Capítulo 4.

LA GOBERNANZA TERRITORIAL (I): LAS FEDERACIONES Y SUS ENTIDADES.

De forma tradicional se han distinguido las constituciones federales como Alemania, Australia, Bélgica, Canadá,
los Estados Unidos y México, de las unitarias. En los países federales existe un gobierno que abarca toda la
federación y unas unidades constituyentes con diversas denominaciones como estados1, regiones, provincias y
cantones. Dentro de las constituciones unitarias se distinguen países altamente centralistas (Francia y Perú) y
otros más descentralizados con amplia autonomía local (los países escandinavos). Sin embargo, esta distinción
cada vez es más difusa porque hay muchos Estados en una posición híbrida (Watts, 2013). Las distintas
versiones del modelo federal, incluyendo las cuasi-federaciones, suponen aproximadamente el 40% de los
gobiernos del mundo (Hueglin, 2013).

La diferencia fundamental entre un Estado federal y otro unitario es el lugar en el que reside la soberanía o
autoridad política. En el Estado unitario, el gobierno y el parlamento nacional ejercen la autoridad política y
tienen la facultad de decidir el nivel de descentralización que quieren aplicar. En cambio, en un Estado federal
hay normalmente dos niveles de gobierno (el federal y el estatal). Ambos combinan el principio de gobierno
compartido (por el que se espera colaboración entre las partes) y el de autogobierno territorial (que presupone la
autonomía de las unidades constituyentes del Estado federal). De esta forma se establece una relación entre el
gobierno federal y el estatal sin que el ente federal pueda determinar por sí sólo el contenido de esas relaciones.
Frente al Estado unitario (descentralizado o no), el aspecto relevante aquí es el nivel de autonomía estatal
garantizada en la Constitución (Watts, 2013).

Según la clasificación que realiza Watts (2013), existen los siguientes modelos de Estados federados. El modelo
más común es el de la federación (Alemania, Argentina, Bélgica, Estados Unidos, México, y España como
cuasi-federación) que combina unos estados fuertes y un gobierno federal también fuerte. Existe una
Constitución de la federación que determina cómo se distribuyen los poderes. En cada nivel de gobierno, los
representantes del legislativo (y a veces también del ejecutivo) son elegidos por los ciudadanos y tienen la
legitimidad para ejercer los poderes legislativos y administrativos que les corresponden. La principal
peculiaridad de las federaciones es que ninguno de los dos niveles de gobierno (el estatal o el federal) está
sometido al otro. La Constitución es la fuente de poder de ambos niveles de gobierno.

Otros modelos son menos comunes. La confederación (Suiza) implica la existencia de estados (cantones)
independientes que deciden unirse para gestionar de forma común algunas funciones como las relaciones
exteriores, la defensa o las cuestiones económicas. La unión (Nueva Zelanda y Líbano) no tiene un gobierno
dual. Las unidades participantes conservan su integridad a través de las estructuras del gobierno nacional. La
unión constitucionalmente descentralizada (Colombia, Reino Unido, Italia) es un Estado unitario dado que la
autoridad política se encuentra en el gobierno nacional. Al mismo tiempo, todas o algunas de las entidades
subnacionales tienen protegidas la autonomía política en esta unión. Algunas islas de ciertos países (Azores y
Madeira, Portugal; Faroe y Groenlandia, Dinamarca; Puerto Rico y los Estados Unidos) están vinculadas al país
principal con el que se relacionan pero retienen considerable autonomía. Su papel y relevancia en el gobierno
federal es mínimo y, en función de los acuerdos firmados o de cómo se configure su Constitución, la relación
existente se puede disolver de mutuo acuerdo. Elazar (1987) las denomina federaciones en inglés.

Los sistemas híbridos federal-unitarios pueden producirse por dos razones distintas. Por un lado, algunos
sistemas como Canadá tienen las características de una federación, pero se han incorporado a la ley fundacional
provisiones que permiten al gobierno nacional anular la autonomía de las provincias canadienses en
determinadas circunstancias. Sin embargo, esta provisión no se ha puesto en práctica en los últimos 60 años.
India, Pakistán y Malasia son sistemas híbridos en este sentido.

1
Se emplea ‘estado’ en minúscula cuando se refiere al nivel intermedio entre el gobierno federal y el local. El uso de
‘Estado’ en mayúsculas se refiere a la unidad política superior soberana. Cuando se usa el término región, se equipara al de
‘estado’, entendiendo que tiene características similares desde el punto de vista de los gobiernos multinivel. En algunos
países, la región tiene autonomía política; en otros, no.
Por otro lado, otros sistemas como Alemania son federaciones pero tienen elementos confederales. Por ejemplo,
el consejo federal alemán (Bundesrat) no es una cámara de representantes elegidos por la población. En este
consejo participan los delegados de los estados, quienes pueden vetar una proporción significativa de las leyes
federales.

España y República Sudafricana son cuasi-federaciones. Tienen prácticamente todas las características de las
federaciones salvo la etiqueta. Además, en España, México y Bélgica se emplean las transferencias del gobierno
central a los estados/regiones de tal forma que introducen los mecanismos de los sistemas unitarios por esta vía.

El foco de atención de este libro son las federaciones o cuasi-federaciones y se incluyen ejemplos de las
mismas: Estados Unidos, Alemania y México, con su variado grado de hibridez como se ha manifestado
anteriormente.

El capítulo se distribuye en cuatro apartados. En el primer apartado se definen las competencias de los distintos
niveles de gobierno, se clasifican y se exponen los criterios para su asignación. El segundo apartado analiza las
competencias fiscales de gastos, ingresos y endeudamiento de las entidades constituyentes de la federación. El
siguiente apartado presenta cómo se distribuyen las competencias en la práctica y el último apartado examina las
relaciones intergubernamentales.

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.
El nivel de (des)centralización y el nivel de federalización de los distintos países se suele determinar a partir de
cómo se distribuyen las competencias entre los niveles de gobierno y, en particular, cuál es el poder fiscal de
cada gobierno.

Definición y tipología de competencias.

Las competencias son los poderes formalmente otorgados por la ley a las autoridades en cada campo de
actividad. Esto puede referirse a si los gobiernos regulan, implantan, evalúan, financian, vigilan, o sancionan las
políticas y las leyes. El concepto ‘competencia’ (usado predominantemente en este texto) se asocia a países de
tradición napoleónica, como Francia, Italia y España mientras que en los países anglosajones se prefiere el
término ‘poderes’.

Varios componentes articulan las competencias: regulación, prestación, control y financiación. La regulación se
refiere a la capacidad que tiene un nivel gobierno para decidir las normas que determinan las prestaciones de
servicios y la implantación de políticas públicas. Con la regulación se hace referencia a la posibilidad de diseñar,
planificar y establecer las metas del gobierno en un texto legal de obligado cumplimiento para entidades y
ciudadanos. La regulación, en el sentido aplicado en este texto, es cualquier decisión de autoridad que se plasma
en un texto legal como las ordenanzas locales, la legislación sectorial de los niveles de gobierno central, federal
y/o regional, la Constitución o la legislación que requiere mayorías especiales. La prestación se refiere a la
entrega de servicios y políticas públicas a los ciudadanos. El control de los servicios y las políticas públicas es
una competencia que abarca diversas actividades como supervisión, evaluación, inspección y sanción. Estas
actividades se refieren a si los servicios y las políticas se implantan como estaba previsto desde varios puntos de
vista: legalidad, eficiencia, eficacia, y equidad, entre otros principios. Finalmente, la financiación es el
instrumento para sufragar los gastos derivados de la entrega de políticas y servicios.

Cada función del Estado (educación, sanidad, relaciones exteriores, defensa) puede estar afectada por una
distribución territorial distinta de competencias. En ocasiones, todas las competencias asociadas a una función
son desempeñadas por un nivel de gobierno; otras veces, el gobierno federal y el estatal comparten las
competencias. Las competencias se suelen distribuir de forma excluyente, concurrente, compartida o residual.

En los sistemas federales duales (o divididos) dominan las competencias exclusivas o excluyentes en cada
ámbito de gobierno. Las competencias (regulación, prestación, control y financiación) son exclusivas cuando
cada nivel de gobierno las tiene atribuidas de forma que se excluye la intervención del otro. Las competencias
exclusivas son los poderes que solamente pueden ser ejercidos por el nivel territorial de gobierno a quien se les
asigna. Si las competencias son exclusivamente federales, las unidades constituyentes (estados, regiones,
provincias) no pueden ejercerlas o solamente con la autorización expresa del gobierno federal. De la misma
manera, el gobierno federal no puede inmiscuirse en competencias atribuidas en exclusiva al gobierno estatal.

En el federalismo integrado o funcional hay competencias concurrentes y compartidas sobre una misma área de
políticas (Scharpf, 2009). No existe un acuerdo entre los autores sobre cómo definir estas competencias. En este
texto se propone lo siguiente. Se considera compartida cuando el gobierno federal y los estados intervienen con
poderes similares sobre un mismo territorio, por ejemplo, la capacidad de recabar impuestos sobre los
ciudadanos y empresas. Estos impuestos son normalmente diferentes.

Las competencias concurrentes implican que el nivel federal aprueba la legislación básica y los estados dictan la
legislación de desarrollo. Un ejemplo clásico de competencia concurrente es la educación con legislación básica
nacional y legislación estatal de desarrollo.

En los sistemas federales hay una tendencia a reducir las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno en
aras de las competencias concurrentes o compartidas, que constituyen la piedra angular del federalismo
cooperativo. Cada sistema tiene diferentes reglas sobre cómo aplicar la concurrencia o la compartición de
competencias entre ambos niveles de gobierno.

Las competencias residuales (también denominadas reservadas) son competencias que no están explícitamente
prohibidas para ningún nivel de gobierno. Funcionan de manera similar al principio de competencia general que
se suele aplicar a los gobiernos locales (véase el capítulo 5), es decir, un nivel territorial de gobierno puede
ejercer una competencia sobre una cuestión siempre que no esté atribuida de forma exclusiva o concurrente a
otro nivel de gobierno por la legislación. Esto ocurre porque es imposible elaborar un listado de todas las
competencias posibles sobre los problemas que van surgiendo en nuestras sociedades.

Criterios para distribuir las competencias.

La distribución de competencias entre niveles de gobierno (federal, estatal y local) obedece a diferentes criterios
teóricos, que tienden a solaparse (Kincaid, 2023): la economía de escala, la internalización de los costes y
beneficios en una unidad de gobierno, la subsidiariedad y el criterio democrático. La economía de escala se
refiere a las ventajas en los costes de producción que las empresas obtienen como consecuencia de la escala
geográfica de operación. Se mejora la escala de producción cuando se reduce el coste por unidad de producto.
Por ejemplo, normalmente se construyen hospitales en unidades de población grandes para mejorar su economía
de escala. En el ámbito intergubernamental, esto supondría que la producción de bienes y servicios como la
defensa requieren una gran economía de escala (se asigna por tanto al gobierno federal) mientras que la sanidad
puede asignarse a escalas medias (estados, regiones).

La selección de la escala adecuada incide en la eficiencia productiva (maximización de resultados por unidad de
insumo) con la que se prestan las políticas y los servicios. Hasta finales de la década de los años setenta, la
hipótesis dominante en muchos países era que lo más grande era mejor. La noción de la economía de escala
eclipsaba cualquier otra dimensión. Como consecuencia, la descentralización y la fragmentación de las
organizaciones públicas se consideraban ineficientes, inefectivas e irresponsables, así como una amenaza a la
democracia (véanse todos los informes de la época de la Comisión Americana para las Relaciones
Intergubernamentales). Sin embargo, según Stein (1990) varios estudios empíricos mantienen que las
instituciones centralizadas más grandes no son siempre más eficientes, eficaces y equitativas en el suministro de
bienes y servicios. Una metaevaluación de 45 artículos académicos de Walker et al. (2023) muestra que el
tamaño organizativo no se puede vincular de una forma determinante con el nivel de rendimiento, es decir, tanto
las organizaciones grandes como las pequeñas pueden tener niveles similares de resultados. Su diferenciación se
debe a cuestiones contingentes que requieren más investigación.
Este criterio no siempre se aplica porque las preferencias políticas pueden oponerse a la eficiencia productiva
aduciendo que cada servicio o política tiene un tamaño de población o área de prestación geográfica diferente.
De acuerdo con principios técnicos, es difícil encontrar una correspondencia perfecta entre actividades de los
distintos servicios y los límites político-administrativos. Por ello no es sorprendente que el sistema hospitalario,
la mitigación de los problemas derivados del cambio climático, el comercio entre las ciudades, el tratamiento de
residuos sólidos, la lucha contra incendios y los sistemas de gestión del agua se asignen a diferentes
circunscripciones políticas y abarquen distintos ámbitos geográficos. No siempre se va a encontrar una unidad
territorial que se ajuste mejor a la eficiencia económica de todos los servicios al mismo tiempo.

La internalización de los costes y beneficios de los servicios prestados en una unidad de gobierno es otro criterio
económico vinculado a la elección pública. Ello implica que la comunidad puede beneficiarse, pagar y exigir
explicaciones por los servicios prestados por su gobierno. En este sentido, los servicios sociales prestados por el
estado o el municipio son sufragados por impuestos estatales y/o locales. Se produce una relación directa entre
pago de impuestos y responsabilidad gubernamental por la prestación de esos servicios. Sin embargo, los
servicios cuyas externalidades atraviesan las fronteras estatales (cambio climático, inmigración, donación de
órganos) deberían ser tratados por el gobierno federal, quien debería asumir la responsabilidad principal.

Esta forma de entender la distribución de competencias entronca con la teoría de la elección pública. El
argumento subyacente a esta teoría es que los servicios públicos deberían distribuirse entre los diferentes niveles
de gobierno con el principal objetivo de promocionar la elección de los usuarios y, por tanto, la competencia
entre los prestadores del servicio. Las unidades más competitivas ofrecerán los mejores servicios al menor coste,
lo que implicará menos impuestos y tasas por los servicios públicos. Los consumidores tendrán un mejor
servicio si su prestación se asigna a un nivel local, en lugar de a niveles regionales o nacionales, porque es más
fácil conseguir la competencia entre unidades pequeñas que entre las grandes.

Este criterio distributivo afronta dos problemas. Por una parte, cada servicio tiene una geografía diferente. Por
ejemplo, la distribución de agua para el consumo se adapta mejor a la cuenca hidrográfica, que puede asentarse
en varios estados. Esto implicaría establecer criterios diferentes (impuestos diferentes en distintos estados de la
cuenca) en función de cómo la cuenca se ubica en el territorio. Por otra parte, no siempre es fácil determinar si
la población de un territorio determinado sufraga y se beneficia de la misma forma de un bien prestado por el
poder público. Por ejemplo, la educación puede ser sufragada por el nivel estatal, sin embargo, el beneficio
puede expandirse a otros estados de la federación si el egresado trabaja en compañías de implantación nacional
o internacional.

La subsidiariedad, adoptada por la Unión Europea, se refiere al principio por el que se busca un ejercicio
independiente del poder por las partes constituyentes de una federación. Esto implica que cuando una unidad de
gobierno (municipio, provincia, región, Estado) puede tratar un problema de forma eficaz, esa cuestión debe
quedarse en los confines territoriales de esa unidad de gobierno. En cambio, si ese problema puede ser manejado
mejor por una unidad superior, se debería traspasar la competencia hacia arriba. La subsidiariedad se aplicó en el
Tratado de Maastricht de 1993 para minimizar la preocupación de los Estados Miembros a perder su poder a
favor de los estados o de la Unión. Con la idea de la concurrencia de poderes, la Unión Europea podría actuar en
muchas materias; el principio de subsidiariedad intentaba limitar esta actuación.

Finalmente, el criterio democrático implica que los asuntos públicos deberían decidirse en el nivel en el que los
ciudadanos votan sus preferencias de gobierno. Así, deciden los beneficios que quieren y cuánto les cuesta esos
servicios. El criterio democrático se relaciona con el sentimiento de pertenencia a una comunidad local o estatal.
Independientemente del tamaño del estado, los ciudadanos suelen preferir elegir a sus representantes para que se
responsabilicen de las diversas necesidades y demandas de la comunidad. El criterio democrático choca con los
problemas derivados de la agregación de preferencias por parte de los partidos políticos y la coincidencia
imperfecta entre las preferencias de los ciudadanos y la oferta de servicios y políticas de cada partido.
Cualquiera de los criterios manejados implica la necesidad de distinguir entre competencias exclusivas de cada
nivel de gobierno y competencias compartidas. No hay ningún criterio claro de repartición del poder o no existe
un acuerdo entre las élites políticas de los distintos niveles de gobierno de cómo debe compartirse esas
competencias. En general, domina la discusión política sobre las consideraciones técnicas en el reparto de las
competencias sobre algunas funciones.

La distribución asimétrica de poder.

El punto de partida del sistema federal es que las entidades subnacionales tienen unas relaciones de igualdad
entre sí y con el ente federal. Este modelo equitativo y simétrico, sin embargo, no es el más común. Se
corresponde con países como Alemania y Estados Unidos, en los que no se pretendía proteger la diversidad de
las partes sino construir un sentimiento de nación (Gagnon, 2021) coincidente con la unidad supranacional del
Estado. En muchos países (Bélgica, Canadá, España y el Reino Unido, por ejemplo), se ha adoptado una forma
asimétrica de distribución del poder para poder mantener el sistema global unido de alguna manera, aunque en
continua tensión secesionista de algunas de las entidades subnacionales. El sentimiento identitario puede estar
basado en la idea de nación, cuestiones étnicas, vínculos a una comunidad lingüística o una dimensión religiosa.
Este tipo de asimetrías suele responder a aspiraciones secesionistas en algunos casos (Reino Unido, España,
Canadá) que se pueden materializar en la realización de un referéndum de secesión (Quebec, Escocia), mientras
que esta posibilidad está prohibida en otros países (España).

La asimetría puede aparecer de dos formas distintas (Sahadžić, 2023). La asimetría política o de facto entre las
entidades subnacionales se basa en alguno o varios de los factores étnicos, religiosos, lingüísticos, culturales,
económicos (especialmente riqueza), sentimientos de identidad nacional autónomos entre otros factores.

La asimetría constitucional o de jure es cuando la asimetría política existente se transpone en la Constitución. El

texto constitucional puede recoger la asimetría en el uso de la lengua de la entidad subnacional y la nacional, las
diferencias en la recaudación de impuestos y generación de ingresos, la posibilidad de que se quede una entidad
subnacional al margen de acuerdos multilaterales o del reparto de competencias asociadas a áreas específicas
(por ejemplo, seguridad ciudadana) o se apliquen leyes especiales en determinadas partes del territorio.

LAS COMPETENCIAS FISCALES.

Las competencias fiscales, de especial relevancia, hacen referencia al poder de recaudar impuestos, decidir
cómo gastar lo recaudado y lo recibido de otros niveles de gobierno, la capacidad de endeudarse y cómo se
relacionan las partes mediante subvenciones/transferencias y otras relaciones fiscales que tienden a buscar la
homogeneización de los estándares de vida en toda la federación. La noción de un sistema federal implica que
las autoridades de cada nivel tienen poderes impositivos para poder financiar sus elecciones de gasto, con lo que
también se facilita la rendición de cuentas de sus políticos electos. No obstante, los impuestos recabados no
siempre satisfacen la demanda de gasto de las políticas y los servicios prestados por diferentes razones. Por ello,
es bastante común que se recurra a las transferencias de fondos del centro a las unidades constituyentes para que
éstas puedan prestar sus servicios y políticas. En muchos casos, estos fondos se destinan a mitigar las diferencias
de riqueza en el territorio nacional.

En un Estado unitario, el gobierno y la administración pública se financian con los impuestos distribuidos de
manera equitativa por todo el territorio y se gasta de una forma uniforme para asegurar estándares homogéneos
de políticas y servicios en la población. En un Estado confederado, los estados constituyentes se autofinancian
en teoría y el gobierno federal se financia con las contribuciones de los estados miembros. En el Estado federal,
y en función de cómo se haya originado, el gobierno federal asume de entrada una serie de funciones que
traspasan las fronteras internas estatales y pacta con las unidades constituyentes los gastos que pueden asumir
dentro de su autonomía y cómo pueden financiar esos gastos con ingresos propios.

La idea subyacente a esta configuración es que se prima la elección democrática, como criterio de distribución
de los poderes fiscales, en las decisiones de inversiones y gastos. De esta forma, los ciudadanos pueden ejercer
su voz a través del voto o incluso cambiar de estado (salida) en el caso de que estén en desacuerdo. Esta opción
planteada por autores como Tiebout (1956, 1961) no es realista cuando el mercado de la vivienda y el laboral
son cada vez más complejos y no facilitan la movilidad. En este contexto en el que los estados no pueden asumir
funciones como la seguridad y la defensa nacional o serían demasiado débiles para competir en un mercado
internacionalizado (autoridad monetaria conjunta), se recurre al gobierno federal para el cumplimiento de estas
funciones.

Un aspecto controvertido de las relaciones entre las unidades constituyentes y el gobierno federal se refiere a la
competición entre estados. Tiebout anima a que los estados compitan entre sí ofreciendo mejores servicios (por
ejemplo, mayor/menor gasto público y/o más innovación en educación y sanidad). Así, los estados con mejores
resultados atraerán las inversiones y consecuentemente los ciudadanos de otros estados. La competencia fiscal
así entendida puede inducir un comportamiento competitivo que limite la equidad entre estados. Por ello, es
común que en muchos estados se distribuya la forma y los poderes que los estados tienen para gastar sus
recursos y, sobre todo, para conseguir sus ingresos, limando una competencia exacerbada entre ellos.

La idea básica de la autonomía en la gestión del gasto y de los ingresos es que cada unidad constituyente puede
rendir cuentas mejor de cómo se alcanzan y financian los resultados prometidos de la acción pública. No
obstante, el gobierno federal puede arrogarse ciertos poderes para vigilar la salud financiera de los estados
(Shah, 2023), especialmente para evitar la bancarrota y reducir las ocasiones en las que se debe recurrir a los
fondos federales o de garantía. Por ello, para evitar un acceso imprudente a los mercados de capitales, el
gobierno federal suele establecer agencias encargadas de vigilar que las bases para el endeudamiento son
sólidas. El endeudamiento de los estados suele emplearse para la construcción de infraestructuras que
beneficiarán a varias generaciones.

Las transferencias financieras intergubernamentales constituyen un elemento relevante de la fiscalidad en los

estados federales. Estas transferencias se usan para reducir los vacíos de servicios y políticas en el ámbito
estatal, disminuir las disparidades fiscales interregionales (interestatales) y para asegurar que se alcanzan
estándares mínimos nacionales. La disparidad de gasto entre las unidades constituyentes de la federación no se
relaciona tanto con la forma de gestionar de los gobiernos estatales sino con su capacidad de obtener ingresos en
su territorio. En la mayoría de los países existen considerables diferencias entre estados con acceso a recursos
naturales de alto valor o con una actividad industrial importante por contraposición a otras unidades
constituyentes que no pueden acceder a estos recursos. Con las transferencias se evita que los servicios
prestados se basen en un código postal específico donde residen los ciudadanos.

Además de la fiscalidad intergubernamental, la regulación federal es relevante para cumplir una serie de
objetivos (Shah, 2023): asegurar unos estándares de servicios mínimos en todo el territorio, regular aspectos que
superan el ámbito geográfico estatal (medio ambiente, comercio, comunicaciones), minimizar los problemas de
salud pública que se manifiestan en varias partes del territorio. En general, toda esta regulación federal tiende a
homogeneizar las condiciones de vida del Estado. El uso de la regulación federal suele despertar las alarmas de
los estados considerando que el gobierno nacional se inmiscuye en el ejercicio de sus competencias. Además de
esta pugna por las competencias, debe considerarse qué nivel de gobierno sufragará los gastos que supone el
alcance de esos estándares mínimos impuestos desde arriba.

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EN LA PRÁCTICA.

Anderson (1989) establece una tipología para entender el reparto de competencias entre niveles territoriales de
gobierno. Algunas funciones pertenecen claramente al gobierno central o supranacional como la Unión Europea,
mientras que en otros casos, las competencias pueden ser desempeñadas por ambos niveles de gobierno en
función de los acuerdos políticos alcanzados en cada país. A continuación, se exponen competencias que suelen
desempeñar las federaciones.

– El establecimiento de instituciones y acuerdos para el desarrollo económico se refiere al funcionamiento de un

sistema de economía de mercado, que incluye la protección de los derechos de propiedad, el cumplimiento de
los contratos, la emisión de moneda, los gravámenes, las patentes, los derechos de autor entre otras cuestiones.
– La vigilancia de la competencia entre empresas a través de la regulación y los instrumentos de control
necesarios.

– La estabilización de la economía mediante las políticas salariales, presupuestarias y monetarias para influir en
los ciclos económicos de crecimiento y contrarrestar las recesiones.

– La garantía de la soberanía sobre el territorio mediante las fuerzas armadas y la vigilancia de las fronteras.

Cualquier nivel de gobierno podría desempeñar las siguientes competencias:

– La provisión de bienes y servicios colectivos suele corresponder a niveles distintos. Es bastante común que la
sanidad y la educación sean competencias nacionales en los sistemas unitarios y estatales en las federaciones. En
cambio, la recogida de residuos sólidos corresponde al nivel local.

– La resolución de conflictos para conseguir y mantener el orden económico y social puede constituir una
competencia del ámbito nacional o el estatal.

– La protección de los recursos naturales para minimizar la degradación del medio ambiente es asignada a uno u
otro nivel en función del bien a proteger. La lucha contra el cambio climático tiene más sentido en grandes
unidades federales, continentales o globales. La vigilancia de la influencia de la actividad empresarial en el
entorno como la contaminación ambiental puede desempeñarse en el ámbito estatal.

– El aseguramiento del acceso de los individuos a los bienes y servicios facilitados por el gobierno o por el
mercado se refiere a las subvenciones y subsidios que los gobiernos pueden otorgar a los desempleados y otros
grupos desfavorecidos a acceder a un mínimo nivel de vida. Estas subvenciones pueden ser estatales o federales.

En el poder judicial no se refleja un sistema de distribución de competencias como en el poder legislativo y el

ejecutivo (Aroney y Kincaid, 2017).
En algunos sistemas como el estadounidense, cada nivel de gobierno tiene su sistema judicial completo e
independiente que incluye el tribunal supremo, siguiendo los preceptos de sus respectivas constituciones.
Normalmente, en otros sistemas existe un sistema judicial único con un único tribunal supremo o constitucional
y cierta jerarquía entre los tribunales de los distintos niveles territoriales.

RELACIONES ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES CONSTITUYENTE.

Según Hueglin (2013), varias características son distintivas de los Estados federales para entender las relaciones
entre el gobierno federal y las entidades federativas. Primero, existe una garantía constitucional de la misma
existencia de las entidades constituyentes, así como del reparto de competencias entre los distintos niveles de
gobierno. En líneas generales, la Constitución puede requerir una mayoría reforzada o al menos distinta a la
empleada para la legislación normal cuando se quiere cambiar la distribución del poder entre la federación y sus
partes constituyentes. No obstante, hay diferencias considerables entre países como Estados Unidos o España,
con mínimos o nulos cambios en esta área y Alemania, que ya ha abordado numerosos cambios
constitucionales.

Segundo, se implanta un compromiso negociado, que se manifiesta de dos formas. Por una parte, debería haber
un compromiso intrafederal que implique la participación de los estados en la legislación nacional a partir de
una segunda cámara territorial. Por otra parte, debería producirse un compromiso inter-estados, es decir, entre
las unidades constituyentes y el gobierno federal para resolver las cuestiones prácticas. Esto se conocería como
la necesidad de establecer acuerdos intergubernamentales de forma multilateral (con todos participando en
conferencias sectoriales) o bilateral (entre el gobierno federal y un estado concreto). Las negociaciones
interestatales alcanzarán preeminencia cuando no existen mecanismos para asegurar la voz de los estados en las
decisiones legislativas federales.
En cambio, si el compromiso intrafederal a través de una segunda cámara territorial permite una importante
participación de los estados en la legislación nacional, el recurso a las conferencias intergubernamentales será
menos frecuente.

Las relaciones intergubernamentales.

Las relaciones intergubernamentales se producen entre los poderes ejecutivos de cada nivel territorial, por ello,
se denomina ‘federalismo ejecutivo’. Los parlamentos federales y estatales no participan en estas relaciones
pues las cámaras de representantes delegan en sus gobiernos respectivos las relaciones intergubernamentales. De
esta forma se difumina la rendición de cuentas entre los gobernantes y los ciudadanos respecto a cómo se
articulan las relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Estas relaciones adoptan una configuración
multilateral o bilateral.

Las relaciones intergubernamentales multilaterales implican a todas las entidades constituyentes siempre que
estén afectadas por una función estatal determinada y su reparto de competencias. En federaciones donde hay
una distribución asimétrica de competencias, determinados estados pueden ausentarse de algunas conferencias
sectoriales porque no les compete decidir de forma conjunta sobre cómo los demás ejercen sus poderes.

Las relaciones multilaterales experimentan un grado diferenciado de presencia e institucionalización según los
países siguiendo un continuum. En un extremo, hay países (Estados Unidos) en los que el ‘federalismo
ejecutivo’ está ausente porque los decisores y funcionarios de los dos niveles de gobierno son reticentes a
formalizar estas instituciones intergubernamentales, aunque no estén ausentes del todo (Kincaid, 2011). En el
otro lado del continuum, otros países (Canadá, España) ofrecen varios foros en los que los ejecutivos se reúnen:
conferencias sectoriales de ministros federales y estatales, vinculadas a un área política en particular y
conferencias de primeros ministros o gobernadores, donde se tratan las cuestiones de mayor relevancia política.
En las conferencias de primeros ministros, el primer ministro/presidente federal puede ser un actor importante
(España), un invitado más (Alemania) o estar ausente (Suiza). Esto se suele relacionar con la existencia de una
segunda cámara federal con poderes limitados.

Los foros intergubernamentales multilaterales desarrollan su trabajo a través de conferencias políticas de alto
nivel y mediante comisiones técnicas. Normalmente, la mayor parte del trabajo se realiza por expertos y se
vincula a la solución de problemas prácticos derivados de la legislación federal o de cómo se implementa la
legislación estatal cuando los ciudadanos viajan entre estados. Por ejemplo, cómo se presta la atención sanitaria
a un ciudadano que viaja a otro estado por vacaciones o trabajo. En las conferencias más políticas se puede
desarrollar una considerable polarización que puede afectar a la cooperación. Esto suele ser más común cuanto
más divisivas sean las cuestiones sobre las que se deciden (educación, inmigración). Por tanto, los estados cuyo
gobierno tiene un color político diferente al gobierno federal aprovecharán este foro para realizar la oposición
(nacional) al gobierno. Sin embargo, en el ámbito técnico no se suele producir una considerable controversia una
vez acordada la legislación.
Hay excepciones de estados o regiones menos cooperativas cuando existen intenciones secesionistas o
consideran que el gobierno federal se inmiscuye en sus competencias.

Junto a las relaciones multilaterales, se producen las bilaterales. Estas relaciones se establecen entre los
gobiernos (no las cámaras de representantes) de ambos niveles territoriales. Según Palermo (2018), el
bilateralismo aparece debido a una o varias de las siguientes razones. Primero, los foros multilaterales son
ineficaces para resolver los problemas del territorio en general o de algunas entidades constituyentes en
particular. Segundo, el grado de asimetría entre territorios, como consecuencia de los poderes formales o
recursos que algunas entidades poseen de manera significativa, aconseja el tratamiento bilateral de ciertas
cuestiones que no afectan de forma genérica al resto. Por último, a veces se produce una cultura política de
confrontación en lugar de cooperativa en las instancias multilaterales.

Frecuentemente domina una lógica partidista sobre la territorial, especialmente cuando los niveles políticos
están implicados en las conferencias. Por ello, una relación bilateral sirve para resolver problemas comunes. El
problema asociado con la bilateralidad es la poca transparencia que hay en las negociaciones y en cómo se ven
afectadas las demás entidades constituyentes por acuerdos en los que no participan.

La cámara de representación territorial.

La segunda cámara legislativa, a menudo denominada senado, tiende a combinar la idea de una segunda arena
de discusión del proceso legislativo con las aspiraciones territoriales. Se argumenta que la segunda cámara
territorial responde a la necesidad de que los estados tengan representación en la negociación de las leyes de
ámbito federal. Estas cámaras varían en función de su papel en el proceso legislativo, del número de
representantes por estado y de cómo se eligen sus representantes (Gamper, 2023).

El papel de las segundas cámaras en el proceso legislativo es normalmente más limitado que el de la cámara con
representantes elegidos por toda la federación, pero tampoco es despreciable. Las segundas cámaras pueden
tener facultades plenas o parciales sobre algunos o varios de los siguientes derechos: de iniciativa legislativa, de
veto suspensivo o absoluto de una norma emanada de la cámara de representantes federales, de invocación de un
referéndum popular o de apelación ante un tribunal contra un proyecto de ley o una ley ya aprobada en la
cámara de representantes federales (Gamper, 2018). En algunos sistemas, estas cámaras tienen otras
competencias como el control de ciertos nombramientos del poder ejecutivo federal o la participación en la
suscripción de acuerdos supranacionales. También pueden defender los derechos de determinados grupos
(indígenas, minorías raciales o mujeres) en algunos casos.

La elección de los delegados estatales puede producirse por los votantes del propio estado o mediante
nombramiento de los gobiernos estatales (Alemania). En algunos casos se es solamente miembro de la segunda
cámara federal (Estados Unidos, España); en otros casos se puede ser miembro simultáneo del parlamento
estatal y del senado federal.

El número de representantes por estado varía según dos criterios. En algunos casos, cada estado es representado
por un número fijo de miembros (Estados Unidos), independientemente del tamaño poblacional y geográfico del
estado. En otros países (Alemania), el número de representantes estatales en el consejo (no cámara) federal se
establecen de manera proporcional al tamaño de los representados, es decir, la población del estado.

La práctica legislativa de esta segunda cámara depende considerablemente del tipo de sistema y la polarización
de los partidos políticos. Palermo (2018) refleja dos críticas fundamentales sobre el papel desempeñado por
estas cámaras. Por un lado, a veces domina una lógica de partido político con el ejercicio del veto en bloque
sobre la legislación de ámbito nacional y se dejan de lado los intereses territoriales de las entidades
constituyentes (Italia, España y Bélgica). Por otro lado, se critica el papel de estas cámaras en sus dos extremos.
En unos casos, no poseen capacidad de veto real y simplemente dilatan el proceso legislativo. En otras
ocasiones, el veto vinculante de esta cámara paraliza el proceso legislativo.

De hecho, Palermo (2018) mantiene que las segundas cámaras no son aptas para representar los intereses
territoriales salvo en algunos casos como el Bundesrat (consejo federal) alemán (capítulo 9), que integra
representantes de los gobiernos estatales, no representantes elegidos por la población. Este autor propone que las
entidades subnacionales quieren participar en el proceso decisorio federal, más que estar representadas en este
nivel. Por ello, no es sorprendente la proliferación de relaciones intergubernamentales en las que participan los
poderes ejecutivos. La contrapartida de esta realidad es que el proceso democrático de adopción de decisiones
puede verse limitado según algunos por la participación de los poderes ejecutivos en las relaciones
intergubernamentales.