SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0126/2021-S1

Sucre, 4 de junio de 2021

SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional

Expediente: 33753-2020-68-AAC
Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución AAC-0027/2021 de 9 de marzo, cursante de fs. 557 a

559, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta
por Shirley Norka Terán de Flores contra Patricia Mirabal Fanola, ex
Directora Ejecutiva, y Oscar Ferrufino Morro, actual Director Ejecutivo,
ambos de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros
(APS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de febrero, 6 de marzo de 2020 y 25 de

febrero de 2021, cursantes de fs. 18 a 23 vta., 43 a 44 y 73; la accionante
expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que en los últimos años, padeció varias patologías provocadas por el estrés
y acoso laboral, por lo que, al no poder desarrollar de manera normal sus
actividades debido a su crítico estado de salud, solicitó su pensión de invalidez
ante la AFP Previsión BBVA, y ante su rechazo, planteó una petición de revisión, al
amparo del art. 159 numeral 2 del Decreto Supremo (DS) 822 de 16 de marzo de
2011, que concluyó con la Resolución Administrativa APS/DP/1411/2019 emitida
por la APS, que ratificó el Dictamen 374/2019, el cual le calificó el 29% de
discapacidad por riesgo común por enfermedad y no por riesgo profesional,
ratificando el rechazo de la pensión de invalidez.

La Administradora de Fondos de Pensiones (AFP), ni la Autoridad de Fiscalización

y Control de Pensiones y Seguros (APS), valoraron y definieron la fecha de

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invalidez en cumplimiento de la norma, con base a la documentación médica y
documentos complementarios que constan en su historia clínica, ya que señalaron
como fecha de invalidez el 11 de agosto de 2018, siendo la correcta el 18 de
mayo de ese año.

De lo expuesto, se establece que el rechazo de su pensión de invalidez por la AFP

Previsión BBVA S.A., posteriormente ratificado por la APS, al haber calificado de
manera errónea su discapacidad, como de origen común por enfermedad, y no así
por riesgo profesional, tiene el único fin de impedirle tener la cobertura de esa
pensión, vulnerando con ello sus derechos fundamentales. Aclaró además, que al
ser la revisión de Dictamen, irrevisable en la vía administrativa, quedó como única
vía la acción de amparo constitucional.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos a la continuidad de medios de subsistencia,

seguridad social, a la vida, a la salud, “a la seguridad jurídica y al proteccionismo
de la norma” (sic), sin citar norma constitucional alguna.

I.1.3. Petitorio

Pide se conceda la tutela solicitada y, se disponga que la APS y la AFP BBVA

procedan a modificar la Resolución Administrativa de revisión de Dictamen,
determinando, de acuerdo a norma, que el origen de la invalidez es por riesgo
profesional, más el pago devengado de la pensión de invalidez desde su solicitud.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción tutelar, se realizó el 9

de marzo de 2021, con presencia virtual de la parte accionante, la representante
legal de la autoridad demandada y de la representante de la AFP Futuro de Bolivia
S.A., como tercera interesada, según consta en el acta cursante de fs. 552 a
556 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante ratificó su acción y puntualizó que los actos lesivos son: el

Dictamen 374/2019 y la Resolución Administrativa APS/DP/1411/2019 de 15 de
agosto, que lo aprueba, habiendo la APS con esas dos actuaciones, restringido su
derecho a acceder a la seguridad social a través de una pensión de invalidez, con
lo que vulneró también sus derechos a la vida, a la salud y a la continuidad de los
medios de subsistencia, por haber determinado erróneamente el origen de la
invalidez como un riesgo común, cuando su origen debió ser por riesgo
profesional.

Su discapacidad calificada en un 29%, de la revisión del Dictamen 377, examen,

diagnósticos e interconsultas, sobre cuya base la APS determinó la enfermedad,
2
en el punto 1 indica que hay un examen de psiquiatría del 3 de mayo de 2019 que
diagnosticó el trastorno por estrés postraumático, evolución crónica, secundario al
acoso laboral, trastorno ansioso depresivo. En el punto 3, el examen de psiquiatría
del 24 de noviembre de 2018, refiere diagnóstico trastorno estrés postraumático
por la evolución crónica, secundario a acoso laboral, trastorno mixto ansioso
depresivo recurrente, con tendencia de cronicidad. El punto 5 habla de resumen
clínico ocupacional, el cual establece diagnósticos de estrés laboral, cefalea
crónica y síndrome de burnout, entendido como un agotamiento mental o
emocional y físico que se presenta como resultado de exigencias agobiantes de un
estrés crónico o de insatisfacción laboral. Es decir que esas tres condiciones
determinan que la causa de las otras enfermedades es de origen laboral, producto
del estrés laboral; empero, en el cuadro final de la foja 36, determinan la
enfermedad primaria como un trastorno ansioso depresivo, sin explicar que dicho
mal tiene como base y antecedente una enfermedad laboral. Es decir que no
valoraron sus propios exámenes clínicos y diagnósticos, lo que acredita que la
APS, no aplicó el art. 70 de la Ley de Pensiones (LP) -Ley 065 de 10 de diciembre
de 2010-, que obliga a realizar una calificación de forma integral, en la que debió
valorarse, como base, la enfermedad primaria, que en este caso es una
enfermedad psiquiátrica o psicológica, causada por el estrés y el acoso laboral.

De igual forma, la APS no consideró lo dispuesto por el art. 34 de la LP, sobre que
la prestación de invalidez se otorga en caso de sufrir invalidez parcial o total
definitiva por causa de trabajo o accidente de trabajo y/o enfermedad de trabajo;
en este caso, los antecedentes, exámenes médicos, diagnósticos e interconsultas
contenidas en el Dictamen 374/2019 señalan que el motivo de enfermedad
primaria es una enfermedad de trabajo; y al determinar erróneamente una causa
de riesgo común, se le produjo vulneración a su derecho a la seguridad social,
vinculada a la vida y a la salud, por cuanto debe cumplir el art. 32 de la referida
Ley, que exige tener un porcentaje mayor al 50%, de discapacidad, el cual no
cumple; empero, de haberse determinado la causa correcta, que es la invalidez
por riesgo profesional, sí cumple con los requisitos. Para evitar que se le otorgue
renta por invalidez aprobó el Dictamen 374, pese a que éste determinó de manera
incorrecta el origen de invalidez por riesgo común, cuando lo correcto era
determinar el origen por riesgo laboral; omisión que pone en peligro otros
derechos, por cuanto le corresponde legalmente una pensión de invalidez y al no
contar con ella, estaría sobreviviendo a la fecha, con la venta de masitas
artesanales, lo cual no le alcanza para vivir. De lo expuesto se concluye que la
APS incumplió su función de fiscalización y control y vulneró la seguridad social en
el acceso a la pensión de invalidez.

Por otra parte, la prueba acompañada por la APS en el informe, ratifica lo que
tiene señalado toda vez que adjuntaron un informe de enfermedad de trabajo, de
riesgo profesional o un resumen clínico efectuado por el Dr. Jaime Benítez, quien
señaló, en resumen, que la enfermedad se dio por el trabajo bajo presión. En el
diagnóstico de ese informe presentado por la APS figuran como enfermedades, el
estrés laboral, cefalea crónica y síndrome de burnout; todas vinculadas al trabajo,
por lo que esta enfermedad primaria determinaría como origen el riesgo
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profesional. La Ley establece que la valoración de los antecedentes debe ser
integral, pero los tomaron en cuenta como simples antecedentes referenciales
para determinar que la invalidez es un trastorno ansioso depresivo, omitiendo
indicar que el mismo sería como consecuencia de la enfermedad laboral. El
informe presentado no podría desconocer los exámenes médicos e interconsultas,
peor aún con un informe extemporáneo realizado el 8 de marzo de 2021, cuando
sus fundamentos no fueron base del Dictamen 374, ni tampoco de la referida
Resolución Administrativa APS/DP/1411/2019, por lo que el Informe de 8 de
marzo de 2021, no podría ser valorado. La AFP, a su turno, presentó un informe
indicando que ellos no califican, empero, que, al ser de riesgo común, no cumple
con el art. 32 inc. d) de la LP que exige tener un porcentaje mayor al 50%.

Por lo señalado se establece que la APS no valoró correctamente el objeto de su

institución, que es la fiscalización y la seguridad social, ya que de haberse
valorado correctamente los antecedentes, en base a los informes médicos,
exámenes adicionales interclínicos, el motivo de la enfermedad primaria, se
hubiera determinado de forma correcta, por lo cual pidió se determine y señale
que el motivo y el origen fue por riesgo profesional, ordenando a la APS la
corrección del Dictamen 374 y la Resolución Administrativa APS/DP/1411/2019, y
en consecuencia, se le otorgue la pensión de invalidez, al cumplir los requisitos
del art. 35 de la LP.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Los representantes de Oscar Ferrufino Morro, Director Ejecutivo de la APS,

informaron de fs. 170 a 176, que ante la solicitud de pensión de invalidez
presentada por la accionante a BBVA Previsión AFP S.A.; el 9 de abril de 2019, el
Tribunal Médico Calificador emitió el Dictamen 45792/2019 estableciendo que la
asegurada tenía 15% de pérdida de la capacidad laboral de origen común por
enfermedad, y en el formulario correspondiente al mismo dictamen, determinaron
como fecha de siniestro el período del 15 de diciembre de 2017 al 24 de
noviembre de 2018. Notificado el indicado Dictamen a la ahora accionante, ésta,
el 21 de mayo de 2019, solicitó su revisión por la APS. Posteriormente, el 17 de
julio del mismo año, el Tribunal Médico calificador de revisión (TMR), emitió el
Dictamen 374/2019 estableciendo un grado de pérdida de la capacidad laboral de
origen común por enfermedad de 29% y formulario correspondiente al mismo
dictamen que estableció como fecha de siniestro el 27 de julio de 2017. Dicho
TMR basó su determinación en el análisis de la información técnica médica que
cursa en el expediente, y con referencia al origen de la invalidez, concluyó que si
bien existe documentación que hace mención a estrés laboral, como el informe de
24 de mayo de 2018 y el informe de psiquiatría de 3 de mayo de 2019, así como
el resumen clínico de medicina del trabajo de 27 de julio de 2017, ninguno de
ellos cumple con los criterios exigidos por el Manual de Normas de Evaluación y
Calificación del Grado de Invalidez (MANECGI), para considerar el origen de la
enfermedad como profesional, y la relación causa-efecto fue elaborada
únicamente por información de la asegurada, sin ningún tipo de corroboración,
como exige el MANECGI. Resultando este Dictamen 374/2019 coincidente con su
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similar 45792/2019, al establecer ambos el origen común por enfermedad, en
virtud a las consideraciones establecidas en el MANECGI.

El 15 de agosto de 2019, mediante la Resolución Administrativa

APS/DP/1411/2019, la APS aprobó el Dictamen 374/2019 de 17 de julio, emitido
por el Tribunal Médico calificador de revisión; resolución notificada a la accionante
el 28 de agosto del mismo año, informándole que su trámite se encontraba
rechazado.

Conforme prescribe la Ley de Pensiones, en su art. 32, se puede obtener una

prestación de invalidez por riesgo común -como es el caso de la accionante-, si se
cuenta con un grado de invalidez calificado, igual o mayor al 50%; en
consecuencia, al tener la asegurada una calificación de un grado de invalidez del
29% y de origen común, no puede acceder a la misma. Para establecer el origen
de la enfermedad de la asegurada, la autoridad administrativa se limitó a cumplir
con la normativa que regula la materia y lo determinado en el MANECGI, y Lista
de Enfermedades Profesionales (LEP), no existiendo acto o vulneración, ni
restricción de los derechos de la accionante, ya que la calificación siguió un
procedimiento justo, con sometimiento a la norma; por lo que solicitó se deniegue
la tutela impetrada.

En audiencia la parte demandada acotó que la calificación de riesgo de la

enfermedad no se realiza con criterio subjetivo, sino conforme a un procedimiento
establecido en la normativa vigente. Remarcó que en la gestión 2017, la
accionante presentó exámenes médicos y el documento post ocupacional, que no
señala el estrés laboral o síndrome de Vermont, indicando los demás documentos
una enfermedad en la parte depresiva; documentación que fue valorada en forma
total e integral por el Tribunal Médico de revisión como menciona el art. 70 de la
LP, y el referido Manual de calificación; el cual identificó el deterioro físico y
psicológico calificándolo como trastorno depresivo, en un 25%, modificando el
10% de primera instancia; sobre las variables de vida diaria no hubo mucha
modificación, en cambio sí en la variable ocupacional, al avaluar si la accionante
podía desempeñarse o no en su actividad modificaron del 20% de primera
instancia, al 40%; y con relación a las actividades sociales se mantuvo el 40%; en
definitiva se modificó del 15% inicial al 29%. Con referencia al origen de la
invalidez existe un capítulo del manual que exige que todos los diagnósticos o
deterioros estén respaldados para identificar la relación de causalidad entre los
factores del trabajo, o los riesgos en el trabajo y el deterioro o la enfermedad, no
siendo posible calificar solo síntomas o diagnósticos, emitidos en este caso
únicamente con el interrogatorio a la accionante, sin que hayan sido verificados
los riesgos a los que estuvo expuesta, con los informes del Departamento de
Higiene, Seguridad Ocupacional de la Empresa o de medicina laboral, o de salud
ocupacional, y de recursos humanos, que acrediten que estuvo sometida a una
serie de riesgos psicosociales. El Dictamen incluyó todos los certificados, informes,
pruebas y exámenes en su totalidad. El resultado salió por riesgo común y no por
riesgo de trabajo, porque el Manual establece criterios para establecer esa
relación de causalidad, no contándose en este caso con ninguna información que
5
permita establecer ese nexo para cumplir con los criterios que exige el Manual.
Por lo señalado, no existe daño o restricción de derechos, máxime si en la
calificación del origen de la enfermedad se siguió en todo momento un
procedimiento justo, con sometimiento a la norma y con cumplimiento a los
requisitos que deben observarse en las instancias de calificación; en todo caso se
precauteló la estabilidad y la seguridad jurídica de los asegurados, toda vez que la
concesión errada de prestaciones o beneficios de la seguridad social de largo
plazo implica responsabilidad. Por lo señalado, pidió se deniegue la tutela
solicitada y se declare improcedente la acción de amparo constitucional.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

La representante de la Administradora de Fondos de Pensiones S.A. (BBVA

Previsión AFP S.A.), expresó que conforme a la normativa aplicable, la calificación
del origen, causa y grado para las prestaciones de invalidez son facultad de la
entidad encargada de calificar, y no así de las AFP, que tienen una participación
de intermediarias, pues su deber legal se limita a enviar la documentación a la
entidad encargada de calificar, notificar el Dictamen emitido, recibir la solicitud de
revisión del dictamen y enviarla a la APS, así como notificar con la Resolución
Administrativa de revisión de dictamen en los plazos de ley; tareas que la AFP
cumplió a plenitud en el caso presente. Aclaró que la solicitud de pensión por
invalidez presentada por la accionante, no cumplió con el requisito establecido en
el inc. d) del art. 32 de la Ley de Pensiones, por cuanto su pérdida de capacidad
laboral de origen común por enfermedad es del 29%, y no igual o mayor al 50%
como exige la norma citada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Cochabamba, mediante

Resolución AAC-0027/2021 de 9 de marzo, cursante de fs. 557 a 559, denegó la
tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: a) No concurren en este caso
los supuestos señalados por la jurisprudencia constitucional para ingresar a
valorar la prueba, ya que la accionante, en su carta de solicitud de recalificación,
no indicó de qué manera los tres documentos referidos a informes psiquiátricos
no habrían sido valorados por la comisión calificadora al emitir la Resolución
Administrativa APS/DP/1411/2019 de la APS, habiendo hecho la interpretación de
los mismos recién en audiencia, sin que hubiera presentado ningún reclamo en su
debido momento; no siendo la instancia constitucional idónea para reparar
omisiones que las partes debieron reclamar ante la autoridad demandada, a
efectos de que consideren si era posible o no superar esos reclamos; y, b) La
resolución impugnada responde en forma clara y precisa a la nota presentada por
la accionante, sin advertirse la vulneración de los derechos reclamados.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se

evidencia lo siguiente:
6
II.1. Por formulario de 7 de junio de 2018, la accionante presentó solicitud de
pensión por invalidez (fs. 27).

II.2. Mediante nota de 11 de junio de 2019, el Jefe de Riesgos de BBVA

Previsión AFP S.A. envió a la Autoridad de Fiscalización y Control de
Pensiones y Seguros, como información complementaria, el informe
médico de psiquiatría (fs. 202 a 210).

II.3. El Tribunal Médico de Calificación emitió el Dictamen 45792/2019

determinando que la invalidez de la accionante corresponde al 15% de
incapacidad laboral por enfermedad de origen común, en el período del 15
de diciembre de 2017 al 24 de noviembre de 2018 (fs. 213 a 222).

II.4. Por nota entregada el 24 de mayo de 2019, la accionante solicitó la

revisión del Dictamen 45792/2019 por no estar de acuerdo ni con el
porcentaje ni con el origen asignados, habiéndose remitido la indicada
solicitud con la documentación correspondiente a la APS, mediante oficio
de 30 del mismo mes y año (fs. 221, 544 y 551).

II.5. Por nota entregada el 14 de junio de 2019, el Gerente Regional de BBVA

Previsión AFP S.A., le hizo llegar a la accionante el Auto de Admisión de la
solicitud de revisión presentada de su parte, haciéndole conocer que podía
presentar pruebas técnico médicas que no cursen en el expediente, en el
plazo de hasta cinco días hábiles siguientes a esa notificación con el auto
de admisión (fs. 211).

II.6. Por nota entregada el 28 de agosto de 2019 a la accionante, el Gerente

Regional de BBVA Previsión AFP S.A., le hizo llegar la Resolución
Administrativa APS/DP/1411/2019 de 15 de agosto, por la cual la Directora
de la APS aprobó el Dictamen 374/2019 de 17 de julio, que establece un
grado de pérdida de la capacidad laboral de origen común por enfermedad
de 29% y el formulario correspondiente que establece como fecha de
siniestro el 27 de julio de 2017, emitidos por el Tribunal Médico Calificador
de Revisión de la APS; por lo que la solicitud de la accionante fue
rechazada (fs. 3 a 42).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante refiere que, ante el rechazo de su solicitud de pensión de invalidez,

planteó revisión, habiendo la APS confirmado su rechazo; basándose en una
calificación errónea de su discapacidad, como si fuera de origen común por
enfermedad y no por riesgo profesional, al margen que tampoco definieron en
forma correcta la fecha de la invalidez, lo que le está impidiendo tener la
cobertura de la pensión de invalidez. En virtud a ello, considera que fueron
lesionados sus derechos a la continuidad de medios de subsistencia, seguridad
social, a la vida, a la salud, a la seguridad jurídica y al proteccionismo de la
7
norma, pidiendo, por ende, se conceda la tutela solicitada y, se disponga que la
APS y la AFP BBVA procedan a modificar la resolución administrativa de revisión
de dictamen, determinando, de acuerdo a norma, que el origen de la invalidez es
por riesgo profesional, más el pago devengado de la pensión de invalidez desde
su solicitud.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son

evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto se
analizarán los siguientes temas: 1) La fundamentación y motivación de las
resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del
debido proceso; y, 2) Análisis del caso concreto.

III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio

de congruencia como elementos de la garantía del debido
proceso

El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los

elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental,
garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los
arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia
constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento
contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre1, la cual establece
como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los
hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de
omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la SC
0946/2004-R de 15 de junio2, se aclara que esta garantía es aplicable
también en procesos administrativos y disciplinarios.

En la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se determinan los requisitos que

deben contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la
finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como
elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico
III.3, señala:

a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,
b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c)
Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma
jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada

1
El Cuarto Considerando, señala: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda
Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente
exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.
(…) consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la
misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho
que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.
2
El FJ III.3 indica que: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el
administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una
sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

8
 todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar
de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios
producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de
forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o
pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma
aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia
jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución

administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio 3,
precisa que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que
sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de
los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre4 se refiere a los

supuestos de motivación arbitraria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de
noviembre5 la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una
resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades
implícitas, como son: a) El sometimiento a la Constitución Política del

3
El FJ III.2.3, refiere que: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente
exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la
relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos
impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa,
desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la
resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan
conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.
En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa,
las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario,
tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta
afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa
fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.
4
El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones
pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando
lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que
no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las
partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la
calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación
o actuación en el hecho acusado”.
5
El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y
motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que
resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución
en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la
Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre
Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de
constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es
arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de
congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los
correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad
decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del
principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)
(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario,
observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)
b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o
extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente´.
c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia),
cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados
fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más
allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir,
como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como
fundamentación”.

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 Estado y al bloque de constitucionalidad; b) Lograr el convencimiento de
las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor
justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad
y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a
través de los medios de impugnación; d) Permitir el control social de la
resolución en mérito al principio de publicidad y, e) La observancia del
principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las
pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP
0100/2013 de 17 de enero6-.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la

SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en
una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la
falta de coherencia del fallo. Ejemplificando refiere, que la decisión sin
motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la
sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la
decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas o
cuando deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en
su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el
proceso; la motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión
de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la
falta de coherencia del fallo se da, en su dimensión interna, cuando no
existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por
tanto-; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar
correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos
entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su
antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio7, así como en la
SC 0358/2010 de 22 de junio8, estableciendo que en el ámbito procesal, el

6
El FJ III.2, señala: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución
fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en
general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la
Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre
Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de
constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es
arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de
razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales
superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad
jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión
pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de
relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.
5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones
planteadas por las partes para defender sus derechos”.
7
El FJ III.3, establece: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la
resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el
inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no
puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías
constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.
8
El FJ III.3.1, indica: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida
en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la
congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la
acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución
ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa
concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos
considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta

10
 principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que
debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la
concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que
fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre9, entre otras. Por su
parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia,
la SC 0682/2004-R de 6 de mayo10, señala que el pronunciamiento debe
guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación
de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una

resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta
sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no
tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser

complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la
alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las
resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto
supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través
de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto
modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este
Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva
resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una
interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente
fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el
Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la
tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este
entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no
exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga
argumentativa alguna.

correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan
ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia
debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.
9
El FJ III.2, refiere: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de
congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe
existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe
mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios
de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo
pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la
determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma
parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.
10
El FJ III.1, manifiesta: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por
principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar
relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se
trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone
también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en
su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación,
o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a
los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la
misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de
apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la
apelación”.

11
III.2. Análisis del caso concreto

De la revisión de antecedentes constatados en la presente Sentencia

Constitucional Plurinacional, se establece que el 7 de junio de 2018, la
accionante presentó su solicitud de pensión por invalidez, la cual fue
rechazada por el Tribunal Médico de Calificación a través del Dictamen
45792/2019, al determinar que la invalidez de la accionante correspondía
al 15% de incapacidad laboral por enfermedad de origen común en el
período del 15 de diciembre de 2017 al 24 de noviembre de 2018. Frente
a ello, la accionante, solicitó la revisión del citado dictamen por no estar
de acuerdo ni con el porcentaje ni con el origen asignados, lo que
dio lugar a que posteriormente, sea notificada con el auto de admisión de
la solicitud de revisión, mediante la nota de 14 de junio de 2019.

El Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, como instancia

competente para realizar la revisión, emitió el dictamen 374/2019 de 17
de julio, en el cual determinó un grado de pérdida de la capacidad laboral
de origen común por enfermedad de 29% y en el formulario
correspondiente, estableció como fecha de siniestro el 27 de julio de 2017.
Asimismo, mediante Resolución Administrativa APS/DP/1411/2019 de 15
de agosto, la entonces Directora Ejecutiva de la APS en su parte
resolutiva, punto único, aprobó tanto el Dictamen 374/2019, como el
Formulario correspondiente a dicho dictamen; y determinó que ambos
documentos formaban parte indivisible de la Resolución Administrativa.
Esta Resolución fue entregada a la accionante el 28 de agosto de 2019,
mediante nota de 23 del mismo mes y año, indicándole que, por
porcentaje, su trámite se encontraba rechazado y que no era objeto de
ulterior recurso en vía administrativa.

Ahora bien, antes de ingresar al análisis del caso concreto, cabe aclarar
que la jurisprudencia constitucional, en la SCP 1089/2016-S2 de 3 de
noviembre, ha establecido que es posible conceder tutela sobre derechos
no denunciados, señalando que:

…corresponde a este máximo Tribunal de justicia constitucional, conceder la tutela

solicitada por vulneración de este derecho fundamental, aunque el mismo no haya
sido mencionado como vulnerado, puesto que en virtud al aforismo “iura novit
curia” la jurisdicción constitucional se encuentra facultada de conceder tutela por
derechos no denunciados como vulnerados, cuando advierta de los hechos
expuestos por la parte accionante, vulneración flagrante de los mismos.

En el caso en examen, si bien es cierto que la accionante no denunció

como derecho vulnerado el debido proceso en sus vertientes de
fundamentación y motivación; empero teniendo en cuenta los hechos
expuestos en la acción de tutela vinculados directamente con dicho
derecho se ingresa a examinar el mismo.

En ese contexto, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico

12
III.1 del presente fallo, corresponde tener presente que el derecho a
tener una resolución, sea jurisdiccional o administrativa, debidamente
fundamentada y motivada, es un elemento del derecho al debido
proceso, cuyo contenido esencial está dado por sus finalidades
implícitas de sometimiento a la Constitución Política del Estado y al
bloque de constitucionalidad, de lograr el convencimiento de las partes
que la resolución no es arbitraria, de garantizar la posibilidad del
control de la resolución por medio de los recursos, de permitir el control
social de la resolución; y, la observancia del principio dispositivo.
Precisamente, vinculado con la segunda finalidad mencionada, la
arbitrariedad puede presentarse por ejemplo: 1) Cuando las decisiones
no explican las razones por las que se determinó asumir cierto criterio,
en cuyo supuesto se estará frente a una resolución sin motivación; 2)
Cuando se evidencie una decisión motivada en cuestiones meramente
retóricas, apartadas de derecho, o cuando en la labor de valoración
probatoria, las autoridades jurisdiccionales se apartaron de los marcos
legales de razonabilidad y/o equidad, omitieron de manera arbitraria la
consideración de la prueba y/o basaron su decisión en una prueba
inexistente, se tendrá que es una resolución con motivación arbitraria;
3) Cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre
los planteamientos de las partes, se trata de una decisión con
motivación insuficiente; y, 4) Cuando falta la coherencia del fallo; que
en su dimensión interna, se presenta cuando no existe relación entre
las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión; o en su dimensión
externa, por falta de correspondencia de lo decidido con lo pedido o
impugnado por las partes.

En la presente problemática, se evidencia que el Dictamen 374/2019, de

17 de julio, fue emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la
APS, sin dar una respuesta motivada a la accionante, respecto a su
reclamo, ya que no sólo debió remitirse -como lo hizo- a efectuar una
revisión y recalificación del grado de discapacidad laboral, sino que debió
también realizar e incorporar, en una parte del dictamen, una explicación
suficiente, basada en la normativa aplicable, sobre los motivos por los
cuales los antecedentes, exámenes de diagnóstico e interconsultas,
resultarían suficientes o insuficientes para calificar de origen profesional la
enfermedad que padece la accionante, explicando también en el
formulario correspondiente, las razones por las que estableció como fecha
de siniestro el 27 de julio de 2017 y no la fecha reclamada por la
accionante; todo ello siempre con base en los exámenes de diagnóstico e
interconsultas realizadas a la impetrante de tutela, y en estricta aplicación
del Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez
(MANECGI), para de esa manera cumplir con el deber de emitir
resoluciones fundamentadas y motivadas; al no haber cumplido con esa
exigencia, resulta evidente que se trata de un dictamen sin motivación.

En consecuencia, la Resolución Administrativa APS/DP/1411/2019 de 15

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 de agosto, que lacónicamente se limitó a aprobar el Dictamen 374/2019, a
todas luces incompleto, incurrió igualmente en la arbitrariedad de emitir
una decisión sin motivación, toda vez que ante un dictamen también sin
motivación, debió rechazar el mismo, por incumplir el deber de
fundamentación y motivación, y ordenar se dicte uno nuevo, en
observancia, a la normativa aplicable al caso y efectuando motivación
suficiente sobre los antecedentes, a fin de brindar a la accionante la
certeza de que la revisión no será arbitraria, que observará el valor justicia
y que responderá a una valoración correcta de la documentación
acompañada a su solicitud de pensión de invalidez; por lo que
corresponde otorgar la tutela solicitada, al resultar patente la vulneración
del derecho de la accionante al debido proceso en sus vertientes de
fundamentación y motivación, aunque el mismo no haya sido mencionado
expresamente por el accionante, ante la vulneración flagrante de los
mismos.

Por otra parte, se advierte que en la acción de tutela no existen hechos

que acrediten la vulneración a los derechos denunciados como violados,
por la accionante, que son a la continuidad de medios de subsistencia,
seguridad social, a la vida y a la salud.

Por lo expuesto, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque

con otros fundamentos, obró de forma correcta.
CORRESPONDE A LA SCP 0126/2021-S1 (viene de la pág. 13).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la

autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la
Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la
Resolución AAC-0027/2021 de 9 de marzo, cursante de fs. 557 a 559,
pronunciada por Sala Constitucional Primera del departamento de Cochabamba,
sobre la base de los fundamentos jurídicos expuestos; y, CONCEDER la tutela
solicitada, con relación a la vulneración al derecho al debido proceso, en sus
vertientes de debida fundamentación y motivación; en consecuencia:

1° Dejar sin efecto la Resolución Administrativa APS/DP/1411/2019 de 15 de

agosto.

2° Disponer que la autoridad demandada emita nueva Resolución Administrativa,

rechazando u observando el Dictamen 374/2019 de 17 de julio, y el
Formulario correspondiente al mismo, a fin de que el Tribunal Médico
Calificador de Revisión de la APS, emita nuevo Dictamen y Formulario,
siguiendo los lineamientos señalados en la presente Sentencia Constitucional
Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

14
Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

15