ven limitadas.
Con relación a lo técnico pedagógico, es cierto que un currículo con contenidos locales se
vuelve más pertinente y facilita los procesos de aprendizaje; sin embargo, la multiplicación
de programas locales requiere una articulación con el nivel nacional .
En el campo económico, las experiencias de descentralización indican que no sólo no se
han aumentado los recursos financieros disponibles para la educación, sino que la situación
se ha agravado por la falta de compromiso en este campo por parte del organismo central.
p17
Finalmente, en el terreno político, la aspiración de mayor participación es todavía y en
general una aspiración no resuelta en la generalidad de los casos, puesto que los procesos
de desconcentración parecen más bien fortalecer los “caciquismos” locales
Sobre la base de la mayoría de los resultados, lo lógico sería concluir que es necesario
orientar los esfuerzos para mejorar la oferta educativa por otros medios. Sin embargo,
hay algunos casos exitosos como los de la provincia de San Luis, en Argentina, o como lo
fueron los NECs en un momento.

MIRANDA, E. (2011). Globalización periférica,

regulación política del sistema educativo y
producción de desigualdades en Argentina
¿Dónde estamos ahora?
1. Introducción

A partir de la década del setenta las sociedades occidentales asisten a un conjunto de

transformaciones estructurales del orden económico, político y cultural. Transformaciones
que con diferentes denominaciones se sintetizan en el fenómeno de la Globalización o en la
coexistencia de “varias globalizaciones”, desde el planteo de Sousa Santos (Dale y
Robertson, 2007; Bonal, 2007).p1

En Argentina, durante la última dictadura militar (1976-1983) se iniciaron las reformas

estructurales en el Estado-nación. En los noventa se profundizaron esos cambios, también
desde el discurso neoliberal, como condición para la inserción del país en la globalización.
p1

En el marco de las “reformas de segunda generación”, financiadas por el Banco Mundial,

la descentralización constituye un aspecto central de la reestructuración de los sistemas
educativos, justificada en el mejoramiento de la calidad, mayor autonomía a las escuelas y a
los municipios para acercar las decisiones a la ciudadanía y la evaluación educativa como
mecanismo de “control a distancia” y de presión sobre el trabajo docente (Bonal, 2002;
Zufiaurre, 2010).

Un caudal importante de estudios e investigaciones muestran la relación entre las

políticas de reformas neoliberales del Estado argentino y la profundización de las
desigualdades sociales y educativas ya existentes; así como la emergencia de nuevos
procesos que afectan a diferentes grupos sociales y muestran la “diversidad de
sentidos” que se condensan en múltiples y complejas demandas a la escuela (Dubet,
2006, 2004; Barroso, 2005; Tiramonti, 2004; CTERA, 2005).p2

2. La globalización periférica y sus efectos en las políticas nacionales

La Globalización es un fenómeno “complejo, multidimensional y policéntrico”, no exento de

contradicciones, que “tiene vertientes económicas, políticas y culturales” (Dale, 2007;
Torres, 2008) y genera consecuencias de distinta índole, tanto de orden material como
simbólico. Hardt y Negri (2002)

En términos políticos y económicos, la globalización redefine las relaciones de poder en

“una gobernanza sin Gobierno” (Rosenau, citado por Dale, 2007) operando a través de
un conjunto de organizaciones supranacionales (FMI; BM; OMC; OCDE; G.7) que en gran
medida determinan y condicionan con sus directrices (El Consenso de Washington) a los
Estados-nación.p2

La pérdida del componente “keynesiano” de los Estados de Bienestar

En su vertiente cultural, los principales problemas giran alrededor de la cuestión de la

pérdida de relevancia de las culturas locales y nacionales frente a los efectos de
homogeneización que plantea la “americanización”/“hollywoodización”/ macdonalización en
la producción de un “consumidor genérico” (Ball, 2001). p3

experiencia cultural dominada por la adquisición de un “conocimiento mosaico”, por la

simultaneidad de los estímulos, el hipertexto, “el desorden, la dispersión, el caos aleatorio”,
la superposición de géneros estéticos, la mezcla de información y de ficción, define
universos culturales diversos y ponen en cuestión el espacio escolar y familiar (Quevedo,
2003; Bauman, 2007).

“Si los beneficios de la globalización han sido en demasiadas ocasiones inferiores a los que
sus defensores reivindican, el precio pagado ha sido superior, porque el medio ambiente fue
destruido, los procesos políticos corrompidos y el ritmo veloz de los cambios no dejó a los
países un tiempo suficiente para la adaptación cultural” (Stiglitz, 2002).

En los noventa las políticas neoliberales de reforma de Estado apuntaron a “eficientizar el

gasto público, privatizar las empresas estatales, mantener el tipo de cambio, reducir el
déficit fiscal, flexibilizar los marcos regulatorios del trabajo y continuar con la transferencia
de políticas sociales universales (como educación) a las provincias”. Estas medidas, entre
otras, se justificaron en la necesidad de generar condiciones para garantizar la apertura de
la economía al mercado mundial, radicar capitales trasnacionales y mejorar la
competitividad del país frente a los desafíos que imponía la globalización económica. Se
trató de un “shock liberal”

Los procesos de “modernización neoliberal” derivaron en altas tasas de desempleo,

precarización laboral, aumento de la pobreza, desigualdades sociales y la emergencia de
nuevas formas de exclusión social que Argentina nunca antes había conocido. Esta
situación adquiere una dramática visibilidad a partir de la “crisis total” que se desata a fines
del año 2001. p3-4

proceso de des-institucionalización: Dubet y Martuccelli (2000) interpretan como “cambios

en la naturaleza de la producción de los individuos”

3. Regulación/multiregulaciones y fragmentación del sistema educativo

Para el caso de Argentina, podríamos reconocer la utilización del término regulación
asociado, luego de la descentralización, al nuevo papel asignado al Estado en los marcos
legales configurando una “nueva administración pública que sustituye el control directo y a
priori sobre los procesos por un control a posteriori basado en resultados”, esto es en
términos de Guy Neave “el Estado evaluador” (Neave, 1988; Barroso, 2005).

Por otra parte, también el concepto de regulación/desregulación está fuertemente

relacionado a la participación de la iniciativa privada en la provisión de la educación, a
través de la creación de cuasi-mercados educativos. El Estado utilizando mecanismos de
“reasignación de recursos” pone a las escuelas a competir unas con otras (vía proyectos
institucionales) para “ganarse” el financiamiento estatal o de empresas privadas p4

Podría decirse entonces que la transformación de la cultura escolar para la atención de las
demandas del mercado convierte al sistema educativo, como conjunto articulado de
instituciones, en un agregado de escuelas, sin articulación, ni relación y cuyos fragmentos
no se reconocen. Sobre el concepto de fragmentación, tomamos como referencia los
aportes de Guillermina Tiramonti (2004) p5

Tres cuestiones que permiten identificar algunos rasgos de la fragmentación del sistema
educativo (Barroso; Afonso, 2002).

1. “Efecto de Contaminación” o diseminación de discursos, textos e ideologías en el

diseño de las reformas educativas: En los textos, discursos e ideologías de las
políticas de reforma de la educación en los noventa podemos reconocer un conjunto
de características comunes entre países de la región y también en países del mundo
desarrollado (Miranda, 2003). En términos de Barroso (2002) la globalización se
convierte en una “regulación transnacional” y la regulación nacional en una “especie
de globalización de baja intensidad”. El “contagio” internacional de las políticas de
reforma, apelando a “soluciones mágicas”, p5
2. “Efecto de hibridación” refiere a superposición y mestizaje de diferentes lógicas,
discursos y prácticas en la definición y en la acción política. Es el resultado del juego
de fuerzas y restricciones locales que contextualizan y transforman los efectos de la
“contaminación”; eso de algún modo refuerza su carácter ambiguo (Barroso, 2002).
Stephen Ball sostiene que el diseño de las políticas es un proceso de bricolage, de
oportunismo, desorden, negociación… p6

Múltiples recontextualizaciones tienen lugar también en los niveles meso

(provincias/jurisdicciones) y micro (instituciones escolares) …la recontextualización
curricular es otro aspecto de la reforma organizativa del sistema educativo. Estas dos
cuestiones, entre otras, operaron como fuentes de desigualdades educativas cuya magnitud
y consecuencias individuales y sociales no han sido suficientemente estudiadas. p6

Argentina: Se establece una fuerte tensión entre el “control a distancia” (“Estado

evaluador”) y los mecanismos burocráticos/tradicionales de gestión del sistema educativo
en las provincias. El pilotaje a distancia, como nuevo paradigma de la gestión pública, se
constituye discursivamente en alternativa al control coercitivo y normativo (regulación
burocrática centralizada), reemplazando esas normas y restricciones por incentivos y la
responsabilidad ex post basada en la calidad y los resultados (regulación
postburocrática).-...Las modalidades burocráticas tradicionales y el discurso de la nueva
gestión directiva, con base en la autonomía aparente de los centros, se yuxtaponen.p7

En esta yuxtaposición de lógicas se plantean los procesos de recentralización nacional en

aspectos claves del sistema educativo como el diseño de un curriculum nacional
(Contenidos Básicos Comunes), de pruebas estándares y publicación de resultados de cada
escuela, la definición de parámetros de la formación docente inicial y continua y el
financiamiento de los programas compensatorios de asistencialismo y tutela a los
“necesitados” (Dussel,Tiramonti, Birgin, 1998).

3. “Efecto mosaico”: Esta categoría permite identificar el cambio progresivo de la idea

tradicional de sistema educativo nacional como “una red o conjunto de instituciones
educativas de educación formal: a) diferenciadas por niveles o ciclos y relacionadas
entre sí; b) gestionadas, supervisadas o controladas por agencias y agentes
públicos; c) costeadas, al menos en parte, por algún o algunas de las
administraciones públicas; d) a cargo de profesores formados, seleccionados o
supervisados por dichos agentes y retribuidos en todo o en parte con cargo a un
presupuesto asimismo público; y e) que expiden unas certificaciones o credenciales
reguladas, en cuanto a su valor formal y expedición, por los poderes públicos”
(Viñao, 2002) p7 En Argentina, la disparidad que emerge del proceso de
implementación de la “transformación educativa” se refleja en un “mosaico” de
situaciones

A modo ilustrativo se plantean algunas situaciones sobre la reforma organizativa del sistema
y de las instituciones: Gestión centrada en la escuela y Privatización de la gestión p8-9

4. ¿Al rescate de la escuela pública?

Gobierno de Kirchner se asiste a una “repolitización de las políticas públicas”,

colocando las problemáticas derivadas de las desigualdades sociales como cuestión de
Estado.

se empezó a pensar en el sentido del sistema educativo, pero no desde lo técnico, sino
desde el reconocimiento de su naturaleza política. Se desplazó así la impronta técnica como
pretensión de eficacia y la despolitización como garantía de eficiencia, que sustentaban las
políticas anteriormente (Senén González, 2007).

En los nuevos discursos y textos de la política educativa nacional es posible identificar dos
momentos: 1) la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo (2005) y la Ley de
Formación Técnico-Profesional (2005) se enmarcó en la recuperación del sentido político
del discurso y las prácticas educativas en dos cuestiones muy sensibles socialmente y
resistidas de la política educativa anterior: el financiamiento y la educación técnica. 2) la
sanción de la Ley de Educación Nacional (2006) significó el giro definitivo del cambio
ideológico-político, porque derogó la polémica ley sancionada bajo los parámetros
neoliberales p9

Ley de Educación Nacional moviliza otros discursos que se diferencian de la etapa

anterior, creando nuevos sentidos que recuperan algunos principios de la cultura estatalista
original del sistema educativo argentino e incorporan otros atendiendo a la diversidad
provincial y a los contextos internacionales…. Recupera el discurso de la “igualdad
educativa” y reconoce el papel del Estado en la promoción y asignación de los
recursos presupuestarios con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades y
resultados educativos en los sectores más desfavorecidos de la sociedad. p10

2009 el Plan Nacional de Educación Obligatoria

el Consejo Federal de Educación aprobó en 2010 las “Pautas Federales para la movilidad
estudiantil en la educación obligatoria”

La Ley de Financiamiento Educativo sancionada en 2005 se propuso como meta a 2010

destinar el 6% del PBI.
Todavía hay muchas deudas pendientes

PUELLES BENITEZ, M. (1993). Estudio teórico

sobre las experiencias de descentralización
educativa,
1.La descentralización, un fenómeno complejo
Su conceptualización no es difícil. Decimos comúnmente que una organización está
centralizada cuando el poder de decisión se concentra en el corazón de la organización,
formándose a partir de ese núcleo básico una estructura piramidal, de arriba a abajo, donde
los diversos escalones que la forman son instancias estrictamente ejecutivas. Por el
contrario, se dice que estamos ante una organización descentralizada cuando el poder de
decisión es compartido por uno o varios niveles de la organización. No obstante, para
muchos autores la idea de la descentralización va ligada a la existencia de varias entidades
territoriales que comparten decisiones con el centro, existiendo incluso una tendencia más
exigente que une la descentralización a la autonomía local, es decir, al reconocimiento de
poderes de decisión a las comunidades territoriales que constituyen el primer escalón de
decisión -comunas o municipios-. Según esta concepción, para hablar de descentralización
no bastaría con la existencia de un poder de decisión compartido por varios niveles de la
organización, ni siquiera sería suficiente una distribución del poder de decisión entre el
Estado y otros entes intermedios sino que sería necesaria una cesión de poderes a las
llamadas comunidades territoriales básicas pp1-2

Dos son los argumentos que suelen reconocerse como beneficios de la descentralización:
mayor participación ciudadana y mayor eficiencia (se aúnan así argumentos políticos y
técnicos):

a) desde el punto de vista político, refuerza el sistema democrático al acercar la decisión

de los asuntos a órganos locales: descentralización + participación.

b) desde el punto de vista de la eficiencia descongestiona el poder central, agobiado por

innumerables problemas, permitiéndole centrarse en los asuntos más importantes. Facilita
la gestión de los asuntos al entregarlos a unos órganos que, por su proximidad, pueden
conocerlos mejor y resolverlos con más prontitud. p2

Graves riesgos y peligros:

a) puede exacerbar el sentimiento particularista en detrimento de la conciencia nacional

y en perjuicio de los intereses generales

b) puede estar condicionada por su propio entorno. Las relaciones personales o las
influencias de los grupos de presión suelen ser más difíciles de obviar a la hora de tomar
decisiones. En cambio, la objetividad y la imparcialidad se presumen como propias de los
órganos centrales.

Pero estas consideraciones, aun encerrando en su seno gran parte de verdad, no dejan de
ser abstractas.

resulta preciso recordar que la centralización fue el instrumento del Estado liberal para
la modificación de las estructuras políticas, sociales y económicas del ancien régime,
incluyendo aquí los privilegios y fueros locales; pocos autores niegan que la centralización
fuera entonces un instrumento de progreso…p3

la historia nos enseña también que ni la centralización ni la descentralización son

situaciones estáticas…la distribución territorial del poder no es una cosa fijada desde
siempre, algo que los pueblos deciden de una vez por todas en el acta de su nacimiento
político; no es algo estático sino algo fundamentalmente dinámico. Diríamos más, es una
cuestión dialéctica:...: a mayor poder centralizado se enfrenta siempre una tendencia
descentralizadora; a mayor descentralización se opone siempre una fuerza centralizadora
p3

el problema de la descentralización es un problema fundamentalmente político, es un

problema ligado a la organización territorial del poder del Estado, y es precisamente por
esto que la descentralización resulta siempre un tema polémico, mítico a veces, conflictivo
siempre. p3

el tema de la descentralización educativa no pueda desligarse de otro tema mayor, el de la

Constitución política del Estado.p4

2. Los modelos educativos: claves fundamentales

vamos a considerar como tipos ideales en los que podemos encajar la realidad de los
sistemas educativos los siguientes: modelo centralizado, modelo de descentralización
intermedia, modelo de descentralización federal, modelo de descentralización federal y
comunal, modelo de descentralización comunal y académica.p6

3. El modelo centralizado de educación

La educación centralizada constituye hoy el modelo predominante en casi todo el mundo…

todos estos países tienen no sólo un Estado unitario, sino también un Estado fuertemente
centralizado. La orientación política de la Constitución suele establecer una organización de
los poderes del Estado que apenas permite flexibilidad en la política territorial. El examen
real de las instituciones suele señalar que, de hecho, la centralización es asfixiante y que,
en general, centralización y democracia no se corresponden (hay notables excepciones
como la que representa Francia) p6

Partiendo de un enfoque descentralizador, podríamos establecer una subdivisión del

modelo en dos grandes grupos: de una parte, un conjunto de países que mantiene una
organización centralizada de la educación con absoluto rigor; de otra, países que, teniendo
un sistema centralizado, presentan ciertas tendencias hacia la descentralización pp6-7

Sin embargo, a pesar de lo expuesto, pensamos que el modelo en todos estos países sigue
siendo fundamentalmente centralizado y que la falta de distribución territorial del poder
político -de competencias educativas en nuestro caso- es lo que les caracteriza.

Desde el punto de vista de la organización de la educación, todos estos países tienen un

Ministerio de Educación que, con este u otro nombre, forma parte del Gobierno. El
Ministerio de Educación es el máximo responsable de la organización. Es frecuente también
la existencia de organismos consultivos de ámbito nacional, pero estos son normalmente
meros apéndices del Ministerio. La organización administrativa suele articularse en diversos
escalones territoriales -regiones y departamentos o provincias-, donde tienen su sede
unidades orgánicas del Ministerio, pero tales unidades son pura y simplemente agentes del
poder central del Estado, responsables por tanto de la ejecución de las decisiones que se
toman en el centro de la organización. En conclusión: todo se decide desde el centro, todo
se ejecuta por los órganos locales del Estado y todo se supervisa por los agentes del poder
central. Obviamente, las comunidades territoriales básicas carecen de competencias
sustantivas en educación. p7

4. El modelo de descentralización intermedia

Es un modelo de tipo intermedio entre el centralizado y el federal; comparte con el primero

una larga tradición y la atribución de una buena parte de las competencias educativas al
Estado, mientras que se asemeja al segundo por la existencia de una comunidad territorial
con competencias propias interpuesta entre el poder central y las comunidades locales
tradicionales -distritos o provincias y comunas o municipios-. No obstante, debe aclararse
que el paso de un modelo centralizado a otro intermedio como el que se presenta, exige
normalmente un cambio constitucional y una implantación gradual. p9

Es, pues, la Constitución la que autoriza la creación de una entidad territorial interpuesta
entre el poder central y las comunidades locales, basándose para ello en características
históricas, lingüísticas, geográficas, o, simplemente, en la voluntad de la población
expresada mediante un procedimiento establecido normalmente en la misma norma
constitucional. La creación de esta entidad interpuesta supone, aunque no siempre, una
nueva distribución territorial del poder y, en consecuencia, un nuevo reparto de
competencias. Pero, aunque ese reparto competencial suponga una fuerte
descentralización, nunca llega al grado que se registra en los Estados verdaderamente
federales. p9

5. El modelo de descentralización federal

Los Estados federales ocupan un lugar minoritario en el concierto mundial. Más aún, dentro
de ellos, no todos los Estados tienen una constitución normativa, es decir, no siempre la
organización y atribuciones de los poderes previstos en la carta fundamental coinciden con
la práctica política. Nosotros vamos a limitarnos ahora a examinar el tipo de
descentralización que se da en los Estados federales con constituciones normativas y,
dentro de ellos, sólo a aquellos Estados federales cuya descentralización se agota
básicamente en los Estados miembros. p12

En este modelo, los entes territoriales que han visto reconocer su condición estatal en la
Constitución federal han conseguido también que se les atribuya la educación
prácticamente en exclusiva. Pero, por otra parte, son países en los que la educación
aparece centralizada en los Estados miembros, sin que las demás comunidades territoriales
tengan un papel importante en los asuntos educativos. Habría, pues, una descentralización
por arriba -el gobierno central, la Federación carece de competencias constitucionales en
educación- y una centralización por abajo -los distritos y comunas carecen de competencias
decisorias en la enseñanza-. No obstante, ésta no es una solución estática. Las fuerzas
centrípetas, aquellas que tratan de robustecer el poder de la Federación, no han cesado de
aumentar, del modo que sea, las competencias educativas del gobierno de la nación, sin
que se pueda decir lo mismo respecto de las fuerzas centrífugas de las comunidades
territoriales inferiores, a las que les resulta difícil aumentar sus competencias. Por ejemplo,
Australia o la República Federal Alemana (de los países iberoamericanos federales -
Argentina, Brasil, México y Venezuela. p12

6. El modelo de descentralización federal y comunal

Existen pocos países en los que funcione realmente una estructura federal que otorgue
plenas competencias a los Estados miembros y, al mismo tiempo, facilite o permita una
descentralización en otras entidades territoriales más pequeñas.

Suiza y los Estados Unidos de América, que pueden simbolizar todas las características de
este modelo.
7. El modelo de descentralización comunal y académica

la descentralización en Inglaterra ha tenido su base no sólo en las autoridades locales, sino

que ha llegado también hasta el interior de los centros docentes (hablamos de Inglaterra
cuando en realidad tendríamos que hablar del Reino Unido) p18

el grado de descentralización existente en Inglaterra no acababa en las autoridades locales.

Estas descargaron siempre buena parte de sus responsabilidades en los centros docentes,
es decir, en los directores escolares y en el profesorado. La élite docente intervenía, pues,
en los programas y planes de estudio, en la elección de los libros de texto, en los criterios
de evaluación, en la organización escolar, en los asuntos de disciplina, etc. Lo cierto es que
a la amplia autonomía de las autoridades locales había que añadir la no menos amplia de
los centros docentes p19

8. Recapitulación final
Posiblemente la conclusión más relevante de este estudio es que no hay modelos buenos
o malos de descentralización, sino modelos producto de un conjunto de factores que
incide resueltamente en la manera de organizar un sistema educativo p21
la experiencia de múltiples países que se han adentrado por la senda de la
descentralización nos enseña que no podemos hablar tampoco de organizaciones
centralizadas o descentralizadas como modelos puros, sino que dentro de aquellas hay un
grupo importante de pueblos que ensayan diversas fórmulas de descentralización, p21
la organización de la educación, como la organización política de los diferentes países, no
es algo que se determine de una vez para siempre
no deja de ser significativa la pugna, a veces soterrada, pero siempre latente, de las
fuerzas centrífugas y centrípetas que operan en todo modelo organizativo, incluidos,
como hemos visto, los modelos educativos.
La tensión centralización versus descentralización nunca es estática
el problema de la descentralización no es nunca un problema abstracto

FILMUS, D. (1998). “La descentralización

educativa en el centro del debate”, en: La
Argentina que viene. Análisis y propuestas para
una sociedad en transición,
1. Introducción
el presente artículo intenta aportar algunos elementos para el análisis de la experiencia
argentina en tomo de uno de los ejes planteados como centrales para el éxito del proceso
de transformación: la descentralización educativa.p5

el término "descentralización" presenta características polisémicas. Para algunas

concepciones se limita a la transferencia de responsabilidades de un nivel del Estado a otro.
Para otras, hace referencia a una autogestión integral de los establecimientos educativos a
través de su comunidad. Algunas recetas lo plantean como el mecanismo ideal para hacer
primar el enfoque financiero y satisfacer la necesidad de paliar la crisis fiscal a partir del
mayor aporte económico de los usuarios. Desde las perspectivas opuestas se enfatiza su
potencialidad de contribuir a adaptar las estrategias educativas a cada realidad local y se
argumenta que ello requiere de una mayor inversión pública y un mayor apoyo técnico-
profesional por parte del Estado. En este contexto, en nombre de la "descentralización
educativa" es posible proponer alternativas de acciones educativas radicalmente diferentes
y hasta claramente contradictorias entre sí p5

se planteará que el resultado final se irá construyendo a partir de la definición de cuáles

serán las lógicas político-educativas que apliquen quienes conduzcan el proceso, de la
posibilidad de asunción de nuevas capacidades por parte de los diferentes actores
involucrados y de la capacidad del Estado de encabezar estrategias de concertación que
permitan la participación de los docentes y del conjunto de la comunidad p5

2. El origen centralizado de los sistemas educativos latinoamericanos

El estudio de los actuales procesos de descentralización de los sistemas educativos de la
región exige el análisis de las principales circunstancias que prevalecieron en la
determinación de las características fuertemente centralizadas de su origen. Diferentes
autores coinciden en que al menos existen dos factores que confluyeron en este proceso. El
primero de ellos hace referencia a las condiciones en las cuales emergieron los estados
nacionales luego de la gesta emancipadora y a la relación que mantuvieron con la sociedad
civil. El segundo de los factores está vinculado a las funciones que debieron desempeñar
los sistemas educativos latinoamericanos desde su creación p5

a) Respecto del rol centralizador que los estados nacionales han ejercido
históricamente en tomo de la educación en distintos países latinoamericanos a partir del
siglo XIX, es posible señalar que el mismo correspondió a la matriz de pensamiento que
se comenzó a implementar a partir del surgimiento del Estado liberal en Europa… A
medida que se fueron conformando como estados nacionales, las sociedades europeas
generaron sistemas educativos que se constituyeron en uno de los principales factores de
integración política, de identidad nacional, de cohesión social, de transmisión de los valores
de las clases dirigentes y de selección y legitimación de las élites dominantes (Hobsbawn,
E., 1977). p6

En el caso latinoamericano el proceso mostró características distintivas. La finalización de

los procesos independizadores no tuvo como correlato inmediato la constitución de estados
nacionales. La eclosión de intereses y poderes sectoriales y locales, producto de las fuerzas
centrífugas desarrolladas a partir de la independencia, impidió que el incipiente sentimiento
de nacionalidad fraguara en condiciones estables de integración nacional (Oszlak, O.,
1982). El componente idealista de la nacionalidad debió combinarse con la subordinación
militar de los poderes locales y con la creación de espacios de intereses económicos
comunes con el objetivo de integrarse al sistema económico mundial. Sólo en este
momento estuvieron dadas las condiciones para que comenzara a generarse efectivamente
el proceso de construcción del Estado-Nación p6
Esta construcción estuvo vinculada a la paulatina adquisición, por parte del Estado en
consolidación, de un conjunto de capacidades, entre las que cabe señalar: capacidad de
externalizar su poder, de institucionalizar su autoridad, de diferenciar su control y de
internalizar una identidad colectiva (Oszlak)
la característica más distintiva del proceso latinoamericano con referencia al europeo
estuvo vinculada a las condiciones de los actores sociales. En primer lugar, la sociedad
civil aún no había adquirido el carácter de "sociedad nacional" con anterioridad al
surgimiento del Estado. Es por ello que Oszlak señala que fue un proceso de "mutuas
determinaciones entre ambas esferas". En segundo lugar, porque la debilidad de actores
económicos y sociales modernizadores obligó al Estado en gestación a tener un peso más
significativo. p6
En el caso de los países latinoamericanos, esta tendencia estatista y centralista estaría
profundizada por la tradición organizativa y cultural heredada de la etapa colonial (Veliz C,
1982): convergencia de la propuesta liberal y la tradición borbónica previa

b) En el caso particular de la Argentina, el segundo de los factores que coadyuvó a la

centralización del sistema educativo fue la función integradora, de construcción de la
ciudadanía, de la identidad nacional y de la hegemonía de los grupos dirigentes que
se le encomendó a la escuela.
Natalio Botana (1985) para el caso argentino como "el orden conservador": Un modelo
fuertemente excluyente en lo económico y lo político, que no brindó el acceso masivo a la
propiedad, a la participación política, o a la movilidad social ascendente, encontró en la
educación el mecanismo más idóneo para integrar y modernizar las sociedades. Con este
objetivo, el sistema educativo se constituyó con características fuertemente "estatistas y
centralizadoras" (Tedesco J.G, 1986). en la Argentina, la función encomendada al
sistema educativo en sus orígenes estuvo más vinculada a la esfera de lo político,
que a lo económico
El rasgo centralista de este sistema permitió que estas funciones se desarrollaran bajo la
conducción ideológico-política de los sectores oligárquicos vinculados al puerto de Buenos
Aires. Una estructura educativa y un curriculum excesivamente centralizado y elaborado
desde el Estado nacional contribuyeron a que el proyecto económico agroexportador de la
generación del 80 adquiriese un alto grado de hegemonía en todo el territorio nacional.p7
La situación caracterizada por Bravo (1972) como descentralización normativa y
centralización ejecutiva, perduró casi cien años..." (Braslavsky C, 1997).

3. La crisis del Estado de Bienestar y los procesos de descentralización educativa

profunda crisis que el Estado Benefactor ha sufrido en la región a partir de la década del 70.
Esta coincidencia ha posibilitado que la necesidad de descentralización de los servicios
educativos y, en general, de las políticas sociales, aparezca principalmente vinculada a la
crisis fiscal, al endeudamiento externo, a la excesiva burocratización del aparato público y a
la falta de capacidad de los estados para atender las demandas del conjunto de la sociedad
repliegue del Estado de sus responsabilidades en el ámbito social, sin que se desarrollaran
estrategias para que la comunidad pudiera generar alternativas participativas que impidieran
el crecimiento de la desigualdad y la pobreza. p7
descentralizar los sistemas educativos que, en su mayor parte, han tenido un común
denominador: paliar la crisis fiscal.
En el caso argentino, la transferencia de los servicios educativos nacionales a las
jurisdicciones provinciales y a la Ciudad de Buenos Aires ha sido una de las
transformaciones más profundas que se han operado en la estructura del sistema
educativo, en los últimos años. El primer intento de descentralización se desarrolló
sobre fines de la década del 60. … Una década después, en 1978, la casi totalidad de
establecimientos primarios bajo dependencia nacional fueron transferidos a las
jurisdicciones (Cantini, J.L y otros., 1983) Por último, los servicios primarios, secundarios y
terciarios que aún quedaban bajo la órbita nacional pasaron a depender de las Provincias y
de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en un proceso que comenzó en el año
1992…. Es posible afirmar que a partir del año 1994 nos encontramos frente a un Ministerio
de Cultura y Educación del cual ya no dependen establecimientos educativos en forma
directa p 8
es posible proponer que el resultado del proceso de descentralización, en función de
mejorar la calidad de los servicios educativos brindados, dependerá, entre otros, de
dos factores principales: a) la lógica política que prevalezca en los procesos y b) la
capacidad del Estado nacional, de las jurisdicciones, de los gobiernos locales y de las
instituciones escolares de asumir los nuevos roles que este proceso demanda.

4. Las lógicas políticas de los procesos de descentralización

La demanda por la transferencia de los servicios surge íntimamente vinculada al conjunto
de reclamos en pos de un verdadero federalismo y una mayor autonomía de las provincias
frente a un poder que respondía principalmente a los sectores económicos vinculados con
el proyecto agroexportador centrado en el puerto de Buenos Aires…se sustenta también en
las promesas incumplidas por el modelo educativo centralizado: integración nacional,
equidad, calidad, articulación del sistema, racionalidad en la utilización de los medios, entre
otras p8-9
La descentralización fue vista por los actores de la comunidad educativa como un
mecanismo que permitiría terminar con la burocratización del sistema; superar la
superposición de jurisdicciones; articular el accionar con los establecimientos históricamente
dependientes de las provincias y adaptar estilos de gestión, contenidos y modalidades
institucionales a las realidades locales. Al mismo tiempo las comunidades locales ampliarían
sus posibilidades de participación en la gestión de lo educativo asumiendo un grado de
compromiso mayor:p9
Siguiendo diversos autores (Hevia Rivas, R., 1991, Cassasus, J. 1994, Espínola, V. 1994)
es posible identificar diferentes lógicas políticas en los procesos de descentralización. En
algunos procesos prevalecen las lógicas economicistas
En otros procesos se privilegian las concepciones tecnocráticas. En estos casos la
descentralización es vista desde una lógica instrumental (Cassasus, J., 1994 b.) y tiene
como objetivo principal controlar y hacer más eficiente el proceso de toma de decisiones
Un tercer tipo de procesos enfatiza la lógica pedagógica. Son aquellos que conciben la
descentralización como un mecanismo de mejora de la calidad. Esta lógica estuvo ausente
en los primeros procesos de descentralización de la región (Prawda, 1992). Luego, fue
incorporada con la concepción de que es imposible elevar la calidad del servicio educativo
definiendo estrategias homogéneas frente a realidades sumamente heterogéneas. De esta
manera, se acentúa la necesidad de adaptar los elementos que conforman los procesos de
enseñanza-aprendizaje a realidades locales que exigen diseñar, en este nivel, los proyectos
regionales o institucionales de mejora (Roggi, L., 1994).
Por último, es posible distinguir una lógica de inspiración democrático- participativa. El
objetivo principal de esta concepción es otorgar mayor autonomía de decisión, poder y
recursos a las instancias locales y regionales. La asunción de mayores cuotas de poder
local permitiría comprometer a la comunidad para que asuma un mayor control sobre el
proceso educativo (Mcginn, N. y Street, S., 1986). Al mismo tiempo, significa un proceso de
aprendizaje para los actores y un ejercicio concreto de la cultura democrática y la
participación ciudadana
Cassasus: "la descentralización no es un fin en sí mismo, es una política para lograr
ciertos fines…”

5- ¿Cuáles han sido las lógicas que han prevalecido en el proceso de

descentralización que se viene llevando a cabo en nuestro país?
En primer lugar, es necesario destacar que en todo proceso descentralizador converge el
conjunto de las lógicas anteriormente expuestas. Son los objetivos políticos de quienes
conducen el proceso, las condiciones socioeconómicas y el papel que juegan los diferentes
actores, quienes generan la posibilidad de que se privilegien unas u otras en un momento
histórico determinado.p10

En segundo lugar, la incidencia de los organismos internacionales en tomo de la aplicación

de estas estrategias ha generado una indiferenciación del discurso en realidades nacionales
muy distintas…en Argentina Es posible coincidir con estos trabajos en que las perspectivas
economicistas y tecnocráticas frieron privilegiadas en el proceso de transferencia realizado
en 1978…Las investigaciones suelen definir este tipo de procesos más como
"desconcentración" que como una verdadera descentralización. Con este término se hace
referencia a procesos donde una administración centralizada opta voluntariamente por
atribuir determinadas funciones a otros órganos que mantienen alguna relación de
dependencia con ella. En este caso la dependencia es principalmente financiera p10

proceso también influyó para generar conducciones educativas jurisdiccionales

excesivamente centralistas, difundir mecanismos caudillistas y clientelares en el ámbito
educativo y, contradictoriamente a lo propuesto, aumentar los costos educativos (Senen
González, S., 1989).

En el desarrollo del último proceso de transferencia ocurrido a partir de 1992, también

existió una fuerte presión por parte de quienes enfatizaron la preocupación por la crisis
fiscal. Estos sectores privilegiaron el aspecto presupuestario de la transferencia (Senen
González, S., 1994). p11
La ley de transferencia incorpora, entre otros aspectos, la necesidad de firmar acuerdos
particulares con cada jurisdicción, garantiza la estabilidad laboral de los docentes, se
asegura el mantenimiento de los estatutos profesionales y las condiciones de trabajo. Sin
embargo, no prevé la transferencia de recursos específicos para sostener los servicios a
recibir. Ellos debían provenir del aumento general de los fondos coparticipables. Sin lugar a
dudas esta falta de previsión se convirtió en una de las razones que produjeron el actual
desfinanciamiento de un conjunto de servicios educativos provinciales.p11
Otra manifestación de la fuerte impronta financiera del proceso de transferencia ha sido la
exigencia de que todas las jurisdicciones acepten la totalidad de servicios dependientes de
la Nación al mismo tiempo y en un muy breve período de tiempo, no se posibilitó la creación
previa de equipos técnico-profesionales y las estructuras administrativas y pedagógicas
adecuadas.Tampoco se permitió planificar la transferencia a partir de las prioridades..p 11

Con posterioridad a la aprobación de la Ley de Transferencia se sanciona la Ley Federal de

Educación, que provee un nuevo marco general que regulará el sistema educativo
argentino, ahora en manos de las jurisdicciones. El escaso tiempo transcurrido desde la
implementación y el desigual impacto cuantitativo y cualitativo que generó la transferencia
en cada jurisdicción impiden ámbar a conclusiones precisas acerca de las consecuencias
de este proceso. Por otra parte, la coincidencia temporal de la transferencia con el
comienzo de la aplicación de las transformaciones estructurales que propone la Ley Federal
de Educación dificulta el análisis diferenciado del impacto de ambos procesos. Sin embargo,
es posible afirmar que la atención del conjunto de nuevos desafíos por parte de las
jurisdicciones, en particular para aquellas que cuentan con escasos recursos humanos,
técnicos y financieros, atentó contra la posibilidad de que prevalecieran las lógicas
pedagógico-participativasp11

al contrario de lo que se previó, el crecimiento de las burocracias y equipos técnicos locales

superó ampliamente la racionalización de personal operada a nivel de la administración
central. La eliminación de organismos dedicados a la gestión en el Ministerio nacional fue
"compensada" holgadamente por la apertura de nuevas instancias en cada una de las
jurisdicciones.p11

-...una buena parte de los programas que incentivan el trabajo a partir de proyectos
institucionales autogenerados continúan partiendo de iniciativas "centralizadas" c..Es
factible proponer que la impronta financiero burocrática de origen parece predominar
en la escena educativa a nivel "macro" p12

6. los nuevos roles de los actores involucrados

Todo proceso de descentralización exige la redistribución de las responsabilidades de los
actores intervinientes. Para que las transferencias operen en un sentido democratizador es
necesario que los actores desarrollen nuevas "capacidades"p12
1- capacidad de concertación. Los procesos de descentralización conllevan una fuerte
tendencia hacia el privilegio de los intereses y sentimientos particularistas por encima de los
nacionales (Puellez Benítez, M., 1993)-s. La capacidad de concertar del Estado nacional no
se debe restringir a los acuerdos entre provincias. También se requiere poder desarrollar
una articulación permanente entre los actores de la comunidad educativa, articulación es
necesaria entre los miembros de la comunidad extraescolar

2-capacidad de información y evaluación: para la toma de decisiones, mejorar la

eficiencia y elevar la calidad, articular políticas, sistema nacional de evaluación de
rendimiento escolar y docente

3-capacidad de compensación de las desigualdades (discriminación positiva para evitar

la segmentación jurisdiccional)

4- capacidad de innovación y transformación pedagógica (Ministerio: recueprar

liderazgo técnico-pedagógico, desarrollo científico-tecnológico, aporte de la comunidad
académica y de otros actores).

Los organismos internacionales, sobre la base de la experiencia comparada, enfatizan la

necesidad de que estas capacidades se desarrollen previamente al inicio de los procesos
de descentralización (Banco Mundial 1988, CEPAL-UNESCO 1992). p13
el proceso de desarrollo de estas "capacidades" no será espontáneo. Dependerá de las
dinámicas sociales y políticas concretas, en particular del papel otorgado al Estado en la
conducción del proceso.
En un intento por sistematizar la actual situación de la gestión educativa a partir del
nuevo papel del Estado nacional post-transferencia, un reciente trabajo (Braslavsky
C, 1997) caracteriza el estilo de gestión como "híbrido". Esta definición hace referencia a
que actualmente coexisten modalidades muy diferentes de relación entre el Estado
nacional, las jurisdicciones y las municipalidades en materia educativa. Los cuatro tipos de
relaciones principales categorizados por C. Braslavsky son: la ejecución
desconcentrada de programas nacionales; la concertación intergubernamental
federal; la cooperación técnica intergubernamental y la concertación
intergubernamental de base local p13
Este panorama plantea que para que un proceso de transferencia se convierta
progresivamente en una experiencia de verdadera descentralización, no sólo el Estado
nacional debe generar nuevas capacidades. Ello también debe ocurrir a nivel de las
jurisdicciones, en la esfera local y en las propias unidades educativas.p14

En el caso de las experiencias educativas de los municipios argentinos, es evidente que los
gobiernos locales citados en el trabajo de FIEL son precisamente los casos atípicos,
principalmente, porque, como se señala en dicho documento, cuentan con recursos
suficientes como para invertir por alumnos una cifra muy superior a la media nacional. ¿Qué
pasaría si se transfieren las escuelas a los casi 3.000 municipios que existen en el país? Es
posible prever que el sistema se fragmentaría más aún y la desigualdad en torno del
proceso educativo se ampliaría. p14
Esta visión crítica acerca de la perspectiva de la transferencia de los servicios
educativos a los municipios no implica renunciar al aporte que ellos pueden brindar a
la educación en una multiplicidad de temáticas.Una parte de ellos ha debido satisfacer
otras demandas educativas ignoradas por los niveles superiores: creación de guarderías,
salas de jardín de infantes, estrategias de capacitación profesional… p15
trabajos recientes como el de J. Llach (1997) sugieren la reorganización del sistema a partir
del financiamiento de la demanda y no de la oferta. Por una parte, se propone que los
colegios pasen a ser "organismos descentralizados" que se entreguen por licitación a
quienes presenten la mejor propuesta pedagógica y el costo más bajo. Consorcios
formados por padres, docentes, ONGs o empresas privadas…p15 , cabe destacar que el
supuesto de que la introducción de mecanismos de mercado como la competencia
entre las escuelas por sus "clientes" puede resolver la problemática de la calidad de
la educación parece, cuanto menos, ingenuo…
Existe otro tipo de experiencias distintas a las del voucher o del "cheque educativo".
Se trata de escuelas que, sin dejar de ser públicas y mantenerse con financiamiento estatal,
potencian la participación activa de los docentes en su conducción y la integración de la
comunidad en la gestión. Estas experiencias requieren de una profunda transformación que
no se puede limitar al cambio en el modelo de financiamiento o en la estructura burocrática.
p16
existe consenso en que la "revolución copernicana" que proponen los procesos de
descentralización exige mayores niveles de autonomía por parte de las escuelas
(Namo de Mello, G., 1991)
Siguiendo una perspectiva sistémica es posible proponer que ",,.no se puede definir la
autonomía sólo como la ausencia de obligaciones o restricciones externas, el concepto de
autonomía, según su sentido semántico se refiere a la independencia en la
autorregulación. La autonomía presupone, entonces, que en la relación con el entorno
puedan coexistir las dependencias y las independencias, de lo contrario no habría problema
de regulación. Un incremento de la autonomía no puede, por tanto, entenderse como una
disminución de la dependencia ni el aumento de la independencia, El aumento de la
autonomía más bien presupone que se alcancen niveles de combinación a partir de los
cuales sea posible un mayor número tanto de dependencias como de independencias. El
incremento de la autonomía no necesariamente es a costa de los sistemas del entorno de
que se depende. Pero puede significar que se cambien por otros aquellos sistemas del
entorno de los que se prefiere depender…” (Luhmann N.y SchorK., 1993).p16

La "revolución copernicana", a nuestro entender debe significar que las escuelas

pasen a tener menor dependencia respecto de las formas, para aumentar su
dependencia respecto de lo sustantivo. Ello implica más libertad frente a la
burocracia respecto de los mecanismos, pero también más compromiso frente al
sistema educativo y con la comunidad respecto del resultado de su trabajo: los
procesos de enseñanza-aprendizaje p17
La principal capacidad a desarrollar es la posibilidad de que cada escuela encuentre sus
propias estrategias, elabore sus propios proyectos institucionales, administre crecientes
recursos, contextualice contenidos y técnicas pedagógicas, genere mecanismos de
participación comunitaria, etcétera. Todo ello con el objetivo de garantizar que sus alumnos
accedan a aquellos valores, conocimientos y competencias que el conjunto de la sociedad,
en el marco de la concertación anteriormente mencionada, definió como necesarios para
que todo ciudadano esté en condiciones de alcanzar una participación social plenap17

Las estrategias de descentralización sólo pueden tener éxito si están acompañadas de

políticas de transformación integrales. No se trata únicamente de modificar los modelos de
financiamiento, de las reglamentaciones de estructuras burocráticas. La articulación y
concertación de las políticas, la ampliación de la libertad de acción, la capacitación docente,
el aumento de los recursos, las políticas compensatorias, los mecanismos de incentivos,
son imprescindibles para que los cambios propuestos no queden en la puerta de la
escuela.p17
7. La necesidad de concertar los procesos de descentralización educativa
para que la descentralización signifique una sensible mejora en la calidad de educación y un
aumento en los niveles de equidad del sistema es necesario que estén marcados dentro de
importantes procesos de concertación de los diferentes actores educativos, políticos y
sociales..p17
1-la implementación integral de los procesos de descentralización requiere de períodos de
tiempo que superan largamente los que prevén los calendarios electorales…un proceso de
concertación política permite que, aun cambiando el equipo que gobierna el sistema,
los actores tengan seguridad en la continuidad de las estrategias de cambio… una
estrategia de descentralización debe comprenderse como una política de Estado, más allá
del gobierno

2-requiere la posibilidad de concitar el apoyo del conjunto de los sectores de la

sociedad.

3-no es posible decidir e implementar "centralizadamente un proceso de

descentralización”. Ello va contra su propia esencia. Si el objetivo principal está en
generar mayores y mejores condiciones de autonomía en el ámbito educativo, el proceso de
descentralización debe convertirse en un ejercicio concreto de elaboración de políticas que
permitan la adaptación a las condiciones particulares de cada jurisdicción y comunidad.

NAMO DE MELLO, G. (1991). “Autonomía de la

escuela: posibilidades, límites y condiciones”, en:
Boletín Proyecto Principal de Educación en
América Latina y el Caribe, Nº 26
En una reciente publicación sobre el “estado del arte” en relación con políticas de
descentralización de la educación básica y media en América Latina, Rivas (1991) reseña
más de cien trabajos sobre el tema-p 7
la reseña muestra pocos estudios o propuestas de políticas que
visualicen la descentralización como la estrategia principal para el fortalecimiento y
autonomía
de las unidades escolares, como si la institución que efectivamente ejecuta la enseñanza –
es decir, el fin de los sistemas educacionales– estuviese ausente de los procesos de
descentralización. Las diferentes racionalidades políticas son vistas por Rivas como el
principal factor responsable del éxito o del fracaso de la descentralización cuando sus
resultados se toman como criterio de evaluación en términos de mejoramiento de la calidad
de la enseñanza con equidad.

La institución escolar: una identidad en construcción

A pesar de este margen de libertad construida debido a la rebeldía frente a las
reglamentaciones formales, esa escuela no es autónoma sino que está abandonada a sus
propios intereses y carencias. p9
La institución escolar parece, por lo tanto, ser un objeto de estudio cuya construcción no se
ha concluido, por lo que se hace urgente iniciar este trabajo en la medida en que hay
evidencias –como se mencionará más adelante– de que la identidad o el modelo
institucional de la escuela, donde se incluyen sus modelos de gestión y sus formas de
organización, parecen tener alguna relación con la calidad de la educación que ella misma
ofrece De comprobarse esto, los parámetros y marcos conceptuales de la
descentralización
deberán contener las condiciones necesarias para la constitución de las identidades
escolares con autonomía, orientadas hacia el mejoramiento de la calidad de la
enseñanza y a la democratización del sistema como un todo, flexibles para
interactuar con el medio social y con el alumnado, heterogéneas y orgánicamente
articuladas con las instancias centralizadas del sistema y cuyos papeles deberán
sufrir una profunda revisión. pp9-10

Estudios precursores. Tentativas de políticas

Muchos estudios de los años 80 tratan sólo indirectamente el tema de la autonomía de la
escuela en el contexto de los procesos de reestructuración y descentralización de los
sistemas de enseñanza. Sin embargo, son bastante sugerentes en la formulación de
estrategias de políticas educacionales con el objetivo de fortalecer las unidades educativas
y su organización, a fin de que puedan cumplir con sus metas de mejoramiento cualitativo
con equidad…
Se destaca entre sus conclusiones la que sostiene que la forma de organización de las
escuelas tiende a diferenciarse de acuerdo con el nivel socioeconómico de su alumnado: se
construyen diferentes tipos de identidades en las escuelas pobres que en las escuelas de
clase media. Las primeras tienden a organizarse más hacia el fracaso previsible de los
niños de los sectores populares que para el éxito del aprendizaje. Este análisis es
corroborado por la investigación de Ezpeleta (1989) en Argentina.p10
Hacia fines de los años 80 y comienzos de los 90, aparecen estudios o ensayos sobre la
descentralización que, considerando el fracaso de esta política para promover el
mejoramiento de la calidad de la educación con equidad –como sugiere Rivas (1991)–,
construyen hipótesis sobre la necesidad de considerar la dimensión local –especialmente
las unidades educativas– como “locus” privilegiados de intervención. La falta de iniciativa y
de autonomía en el ámbito en que la relación pedagógica efectivamente ocurre, la dificultad
en hacer llegar a las escuelas los recursos consumidos por las máquinas burocráticas y la
dudosa efectividad de los “paquetes preparados”, los ordenamientos externos, la visión
homogénea de realidades locales y escolares muy dispares, surgen como posibles
explicaciones para las estrategias de descentralización que han producido efectos
contrarios a los previstos: re-concentración del poder, localismo y regionalismos estrechos,
aumento de las desigualdades sociales.p10

los trabajos recientes de Tedesco (1991) y Moura Castro y otros (1991). En este
último, los autores intentan identificar, a partir de una investigación, lo que hace una
buena escuela y señalan –entre otros– los siguientes requisitos:
– la escuela como centro de las decisiones;
– recursos y poder situados a nivel de la escuela;
– responsabilidad y rendición de cuentas de parte de la dirección;
– salarios competitivos que puedan atraer a mejores profesores;
– mecanismos de control y evaluación;
– padres y sostenedores preocupados de controlar la calidad del servicio educativo.

Tedesco, en el trabajo citado, discute el polémico tema de la privatización de la enseñanza

en América Latina.p11

Tedesco propone la hipótesis de que “la explicación de los buenos resultados del
aprendizaje en alumnos de familias de escasos recursos, no reside en el carácter
privado o estatal del establecimiento, sino que en la dinámica institucional de éste.
Los mejores rendimientos parecen estar asociados a la posibilidad que tenga el
establecimiento de definir un proyecto educativo en función de la percepción de
ciertos objetivos, de la existencia de tradiciones y metodologias de trabajo
compartidas, del espíritu de equipo y de la responsabilidad por los resultados, es
decir, de la identidad institucional”.p11
El concepto de modelo de gestión tiene implicancias mayores y más profundas de lo
que parece a primera vista. Por lo menos tres de ellas deben destacarse, a pesar que
puedan retomarse más adelante. En primer lugar, este concepto trastoca la dinámica de
funcionamiento del sistema–la revolución al estilo de Copérnico, de la que
hablábamos antes– lo que implica redefinir el papel del Estado y de las instancias
centrales del poder. En segundo lugar y como consecuencia de lo anterior, ocurre una
reorientación de los modelos de financiamiento y de asignación de recursos lo que a
su vez exige, como pre-requisito, un adecuado conocimiento de la estructura de
costos para orientar las acciones de incremento
de recursos y de nivelación de gastos, con miras a compensar las desigualdades
sociales y– o regionales. En tercer lugar conlleva, como consecuencia inmediata,
cambios en la estructura y reglamentación de las carreras de los profesionales de la
educación.p11

En la actualidad, algunas políticas educativas se formulan en base a una estrategia

diferente. A partir de la realidad de las escuelas y tratando de identificar lo que les hace falta
para que puedan ejercer su función de manera más autónoma y eficiente, las nuevas
políticas pretenden localizar en las estructuras centrales y en la normativa general y
homogénea –pedagógica y administrativa– los principales obstáculos que deben ser
removidos para facilitar su papel. En Argentina, se desarrolla una experiencia en este
sentido con el objetivo de repensar el modelo institucional de las escuelas medias
administradas por el Ministerio Federal y el papel que éste desempeña. p12

Autonomía de la escuela: contexto y algunos prerequisitos

Es cada vez más difícil e ineficiente el control centralizado y verticalista de las actividades
fines de las organizaciones y sistemas y esto es aun más verdadero dentro de la estructura
del aparato estatal. Las grandes organizaciones, privadas o públicas, desarrollaron una
multiplicidad de estructuras centralizadas que se transformaron en sí mismas en un fin,
olvidando las necesidades de sus usuarios y de la sociedad. Se hizo, entonces, inevitable –
a partir de la incorporación de tecnologías en el ámbito gerencial– reestructurar las grandes
máquinas burocráticas destinando para sus actividades-fines más recursos y desarrollando
una mayor capacidad de iniciativa e innovación, así como de responsabilidad
por los servicios que prestan. p12

la descentralización y reorganización de los sistemas de educación no serían un

objetivo en sí mismas, sino una etapa necesaria para alcanzar la autonomía de las
escuelas, reduciendo al mínimo indispensable las normativas y controles externos y
homogéneos y abriendo espacio para que las diferentes identidades escolares construyan
su propio proyecto pedagógico y de desarrollo institucional.
Este proceso, que es aparentemente simple en su formulación, es muy complejo a nivel de
su ejecución si tomamos en consideración factores tales como el crecimiento anormal o
“gigantismo”, la centralización y la fuerza de los intereses políticos clientelistas, corporativos
e ideológicos que las estructuras de los sistemas de enseñanza incorporaron a lo largo de
su crecimiento. p13

en el caso de los servicios públicos como es la educación, ese proceso de

descentralización, para ser efectivo, debe estar acompañado por formas compatibles
de financiamiento que conduzcan no sólo a la racionalización en el uso de los
recursos, sino que a un aumento significativo del volumen de los recursos
destinados a las actividades de enseñanza que se realizan en las escuelas así como
por una gradual disminución de los recursos que se gastan a nivel de los organismos
centrales de apoyo. p12

Autonomía de la escuela y calidad de la enseñanza

Equidad y calidad pasaron a ser entendidos, entonces, como factores ordenadores de las
decisiones de la política educacional. El desafío que su aplicación correcta conlleva es
enorme, sobretodo si consideramos que el continente latinoamericano se caracteriza no por
desigualdades sociales expresadas concretamente en las diferencias en el ingreso y en el
acceso a los bienes sociales y económicos p13

flexibilidad en los puntos de partida y la equidad en los puntos de llegada requiere, casi
obligadamente, de una mayor autonomía de las escuelas en la medida en que es
prácticamente imposible prever la diferenciación social a partir de instancias centralizadas
de normatividad y de planificación. Por otro lado, se requiere también de mecanismos
fuertes de compensación financiera y técnica a fin de que la autonomía no produzca
efectos regresivos p14

la necesidad de diseñar
un sistema de evaluación de los resultados capaz de proporcionar informaciones sobre las
escuelas, regiones o poblaciones específicas que presentan dificultades para alcanzar el
nivel básico y, por lo tanto, necesitadas de programas de compensación o de
discriminación positiva p14

concepto de calidad: es complejo. Primero, distinguir la calidad de la oferta del servicio

educativo, de la calidad del producto. Hay consenso en que existe un mínimo de oferta
socialmente justa –sin la cual las escuelas no pueden funcionar– que debería asegurárseles
a todas…p14
Definir los modelos básicos de calidad de la oferta de los servicios educativos
constituye, por tanto, un área de investigación importante para subsidiar las estrategias
orientadas a garantizar la equidad a través de la nivelación de gastos y costos y de la
compensación de las disparidades sociales y regionales.

Consenso social sobre demanda educativa

La calidad del producto educacional –o “calidad política”, para usar la expresión de
Demo (1991)
1-no se trata de un tema que debe quedar restringido a los educadores, sino que debería
reflejar algún grado de consenso de la sociedad acerca de cuáles son las demandas a
ser hechas a la escuela y de cómo verificar si son efectivamente atendidas.p15
Una perspectiva prometedora se abrió en la Conferencia Mundial de Educación para Todos
realizada en Jomtien, Tailandia, en marzo de 1990. Personas representativas de la actividad
y de la investigación educativas, pertenecientes a los gobiernos y a organizaciones no
gubernamentales, consagraron el concepto de satisfacción de las necesidades básicas del
aprendizaje: “Esas necesidades abarcan tanto los instrumentos fundamentales del aprendizaje
(como la alfabetización, la expresión oral, la aritmética y la solución de problemas) como el contenido
básico del aprendizaje (conocimientos, capacidades, valores y actitudes) que necesitan los seres
humanos para sobrevivir, desarrollarse plenamente, vivir y trabajar con dignidad, participar
plenamente en el desarrollo, mejorar su calidad de vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar
aprendiendo” (WCEFA, 1990).”
-implica situar la cuestión pedagógica en el centro de las preocupaciones de la
políticas de mejoramiento cualitativo.
-énfasis en el mejoramiento y ampliación de la oferta para valorizar también la
calificación de la demanda y la evaluación de los resultados, porque permite
establecer metas de aprendizajes posibles, susceptibles de ser medidas
objetivamente y que pueden ser expuestas
-sugiere una estrategia de acciones conjuntas del Estado y de los sectores no
gubernamentales y del ámbito educacional con otros de la actividad nacional. El
concepto de acciones se sustenta en consensos sobre lo que es básico…p15-16

2- Otro parámetro que debe ser tomado en cuenta tiene relación con el perfil del
desempeño necesario y deseado frente a los profundos cambios que las tecnologías
de información y gerenciales han provocado en el proceso productivo.

Es la población como un todo y no sólo una élite de iniciados, la que necesita aprender los
códigos instrumentales para la lectura de este nuevo mundo que cambia permanentemente.
Este salto educativo del conjunto de la sociedad tal vez sea determinante de las diferencias
en lo que tiene relación con la capacidad de productividad y de competitividad de esos
mismos países. Por último, la cuestión del conocimiento aparece hoy de un modo vital para
el ejercicio de la ciudadanía política, en un mundo que está dejando de ser marcado por las
bipolaridades excluyentes p16

en países como los de América Latina el gran desafío de la nueva calidad de la enseñanza
será el de garantizar la equidad en los puntos de llegada. Sin embargo, esa equidad no se
alcanzará partiendo de propuestas y de normativas homogéneas,p17

Autonomía de la escuela e insumos.

Organización escolar
El enfoque en la organización escolar, sin disminuir la importancia de los insumos, coloca
el énfasis en las características de esa organización que siendo diversas, demandan
estrategias diferenciadas a partir de la decisión de la escuela sobre sus prioridades. p18

Los rasgos o características de las escuelas que parecen determinar su eficacia en el

uso de los insumos serían, entre otros:
– existencia de un proyecto pedagógico que incluya formas propias de organizar las
condiciones de enseñanza–aprendizaje, el uso y distribución del tiempo y del espacio
físico y la asignación de los recursos humanos;
– la forma de gestión y los diferentes niveles de participación de los agentes internos
de la escuela y de la comunidad;
– el tiempo y el grado de consolidación de la experiencia del equipo escolar en la
elaboración y desarrollo de su propuesta de trabajo;
– la presencia de una dirección con liderazgo y autoridad;
– el grado de profesionalismo de los docentes;
– la existencia efectiva del trabajo en equipo.

Autonomía de la escuela y demanda por la calidad p18

La población jugó un papel decisivo en la conquista del acceso a la escuela, en especial en
lo relativo a la construcción de establecimientos escolares y-o en la creación de más
vacantes. No obstante y a pesar de tener aspiraciones difusas en lo que dice relación con
una educación de calidad –en especial sus segmentos más desfavorecidos–, no ha
conseguido exigir esa calidad, sino en sus aspectos más elementales p18

Moura Castro y Oliveira (1991), en un artículo bastante provocador, formulan algunas

hipótesis sobre lo que denominan “ecuación política” de la educación. Los políticos y
dirigentes tienden a actuar de acuerdo con la visibilidad de sus acciones y con los
dividendos electorales que le reportan. Los autores afirman que “construir escuelas es un
lucro político; luchar para mejorar la calidad de la enseñanza ha sido perjudicial hasta hoy,
en la medida en que las discusiones sobre la calidad desgastan y su resultado no es lo
suficientemente visible”.

Silva y otras (1991) se preocupan porque las medidas destinadas al mejoramiento de

la calidad no han tenido continuidad ni se han sustentado sistemáticamente, tendiendo
a diluirse o desviarse de sus objetivos iniciales

urgente sensibilizar a la sociedad para que exija calidad en la educación p19

Parámetros de la autonomía de la escuela

Los consensos
-Es urgente repensar la estructura de los sistemas de enseñanza, cuyas máquinas
burocráticas se agigantaron y se multiplicaron. p21
-El fortalecimiento de la unidad escolar exige que los mejores recursos humanos existentes
sean asignados a las escuelas: que la inversión en la actividad-fin aumente
progresivamente, disminuyendo los costos con las actividades medios, externas a la
institución escolar.
-Es importante que cada escuela tenga su propio proyecto institucional y pedagógico, pero
esto requiere capacitación y disponibilidad de recursos financieros

Los parámetros
-La autonomía de la escuela no es un fin en sí misma, sino que debe orientarse al
mejoramiento de la calidad de la enseñanza. En este sentido, la construcción de consensos
sobre lo que es calidad constituye una tarea importante
-La autonomía de la escuela no exime al Estado de su intervención como tampoco a las
instancias centrales de la administración, pero sí requiere de una profunda revisión y
fortalecimiento de sus nuevas funciones y papeles: adopción de sistemas de financiamiento
y de transferencias de recursos orientados a aumentar los sumas destinadas a las escuelas
y a la nivelación de sus condiciones de funcionamiento; establecimiento de directrices
mínimas y flexibles en cuanto a contenidos curriculares, uso racional de recursos humanos
y espacio físico y evaluación de los resultados. Ofrecer a las escuelas alternativas
diferenciadas de capacitación. disminuir las exigencias formales y de notas al máximo,
creando condiciones para la iniciativa y la innovación focalizando la atención en los
resultados. Establecer directrices alternativas y diversificadas p 21

Una nota final

Todas las actuales experiencias de reestructuración de las organizaciones orientadas
a descentralizar, flexibilizar controles burocráticos y aumentar la autonomía de las
actividades-fines, han revelado que no es sólo un programa técnico sino que abarca
componentes políticos p22
autonomía: estrategia eficaz; proceso

CARPETA DE TRABAJO
3.5. Nuevos desafíos en materia de organización y gestión
educativa: organizaciones en red y la incidencia de las nuevas
tecnologías de la información y la comunicación
estos autores (Lyotard, Bell, Drucker y Touraine) hacen referencia a la emergencia de un
nuevo tipo de sociedad, a la que se ha denominado como “sociedad informacional” o
“sociedad de la información”, que paulatinamente evoluciona hacia la denominada
“sociedad del conocimiento”. pp130-131

El desarrollo tecnológico tiene un profundo impacto en lo económico, ya que desterritorializa

la producción económica (Bauman, 1998), pero además modifica la relación espacio-
tiempo, dinamiza la interactividad virtual y la construcción de nuevos espacios colectivos a
través de redes electrónicas. De este modo se crean nuevas relaciones sociales dentro de
estos espacios virtuales, nuevos grupos de discusión e intercambio que, junto con toda la
comunicación mediatizada por computadoras y las herramientas brindadas
por las TIC, constituyen un nuevo espacio público- lo que Manuel Castells (1998)
denomina la Sociedad Red. p131

Castells sostiene que esta transformación de la relación espacio–tiempo, en el marco del

desarrollo sin precedentes de las tecnologías de la comunicación y de la información, han
afectado también a las instituciones y a la cultura, promoviendo el crecimiento
exponencial del conocimiento –que se duplica cada cinco años– y que hoy es la principal
fuente de riqueza en el mundo.p131

3.5.1. El desarrollo de las tecnologías de la información y la

comunicación y su impacto en la organización y gestión educativa
el desarrollo de las TIC y su uso responsable está llamado a revolucionar la educación
(Castells, 1999; Brunner, 2000; Coraggio, 2001): paulatino abandono del modelo
burocrático p132
reingeniería organizacional intentaría adaptar dichas organizaciones al modelo de
funcionamiento en red, en el sentido que le atribuye Castells (1998). Estas
modificaciones también estarían redefiniendo el entorno en el que se desarrollan las
actividades de producción y distribución de la información y del conocimiento. p133

las posibilidades de garantizar una mayor fluidez en las comunicaciones se multiplican con
el uso de las nuevas tecnologías. Las ventajas de la utilización de las TIC en el área
administrativa y de gestión de las instituciones educativas son múltiples y se manifiestan en
distintos planos…la introducción de las TIC en educación no debería consistir
únicamente en la mera incorporación de las nuevas tecnologías al servicio de los
modelos tradicionales de enseñanza (el docente como transmisor de contenidos a un
grupo numeroso de alumnos en la clase, memorización del contenido y reproducción en un
examen, horarios rígidos, etc.). Por el contrario, debería suponer una verdadera
innovación en el plano pedagógico permitiendo la interacción entre docentes y
estudiantes establecidos en lugares distintos y remotos (Manzione, 2010). p133

3.5.2. El impacto de las TIC en los docentes de los distintos niveles

educativos: entre la aceptación y la resistencia
Juan Carlos Tedesco y Emilio Tenti Fanfani (2002) sostienen que mientras para algunos
el desarrollo de los avances tecnológicos es visto como el inicio de la desaparición del
docente y del oficio de enseñar, para otros constituye una oportunidad inédita para
completar el proceso de profesionalización de los docentes. p133
Sin embargo, concluyen los autores que, pese a estos temores, lo más probable es que los
nuevos recursos tecnológicos contribuirán a elevar sensiblemente la profesionalidad
del docente, modificando su rol que cada vez más, sería una especie de gestor y
organizador de procesos de aprendizaje. El docente del futuro tendería a movilizar
recursos múltiples, tanto tradicionales (la palabra, el cuaderno, el libro) como modernos
(PC, internet, etc.). No obstante, esta transformación no será rápida ni inmediata. p133-134
grado disímil de aceptación se vincula con el tipo de competencias que los docentes
deben adquirir.
Para Tedesco (2006), la inclusión de las TIC no implicaría por sí sola una mejora en
los procesos educativos, ya que uno de los principales problemas radica en las
enormes dificultades que existen para modificar los estilos de enseñanza y
aprendizaje. p135
una modificación de este tipo implicaría llegar a ese “núcleo duro” de las escuelas (Tyack
y Cuban, 1996

Por qué utilizar las TIC en las escuelas

Uno de los argumentos que promueven el desarrollo de la sociedad de red alude a la

democratización en el acceso al conocimiento producido en distintos lugares del mundo.
Sin embargo, para Adriana Chiroleau y Laura Vilosio (2009) la brecha digital –tanto
entre los países del Norte y del Sur como dentro de cada sociedad– se ensancha cada vez
más ampliando la brecha cognitiva.p135

Tedesco (2006) afirma que la inclusión de los conocimientos de las TIC estaría, en
parte, reforzando la exclusión de aquellos sectores que no pueden acceder de ningún
modo a los mismos. Para el autor es indispensable compensar las desigualdades de
origen. pp135-136

garantizar una mayor inclusión educativa a través de la disminución de la brecha digital

existente –proceso en el que la escuela podría llegar a jugar un rol fundamental– se vincula
con cuestiones de equidad y justicia social (Duro, 2006). p136
Katerina Tomasevski (citada por Duro, 2006) menciona en el Manual de derechos basado
en la educación (Bangkok, Unesco, 2004) establece la necesidad de que se cumplan
ciertas condiciones que permitirán el desarrollo de un entorno propicio para el
cumplimiento del derecho a la educación. Estas son las siguientes:
•• Dotación: exige que los Estados dispongan suficientes medios educativos que garanticen
la calidad.
•• Accesibilidad: exige que el Estado permita el acceso físico, económico y no
discriminatorio a esos medios de formación.
•• Aceptabilidad: la oferta educativa debe ser “aceptable” para los actores de la educación.
•• Adaptabilidad: la oferta educativa debe ser tal que permita una adaptación rápida de las
necesidades cambiantes de la sociedad. (Duro, 2006: 93)

Elena Duro sostiene que esta tipología es útil para aplicarla a una política sobre TIC…en
Latinoamérica se han producido adelantos en relación con la primera condición, pero que
habría que avanzar sobre las tres restantes.
Esto implica que los miembros de una sociedad con esas características deben actualizar
sus conocimientos de manera ininterrumpida, ser estudiantes toda la vida. De ello se
desprende que la formación que se brinde a los niños y jóvenes deberá focalizar la atención
en competencias vinculadas a la búsqueda de fuentes, evaluar la relevancia y pertinencia
de las mismas, sintetizar y reformular la información. Esto involucra el desarrollo de
competencias vinculadas a la investigación, la indagación y la colaboración, procesos en
donde el docente tendrá la tarea de guiar a los alumnos en esa dirección. Es decir que los
propios estudiantes “deberán convertirse en creadores de contenidos y productores
de sus propios libros de texto” (Morrissey, 2006: 85). p137

FELDFEBER, M. CARIDE, l. DIYARIAN, M. y

GRAD, P. (2009). Cap 6. Propuestas
controvertidas, políticas resistidas: el proyecto de
municipalización educativa en la provincia de
Buenos Aires
Introducción
La municipalización de la educación y el otorgamiento de mayores niveles de autonomía a
las instituciones educativas han formado parte de algunas de las propuestas
descentralizadoras en América Latina. En general, estas han sido promovidas desde las
instancias centrales de gobierno, lo que evidencia las contradicciones de las políticas
que definen centralizadamente procesos de descentralización (Filmus, 1997) p165
En la Argentina, los procesos de transferencia educativa no avanzaron hasta el nivel
municipal. Sin embargo, durante el año 2001, comenzó a circular en la provincia de
Buenos Aires una propuesta de municipalización de la educación y de la salud impulsada
por autoridades del gobierno provincial. pp165-166

más allá de la suerte de la iniciativa específica de la provincia de Buenos Aires, el análisis

de este debate es altamente relevante, dado que se suele caracterizar a la
municipalización como la etapa pendiente del proceso de transferencia de instituciones
educativas de la nación a las provincias, y que se entronca con la tendencia más reciente —
que tuvo su auge en la década de los años noventa—p166

presentamos las principales conclusiones del trabajo de investigación realizado en el

transcurso del año 2005

Federalismo y gobierno en la reconstrucción histórica de las políticas educativas en

la Argentina
La distribución y articulación de responsabilidades, obligaciones y recursos entre el
Estado nacional y los estados provinciales para garantizar el derecho a la educación
constituyó una fuente de conflictos desde los orígenes del sistema educativo argentino. En
gran medida, las pugnas entre los diferentes niveles del Estado en este campo se han
enmarcado en procesos más amplios, vinculados con la propia historia del
federalismo en nuestro país (Kisilevsky, 1998).La reconstrucción histórica de las
políticas educativas en la Argentina permite dar cuenta del pasaje de un sistema
educativo creado y regulado desde el Estado nacional —organizado en forma
unificada y centralizado mediante pautas homogéneas de funcionamiento en el
ámbito público— hacia otro formalmente descentralizado, diversificado y
fragmentado con nuevas formas de regulación y control (Feldfeber, 1999).p167

Historia política reciente y gobierno del sistema educativo en la provincia de Buenos

Aires p170
Las discusiones acerca de los modos a través de los cuales se gobierna el sistema
educativo de la provincia de Buenos Aires no pueden soslayar dos cuestiones centrales. Por
un lado, el tamaño de un sistema…Por otro lado, la configuración histórica del sistema
educativo provincial, que da cuenta de desplazamientos desde un gobierno escolar
colegiado, descentralizado y con una participación activa de la sociedad civil hacía otro tipo
de gobierno prioritariamente unipersonal y estatalmente centralizado (Giovine, 2008)11.
Estas tendencias a la centralización se verifican tanto en el funcionamiento del Consejo
General de Educación de la provincia —que perdió atribuciones de carácter ejecutivo y dejó
de compartir responsabilidades con el Director General, quien simultáneamente fue
incrementando sus funciones resolutivas— como en el funcionamiento de los consejos
escolares, que se fueron transformando a lo largo del siglo XX en órganos burocrático-
administrativos (Vior, 1999).p170-171

No sólo el sistema educativo bonaerense es el más importante de la Argentina en términos

cuantitativos y uno de los más grandes de América Latina, sino que esta jurisdicción
constituye uno de los casos paradigmáticos en la implementación de la reforma educativa
de la década de los noventa p173

p174-175 la crítica a las consecuencias de la implementación de la reforma educativa de los

noventa en la provincia de Buenos Aires ha sido una constante en casi la totalidad de las
entrevistas realizadas….las críticas realizadas por los entrevistados pueden clasificarse en:
a) falta de consulta a la base;
b) falta de planificación;
c) infantilización de los estudiantes de los primeros años de la educación media;
d) escasa y deficiente capacitación docente;
e) tensiones y conflictos entre diferentes tradiciones profesionales, fundamentalmente, entre
maestros y profesores;
f) dificultades específicas en la localización e implementación del tercer ciclo de Educación
General Básica (EGB);
g) pérdida de la unidad educativa;
h) destrucción de la escuela media (primarización y masificación sin calidad).

A pesar de un traspié en las elecciones a diputados nacionales de 1997, la jurisdicción

continuó siendo un bastión Justicialista a partir del triunfo en los comicios provinciales de
Carlos Ruckauf, quien fue electo gobernador en 1999 con un fuerte apoyo del cavallismo.
Su período de gobierno, iniciado a fines de 1999, coincidió con la profundización de la
recesión y de la crisis fiscal —tanto a nivel provincial como nacional—, al mismo tiempo que
la Alianza (una coalición política de la Unión Cívica Radical [UCR], el FREPASO y otros
partidos) ganaba las elecciones nacionales. En agosto de 2001…en gran medida, la
propuesta de descentralización que estaba impulsando en la provincia tenía como uno de
sus ejes principales la delegación de la responsabilidad por áreas clave del gobierno a los
municipios (salud y educación, entre otros). p175-176

da varios ejemplos de notas en los diarios que hacen circular la necesidad de

descentralización para legitimarla

Con el vicegobernador Felipe Sola al frente de la gobernación, luego de la renuncia de

Ruckauf a su cargo, la actitud descentralizadora reapareció como tema de la agenda
política..p178
En este contexto, el 22 de enero de 2002, con pedido de tratamiento inmediato, ingresó a la
Cámara de Diputados de la provincia un proyecto de ley del Ejecutivo provincial con el
objetivo de modificar parcialmente el régimen normativo para el sistema educativo y cultural
p179

p181 los sindicatos rechazaron el proyecto y lo caracterizaron como un intento de

privatización de la educación pública y una forma de acrecentar las desigualdades entre
municipios pobres y ricos. Varios concejos deliberantes, consejos escolares e intendentes
hicieron público este rechazo a través de resoluciones y pronunciamientos. Por su parte,
desde Duhalde hasta Sola, los gobernadores y los principales referentes políticos de la
provincia venían insistiendo con relativa intensidad en las ventajas de profundizar la
descentralización. Algunos de ellos, como veremos, se pronunciaron explícitamente a favor
de la municipalización educativa.

Debates y disputas en torno a la propuesta de municipalización de la educación

Como ha señalado Weiler (1996), desde hace ya algún tiempo, la descentralización ha

sido una aspiración fundamental de la política educativa…presenta al menos tres
argumentos a favor de la descentralización que, desde su perspectiva, han sido los más
fuertemente invocados en los modelos de reforma, los cuales tratan de "responder a
dinámicas políticas y sociales diferentes y de producir efectos distintos tanto en el sistema
educativo como en su entorno":
1- el modelo de redistribución: vinculado con la redistribución del poder, se refiere
fundamentalmente al ejercicio de la autoridad del Estado sobre la asignación de los
recursos en el sector educativo (autoridad distributiva del Estado).
2- el modelo de la eficiencia: pretensión de que la descentralización puede aportar niveles
elevados de eficacia en la gestión de los sistemas educativos sobre la base de dos
expectativas: 1) que una mayor descentralización movilizaría y generaría recursos que no
están disponibles en condiciones más centralizadas, y 2) que los sistemas descentralizados
pueden utilizar de forma más eficaz los recursos disponibles
3- el modelo de las culturas de aprendizaje: se refiere a la naturaleza y a los
determinantes del proceso de aprendizaje. Se centra en la descentralización del contenido
educativo y sostiene que la descentralización puede proporcionar una mayor sensibilidad a
las variaciones locales.181

p182 algunos de los argumentos a favor de la descentralización educativa más ampliamente

utilizados no sólo tienen una eficacia limitada como herramienta de la política, sino que
además no son muy adecuados como bases teóricas para el análisis de lo que está
ocurriendo en la política educativa

Weiler: un argumento justificatorio de las políticas de municipalización educativa, al

que llamaremos argumento de la cercanía: delegación de poder a través de la
descentralización facilitaría la resolución de problemas porque garantizaría una gestión
de proximidad y un empoderamiento de los actores locales (empowerment), quienes
serían los que mejor conocen las necesidades de la comunidad -eliminación de las
burocracias intermedias, mayor eficacia en la utilización de los recursos tanto del nivel
central como del local y la reducción de los costos p182

los supuestos que Weiler señala fueron puntos de partida de estas racionalidades
municipalizantes en la provincia de Buenos Aires. Ahora bien, el proyecto oficial fue
intensamente resistido por los docentes y por sus representaciones sindicales, por diversos
intendentes, concejales y consejeros escolares. El análisis de los documentos relevados y
de las entrevistas realizadas nos permite reconocer diversas críticas a la
municipalización:
a) constituye una política de ajuste fiscal y es un intento de privatización de la
educación;
b) representa la antesala de una profundización de la fragmentación y la desigualdad
educativa;
c) flexibiliza las condiciones de trabajo docente, fragmenta y atomiza el conflicto;
d) profundiza las prácticas clientelares en los municipios. p183

Comentarios finales
Federalismo, política y gobierno constituyen parte de un conjunto de discusiones que van
de la mano y que se inscriben en configuraciones históricamente construidas.

en el marco de los procesos de reforma del Estado, la descentralización ha adquirido un

lugar central en las políticas públicas en general y en las educativas en particular. Sin
embargo, como todo proceso histórico y social, los sentidos y las lógicas que subyacen a
las políticas descentralizadoras no están dados ni son unívocos, sino que se van
configurando en el marco de los escenarios políticos, sociales y culturales en los que se
inscriben. Asimismo, hay que considerar que no todo proceso de transferencia conlleva un
proceso de descentralización, entendido en términos de delegación y construcción de poder
en instancias locales. En este sentido, creemos esencial dar cuenta de los fundamentos que
hay detrás de estas orientaciones, en torno al lugar del Estado, las políticas sociales y las
condiciones para el efectivo cumplimiento del derecho a la educación. p190

FELDFEBER, M. et al (2009). Las Escuelas

Autogestionadas de San Luis: los sentidos de la
autonomía escolar en una política provincial.
Introducción
Las últimas décadas han estado dominadas por discursos y propuestas de política
tendientes a fortalecer la participación de la sociedad civil, a partir de un fuerte
cuestionamiento a los modos de intervención por parte del Estado y a la noción de lo
público asociado históricamente al ámbito estatal. Las demandas de mayor participación y
protagonismo de la sociedad civil han servido de fundamento para diversas propuestas y
experiencias de autonomía y autogestión escolar que han hegemonizado gran parte de las
políticas reformistas en el campo educativo.p81

Con el supuesto de que fomentarían una mayor participación de la ciudadanía en la gestión

de las escuelas, y presentadas como alternativas a la crisis del modelo burocrático de
regulación estatal, estas experiencias han estado asociadas a la instauración de un
determinado imaginario acerca de la educación pública, de la participación
comunitaria y de la existencia de un espacio público no estatal localizado entre el
Estado y el mercado.
Este trabajo analiza una experiencia de autonomía escolar desarrollada en la
Argentina, en la provincia de San Luís, a partir del año 1999. Se trata del proyecto
Escuelas 2001 —más conocidas como Escuelas Autogestionadas—, que implicó la
creación de escuelas gestionadas por asociaciones civiles sin fines de lucro y financiadas
por el Estado a través de un sistema de subvención por alumno.

Autonomía y autogestión: sentidos y propuestas

Las experiencias de autonomía y autogestión escolar se han desarrollado en distintos
momentos históricos, inscriptas en racionalidades políticas divergentes, que van desde
iniciativas anarquistas y marxistas revolucionarias hasta propuestas liberales que, en los
últimos años, han sido reformuladas desde la denominada nueva derecha (Apple, 1986;
Paviglianiti, 1991; Tadeu Da Silva, 1997; Gentili, 1998), que abarca posiciones
caracterizadas como neoconservadoras o neoliberales. Estas últimas, correspondientes a
las décadas más recientes, se han conocido con el nombre de propuestas de subsidio a la
demanda o de elección de escuela, y se sustentan en la teoría de la public choice (Cosse,
1999).p82

Las características generales de los programas basados en la school choice son la

separación de las funciones estatales de financiamiento y provisión de la educación
(financiamiento público del servicio con provisión no estatal de este último) y un fuerte
énfasis en la satisfacción de la demanda, introduciendo incentivos y competencia en el
sector público (Narodowski, Nores y Andrada, 2002). Entre las políticas educativas que se
enmarcan en este conjunto, dos han sido las más difundidas: la propuesta de los bonos
educativos (vouchers) y la de escuelas autogestionadas, conocidas en los Estados
Unidos como charter schools (escuelas chárter).p83
Existe una importante variedad de políticas que implementan escuelas
autogestionadas en diversos países. No obstante, a pesar de las diferencias existentes,
puede sostenerse que hay tres elementos que son clave en el modelo: la existencia de
competencia entre las escuelas, la libre elección de escuela por parte de los padres y
la autonomía financiera, pedagógica y de gestión escolar. p83

Estas propuestas enfatizan la libertad y la autonomía de los individuos, asociadas a la

posibilidad de generar vínculos más fluidos entre las escuelas y sus comunidades. Sin
embargo, diversas investigaciones muestran que la introducción de este tipo de
organización de las escuelas no lleva necesariamente a un aumento de la participación
comunitaria en la escuela. p84

El proyecto Escuelas 2001 en contexto

El proyecto de escuelas autogestionadas fue presentado en San Luis en un momento en el
que, a nivel nacional, existía un profuso debate en torno a las políticas relacionadas con la
school choice, particularmente, con la introducción en la Argentina de modelos como el de
las escuelas chárter. Este debate fue instalado en la agenda pública, durante la década
de los noventa,p85
Estas políticas —que redefinieron el rol del Estado y de la sociedad en materia educativa—
fueron desarrolladas en un contexto de concentración de poder en manos del ejecutivo
provincial, acorde con formas de construcción política fuertemente personalistas instaladas
en la provincia durante más de veinticinco años de gestión a partir de la alternancia en el
gobierno de miembros de la familia Rodríguez Saa (Feldfeber, 2003a) p86
La autogestión escolar se implementó en San Luis, en el marco de un proyecto general que
buscaba desarrollar autonomía y competencia entre las escuelas y que estaba asociado —
al menos, en lo que expresaban testimonios de funcionarios y documentos oficiales— al
incremento de la eficiencia del sistema, al aumento de la calidad a partir de la competencia
entre instituciones y a la rendición de cuentas (accountability) frente a la sociedad.p87
Así, los antecedentes que destacaba el gobierno de San Luis eran las escuelas chárter
norteamericanas y las escuelas autogestionadas chilenas.

la implementación del proyecto imprimió ciertas particularidades en el desarrollo de esta

experiencia que la alejan ligeramente del modelo de las escuelas chárter. Sin embargo, un
elemento central sigue en pie: la autogestión escolar sobre la base de un proyecto
autónomamente definido.p88

Escuelas autogestionadas: del diseño del proyecto a su implementación

Este proyecto tuvo su origen en la propuesta que un miembro de la Fundación Gobierno y
Sociedad llevó al gobierno de San Luis. A partir del interés que el proyecto despertó en el
poder ejecutivo provincial, esta fundación fue contratada a fines de los noventa para el
diseño y la implementación de esta política, incluyendo la realización de estudios
preparatorios, la redacción del proyecto de ley, la organización del llamado a concurso, la
composición del jurado y la sustanciación del concurso. El proyecto generó una fuerte
oposición en la comunidad educativa, liderada por la Coordinadora de Padres por la
Educación Pública (una agrupación integrada por padres y docentes) y la Asociación del
Magisterio Provincial Puntano y Afines (AMPPyA), apoyada por la Confederación de
Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA). el proyecto de ley fue
finalmente dejado a un lado. Sin embargo, pocos meses más tarde, el gobierno
implementó el proyecto a través de un decreto firmado en agosto de 1999.p88

A partir del proyecto Escuelas 2001, se crearon instituciones gestionadas por

asociaciones educacionales y financiadas por el Estado a través de un sistema de
pago por alumno (asignación por alumno o Unidad de Subvención Escolar -USE-)

Como señalamos, según el decreto de creación, las escuelas serían gestionadas por
asociaciones educacionales (asociaciones civiles sin fines de lucro), cuya selección se
realizaría a través de convocatorias públicas a concurso, a cargo del Ministerio de Gobierno
y Educación, para la presentación de proyectos. La normativa estableció que la asociación
educacional cuyo proyecto fuera seleccionado por el Comité Evaluador obtendría una
autorización de funcionamiento por un período de cinco años. Durante esos cinco años, el
funcionamiento de las escuelas, tanto en sus aspectos contables como pedagógicos, sería
auditado por el gobierno. Durante los dos primeros años de desarrollo de esta política, la
auditoría estuvo a cargo del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la
Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), fundación que el gobierno contrató para auditar y, a la
vez, proveer de asistencia técnica a las escuelas.p89
En lo que respecta al régimen laboral docente, se establecía que los docentes que
optasen por trabajar en estas escuelas dejarían de depender del Estado y de regirse por el
Estatuto del Docente para convertirse en empleados de las asociaciones educacionales.
Estas últimas gozarían de libertad para establecer el régimen laboral y los salarios. p91

De hecho, los docentes de los niveles inicial y primario que trabajaban en estas escuelas
señalaron que sus sueldos eran más altos en comparación con los del sistema estatal, pero
que también cumplían con más horas de trabajo. En el Nivel Medio, los sueldos eran más
bajos que los estatales. En el momento en que se realizó el campo de esta investigación,
los docentes de las escuelas autogestionadas no estaban agremiados, no gozaban de
estabilidad laboral ni tenían garantizada su cobertura social. Muchos de los que habían
ingresado a trabajar en estas escuelas eran docentes jóvenes o que provenían de otras
provincias, que no habían podido entrar en el sistema público por la falta de antigüedad o
por no tener los años de residencia necesarios en San Luis.p91

Escuelas autogestionadas y participación comunitaria

Diseño institucional: la perspectiva de los actores involucrados en la formulación de
esta política
esta configuración institucional buscaba garantizar condiciones de autonomía en las
escuelas para la conformación de proyectos pedagógicos diferenciados. El foco estaba
puesto en otorgar libertad a las escuelas para que pudieran desarrollar proyectos
propios y equipos de trabajo cohesionados, con el lema Libertad para crear (CIPPEC,
2000). p91- 92

Un aspecto innovador que marca una diferencia importante respecto del modelo en el cual
se inspira esta experiencia fue que, como se ha mencionado, se establecía que el personal
que cumpliera dos años de trabajo continuo en funciones de docencia tendría derecho a
incorporarse como asociado a la asociación educacional. La incorporación de los docentes
a las asociaciones se sustentaba en el supuesto de que, mediante esta forma, se
garantizarían las condiciones de participación de los docentes en las decisiones relevantes
p 92

La participación en las escuelas no contemplaba sólo a los docentes, sino que también se
hacían referencias a la participación de los padres y a la comunidad en general, con la
idea de que la autonomía supone la participación del conjunto de la comunidad educativa en
la escuela.p93

De este modo, el proyecto de escuelas autogestionadas coloca el foco en la ausencia de

restricciones para que cada escuela desarrolle su proyecto propio y diferenciado (por
oposición a lo que se caracteriza como homogeneidad de la propuesta estatal), y en las
posibilidades de conformar equipos cohesionados de trabajo. La participación de
diferentes miembros de la comunidad educativa se organiza, fundamentalmente, a partir de
la posibilidad de integrar las asociaciones educacionales que gestionan las escuelas, ya sea
conformándolas desde el principio, o bien integrándose a ellas con posterioridad, como
sería el caso del requisito de los dos años para los docentes. Se supone que este tipo de
configuración permitiría vínculos más flexibles en el interior de las escuelas y la
introducción de modalidades innovadoras de gestión que involucren elementos
participativos.p93

Un último elemento que caracteriza la autonomía escolar en este proyecto es el tipo

de relaciones que se establecen entre las escuelas y el Estado. Si bien ellas debían
seguir los lineamientos nacionales y provinciales en materia curricular, tenían un margen de
libertad para definir contenidos (ya que disponían de más horas de clase que las escuelas
estatales). En todos los otros aspectos del funcionamiento escolar —destino de los
recursos, contratación de los docentes, organización interna, estructuras de gestión,
etcétera—, estas instituciones eran autónomas. Existía, sin embargo, un proceso de
auditoría (pedagógica y contable) y asesoría a las escuelas por parte del gobierno
provincial, en los primeros años de la experiencia fue desarrollado por medio de la
tercerización p94

La participación en la escuela autogestionada: una perspectiva desde las

representaciones de sus actores
Sin embargo, más allá del requisito de que existan criterios participativos y democráticos en
la conformación de las asociaciones y en las escuelas, la normativa no estipulaba en qué
forma se garantizaría la organización democrática interna.p95
En este sentido, lo que hemos observado en los primeros años de la experiencia es que
cada escuela generó estructuras de gestión diferentes, que van desde la réplica de
estructuras tradicionales jerárquicas hasta la incorporación de espacios de consulta
que incluían a docentes, padres y alumnos.p95
Un comentario aparte merece el vínculo establecido entre la escuela y la asociación
educacional a cargo de la gestión. Cuando se realizó el relevamiento para este estudio, las
asociaciones gestionaban las escuelas en forma directa. Sin embargo, no había nada
en la normativa que impidiese la delegación por parte de la asociación hacia la escuela,
esto es, que los miembros de la asociación funcionaran como un grupo privado que contrata
a todos los integrantes de la escuela, incluidos los equipos directivos. En los casos
observados, la mayoría de los miembros que componían la asociación trabajaban
también en la escuela como docentes o en diversas funciones p95

Sin embargo, existía una clara diferencia entre la asociación educacional y el resto de
los integrantes de la escuela. En los casos analizados, las asociaciones habían sido
renuentes a descentralizar decisiones fundamentales de la escuela, esto es, las relativas a
los aspectos financieros, al vínculo con el Ministerio de Educación provincial y con los
equipos auditores y asesores, al diseño o a la modificación del proyecto educativo
institucional, a la organización de las diversas funciones internas de la escuela y a los
sueldos, condiciones de contratación y evaluación de los docentes… En aquellas
instituciones en las que se habían introducido órganos colectivos, estos asumían un
carácter asesor y no intervenían en procesos de toma de decisión. Independientemente de
lo anterior, los testimonios recogidos indicaron la existencia de una mayor apertura en
relación con la presentación de los proyectos de cada docente y la organización de actos y
otras actividades escolares, tema en el que los docentes señalaban que eran escuchados
p96

Las posibilidades de participación de los docentes en las escuelas autogestionadas están

relacionadas fundamentalmente con dos factores: la incorporación a las asociaciones
educacionales luego de cumplidos dos años de su desempeño en la escuela, por un lado; y
las condiciones laborales establecidas en estas escuelas, por otro. En relación con el primer
aspecto, fueron relativamente pocos los casos en los que se incorporaron a las
asociaciones educacionales docentes con dos años de antigüedad en la escuela. En
los casos en que los docentes sí fueron incorporados a las asociaciones, al parecer,
se trataba de una incorporación más formal que real, en términos de la posibilidad de
decisión con la que contaban (Feldfeber, Jaimovich y Saforcada, 2004).

La apertura de las escuelas a la participación de los docentes (en lo referido a aspectos

pedagógicos) parece estar vinculada con el tipo de liderazgo que establece la dirección de
la institución. En escuelas en las que la dirección tenía un papel preponderante, las
posibilidades de intervención de los docentes parecían ser menores; mientras que escuelas
con vínculos más horizontales parecían ser más abiertas. Como dijimos anteriormente, no
hay nada en la normativa que definiera los tipos de vínculos que debían prevalecer en las
escuelas. En este sentido, la existencia de unos u otros vínculos guardaba una estrecha
relación con las características de coordinación de quienes integraban las asociaciones…La
inestabilidad laboral debida al tipo de contratación establecida limitaba sus
posibilidades reales de participación. p97

las posibilidades de participación de los docentes en las escuelas autogestionadas no

parecen estar vinculadas con aspectos tales como la definición del proyecto de la escuela o
las decisiones acerca del destino de los recursos, sino que, en las representaciones de los
actores, parecen vincularse al hecho de sentirse protagonistas de un proyecto y
miembros de un equipo cohesionado de trabajo...entre los logros o las ventajas de las
escuelas autogestionadas, la mayoría de los docentes encuestados incluyeron respuestas
relacionadas con la calidad de la enseñanza (mayores recursos, mayor disponibilidad de
material, existencia de talleres de apoyo), o la posibilidad de trabajar en equipo, la
libertad de trabajo o la oportunidad de generar equipos cohesionados gracias al sistema
de contratación que permite seleccionar a los docentes. Las respuestas que se referían al
tipo de gestión tuvieron menor importancia relativa. En ellas aparecen elementos
vinculados con la eficiencia, las mejores posibilidades de comunicación entre los
miembros de la escuela y la mayor responsabilidad o compromiso. p97-98

En lo que respecta a la participación de los estudiantes en las escuelas, la mayoría de

las estructuras de gestión observadas en nuestro trabajo de campo no los incluían, y, en los
pocos casos en los que sí lo hacían, se integraban con voz, pero sin voto.

En las encuestas realizadas a los estudiantes en el marco de nuestra investigación, el 78%

consideró que, en estas escuelas, los estudiantes participaban mucho. Sin embargo,
cuando se analiza en qué participaban, se observa que la gran mayoría de las respuestas
se concentran en espacios pedagógicos o talleres, en actos institucionales y actividades
deportivas, en ferias y muestras; es decir, en espacios y formas de participación que no
difieren del resto de las escuelas estatales y privadas.

En relación con el vínculo entre las escuelas autogestionadas y los padres, estas escuelas
no parecen establecer vínculos muy diferentes de los existentes en organizaciones más
tradicionales del sistema educativo.p99

Cuando se les preguntó si se advertían diferencias entre las escuelas autogestionadas y el

resto de las escuelas, la gran mayoría de las respuestas se vincularon con la calidad de la
educación, con los aspectos pedagógicos, con más días u horarios de clase o con
cuestiones afectivas (64,29%). Un 7% de las respuestas refería el hecho de ser
autogestionadas (sin especificar); y sólo un 4 y un 0,9% trataban sobre la libertad de
expresión y la participación de padres o alumnos. p100

En relación con el tipo de vínculos que se establecen entre estas escuelas y el sistema
educativo, no se habían previsto mecanismos específicos de articulación con el resto del
sistema no existían mecanismos de vinculación entre las escuelas y el Estado,
fundamentalmente a partir de la ausencia de referentes gubernamentales que se
encargasen del proyecto y de la tercerización de las funciones de asesoramiento y
auditoría …En las representaciones de los actores escolares, esta situación parece
haberse traducido en una sensación de no pertenencia al resto del sistema educativo y
una responsabilización por los resultados de la escuela p100

Escuela, comunidad y construcción del sentido de lo público

La concepción de escuela pública que subyace a estos discursos opera un cambio en

el significado de este término respecto de cómo se lo entendía tradicionalmente en el
imaginario acerca de la educación en nuestro país, en el cual lo público se asociaba a
lo estatal en términos del interés común en el marco del proyecto de conformación
del Estado nacional (Puiggrós,1996; Serra, 1998; Feldfeber, 2003a). Las concepciones
acerca de lo público que subyacen a las argumentaciones de quienes sostienen el carácter
público de las Escuelas 2001 implican una ruptura con este imaginario. Desde estas
posiciones, lo público estaría dado por la gratuidad (garantizada por el financiamiento
estatal) y la no existencia de restricciones formales para el acceso, aspectos que estos
discursos tienen en común con el imaginario tradicional de la educación pública. p100-101
las escuelas autogestionadas representan una mayor expresión de lo público. Esta idea,
que aparece de manera subyacente en los discursos de los actores vinculados con la
implementación del proyecto, parecería estar proponiendo que las escuelas
autogestionadas son más públicas que las escuelas públicas tradicionales ya que, al estar
aquellas menos reguladas por el Estado, tienen mayor flexibilidad para adaptarse a la
diversidad del alumnado y responder a las demandas de la comunidad, al establecer un
vínculo más fluido con ella. Esta idea se sostiene en la convicción de que esta forma de
organización del sistema educativo abre un espacio —antes inexistente— a la participación
de la sociedad civil, en la línea de las organizaciones públicas no estatales, de Bresser
Pereira p101

Así, uno de los fundamentos centrales del proyecto de escuelas autogestionadas es la

posibilidad que daría a la comunidad de participar en la educación. En los discursos que
sustentan la experiencia, la participación comunitaria toma dos formas. Por un lado, entre
los supuestos que orientan el proyecto, se encuentra la necesidad de propiciar estructuras
de gestión escolar más participativas y democráticas, que incorporen a diversos miembros
de la comunidad educativa, especialmente, a los docentes. Por otro lado, en este proyecto,
la participación comunitaria en la escuela se piensa vinculada a la posibilidad de que
miembros de la comunidad creen sus propias escuelas con el apoyo del Estado.
Ésta segunda concepción de la participación es la que parece tener más fuerza a lo largo
del desarrollo del proyecto. El foco discursivo está puesto en desregular sectores del
sistema educativo de modo tal que individuos con intereses comunes tengan mayor
facilidad para instalar sus propias escuelas y darles la orientación que consideren
más pertinente. En esta lógica, la organización de la sociedad civil estaría dada por
acuerdos entre individuos que buscan la satisfacción de un interés particular
coincidente entre ellos, y tanto el Estado como lo público son pensados desde la
direccionalidad que la sumatoria de los intereses particulares les imprime p102
la forma en que se concibe la participación comunitaria descrita no necesariamente lleva
implícito el reforzamiento de los lazos locales.
existe una tensión en el proyecto entre el reforzamiento de los vínculos comunitarios
y la participación de la sociedad civil, entendida desde el punto de vista de la
posibilidad de que conjuntos de particulares conformen asociaciones educacionales
que sean responsables ante la sociedad.p103

Comentarios finales
asistimos a la redefinición del papel histórico desempeñado por el Estado en materia
educativa, a la vez que se redefinen las responsabilidades de las instituciones y de la
sociedad civil. Estas transformaciones ponen en cuestión el discurso tradicional
acerca de la educación pública, le otorgan nuevos sentidos y definen la construcción
de un espacio público no estatal localizado entre el Estado y el mercado (Feldfeber,
2002). p103-104

La fuerza performativa de estas nociones descansa en el hecho de que condensan y

vehiculizan toda una filosofía del individuo y de la organización social, razón por la cual
funcionan como verdaderas palabras de orden político, en tanto son utilizadas sin
explicitarse los supuestos en los que se asientan….
El modelo de participación que subyace a las escuelas autogestionadas parece
relacionarse con una racionalidad más de corte eficientista propia del paradigma de
la accountability o rendición de cuentas que con una propuesta de democratización del
vínculo escuela-comunidad. Tal como lo señala Anderson (2002), el discurso de la
participación ha absorbido —y ha sido absorbido por— otros discursos que
promueven una variedad de objetivos, valores e intereses. En este proceso, se redefine
el imaginario histórico que la educación pública asumió en la Argentina y,
consecuentemente, el rol asignado al Estado como garante y responsable del derecho a la
educación en tanto derecho de ciudadanía p104

PALAMIDESSI, M. (comp.) (2006) La escuela en

la sociedad de redes
Presentación
En los últimos años del siglo XX y comienzos del siglo XXI, la expansión generalizada de las
tecnologías de la información y la comunicación (TIC) ha contribuido a modificar, de manera
irreversible, la vida de los países y la experiencia de las personas.P9

Este nuevo escenario histórico ha comenzado a generar transformaciones en los modos en

que se organizan, se piensan y se articulan los procesos educativos. En todo el mundo,
estos cambios están impulsando la introducción de las TIC y la formación en red como
cuestiones centrales en las políticas y las prácticas educativas.P9

Las TIC no son artificios neutrales. Son tramas de artefactos, técnicas, conocimientos y
saberes que se articulan con las prácticas sociales, los conocimientos y los sistemas de
orientación e interpretación de las personas y los grupos que las utilizan. En buena medida,
la forma en que las tecnologías se imbrican en la producción de prácticas sociales depende
de la capacidad que los sujetos, las instituciones y las sociedades tengan para construir y
recrear conocimientos y sentidos en torno de sus potencialidades y sus usos.

Este libro fue escrito para contribuir al desarrollo de un campo local de estudios, debates e
investigaciones en torno de la integración de las TIC en los procesos educativos, en la
particular condición política, social y cultural de nuestros países p10

Las ideas y reflexiones que se presentan en este trabajo parten de la convicción de que la
relación entre las escuelas, las redes y las TIC debe ser pensada abandonando las
lógicas polares —de apocalípticos e integrados— que suelen caracterizar los primeros
momentos de irrupción de las revoluciones tecnológicas pp10-11

Capítulo 1-Las escuelas y las tecnologías, en el torbellino del nuevo siglo

Mariano Palamidessi
Sociedades en mutación

Castell: La era de la información —que sostiene la hipótesis de que nos encontramos ante
el despliegue de un nuevo tipo de trama social (la sociedad-red) y un nuevo modo de
desarrollo (el informacionalismo) — logra un impacto inusitado en el mundo académico y
en amplios círculos de opinión en todo el planeta. p14
Como parte de este cosmos social en mutación, el mundo de la educación es
convocado, seducido y presionado a abandonar su "autosuficiencia" y a abrirse a los
flujos comunicacionales. Las promesas no son pocas ni modestas. Las visiones
hegemónicas a nivel internacional sostienen que las tecnologías de la información y la
comunicación pueden proporcionar nuevas formas de producir, intercambiar y utilizar
conocimientos y ampliar las oportunidades de formación hacia muy distintos públicos y
poblaciones. Un heterogéneo pero poderoso coro de voces -compuesto por empresas,
gobiernos, consultoras, organizaciones no gubernamentales, analistas— impulsa a las
autoridades e instituciones educativas y a los profesionales de la enseñanza a que
abandonen sus pruritos y fobias, "abran"...p14

En la educación, la ola de incorporación de tecnologías se superpone con el

debilitamiento de las creencias y de las fuerzas que impulsaron la utopía de la
escolarización universal, el desencantamiento generalizado que atraviesa la tarea
pedagógica -antes tan sagrada y plena de sentidos- y la sensación de impotencia de
los educadores frente al poder cultural del mercado. p14

Nos enfrentamos al desafío de pensar el cruce entre las escuelas y las tecnologías de
red en un mundo complejo, en un caleidoscopio desordenado de fuerzas y formas;
como sostiene el sociólogo británico Anthony Giddens, en un mundo que parece
desbocado. p15

Intercambios, sociedades y tecnologías

Denostada o discutida hasta el cansancio, la noción de globalización es continuamente

utilizada para dar cuenta de una etapa de notable aceleración de este proceso.
Globalización significa, ante todo, el proceso de creciente interdependencia social a nivel
mundial.p16
Las tecnologías son modos de amplificar, multiplicar y extender las capacidades de
acción de los individuos y de los grupos humanos.
Como consecuencia de la creciente tecnificación del medio natural, del incremento de los
intercambios y de la ampliación de las sociedades, los grupos humanos nos hemos vuelto
cada vez más dependientes de procesos y acciones humanas geográficamente más
distantes. De este modo, las relaciones sociales se vuelven cada vez más complejas y el
ritmo de las sociedades se incrementa. p17

El Estado-nación y la educación escolar de masas

Estados, tecnologías de la información y globalización de las redes
Se podría decir —como sostiene Castells (1999) — que durante las últimas décadas cobró
forma un conjunto de extensas y profundas transformaciones en la vida económica, social y
cultural a escala planetaria. Buena parte de estos cambios suelen ser vinculados con la
revolución de las tecnologías de la información y la comunicación. p18
con la creciente transnacionalización de la producción y la presencia global de las empresas
multinacionales, los Estados nacionales están perdiendo importantes grados de control
sobre las actividades económicas. p19
Aunque no dejan de ser actores muy influyentes, los Estados pierden -en forma diferencial
— parte de su antigua capacidad de orientar y dirigir las sociedades, al crecer la
influencia de los grandes grupos económicos, los organismos internacionales y con
otras redes de organizaciones de la sociedad civil trasnacional. En este nuevo contexto,
aparecen innumerables problemas que sobrepasan las fronteras y la capacidad de
operación de la mayor parte de los Estados nacionales (contaminación ambiental,
desertificación, efecto invernadero, inmigración, terrorismo). Al mismo tiempo, los Estados
enfrentan grandes dificultades para incrementar los recursos y mejorar sus redes
institucionales destinadas al tratamiento de "viejos" temas. p19
Ante esta situación, buena parte de los Estados intentan rearmar su capacidad de
gobierno por dos vías: "por arriba", desarrollando instituciones y bloques
supranacionales (Unión Europea, o el Mercado Común del Sur); "por abajo",
descentralizando poder administrativo a instancias regionales o locales, estrategia
que suele reforzar las tendencias desintegradoras de las sociedades nacionales
(Garretón, 2000). Los sistemas educativos se encuentran exactamente en el medio de
ambos juegos de tensiones.p19
Vivimos en el conflictivo entrecruzamiento de dos tipos de sociedades: las
sociedades de Estado nacional y la/s sociedad/es globalizada/s.p20

En la "modernidad líquida” (Bauman, 2002), las redes expresan un orden de relaciones

sociales en constante movimiento y (re)construcción. La metáfora de la red da cuenta de
una forma de relación social predominante: conectar(se) y desconectar(se), ser conectado y
desconectado en forma rápida y con bajo costo (económicos, políticos, pero también
afectivos). Para sobrevivir en el mundo de las redes hay que actuar y transformarse con
rapidez, olvidar y reinventarse; la velocidad es una característica central de la sociedad
informacional. Con creciente velocidad, los individuos y las organizaciones son valorizados
y desvalorizados, conectados y desconectados de las redes de recursos, intercambio y
reconocimiento social. p21-22
García Canclini (2004), en muchos casos, "la globalización desglobaliza". Al tiempo
que se crean y expanden posibilidades para ciertos grupos o categorías sociales, otros
están perdiendo sus lazos de pertenencia con los mercados de trabajo formales y los
sistemas de públicos de protección, y son confinados a lazos comunitarios/locales,
generando una enorme pérdida de vínculo y pertenencia social con entramados sociales
más amplios y complejos.p22

Los procesos educativos y el mundo de las redes globales

la proclamada Sociedad de la Información— está afectando a algunos de los pilares sobre
los que se montaron los sistemas educativos modernos (Brünner, 2002).p 22

Frente a este proceso complejo y abierto, los posicionamientos son diversos. Autores como
Brünner (2002) resaltan las potencialidades de las redes como medio de formación y
como instrumento imprescindible para diversificar las oportunidades de formación a
lo largo de la vida y para revitalizar la actividad de las escuelas. Desde esta
perspectiva, se sostiene que las TIC y las redes ayudan a las personas a adquirir nuevos
conocimientos, a desarrollar nuevos métodos de enseñanza y a estimular la comunicación
multicultural entre estudiantes y profesores de diversos países p24
al mismo tiempo, otros autores se preguntan si —más allá de la evidencia forzada por
una abrumadora presión social y comercial— las TIC generan algún efecto positivo de
calidad y pertinencia de la enseñanza (Cuban, 2001). Algunos autores sostienen que aún
priman las razones comerciales por sobre las pedagógicas (Gros Salvar, 2000),
mientras otros advierten sobre los límites y los riesgos que entraña la búsqueda de
soluciones tecnológicas a problemas sociales y pedagógicos (Armstrong y Casement,
2001).p24

Si los procesos de educación de masas se conciben como un eslabón clave para promover
el desarrollo de las personas, las comunidades, las organizaciones y los países (Hopenhayn
y Ottone, 1999), es preciso que las escuelas brinden oportunidades sistemáticas de
formación vinculadas con capacidades que no están previstas en los procesos educativos
tradicionales y que se han agrupado bajo el multiforme paraguas de la alfabetización
digital. p25
no basta con educar a las personas para dotarlas de conocimientos, capacidades y
actitudes para vivir y desarrollarse en esos espacios de interacción social: los docentes —
adecuadamente apoyados y acompañados— deberán trabajar con sus estudiantes
sobre las formas de democratizarlos y humanizarlos (Echeverría, 2003).p26

¿Abrir las escuelas = redes educadoras?

el desarrollo de estas nuevas capacidades en los individuos precisa de una escuela que
participe de redes de colaboración y que adquiera las lógicas de un nodo en una red.
Para esto, se requiere hacer funcionar distintos espacios y dispositivos de
reconstrucción/recreación del conocimiento y de una fuerte disponibilidad de
recursos (humanos, materiales y de instancias de apoyo). Pero no siempre estas
condiciones están presentes.p28
A lo largo y a lo ancho del mundo, millones de escuelas, educadores, académicos,
activistas, ciudadanos y estudiantes están inventando y difundiendo nuevas formas de
enseñar, comunicarse, compartir conocimientos y estudiar utilizando redes y tecnologías
informacionales. Muchas de estas experiencias constituyen importantes desafíos a las
lógicas puramente mercantiles. Trascendiendo antiguas barreras físicas, políticas y
culturales, y a través de un proceso de aprendizaje multicultural, horizontal y
descentrado, p28
Pero, ¿no será que los Estados son ya muy débiles para poder cumplir con sus viejas
tareas y muy viejos para lidiar con las dinámicas del mercado global y los ritmos de cambio
que impone la ola informacional? ¿Son las sociedades actuales y sus organizaciones
impotentes para poder modelar u orientar las opciones políticas y tecnológicas disponibles?
¿Y cuál es el rol que pueden cumplir las redes y las tecnologías en el proyecto de una
educación continua para todos los ciudadanos? ¿Qué pueden hacer los educadores en su
tarea cotidiana teniendo en cuenta estas cuestiones?p29
UNIDAD 4
El conocimiento de la institución escolar como
aporte a los procesos de gestión

CARPETA DE TRABAJO P 143

El conocimiento de la institución escolar como aporte a los
procesos de gestión
4.1. Introducción
Consideramos que el análisis de los componentes de la organización de la escuela y su
dinámica de funcionamiento, así como el entramado de sus relaciones, aportará
elementos a los cursantes para reconocer prácticas de gestión que promuevan o
dificulten los aprendizajes en los alumnos, con el propósito de transmitir que la
organización juega un papel primordial en las actitudes y comportamientos de los
sujetos, y viceversa. P143

estos conocimientos les permitirán, durante su desempeño profesional, identificar aquellas

dimensiones de la gestión escolar que necesitan ser revisadas y modificadas, contribuyendo
al desarrollo de nuevas formas de trabajo y relación entre los profesores p. 144

las escuelas podrán funcionar como una unidad, es decir, que alcancen aquello que
Francisco Beltrán Llavador y Ángel San Martín Alonso (2000) denominan “la coherencia
escolar”, diseñando metas y principios compartidos; objetivo que se enlaza con la
posibilidad de contar con profesionales de la educación que desarrollen su capacidad de
reflexionar sobre diferentes problemas, así como en su facultad para consensuar
estrategias de intervención/solución para los diferentes problemas institucionales tendiendo
a fortalecer la función pedagógica de las instituciones educativas

4.2. Las instituciones educativas: conceptualización y

especificidad
perspectiva de análisis “micro”

4.2.1. La institución educativa: aproximaciones conceptuales

organizaciones humanas que tienen un origen, se desarrollan, se modifican a través del
tiempo, y pueden permanecer o desaparecer de manera concomitante con los cambios
sociales que redefinen los cercos, límites y fronteras de cada conjunto institucional
(Frigerio, Poggi y Tiramonti, 1992)p144

Renné Kaës define la institución: La institución es, antes que nada, una formación de la
sociedad y la cultura, cuya lógica propia sigue. Instituida por la divinidad o por los
hombres, nos preexiste y se impone a nosotros: se inscribe en la permanencia. Cada
institución tiene una finalidad que la identifica y la distingue, y las diferentes funciones que le
son confiadas se encasillan grosso modo en las tres grandes funciones que, según G.
Dumézil sirven de base a las instituciones indoeuropeas: las funciones jurídico–religiosas,
las defensivas o de ataque y las productivas–reproductivas (1996: 22).p145

variedad de definiciones de “institución”

Siguiendo el análisis de Lidia Fernández (1994, 1998), una primera utilización del término
está referido a normas–valores que regulan y limitan el funcionamiento y el
comportamiento de un determinado individuo o grupo social. Estas normas o valores
pueden ser explícitos o no.

Una segunda acepción del término institución lo utiliza como sinónimo de

establecimiento. Remite a la concreción material de una norma universal abstracta. En
este sentido, institución designa organizaciones concretas, una fábrica, un hospital, una
escuela. En síntesis, remite a todas aquellas organizaciones en las que se realizan
determinadas funciones que están orientadas a materializar los valores del anterior
concepto de institución (normas, leyes, etc.) (Fernández, 1998).p145

Un tercer sentido alude a la existencia de un mundo simbólico, vincula el término

institución con los significados que orientan la comprensión y otorgan sentido a la realidad
social. Estas representaciones y significados pueden estar explícitos en el discurso
manifiesto, latentes, o implícitos en la interacción cotidiana.

Lucía Garay (1996) plantea tres órdenes diferentes de dificultades que se presentan
para analizar la institución educativa: 1- la intención de abordar las escuelas desde el
análisis institucional como herramienta heurística: dificultades que ofrecen los conceptos
con que son pensadas las instituciones educativas y las del sujeto que las piensa, las
condiciones materiales y sociohistóricas en las que se emplean esas herramientas y en las
que se produce el conocimiento, y el lenguaje. 2- la complejidad de las instituciones
educativas, que impide un conocimiento inmediato de las mismas. 3-propósito de producir
conocimientos orientado por la intención política de generar proyectos educativos e
institucionales alternativos que mejoren la calidad educativa de la institución y contribuyan a
una mayor democratización educacional p 145-146

Algunas de las dificultades que se presentan para comprender y analizar a las instituciones
educativas provienen de la complejidad en los procesos de construcción del análisis
institucional como disciplina analítica y como práctica. Lo que hoy se conoce como
análisis institucional es un “conjunto heterogéneo y fragmentario de teorías, técnicas,
resultados de investigaciones e intervenciones” (Garay, 1996: 128)p146

Otro de los problemas para conocer la institución radica en que las identidades
institucionales desarrolladas son el resultado de un proceso de interrelaciones,
confrontaciones y transformaciones de actores y fuerzas sociales. Las instituciones nacen
y se desarrollan en una historia social más amplia. p146

Desde este marco podemos hablar de contratos fundacionales de las instituciones. Las
instituciones que comparten el escenario social se originan diferenciándose unas de otras
según una asignación de sentido otorgado desde el plano social. Esa diferenciación se
produce en función de un movimiento de especificación (Frigerio, Poggi y Tiramonti, 1992).
Esta asignación de sentido particular para una institución determinada es lo que se
denomina contrato fundacional.

Graciela Frigerio (1992, 1993, 1997) sostiene que el contrato de la institución escuela es
paradojal desde sus inicios: carácter democratizador de las instituciones escolares conlleva
en su interior una contradicción: si bien se proponía igualdad de oportunidades, estas se
distribuían de manera desigual según la ubicación social de los educandos y las demandas
de la lógica económica…A estas lógicas (la política y la económica) se suman las
expectativas depositadas por la sociedad en la escuela en cuanto a una redistribución de
los lugares sociales. Estamos hablando de una lógica doméstica por la cual la institución
escolar debía promover el ascenso social. Asimismo, la necesidad de generar nuevos
conocimientos y desarrollar nuevas tecnologías reclama respuestas desde las escuelas
para satisfacer las demandas de la lógica científico–tecnológica p 147

Esta trayectoria se tradujo en cada establecimiento de manera particular, fue mediatizada y

“actuada” de manera distinta en el interior de cada escuela.

Según Garay, otra problemática vinculada con el análisis de la institución educativa

es su estructuración en dos organizaciones con lógicas diferenciadas en cuanto a su
dinámica y funcionamiento: “lo pedagógico y lo laboral. El espacio del docente y el
espacio del alumno”. p147

La burocratización progresiva de los diferentes niveles y espacios institucionales ha

determinado una gestión institucional más preocupada por cuestiones administrativas y por
el logro de una organización que garantice la disciplina, en detrimento de los aspectos
pedagógicos.

Por otra parte, los problemas o conflictos vinculados a la cuestión institucional

aparecen “velados”, filtrados por un discurso de la institución sobre sí misma que
frecuentemente adopta la forma de enunciados ideológicos ocultos tras la apariencia de
enunciados pedagógicos. Esto se constituye en un obstáculo más para el análisis de la
institución

4.3. El análisis institucional: perspectivas analíticas

En primer lugar, debemos tener claro para qué se desea implementar acciones que
favorezcan un mayor conocimiento de la institución educativa. Si nuestro deseo es
realizar una intervención institucional se debe tener en claro que existen dos posiciones
teórico–metodológicas diferentes: Una que solo describe los modos de relación y
comunicación de las personas según sus roles, lugares de poder y vínculos afectivos. Otra
que no solo se interroga acerca de ese modo de producción, sino que lo cuestiona. p148

4.3.1. Dinámicas institucionales

Lidia Fernández (1998), siguiendo la postura de Bleger (1985), define la dinámica
institucional como la capacidad de transformar las dificultades en problemas y
trabajar para resolverlos. Una institución con capacidad de problematizar situaciones
difíciles y resolverlas posee un alto grado de dinámica. En el caso contrario, cuando hay
repetición de acciones independientemente de la situación (estereotipia), existe un
empobrecimiento de los resultados institucionales o se produce una desvinculación o
aislamiento del contexto, estamos en presencia de una institución con un bajo nivel de
dinámica. En el primer caso, hablamos de modalidades progresivas del funcionamiento
institucional, en el segundo caso, de modalidades regresivas. La capacidad, el interés y la
posibilidad de los miembros de una institución para intervenir en la toma de decisiones, el
compromiso institucional, etc., aumentará la posibilidad de generar una dinámica progresiva
de funcionamiento. En caso contrario, los individuos que no asumen sus responsabilidades
de participación y compromiso promoverán la emergencia de un funcionamiento regresivo.
p149

Lo instituido, lo instituyente y lo institucional en la escuela

Desde el aporte de las corrientes institucionalistas francesas se propone un análisis
dialéctico de lo institucional. En 1975, Castoriadis considera dos dimensiones
complementarias que se oponen y se articulan, pero están siempre presentes: lo instituido
y lo instituyente. El primer término remite a lo fijo, lo estable; el segundo hace alusión al
cuestionamiento, la crítica y una propuesta alternativa o de transformación (Fernández,
1994).
En esta articulación permanente e indisociable de lo instituido y lo instituyente radica otra de
las aristas paradojales de la institución educativa. La escuela conlleva en su interior el
mandato de conservación de lo instituido, pero también ha sido, y sigue siendo, la
sede de muchas utopías o sueños (para utilizar un término de Graciela Frigerio)
instituyentes, tanto sociales como individuales.
Entre ellos Frigerio (1993) menciona:
• El sueño de la igualdad.
• El sueño de la solidaridad intergeneracional, o sueño de continuidad y semejanza.
• El sueño de la modernidad y el progreso.

• Otros sueños menos bienintencionados y difíciles de reconocer como los de crear

élites, los de reproducción, los de crear un sistema jerárquico de relaciones sociales
legitimadas y naturalizadas por la organización de un universo de representaciones, entre
otros.
• Otros sueños se sumaron a posteriori, como aquel que postula y espera que la escuela
repare el tejido social.p 149-150

Lo instituido opera de dos formas: de una manera que es posible visualizar a través de
un modelo institucional que regula el uso del espacio, del tiempo, la organización del trabajo
y los criterios desde los cuales se evalúa la producción institucional; y también se expresa
de una manera menos evidente a través de las presiones ejercidas por las expectativas de
la sociedad sobre los actores institucionales, para que se pronuncien según los modelos
existentes confirmando las predicciones sociales. p150
Los individuos, al entrar en contacto con lo instituido, desarrollan vínculos con los
establecimientos educacionales. Este vínculo le permite sentirse parte de esas instituciones
y complejiza aún más el análisis de la institución, y en muchos casos originan resistencias a
cualquier cambio institucional. Este sentimiento de pertenencia genera la aparición de otro
componente: la implicación, que es un fenómeno propio del análisis focalizado en las
instituciones.

El sujeto, a lo largo de los años de pertenencia institucional, va internalizando una serie de

imágenes tanto de su propio desempeño y de los demás actores como de la institución en sí
misma. Estas configuraciones van a incidir en la “consolidación de la modalidad de
su vínculo y en la resistencia a cualquier modificación” (Fernández, 1998: 22)p151

estas representaciones van a direccionar fuertemente el comportamiento de los sujetos ya

que condicionan la percepción de la realidad y, en consecuencia, las acciones a desarrollar

las dificultades que presenta el análisis institucional, cabe recuperar el sentido de su

implementación. El mismo radica en buscar caminos posibles para que la institución alcance
un saber sobre sí misma con el objetivo de reflexionar sobre ella e iniciar las acciones
necesarias para superar las dificultades presentes. De este análisis deberán emerger las
características de la cultura institucional y también las de la matriz de aprendizaje
institucional (MAI) que la institución escolar propone, tanto de manera explícita como
implícita, a los docentes, autoridades, alumnos, padres, no docentes y a todos aquellos que
forman parte de la misma (Frigerio y Poggi, 1996).p152

En palabras de Cantero, el núcleo de la gestión: reside en procesos interactivos e

intersubjetivos que no solo son mediaciones entre la normatividad, las condiciones de
trabajo y las prácticas de los actores, a manera de intermediaciones adjetivas entre
componentes sustantivos, sino a manera de trama de interacciones entre sujetos que no
solo definen dibujos y texturas diferentes sino potencialidades distintas que cualifican,
identifican y por ende diferencian los procesos y resultados de cada gestión. En otras
palabras, la interacción no es solo el vehículo de la gestión sino el contenido que la
cualifica (2001: 118-119).152

De allí que nos parece útil recuperar aquí el concepto de las instituciones como
constructos entendidas, tal como hemos venido planteando, como un proceso dinámico en
permanente reestructuración, e introducir el concepto de actor, considerado como el o los
miembros de las instituciones que no responden totalmente a ciertos condicionamientos o
limitaciones, sino que son capaces de utilizar el margen de libertad (mayor o menor) que
siempre existe (Frigerio, Poggi y Tiramonti, 1992: 24). La importancia del actor radica en la
potencialidad transformadora, como así también de conservación de lo establecido, que
cada uno de nosotros tiene como miembro de una institución. p153

Desde estos enfoques es posible comprender a la gestión de la institución educativa, no

ya como un conjunto preestablecido de procedimientos elaborados desde instancias
centrales, sino como una compleja red de interacciones orientadas al gobierno de la
institución. Estas relaciones se establecen entre los actores del escenario escolar
ejerciendo una autonomía relativa y estrategias diversas p153
FERNANDEZ, L. 1998
CAPÍTULO 8 La dinámica institucional
Al utilizar un modelo como éste suponemos que en la base de toda institución (Etzioni,
1965) existirá un núcleo de tensión y conflicto que juega un papel central en su
funcionamiento P 61
Definimos entonces la dinámica institucional como el movimiento a través del cual las
dificultades se convierten en problemas y se trabaja para su solución (Bleger, 1985) PP61-
62
El grado de dinámica estaría dado por la existencia de mecanismos y capacidad para
hacer. Un alto grado de dinámica es sinónimo de un avance, superando dificultades que
impiden la constitución de situaciones dilemáticas. Un bajo grado de dinámica se traduciría
en estereotipia, enajenación (la institución y sus cosas se viven como ajenas; las propias
capacidades no se reconocen como propias; se inhibe el poder para hacer),
empobrecimiento de los resultados institucionales, aislamiento respecto del contexto...
Podemos hablar, a partir de este concepto, de modalidades progresivas y regresivas de
funcionamiento institucional. p62

La modalidad regresiva estaría determinada por una pérdida de capacidad institucional

para evaluar las situaciones, discriminar necesidades y problemas y originar líneas
exploratorias de solución. En general se ve acompañada de la preponderancia del prejuicio
sobre el análisis de realidad, el incremento de conductas impulsivas, la preponderancia de
la circulación fantasmática por encima de las comunicaciones instrumentales y el
aislamiento progresivo respecto del contexto. Y esto aun cuando en el nivel manifiesto este
tipo de funcionamiento se expresa con una obediencia puntual y minuciosa a reglas e
instituciones externas.
La modalidad progresiva, en cambio, se vería acompañada del control y de la
discriminación de los aspectos irracionales, de la autonomía relativa respecto de las
instituciones externas, de la posibilidad consecuente de planificar en función de la realidad
institucional propia y de una mayor incidencia sobre el medio externo.

Si bien la explicación precisa del modo en que una organización alcanza o no un grado de
dinámica adecuado requiere un diagnóstico también preciso de su estructura y
funcionamiento, parece existir suficiente evidencia para considerar dos aspectos
como especialmente significativos; • el grado de desarrollo de los individuos para
participar reflexiva y críticamente en sus responsabilidades como miembros
institucionales y en las referidas a la dimensión instrumental de las tareas que les toca
desarrollar;
• el sistema político institucional en cuanto a la posibilidad que ofrece a los miembros
para intervenir -cada uno desde su área de incumbencia- en las decisiones vinculadas a la
tarea y la vida cotidiana de la organización

Podríamos decir que cuando los miembros de un establecimiento tienen acceso real
a las decisiones que les competen, aumenta la posibilidad de un funcionamiento
progresivo: ubicado en el eje presente-futuro y orientado por proyectos.
En cambio, cuando por sometimiento o ignorancia los individuos han alienado su poder para
responsabilizarse, aumenta la probabilidad de un funcionamiento regresivo: centrado en
el pasado idealizado y orientado por la intención de volver

ninguna institución permanece siempre en un mismo estado. Todo parecería apoyar la

suposición de un equilibrio inestable entre una modalidad regresiva y una modalidad
progresiva de funcionamiento, fuertemente incidido por las características del contexto
social. Las modalidades regresivas de funcionamiento se ven favorecidas por contextos
sociales autoritarios o turbulentos (Schlemenson, 1987), por situaciones internas que
comprometen cambios críticos o por estados agudos de incapacidad instrumental para
enfrentar las exigencias de las tareas. p63

8.1. El trabajo con la dificultad

Sea cual fuere el caso, lo “difícil” definido como “adverso” se opone, obstaculiza,
dificulta o impide actuar de un modo establecido, conocido, instituido. Bloquea la
acción, y cuando ésta proviene de un actor humano, lleva al fracaso su actividad, impide el
acceso a metas que la dirigían y frustra los deseos y las necesidades más profundas
ligadas a ella p63

Pero también lo “adverso” en su rasgo de oposición a lo conocido es el provocador de

sinnúmero de procesos de cambio institucional y social, el desencadenante y el
origen del desafío a la curiosidad, y el afán de conocer y modificar las condiciones
bloqueantes del acceso a las metas que dirigen la acción. p63
una condición sólo se convierte en “adversa” -en el sentido de obstáculo inmodificable-
si concurren dos tipos de hechos: • la presencia de un rasgo o característica que se opone a
un modo habitual de acción; la existencia de un bajo grado de dinámica institucional p 63

La cualidad de “adversidad” estaría profundamente ligada al nivel científico-

tecnológico, a la disposición crítico-reflexiva de las personas y a su posibilidad de
acceso a una formación permanente.
En síntesis, parece evidente que en el análisis institucional de toda condición considerada
adversa deberemos prestar especialísima atención a la “cultura” que la institución ha
construido a su alrededor y al modo en que a través de ella misma la consolida o
transforma. En este caso, en el término “cultura” involucramos tanto los significados
adscritos a la condición como las imágenes construidas y las formas técnicas de operar que
la afectan.p64

8.2. La dinámica institucional con las condiciones definidas como adversas

caracterizaremos dos formas de funcionamiento institucional alrededor de condiciones

adversas. Constituirían extremos de un continuum en el que, teóricamente, podrían ubicarse
las instituciones reales.
• Situación inicial Una o varias de las características de alguno de los aspectos centrales
que componen una situación es “adversa”, se resiste, se opone, dificulta un curso de acción
institucionalizado y pone en peligro los resultados institucionales con tal intensidad que la
situación de dificultad se configura como zona de riesgo, pone en crisis la formación, la
autoestima y la identidad de los sujetos; cuestiona las imágenes y significaciones culturales
y devela encubrimientos ideológicos.

• Posibles desarrollos Institución con estilo de funcionamiento progresivo. Las

condiciones que funcionan como “adversas” se ponen en cuestión y se convierten en
problemas. Se origina un proceso de análisis, el diseño de posibles soluciones y una serie
de pruebas acompañadas por un proceso de evaluación que abarca todos los aspectos de
la institución y permite rectificaciones y ajustes hasta arribar a la mejor solución del
problema. p69

CAPÍTULO 9 Una condición adversa especial: la marginalidad

Numerosos estudios e investigaciones parecen acordar que la escuela actual tiene
importantes dificultades y un alto índice de fracaso en su intento de retener a niños
de sectores marginales y posibilitar su eficaz acceso a la cultura elaborada. Nos
hallaríamos, por consiguiente, frente a un resultado institucional que indicaría la existencia
de un funcionamiento escolar proclive a colaborar con la conservación del statu quo.p71

Es de interés plantearnos qué sucedería en un establecimiento en el que se diera esta

modalidad en forma pura.
• la dinámica institucional estaría reiterando amplificadamente el núcleo significativo de la
marginación: impotencia/fracaso/exclusión. El funcionamiento regresivo se intensificaría
disminuyendo en consecuencia la capacidad institucional para el trabajo en la dimensión
instrumental. Parte importante del esfuerzo que en condiciones progresivas se empeña en
la tarea institucional, se vería derivado a la generación de producción ideológica dedicada a
racionalizar el fracaso. Estas producciones ideológicas se ubicarían en la cultura
institucional y desde ahí funcionarían aumentando las dificultades y disminuyendo la
probabilidad de encarar la situación como problema.
Los resultados institucionales (alta deserción y fracaso escolar, por ejemplo), que son
analizadores potenciales de toda la situación, quedarían “tapados” por estas
racionalizaciones.
Un tipo de funcionamiento de esta calidad provocaría el empobrecimiento progresivo de las
personas, el vaciamiento del significado de la vida institucional cotidiana y la marginación
del establecimiento respecto de su contexto social (del cual se iría aislando
progresivamente).
Con esto se completaría la tendencia a dramatizar (no es ya el alumno quien está
marginado, también lo está la escuela) sin poder incidir en modificación alguna. Un análisis
así muestra crudamente la dificultad de la situación descrita.
Tanto el niño del sector marginal como el docente y el directivo no entrenados
adecuadamente se ven en una intolerable situación de frustración y obligados por la
circunstancia a un funcionamiento regresivo. La diferencia entre ambos grupos (alumnos
y docentes) es que los docentes tienen cierta cuota de poder que, cuando no es
utilizada progresivamente, puede volcarse en una sobremanipulación compensatoria
de los alumnos. A éstos sólo les queda la posibilidad de someterse, quedarse
“molestando” o abandonar la escuela. p73

Unidad III Condiciones estructurantes del funcionamiento institucional. Historia y

situación
Introducción
Los aspectos que enumeraremos en seguida son algunos dejos que inciden en la
configuración progresiva del estilo institucional. Hablaremos de ellos como
“estructurantes”, porque de un modo u otro intervienen activamente en la producción de
los rasgos que nos interesan:
• La ubicación del establecimiento en una geografía, un tiempo sociohistórico y una
trama institucional.
• Los espacios que delimitan el edificio y sus instalaciones en su calidad de hábitat y
en su significación simbólica de “cuerpo institucional”.
• Los tiempos en sus dimensiones históricas (el pasado como mandato y origen, el
presente como acción y el futuro como proyecto).p77
• Los recursos materiales en cuanto a instrumentos de trabajo y como portadores de
significados de potencia o impotencia.
• Las personas con sus características “demográficas” (edad, sexo, nivel de
educación...), con sus rasgos de personalidad y en su carácter de miembros institucionales
con un determinado tipo y grado de identidad, pertenencia y vínculo con la tarea, la
institución y los otros que ocupan puestos.
• Los aspectos y los sistemas que pautan la conducta y la interacción de los miembros tanto
pertenecientes a la organización formal (la que está explícita en organigrama y
reglamentos) como a la organización informal que se estructura en las relaciones del trabajo
y la vida cotidiana.
• Dentro de estos sistemas resultan especialmente significativos los de fines, de roles-
autoridad-distribución de poder, de normas destinado a garantizar el cumplimiento de
esos roles, de comunicación, de supervisión y los de control.
• El conjunto de concepciones acerca de la vida en instituciones y las instituciones
educativas.
• Los resultados institucionales tanto en lo que respecta a la calidad y el modo en que
satisfacen las necesidades o para las que fueron creadas como en lo que representan como
“prueba” de vitalidad institucional y fuente de gratificación o frustración para sus miembros.
• Dentro de estos resultados y con características definitorias especiales, lo conveniente es
atender el conjunto de imágenes colectivas acerca de la institución, la tarea
institucional, cada tipo de rol, cada tipo de condición y resultado, que forman parte
constitutiva de la cultura del establecimiento y que importan en su calidad de resultados y
como determinantes activos en el tipo de vínculos con esos objetos.
• El grado de dinámica y estilo de funcionamiento relacionado con los modos habituales
de reacción frente a los conflictos, la fantasmática preponderante, las defensas y
racionalizaciones ideológicas, etcétera

a. La utilización de dos enfoques:

SITUACIONAL: lo que sucede con cada aspecto “aquí y ahora”.
HISTÓRICO: lo que ha sucedido en el transcurso del tiempo.

b. El análisis de los aspectos en dos dimensiones:

MATERIAL: lo que es parte de la realidad sensible y posible de percibir de forma directa.
SIMBÓLICA: lo que tiene que ver con los significados, los valores, las pautas y las normas
que se expresan indirectamente en objetos y comportamientos.

c. En el análisis de lo simbólico, dos niveles

MANIFIESTO: lo que aparece y puede ser descrito a partir de la observación directa.
LATENTE: lo que permanece oculto o negado y se infiere a partir de la interpretación

El conocimiento de la ubicación contextual del establecimiento es importante por lo

menos en dos sentidos:
• del tipo de contexto y del tipo de inserción dependerá en gran parte el grado de poder
institucional y de su estabilidad y dinámica;
• del contexto provienen las demandas y los “materiales” para la actividad institucional y
a él se vuelcan sus productos. El medio es el “cliente” del establecimiento, a menos que
tratemos con instituciones cerradas especiales como las de clausura completa y de por vida
(religiosas, penales, etcétera).p81
La relación de la escuela con el medio es uno de los aspectos más destacados como
“deber ser” pedagógico pero en rigor, es uno de los más ocultos en sus reales
implicaciones. Como institución, la escuela cumple un mandato social general, el de
asegurar la continuidad del grupo social que la sostiene y, por consiguiente, vive en la
intimidad de su estructura y dinámica la contradicción entre la reproducción y la
superación de las condiciones sociales. Conocer con precisión los puntos señalados en
este título posibilita contextuar el análisis posterior y aumenta nuestra probabilidad de
comprender los significados de cada aspecto institucional. Precisemos algo más “qué ver” y
“qué preguntarnos” acerca de esta relación.
a) La ubicación en el espacio geográfico mostrará, por un lado, el grado de conexión
o aislamiento del establecimiento y su medio inmediato respecto de los centros en los que
se concentra el poder social e institucional. Por otro, permitirá comprender su posible
significación para el tipo de población que atiende y las condiciones particulares de
trabajo que esa población crea a la escuela. p81
También mostrará el grado en que la cultura de la escuela es armónica o disruptiva
respecto de la de los actores a los que atiende y permitirá, por consiguiente, prever los
posibles efectos y dificultades de su acción.p82

b) Centralmente, la ubicación sociohistórica del establecimiento permitirá conocer los

fines y los objetivos sociales que se espera cumpla y permitirá también definir las
características del “mandato social” que pesa sobre él, así como los márgenes de
libertad a la innovación y el cuestionamiento que le marcan las instituciones y la
cultura que lo contienen..
El término “mandato social” alude a un imperativo -generalmente no explícito en los fines-
relacionado con el lugar que los egresados tienen reservado en la estructura
socioeconómica y la distribución del poder político p82

Diversas investigaciones muestran la existencia de distintos niveles de calidad -aun entre

establecimientos oficiales- y su relación con el lugar social que ocupa la población de
alumnos. Lo que llamamos “mandato social oculto” se vehiculiza a través de las normas
generales y curriculares que encuadran el funcionamiento de la escuela y por medio del tipo
y el monto de recursos que se le asignen. p82

Una serie de concepciones sobre el hombre social, la escuela, la enseñanza y el

aprendizaje “envuelven” en general este mandato, encubriéndolo por una parte y
legitimándolo por otra. Los márgenes de libertad del establecimiento están relacionados con
su fuerza y con el grado de rigidez de las estructuras sociales. Cuando, como sucede
habitualmente, el “mandato oculto” contradice los fines, aparece en el establecimiento
una situación paradójica: cumplir con los fines es desviarse respecto del mandato y
viceversa. Aunque el peligro real de quebrar un mandato de esta índole varía con el tipo de
organización sociopolítica en la que está inserta la escuela p82

Los estados sociales convulsivos, aquellos en los que están en crisis y cuestionamiento las
formas de convivencia, los valores, las normas, hacen impacto en el interior de las
organizaciones y conmueven su vida cotidiana, cuestionan sus fines y objetivos y,
especialmente, ponen en tela de juicio el valor y la pertinencia de su producción. (ej
pandemia)p83
desde el punto de vista del contexto, la escuela parece funcionar como la institución
social destinada a lograr los niveles de integración psicosocial de la estructura global
de la sociedad. Y estos niveles funcionan y se alcanzan haciendo “pivote” en la
aceptación de ciertos valores y normas, y en la obediencia a estructuras y personas
que las representan (autoridad). La aceptación de la autoridad sería, desde este punto
de vista, la garantía de un control social “incruento”, pues por sí significa la protección
natural del statu quo.p83

c) La ubicación del establecimiento y el tipo al que pertenece en la trama social de

instituciones permitirán estimar otros aspectos de su grado de poder y su posibilidad
real de obtener recursos y márgenes de libertad para definir su propia acción.

Fernández 1998
CAPÍTULO 6 El objeto de análisis y su enfoque
ANÁLISIS INSTITUCIONAL:
CONDICIONES podemos incluir, dada una situación, todos aquellos aspectos preexistentes
al fenómeno que estudiamos, y que establecen con él alguna relación de determinación P46

RESULTADOS al fenómeno en sí y aquellos otros aspectos que aparecen como derivados

de esas condiciones. Convencionalmente, el término “resultado” se usa para aludir a
aspectos u objetos derivados de la producción institucional en los niveles materiales y
simbólicos. Incluye los “productos institucionales” vinculados a sus fines, aquellos
derivados de las acciones destinadas a asegurar el cumplimiento eficaz de las tareas y los
resultantes de la participación P46

Una visión concreta de la realidad de las instituciones muestra que los resultados “entran”
en el circuito de la vida institucional como condiciones en sí y en su calidad de
“prueba” de potencia, cumplimiento de mandatos, fuente de valoración social... Este
tipo de visión mostrará también que la mayoría de los aspectos considerados condiciones
son también resultado de la acción institucional del establecimiento mismo o de las
instituciones y la comunidad que lo abarcan. P46

ESTILO INSTITUCIONAL aludimos a ciertos aspectos o cualidades de la acción

institucional que se reiteran a lo largo del tiempo. Configuran una modalidad “característica”
que se percibe de forma directa en el clima, el movimiento de su vida cotidiana, las
“maneras” de sus miembros… Podemos discriminar como rasgos centrales de un estilo:
• Ciertos aspectos más o menos estables en el proceso de producción (formas de llevar
adelante las tareas) y en sus resultados (niveles y calidad de los aprendizajes obtenidos
por los alumnos).
• Algunas maneras más o menos constantes en la percepción, el juicio y la valoración
de la realidad, compartidas por todos los miembros de la institución y fundadas en un
conjunto más o menos estable de imágenes acerca de los diferentes aspectos que
conforman la situación institucional: la tarea, “los otros”, cada una de las condiciones
de trabajo, el propio rol, etcétera.
• Un conjunto más o menos regular de estrategias y modalidades para enfrentar y resolver
dificultades y “tratar” con las tensiones y ansiedades que desencadenan el trabajo y la
vida de relación.
• Ciertos rasgos “característicos” en la modalidad de las relaciones interpersonales y
grupales, acompañados por ciertos tipos de “clima” afectivo también característicos
(distensión, comodidad afectiva, tensión, incomodidad, permisividad y aceptación vs.
exigencia y rechazo, integración y cooperación vs. dispersión y competencia, son algunos
de ellos).
• Ciertas concepciones pedagógicas explícitas e implícitas acerca de los roles, las
relaciones, las formas de tratar con contenidos y recursos; las expectativas de rendimiento...
PP46-47

CAPÍTULO 7 Funcionamiento y estilo institucional

a) Cualquier hecho humano puede ser analizado en diferentes ámbitos de
complejidad:
Cuando procuramos captar la dinámica institucional podemos registrar -desde lo más
circunscrito a lo más amplio-:
• la manera en que cada individuo se vincula a su tarea y a los demás, así como al
espacio material y los recursos;
• las características de las relaciones entre las personas y la forma como se dan
(¿cuándo?, ¿entre quiénes?);
• la estructura y el funcionamiento de los grupos en los que se observan estas
relaciones.
● los grupos formales fijados por la organización formal (los alumnos de 1°, los de
2°, los de 3°, los alumnos de 7°...); los profesores de cada uno de esos años; los
miembros del departamento de ciencias, de artes o de lengua...; los miembros de la
cooperadora, los del departamento de aplicación, los maestros especiales;
● los grupos funcionales: todos los alumnos, todos los docentes, todos los
preceptores, todos los directivos, todos los padres...;
● los grupos intersticiales: conformados por personas que cumplen diferentes
funciones y que se reúnen para tareas de conexión y articulación: el profesor tutor
de 3er año, el preceptor, la asesora pedagógica y los padres de los alumnos de 3er
año; el grupo formado por los profesores de música, educación física y de taller que
organizan la fiesta de fin de año;
● los grupos informales resultantes de la interacción no prevista y regulada por los
reglamentos: la vicedirectora, la bibliotecaria y algunos profesores que se entienden
particularmente bien y organizan actividades conjuntas;...
• la organización en la que se incluyen los grupos; la estructura determinada por el
organigrama; la distribución del espacio, el tiempo y los recursos según ciertas normas,
cierto tipo de comunicación y control;
• la relación de todo lo anterior con el contexto, y la forma como la comunidad fija fines,
tareas, normas y expectativas al establecimiento.p52
b) Cada uno de estos ámbitos nos llama la atención sobre un nivel de integración y
complejidad del hecho que analizamos, y nos muestra la acción de aspectos -variables-
que en los otros ámbitos no eran evidentes.

c) A pesar de la diversidad señalada, por tratarse de fenómenos humanos, el análisis

de los hechos institucionales muestra la presencia de significaciones que los
atraviesan en todos sus ámbitos. En ese sentido lo psicoafectivo y lo sociopolítico
parecen ser ejes centrales de significación.

La dimensión psicoafectiva
la dimensión psicoafectiva se expresa de manera especial o con más fuerza a través de dos
tipos de manifestación: los fenómenos de resonancia o la “circulación fantasmática”. La
gente de la institución se comunica en los niveles racionales a través del intercambio lógico
de mensajes. Pero se comunica también a través de fenómenos de identificación afectiva
(sentir igual que otro, ser idéntico a otro) en un modo de contacto emocional primario que se
hace evidente en los fenómenos de masa y que explicamos habitualmente por “una pérdida
temporaria de la razón” o “por contagio”. Estos fenómenos que efectivamente aparecen con
más dramaticidad en los grupos muy amplios y en las multitudes (Le Bon, Durkheim),
existen también en las instituciones aunque en diferente grado y manifestación.p53

Estudios organizacionales y grupales más recientes explican estos fenómenos por la

capacidad de “resonancia”. Esta capacidad operaría en los niveles inconscientes y nos
permitiría captar las necesidades complementarias de otro y actuar en consecuencia. p54
La explicación de estos fenómenos a través del concepto de resonancia supone la
existencia, en cada uno de nosotros, de ciertas “escenas” que resumen la red de
relaciones y el papel que más fácilmente nos adjudicamos y el que adjudicamos a los
otros. p 54
En los grupos, estos fenómenos se multiplicarían y explicarían la “entrada” en climas
institucionales que no tienen que ver con la realidad, pero sí con la circulación de estas
escenas colectivas.
Además de estos fenómenos, otros muestran la incidencia institucional de la dimensión
psicoafectiva. Son los que se relacionan con el uso de la institución a los fines de la
defensa psicológica. Es obvio que en parte los grupos y las instituciones se organizan
para defenderse de la hostilidad del ambiente, pero lo que estamos diciendo aquí es
distinto: la pertenencia a los grupos y las instituciones “sirve” y se utiliza también para
sentirse protegido y encarar de algún modo ciertos peligros internos ligados a temores y
ansiedades que no tienen que ver con el presente

E. Jaques (1960) elabora por primera vez estas ideas dándoles organización teórica
p55

Es habitual en los establecimientos que los roles de autoridad promuevan temor e

inseguridad. También es habitual que los aspectos que dan temor sean puestos en un
miembro del equipo de autoridad (el director, el vicedirector o el jefe de preceptores) y
que se deje liberado el resto de los contenidos persecutorios. Si la fuente del miedo es
depositada en alguien concreto (si se crea un enemigo), es más fácil de controlar y se
consigue -como ventaja adicional- despojar a ciertas autoridades de toda peligrosidad y
convertirlas en figuras auxiliadoras p55
La derivación de “peligrosidad” a un enemigo externo es conocida y ha sido
estudiada profusamente por los psicólogos sociales después de la Segunda Guerra
Mundial y a raíz de la tragedia provocada por los nazis. Mas aún, la “creación” de un
enemigo externo con el fin de promover la derivación hacia él de las tensiones y los odios
creados en el interior del grupo y la mayor unión y consolidación, son técnicas utilizadas ex
profeso en la manipulación de las masas a través de los medios de comunicación y las
propagandas de diferente índole. Otro de los focos internos de molestia es ya no el
miedo al ataque sino el miedo ante el poder destructivo de nuestra propia hostilidad y
la culpa que sobrevendría si dañáramos realmente a los q ue amamos o “debemos
amar”.p56
Frente a esto, las organizaciones: — tienen disponibles posiciones en las que se
encuentran “los malos”, los “destructivos” a quienes culpar de las cosas que andan mal
y en quienes ver (para negar en nosotros) la hostilidad y el odio; — también ponen a
nuestra disposición una serie de racionalizaciones y justificaciones para nuestros
impulsos hostiles y las consecuencias negativas que les atribuimos.

La dimensión sociopolítica
En las bases del funcionamiento de cualquier organización existen.. dos modos de
incidencia de lo sociopolítico: la intervención de la comunidad y sus dirigentes en la
fijación de fines y en la asignación de recursos.p57
La existencia de una división del trabajo acompañada de un sistema de distribución de
responsabilidades origina la distribución de poder, autonomía y autoridad que configura el
medio político interno.
En el contexto de la organización global, la existencia de diferentes puestos y
responsabilidades genera dos fenómenos para considerar:
— por una parte, dibuja grupos del mismo rol o función con semejante cuota de
autonomía y poder;
— por otra, relativiza el poder de cada uno de estos grupos, refiriéndolo a los grupos que
están por encima y por debajo de su jerarquía p 58

Mendel (1977) hace un análisis de interés acerca de la dinámica de los grupos funcionales
o colectivos institucionales. Lo más valioso de su aporte consiste en haber mostrado que
cuando el sujeto humano no puede ejercer el “poder” de hacer sobre su propio acto con un
grado de autonomía suficiente se ve compelido a funcionar en niveles regresivos (como un
niño dependiente frente a la autoridad de sus padres) y tiende a sobremanipular a los
grupos que están por debajo de él, restándoles a su vez poder de decidir y hacer…. esto
significa que se daría una real dinámica de expropiación de poder en cadena, que la
sabiduría popular ha registrado en sinnúmero de refranes, dichos y cuentos. p58

El resultado global de la institución -el acto social global en términos de Mendel es el

producto de la combinación de los actos parciales de cada sector institucional, y su
nivel de calidad dependerá, obviamente, del grado de autonomía de cada sector para
explorar, probar y crear nuevas formas de trabajo y nuevas técnicas de tratamiento de su
material.

Cuando esta autonomía está restada hay una doble pérdida de calidad: la producida por la
disminución del monto de exploración y los niveles de compromiso, y la provocada por los
funcionamientos de tipo psicofamiliar que aumentan el intercambio fantasmático y
disminuyen la comunicación centrada en la tarea.p58

Es de experiencia cotidiana la facilidad con la que la ocupación de un cargo con poder de

decisión sobre otros se ve acompañado por una “acumulación” de poder que se les resta, y
seguido por un empobrecimiento notorio en los niveles de producción y rendimiento.
Cuando un grupo institucional funciona en forma psicofamiliar tendrá enormes dificultades
para hacer movimientos hacia la recuperación de autonomía, pues las autoridades estarán
revestidas de significaciones parentales y la demanda ante ellas se vivirá con el significado
de la agresión contra los progenitores. Es frecuente también que cualquier movimiento
hacia esta recuperación de autonomía provoque conflictos y divisiones en los grupos (“los
conservadores” y los “progresistas”)

Según todo lo dicho hasta aquí, en cualquier hecho institucional encontraremos, además del
nivel comprensible a partir de los datos observables, por lo menos dos niveles de
significación que necesitan ser analizados para hacerse evidentes:
• el nivel de significación que proviene de las interacciones emocionales profundas
de los individuos;
• el nivel de significaciones provenientes de la “lucha” entre los procesos de
encubrimiento y descubrimiento de las vicisitudes del poder y las condiciones
institucionales que favorecen la enajenación. p59

CARPETA DE TRABAJO
4.4. Dimensiones de análisis de la institución educativa
enfoque micropolítico:
atención en las relaciones establecidas entre los actores y los intereses de los mismos,
y las diferentes formas de utilización y distribución del poder al interior de cada
institución. Estas interacciones se orientan por objetivos de control y resistencia, de
reproducción y de cambio que, según las instituciones y las características de sus actores,
combinan de diferente manera los procesos de diálogo, negociación y confrontación.
p153
Desde esta perspectiva, es posible analizar distintas dimensiones de la institución escolar
tales como la organizacional y administrativa, que alude a las interacciones orientadas al
manejo de la información, al establecimiento de canales de comunicación formal e informal,
a la distribución del tiempo y del espacio, a la administración de recursos, etcétera.
Esta dimensión, según Frigerio, Poggi y Tiramonti, designa al conjunto de aspectos
estructurales que cristalizan en cada establecimiento educacional, configurando un estilo
de funcionamiento propio (formal e informal) pp153-154

dentro de esta dimensión, la toma de decisiones adquiere especial importancia: al tomar

una decisión se pone en juego todo el sistema de valores (personales, institucionales y
sociales) sobre el que se sustentan y enmarcan las prácticas profesionales. Estos valores
no siempre son explicitados, discutidos y consensuados. La exposición de los motivos
o razones que llevan a decidirse por una opción u otra es de fundamental importancia. p154

Otro de los aspectos que se destacan dentro de esta dimensión es la delegación de tareas

formación de los equipos de conducción: entendidos como equipos de trabajo, deben

consensuarse objetivos claros, puntuales, concretos, generalmente con cierto grado de
preexistencia, que puedan ser evaluables y verificables. Los objetivos planteados
condicionan en gran medida la dinámica de trabajo, entendida como las relaciones que se
producen entre los miembros p 155
El tema de la negociación está íntimamente ligado a las cuestiones del conflicto y a las
formas adoptadas para su resolución. Los conflictos y desacuerdos como motor de las
instituciones están en el corazón de las concepciones de la micropolítica escolar. Para
garantizar la gobernabilidad institucional es necesario enfrentarlos y superarlos. la
negociación puede caracterizarse como un proceso de discusión para lograr la
conciliación entre grupos opuestos de opinión que permitan implementar acciones
concertadas.

Acerca de las estrategias que pueden implementarse en estos procesos Marc y Piccard
(citados en Novedades Educativas, 1999) describen las siguientes: la coerción (actitudes
de amenaza, demagógicas, etc.); la disimulación (se vincula con conductas de doble
significación, engañosas); la persuasión (se puede recurrir a la seducción o bien a mostrar
las contradicciones internas del adversario) y la acomodación (se buscan puntos de
acuerdo, se tiende a postergar las diferencias, a trabajar más sobre las relaciones
interpersonales)

La evaluación aparece también como una instancia importante en el proceso de gestión

escolar ya que permite conocer qué ocurre con las decisiones tomadas y con las distintas
intervenciones llevadas a cabo. Permite también la discusión y el intercambio…

En cuanto a la administración, es asociada por muchas personas a procesos burocráticos,

ritualizados y rutinizados. Es una dimensión que aparece, en muchos casos,
sobredimensionada y devaluada. Sin embargo, las raíces epistemológicas del término lo
vinculan estrechamente con el hecho de gobernar, de conducir a una determinada cantidad
de personas. Por lo tanto, toda conducción requiere de una administración. Según el
tipo de gobierno de que se trate, los principios y creencias en los que se sustente, el
aparato administrativo tendrá diferentes características, al igual que existirán distintos
requisitos para formar parte de él. La administración permite prever las acciones que
posibilitan la gobernabilidad de la institución. En otras palabras, permite que la
institución alcance los objetivos deseados.

los procesos de administración se sustentan en una permanente toma de decisiones, cuya

resolución condiciona el resto de las acciones de gobierno, dotándolas de un determinado
sentido y contenido. La toma de decisiones, por lo tanto, forma parte del proceso de la
administración. Las prácticas, entonces, son maneras o modos de tomar decisiones. Es
justamente en las prácticas donde los procesos de administración fueron
independizándose de las tareas vertebradoras de las instituciones, especialmente de
las educativas, hasta llegar en muchos casos a desplazarlas. Es decir, en más de una
ocasión los procedimientos administrativos se convierten en ritos perdiendo su sentido
original de instrumentos de gobierno de las instituciones. 156

¿Es posible pensar en una concepción de administración que ignore la división

arbitraria entre decisores y ejecutores dentro de las instituciones? será necesario que
se tengan en cuenta las diferentes potencialidades de los actores y que, basándose en ello,
se propongan e integren diferentes modalidades de participación en la toma de decisiones
(consultiva, asesora, ejecutiva, etc)
Con respecto al contenido de las actividades administrativas, se hace necesario
desritualizar los procedimientos y otorgarles un nuevo sentido en concordancia con
los objetivos institucionales.

Frigerio, Poggi y Tiramonti (1992) proponen tener en cuenta tres tipos de actividades
que forman parte de lo que habitualmente se considera administración: la previsión de
recursos, las actividades relacionadas con el control normativo, y las relacionadas con la
organización formal del establecimiento educativo.p 156

Otro punto importante vinculado con la administración es la circulación de información y

los modos en que ella se realiza.

Desde la administración se deben combinar significativamente los datos con el objetivo de

detectar problemas y las posibles causas de los mismos, de tal manera que nos permita
proyectar posibles vías de solución.
la información que se construye desde la administración, no solo debe consignar lo que
aparece en planillas, sino también relevar o tratar de hacer visible la compleja trama de
relaciones que subyacen en la institución. p 157

Controlar las comunicaciones constituye un factor importante de poder. La posesión

diferenciada de información genera situaciones institucionales conflictivas. La difusión
generalizada de la información conlleva a procesos de democratización internos de la
institución, ya que así se promueve la participación y se generan comportamientos de
cooperación y compromiso. Una política institucional de comunicaciones amplias y
abiertas limita la posibilidad de conformación de núcleos de poder en torno a la
posesión y control de información y aumenta la capacidad de negociación de la
institución, ya que se priorizan los intereses institucionales por sobre los individuales o
sectoriales p 157

el exceso de información puede generar desconfianza entre los actores institucionales…

es indispensable que el contenido de la información sea relevante para los que lo reciben

Los conceptos de eficacia y eficiencia son utilizados por las autoras para resignificar el
sentido de la administración. Definen la eficacia como la capacidad de alcanzar los
objetivos institucionales propuestos. La eficiencia remite a la relación costo-
beneficio, es decir, a las aptitudes para el uso de los recursos. La eficacia remite a lo
que debe hacerse y la eficiencia al cómo debe hacerse a partir de la optimización de los
recursos.
Si se privilegia la dimensión pedagógico–didáctica se atenderán las interacciones que se
orientan a la articulación de:
• Modelos y proyectos curriculares, más o menos explícitos.
• Condiciones, necesidades y requerimientos concretos para su desarrollo.
• Prácticas cotidianas de enseñanza aprendizaje. p158

Esta dimensión refiere a aquellas actividades que confieren a la institución educativa su

especificidad, diferenciándola de otras instituciones sociales. Su eje central está
constituido por los vínculos que los actores construyen con el conocimiento y los
modelos didácticos, por lo tanto, desde esta dimensión tendrán relevancia cuestiones
tales como las teorías de la enseñanza aprendizaje que sustentan las prácticas docentes,
las modalidades de la enseñanza, el valor y el significado otorgado a los saberes, los
criterios con que se evalúan los procesos y resultados, entre otros

Sobre el currículum prescripto las instituciones estructuran su actividad, estableciendo las

bases para la elaboración de su proyecto institucional. Existen propuestas curriculares
más rígidas que otras, algunas más o menos creativas, pero todas dejan espacios
institucionalizados donde es posible actuar de manera original permitiendo elevar los niveles
de calidad de la educación. Es de destacar –y recuperando otra vez el concepto de actor– la
posibilidad que tienen los docentes de recuperar y utilizar su saber experto potenciando las
posibilidades del currículum prescripto p158

Otro punto importante que abordan las autoras es el vinculado con la evaluación.p159
Desde el punto de vista de la evaluación institucional, esta debe ser entendida como una
instancia de aprendizaje que permite construir un saber sobre la institución y sus actores,
con el objetivo de mejorar la calidad educativa existente. El saber que se construye sobre la
institución permite diseñar estrategias y tomar decisiones.

Otra de las dimensiones analíticas es la sociocomunitaria. Desde esta perspectiva, las

autoras, al abordar la articulación entre escuela y comunidad, establecen dos cuestiones
claves:
• El carácter abierto o cerrado de las organizaciones y de la comunidad:

• El tratamiento del concepto de participación

4.4.1. Culturas institucionales

“conjunto de concepciones que constituyen la ideología del establecimiento”. En
cierta forma constituye la contracara de la cultura institucional (Fernández,
1998).p162

El concepto de cultura
Bronislaw Malinowski o Margaret Mead han considerado la cultura como una herencia
que no es biológica sino social, profundamente compleja, abarcando el conjunto de saberes,
prácticas, instituciones, artefactos y creencias que determinan la trama de la vida de los
individuos y grupos humanos.

Ángel Pérez Gómez define el concepto de cultura como: El conjunto de significados,

expectativas y comportamientos compartidos por un determinado grupo social, que facilitan
y ordenan, limitan y potencian los intercambios sociales, las producciones simbólicas y
materiales y las realizaciones individuales y colectivas dentro de un marco espacial y
temporal determinado. La cultura, por tanto, es el resultado de la construcción social,
contingente a las condiciones materiales, sociales y espirituales que dominan un espacio y
un tiempo. Se expresa en significados, valores, sentimientos, costumbres, rituales,
instituciones y objetos (materiales y simbólicos) que rodean la vida individual y colectiva de
la comunidad (1998: 16-17). p162
-esfera de la cultura autonomía relativa-
Desde las perspectivas de las pedagogías críticas se concibe a la cultura íntimamente
ligada al poder; la cultura implica redes de poder que contribuirían a producir asimetrías
p163

Desde los enfoques críticos se considera la cultura como un espacio que se

construye por la combatividad de los discursos en disputa (Pérez Gómez, 1998;
McLaren, 1992). Esta concepción de cultura permite comprender a la propia práctica en el
marco de esquemas más amplios de las disputas por el poder así como la identificación de
los intereses y disputas ideológicas (McLaren, 1992)

esta concepción de cultura que remite a la interacción entre significados, expectativas y

conocimientos no es una concepción estática, sino flexible y maleable. Las interacciones
humanas no pueden ser interpretadas de forma lineal y como una relación mecánica entre
elementos que no admite una explicación causal sino una interpretación permanente.
Desde este marco se revaloriza la posibilidad de los sujetos de cambiar y transformar
situaciones a partir de una reflexión continua sobre su práctica y el contexto en que ella se
desarrolla.

Estilos y culturas institucionales

Pérez Gómez (1998) aporta un interesante enfoque sobre la perspectiva cultural

desde el que es posible abordar el estudio o análisis de la institución escuela. El
autor considera a la escuela como “un espacio ecológico de cruce de culturas”.
Sostiene que en ella confluyen una cultura crítica, vinculada a las disciplinas científicas,
artísticas y filosóficas, una cultura académica, reflejada en las concreciones curriculares,
una cultura social, conformada por los valores prevalecientes o hegemónicos en el contexto
social, una cultura institucional, que ejerce una presión cotidiana a través de los roles,
normas, rutinas y ritos propios de la individualidad de cada escuela, y una cultura
experiencial adquirida por cada alumno y que se constituye a través del intercambio
espontáneo con el entorno. p164

En suma, comprender la cultura institucional de un establecimiento escolar implica

adentrarse y profundizar en estas redes subterráneas de circulación y legitimación de
sentidos, es correr el velo que oculta la justificación tácita de la cotidianeidad
escolar.p165

Frigerio, Poggi y Tiramonti (1992) sostienen que los rasgos de identidad y

características particulares de cada institución pueden resumirse en la cultura
institucional, entendida como una cualidad relativamente estable que resulta de la
significación singular que cada escuela hace de las políticas que la afectan, tanto a ella
como a sus prácticas, y que a su vez conforma un marco de comprensión y de sentido para
estas últimas, influyendo en las decisiones y acciones de los que habitan el espacio escolar.
p165
Toda cultura se halla sustentada en un imaginario institucional, concepto que definen
como el conjunto de imágenes y de representaciones –generalmente inconscientes– que,
producidas por cada sujeto y por cada grupo social, se interponen entre el productor y los
otros sujetos tiñendo sus relaciones, sean estas interpersonales, sociales o vínculos con el
conocimiento (1993: 37).p165
Conocer y deconstruir las características de ese imaginario institucional, que
funciona como contracara de la cultura institucional, permitirá caracterizar algunos
elementos que funcionan a veces como facilitadores, pero en otros casos lo hacen como
obstaculizadores del proceso de consensos necesario para construir y diseñar la
indispensable coherencia escolar, que toda institución educativa debe tener para garantizar
las condiciones de enseñanza aprendizaje.

Gimeno Sacristán (1992), y Casassus y Arancibia (1997), entre otros, mencionan las
siguientes dimensiones de análisis para determinar la calidad educativa:
Una primera dimensión que remite a la adecuación de las respuestas de las
instituciones escolares a las necesidades y demandas del alumnado, de tal manera
que les brinde y garantice los aprendizajes instrumentales básicos, etc. El análisis de los
objetivos y metas de la escuela o el sistema escolar (según el plano micro o macro en el
que se realice el análisis) posibilita la identificación del tipo de servicio que se propone
brindar. Para identificar estas cuestiones, la manera más rápida y directa es analizar los
proyectos educativos de los establecimientos y de las otras instancias administrativas que
integran el sistema.
Desde una perspectiva socioantropológica la calidad puede entenderse como la
pertinencia de la cultura escolar contenida en el currículo en función de las
características de los diferentes sectores sociales que ingresan a la escuela. Asimismo,
la calidad puede abordarse atendiendo a la capacidad del sistema educativo de atenuar las
desigualdades sociales entre sectores más y menos favorecidos desde el punto de vista
económico social. O bien acortando las distancias educativas entre diferentes grupos
sociales: varones y mujeres, minorías étnicas, sectores rurales frente a urbanos, etcétera.
También es posible vincular calidad a las respuestas de los sistemas escolares frente
a las demandas del aparato productivo con los menores costos posibles. En este caso,
se asociaría calidad con rentabilidad y eficacia y eficiencia económicas.

Desde perspectivas más pedagógicas es posible relacionar las culturas profesionales y los
modos de actuar de los docentes y miembros de la institución escolar en función de
sus diferentes marcos filosóficos, sicológicos y pedagógicos, con la calidad de la
enseñanza. Los comportamientos y el sistema de relaciones que caracterizan a la cultura
escolar propia de cada institución son considerados de suma importancia en los mayores o
menores logros obtenidos en el aprendizaje de los alumnos. Con bastante frecuencia es
posible observar que se toma como indicador de una educación de calidad al fracaso
escolar, cuando lo que en realidad este está indicando es una falta de adecuación de
algunos alumnos a ciertas culturas y condiciones escolares impuestas sin considerar las
características particulares del alumnado.

Otro aspecto o dimensión de análisis refiere a los estilos de planificación, de gestión y

evaluación y su vinculación con las metas a alcanzar. Esta dimensión se centra más en
los procesos internos de las diferentes instancias analizadas. Cómo se determinan los
objetivos a lograr, la forma de alcanzarlos y cómo se irá constatando el progreso es
sumamente importante para identificar una educación de calidad. Desde esta perspectiva se
enfatiza el liderazgo de los directivos, el compromiso, la participación, la autonomía y la
motivación en contraposición con las estructuras jerárquicas, piramidales y autoritarias que
han caracterizado tradicionalmente al sistema escolar y a las instituciones educativas.

Otro plano de análisis al que aluden los autores tiene que ver con las facilidades de
acceso al aprendizaje. Desde esta dimensión se analiza el contenido del currículum pero
además se involucran otras cuestiones como el espacio físico, la distribución y empleo del
tiempo, la cantidad y el tipo de materiales.
También es posible vincular la calidad educativa con los docentes y su actividad.
Desde esta dimensión se analizan las temáticas vinculadas con el salario, el ambiente
laboral y las condiciones de trabajo de los docentes, el tiempo del que disponen, las
posibilidades de participación en la toma de decisiones acerca del conjunto de la institución,
sus grados de autonomía y flexibilidad para innovar, etc

Un último aspecto considerado es el que sostiene la vital importancia que revisten los
vínculos institucionales con los padres de los alumnos en los aprendizajes logrados
por estos últimos.
Sobre este conjunto de dimensiones, que constituyen dominios de observación de la
calidad educativa es posible implementar acciones tendientes a mejorarla, teniendo en
cuenta que las modificaciones que ocurran en cada una de ellas producirán impactos
sustanciales en las restantes, potenciando o limitando las posibilidades ofrecidas a los
alumnos para alcanzar aprendizajes significativos. Con todo esto lo que se quiere dejar
claro es que existen distintos marcos referenciales desde los cuales abordar el concepto de
calidad, así como de plantear estrategias para su consecución. Diferencias que, en muchos
casos, remiten a marcos ideológicos distintos y hasta opuestos. En síntesis, los
significados atribuidos a la calidad son emergentes de un determinado tiempo
histórico, se construyen socialmente. p167
Para finalizar, quisiéramos destacar algunas de las características que definen el
concepto de cultura institucional:
• La cultura no puede ser entendida o explicada unilateralmente ni de manera reduccionista,
sino que debe ser entendida en interrelación con los elementos simbólicos que constituyen
la red de significados compartidos.
• La cultura posee una naturaleza implícita, un carácter tácito.
• La cultura, pese a que se presenta de manera tácita o implícita, puede (y debe) ser
deconstruida y resignificada permanentemente. Posee además la característica de ser
flexible, maleable. Esto implica que los mandatos culturales no se cumplen de manera
matemática e inexorable, sino que pueden ser transformados por la capacidad y
posibilidad de los actores de resistirlos y cuestionarlos.
• Las características que adopte una determinada cultura institucional escolar pueden
favorecer u obstaculizar los procesos tendientes a lograr una mayor calidad
educativa.

G. FRIGERIO - M. POGGI- G. TIRAMONTI (1992)

La dimensión organizacional: el equipo de conducción del

establecimiento escolar
1. Introducción
los roles prescriptos desde la normativa que regula el sistema educativo se resignifican,
además, en cada establecimiento en relación con hitos importantes de su historia y de la
historia personal y profesional de quienes los desempeñan p37
2. Composición e interacciones del equipo de conducción del establecimiento escolar
los roles de conducción de los establecimientos educativos implican una multiplicidad de
funciones.p39

Para las funciones directivas, Mintzberg ha diferenciado entre roles relacionales,

informacionales y decisionales. p42

Sintetizamos las funciones que Brassard y Brunet detallan: p43

1- El vocero: quien releva y recoge las demandas de la sociedad y la comunidad próxima,
para constituirse en su representante en el interior del establecimiento.
2- El influyente: quien presenta sus opciones y persuade para hacer valer sus ideas.
3- El encargado de las políticas: traduce las políticas educativas de una instancia central
(Consejo Provincial de Educación o Ministerio) y las formula en proyectos institucionales.
4- El enlace: desarrolla relaciones con los diversos agentes interesados en la educación.
5- El animador pedagógico: coordina las decisiones relacionadas con las actividades
pedagógicas.
6- El evaluador: verifica el logro de los objetivos institucionales.
7- El negociador, logra acuerdos y establece consensos entre los actores institucionales y
con la comunidad.
8- El organizador de la vida estudiantil: organiza las actividades escolares y
extraescolares de los alumnos.
9- El símbolo: es el representante de la institución en la comunidad.
10- El integrador: facilita los intercambios y las relaciones, a través de la gestión de los
conflictos.
11 - El agente de cambio: promueve iniciativas y proyectos innovadores.
12- El distribuidor de recursos: encargado del reparto de los recursos humanos,
materiales y financieros.
13- El "gestionarlo" del personal: se encarga de la organización, administración y
conducción de los recursos humanos.
14- El promotor, procura que los distintos intervinientes en un establecimiento trabajen en
relación a una visión del conjunto.
15- El enseñante: procura el bienestar de los alumnos en todas sus formas. p43
3. Algunas funciones del equipo de conducción
3.1. La toma de decisiones
Decidir supone, expresado en términos simples, la posibilidad de efectuar una o varias
elecciones respecto de alguna cuestión. Para comprender la complejidad del proceso de
toma de decisiones, es importante reconsiderar el poder de elegir y otros factores
intervinientes que "complican" la tarea de elegir. Entre estos factores que merecen una
cuidadosa ponderación por parte nuestra juegan un papel fundamental los sistemas de
valores individuales, organizacionales y sociales; las informaciones necesarias, pero en
muchas ocasiones, parciales, inciertas y hasta contradictorias; los efectos previsibles de
cada decisión. p45
Entendemos por modelos de racionalidad limitada aquéllos en los que las decisiones
racionales, delineadas por todo decisor, se hallan permanentemente enmarcadas por
limitaciones que condicionan esos criterios de racionalidad.

Ethier discrimina entre tres tipos de decisiones: las estratégicas, las de gestión y las
operacionales.p46
Las decisiones estratégicas se caracterizan por el impacto que producen en las funciones
sustantivas y en las finalidades de cada establecimiento. Si bien están a cargo
principalmente del equipo de conducción, es altamente deseable que se solicite la
participación de otros actores institucionales.
Las decisiones de gestión hacen a la organización y a la estructuración de las acciones de
la institución. Constituyen el modo de concretar, en la acción, las decisiones estratégicas,
sin perder la visión de la unidad del proyecto.
Las decisiones operacionales se toman cotidianamente y conciernen de modo directo las
actividades del resto del personal del establecimiento. Están constituidas por el cúmulo de
decisiones que orientan las actividades de otros actores. p46

b- El proceso decisional Si bien definimos la toma de decisiones en el marco de un

modelo de racionalidad limitada, es posible, dentro de los límites del mismo, diferenciar
algunas etapas, sobre las que no solemos detenernos cuando las urgencias nos obligan a
decisiones apresuradas, parciales y, generalmente, incorrectas. Estas etapas son seis: la
determinación del problema, el análisis de la situación, la definición de los objetivos y
criterios de cada proceso decisional, el estudio de soluciones alternativas, la elección
de una opción y la evaluación de la elección.

3. 2. La delegación de tareas
"Adecuadamente practicada, la delegación es la transferencia planificada de autoridad y
responsabilidad a otros para que ejecuten el trabajo dentro de límites establecidos de
común acuerdo. Se puede delegar funciones y autoridad; pero la responsabilidad
nunca puede ser delegada totalmente." (Batley, 1991, pág. 53) p49

La delegación puede convertirse en una situación de aprendizaje, constituirse en una

situación a construir, a partir de la cual puede mejorar la calidad del trabajo, porque
incrementa la capacidad de todo el personal implicado. Para quien delega, significa precisar
tareas y funciones a delegar, elaborar las consignas claras, efectuar un proceso de
seguimiento y control; para el delegado, supone un enriquecimiento de sus posibilidades de
desarrollo y proporciona mejores niveles de satisfacción personal.p49
podemos considerar la delegación como un proceso y diferenciar tres fases, a los fines
del análisis: 1-asignación de tareas y 2-la atribución de poder, 3- la creación de obligaciones
y el establecimiento de un sistema de control y evaluación. p50

No desconocemos que delegar suele ser una tarea "complicada", ya que algunos
obstáculos pueden impedirla. Enumeraremos algunos: -no querer reconocer que uno no
puede hacer "todo"; -miedo a los errores de los "subordinados", o desconfianza hacia ellos;
- estar convencido del hecho de que si uno hace las tareas, éstas se realizan más
rápidamente; -querer aparecer como muy ocupado; -temor a que otro se capacite y pueda
reemplazarnos; -no reconocer que otros pueden cumplir algunas tareas mejor que nosotros

3. 3. La conducción de equipos de trabajo

Conformar equipos de trabajo es una de las tareas interesantes de la que es responsable el
equipo directivo. Aunque implica cierto esfuerzo en el inicio, produce impacto en la tarea
institucional. p52
¿Cuáles son algunas de las ventajas que supone un buen trabajo en equipo?
1- las actividades combinadas de varias personas producen un mejor resultado que la
suma de varias actividades individuales.
2-cuando se mejoran las relaciones interpersonales y las comunicaciones entre los
miembros del equipo, se reducen las comunicaciones clandestinas, que generalmente
circulan bajo la forma de rumores.
3-se favorece el proceso de delegación
4-los otros actores sienten un mayor grado de pertenencia institucional. Su motivación
hacia las tareas se ve fomentada y perciben que la integración en un equipo de trabajo
contribuye a su capacitación profesional.
5-el equipo de conducción como los equipos de trabajo tienen más oportunidades de
"trabajar" las tensiones.

Requisitos a tomar en cuenta para la conformación de equipos eficaces:

- Por parte del directivo es altamente deseable: * la capacidad para liderar el equipo, * la
capacidad para resolver problemas, * la capacidad para coordinar, * la habilidad para
producir comunicaciones claras, * la habilidad para el manejo de las relaciones
interpersonales, * la capacidad para efectuar un seguimiento y evaluación de la tarea.
- Por parte de los integrantes del equipo de trabajo: * la habilidad para el desempeño
autónomo, * la capacidad para la escucha y el comportamiento solidario, * el compromiso
con la tarea, * los conocimientos técnicos para la realización de las tareas solicitadas, * la
capacidad para resolver problemas, * la capacidad de autoevaluación

de p 53 a 55 : guía para la preparación y conducción de reuniones

3. 4. La conducción de la negociación: podemos rescatar otros usos, que vinculan la

negociación con la concertación y el consenso.p 56

3. 4. 1. Estilos de negociación Existen distintas posturas acerca de la negociación, pero

pueden diferenciarse, a grandes rasgos, dos estilos posibles
- el estilo competitivo: se caracteriza por aquello que se denomina el juego de suma
cero. "Ser jugador de sumas a cero significa haberse comprometido hasta los tuétanos con
la tesis maniquea de que en 'todas' las situaciones de la vida sólo se dan dos
posiciones: ganar o perder p56
características:
● todo recurso o estrategia es un medio válido si se logran los objetivos buscados;
● las posiciones iniciales son extremas, a veces irracionales e intransigentes;
● el adversario es considerado un oponente y si éste realiza alguna concesión, se
interpreta como debilidad;
● no se actúa en forma recíproca;
● se actúa en un marco de "atemporalidad": el tiempo parece no existir, no agotarse,
no habría límites en este punto;
● se recurre habitualmente a tácticas emocionales y a actitudes exasperadas.
Conducir la negociación implica modificar la situación, transformando el estilo
competitivo en uno cooperativo, lo cual incluye poseer los suficientes recursos
técnicos para poder realizarlo.

- el estilo cooperativo:"ganar - ganar": no hay disputa por vencer al otro ya que en este
estilo se obtienen beneficios aceptables para las diferentes partes… las partes que se
hallan en conflicto llegan a acuerdos que son considerados ventajosos para ambas: las dos
sienten que han obtenido algo de la negociación…es necesario que ciertas condiciones
estén presentes: - el compromiso de cada una de las partes, es decir que cada parte se
sienta convocada por un objetivo prioritario: lograr un acuerdo aceptable para ambas que no
deje de lado la especificidad de la institución, lo que genera en ellas responsabilidades
recíprocas; -la confianza mutua, lo cual implica que se construyan vínculos en los que los
negociadores generan honestidad y confiabilidad; - el conocimiento relativo de la otra
parte. Nos referimos básicamente al hecho de que cada una de las partes tiene información
sobre la otra como para registrar cualquier cambio en su estrategia negociadora. p 58

separar los individuos de los problemas y centrarse en los intereses que sustentan
cada una de las partes. Asimismo es necesario discriminar entre la materia de la
negociación y la relación que se establece. La materia de la negociación se centra en el
conflicto de intereses, no en las posiciones que sustentan cada una de las partes. Si se
profundiza en los fundamentos de los intereses se pueden encontrar, seguramente,
algunos intereses compartidos, aún cuando también los conflictivos sigan subsistiendo

3. 4. 2. Elementos prácticos para conducir una negociación hasta p 59

3. 5. La función de supervisar
En los últimos años, distintas investigaciones coinciden en señalar que la calidad de la
escuela se relaciona con la calidad de la supervisión pedagógica.15 Por ello, en el
sistema el rol del supervisor se constituye en un nexo privilegiado entre el equipo de
conducción del establecimiento y el nivel de conducción central. Si bien el rol del supervisor
está diferenciado en el sistema educativo, las funciones de supervisar están incluidas con
matices en el equipo de conducción de cada establecimiento.p60

La supervisión remite a la cuestión de la visión y de la mirada. Si (super) visión nos

reenvía a una acción: la de VER, un (super) visor nos reenvía a un medio, a un objeto que
favorece una ampliación de la imagen. Y en el caso del supervisor se trata de una
ampliación del campo que se produce, al colocar un objeto en el foco incluyendo su
contexto, de modo que cada figura se determina en relación a un fondo en el que se recorta
y con el que se contrasta. (Frigerio y Poggi; 1989, pág. 9.) p60

Glickman, quien ha presentado un modelo con los elementos y tareas que componen la
función de la supervisión, a la que le asigna una capacidad formativa. Dicho autor
señala en primer término las condiciones o requisitos previos para quien desempeña la
función de supervisar. Ellos constituyen saberes profesionales específicos. Entre los
mismos podemos mencionar el conocimiento de los programas, los métodos y los procesos
de aprendizaje; las habilidades necesarias para el manejo de las relaciones interpersonales;
las habilidades para planificar, organizar y evaluar recursos, procesos y resultados. Algunas
de las principales tareas a desempeñar que Glickman destaca son: la ayuda o
asesoramiento profesional acordado con la persona supervisada respecto de las diferentes
facetas contenidas en el desarrollo curricular; la detección de las necesidades de
perfeccionamiento y los recursos y las acciones para asegurarlo; y el desarrollo de equipos
de trabajo orientados por objetivos institucionales comunes. Este modelo enfatiza y se
organiza en torno al mejoramiento de la calidad de los aprendizajes de los alumnos, aspecto
destacado por numerosos autores. En la función de supervisión pueden destacarse dos
aspectos íntimamente relacionados entre sí: la evaluación, por un lado, y el
asesoramiento o ayuda profesional, por el otro.p61
en numerosas ocasiones, la evaluación se reduce a un control, el cual presenta en
consecuencia una connotación negativa. Pero el mismo se halla indisociablemente ligado a
la evaluación. Así, el control puede constituirse, si recreamos su significado, en un modo
privilegiado para discernir los problemas reales y, como tal, en una función necesaria en
toda organización. El otro aspecto, el asesoramiento profesional, se sustenta en los datos
provistos por la evaluación. En este sentido el asesoramiento es un medio o recurso
privilegiado para mejorar el desempeño de los actores, al tiempo que puede constituirse
en un mecanismo de motivación hacia la tarea. p61

Toda acción de supervisión supone un proceso, constituido por cinco etapas: el período
preparatorio, el período de observación, el período de análisis, el período de
retroalimentación, el período de evaluación-p 61 a 64

"El supervisor está para resolver los problemas de enseñanza y de aprendizaje y es su

coraje para tomar decisiones en este sentido quien lo demuestra. Retardar o evitar la
toma de decisiones que mejorarían la situación de aprendizaje con pretextos falaces o
temerosos constituye el enemigo de la supervisión." (Ethier, 1989, pág. 268).

G. FRIGERIO - M. POGGI - G. TIRAMONTI (1992)

La cultura institucional escolar

1. Los conceptos de cultura y de imaginario institucional
cada escuela tiene una "personalidad", un "estilo"...se construye en un complejo
entramado en el que el proyecto fundacional va siendo moldeado por los actores,
cuyas prácticas son captadas en nuestra imagen-representación…La imagen-
representación de la institución no se compone solamente de sus aspectos manifiestos…
También la integran aquellos aspectos menos visibles…p35

Cada institución posee rasgos de identidad y señas particulares que le son propios; ambos
constituyen y simultáneamente son aprehensibles en lo que denominaremos cultura
institucional.

La cultura institucional es aquella cualidad relativamente estable que resulta de las

políticas que afectan a esa institución y de las prácticas de los miembros de un
establecimiento. Es el modo en que ambas son percibidas por estos últimos, dando
un marco de referencia para la comprensión de las situaciones cotidianas, orientando
e influenciando las decisiones y actividades de todos aquellos que actúan en ella.

la cultura institucional es, metafóricamente, el escenario, la obra que se representa, el

telón y el fondo de las actividades de una institución. En ella se integran cuestiones
teóricas, principios pedagógicos en estado práctico, modelos organizacionales,
metodologías, perspectivas, sueños y proyectos, esquemas estructurantes de las
actividades (Brunet L., Brassard A., Corriveau L.; 1991). p36

Toda cultura halla su sustento en un imaginario institucional.

EL IMAGINARIO SE ENCUENTRA EN EL CENTRO DE TODOS LOS DISPOSITIVOS DEL

SABER (Vedrine, H., 1990). El imaginario es el conjunto de imágenes y de
representaciones —generalmente inconscientes— que, producidas por cada sujeto y por
cada grupo social, se interponen entre el productor y los otros sujetos tiñendo sus
relaciones, sean éstas interpersonales, sociales o vínculos con el conocimiento.p37

Este imaginario adquiere en cada establecimiento características y expresiones particulares,

si bien comparte con la totalidad de las instituciones educativas rasgos en común
(Charbonnel, N. 1991)

Después de numerosas observaciones y del análisis de los diferentes subsistemas

educativos y de las instituciones que lo componen, a modo de hipótesis proponemos la
existencia de ciertos rasgos comunes a todos ellos, que constituyen lo que
podríamos llamar modelos de gestión específicamente educativos.p38

2. Tipos de culturas institucionales escolares

p 39:
La institución escolar: una cuestión de familia
La institución escolar: una cuestión de papeles o expedientes
La institución escolar: una cuestión de concertación

2. 1. La institución escolar: una cuestión de familia

Es habitual encontrar en las escuelas una correspondencia entre el sistema de relaciones
institucionales y el sistema de parentesco. Esta particularidad caracteriza a esta cultura
institucional. En esta cultura institucional se idealizan algunos aspectos de las relaciones
interpersonales y se niegan otros. La idealización se monta sobre los aspectos positivos,
gratificantes y tranquilizadores de "lo familiar" p40
Lo habitual en los vínculos de parentesco es que no se explicitan ni sus características ni
los contratos, es decir los términos de intercambio entre los miembros. Rápidamente puede
entonces constatarse un riesgo para las instituciones educativas en las que esta cultura es
predominante: los términos de intercambio son ambiguos, lo que no facilita ni el encuadre
de las tareas ni su seguimiento.
Si este tipo de cultura institucional escolar se adoptara en bloque como modelo, sin
reflexión, correríamos el riesgo de querer volver contractual aquello que escapa justamente
a toda posibilidad de contrato voluntarista o laboral. Es imposible, casi perverso, contratar el
afecto. En cambio, es posible laboralmente establecer una cláusula de respeto. p41
En las instituciones educativas el respeto no se reduce a un buen trato o a la solicitud de la
participación activa pautada. El respeto debería incluir el tener presente la especificidad de
la institución y en consecuencia facilitar el cumplimiento del contrato de la escuela con la
sociedad
el principal riesgo que existe en los establecimientos educativos que se acercan a
este tipo de cultura institucional: diluir su especificidad.p42

Habitualmente en las instituciones que se acercan a este tipo de cultura no se recurre a

canales de comunicación formalmente establecidos. La circulación de la información se
realiza fundamentalmente a través de una red informal de articulaciones individuales y
se asienta en la interacción "espontánea" entre sus miembros. p42

Por ello suele ocurrir que la estructura comunicacional reproduce la relacional/afectiva. Los
grupos, las camarillas y sus líderes controlan en consecuencia la comunicación
institucional.

Esto provoca circuitos de circulación de la información segmentados según las

posiciones de los miembros de la institución. De estos segmentos provienen distintas
versiones o rumores con los que se pueden llegar a manipular las expectativas e
incertidumbres de quienes forman parte de la institución. La verificación de la información
se ve obstaculizada por el carácter informal de la red y por los porteros voluntarios o
involuntarios que genera este modo de funcionamiento.p42

se jerarquiza la adhesión a los valores familiares, la sumisión o la lealtad personal y

afectiva. En consecuencia, se otorga una mayor importancia o prioridad a los objetivos
personales, a lo subjetivo, por sobre los objetivos institucionales. El
sobredimensionamiento de lo informal y personal debilita las estructuras formales.

la dinámica se basa en el esfuerzo voluntario de los miembros que cumplen sus tareas a
partir de lealtades individuales con sus pares o con la autoridad. Los primeros reciben
como compensación el reconocimiento afectivo de los directivos. p42

En las culturas institucionales familiares se desarrollan modalidades donde el trabajo

sistemático de distribución de saberes, que requiere de un saber experto para su
transmisión, está excluido como tarea sustantiva. No se exige ni se evalúa la capacidad
del equipo de conducción para garantizar la enseñanza y el aprendizaje.p43
Este modelo prescinde del organizador pedagógico-didáctico: el currículum prescripto
resulta un currículum ignorado.

En este tipo de cultura institucional los vínculos entre el personal de la escuela y entre
éste y los alumnos pueden caracterizarse por la indiferenciación o por la dependencia.

entre los miembros del personal, prevalecen las conductas propias de las relaciones entre
los hermanos: la competencia, los celos y la rivalidad

No se reconocen las diferencias entre los saberes técnicos y los estilos de funcionamiento
de los diferentes grupos. La falta de reconocimiento de las diferencias lleva a que todos los
miembros de la institución desempeñen roles poco discriminados.

predomina una modalidad de relación paterno-filial. En ella pueden aparecer formas de

sometimiento o sujeción o, por el contrario, de rebeldía….se puede observar la aparición
de conflictos intergeneracionales: "los viejos contra los nuevos" p44

Los vínculos en esta cultura institucional escolar, bajo una apariencia de relaciones de
buena voluntad, generan una fuerte competencia por el control de los espacios de
poder.

existe una indefinición o definición insuficiente de la estructura formal de roles y

funciones a cumplir por parte de los diferentes miembros de la institución. Esto genera
espacios de incertidumbre que son utilizados diferencialmente por sus miembros,
generalmente con la finalidad de aumentar sus cuotas personales de discrecionalidad y de
neutralizar los controles. Existen acuerdos tácitos que marcan áreas de influencia,
atribuciones, liderazgos y ciertos privilegios. Si dichos acuerdos son violados, esto provoca
la aparición de conflictos, cuya resolución depende de las relaciones de fuerza
configuradas en el interior de cada institución.

El estilo institucional que estamos describiendo se corresponde con lo que Burke, M. (1991;
p. 91) denomina "organización narcisista"...El sistema de poder en este tipo se
denomina "de adición". Basa su funcionamiento en lo que el autor llama "el espíritu
de la casa". p 44
resumen: No existe en ella una clara división de tareas, jerarquización y correlación de las
mismas, como consecuencia de lo cual a la estructura de roles no le corresponde una clara
asignación de funciones y misiones. En general éstas aparecen como muy generales,
abstractas y poco definidas. Existen escasos y precarios canales institucionalizados para
posibilitar el flujo de información y permitir el desarrollo de conexiones intra e inter-
institucionales sólidas centradas en lo sustantivo. En consecuencia, los componentes de la
estructura se presentan como elementos dispersos que no alcanzan a conformar un
sistema. El régimen aditivo alienta un "saber-hacer" renuente a las novedades e
innovaciones. No se recurre al marco normativo, en particular al currículum prescripto, para
establecer derechos y obligaciones de las partes y, por lo tanto, no hay una clara asignación
de responsabilidades.p44

dos riesgos de significativa importancia en este tipo de instituciones:

1-Por un lado, las tareas se centran en el mantenimiento del sistema. La tarea
sustantiva de enseñar, si bien no está ausente, pasa a un segundo plano. Por otro lado, la
necesaria y específica relación vincular entre conocimiento, docente y alumno es
desconocida o descuidada.
2-obliga a los miembros a invertir una importante cuota de esfuerzo personal en la
construcción y reconstrucción de alianzas. Cuando los conflictos no pueden ser
neutralizados o resueltos a través del recurso a este modelo de gestión "casero", suele
recurrirse a un tipo de cultura contrapuesto, el tecnocrático, para lograr la gobernabilidad de
la institución.

2. 2. La institución: una cuestión de papeles o expedientes

las organizaciones son percibidas y representadas como máquinas o mecanismos
(Anzieu, D.; 1978; Morgan, G.; 1986; Gore, E.; 1988)p45
"ventajas" que se le atribuye reside en el hecho de que nos tranquilizan, ya que estos
mecanismos serían previsibles

Este tipo de cultura institucional se puede distinguir por las características que Weber
enunciara para referirse a las burocracias. Las tareas y atribuciones del funcionario se fijan
de acuerdo a disposiciones administrativas, reglas o normas.

Las jerarquías se hallan claramente establecidas en la organización, p45

El liderazgo o autoridad propio y específico de este tipo de cultura institucional se

denomina racional-legal. p46
El reclutamiento del personal se efectúa en base a concursos, diplomas y exámenes, los
cuales también regulan la carrera en el interior de la organización. Se prioriza el registro de
la actividad administrativa en documentos escritos y la participación es meramente
formal.p46

En síntesis, una institución burocratizada enfatiza los procesos racionales, en

particular la descomposición racional de las tareas. El grupo humano que trabaja en
esta institución se halla enmarcado en una estructura técnica, generalmente el
organigrama de funciones.
En este tipo de cultura institucional el flujo de informaciones sólo tiene en cuenta las
necesidades de los distintos estratos jerárquicos. La información fluye en sentido
descendente
"desconoce" la trama de las relaciones informales
la mayor parte de los miembros de la institución sólo conoce fragmentos muy limitados de la
información disponible.

El modelo de gestión en esta cultura es un modelo tecnocrático. La formalización es el

aspecto priorizado. Predominan las estructuras y reuniones formales, los canales formales
de comunicación y el memorándum escrito

La cultura de tipo institucional suele resultar del intento de hacer previsibles las
conductas de todos.
Las autoridades establecen disposiciones y reglamentaciones que intentan prever el
conjunto de las acciones. Por ello, los autores que trabajan el tema del poder la denominan
cultura defensiva e insisten que los sistemas de poder vigentes en ellas son los
denominados de "réplica y de reiteración" (Burke, M.; 1991; p. 106)
se trata de establecimientos para los que cuenta menos obtener resultados de calidad
que obtener resultados idénticos a los obtenidos hasta el momento, mediante los
procedimientos conocidos. Este tipo de cultura institucional excluye prácticamente todo lo
que sea innovador y encuentra en una frase de G. Bernanos una excelente síntesis: "No es
la regla la que nos protege...somos nosotros los que protegemos la regla." p47
la búsqueda de lo previsible no impide a algunos de los miembros que forman parte de
instituciones de este tipo utilizar los intersticios de las normas, es decir aquellos aspectos
en los cuales hay algún margen.
se muestra incapaz, en sus manifestaciones más extremas, de gobernar cualquier situación
imprevista no contemplada en la reglamentación y de incorporar los cambios e
innovaciones. Por ello, en la mayoría de los casos constituye una alternativa de gestión
conservadora y disciplinaria.

la irracionalidad también habita lo racional, por eso es habitual encontrar, por ejemplo, una
yuxtaposición de reglas generadas en distintas épocas que en ocasiones carecen de
coherencia, se muestran incapaces para regular y resultan en una situación de
ingobernabilidad.
se puede prescindir del currículum prescripto, en esta modalidad el currículum suele operar
como un sistema duro o trivial . Esta modalidad se aproxima a la concepción de
currículum como plan de instrucción o a la concepción tecnológica p 47

acento está puesto en consecuencia en la secuencia y organización de los contenidos y en

la definición de las experiencias para su aprendizaje o en el esquema racional en el cual las
unidades de contenido se estructuran como resultados deseables de la instrucción,
priorizando con un criterio eficientista el "cómo enseñar".

el currículum prescripto funciona como un "instructivo". Se rutinizan las prácticas, se

reiteran los procedimientos, las planificaciones se reproducen casi idénticas año tras año

genera que toda la actividad pedagógica vaya perdiendo significación…la evaluación suele
desatender los contenidos y dar prioridad a los procedimientos

riesgos: un "cierre" de las instituciones…perder de vista la especificidad de la institución

escuela; la obstaculización de toda innovación; la segmentación de la organización por la
división de tareas y la cristalización en fracturas y, por último, la dilución de
responsabilidades, con el desdibujamiento de los compromisos contractuales que la
institución escuela tiene hacia la sociedad.p48

2. 3. La institución: una cuestión de concertación

La negociación constituye una práctica siempre presente en las instituciones. A través de
ella se pone de manifiesto una pluralidad de intereses y aspiraciones que pretenden
satisfacerse en la institución escolar. En más de una ocasión se evidencian
incompatibilidades y oposiciones que provocan roces y conflictos, no sólo entre los
individuos sino también entre éstos y los objetivos de la institución pp48-49
En este tercer tipo de cultura institucional el rol de conducción es un rol de mediación en
la negociación y de representación de estos objetivos institucionales. La conducción
organiza la negociación y establece las materias y márgenes de la misma en atención al
cumplimiento de un proyecto o plan institucional.

Consideraremos a la negociación como una relación que apunta o procura neutralizar

ciertas formas de expresión de la oposición de intereses, concilia diferencias y
divergencias mediante pactos y compromisos concertados y explicitados en la
institución. p49

consideraremos a la negociación como un proceso de discusión que se propone

articular puntos de vista opuestos.
En las instituciones se negocia permanentemente, aun cuando el intercambio no se plantee
en términos de negociación formal…Por ello algunos autores la proponen como una
modalidad de gobierno o conducción de las instituciones.

La negociación debe entenderse como una actividad de resolución de problemas, a través

de la cual cada parte puede encontrar un beneficio. Desde esta perspectiva los
protagonistas se proponen buscar y encontrar juntos la solución a aquello que se les
plantea como dificultad, inconveniente o problema. En este sentido, la negociación
constituye también un conjunto de procesos y procedimientos de aprendizaje.

En este tipo de cultura institucional existen diferentes sistemas de poder, entre ellos el
sistema de poder contractual. Este sistema se basa en la adjudicación de poder, durante
un tiempo preciso, a quien o quienes están en condiciones de resolver ciertos problemas
específicos. La elección se orienta hacia aquellos miembros de la institución que "se
muestran capaces de conceptualizar, adaptar su experiencia a una situación actual,
conservar una actitud lúcida y preservar el orden en el cambio y el cambio en orden" (Burke,
M.; 1991; p. 145)p50

se reconocen y aceptan las diferencias, que se expresan por la presencia de múltiples

objetivos (coincidentes o contradictorios). Los miembros de la institución son
considerados actores estratégicos…establecer alianzas o coaliciones, pero se
subordina al logro de los objetivos institucionales.

el conflicto se visualiza como inherente al funcionamiento institucional, pero la tarea se

resguarda por sobre las relaciones interpersonales, aunque sin desconocerse la importancia
de éstas. …se promueve el debate productivo entre las mayorías y minorías para lograr
consenso en torno al proyecto institucional. Esto, por otra parte, no implica fomentar un
estado deliberativo o "asambleísmo" permanente.
El equipo de conducción sustenta su poder en el saber experto; puede delegar tareas
pero no las responsabilidades que como conducción le compete. Explicita las
normas…Valoriza y promueve la continua evaluación de los resultados de la práctica
institucional, incorporando criterios técnicos para la realización de estas
evaluaciones…
La dimensión pedagógico-didáctica es estructurante de las instituciones educativas
"profesionales". El currículum prescripto funciona como organizador institucional, que
será moldeado por los actores a través del uso de los intersticios, sin perder por ello su
valor ni su carácter contractual, tanto en el interior del sistema educativo y de cada
institución, como en el vínculo escuela-comunidad. Los modelos de gestión propios de
este tipo de cultura institucional son modelos profesionales. p50
podemos hablar de la temporalidad diferencial de los actores, aspecto que deberá ser
considerado para articular las negociaciones de carácter inmediatista, con aquéllas que
conciernen al sistema educativo en un proyecto a mediano y largo plazo. También tendrá
siempre presente el alcance pedagógico-didáctico de cualquier decisión. p51

El modelo de gestión profesional admite que los individuos tienen intereses, propósitos y
objetivos diferentes. En consecuencia aquellos que la conduzcan tendrán que equilibrar y
coordinar la diversidad de intereses a fin de que los individuos puedan trabajar juntos en las
tareas sustantivas de la institución y en el cumplimiento del contrato global que liga la
escuela a la sociedad. Reconocerán el "pluralismo" institucional y desarrollarán una
gestión pluralista (Morgan, G.; 1989), en la que se buscará, a través de la gestión de los
conflictos, que éstos favorezcan a la institución.

responden a una visión de la institución como un sistema político, en el que co-existen

la colaboración, el compromiso, la competencia, la indiferencia, las diferencias, la oposición
y la concertación.

El riesgo principal de esta cultura institucional es aquél que proviene de instalar una
permanente consulta y deliberación entre los miembros de la institución…el asambleísmo:
puede llevar a que los equipos de conducción vean diluidas o desdibujadas sus
tareas y sus responsabilidades pp. 51-52

CARPETA DE TRABAJO
4.5. Los actores institucionales: culturas profesionales y
práctica docente
Las dinámicas cotidianas de la institución educativa incluyen, entre otras cosas, el ejercicio
profesional. Este se traduce en prácticas cotidianas y articula significaciones sociales,
culturales, corporativas, personales, entre otras, que se desarrollan en el marco de una
institución escolar con características particulares. 167

“Cruce de culturas” (Pérez Gómez, 1998): es imprescindible atender al rol que juegan las
diferentes culturas profesionales de los actores dentro de una institución.

“Cultura profesional”: la forma particular en que los miembros de una organización

entienden su trabajo y se relacionan con los demás. Comprende las representaciones
asumidas y compartidas por los miembros de la organización sobre el sentido de la propia
tarea, así como el modo de llevarlo adelante.

Brian Fiddler (1997: 23-38) sostiene que también incluye una mirada prospectiva acerca de
los posibles cambios en las escuelas.
Aquellas propuestas de cambio que no implican una modificación de la cultura escolar
tienen más posibilidades de concretarse que aquellas que implican una modificación de la
cultura de la institución educativa.
Las tres dimensiones fundamentales del cambio al interior de las escuelas son: si
debe mejorar, qué mejorar y cómo hacerlo. Habitualmente, distintos actores externos a las
instituciones (la administración, los supervisores, los padres, distintos sectores sociales, los
medios de comunicación, entre otros) presionan sobre ellas acerca de si hay que cambiar y
qué cosas modificar dejando a las escuelas la responsabilidad del cómo hacerlo.

Culturas profesionales: dos dimensiones (contenido y forma) p. 168

Hargreaves

● presupuestos: crisis de la modernidad, advenimiento de la posmodernidad:

flexibilidad y nuevas concepciones del consumo y de la acumulación, ya sea de
bienes materiales como de conocimiento e información. 168-169
● influencia en el trabajo docente y en el ámbito institucional 169

En la actualidad, la tarea del docente se ha complejizado ya que sobre el maestro se

acumulan cada vez más presiones y se multiplican las innovaciones propuestas desde
“afuera” en unas condiciones de trabajo que no concuerdan con el ritmo propuesto para la
implementación de los cambios. En este escenario aparecen dos perspectivas acerca del
trabajo docente:
● profesionalización: adquirir un mayor dominio de destrezas en función de la
complejización de la enseñanza; demandas por un mayor protagonismo docente y
trabajos en colaboración con sus compañeros, colaboración en la toma de
decisiones, perfeccionamiento continuo en función de sus propias demandas, etc.
(Santos Guerra, 1990, Beltrán Llavador, 1999). María Inés Abrile de Vollmer (1994):
la forma en que acceden al cargo, por la formación docente y el perfeccionamiento
continuo
● intensificación de la tarea: se vincula con la desprofesionalización y deterioro del
mismo, en una situación de ajuste y políticas salariales regresivas como las que
vivimos durante los años noventa, cabría preguntarse si detrás de aquel discurso de
la profesionalización no subyacía la intencionalidad de que los docentes abrazaran
su propia explotación.

Otra cuestión interesante planteada por Hargreaves se refiere a los sentimientos que los
docentes experimentan frente a ciertas situaciones vividas en el marco del trabajo
cotidiano y cómo las resuelven. Uno de los sentimientos es el de la culpa. Establece dos
tipos de culpabilidad:
A su vez, en el marco de la culpabilidad depresiva aparecen lo que Hargreaves llama
“trampas culpabilizadoras”, que se vinculan con: p. 170.
● el compromiso con los objetivos de la atención: cuanto más importante es la
atención de las personas para un docente, tanto más devastador es desde el punto
de vista emocional no poder cumplir con ello. Más frecuente en docentes de los
primeros años. Hargreaves sostiene que cuando la atención y las relaciones de
afecto que tipifican la paternidad o la maternidad son priorizadas, los docentes
descuidan lo pedagógico y las actitudes profesionales. En cambio, cuando lo
pedagógico y lo afectivo están equilibrados se potencian las acciones de enseñanza
aprendizaje.
● y con el carácter abierto de la tarea: se vincula con la sensación de que el trabajo
no tiene fin y que no hay tiempo para el ocio (llevar trabajo a casa y no poder
hacerlo). Cuando el docente no puede poner límite a esto, el resultado es la culpa y
el quiebre profesional. Una posible solución sería generar formas de colegialidad
más fuertes y definir con el conjunto de los docentes cuáles son los límites de la
tarea.
Con respecto a la culpabilidad persecutoria sostiene que existen dos trampas
culpabilizadoras por excelencia:
● la rendición de cuentas e intensificación: es tal la cantidad de exigencias que se
le han impuesto a los docentes que cada vez queda menos tiempo para las tareas
específicas de la docencia, y el no poder hacerlo genera sentimientos de culpa
● la apariencia del perfeccionismo: se deriva de la imposición arbitraria de
expectativas para la docencia en torno a un único modelo de competencias, en lugar
de una perspectiva que incluya la diversidad. Estas expectativas homogéneas tal
vez no coincidan con las características personales del docente o con el contexto en
el cual se está desempeñando. El no poder responder a dichas exigencias también
genera sentimientos de culpabilidad. No poder responder a un modelo homogéneo
de docente impuesto, la mayoría de las veces desde una cultura hegemónica no
significa que no pueda desempeñar adecuadamente su trabajo.

Con respecto al tiempo, que es otra de las dimensiones de análisis del autor, sostiene que
frente a la intensificación del trabajo se potencia la sensación de falta de tiempo. Esta es
una de las cuestiones percibidas con mayor preocupación por parte de los docentes.

En realidad, a través de las formas de las culturas de los profesores se realizan, reproducen
y redefinen los contenidos de las distintas culturas. Dicho de otro modo, los cambios de
creencia, valores y actitudes de la mano de obra docente pueden ser contingentes respecto
de los cambios previos o paralelos de la forma de relación entre los profesores, de sus
modelos característicos de asociación. En consecuencia, comprender las formas de las
culturas de los docentes es entender muchos de los límites y posibilidades del
desarrollo del profesorado y del cambio educativo (Hargreaves, 1998: 191).

Ángel Pérez Gómez habla de cultura docente: p. 171

● uno de los componentes más destacados de la cultura de la institución escolar.
● se visualiza a través de los métodos utilizados en la clase, las características
generales de las relaciones interpersonales, la definición de roles y funciones que
desempeñan, los modos y estilos de gestión, las formas de participación y los
procesos de toma de decisiones. Todo ello compone una estructura de poder, un
equilibrio de intereses siempre parcial y provisorio.

La cultura docente que se adopta proporciona cierta seguridad a los maestros y

profesores, sobre todo en contextos socioculturales como el actual en los que la
incertidumbre es su rasgo distintivo. Al adoptar las costumbres y rutinas del grupo de
compañeros, los docentes no solo se sienten más seguros, sino que también aprenden
rápidamente cuál es la mejor manera de evitar conflictos, no solo interpersonales, sino
también con los actores externos: familia y administración. Esto nos demuestra que las
culturas profesionales docentes son un aspecto muy importante a tener en cuenta si se
pretende emprender un proyecto de gestión innovador, ya que el cambio y la mejora de
las prácticas, no solo implica la comprensión intelectual de las problemáticas
detectadas por parte de los actores implicados, sino también la firme decisión de
cambiar las condiciones que conforman la cultura heredada, la cultura docente
modela la manera particular de construir la comunicación en cada aula y en cada
escuela, y cada vez es más evidente que la calidad educativa de los procesos
escolares reside en la naturaleza de los procesos de comunicación que allí se
favorecen. (Pérez Gómez, 1998: 163/164)

es facilitadora u obstaculizadora de los procesos de reflexión y de intervención

autónoma de los docentes, cómo se comporta el docente es el resultado de un complejo
entramado que resulta de las presiones de la estructura escolar y los propios valores,
ideologías e intereses (Pérez Gómez, 1998).

El contenido de la cultura docente está directamente relacionado con las concepciones de

educación que poseen los docentes. En ellas se involucran las concepciones
pedagógicas, las teorías implícitas y también las estrategias y técnicas concretas de
intervención, el currículum, los procesos de enseñanza aprendizaje, los roles docentes, el
sentido y evolución de la sociedad, etc. + el sentido y la función social otorgados a la
escuela en un determinado momento, en una sociedad particular, su regulación política y
administrativa + el conocimiento pedagógico acumulado en la tradición teórico y práctica de
este ámbito profesional. 171-172

las características dominantes en las culturas profesionales docentes no determinan

estrictamente sus modos de acción o sus pensamientos, sino que siempre existe un
espacio de libertad y autonomía (los intersticios de la trama organizativa, según
Graciela Frigerio) que permite discrepar con las posiciones hegemónicas y desarrollar
acciones de resistencia. 172
Hargreaves establece cuatro grandes formas de cultura profesional docente:

•• Individualismo: un modo de actuar que responde a múltiples cuestiones

Pérez Gómez (1998) establece una distinción entre 1) aislamiento docente y 2) autonomía
profesional. 1) debido a inseguridades personales o miedo a la crítica, refuerza aún más la
desprofesionalización del docente e influye profundamente en la calidad educativa, como
así también en el desarrollo adecuado de los proyectos tendientes a promover cambios e
innovaciones, favorece la acriticidad frente a la cultura hegemónica y la reproducción de
prácticas tradicionales, no concordantes con las demandas actuales, carentes de
originalidad y creatividad.
no siempre en la práctica el individualismo tiene connotaciones negativas
Tres tipos de individualismo:
• Individualismo restringido o ecológico: remite a las restricciones burocrático
administrativas o infraestructura de las instituciones que impiden que se trabaje de otro
modo.
• Individualismo estratégico: (o estrategia adaptativa de Flinders) se relaciona con la
escasez del tiempo disponible en situaciones en las que se intensifica cada vez más el
trabajo docente.
• Individualismo electivo: remite a la opción personal de trabajar solo aunque existan
condiciones que permitan el trabajo en colaboración.

•• Colaboración
culturas de colaboración y colegialidad: modos de relación institucional que permiten y
promueven el desarrollo profesional del docente, construidas en torno al consenso acerca
de algunas decisiones, permite correr ciertos riesgos frente a determinadas innovaciones
(Andy Hargreaves, 1996; Francisco Beltrán Llavador y Ángel San Martín Alonso, 2000;
Miguel Ángel Santos Guerra, 2001)

Dimensión curricular: la democratización de los currículos elaborados en las instancias

centrales depende del desarrollo de las relaciones colegiadas en cada escuela, que
permiten la adecuación curricular a las demandas de cada comunidad. Estas formas
culturales adquieren especial importancia en el marco de las tendencias de
descentralización y autonomía institucional, donde cada escuela debe elaborar su proyecto
curricular, reelaborando los lineamientos curriculares nacionales y provinciales.

La colaboración y la colegialidad se han convertido en las claves para el cambio

educativo; sin embargo, la mayor parte de las críticas que se hace a estas posturas radican
en la dificultad de su implementación.

Las culturas colegiadas son aquellas que permiten espacios para la deliberación y el
debate, para el uso de la palabra, para la construcción, en términos de Hanna Arendt
(1993), de mundos comunes (Beltrán Llavador y Alonso, 2001). La colegialidad es aquella
forma cultural que permite la construcción de espacios públicos a partir de una
heterogeneidad constitutiva que es propia de las instituciones educativas. Una posible vía
que permite trabajar juntos a actores institucionales con metas diferentes es el proyecto
educativo institucional.
Diferentes autores (Pilar Pozner, 1995; Graciela Frigerio, 1996; Norberto Fernández
Lamarra, 1996, Francisco Beltrán Llavador y Ángel San Martín Alonso, 2000, entre otros)
definen el proyecto educativo como aquel instrumento o herramienta simbólica e
intelectual que orientará fundamentadamente las acciones, articuladas y racionalmente
orientadas, a la consecución de unos fines consensuados por el conjunto de los actores de
la institución.

● constituye un marco general de referencia en el que se incorporan los principios

explícitos así como propósitos generales relativos al currículum y a diversos ámbitos
de gestión (Serafín Antúnez, 1995: 1).
● incluye no solo los aspectos didácticos, sino también los que trascienden el aula (ej.
organizativos) y tienden a facilitar o no el desarrollo de los procesos de enseñanza
aprendizaje.
● debe constituirse en herramienta orientadora y transformadora de ciertas situaciones
que impiden alcanzar una educación de mayor calidad para aquellos que concurren
a las instituciones escolares. 174
● no como una herramienta tecnocrática, burocrático-administrativo como “moda”, sino
como un dispositivo que podría favorecer los procesos de democratización al
interior de las instituciones: promover la participación de todos los actores
institucionales (sin caer en el asambleísmo; Frigerio y otros, 1992) para que todos o
por lo menos la mayor parte de los intereses de los actores estén representados;
promover la delegación de tareas, articular con el entorno, etcétera.

Estas cuestiones no solo radican en la decisión o postura de los directivos, (aunque tienen
una muy buena parte de las responsabilidades respecto de ellas), sino que también
involucran las posturas y acciones de los docentes.

•• Colegialidad artificial
es frecuente que las culturas colegiadas y de colaboración se desvirtúen constituyendo lo
que Hargreaves denomina colegialidad artificial. Desde una perspectiva de análisis
micropolítico, esta remite a la situación de ciertos grupos que tienen menor capacidad para
ejercer el poder dentro de la institución y son presionados por otros (directa o
indirectamente), para apoyar determinadas cuestiones.

•• Balcanización
Formas extremas de la cultura individualista y poco solidaria son las culturas balcanizadas y
competitivas. Las culturas balcanizadas son aquellas en las que los profesores se
encuentran divididos en subgrupos aislados y a menudo enfrentados dentro de una misma
institución, entre los cuales no se realiza ningún tipo de intercambio.

En síntesis:
● distintas culturas profesionales (Hargreaves), entendidas como los valores,
hábitos y normas hegemónicas que orientan los modos de ejercer ciertas prácticas
en un determinado grupo social.
● Estas formas de actuar son consideradas valiosas en el contexto profesional, y
entendidas como los modos “políticamente correctos de pensar, sentir, actuar y
relacionarse entre sí” (Pérez Gómez, 1998).
● Hablar de culturas profesionales implica hablar de prácticas docentes.
Práctica docente: algunas dimensiones para su análisis (p. 175)

Comprender y analizar críticamente la práctica docente no es fácil

confluyen significados, percepciones y acciones de diversos actores, lo macro y lo micro.
implica reconocer contradicciones, involucrarse
reflexionar sobre la práctica promovería un proceso de cambio
Cecilia Fierro, Lesvia Rosas y Bertha Fortoul (1995)
el trabajo docente se conforma sobre relaciones que se dan entre personas, con el
conocimiento, con todos los aspectos de la vida humana que van conformando la marcha
de la sociedad, con la institución y con un conjunto de ideologías y valores.
una práctica docente absolutamente compleja y que trasciende lo técnico pedagógico
seis dimensiones: personal, interpersonal, institucional, social, didáctica y valoral, que
presentamos en el siguiente cuadro (pp. 176-177).
4.5.1. La coherencia institucional

A través del conocimiento de la institución entendemos que sería más fácil develar algunas
cuestiones que no estaban funcionando como nos gustaría y que, a través de un esfuerzo
colectivo, sería posible modificar. (p. 177)

necesidad de que la cultura de la colegialidad se imponga por sobre otros tipos de

cultura profesional debido a que promueve relaciones y procedimientos que, a partir del
respeto por las legítimas diferencias culturales de los actores institucionales, y reconociendo
la legitimidad de las diferentes estrategias educativas, restablezcan la coherencia del
trabajo docente. Esto último es una condición necesaria para lograr una educación de
calidad, y la herramienta fundamental para lograr la coherencia escolar es el proyecto
educativo institucional.
La colegialidad alude a corregir la parcelación existente dentro de las instituciones con
respecto a la toma de decisiones en distintos ámbitos (curricular, técnico-pedagógico,
didáctico, etc.).
Beltrán Llavador y Alonso (2000), la coherencia escolar promovida por una cultura
colegiada establece condiciones que permiten la emergencia de nuevas formas de
organización para permitir:
● la congruencia: reconocer las diferentes posiciones, que se resuelvan con un
mínimo de consenso.
● la coordinación: entre actores y acciones
● la confianza: la falta de confianza es producto, generalmente, de la existencia de
distintas posiciones que responden a intereses diferentes sostenidos por los actores
institucionales
● falta de congruencia y de intereses genera distintos conflictos que no
necesariamente deben impedir el buen desarrollo de las acciones institucionales

Un modo de que esa diversidad de perspectivas adquiera visibilidad y sea legitimada

a nivel institucional sería elaborando un Proyecto Educativo Institucional (PEI) que
permitiera la participación mayoritaria de los actores institucionales.
Es por ello que su elaboración no debe estar solamente en manos de unos pocos miembros
de la comunidad escolar.

debe constituir un marco referencial para la acción que permita visualizar horizontes
posibles en un futuro inmediato sin dejar de tener en cuenta la situación del presente,
proponiendo procedimientos de actuación que fortalezcan la coherencia de la escuela para
superar las tendencias disgregadoras a las que, necesariamente, estará siempre sometida.
Si el proyecto cuenta con la claridad y el consenso no solo del colectivo docente sino
también del entorno social, permitirá dotar de un verdadero sentido compartido al trabajo
pedagógico en el marco de una cotidianeidad que la mayoría de las veces se presenta
como conflictiva. 177-178
Obviamente, el proyecto no va a eliminar las situaciones de conflicto, pero sí permitirá
reconocerlas como tales, encausarlas y emprender acciones que permitan su
resolución de manera compartida impulsando de este modo procesos tendientes a la
democratización de las escuelas. 178

la vinculación estrecha de la organización y la concreción de ciertos objetivos curriculares.

El currículum, entendido como una serie de conocimientos o saberes que son

producidos en un determinado contexto y por determinados actores, puede ser
extrapolado e insertado en contextos diferentes.
la palabra currículum alude al camino, la vía que esos conocimientos siguen de un contexto
a otro, y también incluye los procedimientos puestos en juego para su circulación y
apropiación.

El currículum como texto (es decir, aquello que se produce por “expertos” en otros
contextos) necesita de un contexto propio, específico, diferente a aquel en donde fuera
elaborado, y ese contexto específico será precisamente la institución escolar o, más
concretamente, la organización escolar (Beltrán Llavador y San Martín Alonso,
2000).
La organización escolar es una dimensión esencial a tener en cuenta para el desarrollo del
currículum… queda parcialmente sometido a esas condiciones organizativas.
Los contextos de reproducción de ciertos conocimientos implican la necesidad de producir
otros conocimientos.
en las instituciones escolares, entre otras, se han modificado los procesos de producción de
conocimientos en virtud de los cambios operados en los contextos aludidos a lo largo de
esta asignatura: cambios socioculturales que inciden en la conformación de nuevas
infancias y juventudes, el desarrollo de las TIC, nuevas formas de regulación y gestión de
las instituciones educativas, procesos de descentralización y promoción de la autonomía
escolar

Nuevos contextos de producción que redefinen los contextos de reproducción.

Estos nuevos enfoques en el análisis de lo escolar comienzan a revelar la existencia de
procesos relacionales en las escuelas, producen nuevos conocimientos y modos distintos
de viabilizar los contenidos del texto curricular, lo que influye de manera profunda en los
procesos de enseñanza aprendizaje.

Se develan contradicciones entre las lógicas de producción, circulación y valoración

de los conocimientos socialmente reconocidos como relevantes y las lógicas que
subyacen en las prácticas profesionales promovidas en las instituciones escolares.
¿Cómo hacer para cambiar algunas de las prácticas que limitan la apropiación, por
parte de los alumnos, de determinados conocimientos vinculados con la participación,
la autonomía, el respeto por los derechos, la construcción democrática?

contradicciones: análisis de la estructura organizativa de las IE: debates sobre el PEI,

análisis conjunto de problemáticas escolares para comprender la complejidad y proponer
acciones posibles.

HARGREAVES Individualismo e Individualidad El

conocimiento de la cultura del profesor
la idea de que las escuelas deben tener una misión o un sentido de misión. Las
misiones, al forjar unas creencias y fines comunes dentro de la comunidad docente, mitigan
las incertidumbres de la enseñanza que inducen la culpabilidad. Mediante la construcción
de unos objetivos comunes con la expectativa compartida de que pueden cumplirse, las
misiones refuerzan también la sensación de eficacia de los profesores y sus convicciones
de que pueden mejorar el rendimiento de sus alumnos, con independencia de su origen
social. Las misiones ofrecen una motivación y proporcionan un sentido. Pero, si las
misiones desarrollan la lealtad entre los fieles y la confianza entre los comprometidos,
también provocan la herejía entre quienes cuestionan, difieren y dudan. Cuanto más estricta
y ferviente es la misión, mayor es y más se extiende la herejía. En este sentido, la
construcción social de la herejía es una poderosa fuerza ideológica. 187
La herejía estará presente, dice SZASZ, "siempre que exista tensión entre el individuo y el
grupo". Los individuos deben pensar por sí mismos. Eso es lo que les hace individuos. Sin
embargo, el grupo quiere que sus miembros se hagan eco de sus creencias. Esto es lo que
SZASZ llama la "estructura constante de la herejía". 188

Los sistemas educativos y quienes trabajan en ellos o en su nombre también tienen sus
herejías. Que las escuelas funcionarían mejor sin director; que las escuelas deberían ser
las responsables primordiales de la elaboración de sus propios currícula; que muchos niños
con necesidades especiales están mejor sin integrarse en clases normales: éstas son las
herejías del pensamiento educativo contemporáneo. En los sistemas educativos actuales,
unas herejías como ésas son indecibles. El hecho de enunciarlas no sólo es una muestra de
desacuerdo, sino de ser perverso o débil. Las herejías se sitúan fuera de los límites de la
razón.
Podríamos denominar a todas ellas herejías fundamentales, o herejías de contenido. Son
herejías que cuestionan, que amenazan determinadas partes del sistema de creencias,
ciertas doctrinas muy queridas por los fieles. Pero, bajo estas herejías, hay otras aún más
profundas. Las llamo herejías genéricas o herejías de forma. Las herejías genéricas atentan
contra el fin fundamental de la misión misma y contra los principios en los que se basa. En
los campos del perfeccionamiento escolar, el desarrollo del profesorado y el cambio
educativo, una herejía genérica fundamental es la del individualismo. Las cualidades
y características que recogen las designaciones "individualismo", "aislamiento" y
"secretismo" del profesor suelen percibirse como amenazas o barreras significativas
para el desarrollo profesional, la implementación del cambio y el desarrollo de
objetivos pedagógicos compartidos. 188
Sin embargo, las expresiones como "individualismo" y "colegialidad" son muy vagas e
imprecisas, abiertas a multitud de significados e interpretaciones. 188-189
esos términos no se utilizan ni entienden como descripciones precisas de tipos de práctica,
política o aspiraciones. En cambio, son, en gran medida, simbólicos y dan pie a la retórica
de un discurso mítico sobre el cambio y el perfeccionamiento. Así, la colaboración y la
colegialidad se convierten en imágenes poderosas de la aspiración preferida, y el
aislamiento y el individualismo, en imágenes igualmente poderosas de la aversión
profesional. En consecuencia, el individualismo, el aislamiento y el secretismo se han
convertido en preocupaciones y objetivos clave del movimiento de reforma educativa.
Su erradicación, como la de cualquier herejía, tiene la máxima prioridad. 189
Este capítulo analiza el fenómeno del individualismo como herejía genérica del
cambio educativo.
Las culturas de la enseñanza
las culturas de la enseñanza comprenden creencias, valores, hábitos y formas de hacer
las cosas asumidas por las comunidades de profesores que tienen que afrontar exigencias y
limitaciones similares en el transcurso de muchos años. La cultura transmite, a sus nuevos
e inexpertos copartícipes, las soluciones históricamente generadas y compartidas de
manera colectiva en la comunidad.
Por tanto, si queremos entender lo que hace el profesor y por qué lo hace, tenemos que
comprender la comunidad educativa, la cultura de trabajo de la que éste participa. 190

Las culturas de la enseñanza contribuyen a dar sentido, apoyo e identidad a los profesores
y a su trabajo. A menudo los maestros están físicamente solos en sus aulas, sin la
presencia de otros adultos. Psicológicamente, nunca lo están. Lo que hacen, en términos de
estilos y estrategias en el aula está sometido a la poderosa influencia de las perspectivas y
orientaciones de los compañeros con los que trabajan actualmente y con los que han
colaborado en el pasado. A este respecto, las culturas de los profesores y las relaciones
entre ellos están entre los aspectos más destacados de su vida y trabajo, desde el punto de
vista educativo. Constituyen un contexto vital para el desarrollo del profesor y para su forma
de enseñar. Lo que sucede en el interior del aula no puede divorciarse de las relaciones
establecidas fuera de ella.

Las culturas de la enseñanza, como cualesquiera otras, tienen dos dimensiones

importantes: contenido y forma.

El contenido de las culturas de los profesores consiste en las actitudes, valores, creencias,
hábitos, supuestos y formas de hacer las cosas fundamentales y compartidas en el seno de
un determinado grupo de maestros o por la comunidad docente, en general. Podemos ver el
contenido de las culturas de los profesores en lo que éstos piensan, dicen y hacen. Es "la
forma de hacer las cosas que tenemos aquí". El concepto esencialmente normativo de
compartir (creencias y actitudes compartidas), de consenso explícito e implícito, es
fundamental para la perspectiva de las culturas de los profesores en relación con el
contenido; visión que subyace a la bibliografía general sobre las culturas de las
organizaciones y aparece una y otra vez en ella. Cuando hablamos de las culturas
académicas, las de la orientación, las de las asignaturas, etcétera, estamos refiriéndonos al
contenido de las culturas de los profesores. Aquí es donde resulta más evidente su
diversidad cultural. No cabe duda de que hay mucho que hacer todavía para clasificar
esas culturas, examinar sus orígenes, sus interrelaciones y su forma de cambiar en el
transcurso del tiempo.
La forma de la cultura de los profesores consiste en los modelos de relación y formas de
asociación características entre los partícipes de esas culturas, se pone de manifiesto en el
modo de articularse las relaciones entre los docentes y sus colegas. El concepto normativo
de la coparticipación no es esencial en esta definición, porque la forma de las culturas de
los profesores puede ser individualista o antagonista, por ejemplo. Las relaciones entre los
docentes o, sí queremos, la forma de su cultura puede cambiar con el tiempo. En realidad, a
través de las formas de las culturas de los profesores se realizan, reproducen y redefinen
los contenidos de las distintas culturas. (...) comprender las formas de las culturas de los
docentes es entender muchos de los límites y posibilidades del desarrollo del
profesorado y del cambio educativo. 191
Me parece que existen cuatro grandes formas de cultura de los profesores, cada una de las
cuales tiene consecuencias muy distintas para su trabajo y para el cambio educativo. Son:
• individualismo
• colaboración;
• colegialidad artificial;
• balcanización.

El individualismo como un déficit psicológico

Los profesores, en su inmensa mayoría, siguen enseñando solos, tras las puertas cerradas,
en el ambiente insular y aislado de sus propias aulas. La mayor parte de las escuelas
elementales todavía tiene una estructura que LORTIE describe como de "cartón de
huevos": aulas segregadas que separan a los maestros entre sí, de manera que
escasamente pueden ver y comprender lo que hacen sus colegas. 191-192
aislamiento: intimidad y problemas. Los profesores recluidos en sus aulas reciben muy
poca información procedente de adultos sobre su propio valor, mérito y competencia. 192
A pesar de los numerosos esfuerzos de mejora y reforma, el individualismo permanece
con obstinación en la cultura de los profesores. ¿Por qué?
suelen considerarse como determinantes del individualismo dos tipos de explicaciones. En
la primera interpretación, más tradicional, el individualismo se asocia con la falta de
confianza en sí mismo, la defensividad y la ansiedad; con los fallos y fracasos de los
profesores que en parte son "naturales" y en parte son el resultado de las incertidumbres de
su trabajo.
incertidumbre y ansiedad: La mayoría de los profesores entrevistados por LORTIE no sólo
quedaban aislados unos de otros por la arquitectura de la escuela, sino que también
preferían el aislamiento, manifestando que, si les dejasen más tiempo, lo emplearían en
temas relacionados con sus propias clases y no para trabajar con sus colegas. David
HARGREAVES reiteraba el juicio de LORTIE respecto a que el individualismo de los
profesores "no es presumido y autosuficiente, sino dubitativo e incómodo" (metáfora de la
deficiencia y la patología).
"La autonomía", dice HARGREAVES, "es la palabra aceptable para enmascarar la
aprehensión de los profesores respecto a la evaluación y sirve de fundamento para excluir a
los observadores". 193
En un estudio de 78 escuelas elementales de Tennessee, ROSENHOLTZ identificó 15
escuelas de carácter aislado y 50 de carácter moderadamente aislado, según su propia
terminología.
Descubre que es raro que se ayuden, que (como en el estudio de LORTIE) la ayuda no
suele ir más allá de la puesta en común de los materiales e ideas al uso, que no suele
practicarse la planificación y la resolución de problemas con los compañeros y que los
maestros "aislados" prefieren reservarse para ellos los problemas de disciplina.
Los docentes aislados a los que entrevistó ROSENHOLTZ no decían, en realidad, que se
sintieran inseguros. Sin embargo, ROSENHOLTZ invoca el constructo de la
incertidumbre para describir la organización social del grupo de maestros, y de la cultura
docente en general de los ambientes aislados. En este caso, utiliza la "incertidumbre" para
describir la falta de un acuerdo claro, de una definición común o una confianza colectiva en
unas tecnologías docentes compartidas.
Sin embargo, ROSENHOLTZ pasa, de manera casi imperceptible, de este uso de la
incertidumbre como propiedad de una organización social a su empleo como cualidad
psicológica de los mismos maestros, de quienes se afirma que se sienten seguros o
inseguros. De este modo el uso, perfectamente legítimo, de la incertidumbre para
describir una articulación poco definida de las metas y fines de la organización social
de los ambientes "aislados" se transforma sutilmente en una cualidad psicológica
defectiva, insinuando con claridad la presencia de un déficit individual y una
desorganización personal. 194
ASHTON y WEBB utilizaron también una pequeña licencia interpretativa para describir
cómo "en el nivel psicológico, las funciones de la insularidad protegen la imagen profesional
de los maestros, poniendo un amortiguador entre ellos y la crítica que temen recibir si otros
los ven trabajando" (la cursiva es mía). y sigue con un caño a todos los estudios que
menciona 194
En todos estos casos, unos hallazgos e interpretaciones bastante sólidos y bien
establecidos, relativos a las condiciones del centro de trabajo, el aislamiento y el
individualismo del profesor, se transforman engañosamente en atribuciones de
características psicológicas más bien indeseables de los docentes concretos dentro de sus
centros de trabajo.
esas traducciones del sentido, en el contexto del cambio y del perfeccionamiento,
pueden llevar a que se interprete la oposición del docente como un problema suyo y
no del sistema. 195
Bruce JOYCE y sus colaboradores caen en esta trampa en su descripción de un intento de
desarrollar en el ámbito escolar unas relaciones de trabajo más próximas y cooperativas
entre los profesores. Al comentar la marcada existencia de ansiedad entre los docentes
participantes en el proyecto, afirman que la ansiedad es un síndrome natural que surge a
partir de dos fuentes, [que son] el temor a la exposición y la incompetencia en el ambiente,
más público, de la enseñanza". De ese modo, las raíces de la ansiedad no se sitúan en las
condiciones del lugar de trabajo ni en ninguna objeción racional a lo que se pide a los
profesores: que colaboren en algo, sino en los mismos docentes, en sus propias destrezas y
cualidades, "naturalmente" vulnerables.
No quiere decir esto que nunca se pueda culpar a los profesores por su tendencia a
mantenerse en un espléndido aislamiento. Es posible que los tipos de personalidades
que se sienten atraídas por la enseñanza estén más cómodos en compañía de niños
que de adultos. También han de tenerse en cuenta esas herejías, y es posible que la falta
de confianza en sí mismos y la postura defensiva, el miedo a la observación y a la
evaluación sean, ante todo, lo que impulsa a los profesores a mantenerse en la seguridad
imaginaria de su aula.
parece que la interpretación privilegiada del individualismo de los profesores, en el
sentido de que manifiesta un conjunto de déficit psicológicos, tiene poca o ninguna
justificación.

El individualismo, como una condición del lugar de trabajo

Se consideran menos como una deficiencia personal que como una forma racional de
economizar los esfuerzos y de ordenar las prioridades en un ambiente de trabajo sometido
a grandes presiones y limitaciones. En el nivel más sencillo y evidente, se considera que el
individualismo del profesor se deriva del hecho físico del aislamiento, propio de la
arquitectura tradicional de las escuelas y sus modelos de organización celular de aulas
separadas.
Pero los determinantes del individualismo debidos al lugar de trabajo van mucho más allá
del aislamiento físico, en cuanto tal, FLINDERS distingue tres perspectivas diferentes en el
aislamiento del profesor: aislamiento como estado psicológico, aislamiento como condición
ecológica en la que trabajan los profesores (en el sentido de "aislamiento físico") y su propia
alternativa: aislamiento como estrategia adaptativa para conservar los escasos recursos
ocupacionales. 196
…el aislamiento lo impone el mismo interesado, que trabaja activamente para conseguirlo.
Evita las digresiones y distracciones que supone el trabajar con los colegas, para centrarse
en la instrucción con los alumnos y para ellos. Esta necesidad de tiempo para apoyar la
instrucción se siente con especial urgencia a causa del carácter abierto e ilimitado de la
enseñanza y de las limitaciones que imponen las clases numerosas, las exigencias de la
evaluación y otras por el estilo… explica por qué no suelen tener éxito los intentos de evitar
el aislamiento del profesor mediante la eliminación de las barreras físicas (quitando
tabiques) o el desarrollo de destrezas y cualidades psicológicas adecuadas para el trabajo
en colaboración.
MCTAGGART señala otro conjunto de condiciones de trabajo que explica la persistencia de
lo que él llama "secretismo", incluso en circunstancias de una iniciativa de educación
estética, que recibió un apoyo especial, y pensada, sin ninguna duda, para promover la
colaboración entre los profesores. Los frenos que se oponían a la colaboración en este
proyecto, observa MCTAGGART, estaban basados en un sistema dominado por principios
de racionalidad burocrática que ahogaban la iniciativa de los profesores y no ofrecían
mucho para que éstos colaboraran.
En este distrito escolar no hacía falta romper los muros del secretismo, sino el medio social y las
condiciones de trabajo que impedían efectivamente la confianza y devaluaban el saber, el buen juicio
y la credibilidad de sus mejores profesores.

En estas interpretaciones revisadas del individualismo, la cultura de la enseñanza se

basa de un modo más realista en el contexto de trabajo permanente donde se desarrolla la
tarea. El individualismo es una consecuencia de complejas condiciones y limitaciones
de la organización y a éstas hay que prestar atención para eliminar el individualismo.
No obstante, es curioso que nadie niegue la premisa de que, en último término, el
individualismo y el aislamiento son perniciosos y, en consecuencia, haya que eliminarlos.
No existe ninguna duda al respecto. 197

En ambas interpretaciones [tradicional y revisada], el individualismo es, ante todo, una

limitación, no un refuerzo; un problema, no una posibilidad; algo que hay que eliminar, en
vez de respetarlo. La herejía del individualismo sigue, en gran medida, intacta.

La redefinición de los determinantes del individualismo

en la práctica, el individualismo tiene otros significados y connotaciones cuyo carácter

no es negativo. Lortie habla de recompensas psíquicas del trabajo con niños.
Ya es hora de que enfoquemos el individualismo con un espíritu de comprensión y no de
persecución. 198

En el estudio sobre el tiempo de preparación, identificamos tres grandes determinantes del

individualismo que se acercan mucho, aunque no coincidan, a la tipología del aislamiento
del profesor de FLINDERS. Dichos determinantes son: el individualismo restringido, el
estratégico y electivo

El individualismo restringido (la "condición ecológica" de FLINDERS) se produce cuando

los profesores enseñan, planean y, en general, trabajan solos a causa de limitaciones
administrativas u otras, propias de la situación, que suponen un obstáculo o impedimento
para hacerlo de otro modo. En el estudio de preparación, estas limitaciones eran: los estilos
no participativos de administración; las estructuras del estilo del "cartón de huevos" propias
de la arquitectura escolar; la escasez y baja calidad del espacio disponible para que los
adultos puedan trabajar juntos; la masificación, con la correspondiente proliferación de
clases separadas provisionales, y las dificultades de establecer un horario en el que los
profesores pudieran trabajar juntos, a causa de la complejidad del horario de los centros
grandes, la imposibilidad de que los compañeros queden libres en los centros pequeños y
las complicaciones que suponen las clases formadas por alumnos de diversos niveles en
ambos tipos de centros.

El individualismo estratégico (la estrategia adaptativa de FLINDERS) se refiere a la forma

utilizada por los profesores para construir y crear activamente pautas individualistas de
trabajo como respuesta a las contingencias cotidianas de su ambiente laboral. La
dedicación de los docentes a su trabajo, los objetivos difusos de su tarea y las crecientes
presiones y expectativas externas respecto a la rendición de cuentas y a la programación
modificada relativa al número cada vez mayor de alumnos de educación especial presentes
en las clases ordinarias hacen que los maestros se centren en sus propias aulas, tratando
de conseguir los elevados niveles, rayanos en lo inalcanzable, y de cumplir los
interminables programas de trabajo que ellos mismos se fijan y los que otros establecen
para ellos. En este caso, el individualismo era una concentración de esfuerzo calculado.
Era estratégico. En este contexto, el tiempo de preparación era un recurso escaso que no
podía malgastarse en la relajación, siendo necesario utilizarlo en muchas de las pequeñas
tareas que hacen que la lista de los temas que deben realizar los profesores no tenga fin. El
mismo principio estratégico influía en las preferencias de los maestros en relación con el
uso del tiempo de preparación, en beneficio de las especialidades independientes y
cerradas en sí mismas, como la música y el arte, que no requerían más planificación con el
profesor especializado que las impartiese.
El individualismo electivo se refiere a la opción libre de trabajar solo, durante todo o parte
del tiempo y, a veces, incluso, en circunstancias en las que existen oportunidades y
estímulos para trabajar en colaboración con los compañeros. El individualismo electivo
describe una forma preferida de estar y de trabajar y no una simple respuesta restringida o
estratégica a las exigencias y contingencias ocupacionales. Frecuentemente, las mismas
opciones son el resultado de la historia, la biografía y la socialización profesional… describe
unas pautas de trabajo que se prefieren en el plano pedagógico y en el personal, más que
en el plano de la obligación, la falta de ocasiones o el reparto eficaz del esfuerzo. 198-199

En nuestro estudio del tiempo de preparación, el individualismo electivo abarcaba tres

temas muy relacionados entre sí: la atención personal, la individualidad y la soledad.

Individualismo y atención personal

Por regla general, las mayores satisfacciones que se obtienen en la enseñanza elemental
no están en los salarios, el prestigio ni los ascensos, sino en lo que LORTIE llamaba
recompensas psíquicas de la enseñanza.
Estas recompensas psíquicas de la enseñanza son fundamentales para el mantenimiento
del sentido del yo de los profesores: su sentido de valía y dignidad en su trabajo. La
primacía de estas recompensas muestra de muchas maneras el carácter fundamental que
tiene para los maestros elementales lo que GILLIGAN llama ética de la atención. En esta
ética, la preocupación por la atención y la asistencia a otros y la relación con ellos motivan
las acciones (común en las mujeres).
Con frecuencia parece que las justificaciones administrativas para colaborar con los
compañeros se presentan menos en términos de la ética de la atención que de la ética de la
responsabilidad, contraria a aquélla. Se resaltan las obligaciones profesionales. Se insiste
en el perfeccionamiento de la planificación y la instrucción. Ante esas exigencias, lo que
parece una retirada a un individualismo inseguro, puede ser, en realidad, la conservación de
la atención. 200
En concreto, la atención suele estar relacionada con otras orientaciones enfocadas hacia la
propiedad y el control… Indica que los docentes tienen la responsabilidad primordial, si no
la única, para con sus clases; que los alumnos pertenecen de alguna manera a sus
profesores, como si fuesen objetos de posesión.
Por una parte, la propiedad supone aceptar una responsabilidad onerosa. Por otra, puede
adquirir características de posesividad, con la consiguiente oposición a compartir con otros
lo que es nuestro. Entre los maestros que entrevistamos, esta cuestión aparecía como un
problema más patente cuando existían amenazas contra la propiedad: cuando era posible
que hubiera que compartir las decisiones sobre nuestros alumnos con terceros. Parece que
se produjeron luchas por el poder respecto a la propiedad de los niños de "educación
especial" en diversas clases regulares, aunque, en la mayoría de los casos, en el momento
de las entrevistas, ya habían remitido. 200-201

BELTRÁN LLAVADOR CAP 3 Las instituciones escolares

en busca de coherencia
Las instituciones escolares son espacios definidos constitutivamente por la heterogeneidad
de sus actores. De hecho, para que sea posible la relación educativa en los marcos
institucionales debe existir una cierta asimetría, una desigualdad básica, aunque sea la
cifrada en las diferencias entre profesores y alumnos.p60
En algunas épocas o en momentos históricos determinados se han intentado reducir esas
diferencias o introducir mayor homogeneidad basándose en criterios distintos…Todas esas
formas de perseguir la homogeneización han apelado a diferentes argumentos,
pretendidamente educativos, que la justificaban; aunque han resultado por igual inútiles en
su búsqueda de reducir la heterogeneidad…p60
Esos intentos, además de resultar vanos, afectan a las condiciones de emergencia de una
auténtica relación educativa que sólo se da cuando existe una tensión diferencial mínima
que exige su reducción. Que esto sea así no lo explica la mera heterogeneidad sino la
alteridad. p60-61
Llámese; heterogeneidad o alteridad, el caso es que los centros escolares se
caracterizan por la presencia de una multiplicidad de actores, tanto en términos
cuantitativos como cualitativos; no sólo hay muchas personas interactuando
simultáneamente, sino que estas personas son diferentes entre sí. Lo peculiar de las
instituciones escolares es que esta multiplicidad afecta a la coherencia del trabajo en
el seno de las mismas o, si se prefiere, afecta notable y sustancialmente a la definición y
el logro de las metas que tales instituciones tienen asignadas. p61
no se trata de que los centros escolares actúen de manera incoherente porque haya mucha
gente en ellos, sino que es sobre todo el aspecto cualitativo de esa multiplicidad de actores
lo que hace que los lugares a los que se orientan sus acciones sean distintos y, asimismo,
las tareas abordadas por ellos.

Multiplicidad de las metas

cuentan con metas específicas sobre una población cautiva
Dado que la obligatoriedad escolar afecta a toda la población comprendida dentro de un
segmento de edad, es difícil pensar que cada establecimiento escolar no tenga siempre una
cuota mínima de estudiantes porque, además, el tamaño de esos establecimientos o, en
todo caso, los servicios prestados por éstos no pueden crecer indefinidamente; las
posibilidades de que tal servicio se preste en las mínimas condiciones requiere limitar el
número de destinatarios a quienes se pueda atender simultáneamente. El principal
problema de las organizaciones escolares no está vinculado, sin embargo, a este aspecto.
(no?) Lo más significativo de su caso es que, a diferencia de otras organizaciones, de la
mayoría podría decirse, las metas educativas son difícilmente precisables, al menos en
términos que conciten el acuerdo generalizado de quienes están directa o indirectamente
implicados o afectados por ellas. De hecho casi podría decirse que la precisión en la
formulación de las metas educativas es inversamente proporcional a la satisfacción de
todos esos sectores por su cumplimiento. p63

¿Qué metas persiguen los centros escolares?

Se ha dicho por parte de diferentes investigadores del campo escolar organizativo que los
centros escolares se caracterizan por la amplitud y pluralidad, imprecisión o
ambigüedad y contradicción de sus metas. En realidad las dos notas últimas se derivan
de la primera. En efecto, las metas escolares son amplias; pero ¿por qué?
Fundamentalmente porque están referidas al logro de algo que resulta igualmente amplio en
su significado como es la educación p64
Dado que el sistema escolar es una construcción de carácter político-administrativo
que fundamentalmente remite a la estructura del Estado, preguntarnos por sus metas es
desplazarnos desde el interés por las mismas y por su logro hacia quienes tienen en ese
ámbito un papel protagonista p65 pero…Identificar las metas de las escuelas con las del
sistema escolar es tomar la parte por el todo; es, dicho de otro modo, subsumir todos los
intereses de quienes realizan sus apuestas por la actividad escolar en los de aquellos que
encuentran su representación en las esferas del Estado y creer que la satisfacción de éstos
implica necesariamente la de los propios. Esto es lo que se adecuaría, en todo caso, a la
vieja acepción de la escuela estatal…

Otro modo de aproximarse al asunto es interpretar las metas escolares en términos de las
metas que cada centro o establecimiento escolar se propone y persigue…..podría llevarnos
al extremo opuesto del anterior si no tenemos la cautela de especificar que ello debe ocurrir
en el marco del respeto y la satisfacción a intereses generales.p65-66

¿Quiénes han de definir las metas educativas y escolares?

No se trata tanto de una “prestación” de los poderes públicos como de que éstos pongan las
bases y den todas las garantías para el ejercicio de ese derecho. Argumentos de este
tipo son justamente los que se han venido poniendo en juego bajo el eufemismo libre
elección de los padres para aludir, más que a su determinación de hacer efectivo su
derecho, a la presunta obligación de las autoridades de posibilitar activamente que este
derecho se cumpla en los términos que cada uno de los ciudadanos decida para sí. El
problema en este caso es que las posiciones de partida de los diferentes ciudadanos no
garantizan que el cumplimiento de esos derechos no vaya a realizarse en detrimento de las
posibilidades de otros a ver satisfechos los propios. La situación descrita se cumple por
igual cuando está referida al conjunto del sistema y cuando se limita a cada uno de los
centros escolares.p67
Las soluciones arbitradas para esta delicada situación pueden ser distintas, pero parece
que la más extendida es la creación de un marco legislativo suficientemente amplio
como para garantizar a todos el ejercicio de sus derechos a la vez que se posibilita su
participación directa en procesos encaminados a precisar las condiciones particulares en
función de las circunstancias locales. Es así como entre nosotros surgen, por ejemplo, los
consejos escolares …ésta es la instancia a la que se hace corresponder la concreción de
las metas educativas refiriéndolas a la propia comunidad escolar. Se entenderá por tal en
ese texto legal a la que se encuentra directamente vinculada a cada centro escolar pp66-68

Éstas son, por tanto, las instancias a las que se reconoce el derecho legal a definir las
metas propias de cada centro escolar, siempre dentro del marco de aquellas otras
generales definidas en ámbitos supralocales. Puede apreciarse que esta configuración de
los consejos deja fuera a otras instancias que se consideran a sí mismas con legítimo
derecho a participar en la definición de las metas; aun así, el panorama es suficientemente
abierto como para no limitar de entrada la amplitud de las metas posibles o reducir su
ambigüedad. Lo que se consigue es desplazar su definición precisa, su concreción, a
lugares físicamente más próximos a aquellos en los cuales se supone que han de sentirse
de forma más inmediata y directa los efectos de unos u otros modos de la escolarización.
Pero también es verdad que de este modo se desplaza el conflicto desde las esferas del
Estado a otros ámbitos mucho más locales y, en consecuencia, se reduce la amenaza para
la estabilidad y legitimidad de ese mismo Estado. p68

Reducir la ambigüedad sin renunciar a la pluralidad

¿qué explica que esa escuela siga funcionando aparentemente sin mayor desatención a los
aspectos, al menos formales? la respuesta es: su estructura. ¿Qué quiere decirse con
ello? Que existen una serie de normas fundamentales referidas al funcionamiento básico del
establecimiento escolar, a la definición y regulación de las tareas de los docentes, a las
condiciones mínimas de accesibilidad y vida en el centro para los alumnos, que hacen que
el centro funcione prácticamente solo. p69-70
En este punto es donde entra en juego la dimensión cultural. Aunque la trama
estructural pueda prescindir de las personas de la institución puesto que se trata
básicamente de normas y regulaciones, sin embargo no tendría sentido al margen de las
personas a quienes estas normas se refieren o que resultan afectadas por tales
regulaciones. Lo que regulan los componentes estructurales son formas de actuación
de un colectivo, de personas que comparten un cierto espacio institucional. p70

La situación organizativa resultante es siempre, por tanto, de lo más plural. Plural en

el sentido en que se hacen allí presentes muchas personas de características externas,
físicas, diferentes; pero también, y esto es más importante, de ideas, creencias,
conocimientos, sentimientos, valores y principios, igualmente distintos. p71
en el caso de las organizaciones escolares, lo más que hace respecto a las metas que se
han de perseguir es resignarse a su formulación en términos ambiguos, lo que si bien
permite que todos puedan mostrarse en principio de acuerdo con ellas, al mismo tiempo no
proporciona claves respecto a cómo hacer operativas las vías para lograrlas con igual
satisfacción por parte de todos. El problema que se plantea, entonces, no es el de reducir la
pluralidad, cosa que sería de dudoso derecho, además de francamente difícil en una
sociedad que ya es de por sí plural y que además fomenta la pluralidad, sino el modo de
conseguir que partiendo de esa pluralidad se acuerden procedimientos que articulen
el trabajo de los docentes a fin de que su tarea sea mínimamente coherente y, en
consecuencia, también los resultados de la misma.p72

Cambiar el punto de vista

La clave para hacer más coherente el trabajo en los centros escolares y,
consecuentemente, también sus resultados, quizá se encuentre en invertir los
planeamientos tradicionales en torno a las metas. Estos consisten en formular metas
más y más precisas de modo que en cualquier momento resulte posible verificar el grado o
nivel de su logro.p72

La escuela, por cierto, ya hace tiempo que ha renunciado a la pretensión de ser la única que
tiene competencia o potestad para pronunciarse respecto a qué sea o tenga valor
educativo; porque es muy distinto delegar en una institución el cumplimiento de
ciertas metas que confiarle la legitimidad para formularlas. Por tanto hay que aceptar
de partida esa ambigüedad de las metas educativas de la institución escolar, como hay
que aceptar de partida la pluralidad representada en esas mismas instituciones y, en
consecuencia, hay que aceptar igualmente que en el seno de los centros escolares
encuentren expresión opiniones, creencias, culturas y tendencias contradictorias. La
escuela no existe. Existen, sí, escuelas, formas concretas de materializarse la
institución escolar. Cada una de esas formas es lo bastante parecida al resto como para
cumplir con efectividad su rol institucional; pero también son suficientemente distintas entre
sí como para que todas se adecuen a las circunstancias particulares, espaciales y
temporales, en las que están insertas p73

Es en ese espacio particularizado, en esa concreción de la institución, en esa

materialización, donde cabe plantearse el significado de la pluralidad de los agentes y de
la imprecisión de las metas. Porque del mismo modo que no deben reducirse las metas
generales si no queremos correr el riesgo de amputarnos socialmente, no deben tampoco
mantenerse en esos mismos términos cuando se trata de operativizarlas, de hacer que esas
metas se precisen y concreten en términos que hagan efectivo su cumplimiento; de hacerlo
así nos encontraríamos con escuelas desnortadas p73

Los protagonistas tienen algo que decir

que la única responsabilidad sobre ese estado de cosas corresponda al profesorado
p74
Despunta, por tanto, un doble ámbito para resignificar la tarea educativa que se cumple en
nuestras instituciones escolares. Por un lado, se trata de que los docentes asuman
mayores cuotas de participación junto a los diferentes agentes sociales que se
sienten vinculados para definir y determinar las metas escolares, y que actúen en
consecuencia. Por otro, los docentes están emplazados a articular y dotar de mayor
coherencia sus propias actuaciones profesionales en el seno de cada una de esas
organizaciones de manera que puedan integrar cohesionadamente las tendencias
disgregadoras, centrífugas, que buscan llevar la acción escolar hacia los intereses
particulares de cada uno de aquellos sectores.p76
La articulación del trabajo docente
De modo que los enseñantes tenemos, en primer lugar, que asumir la existencia de
diferentes culturas organizativas en el seno de cada centro escolar; en segundo lugar,
hemos de construir nuevos modos de hacer frente a las tareas sin que ello implique ni
seudoindiferencia del resto ni banderías. p78

La dimensión institucional nos obliga a reconocer un hecho básico: por mucho que se
quiera, cada docente no puede hacer absolutamente lo que se le antoje; es decir, la
enseñanza institucional obedece a ciertas pautas y regularidades que tienen un respaldo
normativo y que constituyen, en consecuencia, unos mínimos comunes. Lo que define el
trabajo docente, más allá de que sea realizado en unos u otros modos, son los
conocimientos que se generan y circulan reproduciéndose y quedando sometidos a
valoraciones sociales e institucionales, esto es, los programas o el curriculum en el
sentido estricto; pero, y esto no es menos importante, la reproducción, circularización o
valoración no operan de manera son las formas concretas de las relaciones entre
profesores y alumnos. Estos últimos, y no los programas curriculares, son el centro en
torno al cual se articula el trabajo docente. p79

La acción concertada de unos y otros

Estamos situados en un nuevo marco interpretativo de las tareas de la enseñanza
institucional. Las instituciones escolares no son entes ahistóricos ni guardan en su seno
ninguna esencia capaz de sustraerse a cambios que sólo afectarían a su superficie. Por el
contrario, las instituciones escolares son construcciones sociales e históricas cuyas
funciones y formatos han variado y siguen variando de manera más o menos acompasada
con respecto a otros cambios que tienen lugar en el entorno p80

La mera autoridad legal o administrativa es una fuente de legitimidad cada vez más débil
para fundar sobre ella las acciones educativas, lo que tiene al menos dos implicaciones. Por
un lado estamos ante una presencia cada vez mayor de manifestaciones culturales
plurales, cada una de las cuales es generadora de aspiraciones y metas legítimas, pero
que se traducen en tendencias disgregadoras; por otro lado la autoridad por sí sola ya
no es un elemento suficiente para reprimir esas manifestaciones ni para frenar la
tendencia centrífuga…bienvenido sea el debilitamiento de las fuentes externas de
autoridad siempre que vaya acompañado correspondientemente de un incremento de
las capacidades y los espacios para la autodeterminación.p81
¿No existe ninguna posibilidad de buscar formas de articulación del trabajo docente que no
sofoquen la manifestación de las diferentes culturas pedagógicas? ¿Es mejor, al menos,
desde el punto de vista de la enseñanza, que predomine esa independencia? En realidad,
pues, no se trata de independencia, ni siquiera de autonomía. No expresa una pluralidad
de culturas que se enriquecen mutuamente sino una especie de balcanización
(HARGREAVES, 1998) en la que las diferentes culturas pedagógicas se enfrentan o
resisten. Con frecuencia no se trata ni siquiera de culturas vivas sino de elementos
residuales procedentes de viejas culturas (algunas ya casi extintas) que sobreviven
en expresiones rutinizadas. No hay fecundación mutua, no hay hibridación; hay
apenas supervivencia. Por el contrario, la interdependencia es indicador de la
presencia de una cultura organizativa rica y variada. Lo que en este contexto quiere
decir interdependencia es un modo de abordar la tarea docente que siempre depende del
modo en que el resto la realiza; quiere decir que el sentido de la tarea educativa depende
no sólo del trabajo de cada docente, sino del trabajo de todosp84
La interdependencia requiere concertar las acciones y abordarlas de forma colegiada;
una colegialidad caracterizada por la congruencia, la coordinación y la confianza.p85

Trabajar colegiadamente en los centros

La colegialidad tiende a corregir esa parcelación y las deformaciones de la representación
estamental, estableciendo nuevos procedimientos que suponen otras formas organizativas
de instalarse los profesores en el centro escolar. Plantearse el trabajo colegiadamente
significa, en primer lugar, erigir por encima de cualquier otro el principio de la congruencia;
ser congruente significa basarse en la concordancia o correspondencia; se trata, pues, de
hacer concordar planteamientos docentes que, en principio, pudieran ser divergentes. No se
trata de reducir los unos ó los otros, de eliminarlos, sojuzgarlos, silenciarlos, vencerlos; ni
siquiera convencerlos; es, por el contrario, reconocerlos para, a partir de sus diferencias,
construir vías para hacerlos corresponderse, para aproximarlos de manera que el resultado
de la acción en la que intervienen agentes múltiples y desde posiciones distintas no se
traduzca en la expresión de esas mismas diferencias sino que se resuelva en una mínima
unidad. En segundo lugar, e implicada en cierto modo en la congruencia, se hace necesaria
la coordinación entre todos los agentes y entre las acciones a emprender por éstos que,
en cualquier caso y desde la perspectiva de los alumnos, no serán sino aspectos parciales
de un proceso cuyo final provisional se muestra en la persona de esos mismos alumnos.
Para que ello sea posible, se requiere, en tercer lugar, aunque no último, confianza.p86

Reconociendo voces e intereses múltiples

Nuestra apuesta, decíamos, es la de la colegialidad, es decir, la de construir unos
procedimientos que, respetando las peculiaridades de rasgos culturales diferenciados y
desde el reconocimiento de la licitud de las diferentes apuestas educativas, restablezcan la
coherencia del trabajo docente.
Para ello son necesarios, por cierto, determinados requisitos previos:
a) que se reconozcan voces e intereses plurales;
b) que esas voces tengan posibilidad de formalizarse en términos expresivos;
c) que existan cauces para su expresión

Hemos de partir de la aceptación de la presencia plural en nuestras escuelas y centros

de enseñanza, no sólo entre los estudiantes sino también entre los profesores; hay que
aceptar, además , que esas presencias plurales ponen de manifiesto la existencia de
intereses distintos en la educación que no tienen, sin embargo, por qué ser
incompatibles.p88

En segundo lugar, hay que posibilitar que esos diferentes intereses no sigan estando
soterrados o sometidos a una posición vergonzante por la presencia abrumadora de los que
ostentan posiciones dominantes; hay que trabajar, en consecuencia, para crear espacios
en los que puedan expresarse a la vez que habrá que procurar que encuentren sus
formas expresivas adecuadas que no tienen tampoco por qué coincidir con aquellas que
tradicionalmente se han impuesto negando al resto.
Por último, hay que construir vías que permitan la formalización de esas posiciones, su
expresión en ámbitos de interlocución a efectos de que su presencia no se sienta como
una amenaza a la identidad profesional de los otros docentes ni a la manifestación de sus
propias expresiones culturales.
La existencia de todas estas condiciones previas hay que trabajársela; no se las puede dar
por supuestas ni esperar a que surjan por sí solas. Es tarea de la escuela, porque es una
tarea educativa, pensarse a sí misma dando respuesta a esos tres ámbitos de
necesidades los cuales remiten respectivamente a los propios docentes, la formación de los
agentes sociales escolarmente implicados y las condiciones organizativas. La institución
escolar es responsable de las pautas de socialización que induce en sus docentes o
así como la formación del profesorado no se agota en el espacio académico que conduce a
su habilitación, los procesos de socialización no han de contemplarse en términos
retrospectivos, como algo ya pasado, sino que deben abordarse de manera proactiva,
creando las condiciones que permitirán nuevas pautas para esta socialización, que
habrá de ser divergente, y corrigiendo aquellas otras que sólo apuntan a su convergencia
respecto a la tradición.p89

La propuesta no es que la institución escolar trate escolarmente a estos otros agentes, que
los convierta en sujetos pasivos de unas acciones o unos discursos cuyo protagonismo siga
estando exclusivamente en manos de los profesionales; se trata de superar esos
planteamientos bancarios, por utilizar el término de FREIRE (1988), admitiendo que nadie
educa a nadie sino que todos nos educamos juntos. En consecuencia se requieren
nuevas condiciones organizativas que hagan posible esta otra aproximación al hecho
educativo escolar. Es necesario repensar y reconstruir la trama organizativa, la red de
relaciones que se teje entre todos aquellos que tienen algún protagonismo
institucionalmente acordado e incluyendo a aquellos que hasta ahora no han tenido cabida
o la han tenido muy restringida.p89

Sólo cuando los grupos tienen capacidad de intralocución puede esperarse que sean
interlocutores en condiciones de igualdad
habilitar espacios para el debate y la deliberación, para el uso de la palabra, para la
construcción, como diría ARENDT (1993)p90

Los proyectos escolares como proyección de los centros

Proyectar las acciones educativas de un centro escolar, y el centro escolar mismo, es
construir un espacio habilitado para albergar la presencia de la pluralidad y la
expresión de sus posiciones diferentes, de sus particulares metas, a la vez que poner
en marchar procedimientos que hagan posible la deliberación e inicien la articulación
de las actuaciones de los distintos agentes. Pero es el reconocimiento expreso de la
pluralidad de presencias e intereses en el ámbito escolar lo que permite dar el paso a la
elaboración de un proyecto colectivo. Decir proyecto significa, por ahora, decir hacia dónde
se proyecta a sí mismo el centro escolar (metas) y, en consecuencia, cómo se proyectan las
actividades del mismo para llegar a ese punto. La proyección de los centros escolares, de
cada centro, escolar, es lo que permite salir del círculo vicioso en el que muchos de estos
se encuentran, consistente en cumplir rutinariamente unas tareas cuyo significado les es
ajeno, y el cumplimiento de esas tareas lleva a su vez a definirlas de nuevo en los mismos
términos de insignificancia y a replicarlas, aun cuando sus formatos hayan cambiado o se
pretenda que cambien. El proyecto de un centro le hace lanzarse siempre más allá de sí
mismo, esto es, de su dimensión estructural, cuyos límites verá progresivamente
amenazados y desbordados por las presiones culturales de otros grupos y sectores a los
que deberá ir dando cabida. La escuela deja de ser la escuela del pasado, jntentando
siempre reproducirse a sí misma, para pasar a ser la escuela de un presente mutable,
una escuela que se mantiene dinámica en medio del dinamismo general en un hacia donde
que, si bien no le cabe decidir sólo a ella, tampoco queda exclusivamente en manos de los
sectores sociales más poderosos.p92

BELTRÁN LLAVADOR CAP 4 Un proyecto para diseñar la coherencia

escolar

Hablamos de proyecto para referirnos a la posibilidad de establecer colegiadamente un

horizonte, un lugar no perceptible de inmediato al que con el concurso de todos se pretende
llegar en un plazo prefijado de tiempo, tal como se ha señalado anteriormente. El proyecto
en su acepción más frecuente, significa dotar de sentido a la acción transformadora del
aquí y ahora mediante una representación o boceto anticipatorio de la obra a realizar.

Proyecto e indeterminaciones organizativas

Referirnos al proyecto como instrumento simbólico nos permite ir un poco más allá
alejándonos de la concepción según la cual éste sería la mera expresión de los intereses y
las intenciones objetivados como tales por los distintos agentes sociales. Desde esta
presuposición el proyecto fundamenta acciones lógicamente encadenadas y racionalmente
orientadas al logro de unos fines precisos y asumidos por todos. Pero nadie con un mínimo
conocimiento formal de la dinámica organizativa de los centros escolares puede plantear el
proyecto en tales términos; de hacerlo estaría implícitamente dando a entender que es
posible un “más allá” que prescinda del presente, del aquí y ahora. Este error, sin embargo,
es el que ha podido hacer fracasar el proyecto en muchos centros, pues lo convierte en algo
disperso, ambiguo y, en el fondo, en indefinible. p96

BOURDIEU (1997, páginas 145 y sgs.) expone la necesidad de distinguir entre el proyecto,
que plantea el futuro en tanto que futuro y que, por tanto, puede ocurrir o no, oponiéndolo a
la protensión o anticipación perceptiva, que es la relación con un futuro que es casi
presente. p97

A la luz de las consideraciones precedentes, el proyecto a que aquí nos referimos entra
mejor en la categoría de protensión, pues debe constituirse para un futuro que de hecho
está casi presente a través de percepciones, opiniones y prácticas conformadas
históricamente en ciertas posiciones de un campo que, en este caso, comprende al sistema
educativo institucional. p98

En suma, el proyecto no es más que “una estrategia de reflexión y acción que

aglutina a todas las instancias de la comunidad” (SANTOS GUERRA, 1994, página
107).p98
VATER (1997, pág. 179), buscar el sentido de algo “es pretender acotar su orientación
propia, su valor intrínseco y su significado vital para la comunidad humana”. En suma, es
buscar respuestas a preguntas fundamentales: el “para qué”
¿Confiere legitimidad el proyecto?
La escuela, desde esta perspectiva, no puede erigirse en intérprete que traduzca con
pretensiones de eficiencia, neutralidad tecnológica y obediencia estricta a la jerarquía o la
cadena de mando unas supuestas “demandas sociales” de las que los gobiernos o ciertos
grupos de presión puedan erigirse en voceros. Y no puede ser así por varias razones.p99
En primer lugar, lo que con tanta frecuencia se dice respecto a que la escuela debe
responder a las demandas no es más que una expresión del pensamiento economicista
trasladada a un ámbito, como el educativo, que no responde a tales principios, entre otras
razones porque no puede plantear su intervención como libres intercambios con la sociedad
pues, aun cuando así se lo propusiera, en realidad la institución estaría cediendo y
conformándose bajo otras presiones, de carácter cultural y político, que trascienden lo
económico.

En segundo lugar, las pretendidas "demandas sociales" encubren bajo este genérico la
explicitación respecto a dónde y de quiénes provienen y cómo y a través de qué medios o
vías se expresan tales demandas; de hecho nunca podrán entrar en esa categoría; aquellos
intereses de sectores que no pueden expresarse, ni siquiera con frecuencia reconocerse
como tales sectores específicos, precisamente por falta de educación. Tampoco quiere todo
esto decir que no deban exigírsele respuestas bajo la forma de nuevas prácticas modo que
restablezca la correspondencia entre sus actuaciones y lo que la comunidad escolar solicita
y espera de la institución en cada momento…p99-100

es imprescindible explicitar las expectativas que los diferentes agentes sociales,

representantes de grupos de interés y otros sectores tienen respecto a la escuela y sus
funciones. Desde esta perspectiva hacemos nuestras las palabras de GÓMEZ LLÓRENTE
(1998, pág. 116) cuando afirma que la escuela pública requiere un cierto carácter propio
también, que no puede ser ideológico, sectario o partidista, sino que ha de emanar de la
consciencia acerca de su misión social.

El encuentro de las divergencias

otra peculiaridad del proyecto y es que, además de dar expresión a las diferencias, debe ser
común, esto es, compartido por los distintos colectivos escolar p 101

el proyectar ciertas ideas en actuaciones educativas de un centro no es tan sólo explicitar

los acuerdos en un documento sino fundamentalmente garantizar la implicación y el
compromiso del mayor número posible de agencias sociales en unas tareas que, si se
quiere que cobren valor educativo para la mayor parte de ellos, deberán asociarse a los
problemas identificados y reconocidos como tales por éstos. Sólo así el trabajo
articulado en torno a ese proyecto puede considerarse autónomo, esto es, propio y
específico de la comunidad que se sirve de las atribuciones sociales específicas a las
escuelas y de las consiguientes y esperables capacidades técnicas de éstas para
conseguirlo. p102

rescatar la cuestión de la autonomía al menos en dos aspectos. En primer lugar, como

complementaria de la heteronomía, supone no sólo la obligación de acatar una norma
impuesta sino, muy especialmente, la capacidad para recrear esa norma y asumirla como
propia, lo que resume el principal propósito de toda educación; en segundo lugar, porque
sólo desde el ejercicio de la autonomía es exigible el correspondiente de la
responsabilidad, entendida en el sentido de la capacidad de articular una respuesta
fundamentada de las acciones emprendidas y que se da ante quienes se consideren con
derecho legítimo a exigirla…

Los contextos de las instituciones educativas

Cohesión de la trama organizativa

a) La organización permite elaborar un proyecto porque éste debe repercutir sobre

aquélla. Sin embargo surge un problema. Hemos dicho que la autoorganización tiene que
ver con la preservación por parte de ésta de la que se considera su identidad propia y
diferencial. Una organización se mira a sí misma, se reconoce y se identifica en los mismos
términos, usando las mismas categorías de análisis que ella ha puesto en juego y que
forman parte de su propia composición. Por otro lado, son esas mismas categorías las que
nos han sido transmitidas para analizar la realidad puesto que todos nosotros somos
productos organizativos. Así que ¿cómo puede plantearse un proyecto que sea capaz de
superar esa mirada y de poner en juego nuevas categorías de análisis? ¿Podrá una
organización escolar plantearse la elaboración de un proyecto que la supere en el sentido
de que permita dejar las viejas formas como si se tratara de una piel que, mudada, se
abandona? Proponerse hacer algo en este sentido requiere, como mínimo, adecuar la
disposición de los elementos que van a intervenir en el desarrollo del proyecto. Pero
requiere algo más. Exige también, y como condición previa, verse en la necesidad de hacer
ese algo nuevo, enfrentar un problema que parece irresoluble desde los viejos patrones de
actuación, verse “entre la espada y la pared”.

b) Si la estructura sobre la que se sustenta la organización de la escuela son las

relaciones que se materializan en disposiciones, regularidades y, en general, en
prácticas pautadas, no siempre ocurre así con los aspectos culturales que pueden no
resultar observables directamente. Entonces habrá que pensar en las zonas o ámbitos
específicos en los que se tejen las relaciones que componen esa otra dimensión y también
en el material que interviene. A nuestro entender, tales ámbitos se podrían resumir en estos
cuatro: humano, social, político y científico. De modo que cualquier intento de incidir sobre
las relaciones de la organización se ha de pensar no en una o varias de esas cuatro
dimensiones presentes en los centros, sino en todas ellas simultáneamente. Puesto que la
diferenciación a efectos prácticos de estos cuatro ámbitos es muy difícil dado que se
encuentran estrechamente entrelazados, cabe plantearlo en términos de explorar dónde,
cómo, cuándo, por quién, se establecen los límites entre ellos en la acción educativa.
Pensar un proyecto para la escuela es pensar también en la estrategia que va a conducir a
su realización y en la estructura operativa que le va a prestar el soporte 106-107

Permeabilidad de los límites organizativos

Los nuevos problemas que plantea hoy la sociedad requieren revisar los referentes de la
identidad escolar y disponer un entramado organizativo coherente.

¿Hay principios universales para la escuela del presente?

Explicitar la toma de posición de la comunidad educativa mediante el proyecto constituye un
primer paso de racionalización de las actuaciones en el ámbito escolar y de compromiso
con un ámbito tan sensible del espacio público como es el educativo. No es suficiente, por
tanto, proponer en el proyecto unas metas bien intencionadas como una “educación
democrática” o “pluralista”, es imprescindible plantearse qué significan o en qué se traducen
estos términos en las prácticas concretas abordadas por cada comunidad escolar.p109

Significado educativo de los principios democráticos

A modo de esquema orientativo para este debate proponemos una matriz estructurada en
torno a dos ejes que definen cuatro posiciones opuestas pero no tan distanciadas como
para que no haya puntos en común p110-111

El eje vertical representa aquello que es sustantivo para la organización y funcionamiento

de un centro escolar. Es obvio que una organización se rige por una serie de normas.p111

En cuanto al eje horizontal, universal no quiere decir aquí algo válido para todo el mundo,
esté donde esté, sino que es una condición que se alcanza a partir de un procedimiento de
búsqueda que sitúa el concepto ante los ojos de todos con parecidas posibilidades de
interpretaciónp112

Las raíces del proyecto

la propuesta que hacemos de una serie de principios que entendemos deben inspirar el
quehacer en las aulas de nuestros centros escolares. Los proponemos a modo de mínimos
a desentrañar colectivamente para llegar a acuerdos que permitan el trabajo colegiado.
p113 Las tensiones de los cuatro subcampos aludidos anteriormente. En el Cuadro 1
recogemos algunos de los principios que consideramos fundamentales en la enseñanza, así
como el ámbito en el que son activos o proyectan su mayor influencia.p114
Procedimientos implicados en el proyecto

Partimos de tres ideas muy elementales para caracterizar el proyecto educativo de centro:
a) sencillez, b) período breve de realización y c) no partir de cero sino de la experiencia
acumulada en el centro. Entendemos que, si no se cumplen estos requisitos básicos, el
trabajo de elaboración del documento se vuelve tan tedioso y el resultado final tan farragoso

Asumiendo estos presupuestos, proponemos que los componentes estructurales, de alguna

manera presentes en todos los proyectos y parcialmente recogidos en la Figura 3, son los
siguientes:
1.° Un elemento fundamental en esas tareas de concreción es identificar algunos de los
problemas o interrogantes que susciten mayor interés o disputa entre los agentes
escolares y situarlo en alguno de los ámbitos escolares ya señalados. En tomo a ellos es
más fácil concitar el esfuerzo de todos de cara a elaborar respuestas mediante el trabajo
proyectado.
2.° Emplazar el problema en el principio que corresponda al ámbito en el que se le
había localizado. Eso permitirá avanzar en la formulación precisa de las intenciones
educativas de la comunidad y que sea factible su consecución en el centro. No se trata de
proponer metas muy ambiciosas o disquisiciones sobre la educación, sino plantear qué es
lo que se le pide al centro aquí y ahora. Se trata, pues, de “dar vida” a las grandes
declaraciones que sobre la educación se hacen tanto en la legislación vigente como en los
informes de organismos internacionales y los agentes más dinámicos de la sociedad civil.
3.° De acuerdo con lo anterior se han de elaborar colegiadamente una serie de
procedimientos que guíen el trabajo a realizar tanto en el ámbito curricular como en el
organizativo, y todo ello tendente a buscar la respuesta al problema planteado.
4.° Valoración del trabajo realizado y del proyectado en su conjunto. Esta revisión ha
de ser permanente, nunca dejaría para el final del período contemplado en el proyecto.
5.° Inherente al componente valorativo vinculamos la necesidad ética y pedagógica de
dar cuenta a la comunidad de cómo se va materializando

Indagación, deliberación y agentes

El proyecto educativo se desarrollará en secuencias de indagación, articuladas en los
planes anuales (ver Figura 3), conforme a las siguientes fases:
1.° La primera y más importante es definir un problema, lo más sencillo posible, que
suscite el interés de la comunidad escolar.
2.° Agenda de trabajo con fecha de finalización. Sesiones conjuntas de deliberación y
planificación orientadas a la definición y tratamiento del problema que va a servir, durante
un período breve de tiempo, como núcleo de trabajo para toda la comunidad escolar.
3.° Responsabilización de un equipo reducido, aunque plural, que elabore informes
parciales sobre la indagación del problema
4° Formular una propuesta concreta de trabajo alternativo que desarrolle los
diferentes matices y posibles abordajes del problema nuclear.

Otras pautas metodológicas

No se trata en ningún caso de encontrar el consenso general, esto es prácticamente

imposible, sino de llegar a puntos comunes entre los distintos agentes, a partir de los cuales
fundamentar el trabajo a realizar en el centro conforme a las distintas responsabilidades de
los agentes participantes. Hablamos de confrontación por entender que el conflicto no
sólo es consustancial con las organizaciones sino también con la convivencia en la
polis, por tanto, saludable para la vida democrática de la comunidad escolar BELTRÁN,
(1997). Pero este asunto no es sólo político sino fundamentalmente cultural, pues significa
identificar una cuestión real y presente en los centros: el conflicto social, cultural y
pedagógico generado por los dispares intereses y puntos de vista aportados por las
distintas personas relacionadas con la institución. De modo que sacar a la luz el
conflicto y dialogar sobre los términos del mismo permite, por un lado, evitar la tentación de
echarse las culpas unos a otros y, en consecuencia, abordar cuestiones más sustantivas
para la educación como la justicia, la libertad o el reparto de los bienes culturales que tiene
lugar en las aulas. Así pues, el proyecto, como documento siempre inacabado, habría
de construirse a partir de ese diálogo sobre el conflicto comprometido con el diseño del
tipo de educación compatible con el modelo de sociedad al que aspira la colectividad.
p119