Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz

Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,

secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023).

Referencia: NULIDAD ELECTORAL.

Radicación: 68001-23-33-000-2022-00674-02
Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera – secretaria general del
Concejo Municipal de Floridablanca, periodo 2023
Temas: Autonomía del concejo municipal para adelantar la elección
del secretario General. Contratación de universidad pública
para llevar a cabo las etapas de la convocatoria pública.
Confirma declaratoria de nulidad del acto demandado.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve los recursos de apelación presentados por el Concejo Municipal

de Floridablanca y los representantes del mencionado ente territorial y del
Ministerio Público, contra la sentencia del 1º de junio del 2023, por medio de la
cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de la elección de
Susan Tatiana Tobar Tavera, como secretaria general del concejo del referido
municipio, para el periodo 2023.

I. ANTECEDENTES
1. La demanda

1. El 5 de diciembre del 2022, el actor demandó, en ejercicio del medio de

control de nulidad electoral, la Resolución 099 del 28 de noviembre de 2022. En
este acto, el Concejo Municipal de Floridablanca eligió a la demandada como su
secretaria general, para el periodo del 1º de enero a 31 de diciembre de 2023.

2. Afirmó que el acto acusado desconoció las normas en que debería

fundarse, pues la convocatoria realizada por el concejo para escoger al secretario
general no se ajustó a los parámetros constitucionales y legales, ya que no se
contrató a una universidad certificada para que hiciera el análisis de las hojas de
vida y las pruebas de conocimiento.

3. En ese sentido, elevó las siguientes pretensiones:

PRIMERA: Decretar la NULIDAD del acto de elección contenido en la resolución

099 del 28 de noviembre de 2022, expedido por la mesa directiva del concejo
municipal de Floridablanca por medio del cual, se eligió la secretaria general de la

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
1
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

corporación pública edilicia para el periodo comprendido entre el 01 de enero de

2023 y hasta el día 31 de diciembre de 2023.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Como consecuencia de lo anterior, hasta que se

realicen las elecciones del secretario general del concejo municipal de
Floridablanca de acuerdo a las disposiciones legales, ya que el reglamento de la
corporación lo permite, que el cargo de secretario del concejo para el periodo 2023
sea ejercido a través de la figura de encargo por el funcionario de carrera de mayor
rango administrativo de la corporación que reúna las calidades para desempeñarse
como secretario de la corporación.

SEGUNDA: Una vez se decrete la nulidad del acto de elección contenido en el acta
099 de 28 de noviembre de 2022, se ordene a la mesa directiva del Concejo
Municipal de Floridablanca a realizar nuevamente la convocatoria para la elección
del secretario general del concejo periodo 2023.

TERCERA: Decretar la suspensión provisional del acto de elección contenido en el

Acta 099 del 28 de noviembre de 2022 por medio del cual se eligió a la secretaria
general del Concejo Municipal de Floridablanca para el periodo del 1ro de enero a
31 de diciembre de 2023.

2. Fundamentos fácticos

4. En la demanda se expuso que el Concejo Municipal de Floridablanca

expidió la Resolución 082 del 18 de octubre del 2022, «Por medio de la cual se da
aviso público para la elección del Secretario (a) General del concejo del municipio
de Floridablanca para el periodo 2023».

5. En ese acto se establecieron las reglas del proceso de selección del

secretario general, entre ellas, las fechas de inscripción y de realización de las
pruebas de valoración de antecedentes; la aplicación de los criterios de
escogencia; los requisitos mínimos para participación y demás etapas. Sin
embargo, el trámite fue llevado a cabo sin intervención de una universidad
certificada.

6. Finalmente, surtidas las etapas mencionadas, la corporación municipal

eligió a la demandada como secretaria general, periodo 2023.

3. Concepto de la violación

7. Para la parte demandante la elección acusada desconoció los artículos 29

y 126.4 de la Constitución Política; 5, 6 y 12 (parágrafo transitorio) de la Ley 1904
del 2018, así como el 20 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de
Floridablanca.

8. El actor adujo que el acto demandado infringió las normas mencionadas,

porque para el proceso de selección del secretario general del Concejo de
Floridablanca no se contrató una universidad acreditada de alta calidad para que

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
2
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

adelantara ese trámite y realizara las pruebas de conocimiento y la evaluación de

las hojas de vida de los aspirantes.

9. Mencionó que, si bien los concejos municipales cuentan con autonomía

para adelantar este proceso, y aquellos de 4ª, 5ª y 6ª categoría están
exceptuados de aplicar la Ley 1904 del 2018, no debe olvidarse que el municipio
de Floridablanca es de primera categoría. Por tanto, a su juicio, tenía que cumplir
a cabalidad las disposiciones de la mencionada ley, entre ellas, la obligación de
suscribir un convenio con una institución educativa para elegir al secretario
general.

10. Manifestó que las normas son muy claras sobre este aspecto y no podía
pasarse por alto la exigencia de contratar a una institución educativa (art. 5 Ley
1904 del 2018), pues en su sentir, el concejo no tenía la capacidad para
determinar la idoneidad de los aspirantes a ocupar el cargo de secretario general.

11. Enfatizó en que la corporación municipal recibió recursos suficientes para

suscribir el contrato con la institución educativa por un valor de $15.000.000. Sin
embargo, no se advierte que estos se hayan ejecutado con ese fin.

4. Trámite inicial

12. Por medio de auto del 9 de febrero del 2023, el Tribunal Administrativo de
Santander admitió la demanda y decretó la suspensión provisional del acto
demandado.

13. Surtido el trámite de los recursos de apelación interpuestos1 contra dicha

decisión, esta Sala confirmó el decreto de la suspensión provisional en
providencia del 13 de abril del 2023.

5. Contestaciones de la demanda

5.1. Concejo Municipal de Floridablanca

14. A juicio de su representante, el concejo podía adelantar el proceso de

selección sin necesidad de contratar una institución educativa, pues así lo ha
dicho la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación2, y también un
concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública que, considera,
fue muy claro al afirmar que no era necesario contratar una universidad3. Además,

1 La decisión fue apelada por el Concejo Municipal de Floridablanca, la demandada y el

representante del ente territorial.
2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 11 de diciembre del 2018.

Rad. 11001-03-06-000-2018-00234-00 (2406). MP. Édgar González López.

3 Concepto 069731 de 2022 Radicado No. 20226000069731 de fecha 9 de febrero de 2022.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
3
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

indicó que la Sección Quinta también ha sostenido que los concejos municipales
tienen un grado de autonomía para adelantar las designaciones a su cargo 4.

15. Bajo ese entendido, es evidente que la corporación municipal, en ejercicio

de su autonomía, podía adelantar el proceso de manera autónoma, con el fin de
brindarle eficacia y agilidad. Bajo esa óptica, no le era exigible contratar a un ente
universitario para que realizara las pruebas de conocimiento.

16. Por tanto, aseguró que la interpretación que hace el demandante de las
disposiciones de la Ley 1904 del 2018 es exegética y no atiende a los parámetros
jurisprudenciales del Consejo de Estado ni del concepto del Departamento
Administrativo de la Función Pública, en cuanto a la discrecionalidad que se le
otorga a las corporaciones municipales para desarrollar las convocatorias de las
designaciones a su cargo.

5.2. Municipio de Floridablanca

17. El representante del ente territorial consideró que deben negarse las
pretensiones de la demanda. Indicó que del artículo 5° de la Ley 1904 del 2018 no
se puede establecer con claridad la obligación de contratar una universidad pues,
en realidad, esta facultad puede usarla la corporación municipal, por su
autonomía y contexto económico.

18. Puso de presente el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil que

también citó el apoderado del concejo municipal, así como el del Departamento
Administrativo de la Función Pública y una providencia de esta Sección 5, en los
que, según su dicho, se ha concluido que los concejos municipales gozan de
autonomía para efectuar las designaciones a su cargo y no es obligatorio que
contraten una universidad para que adelante el trámite.

19. Precisó que la elección de la demandada se hizo luego de surtidas las

etapas correspondientes de la convocatoria, en la cual se indicó que se realizaría
una prueba de análisis de antecedentes, con carácter clasificatorio (art. 20
Resolución de convocatoria). Por tanto, el concejo, dentro de su autonomía,
valoró a los candidatos y les fijó un puntaje máximo de 100 puntos.

20. Así mismo, mencionó que el artículo 25 de la convocatoria incluyó dentro

del trámite una entrevista, lo que demuestra que el proceso se hizo luego de unas
etapas objetivas, en las que se valoró la experiencia de los aspirantes y su
formación académica.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 25 de

septiembre del 2019. Rad. núm. 23001-23-33-000-2019-00010-01. MP. Luis Alberto Álvarez Parra.
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 25 de

septiembre del 2019. Rad. núm. 23001-23-33-000-2019-00010-01. MP. Luis Alberto Álvarez Parra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
4
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

21. Afirmó que, aunque existe un acto administrativo en el cual consta que al
concejo se le asignó un presupuesto de $15’000.000, lo cierto es que no está
acreditado que la corporación contara con ese dinero en caja para utilizarlo, lo
cual, considera, no podía dar lugar a la nulidad del acto demandado.

5.3. Susan Tatiana Tobar Tavera (demandada)

22. Por medio de apoderado, expuso argumentos idénticos a los presentados

por el concejo municipal.

6. Concepto del Ministerio Público

23. El procurador 16 judicial II Administrativo consideró que deben negarse las

pretensiones de la demanda.

24. Al respecto, adujo que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado6 ha sido clara al indicar que los municipios gozan autonomía para aplicar
de manera analógica las disposiciones de la Ley 1904 del 2018. Por tanto, bien
podía el concejo de Floridablanca adelantar el proceso de selección del secretario
general por sí mismo, con el objetivo de proveer el cargo de manera ágil y eficaz.

25. Puso de presente que el Departamento Administrativo de la Función

Pública, en concepto del 9 de febrero del 2022 concluyó7, siguiendo los
lineamientos de esta Corporación que, para adelantar el proceso de elección del
secretario general del concejo municipal, no es necesaria la contratación de una
entidad universitaria, atendiendo sus condiciones económicas y sociales.

26. Por tanto, afirmó que la interpretación de la Ley 1904 del 2018 no puede
ser exegética, sino que se deben tener en cuenta los criterios de autonomía
fijados por el Consejo de Estado y el Departamento Administrativo de la Función
Pública.

7. Trámite posterior

27. El Tribunal Administrativo de Santander, por auto del 13 de abril del 2023
dispuso dar aplicación al artículo 182ª del CPACA, con el fin de dictar sentencia
anticipada.

28. Por tanto, decretó e incorporó las pruebas y corrió traslado para que las
partes alegaran de conclusión y el Ministerio Público brindara el concepto, si así lo
consideraba.

6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 11 de diciembre del 2018.
Rad. 11001-03-06-000-2018-00234-00 (2406). MP. Édgar González López.
7 Ibidem.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
5
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

29. En la mencionada providencia, fijó el litigio en los siguientes términos:

¿Atendiendo los cargos de nulidad propuestos por el accionante, determinar si hay

lugar a declarar la nulidad de la Resolución 099 del 28 de noviembre de 2022, por
medio de la cual se eligió a la señora Susan Tatiana Tobar Tavera como secretaria
del Concejo Municipal de Floridablanca para el periodo correspondiente al año
2023?

8. Alegatos de conclusión

8.1. Concejo Municipal de Floridablanca

30. Su representante reiteró, en esencia, los argumentos de la contestación.

Agregó que el presupuesto de 15’000.000, con el que contó el concejo para
realizar el concurso, no era suficiente si quería contratar una universidad pública
para que efectuara el trámite de la designación del secretario general.

31. Mencionó que, en este caso, no se trató de un concurso de méritos, sino de

una convocatoria pública. Por tanto, en su sentir, la corporación municipal tenía
un amplio margen de autonomía para llevarlo a cabo.

32. En todo caso, enfatizó que las etapas de la convocatoria se surtieron de

manera adecuada y objetiva, según las disposiciones de la Ley 1904 del 2018, de
lo cual no puede derivarse ninguna causal de nulidad.

8.2. Susan Tatiana Tobar Tavera (demandada)

33. Su apoderado consideró que el concejo municipal gozaba de autonomía

para adelantar la designación del secretario general, sin que le fuera exigible la
contratación de una universidad.

34. Puso de presente que el proceso de convocatoria contó con etapas de

selección, con mecanismos objetivos de calificación, y de esa forma, respetó las
disposiciones de la Ley 1904 del 2018.

8.3. Municipio de Floridablanca

35. El apoderado de la entidad territorial manifestó que ésta tenía plena

autonomía para desarrollar las etapas de la convocatoria y, en ese orden, no era
exigible contratar una universidad.

36. Precisó que una cosa es el concurso de méritos, en el cual sí es exigible

desarrollar la prueba de conocimientos y otra muy distinta una convocatoria
pública que se realiza con autonomía y atendiendo a la realidad del municipio, en
donde lo primordial es fijar criterios objetivos de evaluación de los aspirantes,
como se hizo en este caso.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
6
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

37. Además, indicó que el análisis de las hojas de vida de los aspirantes se
hizo de manera objetiva, respetando los criterios que se fijaron en la convocatoria.

38. Agregó que la entidad no tenía ningún margen de maniobra sobre el

presupuesto que le fue girado, pues depende de lo que asigne la administración
municipal, con los límites fijados en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000.

9. Concepto del Ministerio Público

39. Su representante manifestó que debían negarse las pretensiones de la

demanda, pues es muy claro que la Ley 1904 del 2018 no aplica de manera
absoluta a las elecciones de corporaciones públicas, sino de forma analógica.

40. Por tanto, según los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado que
citó al pronunciarse sobre la demanda, los concejos municipales gozan de
autonomía para realizar las designaciones a su cargo. Ahora, aunque los
municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª estén excluidos de la aplicación de la Ley
1904 del 2018, lo cierto es que de ello no se puede concluir que la obligación de
contratar una universidad debe ser cumplido en todo momento por los de 1ª, 2ª y
3ª.

41. Lo anterior, pues de acogerse esa tesis, se concluiría que no gozan de

ningún margen de maniobra para desarrollar las convocatorias a su cargo, lo que
va en contra de lo dicho por la Sección Quinta del Consejo de Estado8 sobre ese
punto.

42. Además, manifestó que el proceso de designación de la demandada se

ajustó a un proceso objetivo, sin que haya existido ningún tipo de arbitrariedad.
Por tanto, adujo que no existe vicio que pueda llevar a la nulidad del acto
enjuiciado.

10. Fallo de primera instancia

43. Mediante sentencia del 1º de junio del 2023, el Tribunal Administrativo de

Santander accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto
enjuiciado.

44. A juicio del a quo, el Concejo Municipal de Floridablanca debía adelantar la

convocatoria y el proceso de elección de la señora Tobar Tavera, con una
institución universitaria pública o privada con alta acreditación, por ser la

8Citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección

Quinta. Auto del 10 de febrero del 2022. Rad. núm. 05001-23-33-000-2021- 02010-01. MP. Rocío
Araújo Oñate.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
7
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

exigencia que se deriva del artículo 5º de la Ley 1904 de 2018.

45. Precisó que, aunque es cierto que las corporaciones municipales gozan de
un margen de autonomía para las convocatorias, en todo caso es muy claro que
el legislador dispuso la exigencia de contratar una universidad de alta calidad para
que adelantara ese proceso. Por tanto, el concejo debió acatar y cumplir ese
deber.

46. Agregó que el legislador dispuso que los municipios de 1ª, 2ª y 3ª categoría
«cuentan con la capacidad financiera para asumir la carga presupuestal que
implica este tipo de procedimientos y dentro de los cuales se encuentra el
municipio de Floridablanca».

47. Indicó que ello es así, pues según las pruebas obrantes en el plenario, el
ente territorial es de primera categoría y, por tanto, se presume que tenía
capacidad para contratar a la institución universitaria. Lo anterior cobra mayor
relevancia si se tiene en cuenta que quedó acreditado que contó con un rubro de
15’000.000, pero no obra ningún medio de convicción que acredite que estos se
hayan ejecutado con esta finalidad.

48. Así, aunque el Ministerio Público y las partes demandadas hayan afirmado
que dicho monto resultaba insuficiente, no se probó que existiera algún proceso
de contratación que llevara a la conclusión de que esa cifra no resultaba suficiente
para sufragar los gastos exigidos para suscribir el convenio con la institución
educativa. Además, tampoco se acreditó que el concejo hubiera solicitado una
adición presupuestal para cumplir con ese deber legal.

49. En ese sentido, concluyó que la elección debía anularse porque «el
concejo de Floridablanca, al ser de (sic) un municipio de primera categoría y que
contaba con presupuesto, estaba en capacidad de contratar una universidad
certificada para que adelantara la convocatoria para proveer el cargo de
secretario general».

50. Finalmente, negó la pretensión subsidiaria de la demanda que pedía que el

cargo de secretario fuera provisto por el funcionario de carrera de mayor
jerarquía, pues ello implicaría entrometerse en las facultades nominadoras del
concejo municipal.

11. Recursos de apelación

11.1. Municipio de Floridablanca

51. Su representante indicó que no comparte la decisión de primer grado. A su

juicio, el concejo municipal tenía discrecionalidad para adoptar las reglas de la
convocatoria, según las condiciones particulares del ente territorial.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
8
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

52. Manifestó que esto lo ha dicho el Departamento Administrativo de la

Función Pública9 y así lo expuso el acto de convocatoria, en el cual se dijo que
según las condiciones propias del concejo, se adaptaría el trámite para
seleccionar al secretario general, sin necesidad de contratar a una institución
educativa.

53. Puso de presente que el artículo 5º de la Ley 1904 del 2018 «faculta» a la
mesa directiva para seleccionar a una universidad, pero no es un deber que
siempre tenga que cumplirse, pues el concejo bien puede, según sus condiciones
particulares, adaptar las disposiciones de la Ley 1904 del 2018 de tal manera que
se realice la designación de manera objetiva como, en efecto, ocurrió en este
caso.

54. Añadió que la universidad que se contrate por el concejo es solo un soporte
y brinda asesoría para el procedimiento de la convocatoria. Sin embargo, enfatizó
en que los principales encargados son la mesa directiva y el concejo municipal.
Por tanto, no se advierte que haya existido violación de la ley, como lo dijo el a
quo, porque las disposiciones aplicables fueron adaptadas por el concejo según
su realidad, bajo la discrecionalidad que gozaba para ese fin.

11.2. Concejo Municipal de Floridablanca

55. Su apoderado se opuso a la decisión de primera instancia. En su sentir, el

tribunal confundió los conceptos de concurso de méritos y de convocatoria
pública.

56. Bajo ese entendido, manifestó que en los concursos de méritos que están
regulados en la Ley 909 del 2004 y el Decreto 1083 del 2015, se estableció sin
ninguna duda que las pruebas de conocimientos sí son obligatorias.

57. Sin embargo, indicó que esto no es aplicable a la convocatoria pública

realizada por el concejo municipal, pues observado el artículo 5º de la Ley 1904
del 2018, lo cierto es que la corporación tenía la discrecionalidad, según sus
condiciones sociales y económicas, de determinar si contrataba o no a una
institución educativa.

58. Lo anterior, a su juicio, no tenía otro fin diferente que realizar el

procedimiento de designación del secretario general de manera eficaz, ágil y
oportuna.

59. Manifestó que la aplicación de las disposiciones de la Ley 1904 del 2018
para los concejos municipales se hacen de manera analógica. Por tanto, afirmó
que así lo hizo el concejo de Floridablanca, al cumplir con los principios de

9
Conceptos No. 019671 del 17 de enero de 2022, 081011 y 069731 del 2022.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
9
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

legalidad, publicidad y debido proceso, ya que la convocatoria se desarrolló de

manera objetiva, en tanto se realizaron diferentes etapas de evaluación de las
hojas de vida de los candidatos, con puntajes específicos.

60. En ese sentido, que no se haya contratado a una universidad, no es un

hecho que vicie el procedimiento, pues era una opción facultativa de la
corporación municipal.

61. Aunado a ello, manifestó que el concejo no contaba con el presupuesto

para contratar a una universidad. En este punto indicó que si bien «dentro del
trámite se evidenció la existencia de un rubro de quince millones de pesos ($
15.000.000), está probado dentro del trámite que esa suma no era suficiente para
ello, así fue reconocido por el Despacho en auto que resuelve medidas
cautelares».

62. Además, puso de presente que no era cierto que el concejo municipal
pudiera gestionar recursos adicionales, porque depende únicamente de lo que
gire la administración del ente territorial.

63. Con todo, en su criterio, la convocatoria surtida para designar a la

demandada como secretaria general gozó de objetividad y cumplió con los
principios de la función administrativa. Por tanto, solicitó que se revocara la
decisión dictada por el tribunal.

11.3. Ministerio Público

64. Su representante se opuso a la decisión asumida en primera instancia,

pues a su juicio, concluyó de manera equivocada que las disposiciones de la Ley
1904 del 2018 deben aplicarse por los concejos municipales de manera
exegética.

65. Precisó que ello no es así, pues por virtud de las disposiciones de esa
normativa, los concejos deben dar una aplicación analógica a sus reglas, en
donde prima la discrecionalidad de esas corporaciones para adaptarlas según sus
realidades, de tal forma que el proceso de designación sea eficaz, ágil y oportuno.

66. Manifestó que ese criterio ha sido adoptado por esta Sección 10. Por tanto,
sostuvo que admitir la tesis del juzgador de primer grado implicaría que los
municipios de primera categoría pierden absoluta discrecionalidad para llevar a
cabo la convocatoria para las designaciones a su cargo. Además, ello conlleva
que la norma sea acogida de manera exegética y no analógica.

10Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 25 de

septiembre del 2019. Rad. núm. 23001-23-33-000-2019-00010-01. MP. Luis Alberto Álvarez Parra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
10
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

67. Agregó que las pruebas de conocimiento son propias de los concursos de
mérito, distinto a las convocatorias públicas, como las del presente caso, donde el
mismo legislador y esta alta Corporación, han manifestado que las corporaciones
tienen un grado de discrecionalidad para ajustar el procedimiento a sus
realidades.

68. Bajo esa óptica, manifestó que, aunque el concejo contó con una suma de
$ 15’000.000 para desarrollar la convocatoria, lo cierto es que esta suma era
exigua para contratar a una universidad. Además, precisó que el acto que fijó las
reglas del procedimiento fue expedido el 30 de junio del 2022, por lo que los
tiempos eran cortos para adelantar todas las etapas, y en ese orden, la
contratación de una universidad podía afectar la designación ágil y eficaz del
secretario general.

69. Así, el agente del ministerio público consideró que la convocatoria llevada a
cabo por el concejo de Floridablanca contó con etapas objetivas en las que se
analizaron las hojas de vida de los candidatos a secretario general y, por tanto, el
hecho de no haber contratado una universidad, decisión que asumió con base en
la discrecionalidad que tenía, no puede llevar a declarar la nulidad del acto.

12. Concesión de los recursos

70. En providencia del 4 de julio de 2023, la magistrada del Tribunal

Administrativo de Santander los concedió, en el efecto suspensivo al
considerarlos oportunos.

13. Trámite en segunda instancia

71. El 19 de julio del 202311 el despacho admitió los recursos. Además, se

ordenaron los traslados de ley.

14. Alegatos de conclusión

14.1. El municipio de Floridablanca, por medio de su apoderado, se pronunció

sobre los recursos de apelación. En esencia, reiteró lo expuesto en su alzada.

72. Manifestó que en la convocatoria realizada por el concejo de Floridablanca

se cumplió con los principios de publicidad, transparencia, participación y equidad
de género, pues contó con etapas objetivas en las que se analizaron los
aspirantes a ocupar el cargo de secretario general.

73. Reiteró que de conformidad con el artículo 5º de la Ley 1904 del 2018, la
contratación de una universidad de alta calidad no es un trámite obligatorio para

11 Índice 5 Samai.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
11
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

los municipios, porque gozan de discrecionalidad para adaptar las reglas de dicha
normativa, según sus realidades y situación económica.

15. Concepto del Ministerio Público

74. Su representante, luego de hacer una exposición de la diferencia entre los

concursos de méritos y las convocatorias públicas, así como de las normas que
regulan la elección de los secretarios generales de los concejos, consideró que la
sentencia recurrida debe mantenerse «incólume».

75. A su juicio, la interpretación realizada por el tribunal fue adecuada, pues las
normas de la Ley 1904 del 2018 son claras al indicar que la contratación de una
universidad es obligatoria para los municipios de 1ª, 2ª y 3ª categoría. En ese
sentido, como el ente territorial de Floridablanca está dentro de esa calificación,
debió proceder a suscribir el convenio con institución educativa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

76. De conformidad con los artículos 150 y 152 numeral 7.c)12 del CPACA, así
como también con el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del
Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer en segunda
instancia de los recursos de apelación presentados contra el fallo de primer grado.
Ello es así, dado que se trata de una apelación interpuesta contra la providencia
del Tribunal Administrativo de Santander que declaró la nulidad del acto de
elección de la secretaria general del concejo de Floridablanca. En ese orden, es la
Sección Quinta, en este caso, quien debe conocer del asunto, ya que es un tema
de especialidad de la Sala Electoral (art. 13 del Reglamento).

12Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. <Artículo

modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. «Los Tribunales Administrativos conocerán
en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7.c. c) De la nulidad de los actos de elección o
llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de
nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho, de empleados públicos del nivel
directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional, departamental y distrital, así
como de los municipios de setenta mil (70.000) habitantes o más, o que sean capital de
departamento, independientemente de la autoridad nominadora. Igualmente, de los que recaigan
en miembros de juntas o consejos directivos de entidades públicas de los órdenes anteriores,
siempre y cuando la competencia no esté atribuida expresamente al Consejo de Estado. El
número de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento Administrativo
Nacional de Estadísticas – DANE. La competencia por razón del territorio corresponde al Tribunal
con jurisdicción en el respectivo departamento». (Énfasis de la Sala).
Ahora, conforme a la proyección del DANE al 2022, año de expedición del acto demandado,
Floridablanca contaba con 332.053 habitantes ([Link]
por-tema/demografia-y-poblacion/proyecciones-de-poblacion ingresar al enlace «serie municipal
de población por área para el periodo 2020-2035»). Además, la demandada ocupa un cargo del
nivel directivo, lo cual se encuentra acreditado en el acto de elección, en donde se expone que el
cargo de la demandada corresponde a ese nivel, código 020, grado 03.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
12
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

2. Acto demandado

77. Corresponde al contenido de la Resolución 099 del 28 de noviembre de

2022, por la cual el Concejo Municipal de Floridablanca eligió a la demandada
como secretaria general, periodo del 1º de enero a 31 de diciembre de 2023.

3. Cuestión previa

78. Según los antecedentes expuestos en esta providencia, se advierte que los
agentes del ministerio público que han actuado en el asunto en primera y segunda
instancia, discrepan sobre la forma en la que debe resolverse el problema jurídico
del asunto de la referencia.

79. En efecto, para el Procurador 16 Judicial II para asuntos administrativos de

Bucaramanga, que actuó ante el tribunal, interpuso recurso de apelación13 contra
la decisión asumida por esa autoridad judicial, los concejos municipales gozan de
autonomía para decidir si contratan o no a una institución educativa a la hora de
adelantar la convocatoria para designar a su secretario general.

80. Mientras que la procuradora 7ª delegada ante esta Corporación considera

que la sentencia debe ser confirmada, pues el municipio de Floridablanca, al ser
de primera categoría, tenía el deber de contratar a una universidad de alta calidad
para adelantar la convocatoria.

81. Con relación a esta discrepancia el Consejo de Estado14 ha manifestado en

cuanto al carácter institucional de las intervenciones judiciales de la Procuraduría

13 Se recuerda que el Ministerio Público puede interponer recursos. Así se dijo en la providencia
de unificación del 26 de febrero del 2018, dictada por la Sección Tercera de esta Corporación.
Rad. 66001-23-31-000-2007-00005-01(36853), MP. Danilo Rojas Betancourth: «la apelación por
parte del Ministerio Público, se entiende interpuesta en defensa del orden jurídico, del patrimonio
público o las garantías fundamentales sin que le sea exigible manifestar esto expresamente, so
pena de ser rechazado el recurso de alzada. (…) Para efectos de resolver el presente asunto, la
Sala considera entonces que sí le asiste interés al Ministerio Público para recurrir la decisión de
primera instancia».
Esta postura ha sido reiterada, por ejemplo, en la siguiente providencia de Sala Unitaria de la
Sección Tercera, Subsección “A” del 16 de junio del 2020. Rad. 76001-23-33-000-2015-00282-
01(62551). MP. María Adriana Marín: «La intervención del Ministerio Publico se encuentra reglada
por el artículo 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo13, conforme al cual este actúa en: i) defensa del orden jurídico; ii) del patrimonio
público y, iii) de los derechos y garantías fundamentales. En el sub-judice el Ministerio Público no
invocó como fundamento de la actuación que se examina ninguna de las hipótesis
constitucionales mencionadas. (…)
Por lo anterior, dado que el Ministerio Publico argumentó de manera clara, precisa y completa su
inconformidad con la decisión apelada, el Despacho considera que sí le asiste interés al Ministerio
Público para recurrir la decisión de primera instancia y, en consecuencia, estudiará el recurso
formulado».
14En cuanto al carácter institucional de las intervenciones judiciales de la Procuraduría General de

la Nación, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 18 de febrero de 2021,

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 73001 - 23-33-000-2020-00045-01; Sobre la
actuación institucional del Ministerio Público, que persigue la univocidad de la participación judicial

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
13
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

General de la Nación y la univocidad de la participación judicial de sus agentes,

que:

(…) que la función de intervención en los procesos y ante las autoridades

judiciales, que el numeral 7º del artículo 277 de la Carta Política consagra a favor
del Ministerio Público, está radicada en cabeza de una sola y única autoridad:
el Procurador General de la Nación, quien por virtud de esa misma norma
suprema se encuentra facultado para ejercer tales atribuciones “… por sí o por
medio de sus delegados y agentes.”15

82. Por tanto, dado que su intervención es de carácter institucional, los agentes
del Ministerio Público han de hacerlo de manera unívoca y coordinada, pues su
ejercicio no puede entenderse «a título personal», ciñéndose a lo consagrado en
el artículo 275 de la Constitución Política16.

83. En consecuencia, y en consideración a las posiciones jurisprudenciales y

normativas anteriormente descritas, resulta necesario tener por posición
institucional de la Procuraduría General de la Nación el recurso de apelación
presentado por el procurador 16 judicial II, por ser la línea argumentativa que
sustentó la primera intervención del órgano en el proceso judicial17.

3. Problema jurídico

84. A partir de los fundamentos de los recursos de apelación expuestos para

controvertir el fallo del a quo, se debe resolver si se debe confirmar o revocar la
decisión del tribunal. Para ello, se analizará si de conformidad con las
disposiciones de la Ley 1904 del 2018, el concejo de Floridablanca tenía el deber
de contratar a una universidad pública para que adelantara el proceso de
convocatoria para escoger al secretario general de dicha corporación municipal.

85. En ese sentido, se analizarán los argumentos de las apelaciones, en los

cuales se afirmaron que, según el Departamento Administrativo de la Función
Pública y los precedentes de esta Sección, los concejos tienen margen de
autonomía para definir si contratan o no a una institución educativa para que
adelante la convocatoria para la elección del secretario general.

de sus agentes, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de enero de 2009,
M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 05001-23-26-000-1993-01781-01.
15 Ídem.
16 Artículo 275. El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público.

Sobre este punto, ver la sentencia de la Sección Quinta del 7 de diciembre del 2022, Rad. 44001-
23-40-000-2022-00008-02. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil.
17 En ese mismo sentido lo ha hecho esta Sección. Ver la sentencia de la Sección Quinta del 7 de

diciembre del 2022, Rad. 44001-23-40-000-2022-00008-02. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Igualmente la sentencia del 2 de diciembre del 2021, Rad. 18001-23-33-000-2020-00406-0, MP.
Carlos Enrique Moreno Rubio.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
14
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

86. Lo anterior permitirá resolver la alegación de los apelantes, consistente en

que la aplicación de las disposiciones de la Ley 1904 del 2018 es analógica y no
exegética, ello aunado a que esta normativa consagra una convocatoria pública y
no un concurso de méritos.

87. En ese sentido, se definirá si por el hecho de que una convocatoria de un

concejo de municipio de 1ª, 2ª y 3ª categoría cuente con etapas objetivas, sin la
presencia de una universidad pública, es motivo de ilegalidad del acto de elección
del secretario general.

88. Para las cuestiones mencionadas, la Sala revisará inicialmente la

competencia y autonomía de los concejos municipales en las convocatorias
públicas para elegir secretario general. Luego, se decidirá el caso concreto.

4. Competencia y autonomía de los concejos municipales en las

convocatorias públicas para elegir secretario general

89. El artículo 37 de la Ley 136 de 1994 establece que los concejos

municipales elegirán a un secretario general, por el término de un año y fijó los
requisitos para acceder a dicho cargo, de conformidad con la categoría del
municipio:

ARTÍCULO 37.- Secretario. El Concejo Municipal elegirá un secretario para un

período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se
realizará en el primer período legal respectivo.

En los municipios de las categorías especial deberán acreditar título profesional. En

la categoría primera deberán haber terminado estudios universitarios o tener título
de nivel tecnológico. En las demás categorías deberán acreditar título de bachiller o
acreditar experiencia administrativa mínima de dos años.

90. Ahora bien, sobre la forma de proveer ese cargo, la Constitución Política,
en el artículo 126.4, que fue introducido por el Acto Legislativo 02 del 2015,
dispone que la elección de servidores atribuida a corporaciones públicas, debe
estar precedida de una convocatoria:

Artículo 126. (…)

(…)

Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos

atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria
pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que
garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana,
equidad de género y criterios de mérito para su selección. (Subraya la Sala).

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
15
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

91. Precisamente, en el parágrafo transitorio del artículo 12 la Ley 1904 del

18
2018 , que fija el proceso para elección de contralor, se estableció que mientras
se regulan las demás elecciones de los servidores atribuidas a las corporaciones
públicas, dicha normativa es la que debe aplicarse por analogía:

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras el Congreso de la República regula las

demás elecciones de servidores públicos atribuidas a las corporaciones públicas
conforme lo establecido en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución
Política, la presente ley se aplicará por analogía. (Resalta la Sala).

Para el caso de la elección de los secretarios de los concejos municipales de

entidades territoriales de categorías 4a, 5a y 6a y con el fin de preservar sus
finanzas territoriales, no se aplicará lo dispuesto en el presente parágrafo
transitorio.

92. Como se evidencia, los concejos municipales tienen competencia para

adelantar las convocatorias públicas para elegir a su secretario general. Ahora
bien, el mencionado parágrafo fue muy preciso al indicar que la aplicación
analógica de la Ley 1904 de 2018 no aplica para las entidades territoriales de 4ª,
5ª y 6ª categoría, ello con «el fin de preservar sus finanzas».

93. Sobre este punto, es posición pacífica de esta Corporación, que los
concejos cuentan con un margen de autonomía para determinar la forma en que
adelantarán el proceso de selección de secretario general, teniendo en cuenta sus
realidades económicas y sociales.

94. Lo anterior bajo el entendido que la aplicación de las disposiciones de la

Ley 1904 del 2018 se hace por analogía. Sobre el punto, la Sala de Consulta y
Servicio Civil dijo lo siguiente19:

“D. La aplicación de la Ley 1904 de 2018 por analogía, a la elección de los

Secretarios de los Concejos Municipales

(…)

Así las cosas, ante la pregunta de la consulta, la Sala encuentra que en el caso
específico de la elección de los Secretarios de los Concejos Municipales por parte
de estos, se deben aplicar por analogía, las disposiciones de la Ley 1904 de 2018,
conforme a lo establecido por el parágrafo transitorio del artículo 12 de esta, por
cuanto dichos Secretarios son servidores públicos y los Concejos Municipales
constituyen corporaciones públicas, lo cual significa que se dan los supuestos de la
norma contenida en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución, al cual
remite el citado parágrafo transitorio.

18 Se aclara que esta norma había sido derogada por el artículo 336 de la Ley 1955 del 2019 (Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022). Sin embargo, operó la reviviscencia del precepto, pues la
Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-133 del 2021, declaró inexequible el aparte del
artículo 336 de la Ley 1955 del 2019.
19 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 11 de diciembre de 2018,

C.P. Édgar González López. Exp. No. 2018-00234-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
16
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

(…)

Ahora bien, en la elección de los Secretarios de los Concejos Municipales se debe

aplicar, de manera analógica, la Ley 1904 de 2018, de modo que en las
disposiciones referentes al procedimiento de selección en las cuales se menciona
al Congreso de la República, se debe entender que se alude al Concejo Municipal,
y en donde se habla de la Mesa Directiva del Congreso se debe hacer la
equivalencia con la Mesa Directiva del Concejo Municipal.

En otras palabras, en la aplicación de la Ley 1904 de 2018 por analogía, en el caso

analizado, se deben aplicar las disposiciones de dicha ley que resultan pertinentes
a la elección del Secretario del Concejo Municipal.

En este orden de ideas, la Sala considera necesario anotar que en la aplicación

analógica de la Ley 1904 de 2018, los Concejos Municipales deben tener en cuenta
la categoría y la complejidad de los municipios, para efectuar la elección del
Secretario de la corporación, de forma que, con observancia de los plazos fijados
por dicha ley, adapten el procedimiento establecido en la misma, a las condiciones
sociales y económicas del municipio, con la finalidad de que su aplicación sea
eficaz, ágil y oportuna. (…)”.

95. Como se puede apreciar, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta

Corporación consideró que en la aplicación analógica de las disposiciones de la
Ley 1904 del 2018, se «deben tener en cuenta la categoría y complejidad de los
municipios».

96. La Sección Quinta también se ha pronunciado al respecto y ha concluido

que los municipios gozan de ese margen de autonomía para regular la
convocatoria pública para la elección del secretario general, pero que, en todo
caso, se debe atender a las reglas fijadas en la Ley 1904 del 2018, pues esa
discrecionalidad no puede significar arbitrariedad, esto en los siguientes términos:

Es oportuno reiterar que esta Sección ha señalado que mientras no se expida la ley
correspondiente, las corporaciones tienen cierto grado de discrecionalidad para
realizar la designación respectiva; discrecionalidad que no significa arbitrariedad y
que en todo caso implica que la designación debe estár (sic) precedida de una
convocatoria pública, que no se asimila a un concurso de méritos, la cual, a su vez,
deberá estar guiada y permeada por los principios constitucionales, toda vez que
estos tienen aplicación directa20.

Sin embargo, por disposición legal, las corporaciones públicas deberán aplicar, por
analogía, lo dispuesto en la Ley 1904 de 2018 a la elección del secretario del
concejo municipal, la cual debe estar precedida por una convocatoria pública la

20Sobre la interpretación del artículo 126 constitucional consultar, entre otras: Consejo de Estado,
Sección Quinta. Sentencia de 29 de septiembre de 2016. Expediente 70001-23-33-000-2016-
00011-02. M.P: Alberto Yepes Barreiro y Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 27 de
octubre de 2016. Radicación Expedientes 63001-23-33-000-2016-00055-01 y 63001-23-33-000-
2016-0043-00 (acumulado) M.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
17
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

cual deberá ceñirse, en lo que sea compatible, por lo reglado en la Ley 1904
de 201821. (Negrilla conforme al texto).

97. En este orden, los concejos municipales, atendiendo a su categoría y

realidad social y económica, deben fijar las reglas para la elección del secretario
general, pero acatando las disposiciones de la Ley 1904 del 2018 en lo que sea
compatible. En reciente providencia esta Sección precisó este aspecto:

123. Se desprende de lo anterior que la aplicación analógica de la Ley 1904 de

2018 para la designación del secretario del concejo municipal pasa por 3 tipos de
criterios: (i) la adecuación de las autoridades que desarrollan el trámite, cambiando
siempre las referencias al Congreso de la República por la mención de los órganos
locales; (ii) la adaptación de los procedimientos contenidos allí a las circunstancias
sociales y económicas de cada entidad territorial y; (iii) la aplicación de las normas
que resulten pertinentes, desechando las que no.

124. En otros términos, la analogía que erige la norma ofrece un importante margen
de maniobra a los concejos municipales, con el propósito que los procedimientos
eleccionarios de sus secretarios atiendan las particularidades administrativas que
rodean a estos trámites, respetando siempre en el modelaje del proceso, los
principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género
y mérito, como referentes que deben nutrirlo22.

98. La realidad de los municipios ha sido un aspecto importante para la

aplicación de las reglas de la Ley 1904 del 2018, pues ese mismo cuerpo
normativo determinó, en el parágrafo transitorio del artículo 12 que sus
disposiciones no eran aplicables a los de 4ª, 5ª y 6ª categoría. Por tanto, los de
1ª, 2ª y 3ªdeben respetar las disposiciones de la mencionada ley.

99. Ahora bien, el artículo 5º de la mencionada ley determinó que se faculta a

la mesa directiva (en este caso del concejo aplicado por analogía), para que
contrate a una universidad pública o privada, con acreditación de alta calidad, con
quien se deberá suscribir contrato o convenio a fin de adelantar la convocatoria
pública:

ARTÍCULO 5. La Convocatoria Pública se hará por conducto de la Mesa Directiva

del Congreso de la República, a la cual se faculta para seleccionar en el acto de
convocatoria a una institución de educación superior, pública o privada y con
acreditación de alta calidad, con quien se deberá suscribir contrato o convenio a fin
de adelantar una convocatoria pública con quienes aspiren a ocupar el cargo.
(Resalta la Sala).

100. Como se puede apreciar, aunque pareciera sugerir la disposición que la

escogencia de la universidad es optativa por la mesa directiva, lo cierto es que
enseguida dispuso que con esa institución se «deberá suscribir contrato o
21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 25 de
septiembre del 2019. Rad. 23001-23-33-000-2019-00010-01 (23001-23-33-000-2019-00006-01).
MP. Luis Alberto Álvarez Parra.
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 10 de

febrero del 2022. Rad. 05001-23-33-000-2021-02010-01. MP. Rocío Araújo Oñate.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
18
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

convenio a fin de adelantar la convocatoria pública», lo que denota el carácter

obligatorio de hacerlo para los municipios con las categorías no excluidas.

101. Además, la Sala advierte que existen otras normas que, leídas en conjunto,
permiten concluir que dicho acuerdo de voluntades con la institución educativa es
un deber imperativo a cargo de los entes territoriales.

102. En efecto, si se lee el artículo 6º de la Ley 1904 del 2018, que regula la
etapa de convocatoria, se pueden apreciar estas disposiciones que establecen
que la designación de la institución educativa es imperativa y no optativa:

ARTÍCULO 6. Etapas del Proceso de Selección:

(…)
1. Convocatoria. Entendida como el aviso público, para invitar a todos los
ciudadanos interesados en participar en la convocatoria para la elección del
Contralor General de la República. Corresponde efectuarla a la Mesa Directiva del
Congreso de la República, en un término no inferior a dos meses previos al inicio
de la primera legislatura que comienza el 20 de julio del año en que inicia también
el periodo constitucional del Presidente de la República.
En la misma se designará la entidad encargada de adelantar la convocatoria
pública y deberá contener como mínimo la siguiente información:
(…)
La mesa directiva del Congreso de la República quedará facultada para adelantar
las acciones administrativas y presupuestales para asegurar la designación de la
institución de educación superior en mención.

103. Así, entiende la Sala que cuando la Ley 1904 del 2018 reguló la etapa de
convocatoria, determinó que en esta se debería designar la entidad que la llevaría
a cabo. Además, el legislador facultó a la mesa directiva para asegurar la
designación de la institución educación superior que haría lo propio.

104. En ese orden, es lo cierto que, el legislador dispuso que las designaciones
realizadas por las corporaciones públicas tuvieran la intervención de una
institución educativa que llevara a cabo el proceso fijado en la convocatoria.
Además, se recalca, muy especialmente, que la ley facultó a la mesa directiva
para que asegurara la designación de la universidad con ese fin.

105. En concordancia con lo anterior, es relevante destacar que la mencionada

normativa estableció que la convocatoria pública tiene unas etapas y dentro de
ellas reguló la relativa a las pruebas de conocimiento:

ARTÍCULO 6. Etapas del Proceso de Selección:

El proceso para la elección del Contralor General de la República tendrá
obligatoriamente las siguientes etapas:
(…)

4. Pruebas. Las pruebas de conocimiento se dirigen a establecer la capacidad,

idoneidad y aptitud del aspirante frente al cargo. La valoración de los factores
anteriores se realizará a través de pruebas de conocimiento objetivas, elaboradas
por un establecimiento de educación superior público o privado debidamente

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
19
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

acreditado y con enfoque en temáticas que giren en torno a Gerencia Pública,

control fiscal, organización y funcionamiento de la Contraloría General de la
República y las relaciones del ente de control y la administración pública. (Resalta
la Sala).

106. Así las cosas, se observa que, según dicha norma, las pruebas de
conocimiento tienen que ser realizadas por un establecimiento de educación
superior acreditado, y ello es aplicable a los municipios de 1ª, 2ª y 3ª categoría,
conforme a las disposiciones y los precedentes citados en precedencia.

107. Además, el artículo 6º de esa misma ley, determinó cuáles serían los
criterios de selección que deben adoptar las corporaciones públicas, donde se
puede apreciar que es el mérito el que prevalece y será valorado por la
ponderación de las pruebas de conocimientos, la formación profesional, la
experiencia, la competencia y otras:

5. Criterios de selección. En todo caso, el criterio de mérito prevalecerá para la

selección del Contralor General de la República, en virtud de lo previsto en el
artículo 126 de la Constitución Política y el mayor merecimiento de los aspirantes
estará dado por la ponderación en las pruebas de conocimiento, la formación
profesional, la experiencia, la competencia, la actividad docente, la producción de·
obras en el ámbito fiscal y la aptitud específica para el ejercicio del cargo y el
desempeño de la función. (Resalta la Sala).

108. En ese sentido, analizadas las normas citadas, la Sala concluye que para
llevar a cabo las etapas de la convocatoria de las elecciones que corresponden a
las corporaciones públicas: i) se faculta a las mesas directivas de dichas
autoridades para asegurar la designación de una institución educativa que
las lleve a cabo; ii) la identificación de dicha entidad debe aparecer en la
convocatoria; iii) las pruebas de conocimiento deben ser elaboradas y practicadas
por la universidad que haya escogido la corporación y; iv) esa evaluación es
relevante y obligatoria para ponderar el mérito de los aspirantes.

109. Ahora, las partes, el Ministerio Público (apelante), e incluso el acto de

convocatoria expedido por el concejo de Floridablanca citaron un concepto del
Departamento Administrativo de la Función Pública que establece que los
municipios, atendiendo su realidad puntual, deberán adaptar el procedimiento de
elección a las reglas de la Ley 1904 del 2018, sin que en todos los casos sea
necesaria la presencia de una institución educativa:

Esto significa que los Concejos Municipales deben hacer una valoración de sus
propias condiciones, verificando su capacidad económica, las condiciones sociales
del municipio, el nivel del cargo a proveer, etc., y con base en ello, adaptar el
procedimiento establecido en la Ley 1904. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la
normativa citada, en criterio de esta Dirección Jurídica se concluye lo siguiente:

(…)

c).- El Concejo Municipal debe realizar la convocatoria de acuerdo con el

procedimiento contenido en la Ley 1904 de 2018, agotando las etapas de la

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
20
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

convocatoria contenidas en ella, sin que se exija la intervención de una institución

de Educación Superior acreditada de alta calidad para el desarrollo del proceso
pues, como lo indica el Consejo de Estado, cada entidad deberá adaptar el
procedimiento contenido en la Ley de acuerdo con sus propias condiciones
económicas y sociales, garantizando que su aplicación sea eficaz, ágil y oportuna.

110. Se recalca que la excepción a la obligatoriedad de la contratación de la

universidad se hizo por parte del legislador para los municipios de 4ª, 5ª y 6ª
categoría, «con el fin de preservar sus finanzas territoriales», pero la Ley 1904 del
2018 impone a los de 1ª, 2ª y 3ª la aplicación analógica de sus reglas y en ese
orden, deben contratar la institución educativa para que adelante el proceso de
selección.

111. Esto cobra mayor relevancia si se leen las disposiciones de la Ley 1904 del
2018 en conjunto, en donde es muy clara al determinar que la presencia de la
institución educativa es obligatoria para los municipios no exceptuados, pues el
legislador les impuso efectuar el acuerdo de voluntades con la institución
educativa, con el fin de evaluar el mérito de los aspirantes.

5. Caso concreto

112. La Sala anticipa que confirmará el fallo de primera instancia.

113. Previo a abordar el asunto, es lo procedente relacionar las pruebas

relevantes aportadas al expediente, frente a los cuestionamientos planteados en
los recursos de apelación, así:

• Resolución 082 del 2022 expedida por el concejo de Floridablanca, por

medio de la cual se reguló la convocatoria para elegir secretario general.

• Resolución 099 del 28 de noviembre de 2022 en la que el Concejo

Municipal de Floridablanca eligió a la demandada como su secretaria
general, para el periodo del 1ro de enero a 31 de diciembre de 2023.

• Acuerdo 008 del 2021, en el cual se expidió el reglamento interno del

concejo municipal de Floridablanca.

• Resolución 001 del 2022 «Por medio de la cual se desagregan los aportes
por transferencias que hace la administración central para el Concejo
Municipal de Floridablanca para la vigencia fiscal del año 2.022».

• Tabla de ejecución presupuestal del concejo de Floridablanca, expedida

por el profesional universitario Jovan Bonerges Márquez.

• Resolución 190 del 2020, en la que la Contaduría General de la Nación

certifica que el municipio de Floridablanca es de primera categoría.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
21
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

114. Teniendo en cuenta estos medios de convicción, la Sala encuentra que, en

efecto, el Concejo Municipal de Floridablanca abrió una convocatoria pública para
proveer el cargo de secretario general.

115. Allí se fijaron las distintas etapas, que fueron las siguientes, de conformidad
con el artículo 6° de la Resolución 082 del 2022 dictada por la mesa directiva de
la entidad:

1. Convocatoria
2. Inscripción
3. Lista de admitidos
4. Pruebas (análisis de antecedentes)
5. Aplicación de criterios de selección
6. Conformación de lista de seleccionados
7. Entrevista
8. Elección

116. Se pone de presente que al fijar el cronograma de cada una de esas

etapas (artículo 12 de la Resolución 082 del 2022), los encargados de llevarlas a
cabo fueron la mesa directiva del concejo y una comisión accidental. Es decir, no
hubo intervención de una institución educativa certificada, como lo expuso el
actor.

117. En el mencionado acto de convocatoria el concejo manifestó que no haría

la contratación de la institución educativa pues, a su juicio, de conformidad con su
realidad económica, no le era exigible, según lo expuesto en el concepto del
Departamento Administrativo de la Función Pública23.

118. Sin embargo, como se expuso con anterioridad, lo cierto es que, de

conformidad con las disposiciones de la Ley 1904 del 2018 y la jurisprudencia de
esta Corporación expuesta en esta providencia, e incluso del mencionado
concepto, para poder prescindir de la contratación de la universidad certificada, se
debe tener en cuenta las circunstancias especiales del municipio, que vienen
dadas, según dicha normativa, por su categoría.

119. En ese orden, es importante resaltar que según la Resolución 190 del 2020
de la Contaduría General de la República, el municipio de Floridablanca es de
primera categoría. En ese sentido, le son aplicables con mayor rigor las
disposiciones de la Ley 1904 del 2018 y no hace parte de la excepción
establecida en el parágrafo transitorio del artículo 12 de dicha normativa.

120. Por tanto, debía aplicar y acatar la normativa sobre el cumplimiento de la

convocatoria, lo que incluye el aseguramiento que debió hacer la mesa directiva

23 Concepto 069731 de 2022 Radicado No. 20226000069731 de fecha 9 de febrero de 2022.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
22
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

del concejo en designar a una institución educativa que adelantara las etapas allí
establecidas.

121. Bajo ese entendido, no es de recibo el dicho de los recurrentes según el

cual la designación de una universidad para el municipio de Floridablanca, que es
de primera categoría, era facultativa. Ello es así, pues de las disposiciones
analizadas se tiene que ello debió ser asegurado por la mesa directiva.

122. Se recalca que la Ley 1904 del 2018 establece en el parágrafo del artículo
12, que sus disposiciones no son aplicables a los municipios de 4ª, 5ª, y 6ª
categoría «con el fin de preservar sus finanzas territoriales», lo cual no ocurre
respecto de los entes territoriales de 1ª, 2ª y 3ª.

123. Así, relacionado con ese punto, de conformidad con la Resolución 001 del
2022 de la mesa directiva del concejo, se tiene probado que dicha autoridad hizo
una desagregación por aportes de la administración central y se asignó el monto
de $15’000.000, al rubro [Link] [Link] SECRETARIO GENERAL, como
se puede apreciar:

124. Se recalca que los recurrentes afirmaron que ese monto era insuficiente y
que el concejo no tenía margen de maniobra para aumentarlo, porque depende
de la transferencia de recursos que haga la administración central. Sin embargo, a
juicio de la Sala, acertó el tribunal al desechar este argumento pues, es lo cierto
que, en el expediente no obra ninguna prueba en la que se demuestre la
mencionada insuficiencia de recursos.

125. En efecto, en el plenario no existe ningún medio de convicción que

demuestre que la contratación de los servicios de una institución educativa supera
dicho monto. Por el contrario, se advierte que la suma de 15’000.000 no fue
ejecutada.

126. Ahora, se recalca que, en todo caso, según las disposiciones de la Ley
1904 del 2018, la obligación de contratar el ente universitario es imperativa, sin
que la situación presupuestal de un municipio de 1ª, 2ª y 3ª categoría pueda
significar una excusa para cumplirla, ya que el legislador no hizo ninguna

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
23
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

previsión al respecto. En ese sentido, como el municipio de Floridablanca era de

primera categoría, ha debido cumplir con la mencionada exigencia.

127. Conforme lo expuesto, la Sala observa que, aunque la Ley 1904 de 2018
determinó que ciertos municipios no debían cumplir con las disposiciones de esta
normativa, lo hizo con el fin de preservar las finanzas de los municipios de
categoría 4a, 5a y 6ª.

128. Lo anterior reafirma el deber de aplicar la Ley 1904 de 2018 por parte de
los municipios de clase especial, de 1ª, 2ª y 3ª categoría, sobre los cuales el
legislador impuso la obligación de contratar a una institución educativa para que
adelante las convocatorias a cargo de las corporaciones públicas, como lo es el
Concejo Municipal de Floridablanca.

129. En ese sentido, aunque el parágrafo transitorio del artículo 12 de la

mencionada ley disponga que la aplicación de sus disposiciones es analógica, no
se puede desconocer que, según las demás reglas que componen esa normativa,
la contratación de una universidad de alta calidad resulta obligatoria para los
municipios de 1ª, 2ª y 3ª categoría, como lo es Floridablanca. Por tanto, ha debido
atender esa obligación, al margen de que se trate de una convocatoria pública y
no de un concurso de méritos.

130. Lo anterior es así porque, aunque en las convocatorias se realicen pruebas

de conocimientos, ello no las convierte por ese hecho en un concurso de méritos,
ya que, a diferencia de éste, en la primera persiste un grado de discrecionalidad
en la decisión, salvo que se haya indicado, por ese margen de maniobra, que
debe elegirse al aspirante con mayor puntaje.

131. Así, el hecho de que el concejo haya adelantado una convocatoria con
etapas que a juicio de los apelantes fueron objetivas de cara a la escogencia de la
demandada como secretaria general, ello de ninguna manera lo relevaba de
cumplir con el mandato legal de contratar una institución educativa, pues el
legislador previó que con ello se garantiza en mayor medida el mérito en este tipo
de municipios.

132. En este orden, la Sala pone de presente, aunque no se haya propuesto

como cargo en la demanda, que la convocatoria pública surtida por el concejo de
Floridablanca omitió incluir dentro de sus etapas la prueba de conocimientos. Esto
a pesar de que la ley es clara sobre la obligatoriedad de esta fase, que debió
contar, además, con la contratación de una institución educativa para tal efecto.
Por tanto, esta Colegiatura llama la atención para que, al realizar la nueva
convocatoria, se incluya esta etapa, pues por virtud de la Ley 1904 del 2018 debe
cumplirse para calificar el mérito de los participantes.

133. Así, la prueba de conocimientos es un procedimiento que debe cumplirse

según la Ley 1904 del 2018 y como el concejo de Floridablanca no lo adelantó en

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
24
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

la convocatoria, demuestra que los parámetros para calificar el mérito de los

aspirantes fueron insuficientes, ello aunado a que, por ser de primera categoría,
no contrató a una universidad de alta calidad para que lo hiciera, conforme a lo
expuesto.

134. Finalmente, respecto del argumento del Ministerio Público (apelante) en

cuanto afirmó que el proceso de convocatoria para elegir al secretario general se
hizo de manera pronta, porque no tenía el tiempo necesario para contratar a una
universidad, este aspecto de ninguna manera significa un atenuante al
cumplimiento del deber legal de suscribir el convenio con la institución educativa.
Por el contrario, esto permitiría afirmar que existió una demora en la expedición
de la convocatoria.

8. Conclusión

135. Por lo explicado en esta providencia, la Sala confirmará la sentencia del 1º

de junio del 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander
declaró la nulidad de la elección demandada, por cuanto se evidencia que el
concejo de Floridablanca, al ser de un municipio de primera categoría y que
contaba con presupuesto, estaba en capacidad de cumplir con la regla del artículo
6 de la Ley 1904 del 2018, de contratar una universidad certificada para que
adelantara la convocatoria para proveer el cargo de secretario general.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y
legales,
III. RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar la sentencia del 1º de junio del 2023 expedida por el

Tribunal Administrativo de Santander, conforme a lo expuesto en la parte motiva
de la providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de

origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
25
 Demandante: Josemanuel Junior Sequeda Ortiz
Demandada: Susan Tatiana Tobar Tavera,
secretaria general del Concejo Municipal de Floridablanca,
periodo 2023
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00674-02

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia

oficial con el número de radicación en [Link]

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

[Link]
26