TEMA 5 OT
5.1 Planeamiento urbanístico: Escala, alcance, conceptos y descripción
¿Qué es el planeamiento urbanístico?
El planeamiento urbanístico es el conjunto de normas, instrumentos y
documentos que organizan y regulan el uso del suelo en un municipio. Su objetivo
principal es planificar el desarrollo urbano de forma coherente, sostenible y
adaptada a las condiciones específicas del territorio.
Se trata de una función pública, es decir, una responsabilidad que corresponde a
las administraciones públicas —fundamentalmente los ayuntamientos— y que
debe realizarse en beneficio del interés general.
Escala y alcance
• Escala local: El planeamiento urbanístico opera a nivel municipal, lo que
permite adaptar la planificación a las necesidades, características
geográficas, económicas y sociales de cada territorio.
• Alcance: Abarca la clasificación del suelo dentro del término municipal, su
organización funcional y las condiciones de transformación y uso, ya sea
como suelo urbano, rústico o urbanizable.
Conceptos clave
• Clasificación del suelo: Una de las funciones principales del planeamiento
es dividir el suelo en categorías en función de su estado y posibilidades de
urbanización:
o Suelo urbano: ya urbanizado o con servicios.
o Suelo urbanizable: pendiente de urbanización.
o Suelo rústico: no urbanizable, reservado para usos agrarios o
protegidos.
• Planes de desarrollo: Son los instrumentos más detallados que
desarrollan y ejecutan las directrices generales del Plan General de
Ordenación Municipal (PGOM). Incluyen:
o Sectorización de la ciudad.
o Determinación de usos (residencial, industrial, dotacional...).
o Definición de unidades de actuación o gestión.
Organización administrativa
La unidad administrativa básica en este proceso es el municipio. Cada municipio
debe contar con:
• Un Plan General, que actúa como el instrumento central del planeamiento.
• Una serie de planes de desarrollo (como Planes Parciales, Planes
Especiales o Estudios de Detalle) que aplican las directrices generales a
sectores específicos del suelo municipal.
Este modelo permite una planificación detallada y adaptada a las circunstancias
locales, pero exige una coordinación eficaz con los planes territoriales de ámbito
superior (regional y subregional), regulados por la ordenación del territorio.
Evolución normativa del planeamiento en Andalucía
➤ Antes de la LOTA
• La legislación básica sobre suelo era la Ley del Suelo de 1956 (de ámbito
estatal).
• Esta ley introdujo por primera vez el concepto de planificación urbana
moderna en España, aunque con un enfoque muy generalista.
➤ Con la LOTA (2002)
• Se aprobó la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA), que
introdujo un enfoque propio, más adaptado al contexto autonómico.
• Estableció las bases del planeamiento territorial (regional y subregional),
separando este del planeamiento urbanístico municipal.
➤ Con la LOUA (2003)
• Aparece la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, que regula
específicamente el planeamiento a nivel municipal.
• Introduce criterios como sostenibilidad, compacidad urbana y
rehabilitación.
➤ Con la LISTA (2021)
• Se unifica la normativa urbanística y territorial en una sola ley: Ley de
Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía.
• Esta ley busca simplificar procedimientos, fomentar la sostenibilidad y
reforzar la coordinación entre escalas de planificación.
• La LISTA regula tanto la ordenación del territorio (a escala autonómica y
subregional) como el urbanismo (a escala local), reforzando los principios
de sostenibilidad ambiental, equidad social y dinamismo económico.
Conclusión del apartado
El planeamiento urbanístico es una herramienta clave para ordenar el espacio
urbano de forma eficiente y sostenible. Opera en la escala local, a través de los
ayuntamientos, y permite clasificar y gestionar los usos del suelo de un municipio.
Su evolución normativa refleja la creciente necesidad de coordinar la escala local
con las políticas territoriales autonómicas, culminando en la LISTA, que propone
un modelo más integrado, ágil y sostenible.
5.2 La Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA)
¿Qué es la LISTA?
La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, conocida como LISTA, es la norma que regula la
ordenación del territorio y el urbanismo en Andalucía. Supone una reforma
integral que sustituye a la LOUA (Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía,
2003) y a la LOTA (Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía, 2002),
integrando ambas funciones en un único marco legislativo.
Objetivo general
Su finalidad es impulsar un modelo territorial sostenible para Andalucía, basado en
un desarrollo equilibrado, integrador y adaptado a los retos actuales (como el
cambio climático, la despoblación rural o la digitalización).
Pilares fundamentales de la Ordenación del Territorio
La LISTA articula su contenido en torno a tres dimensiones clave, que guían todas
las actuaciones urbanísticas y territoriales:
1. Social:
o Búsqueda de la equidad social.
o Acceso igualitario al espacio, a los servicios y a la vivienda.
o Participación ciudadana como eje vertebrador.
2. Económica:
o Dinamización del desarrollo económico.
o Aprovechamiento racional del suelo como recurso.
o Atracción de inversiones y simplificación de procedimientos
administrativos.
3. Ambiental:
o Sostenibilidad y protección de los recursos naturales.
o Lucha contra el cambio climático.
o Fomento de la economía circular y el uso de energías renovables.
Principios rectores de la actuación pública
Antes de la LISTA
Las Administraciones Públicas ([Link].) actuaban conforme a los principios de:
• Planificación
• Participación
• Cooperación
• Coordinación
Con la LISTA (actualidad)
Se incorporan o reformulan con lenguaje más técnico y europeo:
• Cooperación, colaboración y coordinación interadministrativas:
integración entre Junta, Diputaciones y Ayuntamientos.
• Colaboración público-privada: se fomenta la inversión conjunta para
proyectos sostenibles.
• Participación ciudadana: derecho a intervenir en los procesos de
planificación.
• Sistema de Información Territorial y Urbanística (SITU): herramienta
digital que recoge, organiza y difunde la información territorial. Permite:
o Mayor transparencia.
o Seguimiento técnico de los planes.
o Toma de decisiones basada en datos.
o Cumplimiento con la Directiva Europea INSPIRE, sobre acceso a
datos espaciales.
Instrumentos y mecanismos de aplicación
La LISTA establece instrumentos que aseguran una planificación eficaz,
transparente y viable, entre ellos:
1. Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)
o Se aplica a los planes territoriales y urbanísticos para garantizar que
cumplen con los objetivos ambientales.
o Incluye informes periódicos, diagnósticos y escenarios alternativos.
2. Programa de desarrollo del plan
o Planifica temporalmente la ejecución del planeamiento.
o Determina prioridades, recursos y responsables.
3. Sistema de información territorial y de indicadores
o Permite evaluar:
▪ Viabilidad económica de los proyectos.
▪ Grado de sostenibilidad ambiental.
▪ Evolución de los usos del suelo.
Estructura de la LISTA
• La ley contiene 430 artículos organizados en 9 títulos, además del Título
Preliminar.
• Este Título Preliminar regula:
o El objeto de la ley: ordenar el territorio y regular el urbanismo.
o El acceso público a la información territorial y urbanística.
o La participación ciudadana como derecho democrático en la
construcción del territorio.
o La colaboración público-privada como medio para una gobernanza
más eficiente.
5.3 Título I: Régimen del Suelo
El Título I de la LISTA regula el régimen del suelo, es decir, cómo se clasifica,
gestiona y utiliza el suelo en Andalucía. Esta clasificación es esencial para
establecer qué usos se pueden permitir, qué instrumentos de planeamiento se
deben aplicar y qué actuaciones están permitidas o restringidas.
1. Clasificación del Suelo: urbano y rústico
La clasificación del suelo es la base legal y técnica sobre la cual se estructura todo
el planeamiento urbanístico. La ley distingue entre dos grandes categorías:
a) Suelo Rústico
Definición:
Es aquel excluido del proceso de urbanización. Por tanto, no está preparado para
albergar usos urbanos como vivienda en bloque, oficinas, centros comerciales o
infraestructuras complejas.
Características principales:
• Finalidad prioritaria: mantener usos agrarios, forestales, ganaderos o
naturales.
• Alto valor ambiental, paisajístico o económico por la disponibilidad de
espacio y recursos.
• Puede admitir actividades productivas específicas compatibles con su
naturaleza:
o Minería
o Energías renovables
o Plantas de reciclaje
o Embalses o infraestructuras hidráulicas
o Infraestructuras agroindustriales
Tipos de suelo rústico según su protección:
1. Protegido por legislación sectorial:
o Incluye suelos con legislación propia como dominios públicos
marítimo-terrestres, hidráulicos o forestales.
2. Preservado por la ordenación urbanística o territorial:
o Suelos que deben conservarse por motivos de sostenibilidad,
viabilidad ambiental, o protección de recursos naturales.
3. Suelo rústico común:
o El resto del suelo rústico no especialmente protegido.
o Admite más usos, pero siempre con limitaciones urbanísticas.
b) Suelo Urbano
Definición:
Es el suelo ya integrado en la estructura urbana, con condiciones de edificación,
accesos y servicios básicos. Se vincula a los núcleos de población consolidados.
Condiciones para considerarse suelo urbano:
1. Instrumentos de planeamiento aprobados que lo clasifiquen como tal.
2. Transformación efectiva del terreno, lo que implica:
o Acceso rodado desde una vía pública urbana.
o Conexión con redes de servicios básicos: agua, saneamiento,
electricidad...
3. Nivel de edificación elevado: al menos el 66% de la superficie (2/3) debe
estar edificada.
Ejemplo clásico:
• Casco urbano de una ciudad, áreas residenciales consolidadas, polígonos
industriales totalmente urbanizados.
c) Casos especiales: el hábitat rural diseminado
Es una figura singular contemplada en la legislación andaluza, donde se agrupan
edificaciones dispersas, sin estructura urbana clara, pero que:
• Pueden tener valor socioeconómico ligado al medio rural.
• Requieren a veces infraestructuras mínimas comunes, como acceso a
agua o saneamiento.
• Están vinculadas a actividades agropecuarias.
Este tipo de asentamiento no forma parte del suelo urbano, pero puede ser
reconocido y ordenado de forma específica por el planeamiento.
d) Espacios naturales protegidos
Dentro del suelo no urbano o rústico existen áreas con un régimen jurídico
especial de protección, por sus valores ecológicos, paisajísticos o culturales.
Estas zonas tienen restricciones más estrictas para preservar su integridad.
Ejemplos:
• Parques naturales
• Reservas naturales
• Red Natura 2000
• Zonas de especial conservación (ZEC)
En estos espacios, cualquier actuación (incluso agrícola o turística) debe estar
estrictamente regulada y sometida a evaluación ambiental.
Resumen comparativo: Tipos de suelo
Tipo de Suelo Uso principal Ejemplos Limitaciones
Residencial,
Centros urbanos, Debe estar urbanizado y
Urbano industrial,
polígonos con servicios básicos
dotacional
Parques Prohibida la
Conservación y
Rústico naturales, urbanización salvo
actividades
protegido dominios excepciones muy
restringidas
públicos tasadas
Usos agrarios o Campiñas, fincas Necesita autorización y
Rústico común
compatibles agrícolas justificación urbanística
Tipo de Suelo Uso principal Ejemplos Limitaciones
Edificaciones Sin estructura urbana,
Hábitat rural
agropecuarias Cortijos, caseríos pero puede recibir
diseminado
dispersas servicios
Conclusión del apartado
El régimen del suelo establecido por la LISTA busca equilibrar la protección del
territorio con el desarrollo sostenible, estableciendo usos compatibles para cada
tipo de suelo. Esta clasificación es fundamental porque determina qué se puede
hacer y dónde, influye en la valoración del suelo y en las estrategias municipales
de desarrollo urbano y rural. Además, es clave para garantizar que el crecimiento
de las ciudades no ponga en riesgo el patrimonio natural ni agrario de Andalucía.
5.4 Título IV: La Ordenación Urbanística
La ordenación urbanística, regulada en el Título IV de la Ley LISTA, es el conjunto
de actuaciones públicas que permiten organizar la ciudad y su entorno para lograr
un desarrollo sostenible, equilibrado y funcional. Este proceso afecta
directamente al diseño urbano, los servicios públicos, la movilidad, los usos del
suelo y la calidad de vida.
1. Finalidad de la ordenación urbanística (según el Artículo 61)
La ordenación urbanística tiene como objetivo garantizar un desarrollo urbano y
territorial sostenible, lo que implica:
• Ocupación racional y eficiente del suelo
• Evitar la dispersión urbana: frenar la expansión sin control del suelo
urbanizable.
• Revitalizar las ciudades existentes: rehabilitar barrios, mejorar entornos
deteriorados.
• Aumentar la complejidad funcional: combinar diferentes usos
(residencial, comercial, educativo…).
• Impulsar la economía circular: reducir residuos, fomentar energías
limpias, reutilizar espacios.
Estrategias para lograrlo:
• Consolidación de núcleos urbanos existentes.
• Promoción de la diversidad de usos del suelo.
• Ejecución de actuaciones de mejora, regeneración, rehabilitación y
renovación urbanas.
• Los nuevos crecimientos urbanos deben cumplir condiciones de
sostenibilidad establecidas en el Artículo 31 de la LISTA (uso eficiente del
suelo, infraestructuras previas, integración paisajística...).
2. Dotaciones urbanísticas y servicios (según el Artículo 61.2)
La ordenación urbanística también se encarga de organizar y garantizar las
dotaciones, tanto públicas como privadas, de un municipio. Estas dotaciones son
esenciales para el funcionamiento de la ciudad:
a) Espacios libres y zonas verdes
• Deben ser proporcionados a la población.
• Tienen funciones recreativas, ambientales (mitigación del cambio
climático) y estéticas.
• Se recomienda su conexión en red e integración con elementos naturales
preexistentes.
b) Movilidad
• Resolver los problemas de tráfico y accesibilidad.
• Fomentar:
o Redes viarias seguras y eficientes.
o Carriles bici y rutas peatonales.
o Transporte colectivo (autobús, metro, tranvía).
o Conectividad entre ciudad y entorno rural.
• Priorizar al peatón sobre el vehículo privado.
c) Equipamientos comunitarios
• Escuelas, centros sanitarios, deportivos, culturales, etc.
• Deben ajustarse a la demanda real de la población.
• Su ubicación debe fomentar la ciudad de proximidad: servicios accesibles
a pie.
d) Infraestructuras técnicas
• Redes eficientes y sostenibles:
o Agua potable
o Saneamiento y depuración
o Telecomunicaciones
o Energía (con especial atención a las renovables)
• Deben estar diseñadas para minimizar el impacto ambiental y adaptarse
al cambio climático.
3. Instrumentos de Ordenación Urbanística
La LISTA organiza estos instrumentos en tres niveles: general, detallada y
complementaria.
3.1 Instrumentos de Ordenación Urbanística General
Estos documentos estructuran el modelo global de ocupación del suelo a nivel
municipal o supramunicipal.
Instrumento Finalidad
Plan General de Instrumento principal para organizar el territorio
Ordenación Municipal municipal (clasificación del suelo, sistema general de
(PGOM) - Art. 63 infraestructuras, crecimiento urbano).
Plan de Ordenación Planeamiento conjunto entre varios municipios con
Intermunicipal - Art. 64 intereses comunes.
Plan Básico de
Simplificación del PGOM, para municipios de baja
Ordenación Municipal -
complejidad urbana.
Art. 65
3.2 Instrumentos de Ordenación Urbanística Detallada
Aplican el planeamiento general en sectores o zonas concretas del territorio
municipal.
Instrumento Finalidad
Planes de Ordenación Detallan la ordenación de suelos urbanos
Urbana – Art. 66 consolidados.
Planes Parciales de
Ordenan suelos urbanizables sectorizados.
Ordenación – Art. 67
Planes de Reforma Actúan sobre tejidos urbanos ya existentes que
Interior – Art. 68 necesitan rehabilitación o reestructuración.
Estudios de Ordenación – Intervenciones menores sin necesidad de
Art. 69 reparcelación.
Planes temáticos: protección del patrimonio,
Planes Especiales – Art. 70
paisajismo, movilidad, etc.
3.3 Instrumentos Complementarios
Complementan la ordenación general y detallada, y permiten un mayor grado de
precisión y control.
Instrumento Finalidad
Ajustan alineaciones, alturas, volúmenes y
Estudios de Detalle – Art. 71
formas de parcela.
Inventarios de elementos patrimoniales o
Catálogos – Art. 72
naturales a proteger.
Ordenanzas Municipales de Normas técnicas locales sobre
Edificación y Urbanización – Art. 73 construcción, urbanización y uso del suelo.
Recomendaciones o criterios técnicos no
Normas Directoras – Art. 74
vinculantes, pero orientativos.
