Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 17
Introducción
El derecho a la educación de los
adolescentes y las políticas públicas
educativas para garantizarlo
Los adolescentes en la Argentina representan cerca del 25% de la
población. La gran mayoría de ellos ingresa al sistema educativo,
pero muchos no logran completar el nivel y adquirir a lo largo de
su trayectoria escolar el conjunto de habilidades y saberes mínimos
necesarios para desarrollar su proyecto de vida, ejercer una ciu-
dadanía plena e incorporarse a los procesos productivos, sociales
y culturales. Esta situación es compartida con muchos países de
la región que han logrado tempranamente masificar sus sistemas
educativos, garantizando el acceso y la terminalidad universal de
la educación primaria.
La educación secundaria ocupa hoy en la agenda de políticas
para el desarrollo y el ejercicio de derechos un lugar clave. Es
allí donde en la actualidad se juega para muchos adolescentes
la posibilidad de adquirir el conjunto mínimo de habilidades y sa-
beres que demanda la sociedad del conocimiento en el siglo xxi:
pensamiento crítico, dominio de la comprensión lectora y escrita,
oralidad, manejo de diversos lenguajes, resolución de problemas,
alfabetización digital y científica, habilidades emocionales para es-
tablecer relaciones sociales e interpersonales, autonomía y respeto
por la diversidad. Tal como la investigación social y la teoría han
señalado, los adolescentes y jóvenes no adquieren este conjunto
de saberes solamente en la escuela. Por el contrario, ellos y ellas
transitan por diversos espacios sociales, culturales y económicos en
territorios diversos y específicos donde adquieren saberes y habili-
dades que conforman también el repertorio de recursos y capitales
que cada uno dispone. Pero es la escuela la institución social que
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por definición en las sociedades occidentales tiene el mandato de
asegurar, para este grupo poblacional, el ejercicio del derecho a
una educación de calidad relevante y significativa para su vida
presente y futura.
La situación educativa y social de los
adolescentes en la Argentina
Analizar la situación social y educativa de los adolescentes es clave
para examinar el sentido de las políticas educativas y los desafíos
que los sistemas educativos enfrentan para garantizar el derecho a
la educación. Algunos de los datos recientes sobre adolescencia
son críticos y fundamentales para pensar los desafíos que enfrenta
el nivel secundario en la Argentina. Las últimas cifras oficiales dis-
ponibles sobre indicadores claves del diagnóstico indican que la
pobreza, medida según el nivel de ingresos de los hogares, alcanza
a la mitad de los adolescentes, y que 1 de cada 10 niños y niñas
trabaja antes de los 16 años (UNICEF, 2017). Otro dato contribuye a
comprender la situación de muchos adolescentes: por día 8 niñas
menores de 15 años se convierten en madres.
En educación, los datos del nivel secundario muestran tensiones crí-
ticas. A pesar de que en el país es muy alta la proporción de ado-
lescentes que ingresa al sistema educativo (cerca de 9 de cada 10
jóvenes), tasas que se han incrementado en los últimos 10 años, con
leves mejoras en las tasas de graduación y en el pasaje del primero
al segundo ciclo (Kit, Cura y Vago, 2019), aún solo 1 de cada 2 ter-
mina la escuela secundaria antes de los 20 años.
Tal como lo muestra la información estadística de DINIEE (2017), las
trayectorias escolares en el nivel secundario tienen una dinámica
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 19
diferente en cada uno de sus ciclos3. Mientras en el ciclo básico se
advierte una importancia relativa mayor en los indicadores de repi-
tencia con respecto a los de abandono (11,6% vs. 8,4%, respectiva-
mente), en el ciclo orientado el abandono es superior a la repiten-
cia (14,5% vs. 6,4%, respectivamente). Este último coincide con una
etapa de la adolescencia específica que concentra a los jóvenes
de 15 a 17 años. En este grupo, entre quienes dejan la escuela, 4 de
cada 10 lo hace por dificultades económicas, y 3 de cada 10 por-
que no le gusta o no le parece relevante, y 11% lo hace por estar al
cuidado de niños, niñas o hijos menores (UNICEF-SENAF, 2013).
Por otro lado, su paso por la escuela no asegura las habilidades y
los conocimientos esperados: 7 de cada 10 estudiantes del último
año de la secundaria no alcanzan los saberes básicos estipulados
en las evaluaciones nacionales en Matemática y casi la mitad no
lo hace en Lengua (MECCYT, 2017s). Un dato crítico que también
ofrecen los operativos nacionales de evaluación de aprendizajes
troncales es que un porcentaje considerable de niños y niñas termi-
na la escuela primaria sin apropiarse de los saberes básicos reque-
ridos en Lengua y Matemática (por debajo del nivel básico 7% en
Lengua y 20% en Matemática, y solo con el nivel básico: 18% y 23%,
respectivamente) (Aprender, 2018). Ello significa que un porcentaje
de niños y niñas ingresa al nivel secundario con serias dificultades
en áreas centrales para el aprendizaje, y para continuar sus trayec-
torias escolares, integrarse plenamente a la escuela y desarrollar
nuevas capacidades y habilidades.
Los datos disponibles indican que en los últimos 20 años las distin-
tas provincias avanzan en el proceso de masificación del nivel
3. La estructura del sistema educativo en la Argentina ha variado a lo largo del tiempo. Un
detalle sobre estas transformaciones se plantea en el capítulo 1. A partir de la sanción de
la Ley de Educación de 2006, se reorganizó el sistema educativo argentino y adoptó dos
estructuras de niveles en las distintas provincias. Por una parte, la estructura de 6 años de
educación primaria y 6 de secundaria (en Formosa, Tucumán, Catamarca, San Juan, San
Luis, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, La Pampa, Buenos Aires, Chubut y Tierra del Fuego) y
la estructura de 7 años de primaria y 5 años de secundaria (en Río Negro, Neuquén, Santa
Cruz, Mendoza, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Santa Fe, La Rioja, Santiago del Estero,
Chaco, Misiones, Salta y Jujuy). En la estructura 6-6, el ciclo básico, de carácter común,
corresponde a los primeros 3 años; y el ciclo orientado de carácter diversificado según dis-
tintas áreas del conocimiento, del mundo social y del trabajo, a los 3 últimos. En el caso de
la estructura 7-5, siguiendo los mismos criterios, el ciclo básico comprende 2 años del inicio y
el ciclo orientado, los últimos 3 años.
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secundario a ritmos dispares. Se destaca que muchas de ellas,
especialmente aquellas con deudas más críticas en términos de
escolarización, lograron en este tiempo incrementar significativa-
mente sus matrículas en el ciclo orientado para jóvenes de 15 a 17
años. Tal es el caso de Tucumán, Chaco, Formosa y Misiones. Como
es de esperar, estos procesos de masificación de gran magnitud
imprimen a los sistemas distintos esfuerzos y desafíos para desarrollar
modelos pedagógicos en las escuelas y sistemas de formación do-
cente pensados desde otros mandatos de inclusión.
Las estadísticas nacionales siguen evidenciando grandes brechas
entre las jurisdicciones por ámbito geográfico, sector de gestión
y especialmente la persistencia de las disparidades según el nivel
socioeconómico de los estudiantes, tanto respecto de sus trayec-
torias escolares como de los resultados obtenidos en las pruebas
nacionales estandarizadas de aprendizaje.
Para muchos chicos y chicas la escuela representa uno de los po-
cos espacios de encuentro y acceso a la cultura escolar letrada y a
diversos campos del conocimiento que esta propone. Asimismo, en
la escuela los adolescentes se encuentran con otros adultos y otros
pares. En el marco de una sociedad atravesada por procesos cre-
cientes de fragmentación social, la escuela puede constituir para
muchos, un espacio de encuentro y de despliegue de prácticas
claves para su desarrollo, tales como la escritura, la comprensión
lectora, el pensamiento crítico, el trabajo colaborativo y el ejercicio
de la participación. Sin dudas, complementarias o repositorias a lo
que el afuera de la escuela ofrece.
En la Argentina, 7 de cada 10 estudiantes del nivel secundario asiste
a una escuela de gestión estatal, y en los contextos más vulnerables
este número se incrementa. La adolescencia en nuestra sociedad
es una etapa caracterizada por la energía, el desarrollo creciente
de autonomía y participación, la creatividad, la construcción de
vínculos sociales y la empatía, pero también es una etapa amena-
zada por distintas vulnerabilidades que pueden afectar su desarro-
llo presente y su vida como adultos.
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 21
Al igual que otros países de la región, la Argentina está signada por
la coexistencia de grandes disparidades territoriales, sociales, cultu-
rales y económicas que se conjugan con grandes disparidades en
las capacidades institucionales de las jurisdicciones en asegurar el
cumplimiento de las normativas y el desarrollo de un conjunto de
servicios básicos para la niñez y la adolescencia. Es en estos contex-
tos territoriales donde opera el sistema educativo, a su vez, hetero-
géneo y desigual (Steinberg, 2015).
Avanzar en garantizar una educación para los adolescentes de
calidad requiere revisar las políticas para el nivel y definir más y me-
jores condiciones para enseñar, aprender y estar en la escuela. Im-
plica poder asegurar los recursos materiales y humanos necesarios
para garantizar que todos ellos y ellas puedan encontrar allí el piso
básico de saberes y habilidades para construir su proyecto de vida.
La escuela secundaria como problema de la
agenda pública
En las últimas décadas, la educación secundaria es objeto de de-
bate tanto en los ámbitos especializados en educación como en
espacios públicos, en donde se plantean los temas de agenda que
interesan a sectores más amplios de la sociedad. No se trata de
una preocupación de carácter reciente, sino que desde la década
de 1970 es factible identificar iniciativas que buscaron transformar
este tramo de la escolaridad ─aún no obligatoria en ese tiempo─
en tanto que se producía la masificación del nivel en un contexto
global.
La expansión del nivel medio en la Argentina obedeció a una diná-
mica de corte local y también a un movimiento que tuvo lugar en
los países de la región, en donde progresivamente se fue asentan-
do la obligatoriedad fundada en bases legales como respuesta a
una agenda de derechos y también a una sociedad que apostó al
desarrollo económico de los países a través de la formación de los
recursos humanos.
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Estos paradigmas estuvieron en tensión en las agendas educativas
y estrategias de políticas, pero impulsaron a lo largo de la segunda
mitad del siglo xx un pasaje gradual de un modelo de corte exclu-
yente a la idea acerca de la escuela secundaria como nivel edu-
cativo destinado al conjunto de la población adolescente. Frente
a este escenario, en los últimos años el derecho al acceso, la per-
manencia y la finalización de la escuela secundaria pasó a formar
parte de la agenda prioritaria de los Estados de la región. Esto tiene
su máxima expresión en la actualización de las leyes educativas y
también en la adhesión y el compromiso con los distintos acuerdos
internacionales en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sosteni-
ble 2030 (ODS N4).
Una revisión breve de las temáticas a las que se alude en uno u otro
espacio en donde se discute el destino de la educación secun-
daria permite identificar un conjunto de problemas que estarían
presionando a la institución “escuela secundaria”, y que requieren
alguna transformación.
El primero de ellos está asociado a la necesidad de incorporar y
garantizar el derecho a la educación secundaria obligatoria para
todos los adolescentes y jóvenes, sea cual sea su origen sociocul-
tural. En la actualidad, el acceso a la escuela secundaria está en
proceso de consolidación, y hay un fuerte consenso social acerca
de la necesidad de asistir al nivel, que alienta también a la obli-
gatoriedad formalizada en términos legales. Sin embargo, esta
apertura, vinculada con la noción de la escuela secundaria regular
como un derecho de los adolescentes y jóvenes, se produjo sin que
mediaran cambios profundos en el dispositivo escolar, tanto en su
organización como en su propuesta pedagógica.
Ya hacia fines de los años 1970, los sociólogos y sociolingüistas se-
ñalaron los límites de la escuela moderna para escolarizar a los
sectores populares. En los textos producidos por la CEPAL UNESCO
(1987), como producto de una serie de investigaciones realizadas
en la región, se decía: “El fracaso de la acción escolar se explicaría
porque el sistema educativo se amplía, pero sigue exigiendo un ca-
pital cultural básico que es patrimonio exclusivo de los sectores so-
ciales que tradicionalmente accedían al sistema” (CEPAL UNESCO,
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 23
1987: 164). A pesar de ese planteo, el imperativo de la inclusión se si-
gue proyectando sobre una institución de nivel medio que mantie-
ne intacta su referencia cultural ilustrada, que exige a los alumnos
aportar a la escuela un uso de los códigos lingüísticos complejos
(Bernstein, 1993), que a su vez le aportan a la comprensión de la
abstracción. La escuela moderna selecciona a partir de la desigual
distribución de estos recursos culturales entre los alumnos que atien-
de. Por eso es importante comprender que la discriminación esco-
lar está basada fundamentalmente en la desigualdad sociocultural
de los niños, niñas y jóvenes que a ella concurren.
En segundo lugar, el fuerte sustento meritocrático sobre el que se
organizó el modelo pedagógico del nivel es parte también del pro-
blema que enfrenta la escuela secundaria hoy para dar respuesta
al mandato de obligatoriedad y masificación en un contexto de
alta heterogeneidad y desigualdad social (Van Zanten, 2008). El
tradicional ideario de igualdad revisado a la luz de estos contextos
dio cuenta de las limitaciones de la escuela moderna clásica para
responder a requerimientos y contextos diferenciados, y garantizar
igualdad en los resultados y no en los puntos de partida o condicio-
nes (Sen, 1993; Fitoussi y Rosanvallon, 2003). La estructuración de las
regulaciones académicas centradas en la organización graduada
y disciplinar de las asignaturas lleva como supuesto un determinado
recorrido teórico esperado para cada grupo de edad y organiza
también la forma de trabajo de los docentes en las escuelas, que
fueron formados para aulas homogéneas. Elementos que encuen-
tran sus límites en el marco de la masificación del nivel en contextos
de alta desigualdad social.
A partir de la segunda mitad del siglo xx, el sistema educativo argen-
tino generó numerosas estrategias para incorporar a nuevos sectores
sociales, manteniendo su capacidad de diferenciar a los públicos
produciendo fenómenos de segmentación, segregación y fragmen-
tación, que caracterizan un campo educativo muy desigual.
Al mismo tiempo, a lo largo de este período se amplió el desfasaje
entre las referencias culturales y epistemológicas de la escuela, las
características de la cultura contemporánea y los avances en la
concepción del conocimiento.
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Estas problemáticas afectan tanto a la Argentina como al resto de
los países de América Latina, y a muchos de los países centrales. En
el caso de la región, las estadísticas muestran que los Estados han
hecho un esfuerzo muy importante en los últimos años para ampliar
la matrícula del nivel, aunque todavía no se alcanzó la inclusión
de todos los adolescentes y las tasas de egreso son aún muy bajas.
Del mismo modo asistimos a una serie de experiencias de cambio
educativo que tratan de generar vínculos más estrechos entre la
institución escolar y la cultura contemporánea.
La agenda de las innovaciones y la
transformación de la escuela secundaria
en el siglo xxi en clave de derechos
Los datos disponibles sobre la situación educativa y social de los
adolescentes muestran, que si bien el avance en los marcos norma-
tivos y la demanda social que promueven la ampliación de la obli-
gatoriedad tuvieron impacto en el crecimiento de las matrículas de
la escuela secundaria común regular, su modelo pedagógico ac-
tual, con sus regulaciones para definir las trayectorias escolares, la
forma de organizar el trabajo de los docentes y los equipos de con-
ducción en las instituciones, su formación profesional y las formas
de acompañar de los sistemas, no logran garantizar aquello que
la escuela promete a la sociedad: que todos los y las adolescentes
accedan y logren completar el nivel, adquiriendo una educación
de calidad que les posibilite apropiarse del conjunto de conoci-
mientos claves para construir su proyecto de vida, ejercer una ciu-
dadanía plena e insertarse en el mundo productivo y social. Es de-
cir, el subsistema del nivel, el modelo institucional que fue diseñado
para otro contexto y mandato social, no responde en la actualidad
a la necesidad de asegurar estos derechos a los jóvenes de todos
los sectores de la sociedad.
Para muchos especialistas el nivel secundario completo constitu-
ye hoy, como fue la primaria hasta mediados del siglo pasado, un
piso mínimo para seguir adquiriendo el conjunto de habilidades y
saberes claves en la sociedad del conocimiento y en la era digital.
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 25
Existen a su vez otras organizaciones en las que muchos de estos sa-
beres se enseñan y aprenden, espacios institucionales formales e in-
formales, presenciales y virtuales, donde los adolescentes y jóvenes
pasan muchas horas. Entonces, ¿qué sostiene a la escuela como
institución? ¿Cómo construir diversidad de recorridos y escuelas se-
cundarias que a través de distintos caminos aseguren aprendizajes
relevantes, en profundidad, y aporten a la construcción de lo co-
mún en la sociedad? ¿Cómo tiene que transformarse la escuela
para garantizar que todos los jóvenes puedan ejercer su derecho a
una educación de calidad?
En este sentido, existe hoy un gran consenso en la Argentina entre
líderes de opinión, especialistas del área, sindicatos y funcionarios
acerca de la necesidad de generar un cambio profundo en este
nivel educativo.
A nivel nacional, la Ley N.° 26.206 de Educación Nacional promul-
gada en 2006 planteó la obligatoriedad de la educación secunda-
ria en todo el país y el reordenamiento de la estructura de niveles
junto con metas para asegurar mejores condiciones para enseñar
y aprender. En este marco, los lineamientos consensuados en el
Consejo Federal de Educación de 20094 fueron un hito, y más re-
cientemente la Resolución CFE 330/17 continuó con estos cambios
estableciendo nuevos criterios en el marco de la iniciativa nacional
Secundaria 20305.
Sin embargo, las conceptualizaciones y los dispositivos puestos en
marcha remiten a miradas y supuestos diversos sobre la vida so-
cial, la articulación entre Nación y provincias, las relaciones entre
los agentes del sistema educativo, las regulaciones, las culturas es-
colares, el mundo de las organizaciones y el campo educativo en
particular6. Asimismo, los recursos materiales y técnicos dispuestos
4. Principalmente, la Resolución 84/09 “Lineamientos políticos y estratégicos de la educación
secundaria obligatoria” y la Resolución 93/09 “Orientaciones para la organización pedagó-
gica e institucional de la educación secundaria obligatoria”.
5. La Resolución CFE 330/17 aprobó los documentos “Marco de la Organización de los Apren-
dizajes de la Educación Obligatoria Argentina” y “Criterios para la elaboración de los Planes
Estratégicos Jurisdiccionales del Nivel Secundario”.
6. Si bien los términos reforma, cambio y transformación remiten a significados y alcances di-
versos en el debate educativo en la Argentina, se utilizan en distintos momentos de manera
indistinta atribuyéndoles un sentido en relación a lo instituido en la escuela secundaria regu-
lar tradicional.
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para profundizar estas estrategias son a su vez dispares para trans-
formar el modelo pedagógico clásico puesto en marcha a través
de una ingeniería específica, disciplinar, fuertemente centrado en
la enseñanza de contenidos curriculares, con alto protagonismo de
los profesores y el trabajo en el aula; y menos centrado en el ciclo
vital de los adolescentes, su inserción en el mundo social y cultural,
y con menor atención a la enseñanza de otros saberes claves para
su desarrollo social y emocional.
El cambio en educación: sistemas,
instituciones escolares, el aula
La idea de cambio en las instituciones educativas y los procesos
de enseñanza y aprendizaje fue ampliamente revisada por distin-
tos investigadores y especialistas, basando sus apreciaciones en la
evidencia de distintas experiencias y en teorías que aportan distin-
tas matrices de entendimiento sobre las dinámicas sociales, orga-
nizacionales y la construcción de las políticas públicas (Marchesi,
Tedesco y Coll, 2008). Adscribimos a aquellos paradigmas que po-
nen en el centro del análisis la complejidad de estos procesos, y la
necesidad de comprender la importancia de los enfoques sistémi-
cos y dinámicos para abordar la temática, donde el contexto, y
el sistema en el que las escuelas se inscriben, debe ser objeto de
análisis y política, y un rasgo deseable de las estrategias de cam-
bio debe ser su sostenibilidad en el tiempo. Interesa conocer cuáles
son las condiciones necesarias para sostener procesos de cambio
y mejora en las escuelas; cómo el sistema, y también las escuelas,
pueden construir esas condiciones para garantizar el cambio espe-
rado (Fullan, 2003).
En el caso argentino, resulta clave introducir la discusión en un cam-
po más amplio en el que se inscribe la historia específica del nivel
secundario, la configuración de su profesorado y el modelo peda-
gógico en el marco del federalismo local, con una historia de fuerte
centralización de la educación básica y posterior proceso de des-
centralización del nivel a fines del siglo xx (Pinkasz, 1992).
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 27
Así, estos procesos deben ser leídos en un marco más amplio polí-
tico y cultural particular, que habilita una mirada singular sobre los
distintos aspectos involucrados en un proceso de transformación
en distintos niveles: a nivel de la gestión del sistema (definición de
políticas en el área técnica, regulaciones académicas, recursos
materiales y de acompañamiento), a nivel de la institución escolar
(desafíos de la gestión institucional y la gestión pedagógica de los
equipos institucionales) y a nivel del aula (gestión de los procesos
de enseñanza y aprendizaje).
Se considera que el abordaje de la agenda de cambio, lejos de ser
simplista o unidimensional, debe ser capaz de integrar los distintos
aspectos y relaciones de poder involucrados en el hacer de las po-
líticas educativas en la escuela y en el aula (Ball, 1994). Es necesario
analizar: el sentido de los cambios propuestos, las metas explícitas
y la forma en que se llevan adelante las reformas (de manera par-
ticipativa y consensuada, integrando a los distintos actores o de
manera dirigida del estilo top down7), la adhesión de los agentes de
la comunidad educativa y de otros sectores, la inversión asociada
a los cambios propuestos, el alcance de los cambios (sistémicos o
parciales), y los ritmos y procesos involucrados en los cambios pe-
dagógicos e institucionales de la vida de las escuelas.
Al abordar el análisis de las políticas educativas para el nivel secun-
dario resulta fundamental, en el marco de sociedades heterogé-
neas y desiguales, examinar el entramado de relaciones, intereses y
objetivos diversos a partir del cual se configuran los distintos procesos
de cambio en las escuelas, entendidas como organizaciones diná-
micas y complejas, atravesadas por un conjunto de relaciones que
se despliegan en contextos territoriales y temporales específicos.
Es importante llevar a cabo un abordaje multidimensional que abar-
que un conjunto de aspectos claves para comprender los avan-
ces, las fortalezas, las tensiones y las limitaciones que las diferentes
transformaciones conllevan. Por lo tanto, cabe preguntarse ¿qué
7. Refiere a aquellas políticas que se diseñan en los ministerios de educación y presuponen su
aplicación en las escuelas en tanto base de una estructura jerárquica del sistema educativo.
Dicha aplicación constituye una fase posterior al diseño.
28
supuestos se ponen en juego en cada uno de los niveles involucra-
dos en el cambio: sistema, escuela, aula?
En el marco de diversidad y disparidad de situaciones en que se
encuentran los adolescentes, uno de los principales desafíos de la
política es cómo construir caminos diversos e instituciones hetero-
géneas que desde un principio de equidad contribuyan al desa-
rrollo de mínimos comunes. Otro aspecto a considerar es la dimen-
sión cultural de cualquier proceso de cambio, en particular en el
sistema educativo, y su inercia burocrática en las formas de hacer
de las escuelas secundarias. Por ejemplo, si los docentes disponen
de horas institucionales rentadas para trabajar en la escuela fuera
del aula en el desarrollo de proyectos con sus pares y el equipo
directivo, cambia no solo el régimen laboral sino también la cultura
profesional de este actor, habituado a desempeñarse en el aula y
a hacer todo el resto de su actividad como un complemento.
Otra cara del peso de esta dimensión es que la ciudadanía tam-
bién tiene su perspectiva respecto del sentido y las propuestas de
cambio en educación. Tal como Grimson y Tenti Fanfani (2014) se-
ñalan, persiste aún en la opinión pública general una idea melan-
cólica acerca del pasado de la educación y su capacidad de res-
ponder a los mandatos esperados por la sociedad, olvidando que,
esa escuela secundaria ─pensada desde un paradigma selectivo─
ofrecía oportunidades de desarrollo a menos de la mitad de los
adolescentes y jóvenes del país. Estas visiones reaparecen restando
apoyo a las políticas de cambio en cualquiera de las regulacio-
nes del nivel, bajo el supuesto del facilismo y la baja de la calidad
educativa, en detrimento de los avances en las regulaciones que
gobiernan el día a día de las escuelas promoviendo diversas condi-
ciones de enseñanza y aprendizaje.
Otra dimensión clave es la política. En particular, cuando la pro-
puesta del cambio tiene como condición transformar aspectos
que afectan las condiciones laborales de los agentes de una orga-
nización burocrática y masiva como es la escuela de este nivel. En
especial aquellos que apuntan a modificar los puestos de trabajo,
las funciones, las cargas horarias o los modelos fuertemente arrai-
gados en las culturas institucionales centenarias, que pueden afec-
tar condiciones laborales con derechos y obligaciones adquiridos.
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 29
Finalmente, una dimensión tradicionalmente menos explorada en
educación es aquella que hace a la comunicación, y resulta clave
en la sociedad de hoy atravesada por múltiples canales y fuentes
de información. Las formas, el volumen y los actores involucrados
pueden contribuir u obturar estos procesos.
La transformación de la escuela secundaria en la Argentina, como
en el resto de los países que avanzan en el camino de garantizar el
acceso a este nivel para todos los adolescentes, es compleja y he-
terogénea. La gran diversidad de contextos territoriales, culturales y
socioeconómicos donde otros derechos de los adolescentes tam-
bién son vulnerados ─como el derecho a la salud, la participación,
la protección social, entre otros─ le imprime a este proceso mayor
complejidad y relevancia.
En el marco de los desafíos pendientes resulta ineludible avanzar
en la conformación de una oferta educativa de calidad para los
jóvenes que les posibilite trayectorias escolares relevantes. En este
contexto, es crítico que los sistemas educativos puedan construir
conocimiento sobre la implementación de estos procesos de trans-
formación, generar evidencia acerca de qué estrategias y dispositi-
vos promueven los cambios deseados y cuáles no funcionan como
se espera, comprender cuáles son las dimensiones que deben ser
interpeladas de manera sistémica, los ritmos esperados para ver re-
sultados y la potencialidad de escalar estos procesos de manera
sostenible.
Este estudio aporta a esta línea de trabajo con el deseo de con-
tribuir al debate sobre las políticas para mejorar y construir una es-
cuela de calidad para todos los adolescentes del país. En este libro
se analizan los principales hallazgos del proyecto de investigación
Políticas educativas para transformar la educación secundaria. Es-
tudio de casos a nivel provincial, desarrollado entre 2016 y 2018. El
proyecto, dirigido por Cora Steinberg (UNICEF) y Guillermina Tira-
monti y Sandra Ziegler (FLACSO Argentina), tuvo por objeto exa-
minar el conjunto de iniciativas de políticas provinciales que avan-
zaron en la implementación de estrategias de transformación de
la escuela secundaria regular en la Argentina con posterioridad a
las resoluciones del Consejo Federal de Educación del año 2009
30
sobre la organización y la transformación del nivel secundario. El
objetivo principal es aportar al desarrollo de un conocimiento rele-
vante para mejorar las posibilidades de garantizar la escolarización
y la terminalidad de todos los adolescentes y fundamentalmente,
lograr el acceso a un conocimiento acorde con las exigencias del
mundo contemporáneo. Se considera que estos son dos elementos
claves para garantizar una educación inclusiva y de calidad como
establece la Ley de Educación Nacional.
Las políticas analizadas en la investigación fueron implementadas
por distintas jurisdicciones con diverso nivel de alcance y conteni-
dos, pero todas ellas tuvieron como eje fundamental transformar
distintos aspectos de la educación secundaria regular del sector
de gestión estatal a la que asisten la mayor parte de los estudian-
tes. Este fue un primer recorte intencional del objeto de estudio,
por tanto se priorizaron políticas que en 2016 tuvieron como pro-
pósito transformar aspectos del nivel. Quedó fuera del alcance del
trabajo el conjunto de experiencias institucionales individuales que
avanzan en procesos de cambio, como el análisis de distintos for-
matos específicos de secundaria de las distintas modalidades del
nivel. Este estudio aporta sobre esta base un conjunto de reflexiones
y orientaciones para la política del nivel considerando un contex-
to social e institucional altamente desigual entre las jurisdicciones.
Un federalismo que imprime desafíos y metas comunes a contextos
muy dispares, muchas veces sin contar con la misma arquitectura
de recursos, capacidades de gestión y condiciones para materiali-
zar el cambio sistémico necesario. Algunas de las preguntas a partir
de las que se originó el proyecto fueron: tras los avances normativos
y acuerdos federales del año 2009, ¿cómo avanzaron los sistemas
educativos provinciales en transformar la escuela secundaria regu-
lar? ¿Cuáles son los dispositivos que se pusieron en marcha para
cambiar las distintas dimensiones del modelo pedagógico tradicio-
nal? ¿Cómo se configura el entramado de relaciones, sentidos y
regulaciones que propician la transformación en el tiempo? ¿Cuá-
les son las percepciones de los actores sobre estos procesos? ¿Qué
recursos financieros, humanos y materiales fueron involucrados en
cada caso?
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 31
El trabajo examina en cada una de las jurisdicciones y políticas
identificadas un conjunto amplio de dimensiones: los cambios im-
plementados en la regulación y la normativa del sistema, los acuer-
dos políticos y sectoriales comprometidos, los costos diferenciales
y las fuentes de financiamiento para su aplicación, las capacita-
ciones específicas y otros dispositivos de trabajo destinados a los
docentes y directivos para la aplicación de la experiencia, y las
modificaciones en la organización institucional y en los procesos de
enseñanza, aprendizaje y evaluación.
Este documento está integrado por seis capítulos, en los cuales se
condensan los principales hallazgos de la investigación y se anali-
zan en relación con un contexto más amplio de políticas y la agen-
da de adolescentes.
El primer capítulo formula los antecedentes centrales en torno a
las políticas destinadas a la educación secundaria en la Argentina.
Dicha caracterización parte de las tendencias iniciadas hacia fines
de los años 1960, luego se plantea la sucesión de iniciativas impul-
sadas a partir del retorno de la democracia hasta el tiempo pre-
sente. A su vez, presenta diversos supuestos desde donde pensar
los procesos de transformación educativa e institucional en el con-
texto actual para ofrecer un marco a las políticas analizadas. Esta
caracterización, que no pretende ser exhaustiva, revisa aquellas
políticas recientes que procuraron modificar el currículum en sen-
tido amplio de la escuela secundaria. La intención es identificar el
devenir de la agenda de las reformas formuladas, ubicando tanto
las continuidades a lo largo del tiempo como los desplazamientos
y las nuevas orientaciones que fueron adquiriendo las iniciativas.
El segundo capítulo presenta la investigación y una caracterización
de los casos provinciales analizados, dando cuenta de los linea-
mientos centrales de las políticas , y su especificidad y alcance.
El tercer capítulo ahonda en el análisis de las políticas de cambio,
examinando las diferentes dimensiones que comprende el estu-
dio, referidas al diseño e implementación de las distintas políticas.
Se abordan la extensión y las estrategias de implementación de
las políticas, las condiciones legales y materiales que oficiaron
como sostén, y los acuerdos planteados con diferentes actores e
32
instancias institucionales. A su vez, indaga sobre aspectos claves
de las propuestas de transformación introducidas por las distintas
iniciativas políticas en torno al trabajo docente (las formas de con-
tratación, las dificultades para encontrar perfiles formados para el
desempeño de su labor de acuerdo con las orientaciones impul-
sadas por las políticas, las actividades de formación continua), el
currículum y la organización escolar a nivel institucional. En este
capítulo, además de recuperar las perspectivas de los equipos mi-
nisteriales se toman aquellas de los supervisores, directivos y otros
perfiles de gestión presentes en las diferentes provincias.
El cuarto capítulo está destinado al análisis de las modificaciones
en el trabajo docente que introdujeron las diferentes políticas, así
como de las transformaciones de la organización institucional que
impulsó cada una.
En el quinto capítulo queda reflejada la visión acerca de estas po-
líticas desde la perspectiva de los profesores y estudiantes. Se in-
cluye, a su vez, una mirada sobre las iniciativas de aquellos que
son los destinatarios directos de las políticas: directivos de escuelas,
docentes y estudiantes.
Finalmente, en el sexto capítulo, se presenta una serie de conclu-
siones que sistematizan los elementos en común, las tensiones y la
agenda pendiente que queda esbozada a partir del análisis de las
iniciativas desarrolladas en las jurisdicciones, considerando el fede-
ralismo educativo de la Argentina y el recrudecimiento de la situa-
ción económica y social nacional.
Antes de concluir este apartado introductorio cabe señalar que
tanto los resultados preliminares de la primera etapa de la investi-
gación8 como los relevados durante la segunda etapa del trabajo
de campo en 2018 fueron presentados y discutidos con los equi-
pos técnicos jurisdiccionales en el marco de encuentros propues-
tos por el proyecto, como así también en la Red Federal Enseña
y Aprende, organizada por la Secretaría de Innovación y Calidad
Educativa del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnolo-
8. Políticas educativas para transformar la escuela secundaria. Estudio de casos provinciales.
Primera etapa (2017).
Políticas provinciales para transformar la escuela secundaria en la Argentina 33
gía. Estos espacios contribuyeron a ofrecer miradas y análisis preli-
minares sobre los avances de las distintas políticas, vis a vis, estas se
siguieron desplegando y profundizando en el territorio. Reconoce-
mos el valor de la discusión y alertamos a los lectores sobre el desa-
fío de investigar procesos en marcha, procesos “vivos” y dinámicos
que siguen aconteciendo.
Asimismo, durante el proyecto, otras provincias iniciaron políticas
en esta línea y tienen hoy sus propias experiencias para sumar a la
discusión. Así, este libro se constituye en un ejercicio de indagación
y reflexión sobre la foto que retrata de las políticas al momento de
su acercamiento a campo.
