Sentencia 14-18-IN/24

Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

Quito, D.M. 24 de enero de 2024

CASO 14-18-IN

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA 14-18-IN/24

Resumen: La Corte Constitucional acepta la acción de inconstitucionalidad presentada en contra

de la Ordenanza que reglamenta el control y permisos sanitarios de funcionamiento del cantón Eloy
Alfaro, provincia de Esmeraldas. En su análisis, determina que los gobiernos autónomos
descentralizados municipales pueden coadyuvar al control sanitario, sin embargo, declara
inconstitucional la ordenanza impugnada, al no verificarse una autorización por parte de la
autoridad sanitaria nacional para el efecto.

1. Antecedentes y procedimiento

1.1. Antecedentes procesales

1. El 5 de abril de 2018, Servicios Provemundo S.A. (“compañía accionante”), presentó

una acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ordenanza que reglamenta el
control y permisos sanitarios de funcionamiento del cantón Eloy Alfaro, provincia de
Esmeraldas (“ordenanza impugnada”), publicada en el Registro Oficial, edición especial
141 de 1 de diciembre de 2017.

2. El 16 de mayo de 2018, se publicó en el Registro Oficial 242, la reforma a la ordenanza

impugnada.

3. El 28 de mayo de 2018, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional admitió a trámite

la causa1 y, en lo principal, corrió traslado a la Procuraduría General del Estado (“PGE”)
y al Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Eloy Alfaro (“GAD de Eloy
Alfaro”).2 El 11 de julio de 2018, la PGE contestó la demanda.

1
Conformada por la exjueza constitucional Ruth Seni Pinoargote y los exjuceces constitucionales Francisco
Butiñá Martínez y Alfredo Ruiz Guzmán.
2
Se observa que la compañía accionante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la
ordenanza impugnada, sin que haya existido un pronunciamiento al respecto. El momento oportuno para la
resolución de este pedido corresponde a la fase de admisibilidad, por lo que se deja constancia de la omisión de
quienes conformaron la Sala de Admisión que tramitó dicha fase en esta causa.

1
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4. El 28 de septiembre de 2018, la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la

Corte Nacional de Justicia (“Corte Nacional”) declaró ilegal la ordenanza.3

5. En virtud de la renovación parcial de la Corte Constitucional, el 17 de febrero de 2022, el

Pleno de este Organismo, realizó el resorteo de la causa que nos ocupa y su sustanciación
correspondió al juez constitucional Richard Ortiz Ortiz.

6. En virtud del artículo 38 del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia

de Corte Constitucional,4 el 27 de septiembre de 2023, el caso fue nuevamente resorteado
y correspondió a la jueza constitucional Daniela Salazar Marín. La jueza sustanciadora,
mediante auto de 19 de octubre de 2023, avocó conocimiento y ordenó nuevamente al
GAD de Eloy Alfaro remitir su informe de descargo. El 26 de octubre de 2023, se atendió
parcialmente el requerimiento.

7. El 5 de enero de 2024, la jueza sustanciadora requirió información al ministro de salud

pública, al director ejecutivo de la Agencia Nacional de Regulación, Control y Vigilancia
Sanitaria (“ARCSA”) y al GAD de Eloy Alfaro, en particular, con respecto a la
autorización o delegación del control sanitario. El 12 de enero de 2024, la ARCSA y el
GAD de Eloy Alfaro remitieron un escrito, respectivamente. Por su parte, el Ministerio de
Salud Pública (“MSP”) presentó un escrito el 15 de enero de 2024.

2. Competencia

8. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las acciones

públicas de inconstitucionalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 436.2 de
la Constitución y 75.1 literal d) y 191.2 literal a) de la LOGJCC.

3
Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo Contencioso Tributario, sentencia de 28 de septiembre de
2018, caso 17751-2018-00003. La Sala razonó que se creó un impuesto a través de la ordenanza, aspecto sobre
el cual el GAD de Eloy Alfaro no tiene competencia. Con base en lo anterior, “al haberle dado el carácter de
impuesto al valor establecido en la ordenanza antes mencionada” declaró “la ilegalidad” de la ordenanza “por
cuanto esta violentado preceptos legales” (énfasis añadidos).
4
Artículo 38 del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional: “[…]
Cuando los votos a favor del proyecto no sean suficientes para su aprobación, el Pleno sorteará, en la misma
sesión, por medio del sistema automatizado de la Corte Constitucional, una nueva jueza o juez sustanciador
entre aquellos que votaron en contra del proyecto, para que presente un nuevo proyecto en el que se argumente
la tesis de la mayoría, el cuál será sometido nuevamente a consideración del Pleno de la Corte Constitucional
[…]”.

2
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3. Argumentos de los sujetos procesales

3.1. Argumentos de la acción y pretensión

9. La compañía accionante alega que la ordenanza impugnada contraviene las competencias

exclusivas de la Función Ejecutiva respecto de la salud pública (artículos 261.6, 264, 226,
141 inciso primero, 147.5, 151 inciso primero y 154.1 y 425 de la Constitución); la reserva
de ley y la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materia de impuestos (artículos 264.5, 120
numerales 6 y 7, 132.3, 135, 301 y 82 de la Constitución); y los principios de legalidad y
de reserva de ley para establecer sanciones (artículos 76.3, 132.2 y 133 de la Constitución).

10. Para fundamentar sus alegaciones, la compañía accionante plantea tres cargos:

[Link] GAD de Eloy Alfaro invade competencias exclusivas del Estado central respecto
de la salud pública. A la par, afirma que no existe ninguna norma constitucional
que asigne esa materia a los municipios. Al contrario, señala que los artículos 130,
177, 259, 6.30 y 28 de la Ley Orgánica de Salud (“LOS”) “de modo expreso”,
entregan dicha facultad al MSP.

[Link] ordenanza impugnada irrumpe en competencias exclusivas del Ejecutivo en

materia tributaria pues crearía un impuesto en franca contraposición del principio
de reserva legal. Así, señala que se crea un impuesto para otorgar un permiso
sanitario de funcionamiento para lo cual el GAD de Eloy Alfaro no tendría
competencia e iniciativa. Agrega que la propia ordenanza se refiere a la creación
de un impuesto y ya no se trata de encubrir a este impuesto bajo la denominación
de tasa, “como ha ocurrido con otras ordenanzas [del] mismo Municipio […]”.

[Link] violan los principios de legalidad y de reserva de ley en materia de

establecimiento de sanciones porque la ordenanza pretende extender las
infracciones administrativas de la LOS por el incumplimiento de las disposiciones
de la ordenanza y establecer clausuras, incluso definitivas. Indica que la falta de
pago del permiso sanitario “provoca, como sanción, la clausura del
establecimiento en cuestión, aspecto que implica que, mediante Ordenanza, se
tipifica una infracción administrativa y se formula una sanción […]”.

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11. Como pretensión, la compañía accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad

de la ordenanza impugnada y que, en caso de ser reformada o derogada, se declare la
inconstitucionalidad por conexidad.

3.2. Argumentos de la Procuraduría General del Estado

12. La PGE señaló que, conforme los artículos 361 de la Constitución y 4 de la LOS, el MSP
es la autoridad sanitaria nacional.

13. A su vez, agregó que los gobiernos autónomos descentralizados no tienen competencias
sobre la regulación sanitaria, conforme los artículos 240, 264 y 226 de la Constitución. En
esa línea, sostiene que los gobiernos autónomos descentralizados pueden crear tasas o
contribuciones en relación con el uso de suelo de su jurisdicción, “mas no el otorgar los
permisos sanitarios de funcionamiento, ni el cobro de tasas por este concepto”.

3.3. Argumentos del GAD de Eloy Alfaro

14. El 26 de octubre de 2023, el GAD de Eloy Alfaro se limitó a solicitar que se rechace la
demanda porque la Corte Nacional declaró la ilegalidad de la ordenanza. En esta ocasión,
no se pronunció sobre la reforma a la ordenanza o si existirían procesos judiciales
relacionados en trámite, conforme lo solicitado por la jueza sustanciadora.

15. El 12 de enero de 2024, ante un nuevo requerimiento de la jueza sustanciadora, informó

que el 16 de marzo de 2018 se publicó la ordenanza reformatoria en el Registro Oficial
242 y que, de manera posterior, no existe reforma o derogatoria de la misma.

3.4. Argumentos del MSP y de la ARCSA

16. El 12 de enero de 2024, la ARCSA indicó lo siguiente:

[Link] no se entrega a los gobiernos autónomos descentralizados

ninguna facultad o potestad para regular los temas inherentes a la salud pública, lo
cual corresponde a la autoridad sanitaria nacional que es el MSP.

16.2. A los “municipios no les concierne” regular los aspectos relativos a política de salud
pública, “ni mucho menos ejecutar cobros o tributo alguno, como es el caso
establecido de un impuesto plasmado en la Ordenanza, por extender permiso de

4
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funcionamiento sanitario”, lo cual transgrede, la Constitución, la LOS y el decreto

ejecutivo 1290.

[Link] ARCSA como persona jurídica de derecho público, adscrita al MSP, es el

organismo encargado de regular, llevar el control técnico, vigilancia sanitaria y
posregistro, en los establecimientos y productos de uso y consumo humano en
productos como: alimentos procesados, aditivos alimentarios, medicamentos en
general, productos nutracéuticos, productos biológicos, naturales procesados de uso
medicinal, medicamentos homeopáticos y productos dentales; dispositivos médicos,
reactivos bioquímicos y de diagnóstico, productos higiénico, plaguicidas para uso
doméstico e industrial, fabricados en el territorio nacional o en el exterior, para su
importación, exportación, comercialización, dispensación y expendio, incluidos los
que se reciban en donación y productos de higiene doméstica y absorbentes de
higiene personal, relacionados con el uso y consumo humano así como de los
establecimientos sujetos a vigilancia y control sanitario “establecidos en la LOS y
demás normativa aplicable, exceptuando aquellos de servicios de salud públicos y
privados”.

[Link] GAD de Eloy Alfaro invadió un área competencial que le corresponde

exclusivamente al Estado Central, a través del ente rector, siendo este el MSP,
conforme lo determina el artículo 261.6 de la Constitución, por lo cual, su contenido
lo viola “de manera evidente”.

[Link] acuerdo al decreto ejecutivo 1290, la ARCSA ejerce sus competencias “en todo
el territorio nacional, a través de las Coordinaciones Zonales, distribuidas en nueve
(9) coordinaciones”. En virtud de aquello, “ejerce el control sanitario” en el
territorio del GAD de Eloy Alfaro “a través de la Coordinación Zonal 1”, por lo
tanto, el GAD indicado “no tiene competencia alguna para intervenir como un ente
de regulación, control y vigilancia sanitaria”.

[Link] la revisión de las resoluciones emitidas por la ARCSA, “no se evidencia la

existencia que delegue la regulación, control y vigilancia sanitaria” al GAD de Eloy
Alfaro, así como “tampoco se evidencia la existencia del algún decreto, reglamento,
acuerdo o resolución que otorgue estas competencias al GAD referido”.

17. El 15 de enero de 2024, el MSP indicó que “la Dirección Nacional de Calidad, Seguridad
del Paciente y Control Sanitario, no dispone de una normativa sanitaria a través de la cual

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se delegue o autorice a los gobiernos autónomos descentralizados municipales para el

control sanitario […]”.

4. Norma cuya inconstitucionalidad se demanda

18. En esta acción se impugna la Ordenanza que reglamenta el control y permisos sanitarios
de funcionamiento del cantón Eloy Alfaro, provincia de Esmeraldas, publicada en el
Registro Oficial, edición especial 141 de 1 de diciembre de 2017.

19. La ordenanza impugnada está compuesta por diecisiete considerandos, dos capítulos
(sobre la implementación del control sanitario y sobre la provisión mínima de servicios
higiénicos), treinta y cuatro artículos, una disposición transitoria y cuatro disposiciones
finales (una disposición de delegación, una disposición derogatoria, una disposición de
aplicación de normas supletorias y una de vigencia). El contenido de la ordenanza
impugnada se detalla en el párrafo 31 infra.

5. Cuestión previa

20. Es preciso señalar dos aspectos previos al análisis de fondo: (i) la ordenanza impugnada
ha sido declarada ilegal, a través de una acción objetiva de anulación, prevista en los
artículos 320.2 y 326.2 del Código Orgánico General de Procesos. Por ende, ya no es parte
del ordenamiento jurídico, conforme se advirtió del párrafo 4 ut supra. (ii) Existió una
“reforma” a la ordenanza originalmente impugnada, norma vigente y publicada en el
Registro Oficial 242 de 16 de mayo de 2018.

21. Con respecto al primer punto, esta Corte ha sostenido que el análisis constitucional
complementa aquel de legalidad realizado por Corte Nacional de Justicia.5 La finalidad
de la acción objetiva de anulación con efecto general es controlar normas infralegales que
puedan contrariar normas superiores.6 Su fin principal entonces no es garantizar la
supremacía constitucional sino la correspondencia, particularmente, con la ley. Al
contrario, en una acción pública de inconstitucionalidad se busca analizar, en abstracto, si
la norma impugnada está en contradicción o no con la Constitución, a través de la
confrontación material de la disposición con las prescripciones constitucionales alegadas

5
CCE, sentencia 76-15-IN/20, 22 de julio de 2020, párr. 24.
6
Al respecto, se puede considerar el artículo 326.2 del Código Orgánico General de Procesos. La acción de
nulidad objetiva o por exceso de poder tutela el “cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter
administrativo y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando la nulidad
del acto impugnado por adolecer de un vicio legal”.

6
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como infringidas.7 Esto, con el objetivo de garantizar la supremacía constitucional y la

plena armonía del ordenamiento jurídico.8 El control abstracto de constitucionalidad no
busca atacar la ilegalidad de las diferentes disposiciones jurídicas que se acusan de
inconstitucionales.

22. Sin perjuicio de ello, en relación con el punto ii, la Corte Constitucional es competente
para realizar control de constitucionalidad de normas derogadas o reformadas, y declarar
su inconstitucionalidad, (i) por ultractividad, siempre y cuando las mismas tengan la
potencialidad de producir efectos contrarios a la Constitución, de conformidad con el
artículo 76.8 de la LOGJCC o (ii) por unidad normativa, cuando se cumpla alguno de los
presupuestos del artículo 76.9 de la LOGJCC.

23. Aun cuando se ha derogado la ordenanza, corresponde el análisis de la reforma de la

ordenanza que se encuentra vigente pues es una reproducción textual de aquella dejada
sin efecto. De la revisión realizada por esta Corte, se verifica que únicamente se
modificaron los valores contemplados para los permisos de control sanitario.9 El resto del
texto se reprodujo en dicha reforma, la misma que se encuentra vigente. En conclusión,
corresponde analizar la ordenanza derogada como la vigente (“ordenanza
impugnada”).10

6. Planteamiento de los problemas jurídicos

24. Según lo expuesto en el párrafo 10.1 ut supra, la compañía accionante señala que la
ordenanza impugnada invade las competencias exclusivas del Estado central, de
conformidad con los artículos 261.6, 264.7, 226, 141 inciso primero, 147.5, 151 inciso
primero y 154.1 y 425 de la Constitución.

25. En similar sentido, de acuerdo al párrafo 10.3 ut supra, la compañía accionante sostiene
que al presuntamente invadirse competencias exclusivas, la ordenanza se contrapondría
con los principios de legalidad y de reserva de ley en materia de establecimiento de
sanciones pues extiende sanciones de la LOS a través de una ordenanza.

7
CCE, sentencias 26-18-IN/20, 28 de octubre de 2020, párr. 96 y 45-17-IN/21, 11 de agosto de 2021, párr. 40.
8
CCE, sentencias 8-20-IA/20, 5 de agosto de 2020, párr. 35; 65-16-IN/21, 3 de marzo de 2021, párr. 45; 20-
12-IN/20, 01 de julio de 2020, párr. 149; y, 40-18-IN/21, 22 de septiembre de 2021, párr. 73.
9
Se puede revisar lo indicado en el artículo 4 tanto de la ordenanza originalmente impugnada como de su
reforma.
10
CCE, sentencia 89-21-IN/23, 25 de octubre de 2023, párrs. 31-34.

7
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26. Si bien se enuncian una serie de artículos, de la revisión del contenido de los mismos y
dado que el cargo del párrafo 10.3 ut supra se deriva de aquel del párrafo 10.1 ut supra,
esta Corte considera que los argumentos se pueden responder a través de una
confrontación entre la norma impugnada y los artículos 261.6, 264.7 y 226 de la
Constitución. Con ello, se plantea el siguiente problema jurídico: ¿La ordenanza
impugnada contraviene los artículos 261.6, 264.7 y 226 de la Constitución debido a
que regula competencias exclusivas del gobierno central relacionadas con salud?

27. Finalmente, conforme lo señalado el párrafo 10.2 ut supra, se alega que se crearía un
impuesto y no una tasa, en contraposición al principio de reserva de ley en materia
tributaria. En atención a ello, se plantea el siguiente problema jurídico: ¿La ordenanza
impugnada contraviene el artículo 301 de la Constitución al presuntamente
establecer una “tasa” que tiene características de impuesto?

7. Resolución de los problemas jurídicos

7.1. ¿La ordenanza impugnada contraviene los artículos 261.6, 264.7 y 226 de la
Constitución debido a que regula competencias exclusivas del gobierno central
relacionadas con salud?

28. El artículo 261.6 de la Constitución determina que el Estado central tiene competencias
exclusivas sobre las políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda.

29. Por su parte, el artículo 264 de la norma suprema, en lo pertinente para este caso, señala
que es competencia exclusiva de los gobiernos municipales, “sin perjuicio de otras que
determine la ley”, la planificación, construcción y mantenimiento de la infraestructura
física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados
al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.

30. El artículo 226 de la Constitución recoge el principio de legalidad en el sentido de que las
instituciones del Estado y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal
ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus
fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución.

31. La compañía accionante plantea que la ordenanza trata temas que son competencia
exclusiva del Estado central en materia de salud. De la revisión de la ordenanza reformada
se puede advertir que:

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[Link] considerandos se fundamentan en, lo principal, en los artículos siguientes:

31.1.1. 264, numerales 1 y 2 y su último inciso y 300 de la Constitución.

31.1.2. 54 letra p, 55 letras a y b, 57 letras a y b del Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(“COOTAD”).

31.1.3. 3 (qué es la salud), 6.30 (sobre la responsabilidad del MSP de dictar

normas sanitarias para el funcionamiento de establecimientos de
atención a la población), 7 letra c) (derecho a un ambiente sano), 28
(sobre la coordinación entre el MSP y los gobiernos seccionales para
actividades de desarrollo de salud sexual y reproductiva) de la LOS.

31.1.4. 1 del Reglamento a la LOS sobre la coordinación del MSP con los
gobiernos seccionales para acciones de promoción de la salud en el
ámbito de su territorio, orientadas a la creación de espacios saludables.

[Link] artículo 1 se refiere al control sanitario y que este se ejercerá con medidas de
supervisión, capacitación y difusión para garantizar higiene y salud.

[Link] artículo 2 señala que las acciones sobre control sanitario del GAD de Eloy
Alfaro serán reguladas por la misma ordenanza, el COOTAD, y la LOS.

[Link] artículos 3 y 4 determinan que es competencia de la Dirección de Gestión

Ambiental del GAD implementar el control sanitario, la inspección y
categorización de los locales anualmente como requisito previo para el permiso.

[Link] mismo artículo 4 determina los requisitos para obtener el permiso de

funcionamiento y se señala que es la Dirección de Gestión Ambiental quien
otorgará anualmente los permisos sanitarios de funcionamiento que faculten el
ejercicio de actividades, previo al cumplimiento de requisitos “estipulados” y el
pago de “obligaciones” determinadas en la “tabla de propuesta de valores a pagar
por permisos de funcionamiento”. En la norma en mención existe una lista de tipos
de establecimiento, el porcentaje de una remuneración básica unificada que se les
cobrará dependiendo del tipo de establecimiento y el valor específico de “derechos

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a cobrar por permisos de funcionamiento”. Luego, hay una tabla específica

relacionada con las actividades palmicultora y camaronera en el mismo sentido.

[Link] artículo 5 determina el plazo para obtener el permiso de funcionamiento cada año.
El artículo 6 determina el contenido que tendrán los certificados o “carnet de salud”
de las personas que laboran en los negocios determinados a conferirse por “los
dispensarios médicos que autorice” el GAD de Eloy Alfaro. Por su parte, el artículo
7 determina que los establecimientos están obligados a cumplir los requisitos básicos
de higiene determinados por esa entidad.

[Link] artículos 8 y 9, respectivamente, determinan que la Dirección de Gestión

Ambiental realizará las inspecciones de establecimientos que “servirá para la
concepción [sic] de permiso de funcionamiento” y que, en ciertos casos, se exigirá
análisis bromatológicos y microbiológicos de alimentos.

[Link] el artículo 11, se determina que el permiso sanitario de funcionamiento podría

ser retirado ante el incumplimiento de “preceptos sanitarios básicos”.

31.9. El artículo 12 determina que los establecimientos que no cuenten con el permiso
sanitario serán considerados como “ilegales y el Comisario Municipal estará
obligado a aplicar las sanciones señaladas en la presente Ordenanza”. Es decir, la
ordenanza se auto determina como la fuente de la sanción.

31.10. El artículo 13 dispone la forma de elaboración de la ficha de calificación e informe

de inspección. A su vez, el artículo 14 determina que los permisos serán emitidos
por el Departamento de Rentas anualmente y que el valor del permiso se calculará
para cada negocio que se registre en la patente municipal.

[Link] artículo 15 determina la prohibición de instalar bodegas de reciclaje que no tengan

“permisos sanitarios de funcionamiento que otorga el Gobierno Municipal”.

[Link] artículo 16 señala que la Dirección de Gestión Ambiental realizará periódicamente

controles sanitarios e inspecciones y el artículo 17 determina que los
establecimientos deben tomar medidas de prevención de enfermedades.

[Link] su parte, el artículo 18 determina que los inspectores municipales deben observar
“el código [sic] de Salud y otros textos legales” y el artículo 19 señala que el permiso
debe ser expuesto en un lugar visible del establecimiento.

10
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[Link] artículo 20 determina que no se reconoce fuero y el artículo 21 señala que el

comisario municipal es “el Juez competente” para imponer sanciones.

[Link] artículo 22 determina que quienes incumplan las disposiciones serán “sancionados,
de acuerdo a la gravedad de la contravención y reincidencias, de acuerdo a las penas
previstas en al [sic] Código de salud […]”. En función de ello, se establecen multas
entre uno a cuatro salarios básicos unificados por no obtener el permiso sanitario. A
su vez, se fijan sanciones de clausura.

[Link] artículo 23 establece la sanción de clausura a los contribuyentes por “no facilitar
información requerida”, por falta de pago del permiso o proporcionar información
falsa.

[Link] artículo 24 señala que el director de gestión ambiental, el comisario municipal o

su delegado podrán “entrar libremente en los locales cerrados o abiertos”, lo cual no
dará “lugar a la acción por violencia de domicilio”. En función de ello, la ordenanza
determina que no se requerirá orden previa de autoridad alguna y “únicamente se
exigirá la presentación de la credencial”.

[Link] artículo 25 determina que las sanciones previstas en la ordenanza “serán sin
perjuicio de las establecidas en el Código de Salud, Código Penal y otras
disposiciones legales” (énfasis añadido).

[Link] artículo 26 establece la clausura del establecimiento cuando no se diere

“cumplimiento a las citaciones realizadas por la Dirección de Gestión Ambiental o
Comisaria Municipal”. Por su parte, el artículo 27 dispone que la Policía Municipal
intervendrá para ejecutar la clausura y el artículo 28 señala que se iniciarán acciones
legales cuando se destruyan sellos de clausura.

[Link] artículos 29, 30, 31 y 32 determinan la obligatoriedad, calidad y sanción con

respecto a la existencia de servicios higiénicos, como “habilitante para el
otorgamiento del Permiso solicitado”.

[Link] artículo 33 establece exoneraciones de obtención del permiso sanitario de

funcionamiento conforme el artículo 35 del Código Tributario.

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[Link] artículo 34 indica que los reclamos con respecto a la “determinación de este
impuesto”, se sujetarán al procedimiento del Código Tributario.

[Link], existe una disposición transitoria dirigida a quienes pretendan cerrar su

actividad comercial y cuatro disposiciones finales. La primera delega la ejecución de
la ordenanza al director de gestión ambiental y a la Comisaría Municipal. La
segunda, una disposición derogatoria sobre la “recaudación del impuesto a los
permisos de funcionamiento anual municipal” (énfasis añadido), la tercera fija como
normas supletorias al COOTAD, el “Código de Salud” y el Código Tributario. Y la
cuarta se refiere a la vigencia de la ordenanza.

32. De la revisión de la ordenanza impugnada, esta Corte observa que sus disposiciones
regulan las competencias normativas y de control que corresponden al MSP y a la
ARCSA, que no corresponden a la entidad municipal. En particular, se refiere al artículo
6.30 de la LOS que recoge la conducta de responsabilidad del MSP de dictar “normas
sanitarias para el funcionamiento de los locales y establecimientos públicos y privados de
atención a la población […]”.

33. De hecho, cuando cita la Constitución o el COOTAD, este último que regula el régimen
de los gobiernos autónomos descentralizados municipales, no se advierte que estos se
refieran a las presuntas competencias en salud que tendría el GAD demandado. Al
contrario, se refieren a las competencias de uso y ocupación de suelo.

34. Luego, de conformidad con el artículo 1 de la ordenanza, la misma se refiere al “control

sanitario” en los sitios de expendio de productos de consumo humano o de convivencia
de personas. Todos los demás artículos se dirigen a buscar el fin señalado, esto es, el
control sanitario y las acciones vinculadas para el mismo.

35. En específico, el artículo 4 se refiere al otorgamiento de un “permiso sanitario de

funcionamiento” y el cobro de valores al respecto, en ambos casos a realizarse de manera
anual. Los artículos subsiguientes regulan lo anterior. Es decir, la ordenanza pretende
otorgar un permiso sanitario y cobrar por el mismo.11

36. Luego, a partir del artículo 11 se establece una serie de inspecciones y sanciones en caso
de no tener el “permiso sanitario de funcionamiento”. A su vez, el artículo 24 indica que
sin orden previa “de autoridad alguna”, incluso en locales cerrados, los funcionarios

11
Esto se reitera en el artículo 15 cuando determina que el permiso sanitario al que se refiere el artículo será
otorgado por el “Gobierno Municipal”.

12
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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

municipales podrían entrar a los establecimientos que se encuentren en el cantón y

dictamina que no habrá lugar a acción alguna de violación del “domicilio”.

37. En particular, el artículo 21 determina que el “Juez competente” para establecer sanciones
es el comisario municipal y los artículos 22 a 32 pretenden sancionar con multas
dinerarias, clausuras temporales o definitivas. Se señala que el incumplimiento de la
ordenanza, no de la LOS, se sancionará con multa. De esa forma se busca sancionar
aspectos distintos a los de la LOS. De hecho, el artículo 25 diferencia de las sanciones
previas en la LOS de aquellas de la ordenanza pues menciona que estas se aplicarán sin
perjuicio de aquellas señaladas en la LOS, en el Código Penal y demás normativa.

38. De lo analizado en los párrafos previos esta Corte encuentra que, en efecto, la ordenanza
regula el control sanitario y pretende otorgar permisos sanitarios, establecer sanciones y
cobrar valores relacionados con el control sanitario. Si bien la ordenanza se refiere a
diversos establecimientos, su denominador común es el control sanitario sobre los mismos
en forma general, sin que se advierta una consideración específica en relación con la
competencia de control sanitario sobre un determinado tipo de establecimiento.

39. El artículo 261.6 de la Constitución determina que dentro de las competencias exclusivas
del Estado central están “Las políticas de […] salud […]”. Esta Corte estima que el control
sanitario es parte de las políticas sobre salud.12 A su vez, se toma nota que la LOS,13 en su
artículo 6.18 indica que es responsabilidad del MSP regular y realizar el control sanitario
de la producción, importación, distribución, almacenamiento, transporte,
comercialización, dispensación y expendio de alimentos procesados, medicamentos y
otros productos para uso y consumo humano; así como los sistemas y procedimientos
que garanticen su inocuidad, seguridad y calidad.

40. A su vez, el artículo 6, numerales 14, 23 y 24, respectivamente, señala que es

responsabilidad del MSP regular, vigilar y controlar, en coordinación con otros

12
Por ejemplo, esta Corte ya ha reconocido que la regulación y el control sanitario de la producción,
importación, distribución, almacenamiento, transporte, comercialización, dispensación y expendio de
medicamentos es parte de las políticas de salud y, en consecuencia, está a cargo del ente rector de la salud a
través de la ARCSA. CCE, sentencia 679-18-JP/20, 5 de agosto de 2020, párr. 62
13
Esta Corte ha precisado que el análisis de una ordenanza a la luz del principio de legalidad y reserva de ley
no es una simple confrontación de normas infraconstitucionales, sino que a la luz del principio constitucional
indicado este análisis adquiere una dimensión constitucional para efectos de verificar si un gobierno municipal
se extralimitó en sus competencias constitucionalmente conferidas. Por ello, resulta necesario remitirse a la
LOS para verificar el desarrollo de la competencia constitucional otorgada, sin que ello implique efectuar un
análisis sobre posibles controversias entre preceptos infraconstitucionales. CCE, sentencia 101-20-IN/23, 27 de
septiembre de 2023, párr. 21.

13
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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

organismos competentes, “la aplicación de las normas de bioseguridad,”, “la producción

y comercialización de los productos de uso y consumo animal y agrícola que afecten a la
salud humana” y “el funcionamiento de los establecimientos y servicios de salud, públicos
y privados, con y sin fines de lucro, y de los demás sujetos a control sanitario”.

41. Sin perjuicio de ello, esta Corte toma en consideración que el artículo 264.7 de la
Constitución otorga competencia a los gobiernos autónomos descentralizados municipales
para la planificación de infraestructura física y los equipamientos de salud. A juicio de
esta Corte, esta es la razón por la cual la LOS y el COOTAD plantean aspectos de
colaboración entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados
municipales.14 Así, el artículo 6.15 de la LOS señala que el MSP, en coordinación con los
organismos seccionales y otros competentes, debe regular, planificar, ejecutar, vigilar e
informar a la población sobre actividades de salud concernientes a la calidad del agua, aire
y suelo; y, promocionar espacios y ambientes saludables.

42. Para entender la colaboración en el control sanitario que debe existir entre las distintas
entidades del Estado entendido como un todo, se toma nota de la LOS. Así, el artículo 133
de aquella norma señala que la autoridad sanitaria nacional “podría delegar a los
municipios, dentro de sus funciones, el ejercicio de las acciones necesarias para el control
sanitario, quienes las realizarán de acuerdo con las disposiciones y normas emitidas por
dicha autoridad”.15

43. La colaboración respecto de competencias exclusivas ha sido reconocida por esta Corte,
por ejemplo, respecto de las competencias exclusivas del Estado central en materia de
telecomunicaciones, en el caso 27-16-IN/21.16 De conformidad con la sentencia indicada,
por ejemplo, el espectro radioeléctrico es una competencia exclusiva de la Administración
Central pero si existiese “una autorización expresa del titular” podría el GAD coadyuvar
con la determinada competencia.

14
Por ejemplo, se pueden revisar los artículos 99 (sobre la colaboración respecto del manejo de desechos
infecciosos), 133 (sobre la delegación del control sanitario), 148 (sobre el control del expendio de alimentos y
bebidas en la vía pública), 7 letra c) (sobre el derecho a vivir en un ambiente sano), 28 (sobre la coordinación
entre el MSP y los gobiernos seccionales para desarrollar actividades de promoción, prevención, educación y
participación comunitaria en salud sexual y reproductiva de la LOS). El COOTAD aprobado en función de la
Constitución de 2008 también prevé la colaboración entre el Estado central y gobiernos autónomos
descentralizados como en los artículos 55 letra g y 138 (sobre la planificación de infraestructura de salud previa
autorización del ente rector de la política pública).
15
A su vez, el artículo 148 de la LOS determina que el control del expendio de alimentos y bebidas en la vía
pública lo realizarán los municipios, en coordinación con la autoridad sanitaria nacional y de conformidad con
lo establecido en la “Ley Orgánica de Régimen Municipal”.
16
CCE, sentencia 27-16-IN/21, 19 de mayo de 2021, párrs. 35 y 36.

14
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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

44. Se puede concluir que el control sanitario, entendido como parte de la política de salud,
aun siendo una competencia exclusiva del Ejecutivo, debe ser un esfuerzo común por parte
de todo el Estado, incluyendo necesariamente a los gobiernos autónomos descentralizados
municipales, como incluso lo ha considerado el órgano legislativo. Ahora bien, dado que
la Constitución establece que se trata de una competencia exclusiva, en función de la
jurisprudencia citada de esta propia Corte, su ejercicio por parte de un gobierno autónomo
descentralizado municipal será posible si por medio existiese una delegación o
autorización por parte del ente rector de la salud.

45. No obstante, de la revisión de la ordenanza impugnada, no se verifica una referencia

expresa a una delegación o una competencia concurrente asignada al GAD de Eloy Alfaro.
Se añade a lo anterior que tanto el MSP y la ARCSA, conforme los párrafos 16.6 y 17 ut
supra, han afirmado que no existe tal delegación o autorización. Dado que con la
ordenanza impugnada el GAD de Eloy Alfaro trata el otorgamiento de permisos sanitarios,
su control y sanción, sin que se advierta una autorización al respecto, interfiere en
competencias exclusivas del gobierno central. Tampoco el GAD de Eloy Alfaro ha
informado a esta Corte sobre una autorización al respecto. Por esta razón la ordenanza
contraviene los artículos 261.6, 264.7 y 226 de la Constitución.

46. A diferencia de casos previos,17 en este caso no puede confundirse la regulación de la

ordenanza con la competencia exclusiva de los gobiernos autónomos descentralizados
municipales de planificar el desarrollo cantonal con planes de ordenamiento territorial y
de ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo, conforme los numerales 1 y 2 del
artículo 264 de la Constitución.

47. Esto es así porque de la lectura de la propia ordenanza, incluso su propio título, esta busca
otorgar un permiso sanitario, no así un permiso de funcionamiento general relacionado
con el uso de suelo.18

17
Por ejemplo, en los casos 65-17-IN/21, 19 de mayo de 2021, párr. 40 y 27-16-IN/21, 19 de mayo de 2021,
párrs. 39 y 40, esta Corte determinó que el permiso municipal otorgado en relación con implantación de antenas,
se relacionaba con la competencia de uso y ocupación del suelo. Cuestión distinta a este caso porque la
ordenanza busca otorgar un permiso sanitario y no un permiso general por el uso de suelo. A su vez, en relación
con el uso de suelo de mercados, este Organismo se refirió en la sentencia 3-19-IN/21, 10 de noviembre de
2021, párrs. 32, 33, 42 y 58.
18
Al respecto, ver: Agencia Nacional de Regulación, Control y Vigilancia Sanitaria » Emisión de Permisos de
Funcionamiento ([Link]). El permiso de funcionamiento “es el documento otorgado por la
ARCSA a los establecimientos sujetos a control y vigilancia sanitaria que cumplen con todos los requisitos para
su funcionamiento, establecidos en la normativa vigente, a excepción de los establecimientos de servicios de
salud”.

15
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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

48. Para esta Corte es pertinente enfatizar en que el control sanitario necesariamente debe
contar con la participación de varios actores estatales. De ahí que no se está restringiendo
la debida colaboración que debe existir entre todos los organismos del Estado respecto del
control sanitario, entendidos para este caso como el gobierno central y los gobiernos
autónomos descentralizados municipales, siempre que por medio exista la autorización o
delegación del caso.

49. Se concluyó previamente que la ordenanza no podría cobrar valores con respecto a una
competencia que no le corresponde al GAD de Eloy Alfaro. Por ello, la ordenanza
impugnada es en su totalidad inconstitucional. Por ello, no corresponde continuar con el
análisis para determinar si el cobro de dichos valores inobserva las características de una
tasa debido a que ya se concluyó la inconstitucionalidad de la ordenanza por establecer
valores con base en una competencia exclusiva del gobierno central.

8. Efectos de la decisión

50. El artículo 95 de la LOGJCC prescribe que “[l]as sentencias que se dicten en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad surten efectos de cosa juzgada y producen efectos
generales hacia el futuro”. Se señala que “[d]e manera excepcional se podrán diferir o
retrotraer los efectos de las sentencias, cuando sea indispensable para preservar la fuerza
normativa y superioridad jerárquica de las normas constitucionales, la plena vigencia de
los derechos constitucionales, y cuando no afecte la seguridad jurídica y el interés
general”.

51. Para este caso, esta Corte encuentra oportuno dar efectos retroactivos a la presente
sentencia en lo que respecta a los artículos 4, 14 y 22 de la ordenanza impugnada en
atención a la línea seguida en los casos 101-20-IN/23 y 64-19-IN/23.

52. La retroactividad de los efectos de la presente sentencia se justifica por la afectación que
tienen las personas al haber pagado un valor en función de una ordenanza inconstitucional
y porque la propia Constitución determina que solo se deben pagar los tributos que fueron
establecidos debidamente conforme los requisitos establecidos en la ley.

53. Para esta Corte es claro que, así como los gobiernos municipales tienen facultades
tributarias claramente establecidas en la Constitución, los contribuyentes tienen, en
consecuencia, el derecho de que los tributos que pagan tengan un origen legítimo que
guarde concordancia con lo dispuesto por la norma constitucional, de conformidad con el

16
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artículo 83.15 de la Constitución. Según la cual es responsabilidad de las personas

ecuatorianas “pagar tributos establecidos en la ley”.

54. A su vez, las personas tienen el derecho de no ser sancionados por una conducta no
prevista por la Constitución o la ley y ser juzgados y juzgadas ante un juez o autoridad
competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento.

55. Además, la Corte ya ha pedido al GAD de Eloy Alfaro que respete el principio de legalidad
en las ordenanzas municipales que emiten relacionadas con el cobro de tributos.19

56. Conforme lo anterior, las personas contribuyentes, con fundamento en esta sentencia,
podrán activar los mecanismos ordinarios correspondientes para solicitar al GAD de Eloy
Alfaro que les devuelva aquello que recaudó con base en la aplicación de la ordenanza,
tanto de aquella publicada el 1 de diciembre de 2017 en el Registro Oficial, edición
especial 141, como de aquella publicada el 16 de mayo de 2018 en el Registro Oficial 242,
específicamente los valores cobrados por concepto de permisos sanitarios y de multas, a
través de la acción o recurso de reclamo de pago indebido o la acción contencioso
administrativa o tributaria a la que hubiere lugar, podrá activarse en el plazo previsto en
la ley contado desde la publicación de la presente sentencia en el Registro Oficial.

9. Decisión

57. En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:

[Link] la acción de inconstitucionalidad 14-18-IN.

[Link] la inconstitucionalidad de la reforma a la ordenanza que reglamenta el

control y permisos sanitarios de funcionamiento del cantón Eloy Alfaro, publicada
en el Registro Oficial 242 de 16 de mayo de 2018, por contravenir los artículos
261.6, 264.7, 226 y 301 de la Constitución.

[Link] la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y a futuro de la ordenanza

referida en el párrafo anterior, con excepción de los artículos 4, 14 y 22 de la
misma.

19
CCE, 101-20-IN/23, 27 de septiembre de 2023, párr. 82, letra g, y 76-15-IN/20, 22 de julio de 2020, párrs.
19 y 22.

17
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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

[Link] la inconstitucionalidad con efectos retroactivos de los artículos 4, 14 y

22 de la ordenanza, tanto de aquella publicada el 1 de diciembre de 2017 en el
Registro Oficial, edición especial 141, como de aquella publicada el 16 de mayo
de 2018 en el Registro Oficial 242, que establecen valores a pagar por el permiso
sanitario y de aquellos que establecen multas con el fin de que las personas que los
pagaron puedan entablar una acción de pago indebido o aquella que corresponda
para recuperar dichos valores.

[Link] la atención al GAD de Eloy Alfaro por su reincidencia en la expedición

de ordenanzas inconstitucionales, en atención a lo indicado en el párrafo 55 ut
supra.

[Link] a los gobiernos autónomos descentralizados municipales que observen

los parámetros de esta sentencia e insistir en que respeten el principio de legalidad
en las ordenanzas que emiten.

[Link] la notificación de este fallo a la Asociación de Municipalidades

Ecuatorianas, a fin de evitar prácticas similares.

58. Notifíquese, publíquese y cúmplase.

ALI VICENTE Firmado digitalmente

por ALI VICENTE LOZADA
LOZADA PRADO PRADO
Alí Lozada Prado
PRESIDENTE

Razón: Siento por tal, que la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte
Constitucional con cinco votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla Andrade
Quevedo, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez y Daniela
Salazar Marín; y, dos votos salvados de los Jueces Constitucionales Jhoel Escudero Soliz y
Richard Ortiz Ortiz, en sesión jurisdiccional ordinaria de miércoles 24 de enero de 2024, sin
contar con la presencia de las Juezas Constitucionales Alejandra Cárdenas Reyes y Carmen
Corral Ponce, por motivos de salud.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

18
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 Voto salvado
Jueces: Jhoel Escudero Soliz y Richard Ortiz Ortiz

SENTENCIA 14-18-IN/24

VOTO SALVADO

Jueces Constitucionales Jhoel Escudero Soliz y Richard Ortiz Ortiz

1. Respetuosamente nos apartamos del voto de mayoría 14-18-IN/24 por las

consideraciones que se expresan a continuación:

2. El voto de mayoría analizó la acción pública de inconstitucionalidad presentada por Pablo

Larreátegui Nardi, gerente general y representante legal de la compañía Provemundo S.A.
(“compañía accionante”), en contra de la Ordenanza que reglamenta el control y
permisos sanitarios de funcionamiento del cantón Eloy Alfaro, provincia de Esmeraldas,
publicada en el Registro Oficial, edición especial 141 de 1 de diciembre de 2017.

3. La sentencia de mayoría consideró que la ordenanza impugnada invadió la competencia

exclusiva en materia de salud del Estado Central (arts. 261.6, 264.7 y 226 CRE), porque
reguló el control sanitario, otorgó permisos sanitarios, estableció sanciones y cobró
valores relacionados con el control sanitario, sin una delegación o autorización previa por
parte del Ministerio de Salud Pública al Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal
del cantón Eloy Alfaro.

4. El voto de mayoría resolvió aceptar la acción pública de inconstitucionalidad y, en

consecuencia, declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y a futuro de la
ordenanza impugnada.

1. Inexistencia de la ordenanza impugnada

5. En primer lugar, nos apartamos de decisión de mayoría, porque la Sala Especializada de

lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia ya había declarado la
ilegalidad y nulidad con efectos generales de la Ordenanza impugnada, mediante
sentencia de 28 de septiembre de 2018. Por tanto, la ordenanza impugnada había ya
fue eliminada del ordenamiento jurídico.

6. La decisión de mayoría consideró que el análisis era posible porque existía unidad
normativa, ya que la Ordenanza había sido reproducida posteriormente. Pero era evidente
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 Voto salvado
Jueces: Jhoel Escudero Soliz y Richard Ortiz Ortiz

que esta ordenanza con el mismo contenido, también podía ser revisada por la justicia
ordinaria.

2. Control de legalidad

7. La Corte Constitucional ha señalado que procede un análisis de inconstitucionalidad de

actos normativos (art. 436.2 CRE) cuando los argumentos de la demanda demuestren una
verdadera incompatibilidad entre las normas constitucionales y las demás
disposiciones que integran el sistema jurídico. Además, ha señalado como regla general
que cuando el análisis jurídico de una norma legal no requiere acudir a normas
constitucionales para resolverlo, entonces no es objeto de control abstracto de
constitucionalidad y deberá resolverse mediante los mecanismos de control de legalidad.1

8. En el caso concreto, la compañía accionante alega cargos atados al principio de

competencia (arts. 261.6, 264.7 y 226 CRE), principio de legalidad (art.226 CRE),
principio de reserva la ley para regular infracciones y sanciones (art. 76.3, 132.2 CRE).
Si bien es cierto estos argumentos pueden revestir de relevancia constitucional y, en
principio, pueden ser conocidos y tutelados por esta Corte; la misma compañía accionante
reconoce que las normas impugnadas contradicen normas legales (Ley Orgánica de Salud
y el COOTAD), porque la competencia sancionatoria en materia de salud corresponde
únicamente al Ministerio de Salud Pública.

9. Por lo tanto, se verifica que la alegación de “inconstitucionalidad” realmente se refiere a

un debate a nivel de ordenanza contra ley, porque según los cargos la ordenanza
impugnada se oponía a las leyes invocadas y no trascendió al ámbito constitucional.
Tanto es así que la misma compañía accionante ya había activado la jurisdicción
ordinaria. Por lo que, este hecho confirmó que el conflicto era de competencia de la
justicia ordinaria y no constitucional.

10. Además, siendo consecuente con lo señalado por esta Corte, el voto de mayoría debía
negar la demanda; puesto que la resolución de la contradicción entre ordenanza y ley no
requería acudir a normas constitucionales para resolverlo, como el propio Tribunal
Contencioso Administrativo ya lo había decidido.

1
CCE, sentencia 56-18-IN/23, 12 de julio de 2023, párr. 31.
20
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Jueces: Jhoel Escudero Soliz y Richard Ortiz Ortiz

11. Finalmente, somos conscientes de que puede existir una superposición entre la acción
de inconstitucionalidad (art. 436 números 2 y 4 CRE) y la acción objetiva (art. 306
COGEP), como están configuradas en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, que una
misma norma general podría ser demandada en la vía ordinaria y en la vía constitucional
alternativamente y con los mismos cargos. Pero debería evitarse la duplicación de
acciones y privilegiar la vía contencioso administrativa mientras esta no haya prescrito.

RICHARD Firmado
digitalmente por
Firmado electrónicamente por:
JHOEL MARLIN OMAR RICHARD OMAR
ESCUDERO SOLIZ
ORTIZ ORTIZ ORTIZ
Fecha: 2024.02.09
ORTIZ [Link] -05'00'
Jhoel Escudero Soliz Richard Ortiz Ortiz
JUEZ CONSTITUCIONAL JUEZ CONSTITUCIONAL

Razón: Siento por tal que el voto salvado de los Jueces Constitucionales Jhoel Escudero
Soliz y Richard Ortiz Ortiz, anunciado en la sentencia de la causa 14-18-IN, fue presentado
en Secretaría General el 07 de febrero de 2024, mediante correo electrónico a las 10:42; y,
ha sido procesado conjuntamente con la sentencia.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

Firmado electrónicamente por:

AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI

21
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