CUERPO DE FUNCIONARIOS SUPERIORES

TEMA 20

LA UNION EUROPEA: PRINCIPIOS Y FUNDAMENTOS.

INSTITUCIONES COMUNITARIAS EUROPEAS. LA
PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
EN LA APLICACION DEL DERECHO COMUNITARIO.
LINEAS DE EVOLUCION DE LA UNION EUROPEA.
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I.- LA UNION EUROPEA: PRINCIPIOS Y FUNDAMENTOS.

I.1. Antecedentes.

Los principios y fundamentos de la Unión Europea son el resultado de

un largo proceso histórico. Para situarlos adecuadamente es
imprescindible aludir a los antecedentes de los mismos contenidos en
los Tratados originarios y modificativos que han dado lugar a la Unión
Europea.

Las ideas de los fundadores del proceso de construcción europea

(contenidas en el Plan SCHUMAN, según los criterios elaborados por J.
MONNET) constataban la imposibilidad de realizar una integración
política que chocaba de frente con las soberanías nacionales y tendían
a que la construcción de Europa se basara en un modelo inspirado en
un pragmatismo prudente. Creían que Europa no se haría a través de
una construcción de conjunto, sino a través de realizaciones
concretas.

Se descartaba, en consecuencia, la integración global en beneficio de

la integración por sectores y la integración política en beneficio de la
integración económica. La unificación debería hacerse, en principio, en
un campo económico y la unificación política se produciría de manera
implícita a través de la fusión de intereses.

La aceptación de estos criterios por Alemania, Italia, Bélgica, Países

Bajos y Luxemburgo, además de Francia como promotor de la idea,
quedaría formalizada cuando se firmó en París el 18 de abril de 1951
el Tratado que establecía la Comunidad Económica del Carbón y del
Acero (CECA). El objetivo de este Tratado era el de crear en este
sector de la actividad un mercado común sin obstáculos en las
fronteras y sin distorsiones a la competencia.

Los Ministros de Asuntos Exteriores de los seis, en la Conferencia de

Messina, reconocieron que la lógica interna de la construcción europea
exigía superar la CECA y extender la integración europea a toda la
economía, a la vez que aceptaban la idea de una nueva integración
sectorial en el campo de la energía nuclear.

Esta idea abrió rápidamente el camino a una negociación que condujo

el 25 de marzo de 1957, en Roma, a la firma de dos Tratados: uno
instituía una Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM),
que tendía a promover la utilización de la energía nuclear con fines
pacíficos y el desarrollo de una poderosa industria nuclear; el otro, de
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alcance mas considerable, instituía una Comunidad Económica

Europea (CEE).

Los objetivos generales de la CEE eran, según establecía el artículo 2

de su Tratado fundacional, “promover un desarrollo armonioso de las
actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una
expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una
elevación acelerada del nivel de vida y relaciones mas estrechas entre
los Estados que la integran”.

Para el cumplimiento de estos objetivos, el Tratado preveía que las

Instituciones puedan dictar una serie de normas entre las que cabe
destacar:

-- Reglamento. Se trata de una norma de alcance general. Será

obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada
Estado miembro.

-- Directiva. Se trata de una norma que obliga al Estado miembro

destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse dejando a
las autoridades nacionales la forma y los medios para conseguirlo

-- Decisión. Es un acto obligatorio en todos sus elementos para los

destinatarios que designa. Contrariamente al Reglamento, la Decisión
no tiene un alcance general, sino que va destinado a personas u
organizaciones concretas.

Los conflictos que puedan surgir entre el Derecho nacional y el

comunitario deberán resolverse a través de dos principios sentados
por el Tribunal de Justicia:

-- Aplicabilidad directa. Las normas comunitarias despliegan la

plenitud de sus efectos de manera uniforme en todos los
Estados miembros, a partir de su entrada en vigor y durante
todo su periodo de validez.

-- Primacía del derecho comunitario. Si cualquier norma

nacional pudiera prevalecer sobre una norma comunitaria y
anular sus efectos, la eficacia que los Tratados confieren a los
actos normativos comunitarios se vería perjudicada y se
comprometería el propio fundamento de la Comunidad. En
consecuencia, el Tribunal de Justicia ha sentado, con carácter
general, el principio de primacía del Derecho comunitario
sobre el nacional.
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Los diferentes Tratados modificativos (modificaciones que instauran

Instituciones comunes, modificaciones presupuestarias, Actas de
Adhesión y Acta Unica Europea) fueron perfilando los objetivos
iniciales de la CEE. Sin embargo, el momento fundamental del proceso
de construcción de una verdadera unión entre los Estados europeos lo
constituye el Tratado de Maastricht que contiene los principios y
fundamentos esenciales de la Unión Europea.

I.2. Principios y fundamentos de la Unión Europea.

El 10 de diciembre de 1991, el Consejo Europeo reunido en Maastricht,

bajo la Presidencia de los Países Bajos dio luz verde a la firma de un
nuevo Tratado (cuya firma se produjo formalmente el 7 de febrero de
1992 en la citada ciudad holandesa), referido a la creación de una
Unión fundada sobre las Comunidades Europeas y completada por las
nuevas políticas que se introducen en el propio Tratado.

La Unión se funda sobre las tres Comunidades existentes las cuales

mantienen así su carácter rector o medular en el proceso de
integración europeo.

La Unión Europea nace bajo la idea de progresividad que ha animado

al proceso de integración europea, de modo que el Tratado de
Maastricht no es la meta misma de la integración europea sino una
nueva etapa en el proceso creador de una Unión.

I.2.1. Principios.

Los principios de la Unión Europea están recogidos en el Título I del

Tratado y entre los más importantes podemos citar:

-- Principio de subsidiariedad.- Conforme a este principio, la

Comunidad no interviene en los asuntos que no son de su exclusiva
competencia, salvo en los casos y en la medida en que los objetivos
considerados no puedan ser alcanzados mejor- en razón de las
dimensiones y de los efectos de la acción contemplada- a nivel
comunitario.

-- Principio de solidaridad.- A él se refiere el Preámbulo del Tratado al

formular su propósito de “acrecentar la solidaridad entre los pueblos”.
Este principio ha venido sentándose hace ya tiempo mediante la
política regional y el marco mas amplio de la cohesión económica y
social (singularmente a través de la creación por el Tratado del Fondo
de Cohesión).

 Principio de respeto a la identidad nacional.

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 Principio democrático. Los Estados miembros habrán de

estar dotados de Gobiernos que se basen en principios
democráticos. Esta es una exigencia para poder ser
miembros y para permanecer en la Unión.

 Principio de respeto a los derechos fundamentales.

I.2.2. Fundamentos y objetivos.

Como hemos visto, la Unión tiene como fundamentos las

Comunidades Europeas complementadas con las políticas y formas de
cooperación recogidas en el propio Tratado de la Unión. Estos
fundamentos se relacionan de modo directo con los objetivos que se
asignan a la Unión y que podemos sintetizar en los siguientes:

-- Objetivos de carácter económico.

El primer objetivo es promover un progreso económico y social

equilibrado y sostenible. Los medios que deben conducir a este
objetivo son varios, pero deben citarse como esenciales la existencia
de un verdadero mercado interior a través, singularmente, de la
aplicación efectiva de las 4 libertades comunitarias (libre circulación
de mercancías, libre circulación de personas y de servicios, libertad de
establecimiento y libre circulación de capitales) y sobre todo a través
de la innovación quizá más trascendente del Tratado: la creación de
una Unión Económica y Monetaria.

-- La ciudadanía europea.

Un segundo objetivo es la creación de una ciudadanía europea y a tal

fin se refuerza la protección de los derechos e intereses de los
nacionales de los Estados miembros. La ciudadanía europea es un
complemento y no un sustituto de la nacionalidad. El ciudadano de la
Unión deja de ser, en su territorio, materialmente un extranjero y pasa
a compartir, como tal ciudadano de la Unión, un conjunto de derechos
y libertades, incluido el derecho de sufragio activo y pasivo en las
elecciones municipales y europeas, así como a la protección fuera de
las fronteras de la Unión por las autoridades diplomáticas y consulares
de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado.

-- Coherencia en la política exterior y de seguridad.

Otro de los objetivos de la Unión es expresar su identidad en la esfera

internacional mediante la realización de una política exterior y de
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seguridad común (PESC) que pueda conducir en su momento a una

defensa común. Se pretende con ello reforzar la identidad y la
independencia europeas con el fin de fomentar la paz, la seguridad y
el progreso en Europa y en el mundo.

-- Cooperación judicial y policial.

La cooperación judicial y policial es un instrumento al servicio de los

fines de la Unión y de forma particular para conseguir la plena y
segura libertad de circulación de las personas dentro del territorio de
la Unión.

-- Defensa del “acervo comunitario”.

Finalmente, el TUE se fija como objetivo la defensa, mantenimiento

íntegro y desarrollo futuro del “acervo comunitario”, entendido éste
como el entramado formado no sólo por los Tratados, sino también
por el conjunto de los actos adoptados sobre su base y más en general
por todo lo que, con diversos títulos, abarca la obra de las
Comunidades desde su creación.

II.- INSTITUCIONES COMUNITARIAS EUROPEAS.

Las Instituciones Comunitarias son, en sentido estricto, el Parlamento

Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal
de Cuentas.

Si bien las Instituciones Comunitarias, en sentido propio, son las que

vamos a analizar a continuación, debe hacerse referencia, en primer
término, al Consejo Europeo, que si bien no es una Institución
formalmente considerada, tiene una importancia esencial en la vida
de la Unión Europea. Organo introducido formalmente por el Acta
Unica Europea, está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión.
Estos están asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores de los
Estados miembros, así como por un miembro de la Comisión.

El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año, bajo la

Presidencia del Jefe de Estado o del Gobierno del Estado miembro que
ejerza la Presidencia semestral del Consejo (Institución contemplada
en el epígrafe II.2 del tema). Sus funciones son muy amplias, en la
medida en que establece las orientaciones generales de la acción
comunitaria, fijando mandatos dirigidos al Consejo y a la Comisión.

II.1 El Parlamento Europeo.

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El Parlamento Europeo es la Asamblea de los representantes de los

pueblos de los Estados miembros elegidos mediante sufragio universal
directo. El Parlamento Europeo encarna el principio democrático en la
estructura institucional de la Unión Europea. El número de
parlamentarios es de 732 (número establecido por el Tratado de Niza)
los cuales se distribuyen entre los veinticinco Estados Miembros.

Los miembros del Parlamento Europeo son elegidos por un periodo de

cinco años, periodo que dura cada legislatura. Gozan de determinados
privilegios e inmunidades: libertad de desplazamientos sin restricción
alguna, facilidades aduaneras y de control de cambios, no pueden ser
objeto de persecución, arresto o detención en razón del ejercicio de su
función,...

Como Institución de integración comunitaria, sus integrantes no se

agrupan en el Parlamento por Estados miembros, sino por grupos
políticos, compuestos por representantes de varios países conforme a
su línea ideológica.

Los poderes fundamentales del Parlamento Europeo son los

siguientes:

 Poderes de control político. Se ejerce mediante las

interpelaciones o preguntas, la discusión del informe general
anual de la Comisión y la moción de censura a la Comisión.
Con algunos matices, estos instrumentos de control tienen
una fisonomía similar a los utilizados por los Parlamentos
nacionales. Igualmente el control político se articula mediante
las comisiones de investigación y su participación en la
designación de las personalidades que componen las
Instituciones.

 Poderes en el proceso normativo. Si bien el Parlamento

europeo no ha sido un poder legislativo propiamente dicho, ni
asume todavía un papel habitual de legislador, ha efectuado
enormes progresos para tener una mayor incidencia en el
proceso de formación de la normativa comunitaria. No
obstante, carece de iniciativa legislativa, que está depositada
casi en monopolio en favor de la Comisión.

 Poderes presupuestarios. El Parlamento Europeo tiene unos

poderes bastante amplios en esta materia configurándose
juntamente con el Consejo, como la autoridad presupuestaria
de la Comunidad.

II.2 El Consejo.
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El Consejo es la única Institución en la que están presentes, de

manera directa, los intereses de los Estado miembros. En efecto, el
Consejo está compuesto por un representante de cada Estado
miembro de rango ministerial facultado para comprometer al Gobierno
de dicho Estado Miembro.

La Presidencia se ejerce de forma sucesiva por cada Estado miembro

durante un periodo de seis meses. La Presidencia es una función
política que da al Estado miembro que la ejerce un poder de dirección
y coordinación de los trabajos, de impulso y conciliación de los
intereses nacionales y de representación.

El Consejo cuenta con el Comité de Representantes Permanentes

(COREPER) , formado por los Jefes de la Representación Permanente
de cada Estado miembro acreditada ante las Comunidades Europeas,
cuya misión es preparar los trabajos del Consejo y llevar a cabo los
mandatos que éste le confíe.

Los Tratados prevén varios sistemas en cuanto a los procedimientos

de votación para la adopción de acuerdos en el Consejo, pero el
procedimiento establecido, con carácter general, es el mayoritario
(singularmente, el de mayoría cualificada).

Entre los poderes fundamentales del Consejo podemos citar:

 Poder de decisión. Para garantizar los fines establecidos en los

Tratados, el Consejo goza del poder de decisión en forma muy
amplia. Se incluye en ello el poder de dictar normas, si bien,
como vimos, la iniciativa normativa en la mayoría de los
casos, pertenece a la Comisión.

 Poder de coordinación. Se trata con ello de asegurar la

coordinación de las diferentes políticas de los Estados
miembros.

 Poderes en materia de relaciones exteriores. Corresponde al

Consejo ejercer en lo esencial la responsabilidad de las
relaciones exteriores de la Comunidad, si bien también
participa en ellas la Comisión.

II.3 La Comisión.

Es una institución independiente de los Estado miembros. Los

Tratados exigen que los miembros de la Comisión ejerzan sus
funciones con absoluta independencia y en interés general de la
Comunidad.
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La Comisión está formada por Comisarios elegidos por los Gobiernos

de los Estados miembros, de común acuerdo, por un mandato de cinco
años (renovable) en razón de su competencia general. Si bien no
representan a los Estados, debe comprender al menos un nacional de
cada Estado miembro y no más de dos nacionales de un mismo
Estado. Por acuerdo de los Estados miembros, hay dos nacionales por
Francia, Alemania, Italia, Gran Bretaña y España.

El Consejo Europeo de Copenhague ( diciembre del 2002) previó que

los comisarios de los nuevos 10 Estados miembros se incorporaran a
la Comisión desde el día de su adhesión. El Tratado de Adhesión de los
nuevos 10 Estados, suscrito el 16 de abril de 2004 en Atenas, ha
acordado que la nueva Comisión que entrará en funciones el 1 de
noviembre de 2004 estará compuesta por un nacional de cada Estado
miembro.

Entre los poderes de la Comisión cabe citar los siguientes:

 Poder de iniciativa normativa. Este poder significa que la

mayoría de los actos del Consejo no pueden ser adoptados si
previamente el Consejo no ha recibido la correspondiente
propuesta de la Comisión. Este poder revela que se confía a la
Comisión la concepción y preparación de la política
comunitaria y que le corresponde, casi en exclusiva, preparar
los proyectos normativos, aportando en la concepción de las
decisiones una visión de conjunto inspirada en el interés
comunitario. En consecuencia, asume el papel de órgano
motor de la Comunidad.

 Poderes de gestión. La Comisión se presenta en relación a

estos poderes con una vocación de “Administración” que
asume la gestión de la Unión. En virtud de ello adopta actos
de naturaleza reglamentaria y administrativa de alcance
general e individual.

 Poderes de control del cumplimiento del Derecho comunitario.

Ejerce una misión de vigilancia del cumplimiento de las
normas comunitarias tanto sobre los comportamientos de los
Estados como, en algunos casos, sobre los particulares.

II.4 El Tribunal de Justicia.

El Tribunal de Justicia es la Institución que encarna el poder judicial en

las Comunidades Europeas, ya que el Tratado CE le encomienda la
función de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y
aplicación de los Tratados.
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Ahora bien, el Tribunal de Justicia comparte el ejercicio de esta función

con otro órgano jurisdiccional comunitario, el Tribunal de Primera
Instancia, y con los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros
que son los llamados a aplicar, en primer lugar, el Derecho
comunitario.

Esta compuesto por un Juez por cada Estado miembro y 8 Abogados

Generales( figura que carece de equivalente en Derecho español y
cuya misión es presentar, con total imparcialidad e independencia,
conclusiones motivadas sobre los asuntos promovidos ante el Tribunal
de Justicia), designados de común acuerdo por los Gobiernos de los
Estado miembros por un periodo de seis años.

Las Sentencias del Tribunal son obligatorias para los Estados

miembros, las Instituciones Comunitarias, las organizaciones sociales,
las personas jurídicas y las personas físicas.

II.5 El Tribunal de Cuentas.

El Tribunal de Cuentas, calificado como la “conciencia financiera” de la

Comunidad es una Institución de naturaleza administrativa y no
judicial. Se compone de un miembro por cada Estado nombrados para
un periodo de seis años por el Consejo mediante decisión unánime y
previa consulta, no vinculante, al Parlamento Europeo.

Los miembros del Tribunal de Cuentas son elegidos entre

personalidades que han pertenecido en sus países respectivos a
instituciones de control financiero o que posean una cualificación
particular para esta función y ofrezcan absolutas garantías de
independencia.

Al Tribunal de Cuentas le corresponde como función esencial la

fiscalización y control de la totalidad de los ingresos y gastos de la
Comunidad y el examen de su legalidad y regularidad.

El fruto global de sus actividades de control se plasma en el Informe

Anual que debe realizar después del cierre de cada ejercicio.

Junto a las Instituciones formalmente consideradas, la Unión dispone

de importantes órganos de apoyo a sus funciones denominados
Organos auxiliares entre los que podemos citar como más
relevantes al Comité Económico y Social, al Banco Europeo de
Inversiones o al Comité de las Regiones, que se analiza en el apartado
siguiente.
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III. LA PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN

LA APLICACION DEL DERECHO COMUNITARIO.

III.1 Consideraciones generales.

La adhesión a la CEE incidió en un profundo proceso de

transformación política en España en el doble plano de un régimen de
libertades públicas y de una nueva organización del Estado. Esta
nueva organización del Estado comprende una vertiente interna de
distribución territorial del poder entre el Estado y las Comunidades
Autónomas (en adelante CCAA) y otra externa de atribución del
ejercicio de competencias derivadas de la CE a una organización
supranacional, materializada mediante la adhesión a las Comunidades
Europeas.

Si todo Estado miembro ha de ajustar su funcionamiento interno a la

existencia de ese nuevo centro de poder político que es la Comunidad
Europea, la estructura territorial de España tenía la necesidad añadida
de encontrar unos cauces para hacer efectiva la participación de las
CCAA en los asuntos comunitarios europeos que afecten a las
competencias que habían asumido.

En España, desde el principio, la solución contemplada por el Gobierno

para hacer posible la participación de las CCAA en los asuntos
comunitarios europeos se inspiró en el modelo de Alemania, por ser el
que más se acercaba a la nueva realidad española, aunque por las
diferencias entre un Estado federal y otro autonómico se careciese
aquí de instrumentos que en Alemania han resultado decisivos como
el Bundesrat, Cámara compuesta por miembros de los Gobiernos del
los Estados federados, a través del cual éstos cooperan en la
legislación y administración de la Federación, lo que marca una
diferencia sustancial con el Senado español.

En todo caso siguiendo el modelo alemán se eligió un tratamiento

multilateral de la participación de las CCAA a través de las
Conferencias Sectoriales.

Las Conferencias Sectoriales son órganos mixtos formados por

representantes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los
que ambas Administraciones se encuentran representadas al máximo
nivel, siendo presididos por el Ministro del ramo correspondiente. Les
corresponde el debate y, en su caso, la formalización de acuerdos
sobre las grandes líneas de actuación de las Administraciones Públicas
en una materia específica (agricultura y desarrollo rural, transportes,
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medio ambiente, educación,...) por lo que actúan como instrumento

de cooperación administrativa.

III.2 La Conferencia para asuntos relacionados con las

Comunidades Europeas.

En diciembre de 1988 se celebró una reunión de un Consejero de cada

Comunidad Autónoma con el Ministro para las Administraciones
Públicas y el Secretario de Estado para las Comunidades Europeas
para dar cuenta a las CCAA de los proyectos y líneas principales de
trabajo fijadas para la primera ocasión en que España iba a asumir la
Presidencia del Consejo de las Comunidades Europeas durante el
primer semestre de 1989. Se iniciaba así una práctica que iba a
desarrollarse en el futuro surgida de la necesidad de tener un
mecanismo de relación donde tratar los temas generales de la
Comunidad.

A partir de esta experiencia, las Administraciones presentes en la

misma estimaron necesario proceder de común acuerdo a su
instituciona-lización para acometer, con arreglo al principio de
cooperación y a través de los adecuados instrumentos, la participación
de las CCAA en la elaboración y aplicación del Derecho y en las
políticas y acciones comunitarias.

Las funciones generales de esta Conferencia, que es específica para

los asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, son las
siguientes:

 La información general a las CCAA y la discusión en común

sobre el desarrollo del proceso de construcción europea.

 El tratamiento y resolución con arreglo al principio de

cooperación de las cuestiones de alcance general o de
contenido institucional.

 El impulso y seguimiento del progresivo desarrollo del

esquema de participación de las CCAA, a través de la
respectiva Conferencia Sectorial, aplicable en cada una de las
políticas y acciones comunitarias que afecten a sus
competencias.

 El tratamiento de aquellos asuntos relativos a la participación

de las Comunidades Autónomas que carezcan de una
Conferencia Sectorial propia.
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La Conferencia, que como vemos venía reuniéndose desde finales de

los años 80, ha sido objeto de regulación normativa mediante la
aprobación de la Ley 2/1997, de 13 de marzo por la que se regula la
Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades
Europeas.

III.3. Instrumentos de participación.

Las CCAA pueden participar en el proceso de integración europea a

través de dos formas fundamentales:

-- mediante la participación directa en el seno de las Instituciones y

órganos auxiliares de las Comunidades Europeas.

-- mediante una participación indirecta o de carácter interno, tanto en

la formación de la posición interna del Estado miembro como en el
desarrollo y ejecución del derecho comunitario.

III.3.1. Participación directa.

-- Participación en el Consejo.

El Tratado de la Unión Europea establece que el Consejo estará

compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango
ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado
miembro. De este modo, la presencia o no de representantes
regionales en el Consejo, con ese carácter, ha pasado a depender del
Ordenamiento de cada Estado miembro, pero en todo caso esta
abierta la posibilidad de participación.

-- Comité de las Regiones.

Es un órgano de carácter consultivo del Consejo y de la Comisión, en

el ámbito de la Comunidad Europea, compuesto por representantes de
los entes regionales o locales, que será preceptivamente consultado
por alguna de estas Instituciones en los casos previstos en el Tratado
CE y con carácter potestativo, en cualesquiera otros en que una de
dichas Instituciones lo estimen oportuno.

Los representantes de los entes regionales y locales son nombrados

por el Consejo, por unanimidad, a propuesta de los respectivos
Estados miembros, para un periodo de cuatro años renovable.

III.3.2 Participación indirecta o interna.

La Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades

Europeas adoptó en su reunión de 30 de noviembre de 1994 un
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Acuerdo sobre participación interna de las CCAA en los asuntos

comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales. Este
Acuerdo contiene el procedimiento marco de participación que se
aplicará en cada Conferencia Sectorial cuando se debatan cuestiones
comunitarias.

-- Participación de las CCAA en la fase de fijación de la posición del

Estado ante las Instituciones europeas.

Esta participación se inicia con el envío a las CCAA por parte de la

Conferencia Sectorial competente por razón de la materia de la
propuesta comunitaria fijando un plazo para que expresen su criterio.
La Conferencia Sectorial está obligada a informar regularmente del
estado de tramitación de las diferentes propuestas comunitarias.

La participación de las CCAA varía en función de las competencias

afectadas:

a) Si el proyecto comunitario afecta a competencias

exclusivas del Estado y las CCAA invocan su interés, el
Estado simplemente les informará.

b) Si el proyecto comunitario afecta a las

competencias legislativas exclusivas de las CCAA, el
Estado tendrá en cuenta de forma determinante la
posición común de las CCAA a efectos de fijar la posición
negociadora inicial.

c) Si el proyecto incide sobre competencias

compartidas o concurrentes del Estado y las CCAA, el
acuerdo entre la posición común de las CCAA y la posición
de la Administración del Estado será determinante a
efectos de fijar la posición negociadora inicial del Estado.

El Acuerdo define lo que debe entenderse por posición común de las

CCAA: Se trata del resultado alcanzado, tras concertar sus respectivas
posturas, por aquellas CCAA cuyas competencias estén afectadas por
el asunto comunitario en cuestión.

Fijada la posición común y transmitida a la Conferencia Sectorial

correspondiente por razón de la materia donde podrá ser objeto del
debate y la negociación que en cada caso pueda estimarse oportuno,
vinculará al Estado en los términos fijados para cada uno de los
supuestos que hemos analizado.
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-- Participación de las CCAA en la fase de aplicación del Derecho

comunitario y de los actos de las Instituciones.

El Acuerdo de la Conferencia para asuntos relacionados con las

Comunidades Europeas aborda también la participación de las CCAA
en la aplicación del Derecho comunitario. En todo caso, la aplicación
del Derecho comunitario se realiza respetando la distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

El Acuerdo prevé que las Administraciones que proyecten la

aprobación de una norma de desarrollo de la normativa comunitaria,
pondrán en conocimiento de la Conferencia Sectorial correspondiente
el texto del proyecto y cuando lo estimen procedente se podrán
concertar para dar un contenido semejante al texto de la norma de
desarrollo.

Si se trata de medidas administrativas para la ejecución de normas

comunitarias, se informarán regularmente.

Finalmente, también deberán informarse recíprocamente cuando de lo

que se trate es del desarrollo de programas comunitarios.

V.- LINEAS DE EVOLUCION DE LA UNION EUROPEA.

Como ya vimos en el apartado I de este tema, los fundadores de la

CEE entendían que Europa debía basarse en un modelo inspirado en
un pragmatismo prudente y por tanto realizarse, no a través de una
construcción de conjunto, sino a través de realizaciones concretas.
Como también dijimos, la noción de progresividad es una idea central
en el proceso de construcción europea. En el presente apartado
analizaremos los hitos esenciales de ese proceso, aún no acabado, de
construcción de una verdadera Unión Europea.

V.1. Tratados originarios.

El proceso de construcción europea se inicia formalmente cuando se

firmó en París, por Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y
Luxemburgo, el 18 de abril de 1951, el Tratado que establecía la
Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA). El 25 de marzo
de 1957, en Roma, se firman dos Tratados: uno instituía una
Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM); el otro, de
alcance mas considerable instituía una Comunidad Económica
Europea (CEE).
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El Tratado de la Comunidad Económica Europea preveía, en principio,

la creación de un mercado común extendido al conjunto de los
territorios de los seis, que presentaría las mismas características de
un mercado nacional, lo que implica la creación de una unión
aduanera (libre circulación interna de mercancías y protección externa
por medio de una tarifa aduanera común), la libre circulación de los
factores de producción (personas, empresas, servicios y capitales) y
una protección de la libre competencia. Esto se resume a través de la
formulación de las cuatro libertades comunitarias clásicas:

 Libre circulación de mercancías en un régimen de

competencia libre y leal.
 Libre circulación de personas y de servicios.
 Libertad de establecimiento.
 Libre circulación de capitales.

Al mismo tiempo, el Tratado CEE preveía igualmente la armonización

de determinadas políticas generales y la ejecución de políticas
sectoriales comunes, como, por ejemplo, en los campos de la
agricultura (PAC), transportes y relaciones comerciales con Estados
terceros, así como determinados Fondos para hacer operativas dichas
políticas (FEOGA, FEDER, Fondo Social Europeo,...).

V.2 Tratados modificativos.

Los tres Tratados originarios han sido objeto de numerosas

modificaciones. Ciñéndonos sólo a las más importantes podemos citar
las siguientes:

-- Modificaciones que instauran Instituciones comunes.

Los tres Tratados citados en el apartado precedente habían creado

Instituciones propias para cada una de las Comunidades. A través de
diversos actos comunitarios se procedió a una unificación de las
Instituciones.

-- Modificaciones presupuestarias.

A través de ciertos actos se incrementaron los poderes financieros del

Parlamento Europeo y se reemplazaron las contribuciones financieras
de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades
(singularmente, el IVA).

-- Actas de Adhesión.
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Adaptan y completan los Tratados originarios y constituyen fuente del

Derecho comunitario. Por orden cronológico son las de Dinamarca,
Irlanda y Gran Bretaña (1972), Grecia (1979), España y Portugal
(1986), Austria, Finlandia y Suecia (1994). Por el Tratado de Adhesión,
firmado en Atenas el 16 de abril de 2003, se incorporan diez nuevos
países: Chipre, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Malta, Polonia y la República Checa, que se han adherido a la
Unión el 1 de mayo de 2004.

La admisión de un nuevo miembro exige sin duda adaptaciones de los

Tratados, pero no abre el camino a una renegociación de éstos. Los
candidatos deben aceptar no sólo los Tratados, sino también el
conjunto de los actos adoptados sobre su base y más en general todo
lo que con diversos títulos abarca la obra de las Comunidades desde
su creación (lo que en Derecho comunitario se denomina “acervo
comunitario”).

-- El Acta Unica Europea.

El Acta Unica Europea, adoptada en 1986, es una de las reformas más

importantes de los Tratados originarios.

Las reformas introducidas por el AUE afectaron a todas las

Instituciones. Insertó el Consejo Europeo (reunión de los Jefes de
Estado o de Gobierno) en la estructura de los Tratados si bien no le
reconoció el status de Institución. Por otro lado, otorgó una mayor
capacidad de influencia del Parlamento Europeo sobre el Consejo en
relación con determinadas decisiones. Finalmente, en cuanto al
Tribunal de Justicia, la innovación más importante fue la creación de
un Tribunal de Primera Instancia, para conocer de determinados tipos
de recursos.

Reforzó determinadas políticas comunitarias y atribuyó nuevas

competencias a las Comunidades a fin de facilitar la consecución de
uno de los viejos objetivos del proceso integrador: constituir un
verdadero mercado interior.

V.2 El Tratado de Maastricht.

El Tratado de la Unión Europea (TUE) modifica ampliamente los

Tratados originarios especialmente el Tratado de la Comunidad
Económica Europea (a la que hace perder la E de Económica).
Además, el TUE da un nuevo armazón al sistema de Tratados, dado
que engloba a los Tratados originarios y está redactado para
ensartarlos en un “corpus único”. En definitiva, podríamos afirmar
que el TUE es un “Tratado de Tratados”.
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En todo caso, debe recordarse que la Unión Europea establecida en el

Tratado no parte de cero ni hace tabla rasa del pasado al asentarse
sobre el acervo comunitario; por otro lado tampoco es la meta del
proceso, sino una nueva etapa en el proceso de la construcción
europea.

A pesar de la complejidad del TUE, éste puede ser comprendido mejor

si se le asemeja a la arquitectura de un templo griego. El frontispicio
comprendería el Título I donde se contienen las disposiciones
comunes. A continuación vendrían los tres pilares sobre los que reposa
la Unión y que serían los siguientes:

 Primer pilar.- Vendría constituido por los Títulos II, III y IV, en
los que se recogen las modificaciones de los tres Tratados
originarios.

 Segundo pilar.- Es el título V y en él se recoge la Política

Exterior y de Seguridad Común.

 Tercer pilar.- Se trata del Título VI que se refiere a la

Cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de
interior.

Finalmente, el templo de la Unión tiene su basamento constituido por

el Título VII que regula la Disposiciones finales donde se recogen
previsiones sobre la competencia del Tribunal de Justicia, la revisión
del Tratado y los procedimientos a utilizar en los casos de adhesiones
de nuevos Estados.

Entre las novedades esenciales que introduce el Tratado de la Unión

Europea cabe señalar:

-- Reformas de carácter institucional, como por ejemplo el incremento

de los poderes del Parlamento Europeo que ve ampliadas sus
prerrogativas o la extensión del voto mayoritario en el Consejo en
lugar de la unanimidad con lo que se refuerza la visión comunitaria de
diferentes políticas.

-- Creación de una Unión Económica y Monetaria que supuso la

convergencia de las economías de los Estado miembros, a través de
diversas fases y del cumplimiento de determinados criterios relativos
a inflación, déficit público, tipos de interés y estabilidad de tipos de
cambio (los comúnmente denominados criterios de convergencia). El
objetivo de la tercera fase es la adopción de una moneda única para
toda la Unión Europea, objetivo ya cumplido con la introducción del
euro. La Unión Económica y monetaria prevé también la coordinación
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de las políticas económicas, reglas de disciplina presupuestaria,

libertad de movimientos de capital, apoyo comunitario a los Estados
en situaciones críticas y la creación de un Banco Central Europeo.

-- Creación de nuevas políticas comunitarias entre las que podemos

citar la política de salud pública, la de protección de los consumidores
o la política de cultura y reforzamiento del aspecto de la cohesión
económica y social a través de la creación de un Fondo de Cohesión
destinado a la financiación de inversiones en materia de
infraestructura del transporte y para proyectos de protección del
medio ambiente.

-- Reforzamiento de la participación de ciudadanos y entes regionales

y locales en el proceso de integración europea mediante la creación
del Comité de las Regiones (ya analizado) y la creación de un
Defensor del Pueblo europeo nombrado por el Parlamento Europeo.

-- Creación de la Política Exterior y de Seguridad Común para expresar

la identidad de la Unión en la esfera internacional mediante la
realización de una Política Exterior y de Seguridad Común. En cuanto a
las medidas concretas para desarrollar la PESC cabe citar una
cooperación sistemática de los Estados miembros y el desarrollo
gradual de acciones comunes.

-- La cooperación judicial y en los asuntos de interior. Los Estados

miembros se comprometen a considerar como ámbitos de interés
común y a cooperar en las siguientes materias: política de asilo,
normas sobre el cruce de las fronteras y los controles en las mismas,
la política de inmigración, la lucha contra la toxicomanía, la lucha
contra la defraudación a escala internacional y la gran criminalidad,
como el terrorismo, el tráfico de drogas y otras formas graves de
delincuencia, así como la cooperación en materia civil, penal y
aduanera. Se crea, para lograr estos fines una Oficina Europea de
Policía (Europol).

V.3.- Tratado de Amsterdam.

El 2 de octubre de 1997, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión

Europea adoptaron un nuevo Tratado para Europa que modifica el
Tratado de la Unión Europea. Las principales modificaciones
introducidas por el Tratado de Amsterdam fueron las siguientes:

-- Establecer el empleo y los derechos de los ciudadanos como el eje

de la Unión Europea. Estos objetivos se concretan, por un lado, en la
inclusión en el Tratado de un nuevo título sobre el empleo, y, por otro,
en una más profunda garantía de los derechos humanos en la Unión
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Europea, así como una profundización en los derechos de los

consumidores y en el derecho a la información de los ciudadanos
sobre las actuaciones de las Instituciones comunitarias.

-- Suprimir los últimos obstáculos a la libre circulación de personas al

tiempo que se refuerza la seguridad. Se integra en el marco de la
Unión Europea el Acuerdo de Schengen, el cual recoge numerosas
normas comunes a todos los Estados en materia de visados, derecho
de asilo, control en las fronteras y cooperación entre las policías.

-- Mejorar los instrumentos de la Política Exterior y de Seguridad

Común. Se profundiza en las acciones en común a realizar en materia
de política exterior al tiempo que se crea una célula de análisis y
previsión para situaciones de crisis.

-- Reformar las Instituciones para hacerlas eficaces en el marco de una

Europa ampliada. Se incrementan las competencias del Parlamento
Europeo y se refuerza el papel de la Presidencia de la Comisión
Europea.

V.4.- Tratado de Niza.

Adoptado en diciembre de 2000 con motivo del Consejo Europeo de

Niza y firmado el 26 de febrero de 2001, el Tratado de Niza tenía como
objeto adaptar el funcionamiento de las instituciones europeas a la
incorporación de nuevos Estados miembros.

Este Tratado abría así el camino a la reforma institucional necesaria

para la, en aquél momento, próxima ampliación de la Unión Europea
hacia los países candidatos del este y el sur de Europa.

Los principales cambios que introduce versan sobre la limitación del

tamaño y la composición de la Comisión, la extensión del voto por
mayoría cualificada y una nueva ponderación de votos en el Consejo

Todos los Estados miembros ratificaron el Tratado de Niza conforme a

sus respectivas normas constitucionales y entró en vigor el 1 de
febrero de 2003.

V-5.- Proyecto de Constitución Europea.

En el transcurso del Consejo Europeo, celebrado en Bruselas, bajo la

Presidencia de Irlanda, los días 18 y 19 de junio de 2004, los Jefes de
Estado y de Gobierno europeos han llegado a un acuerdo sobre la
Constitución Europea. La Constitución tiene aún que ser ratificada por
todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas
disposiciones constitucionales (aprobación parlamentaria y/o
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referéndum) y no entrará en vigor hasta que haya sido culminado ese

proceso por todos los Estados miembros.

En la futura Constitución, la Unión Europea unificará a los actuales

términos “Comunidad Europea” y “Unión Europea”. Los Tratados CE y
UE, así como todos los Tratados que los han modificado y completado
serán reemplazados por el “Tratado que establece una Constitución
para Europa”. El proyecto de Constitución establece una presentación
mas clara del reparto de competencias y una simplificación de los
procedimientos y de los instrumentos.

Entre las novedades que introduce el proyecto de Constitución,

podemos citar como más relevantes las siguientes:

- Incorporación a la Constitución de la carta de Derechos

Fundamentales.

- Clarificación de los roles respectivos del Parlamento europeo,

del Consejo y de la Comisión para conseguir un sistema
institucional equilibrado.

- Creación de la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la

Unión, responsable de la iniciativa y de la representación de la
Unión en la escena internacional.

- Configuración del Consejo europeo como una Institución,

distinta del Consejo, a cuyo frente se nombrará un Presidente,
con poderes limitados nombrado por un periodo de dos años y
medio.

- Nueva composición de las instituciones: el Parlamento europeo

tendrá un número máximo de 750 escaños; la Comisión, por su
parte, estará compuesta de un nacional de cada Estado
miembro hasta 2014, fecha en la cual estará compuesta de un
número de miembros correspondiente a las dos terceras partes
del número de Estados miembros.

- Reforzamiento de los poderes de acción de la Unión en las

diferentes políticas comunitarias con una extensión de la
mayoría cualificada, en detrimento de la unanimidad. La
mayoría calificada para adoptar una decisión en el Consejo se
logrará cuando se reúnan el 55% de los Estados miembros
representando el 65% de la población, si bien se introducen
reglas adicionales para asegurar la representatividad de las
decisiones.
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- Renovación significativa de las disposiciones relativas a justicia

y asuntos de interior para realizar mejor el espacio de libertad,
seguridad y justicia.

- Introducción de normas sobre democratización y transparencia

de las instituciones, entre las que cabe citar a título de ejemplo,
la posibilidad de reunir un millón de firmas para invitar a la
Comisión para que someta una determinada propuesta al
legislador o la información que debe suministrarse a los
Parlamentos nacionales de las iniciativas de la Comisión.

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BIBLIOGRAFIA

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Unión Europea” Ed. Mac Graw-Hill. Madrid,

- ISSAAC, Guy “Manual de Derecho Comunitario General”. Ed.

Ariel. Barcelona, 1985.

- ORTUZAR, Luis “El procedimiento de participación de las

Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios
europeos” en “El funcionamiento del Estado Autonómico”. Ed.
MAP, Madrid, 1996.

- BIGLINO, Paloma (coor.) “La política europea de las Comunidades

Autónomas y su control parlamentario”. Ed. Tirant lo Blanc.
Valencia, 2003.

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